UNIVERSIDADE DE BRASLIA DEPARTAMENTO DE ECONOMIA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ECONOMIA MESTRADO EM GESTO ECONMICA DO MEIO AMBIENTE

A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL: UMA ANLISE DE EFICCIA

DENISE CHRISTINA DE REZENDE NICOLAIDIS

ORIENTADOR: PROF. DR. JORGE MADEIRA NOGUEIRA

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado em Gesto Econmica do Meio Ambiente, como parte das exigncias do Programa de Ps-Graduao em Economia do Departamento de Economia da Universidade de Braslia, para obteno do ttulo de Mestre em Economia.

BRASLIA - DF 2005

DENISE CHRISTINA DE REZENDE NICOLAIDIS

A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL: UMA ANLISE DE EFICCIA

Dissertao apresentada ao curso de Mestrado em Gesto Econmica do Meio Ambiente, como parte das exigncias do Programa de Ps-Graduao em Economia do Departamento de Economia da Universidade de Braslia, para obteno do ttulo de Mestre em Economia. BANCA EXAMINADORA:

__________________________________ Dr. Jorge Madeira Nogueira

__________________________________ Dra. Denise Imbroisi

___________________________________ Dr. Pedro Henrique Zuchi da Conceio

Braslia, dezembro de 2005

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DEDICATRIA Ningum muda ningum, ningum muda sozinho, ns mudamos nos encontros.
(Roberto Crema)

Aos meus dois maiores encontros: meu marido, Stefanos, que para sempre ser meu amor e meu filho, Alexandre, que para sempre ser minha vida.

Aos meus pais, Estevam e Milksa, que me deram amor bastante para tornar meus sonhos realidade.

A minha irm, Lillian, com quem compartilho desde sempre, as imensas alegrias da vida.

AGRADECIMENTOS Ao Ministrio Pblico Federal que, pela capacidade e dedicao de seus membros e servidores, me inspira a melhorar continuamente. A Dra. Sandra Vernica Cureau, Subprocuradora-Geral da Repblica, pelo constante apoio especializao dos Analistas Periciais da 4a Cmara de Coordenao e Reviso Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, da qual fao parte. Ao Departamento de Economia da Universidade de Braslia, pela oportunidade de acesso ao conhecimento, em permanente expanso, de seus professores. Ao orientador deste trabalho, Prof. Dr. Jorge Madeira Nogueira, pela abertura de um novo horizonte e de uma perspectiva inovadora, para mim, da gesto ambiental. A Prof. Dra. Denise Imbroisi, pela motivao durante as disciplinas do curso. Ao fraterno convvio com a famlia, em especial, ao querido primo, Marcelo Antnio Teixeira Pinto que, pela experincia profissional e acadmica, definitivamente, forneceu os elementos para o planejamento e a reflexo da presente pesquisa. Aos queridos primos Francisco Schubert Martins Costa Jnior e Juliana Costa Arajo que, pela fluncia em idiomas estrangeiros, possibilitaram a ampliao do acesso e do entendimento de ricos materiais de pesquisa. s crticas, sugestes e incentivo do meu estimado amigo Prof. Dr. Jorge Cravo e seu filho, Fbio Barros, mestre em Economia, que me incentivaram e contriburam significativamente para a concluso das disciplinas do curso. Ao amigo Ubiracy Arajo, profundo conhecedor do Direito Ambiental, pelos precisos esclarecimentos. Ao convvio com meus colegas da Procuradoria Geral da Repblica, pela dedicao, profissionalismo e bibliografia apresentada. A Thiago Ferreira e Fabrcio Alves, pelo apoio na utilizao de softwares. Aos amigos que fiz na trajetria profissional pelo exemplo e estmulo ao aperfeioamento, especialmente Luciana Bucci, pela amizade comprovada diariamente, pelo incentivo e apoio concluso da pesquisa, e pelo rigor e zelo na reviso deste trabalho e na correo das referncias bibliogrficas; e Maria do Socorro Alves Dias, amiga querida e gestora ambiental da mais alta competncia. Finalmente, presena amiga e indispensvel de Juliana Santilli, sempre perto quando a dificuldade ameaava a certeza do caminho escolhido.
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RESUMO O presente estudo investiga a eficcia da Avaliao de Impacto Ambiental - AIA, considerando a prtica corrente desse instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA no Brasil. A questo saber se a AIA, conforme vem sendo executada no pas, eficaz em promover o desenvolvimento sustentvel. Entretanto, a anlise da AIA restrita aos aspectos relativos ao conceito de sustentabilidade no suficiente para determinar se o instrumento capaz de levar o sistema econmico a um padro sustentvel de desenvolvimento. Como procedimento administrativo, a AIA deve ser, primeiramente, eficaz em dar suporte a uma deciso pblica. Portanto, a anlise de eficcia deve levar em considerao tanto os critrios de sustentabilidade, como tambm a execuo do procedimento administrativo, ou seja, a implementao da poltica. Essas duas dimenses do origem s anlises substantiva e procedimental, respectivamente. O trabalho apresenta uma reviso e sistematizao da literatura nacional e internacional sobre a AIA; sua integrao ao conceito de desenvolvimento sustentvel e sua anlise de eficcia. A partir dessa reviso, o estudo prope uma metodologia para avaliar a eficcia da AIA, considerando como objetivos a capacidade de dar suporte a uma deciso pblica e a promoo do desenvolvimento sustentvel. A metodologia proposta foi aplicada sobre a AIA praticada no Brasil, utilizando-se dados secundrios obtidos na literatura especializada. Os resultados indicaram a ineficcia procedimental desse instrumento de poltica, conforme sua implementao no Brasil. Tanto a capacidade institucional da AIA, avaliada por meio da regulamentao pertinente e do atendimento aos Princpios Bsicos desenvolvidos pela International Association for Impact Assessment IAIA, quanto a competncia operacional, avaliada por meio da execuo das principais etapas do processo, indicaram a necessidade de melhorias no procedimento. Quanto anlise substantiva, ficou evidenciado que a participao pblica na AIA no eficaz em contribuir com a construo de consenso na aprovao dos projetos de desenvolvimento potencialmente poluidores, dificultando, ou mesmo impedindo, decises que levem sustentabilidade do desenvolvimento. Palavras-chaves: Polticas pblicas; instrumentos de poltica ambiental; anlise de eficcia; desenvolvimento sustentvel; Avaliao de Impacto Ambiental - AIA.
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ABSTRACT The present study investigates the effectiveness of the Environmental Impact Assessment EIA considering the current practice of that instrument of the National Environmental Policy in Brazil. Understanding whether EIA, as being executed within the country, is effective in promoting sustainable development is the issue. However, EIA analysis restrict to the aspects related to the sustainable concept is not enough to determine if the instrument is capable to take the economical system to a sustainable pattern of development. As administrative procedure, EIA should be, firstly, effective in supporting a public decision. Therefore, the analysis of effectiveness should take into account so much the criteria of sustainability, as well as the execution of the administrative procedure, in other words, the implementation of the policy. Those two dimensions create the substantive analysis and procedural, respectively. The work presents a revision and systematisation of the national and international literature on EIA; its integration to the concept of sustainable development and its analysis of effectiveness. Starting from that revision, the study proposes a methodology to evaluate the effectiveness of EIA, considering as objectives the capacity to give support to a public decision and the promotion of sustainable development. The proposed methodology was applied on EIA practised in Brazil, being used secondary data obtained in the specialised literature. The results indicated the procedural inefficacy of that policy instrument, according to its implementation in Brazil. Both institutional capacity of EIA, evaluated by means of pertinent regulation and compliance to the Basic Principles developed by International Association for Impact Assessment IAIA, as to the operational competence, assessed by means of enforcement of the main stages of the process, indicated the need of improvements in the procedure. As for substantive analysis, rested indicated that public participation in EIA is not effective in contributing to constructing consensus in the approval of the development projects potentially pollutant, making difficult or even impeding, decisions that lead to the sustainable development. Key words Public policies; environmental policy instruments; effectiveness analysis; sustainable development; Environment Impact Assessment - EIA.
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SUMRIO INTRODUO.............................................................................................................................11 PARTE I Sistemtica de Avaliao de Instrumentos de Poltica Ambiental: uma

proposta para a Avaliao de Impacto Ambiental - AIA CAPTULO 1 A Poltica Pblica e o Controle da Degradao Ambiental 1.1 Polticas pblicas: aspectos de formulao, implementao e avaliao........................15 1.1.1 Critrios para avaliao de polticas pblicas.......................................................18 1.2 As polticas ambientais e o controle da degradao........................................................20 1.2.1 Metas e padres ambientais.................................................................................22 1.2.2 Os instrumentos de poltica ambiental..................................................................23 CAPTULO 2 A Avaliao de Impacto Ambiental AIA 2.1 2.2 2.3 2.4 Origem e objetivos da AIA................................................................................................26 Princpios e etapas da AIA...............................................................................................28 A participao pblica na AIA...........................................................................................34 O contexto institucional da AIA no Brasil: a PNMA e o licenciamento ambiental.............39 2.4.1 O licenciamento ambiental....................................................................................41 CAPTULO 3 A Eficcia da AIA e o Desenvolvimento Sustentvel 3.1 3.2 3.3 Oportunidades para a integrao da sustentabilidade AIA...........................................48 Critrios de sustentabilidade: a construo de consenso ...............................................52 O consenso na gesto pblica ambiental e a resoluo de conflitos...............................54 3.3.1 Elementos que favorecem o consenso na gesto pblica....................................59 3.4 Reviso sobre a eficcia da AIA.......................................................................................63
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PARTE II Brasil

Avaliando um Instrumento de Poltica Ambiental: uma avaliao da AIA no

CAPTULO 4 Mtodos e Procedimentos 4.1 Uma proposta para a avaliao da eficcia da AIA.............................................................67 4.1.1 4.1.2 4.2 4.3 A anlise procedimental.......................................................................................69 A anlise substantiva...........................................................................................74

A prtica corrente da AIA no Brasil...................................................................................77 Discusso dos dados........................................................................................................86

CAPTULO 5 Anlise Procedimental: a eficcia em dar suporte deciso pblica 5.1 Anlise da capacidade institucional da AIA .....................................................................88 5.1.1 Verificao dos requerimentos formais.................................................................88 5.1.2 Atendimento aos Princpios Bsicos.....................................................................94 5.2 Anlise da competncia operacional: etapas do processo.............................................105

CAPTULO 6 Anlise Substantiva: a participao pblica na AIA 6.1 6.2 6.3 A participao pblica na AIA brasileira: possvel o consenso?..................................115 A questo da informao................................................................................................116 Os mecanismos de participao pblica na AIA brasileira ............................................118

CONCLUSO............................................................................................................................123 REFERNCIAS..........................................................................................................................130 ANEXO 1 Princpios de participao pblica na AIA..............................................................136

Lista de Quadros

Quadro 2.1 Princpios Bsicos da AIA.........................................................................29 Quadro 4.1 Lista de verificao dos requerimentos formais da AIA............................70 Quadro 4.2 Lista de verificao do desempenho das etapas da AIA..........................70 Quadro 4.3 Sntese da reviso bibliogrfica sobre a prtica corrente da AIA no Brasil................................................................................................................................79 Quadro 5.1 Existncia e suficincia dos requerimentos formais..................................89 Quadro 5.2 - Identificao dos atributos-chave do processo de AIA..............................95 Quadro 5.3 Avaliao dos atributos-chave.................................................................102 Quadro 5.4 Desempenho da competncia operacional.............................................106 Quadro 5.5. Resultado da anlise da competncia operacional ...............................110 Quadro 5.6 Relao entre as etapas da AIA e os Princpios Bsicos........................114 Quadro 6.1 - Elementos que favorecem o consenso na gesto pblica.......................115 Quadro 6.2 - Fatores relevantes para a eficcia da participao pblica na AIA.........119 Quadro 6.3 - Aspectos relacionados aos mecanismos de participao pblica...........121

Lista de Figuras Figura 1 Procedimentos da AIA....................................................................................33 Figura 2 - Diagrama do sistema de desenvolvimento sustentvel..................................49 Figura 3 Nveis de integrao da sustentabilidade AIA.............................................51 Figura 4 Formas de avaliao da eficcia AIA ............................................................63 Figura 5 Determinantes do desempenho procedimental da AIA: a capacidade institucional e a competncia operacional.......................................................................64 Figura 6 Determinantes da capacidade institucional: requerimentos formais e Princpios Bsicos...........................................................................................................65 Figura 7 Esquema da proposta metodolgica para a anlise de eficcia da AIA........68

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INTRODUO A formulao amplamente aceita para o conceito de desenvolvimento sustentvel a presente no Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente da ONU, de 1987, intitulado Nosso futuro comum, cujos objetivos fundamentais so: a eliminao da pobreza, as exigncias de sustentabilidade no acesso aos recursos ao longo do tempo e a eqidade no desenvolvimento (Ll, 1991). Entretanto, Ll (1991) entende que a impreciso terica do conceito tem o potencial de gerar conflitos pelas diferentes abordagens e defesas de interesses especficos, tendo como principal desvantagem a dificuldade de implementao de polticas pblicas que visem a promover mudanas efetivas na economia para a consecuo da sustentabilidade. As dificuldades de operacionalizao do conceito iniciam-se na escolha dos instrumentos de poltica ambiental. Lustosa et al. (2003) definem a poltica ambiental como um conjunto de metas e instrumentos que visam a reduzir os impactos negativos da ao antrpica sobre o meio ambiente, restringindo ou interferindo nas atividades dos agentes econmicos. Entretanto, conforme lembrado por West e Wolverton (2003), qualquer discusso sobre deve a levar escolha em de polticas para de o controle ordem da poluio/degradao conta consideraes prtica,

especialmente em pases em desenvolvimento, tendo em vista que a sua implementao pode ser dificultada por questes relacionadas aplicao da legislao; a restries institucionais; ao monitoramento e viabilidade poltica e custos referentes ao cumprimento da legislao. Assim, no fcil reconhecer se o instrumento de poltica ambiental adotado para regular a economia est, de fato, promovendo a sustentabilidade do desenvolvimento. No que diz respeito ao controle da degradao, destaca-se como instrumento de poltica ambiental a Avaliao de Impacto Ambiental AIA que, no Brasil, por fora da Resoluo no 001/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama, est vinculada ao Licenciamento Ambiental de atividades potencialmente poluidoras. Esses dois instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA, formalmente presentes no artigo 9o da Lei no 6.938/81, tm potencial para transformarem-se em relevantes estratgias de poltica pblica para a obteno do desenvolvimento em uma perspectiva de continuidade. Eles so instrumentos de ampla execuo por todo o
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Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama, a despeito de alguns outros instrumentos que ainda no contam com o devido aparato institucional para a sua implementao. importante destacar que a AIA surgiu, todavia, na legislao norte-americana em 1969, com um enfoque voltado para o controle da degradao (Sadler, 1996). Portanto, na sua concepo, a AIA no est, necessariamente, associada ao conceito de desenvolvimento sustentvel, uma vez que esse veio a se firmar na agenda poltica internacional apenas a partir de 1987. No plano nacional, considerando que a Constituio Federal brasileira de 1988 acolheu o princpio do desenvolvimento sustentvel ao prever o direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, enfatizando a necessidade de defend-lo e preserv-lo para as geraes presentes e futuras, e que a AIA foi introduzida no Brasil em momento anterior, em 1981 por meio da PNMA, verifica-se a necessidade de compatibilizao das metas da poltica pblica ambiental. Com isso, a primeira questo que se apresenta : de que modo a AIA incorpora na sua metodologia analtica o conceito de desenvolvimento sustentvel, promovendo decises pblicas que levem, de fato, sustentabilidade do desenvolvimento? tambm pertinente considerar que apenas a incorporao do conceito pelo instrumento de poltica no suficiente para a promoo do desenvolvimento sustentvel. Ressalta-se que uma das principais crticas AIA a de que o procedimento no to eficaz na prtica, quanto na teoria. Por essa razo, a obteno da sustentabilidade passa pela eficcia da gesto ambiental e, no presente caso, pela eficcia da AIA em dar suporte a uma deciso pblica. Esse critrio de avaliao de polticas diz respeito ao cumprimento dos objetivos para os quais ela foi desenhada, e por meio da sua avaliao que se conhecer a necessidade ou no de reviso e adaptao na sua formulao e implementao. Assim, os aspectos de execuo da poltica so to relevantes para a produo dos efeitos desejados pela gesto governamental, quanto o seu planejamento. Considera-se, para efeito do presente estudo, que o objetivo da AIA o de dar suporte deciso pblica, no somente no sentido de controlar a degradao em uma escala temporal e espacial limitada, mas tambm em uma perspectiva de
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sustentabilidade do desenvolvimento. No Brasil, entretanto, importante lembrar que no h experincias relevantes de AIA aplicadas sobre polticas, planos e programas, razo pela qual o estudo investigar a eficcia da AIA aplicada sobre projetos de desenvolvimento. Assim, a questo passa a ser: a AIA realizada no Brasil, por meio do licenciamento ambiental, eficaz no seu propsito de dar suporte deciso pblica em um contexto de sustentabilidade? A presente pesquisa realiza uma reviso e sistematizao da literatura nacional e internacional sobre a AIA; sua integrao ao conceito de desenvolvimento sustentvel e sua eficcia, bem como uma sistematizao de estudos anteriores sobre a prtica corrente da AIA no Brasil. Tambm proposta uma metodologia para avaliar a eficcia da AIA no Brasil, desenvolvida com base nas informaes obtidas na literatura. O trabalho estruturado em duas Partes que buscam, primeiramente, construir o entendimento sobre o assunto, com o objetivo de possibilitar o desenvolvimento de uma metodologia de anlise. A primeira Parte constituda por trs captulos. O Captulo 1 consiste na reviso sobre formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, bem como sobre os instrumentos de poltica ambiental voltados para o controle da degradao. O Captulo 2 apresenta a origem, os objetivos, os princpios de eficcia e as etapas da AIA, como tambm discorre sobre a participao pblica e o contexto institucional da AIA no Brasil. O Captulo 3 traz uma reviso sobre as oportunidades de integrao do conceito de desenvolvimento sustentvel ao processo de avaliao ambiental de projetos e sobre estudos de eficcia da AIA. A segunda Parte consolida a anlise propriamente dita. O Captulo 4 traz a metodologia de avaliao da eficcia desse instrumento, segundo a qual possvel contemplar tanto os aspectos da sustentabilidade, dando origem anlise substantiva, como tambm os aspectos de eficcia na sua execuo, originando a anlise procedimental. Nos Captulos 5 e 6 so apresentadas, respectivamente, as anlises procedimental e substantiva, e discutidos os resultados alcanados. A Concluso traz as recomendaes para a melhoria do processo de AIA.

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PARTE I SISTEMTICA DE AVALIAO DE INSTRUMENTOS DE POLTICA AMBIENTAL: UMA PROPOSTA PARA A AVALIAO DE IMPACTO AMBIENTAL AIA

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CAPTULO 1 A Poltica Pblica e o Controle da Degradao Ambiental 1.1 Polticas pblicas: aspectos de formulao, implementao e avaliao A atividade regulatria governamental vista pela tradicional abordagem neoclssica da Economia como um meio para corrigir distores alocativas no sistema de mercado. Nesse caso, a justificativa de interveno a busca da eficincia do sistema econmico. Esse modelo analisa as falhas de mercado, cujas justificativas para interveno so, principalmente, a existncia de bens pblicos; de mercados no competitivos; de informaes assimtricas e de externalidades. Entretanto, podem existir outros elementos de preocupao que ensejam a interveno governamental por meio de polticas pblicas, quais sejam: i) a moralidade; ii) a justia social/eqidade; iii) a habilidade do governo. Tendo como preocupao a moralidade, as polticas se voltaro para a proviso de bens meritrios ou de transao de mercado no aceitveis moralmente. So exemplos dessa categoria de poltica as destinadas a promover a doao de sangue ou as polticas de segurana pblica. A promoo de justia social ou eqidade tem como finalidade promover o bem-estar geral da sociedade. As falhas de governo1 tambm motivam a formulao de polticas, tendo como foco de anlise a questo da habilidade do governo (Nogueira e Medeiros, 1999)2. Decidir quando e de que forma agir so questes centrais para a Economia. Roura et al. (2000) vem a elaborao de polticas pblicas e a tomada de deciso como processos seqenciais e de grande complexidade, que se iniciam com o reconhecimento da situao e a anlise de dados e informaes disponveis para se decidir sobre a necessidade de adoo de uma poltica. Para Acocella (2001), tomar decises coordenadas e coerentes significa planejar, e na esfera governamental, significa evitar medidas fragmentadas, considerando o conjunto completo de objetivos da poltica e o conjunto de possveis
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So distores prprias da ao governamental. Essa, a princpio, tenderia a corrigir uma imperfeio no mercado, mas acaba por ger-la no prprio setor governamental. Segundo Ghosh (2001), as falhas de governo, tambm conhecidas como falhas do setor pblico, podem ser consideradas como uma situao na qual o governo incapaz de prover bens e servios de modo eficiente, sendo as atividades do Estado, consideradas ineficientes. Mais sobre as origens, as causas e as implicaes das falhas de governo ver em Ghosh (2001). 2 Para Ghosh (2001), as falhas de governo geram perda de credibilidade na ao governamental, considerando, inclusive, que os custos dessa ao podem ser mais altos do que os benefcios, justificando a formulao de polticas pblicas no sentido de corrigir as falhas. Convm notar que uma das causas de falhas de governo citadas por esse autor a falha na implementao das polticas pblicas. 15

aes para cada problema detectado. O autor defende a necessidade de uma deciso coordenada (planejamento) em virtude de trs fatores: i) a variedade de instrumentos disponveis para atuao; ii) a existncia de muitos objetivos e o fato de que cada instrumento pode influenciar um ou mais objetivos de poltica; e iii) o fato de que os problemas de poltica so intertemporais e, desse modo, a soluo de um problema presente est ligada soluo do mesmo no perodo subseqente, tornando a coerncia temporal das escolhas pblicas um aspecto importante do planejamento. O planejamento governamental pode ser subdividido em duas etapas denominadas, genericamente, fase de planejamento e fase de programao, sendo compostas por quatro momentos distintos: i) a formulao dos objetivos e a definio de diretrizes gerais que daro origem s polticas governamentais e s polticas setoriais, realizadas na arena poltica como resultado da interao entre opinio pblica, partidos polticos e demais agentes sociais; ii) o plano, decorrente da orientao geral da poltica, que reduz o nmero de alternativas de ao de modo compatvel com os meios disponveis para as aes futuras, concluindo a fase de planejamento; iii) o programa, que realiza a seleo cuidadosa dos fins e dos meios apropriados para alcanar os objetivos estabelecidos inicialmente; e iv) os projetos derivados dos programas (Nogueira e Medeiros,1999). Para que a poltica seja implementada com sucesso, o seu planejamento deve contar com trs capacitaes bsicas. A primeira a capacitao institucional que inclui o apoio poltico; a fundamentao jurdica e a estabilidade e respaldo popular s aes do governo. A administrativa a segunda e leva em conta o apoio da burocracia. Finalmente, a tcnica, que diz respeito s informaes e ao pessoal qualificado (Holanda, 1983 apud Nogueira e Medeiros, 1999). Nogueira e Medeiros (1999) tambm destacam a acumulao de recursos humanos, tcnicos e financeiros como indispensvel para o sucesso da implementao de uma poltica, considerando que essa acumulao deve se manifestar no s na garantia de recursos iniciais, mas tambm na alocao oramentria para no impedir o andamento do processo. A execuo de polticas no , todavia, tarefa trivial. Nogueira e Medeiros (1999) observam que a implementao de uma poltica no decorrncia natural do seu processo de planejamento. Fatores externos, resultantes do entrelaamento de
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interesses e de setores, podem provocar mudanas imprevisveis na poltica, razo pela qual importante uma avaliao da sua implementao. Os autores lembram a complexidade e interatividade do processo de implementao de polticas pblicas que, por envolver a participao de diferentes agentes; o consenso de posies; a resoluo de conflitos; compromissos; planejamento contingente e a necessidade de adaptaes, pode ser considerado um processo de carter mais poltico do que tcnico. A implementao de polticas pblicas deve ser vista como um processo, mais do que como um contedo em si, sendo que esse processo, no caso de novas polticas ou de polticas de reforma, envolve decises em dois sentidos: i) a direo a tomar (objetivo a alcanar) e ii) como fazer (meio de alcanar) (Nogueira e Medeiros, 1999). O ultimo aspecto possui grande relevncia, pois a falta de cuidado com a execuo da poltica (o como fazer) explica alguns casos de fracassos de polticas pblicas (Crosby, 1996 apud Nogueira e Medeiros, 1999). Devido complexidade que envolve a formulao e a implementao de polticas pblicas, bem como necessidade de adaptaes, a avaliao contnua desses dois componentes da interveno governamental representa um importante passo para a eficcia da gesto pblica. Segundo Khakee (1998) apud Nogueira e Medeiros (1999, 19), o planejamento expresso de forma abrangente como poltica pblica, deve estar sujeito avaliao contnua, pois no deve haver uma separao entre planejamento, implementao e avaliao. Caracteriza-se, portanto, um ciclo de planejamento poltico, tendo em vista que a avaliao ir fornecer o feedback para a melhoria da poltica. Nogueira e Medeiros (1999) notam que a avaliao peridica importante para prevenir resultados negativos ou insatisfatrios, e por meio dela tambm se pode verificar se os objetivos aos quais a poltica se propunha alcanar foram atingidos e, em caso negativo, a razo para isso. Para os autores (1999, p.19) este elemento de feedback se justifica na medida em que uma poltica pblica envolve o uso de recursos sociais cuja gesto est a cargo e sob a responsabilidade das autoridades que representam a coletividade. uma questo de cumprimento do dever profissional; tico; moral e cvico que esta atividade se realize periodicamente at mesmo para justificar a utilizao continuada destes recursos.

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1.1.1 Critrios para avaliao de polticas pblicas Definir os critrios que se deve adotar para a avaliao de polticas ou dos instrumentos de poltica no uma atividade fcil, dada a complexidade de interesses envolvidos na questo. Nogueira e Medeiros (1999) citam alguns critrios de avaliao de polticas identificados na literatura internacional (especialmente em Field et al., 1997 e Baumol e Oates, 1979), e ressaltam que a aplicao dos mesmos a instrumentos especficos de poltica um desafio em funo da subjetividade que alguns elementos envolvem e da limitao de informaes disponveis, particularmente nos pases em desenvolvimento - PED, sendo desejado que isso seja realizado com o mximo de cuidado e objetividade possveis para que possa estar sujeito a aperfeioamentos posteriores. So critrios de avaliao: a) eqidade: traduz o grau de preocupao com os aspectos distributivos, tanto de benefcios como de custos econmicos e sociais das polticas, envolvendo, intrinsecamente, consideraes sobre justia social. b) eficincia: no sentido econmico do termo, relaciona-se anlise entre custos e benefcios decorrentes da aplicao da poltica, visando a otimizar os seus resultados atravs da maximizao dos benefcios e da minimizao dos custos. c) incentivos a melhoramentos: relaciona-se ao grau de incentivo que a poltica oferece aos indivduos e aos agentes socioeconmicos para buscarem comportamentos inovadores que reduzam o impacto negativo de suas atividades (de produo e consumo) sobre os recursos, contendo, implicitamente uma idia de progressividade dos incentivos. Nogueira (2000) apud Accioly (2002) observa que esse critrio est relacionado capacidade do instrumento em estimular uma reduo da degradao alm do limite fixado pela autoridade pblica, no qual o poluidor busca maximizar a reduo do nvel de degradao motivado pelo instrumento de poltica. d) adaptabilidade ao crescimento econmico: trata da versatilidade da poltica a se adaptar a uma situao de crescimento econmico3. e) custo administrativo e eficcia: so utilizados em conjunto para mostrar a diferena entre eficincia e eficcia. Uma poltica eficiente , por princpio, eficaz, mas o
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Por exemplo, uma taxao excessiva que provoque um desestmulo economia no seria bem avaliada segundo esse critrio. 18

contrrio no , necessariamente, verdadeiro. Quando no se tem como obter uma medida confivel dos benefcios da poltica, pode-se escolher a opo eficaz que apresentar o menor custo administrativo de implantao e acompanhamento, ou seja, uma soluo segundo-melhor. A eficcia diz respeito capacidade do instrumento atingir os seus objetivos com um elevado grau de certeza, e quanto mais eficaz o instrumento, maior a chance de o resultado ser alcanado. Porm, entre dois instrumentos igualmente eficazes, deve ser escolhido o que representar o menor custo administrativo (Nogueira, 2000 apud Accioly, 2002). f) aceitao poltica: diz respeito ao grau de aprovao dos instrumentos pelos diferentes segmentos da sociedade. Accioly (2002) observa que resistncia unilateral ou mesmo bilateral acarretar a ineficincia do instrumento, e que para a aceitao pelas partes necessrio que o gestor pblico possibilite o adequado nvel de informao sobre as caractersticas do instrumento, os aspectos financeiros, o tempo de durao e a possibilidade de ajustes nos mesmos. g) permanncia: diz respeito capacidade da poltica em provocar mudanas permanentes no comportamento dos agentes econmicos, de maneira que a retirada dos seus estmulos no provoque uma regresso ao antigo comportamento. Teixeira (2003) observa que o critrio da permanncia avalia se a influncia de um instrumento em alcanar uma meta, aumenta, diminui ou permanece constante ao longo do tempo. h) interferncia mnima com decises privadas: diz respeito caracterstica da poltica determinar exatamente o que deve ser feito ou fornecer opes coerentes com a proteo ambiental, para que o agente possa escolher. Instrumentos que ofeream opes aos agentes para que o mesmo objetivo ambiental seja alcanado, so preferveis a instrumentos que ofeream uma nica opo (Nogueira, 2000 apud Accioly, 2002). i) confiabilidade: espelha preocupaes quanto vulnerabilidade da poltica a acontecimentos ou estmulos externos e imprevisveis a ela. Isto , a confiabilidade que a poltica apresenta para atingir seu objetivo, de modo certo e automtico, independentemente da intervenincia de fatores exgenos.

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1.2 As polticas ambientais e o controle da degradao A questo da poltica pblica voltada para a proteo ambiental surge quando h discrepncia entre o nvel de qualidade ambiental real e o desejado. Havendo um problema ambiental especfico como, por exemplo, a necessidade de reduo dos nveis de poluio e da degradao ambiental, a sociedade necessita de meios para solucion-lo (Field et al., 1997). As polticas ambientais, de modo geral, visam ao estabelecimento de medidas que restringem a atividade econmica com o objetivo de controlar os efeitos ambientais negativos decorrentes. Lustosa et al. (2003) definem a poltica ambiental como um conjunto de metas e instrumentos que visam a reduzir os impactos negativos da ao antrpica sobre o meio ambiente, restringindo ou interferindo nas atividades dos agentes econmicos. West e Wolverton (2003) lembram que qualquer discusso sobre a escolha de polticas para o controle da poluio/degradao deve levar em conta consideraes de ordem prtica, especialmente em pases em desenvolvimento, tendo em vista que a sua implementao pode ser dificultada por questes relacionadas ao monitoramento e aplicao da legislao, restries institucionais; custos administrativos; viabilidade poltica e custos referentes ao cumprimento da legislao. No que diz respeito aos diversos usos dos recursos naturais, ateno deve ser dada funo de fornecimento de insumos para os processos de produo e consumo e funo de recepo dos rejeitos desses processos. Mueller (2001) destaca, dentre as diversas funes do meio ambiente, a funo de absoro de agresses do sistema econmico bem como a sua capacidade de se regenerar, considerando que boa parte dos resduos acaba sendo devolvida ao meio ambiente, afetando o estado geral da qualidade ambiental. Convm notar que essas duas funes fundamentais para a operao do sistema econmico so interconectadas, uma vez que os efeitos da poluio/degradao causada sobre o ar, a gua e o solo propiciam o enfraquecimento da capacidade regenerativa e produtiva do meio ambiente. O aspecto agravante das preocupaes com esses efeitos reside no fato de que a capacidade de assimilao e regenerao dos sistemas naturais limitada, sendo importante a preveno de danos

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ambientais irreversveis que poderiam comprometer a continuidade das relaes entre economia e meio ambiente. Em algumas circunstncias, a capacidade regenerativa do meio ambiente suficiente para assimilar as emisses emanadas do sistema econmico, em outras, as emisses so muito elevadas ou altamente txicas e os fluxos de poluentes se acumulam e exercem efeitos negativos sobre os ecossistemas e sobre a sociedade humana. O meio ambiente absorve uma parte desses estoques, tornando-o inofensivo. Mas, com o aumento da poluio o que no absorvido se acumula e gera efeitos negativos sobre a qualidade ambiental. Esse fato comum nas economias industriais modernas, onde a poluio tende a exceder a capacidade de assimilao (Mueller, 2001). Mueller (2001) observa que na dcada de 1970 a preocupao maior residia na possvel escassez de recursos energticos, e que hoje a preocupao est mais voltada para os possveis impactos da poluio/degradao global que se acumula4. Isso porque, segundo ele, a escala da economia mundial aumentou de tal modo que, tanto o ritmo de extrao de recursos naturais, quanto o de emanaes de dejetos so fontes de crescente preocupao, em que os problemas ambientais ampliam-se intensiva e extensivamente. Nesse sentido, o seu controle assume importncia estratgica na defesa do meio ambiente e da qualidade de vida da populao. No caso do controle da poluio/degradao, o argumento terico fundamental para a atividade governamental o de que a mesma um clssico exemplo de externalidade, onde as emisses das empresas e das atividades econmicas, de modo geral, tendem a ser mais altas do que o socialmente timo, em funo de no levarem em conta os custos sociais decorrentes, fazendo com que a qualidade ambiental seja normalmente subofertada. Portanto, a poltica pblica voltada para esse controle fornecer mecanismos para fazer com que as externalidades sejam assumidas pelo agente causador, aproximado o sistema de uma eficincia econmica.
Mueller (2001) define poluio como fluxos de resduos gerados pelo sistema econmico e despejados no meio ambiente, com o potencial de gerar efeitos detrimentais, tanto sobre a sanidade e estabilidade de sistemas ecolgicos, como sobre o bem-estar humano. Para ele a energia e a matria devolvidas ao meio ambiente experimentam alteraes fundamentais, transformando-se em matria degradada e energia dissipada, uma vez que os processo de produo e consumo no so totalmente eficientes no sentido fsico. Os resduos da atividade econmica so ento depositados na atmosfera, no solo, nas guas e na biota, com impactos negativos sobre estes. 21
4

Para Jacobs (1995), a poltica ambiental constituda de duas etapas. A primeira o estabelecimento de metas para os indicadores ambientais chaves, posto que essas metas definem o nvel ambiental que se quer resguardar. A segunda consiste em influenciar a atividade econmica, por meio dos instrumentos de poltica, de tal maneira que esta no exceda as metas previamente estabelecidas. 1.2.1 Metas e padres ambientais Para a fixao de metas, Jacobs (1995) define dois tipos de indicadores ambientais: os indicadores primrios e os indicadores secundrios. So primrios os que estabelecem a qualidade ambiental cujos valores devem permanecer constantes. So as quantidades e qualidades mensurveis dos recursos ambientais (solos, florestas, recursos hdricos, composio atmosfrica, biodiversidade, etc.). So secundrios, aqueles que medem as atividades econmicas que provocam alterao nos indicadores primrios e incluem os ndices de emisses e descarga de poluentes, que determinam a contaminao dos indicadores primrios da gua, ar e solo, os padres de cultivo, o desmatamento, o uso de agrotxicos, etc.. Alguns autores adotam o termo padro de qualidade ambiental ao invs de indicadores primrios, mas, praticamente, com a mesma definio. Hussen (1999) descreve padres de qualidade ambiental, padres de emisso e acrescenta os padres tecnolgicos, a serem impostos pela regulao. Para esse autor, os padres ambientais so aqueles que visam a manter a qualidade do meio ambiente baseado na concentrao de poluente permitida e os padres de emisso so definidos como a quantidade de resduo por unidade de tempo permitida para lanamento. Os padres tecnolgicos visam obteno do padro de qualidade ambiental desejado por meio de uma determinada tecnologia de produo ou tecnologia de controle das emisses, que deve ser adotada pelo agente poluidor. Definidas as metas ou padres, os instrumentos da poltica ambiental podero, ento, conduzir as atividades econmicas ao alcance dos objetivos desejados. Para Mueller (2001), uma vez estabelecidos os padres, o passo seguinte o de definir os mecanismos de controle da poluio/degradao, para evitar que os mesmos sejam ultrapassados.
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1.2.2 Os instrumentos de poltica ambiental A influncia ou restrio da atividade econmica no sentido de controlar a poluio/degradao exercida por meio dos instrumentos de poltica ambiental. Esses podem envolver a ao governamental em diferentes nveis, sendo denominadas de abordagens ou instrumentos de poltica centralizados e descentralizados. So assim denominados em funo do papel desempenhado pelo Estado, que no caso das abordagens descentralizadas minimizado como, por exemplo, os instrumentos voluntrios e os econmicos. Os instrumentos voluntrios, como sugere o nome, no esto associados a uma norma legal ou a incentivos financeiros que levem a um comportamento ambientalmente favorvel, sendo adotados por iniciativa prpria do agente econmico. Podem ser citados como exemplos de instrumentos voluntrios o comportamento prativo das empresas e a educao ambiental. Os instrumentos econmicos visam a alcanar as metas estabelecidas por meio de incentivos financeiros positivos e negativos. A idia principal a de que os agentes econmicos, ao buscarem maximizar a sua utilidade, estaro promovendo a reduo na degradao ambiental independentemente do controle governamental direto, e o faro por deciso prpria, incentivada pelos mecanismos de mercado. Os instrumentos econmicos do origem a efeitos de incentivo e de arrecadao. No primeiro caso, induzem o agente econmico internalizao das externalidades provocadas pela atividade econmica e no segundo, gera recursos a serem destinados a atividades ambientais (Cepal/PNUMA,1998). Os seguintes instrumentos econmicos so os mais desenvolvidos e utilizados: impostos, taxas e tarifas, subsdios, licenas negociveis e depsitos reembolsveis. So exemplos de abordagem centralizada, na qual o Estado est fortemente presente, os instrumentos de comando e controle, tais como as autorizaes e licenas, os padres ambientais impostos por normas legais e regulamentos, comuns nas polticas ambientais. Esses instrumentos so baseados na regulao direta pelo Estado e esto associados a uma fiscalizao e aplicao de sano, no caso do descumprimento das restries impostas e dos padres estabelecidos por meio de normas e regulamentaes (Nogueira e Medeiros, 1999).
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Os instrumentos de comando e controle no encorajam as indstrias a encontrarem novas estratgias (inovao tecnolgica) de reduo da poluio/degradao, nem incentivam a reduo da mesma alm do nvel estabelecido pela regulao direta. Eles normalmente impem um nico tipo de medida a empresas com diferentes estruturas de custo. Todavia, determinadas empresas podem alcanar o padro estabelecido a um custo menor e poderiam, se adequadamente incentivadas por instrumentos de mercado, ir alm do padro estabelecido, reduzindo ainda mais o nvel de degradao (West e Wolverton, 2003). Por essa razo, os instrumentos econmicos so considerados mais flexveis e mais custo-efetivos. importante destacar que, com base nessa caracterstica, instrumentos mais flexveis poderiam levar a um nvel de qualidade ambiental maior do que instrumentos de comando e controle. Por outro lado, Hussen (1999) ressalta que a abordagem dos padres tende a ser mais aceita politicamente, uma vez que encerra um apelo moral devido considerao da poluio/degradao como um "mal pblico" que deve ser debelado e destaca a clara definio dos objetivos tecnolgicos e numricos, o que torna esse instrumento de gesto, em princpio, simples e direto. Perman et al. (1999) apud Teixeira (2003) consideram que os instrumentos de comando e controle devem ser utilizados quando for importante prevalecer o princpio da precauo, ou seja, quando a poluio/degradao ameace a sobrevivncia de um recurso renovvel ou prejudique um sistema ambiental com conseqncias demasiadamente incertas para a humanidade. Como desvantagem da imposio de padres, Hussen (1999) cita o elevado custo administrativo dessa abordagem centralizada, visto que demandar a criao de uma ampla burocracia para administrar o programa de controle de poluio/degradao. Do ponto de vista institucional, para Haddad et al. (2002), o sistema de comando e controle enfrenta dificuldades em termos de eficincia e eficcia, especialmente devido a sua alta dependncia de um bom funcionamento das burocracias governamentais. Esses autores sintetizam as crticas conceituais ao sistema de comando e controle que acabam por promover a ineficincia do governo na alocao dos recursos destinados ao controle. As crticas referem-se aos altos custos
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administrativos; assimetria no acesso s informaes relevantes; aos conflitos legais; lentido em processos administrativos e judiciais; diversidade de situaes tecnolgicas e econmicas entre firmas de um mesmo setor e definio dos padres de emisso sem considerar a diferena no esforo de reduo da poluio/degradao dos diversos agentes poluidores. Apesar das vantagens dos instrumentos econmicos, considerando a sua flexibilidade e custo-efetividade, os instrumentos de comando e controle tm sido mais amplamente usados do que os primeiros (Stavins, 2003). Para Stavins (2003), independentemente das vantagens e desvantagens de cada um dos instrumentos de poltica, nenhuma forma particular de interveno governamental ou nenhum instrumento individual apropriado para todos os problemas, sendo que a deciso sobre qual instrumento melhor em uma dada situao, ir depender de uma variedade de caractersticas do problema ambiental, e do contexto social, poltico e econmico no qual ele est sendo utilizado. Na viso de Acocella (2001), a escolha do instrumento de poltica adequado envolve a considerao da eficcia relativa de cada alternativa, o tempo requerido para que os efeitos comecem a surgir e as restries para o seu uso. Baumol e Oates (1979) entendem que uma poltica ambiental eficaz requer um amplo arranjo de instrumentos, sendo cada um mais adaptado para lidar com uma circunstncia especfica. No caso de instrumentos de regulao direta, os autores observam que a sua eficcia est muito associada capacidade de implementao dessa poltica (enforcement).

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CAPTULO 2 A Avaliao de Impacto Ambiental - AIA 2.1 Origem e objetivos da AIA A Avaliao de Impacto Ambiental - AIA (Environmental Impact Assessment EIA) teve origem a partir da fuso do controle da poluio com a conservao da natureza, sob o tema abrangente da Proteo Ambiental (Gilpin,1995). Colby (1991) tambm observa que as avaliaes de impactos ambientais surgiram na dcada de 70 e foram institucionalizadas em determinados pases industrializados sob o paradigma de desenvolvimento denominado de Proteo Ambiental. Nele, a proposta era prover um mecanismo racional para a avaliao dos custos e benefcios das atividades de desenvolvimento, antes da sua implantao efetiva. Nessa fase, a nfase era dada ao controle da poluio no tocante reparao e ao estabelecimento de limites para as atividades danosas. Com isso, a abordagem regulatria dos instrumentos de comando e controle e a prescrio de inovaes tecnolgicas surgiram como soluo confivel para os problemas de poluio5. Entretanto, Colby (1991) destaca que nessa fase era visvel uma crescente preocupao, mas no ainda totalmente incorporada, com a aplicao do conceito de sustentabilidade que comeava a aparecer na agenda poltica internacional, particularmente no ambiente das conferncias mundiais, onde o tema corrente, segundo Perman et al. (1999) era a relao entre pobreza, desenvolvimento econmico e meio ambiente6. A institucionalizao da AIA no Brasil, e em diversos outros pases, se guiou pela experincia norte-americana. Em 1969, foi aprovado nos Estados Unidos o National Environmental Policy Act NEPA, que introduziu a execuo da avaliao de impacto ambiental como um requerimento formal de poltica pblica a ser procedida na anlise de planos, programas, projetos e de propostas legislativas de interveno no meio ambiente. O propsito do NEPA foi, entre outros, o de promover esforos para prevenir ou eliminar danos ao meio ambiente, pelos quais as agncias deveriam utilizar uma abordagem interdisciplinar e sistemtica que asseguraria que valores ambientais no
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Essas aes impulsionaram a criao das agncias e ministrios ambientais, bem como a definio dos limites a serem impostos e, devido ao seu carter de restrio atividade econmica, a AIA era vista como uma agenda defensiva ou negativa no mbito da poltica e gesto ambiental (Colby, 1991).

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quantificveis no presente momento seriam considerados no processo decisrio, juntamente com os aspectos tcnicos e econmicos (Sadler, 1996). Para Cocklin et al. (1992), a orientao dada pelo NEPA foi seguida por muitos pases, tendo a AIA se tornado uma prtica padro, com expressivo progresso nos 20 anos subseqentes, no que diz respeito ao seu entendimento, aos mtodos de anlise, aos arranjos institucionais e a sua prtica geral7. Gilpin (1995) observa que a terminologia adotada para essa proposta metodolgica de avaliao dos impactos ambientais decorrentes da atividade econmica pode variar de um pas a outro, sendo que essa variao ocorre tanto em significado, como no escopo de aplicao. Assim, ser adotada na presente dissertao a traduo de Environmental Impact Assessment, dando origem expresso Avaliao de Impacto Ambiental, sendo a AIA entendida como o processo metodolgico de avaliao de polticas, planos, programas e projetos que, na lngua inglesa, recebe a sigla EIA. Ser adotada sigla EIA para designar o Estudo de Impacto Ambiental elaborado por equipe multidisciplinar que, ao ser traduzido em linguagem acessvel, dar origem ao RIMA Relatrio de Impacto do Meio Ambiente. A terminologia utilizada na presente dissertao visa a possibilitar a anlise desse instrumento de poltica segundo os parmetros internacionais, mas em conformidade com as expresses e procedimentos presentes na legislao ambiental brasileira e na literatura nacional. A International Association for Impact Assessment - IAIA, em cooperao com o Institute of Environmental Assessment do Reino Unido - IEA/UK realizou em Estoril/Portugal, em 1996, o seminrio The Environmental Impact Assessment (EIA) Global Guidelines Project, que deu origem publicao Principles of Environmental Impact Assessment Best Practice (1999). Esse documento define a AIA e estabelece os seus objetivos.
6

Sob o paradigma da Proteo Ambiental foi realizada a Conferncia de Estocolmo, em 1972, que se encarregou de internacionalizar e inserir definitivamente na pauta de discusses, o problema da degradao ambiental, tornando-se um marco para a causa ambiental. 7 Importante distino deve ser feita entre o procedimento norte-americano e o brasileiro. Nos EUA, os rgos [setoriais] responsveis pelas propostas de desenvolvimento conduzem o processo de AIA, preparam os estudos de impacto ambiental e encaminham o relatrio final para a Agncia de Proteo Ambiental (Environmental Protection Agency- EPA), que comenta a forma e o contedo da verso final do estudo, j incorporadas as consideraes das demais agncias e da populao, e emite parecer sobre a sua aceitabilidade, mas no tem o poder de deciso. Este conferido ao Conselho de Qualidade Ambiental - CEQ, tambm responsvel por arbitrar quando h desacordo entre as agncias, no mbito administrativo. 27

A identificao dos objetivos da AIA relevante para a anlise da eficcia desse instrumento, uma vez que, conceitualmente, esse critrio de avaliao de polticas pblicas est diretamente relacionado aos objetivos inicialmente propostos. Sadler (1996) lembra que o termo eficcia para o caso da AIA refere-se extenso na qual o processo contribui para uma tomada de deciso ambientalmente e socialmente correta, em que os objetivos so alcanados. A AIA definida no referido documento como o processo de identificar, prognosticar, avaliar e mitigar os efeitos biofsicos, sociais e outros efeitos relevantes de propostas de desenvolvimento, antes que as decises principais sejam tomadas e comprometimentos sejam feitos. So objetivos da AIA, segundo a publicao: i) assegurar que consideraes ambientais sejam explicitamente abordadas e incorporadas ao processo de deciso sobre o desenvolvimento; ii) antecipar e evitar, minimizar ou compensar os significativos efeitos adversos sobre os meios biofsico e social, e outros relevantes efeitos de propostas de desenvolvimento; iii) proteger a produtividade e a capacidade dos sistemas naturais e dos processos ecolgicos para que mantenham as suas funes ambientais; iv) promover o desenvolvimento sustentvel; otimizar o uso dos recursos8 e gerenciar oportunidades. 2.2 Princpios e etapas da AIA O documento produzido pela IAIA e IEA/UK (1999) sintetiza os propsitos e intenes da publicao como sendo os de estabelecer um guia para a melhor prtica da AIA, a fim de promover a eficcia do processo de avaliao de acordo com os arranjos institucionais de diferentes pases. Assim sendo, alm dos objetivos, tambm so relevantes para o presente estudo os princpios de eficcia da AIA. A IAIA e IEA/UK (1999) apresentaram os Princpios Bsicos de eficcia da AIA que foram discutidos e acordados no citado seminrio9, conforme transcrito no Quadro
Percebe-se, aqui, a idia de que a AIA pode promover a otimizao no uso dos recursos. Essa idia pode ser verificada na descrio dos temas relevantes para a contribuio sustentabilidade e na descrio dos objetivos secundrios. Entretanto, para que a AIA seja capaz de realizar esse objetivo, a sua metodologia deve incluir a valorao dos danos e dos benefcios decorrentes do projeto. Porm, esse aspecto no est muito bem desenvolvido na literatura. Contudo, a legislao brasileira (Resoluo Conama n. 001/86, art. 6) prev que o EIA deve esclarecer a distribuio dos nus e benefcios sociais. 9 Esse documento inclui os resultados dos seminrios subseqentes sobre AIA, promovidos em 1997 (New Orleans/USA) e 1998 (Christchurch/Nova Zelndia) pelas mesmas instituies. 28
8

2.1. Segundo a publicao da IAIA e IEA/UK (1999), esses princpios se caracterizam por serem interdependentes, podendo, em alguns casos, apresentarem conflitos entre si. Da a importncia de uma abordagem equilibrada na sua aplicao para assegurar que a AIA atenda ao seu propsito e seja realizada sob padres internacionalmente aceitos. Eles podem ser vistos como princpios para um contexto institucional de execuo da AIA, pois tratam do arcabouo legal e regulador, das condies tcnicas e administrativas para a conduo do processo, entre outros aspectos relacionados ao planejamento e implementao de uma AIA. Quadro 2.1 Princpios Bsicos da AIA
A AIA deve ser: 1. Propositiva - o processo deve instruir a deciso e resultar em um apropriado nvel de proteo ambiental e bem-estar da comunidade. 2. Rigorosa - o processo deve aplicar a melhor prtica cientfica, empregando metodologias e tcnicas apropriadas no tratamento dos problemas investigados. 3. Prtica - o processo deve fornecer informaes e resultados que auxiliam a soluo dos problemas de forma satisfatria, sendo a soluo passvel de implementao pelos proponentes do projeto. 4. Relevante - o processo deve fornecer informao suficiente, confivel e utilizvel para o planejamento do desenvolvimento e para a tomada de deciso. 5. Custo-efetiva - o processo deve obter os objetivos da AIA dentro de limites de disponibilidade de informaes, tempo, recursos e metodologia. 6. Eficiente - o processo deve impor mnimos custos financeiros, aos proponentes e participantes, de forma coerente com os requerimentos e objetivos da AIA. 7. Focada - o processo deve concentrar-se nos efeitos ambientais significativos e questes chave, isto , nos problemas que devem ser levados em conta no processo decisrio. 8. Adaptativa - o processo deve ser ajustado realidade, questes e circunstncias da proposta sob exame sem comprometer a sua integridade, e ser interativo, incorporando lies aprendidas do incio ao trmino do ciclo de vida do projeto. 9. Participativa - o processo deve promover oportunidades apropriadas para informar e envolver o pblico interessado e afetado, e suas consideraes e opinies devem ser incorporadas na documentao e no processo decisrio.

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10. Interdisciplinar - o processo deve assegurar que especialistas nas disciplinas biofsicas e socieconmicas relevantes, bem como tcnicas apropriadas, sejam empregados, incluindo o uso de conhecimentos tradicionais como relevantes. 11. Crvel - o processo deve ser conduzido com profissionalismo, rigor, justia, objetividade, imparcialidade e equilbrio, e ser sujeito a verificaes e checagens independentes. 12. Integrada - o processo deve considerar a inter-relao dos aspectos sociais, econmicos e biofsicos. 13. Transparente - o processo deve ter contedo claro e facilmente compreendido, deve assegurar o acesso pblico informao; identificar os fatores que devem ser levados em conta na deciso e as dificuldades e limitaes do conhecimento. 14. Sistmica - o processo deve resultar em uma completa considerao de todas as informaes relevantes sobre o meio ambiente afetado, das alternativas propostas e seus impactos e das medidas necessrias para monitorar e investigar os efeitos residuais.
Fonte: IAIA e IEA/UK (1999) e Sadler et al. (2000)10

Para a sua operacionalizao e consecuo dos seus objetivos, a AIA possui passos claramente identificados ainda que variveis em sua implementao de um pas a outro. Os procedimentos, passos ou etapas requeridos para a AIA, segundo a IAIA e IEA/UK (1999); Sadler (1996) e Sadler et al. (2000), so apresentados a seguir. 1. Seleo11 - o procedimento para determinar quando uma proposta deve estar ou no sujeita AIA e em que nvel de detalhe. Segundo Agra Filho (2002), em alguns pases essa etapa realizada por meio de listas de incluso ou de excluso de projetos que, respectivamente, estariam sujeitos ou no AIA. Em alguns sistemas de AIA, uma avaliao preliminar realizada para auxiliar a deciso. Se aps essa avaliao ainda h dvidas sobre a significncia dos impactos, a AIA deve ser requerida a fim de esclarecer a questo (Guidance on EIA: screening, 2001)12.
Esses autores tambm adotam a classificao da IAIA e IEA/UK (1999) para os princpios bsicos de eficcia da AIA. 11 No original: screening. Para Milar (2000) essa a fase em que feita uma triagem ou seleo de aes e projetos que devem ser submetidos ao procedimento. 12 Nos Estados Unidos essa etapa recebe o nome de EA - Environmental Assessment e pressupe a elaborao de um documento contendo informaes suficientemente detalhadas para determinar onde uma proposta ir provocar significativos impactos adversos sobre o meio ambiente, fornecendo evidncias para a deciso sobre a elaborao de um relatrio de AIA ou de um relatrio de ausncia de impacto significativo, denominado de FONSI Finding of no significant impact (Steinemann, 2001). A legislao da Unio Europia (Diretivas 85/337 e 97/11) adota tanto uma lista de sujeio (atividades presentes no Anexo I), quanto um processo discricionrio de deciso para as atividades 30
10

2.

Escopo13 - o procedimento para identificar as questes que devem ser consideradas no estudo, bem como a estrutura da abordagem. A maioria dos pases usa a fase de Escopo para identificar os potenciais impactos significativos, os aspectos mais importantes, as alternativas proposta, e, em um menor grau, os grupos de populao interessada e afetada. Normalmente essa fase resulta na elaborao de termo de referncia para a orientao da AIA e, em alguns pases, realizada com a participao da sociedade14.

3.

Anlise de impactos o procedimento tcnico que visa a identificar, predizer e avaliar a significncia dos riscos e conseqncias ambientais e sociais potenciais e outros efeitos relacionados, decorrentes da proposta.

4. 5.

Exame das alternativas o procedimento para estabelecer a opo preferida ou a mais ambientalmente livre de erros, visando obteno dos objetivos da proposta. Mitigao e gesto de impactos - o estabelecimento das medidas que so necessrias para prevenir, minimizar e compensar perdas e danos causados por impactos adversos previstos e, quando apropriado, para incorporar essas medidas em um plano ou sistema de gesto ambiental.

6.

Avaliao de significncia o procedimento para determinar a relativa importncia e aceitabilidade dos impactos residuais, ou seja, daqueles que no podem ser mitigados15.

7.

Preparao do relatrio de impactos ambientais o procedimento que documenta claramente e imparcialmente os impactos da proposta e a significncia dos efeitos. O relatrio tambm serve como principal meio de comunicao dos resultados do estudo populao interessada. Gilpin (1995) lembra que o relatrio tem como propsito primrio subsidiar a deciso e que, usualmente, inclui: uma completa descrio do projeto ou atividade proposta; uma declarao dos seus objetivos; uma adequada descrio do meio ambiente existente provavelmente afetado; a

presentes no Anexo II e para aquelas que no foram previstas em nenhuma das listas. Essa deciso deve levar em conta os critrios de seleo presentes no Anexo III da Diretiva que tratam: da sensibilidade da localizao do projeto; das caractersticas do projeto e das caractersticas dos impactos potenciais. A deciso, assim como as razes que levaram a ela, devem ser disponibilizadas ao pblico (Guindance on EIA: screening, 2001). 13 No original: scoping. Para Milar (2000) essa a fase do estabelecimento do termo de referncia para a conduo de um estudo especfico. 14 Referncia participao pblica nessa fase tambm encontrada em Guidance on EIA: scoping (2001).

31

identificao e anlise das provveis interaes com o meio ambiente; a justificativa; consideraes econmicas, sociais e ambientais; medidas para a proteo do meio ambiente e uma avaliao dos provveis efeitos dessas medidas; qualquer possvel alternativa; e as conseqncias para o proponente, comunidade, regio e Estado de no levar adiante a proposta16. Esse autor ressalta que o diagnstico um componente vital em um relatrio de AIA e que a rea diagnosticada deve ser ampla o suficiente para contemplar todos os possveis efeitos ambientais adversos17. 8. Reviso o procedimento para determinar se o relatrio atende ao seu termo de referncia, sua adequao, suficincia e relevncia para dar suporte deciso e promover uma satisfatria avaliao da proposta18. 9. Deciso no sentido de aprovar a proposta e estabelecer termos e condies para a sua implementao, ou rejeit-la. Gilpin (1995, p.16) observa que uma deciso pode envolver a rejeio da proposta ou seu adiamento para estudos adicionais ou reviso, entretanto, o mais comum a aprovao do projeto mediante um conjunto de condies e exigncias legais associadas autorizao ou licena ao projeto. 10. Acompanhamento o procedimento que visa a assegurar o cumprimento dos termos e condies de aprovao; a monitorar os impactos no sentido de verificar se esto ocorrendo conforme foram previstos e de verificar a eficcia das medidas de mitigao; a gerenciar eventuais impactos no previstos anteriormente e, quando requerido, para realizar auditoria19 do processo, documentando os resultados, para o
Essa anlise pode indicar a inviabilidade da ao proposta, caso os impactos residuais ensejem mudanas drsticas e prejudiciais, sem possibilidade de mitigao, conforme observado por Sadler et al. (2000). 16 Gilpin (1995, p.17) e Guidance on EIA: EIS review (2001), apresentam as caractersticas de um bom relatrio. 17 Para Gilpin (1995) um bom diagnstico importante tambm, pois pode servir, inclusive, como uma proteo ao proponente contra injustificadas reclamaes posteriores de danos ao meio ambiente, durante as fases de construo ou operao do projeto, como tambm para ser utilizado na etapa de monitoramento ps-projeto. O autor apresenta as questes que o diagnstico deve buscar contemplar. 18 Alguns Estados-Membros da Unio Europia possuem requerimento formal para uma reviso independente do relatrio e da adequao da informao, antes dela ser considerada pela autoridade competente, responsvel por executar a Diretiva, na deciso. Grupos independentes de profissionais relacionados AIA e institutos de pesquisa costumam proceder reviso do relatrio como um servio prestado autoridade competente. Em outros EstadosMembros, no h previso formal para a reviso, mas a autoridade competente costuma determinar se a informao adequada deciso, como parte da boa prtica da AIA. (Guidance on EIA: EIS review, 2001). 19 Para Agra Filho (2001), as auditorias consistem em uma avaliao ex-post ao pleno funcionamento da atividade, visando a caracterizar e averiguar a eficcia dos mtodos de predio usados e avaliar a efetividade das prticas de gerenciamento ambiental conduzidas. Gilpin (1995) entende que a auditoria ambiental deve buscar avaliar a submisso s condies de aprovao e legislao pertinente e avaliar a proteo ambiental no local, e que tambm 32
15

aprendizado com a experincia. Gilpin (1995) denomina essa etapa de anlise psprojeto (Post-Project Analysis- PPA), usada para complementar o processo de AIA fornecendo o necessrio feedback para um gerenciamento apropriado e custo-efetivo do projeto, como tambm para o desenvolvimento e melhoria do processo de AIA. Sadler (1996) prope uma estrutura esquemtica para as etapas do processo de AIA, que inclui dois momentos de deciso pblica (Figura 1). O primeiro relacionado deciso sobre o requerimento da AIA (Seleo): se completo; se preliminar, para averiguar a sua necessidade ou se pode ser dispensada. O segundo momento referese ao projeto propriamente dito (deciso final): se deve ser modificado, rejeitado ou aprovado integralmente.

Figura 1 Procedimentos da AIA

pode ser feita para problemas especficos, tais como: reas contaminadas; planos de emergncia; disposio de resduos. A auditoria ambiental independente (pelo empreendedor) tambm pode ser realizada de modo voluntrio, 33

2.3 A Participao Pblica na AIA O United Nations Environmental Programme UNEP (1996) apud Villasbas (2003) define trs tipos de envolvimento pblico: a informao; a consulta e a participao. Villasbas (2003) observa que a informao a pr-condio necessria para a consulta e a participao, e ressalta que, para o Banco Mundial (1993), o fator que distingue a consulta da participao o grau no qual permitida a influncia; o controle ou o compartilhamento na tomada de deciso. Segundo o Banco, a participao um processo voluntrio no qual as pessoas renem-se com as autoridades para compartilhar e negociar a deciso no planejamento e gerenciamento de projetos e, na consulta, apesar da solicitao da opinio do pblico, a deciso feita pelo governo. A participao pblica em deliberaes que levam a importantes decises ambientais uma caracterstica do planejamento e do sistema de AIA em muitos pases (Gilpin, 1995). Mas, a forma de participao pblica na AIA pode variar significativamente entre pases (Souza, 2001). De modo geral, a participao pblica pode ocorrer em diferentes fases do processo de AIA. Segundo Steinemann (2001), a participao pblica pode influenciar a proposta de desenvolvimento submetida AIA em trs oportunidades20: i) na fase de Escopo, que determina o contedo a ser tratado no estudo de impacto/relatrio; ii) no perodo de reviso externa, de no mnimo 45 dias, para comentrios do pblico sobre o relatrio, podendo haver audincias pblicas; e iii) atravs da justia21. Soneryd (2004) tambm ressalta que o envolvimento pblico recomendado nos estgios de Escopo e de reviso da AIA, mas tambm nos de monitoramento e auditoria, o que confere ao pblico a oportunidade de participar tanto nos estgios iniciais, quanto de verificao dos resultados nos estgios finais do processo. A participao pblica na fase de Escopo citada por Morrison-Saunders e Bailey (2000), que entendem que nessa etapa a autoridade ambiental, em associao com o proponente e seguindo as consideraes das manifestaes das demais agncias governamentais e do pblico, deve identificar os principais elementos do meio
por deciso da empresa. 20 De acordo com o que prev a legislao norte-americana. 34

ambiente que sero provavelmente impactados pela proposta de desenvolvimento. Gilpin (1995) tambm defende a participao dos grupos e indivduos interessados e afetados, juntamente com as demais agncias e departamentos em todos os nveis de governo, para ajudar a identificar o escopo das questes a serem consideradas na AIA. Kennedy (1987) apud Gilpin (1995, p. 19) conclui que a experincia internacional tem mostrado que, onde o escopo no tem lugar, demoras freqentes ocorrem com custos extra, por causa do tempo gasto em avaliar impactos que no foram identificados cedo e, eventualmente, demonstrados serem significantes. A tomada de deciso na AIA requer um equilbrio entre critrios econmicos, ambientais e sociais, sendo mais um processo poltico envolvendo trade-offs, do que um processo puramente cientfico (Morrison-Saunders e Bailey, 2000). Vista de uma perspectiva democrtica, a AIA d aos cidados a oportunidade de mudar as estruturas de poder enviesadas, atravs de um espao aberto para isso, que a participao pblica, podendo fortalecer a democracia deliberativa22 (Soneryd, 2004). Shepherd e Bowler (1997), apud Steinemann (2001), entendem que o envolvimento pblico na AIA pode resultar em um projeto mais amplamente aceito, alm de estabelecer relaes cooperativas e de confiana entre agncias e cidados e melhorar o seu processo de implementao. Em tese, a AIA promove direitos iguais de acesso informao sobre as propostas de desenvolvimento apresentadas, com direito a emitir consideraes que sero levadas em conta na deciso. Del Fria e Wallace-Jones (1998) destacam que, em geral, ao pblico assegurado um triplo direito: ser informado; ser consultado e ser levado em considerao na tomada de deciso. Para eles, a AIA pressupe uma deciso baseada em informaes sobre os efeitos ambientais da atividade especfica e um dos grupos-chave de atores envolvidos no procedimento, o pblico, desempenha um papel importante nessa deciso, cujo efetivo envolvimento uma garantia (parcial) da eficcia de todo o procedimento.
No qual o pblico move aes contra a agncia, visando modificao do projeto. Para Soneryd (2004, p. 60): "democracia deliberativa significa, nesse contexto, uma democracia que somente ganha sua legitimidade a partir do grau no qual as decises polticas so, por um lado precedidas por discusses entre aqueles interessados e, por outro lado, motivado por argumentos. Essa nfase na democracia deliberativa no exclui os espaos tradicionais para o envolvimento pblico como as eleies e contatos com representantes polticos, ela apenas sugere que esses so menos importantes para a legitimidade das decises polticas".
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A participao pblica na AIA tambm lembrada por Milar (2000) como uma das possveis formas de controle da qualidade dos estudos de impacto ambiental, que se constitui no controle comunitrio, por meio das audincias, denncias, presses e outras manifestaes23. Entretanto, a despeito das oportunidades e vantagens da participao pblica na AIA, a prtica tem revelado uma complexidade maior do que a teoria. Shepherd e Bowler (1997), apud Steinemann (2001), ressaltam que o pblico pode sofrer limitaes no seu envolvimento, tais como: i) o envolvimento pblico, freqentemente, tem incio muito tarde no processo de planejamento da agncia para influenciar decises sobre as alternativas; ii) o envolvimento pblico, freqentemente, termina muito cedo, depois da implementao do projeto, que quando os impactos comeam a ocorrer e quando o pblico poderia ajudar no monitoramento e na gesto adaptativa; iii) o envolvimento pblico, comumente, consiste em encontros pr-projeto para decises localizadas, mais do que um processo contnuo de planejamento de longo prazo e de larga escala; e iv) os valores da comunidade so raramente usados no desenho das alternativas, ao contrrio, o pblico usualmente colocado em uma situao de reao s alternativas j desenvolvidas pela agncia. Soneryd (2004) lembra que, apesar da regulamentao existente na Europa, a ambio de envolver o pblico, freqentemente, falha. Isso porque, apesar dos critrios presentes na legislao24 indicarem que o interesse pblico deve ser considerado na deciso, no est claro o quanto e em que grau isso deve ser praticado. A autora questiona quais seriam os mecanismos que estariam incluindo ou excluindo o pblico nesse processo, considerando que o objetivo explcito o de incluso, e chega concluso de que a participao pblica, mesmo no tendo obtido o seu objetivo, identificado no caso estudado como a paralisao do projeto, ela fortaleceu o processo democrtico de forma indireta, pois deu origem a um novo processo de discusso, desconectado da causa em questo. Entretanto, para ela, se a AIA pode realmente ser
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As outras formas de controle do processo de AIA so: i) o controle administrativo exercido pela autoridade ambiental, por meio de diretrizes, termos de referncia prvios ao estudo e acompanhamento/reviso/monitoramento do processo; e ii) o controle judicial exercido pelas diversas instncias do Poder Judicirio, onde tanto os vcios materiais (por exemplo, o contedo inadequado do Estudo de Impacto Ambiental) quanto os vcios formais (por exemplo, a no realizao de audincia) permitem a impugnao judicial. 24 A autora cita especificamente a legislao europia de AIA, unificada por meio da Diretiva 85/337/EEG. 36

vista como um instrumento fortalecedor da democracia, ela tambm poderia ser questionada, uma vez que algumas pessoas so mais engajadas do que outras e aquelas mais engajadas podem no ser representantes legtimos de todas as pessoas envolvidas. importante notar que aqui, encontra-se referncia s questes de representatividade na AIA, como sendo um elemento relevante para a eficcia da participao pblica. Na viso de Soneryd (2004), a AIA abre uma arena para deliberao entre as partes interessadas, que pode vir a ser fechada por mecanismos que restringem o envolvimento pblico25. Segundo Cortner (2000) apud Soneryd (2004), a restrio do debate pblico a fatos e evidncias pode funcionar como um mecanismo de excluso de um pblico mais amplo, no permitindo que o conhecimento dos residentes locais seja expressado e completamente integrado ao processo. Para a autora, um dilema fundamental em muitos processos de AIA e de planejamento que o pblico convidado a participar, mas na prtica, seu papel torna-se informativo ou consultivo, onde os tomadores de deciso j esto comprometidos com polticas, planos e propostas, sendo difcil chegar-se a um acordo. Nesse sentido, ela destaca que a participao pblica pode ser entendida como uma estratgia legitimadora do Estado, para criar uma imagem de completa participao (atravs, por exemplo, de audincias pblicas ou de consultas pblicas), apresentando ao pblico, somente uma viso fragmentada das questes de risco, enquanto os formuladores da poltica podem controlar uma viso mais ampla do risco. Para Soneryd (2004), no contexto da AIA, os interesses econmicos do proponente podem levar a uma mobilizao de influncias que exclui tanto consideraes ambientais em geral, como as preocupaes especficas dos membros da comunidade local. Sadler et al. (2000) destacam que, na prtica, a AIA falha em envolver a populao afetada e ressaltam que a mobilizao social uma questo complexa, na qual os procedimentos e modelos de participao que funcionam bem em pases
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Soneryd (2004) lembra que h convenes internacionais relacionadas participao pblica na AIA, incluindo a Conveno sobre Avaliao de Impacto Ambiental em um Contexto Transfronteirio, Espoo, 1991 (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboudary Context, Espoo, 1991) e a Conveno Sobre Acesso Informao, Participao Pblica na Tomada de Deciso e Acesso Justia em Matrias Ambientais, Aarhus, 1998 (Convention on Access to Information, Public Participation in Decision Making and Access to Justice in

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desenvolvidos, podem no estar ajustado aos pases menos desenvolvidos sendo que, em muitos pases em desenvolvimento, os processos ainda so insuficientes e a consulta pblica na AIA26 mais limitada do que em pases desenvolvidos. Todavia, os autores destacam que modelos de participao pblica mais prativos so adotados em pases em desenvolvimento como a Venezuela e a Guatemala. Nesses modelos, segundo eles, o elemento comum a educao tcnica das pessoas afetadas por meio de uma atividade preparatria para a participao no processo de AIA e de planejamento dos projetos. Essa atividade, embora demande tempo, considerada essencial para a eficcia da negociao, onde o objetivo principal a preparao da comunidade representativa para entender as implicaes do projeto e expressar e discutir seus interesses e preocupaes. Outros importantes elementos, segundo os autores, so o estabelecimento de mecanismos de troca de informaes, a mediao dos conflitos e o suporte legal e financeiro para a implementao das medidas de mitigao e compensao. Para Sadler et al. (2000), os mtodos e abordagens de envolvimento pblico precisam ser desenhados, sob medida, para os grupos sociais interessados e afetados, de modo a refletirem suas tradies culturais e serem condizentes com as circunstncias socioeconmicas. Os autores apresentam princpios que devem ser observados para o planejamento de uma participao pblica eficaz, conforme consta no Anexo 1 desta dissertao. So princpios voltados para o desenho dos mtodos de participao pblica. Burdge (2003) ressalta que pessoas em cenrios sociais diferentes interpretam as mudanas sociais de modos diferentes e reagem de diferentes maneiras. Portanto, para ele, o desenvolvimento de um efetivo plano para envolvimento de todos os grupos sociais, potencialmente afetados no processo de avaliao de impacto, requer identificar e trabalhar com todos os grupos ou indivduos potencialmente afetados, comeando no incio do planejamento da ao proposta e de suas alternativas. Uma vez identificados, representantes de cada grupo devem ser, de acordo com a abordagem do autor, sistematicamente consultados para determinar potenciais reas
Environmental Matters, Aarhus, 1998). A primeira considera que a participao pblica uma parte da AIA, sem a qual a AIA no existiria, tornando-a obrigatria, assim como o acesso informao (Villasbas, 2003). 26 No caso avaliado pelos autores, para AIA de barragens. 38

de preocupao e maneiras prprias para o envolvimento de cada grupo durante o planejamento inicial e a deciso final. Del Furia e Wallace-Jones (1998) identificam os quatro fatores relevantes para a anlise da eficcia do envolvimento pblico na AIA, segundo os quais a eficcia positivamente influenciada na medida em que o seu desempenho melhorado: i) a natureza do envolvimento pblico: quanto maior a participao, melhor; ii) o poder de fora do pblico relacionado ao processo decisrio, que determinado pelas tcnicas e mtodos usados nos debates e pela capacitao do pblico: quanto maior o nvel de influncia na deciso, melhor; iii) o momento em que o pblico envolvido no procedimento: quanto mais cedo, melhor; iv) a habilidade de gerenciar conflitos: quanto mais flexveis forem as partes envolvidas, antecipando, reconhecendo, evitando, respondendo e resolvendo os conflitos, melhor. Um meio para verificar se a participao pblica na AIA falha pela anlise dos seus objetivos. Soneryd (2004) entende que, do ponto de vista da sociedade e da democracia, a participao pblica deve levar em conta: i) o grau de autonomia das estruturas de deciso; ii) os diferentes aspectos do poder; e iii) os objetivos dessa participao, os quais podem ser to divergentes que impossvel falar em um objetivo pblico [comum]. Para os planejadores, conforme destacado pela autora, o objetivo pode ser a resoluo de conflitos; a obteno de suporte para a proposta de desenvolvimento apresentada; o aumento da segurana na tomada de deciso ou a legitimao da deciso; alm da reduo de custos e de atraso nas decises. Enquanto que, para um grupo de oposio ao projeto, o objetivo pode ser fazer parar o projeto. 2.4 O contexto institucional da AIA no Brasil: a PNMA e o licenciamento

ambiental No Brasil, a AIA est legalmente prevista como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente - PNMA27. A Poltica Nacional enfatizou a necessidade de compatibilizar o desenvolvimento socioeconmico com a qualidade ambiental, tendo como objetivo precpuo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental
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Brasil, Lei n 6.938/81, art. 9. 39

propcia vida, visando a assegurar as condies ao desenvolvimento socioeconmico; aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana28. Para Milar (2000), a AIA apresentada na legislao brasileira em duas dimenses indissociveis: uma relacionada ao licenciamento ambiental e outra como instrumento de planejamento e gesto que, no conjunto, tem por objetivo analisar a viabilidade ambiental de um plano, programa ou projeto. Entretanto, no ordenamento jurdico brasileiro a AIA se consolidou pela Resoluo CONAMA n 001/8629 que, considerando a necessidade de se estabelecer as definies, as responsabilidades, os critrios bsicos e as diretrizes gerais para o uso e implementao da Avaliao de Impacto Ambiental, determinou que o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente dependeria da elaborao de Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio EIA/RIMA, estabelecendo as diretrizes gerais e as atividades tcnicas para a sua realizao30. Carramenha et al. (s.d.) tambm ressaltam que os dispositivos que regulamentaram a AIA criaram um vnculo entre ela e o licenciamento ambiental. Da mesma forma, Agra Filho (2002) observa que a vinculao da AIA ao sistema de licenciamento ambiental subordina a sua avaliao ao contexto institucional do processo de licenciamento. A partir da Resoluo Conama n 001/86, todos os procedimentos de AIA ocorreram no mbito do licenciamento ambiental, o que acabou por promover a subutilizao da AIA como instrumento de planejamento, visto que deixou de ser aplicada em nvel de polticas, de planos e de programas, passando a ser associada somente a projetos de desenvolvimento submetidos ao licenciamento ambiental por meio da elaborao do Estudo de Impacto Ambiental e seu relatrio EIA/RIMA.

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Brasil, Lei n 6.938/81, art. 2. Glasson e Salvador (2000) comparam a Resoluo Conama n 001/86 Diretiva 85/337 da Unio Europia [emendada pela Diretiva 97/11], pois ambas estabelecem os princpios e diretrizes gerais da AIA. Segundo a Diretiva europia, a AIA obrigatria para os projetos listados no seu Anexo I, e discricionria para os projetos listados no Anexo II. A Resoluo brasileira citada apresenta uma lista das atividades que esto sujeitas ao licenciamento mediante a realizao do EIA/RIMA. 40

2.4.1 O licenciamento ambiental O licenciamento ambiental o instrumento da PNMA que insere a AIA em um contexto de deciso sobre a aprovao ou no de um projeto de desenvolvimento potencialmente poluidor. Verocai (2000) lembra que, desde 198631 a AIA tem sido usada no pas como uma ferramenta complementar ao processo de licenciamento ambiental para aprovao de projetos potencialmente causadores de significativo impacto ambiental. Pela legislao brasileira, o licenciamento ambiental o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - Sisnama32 licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental, considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao caso33. O licenciamento ambiental34 composto por trs etapas de anlise, correspondentes s licenas prvia, de instalao e de operao, e tem como finalidade promover o controle da degradao ambiental gerada pelas atividades econmicas, a partir da previso e mitigao dos impactos potenciais, identificados pelo processo de AIA35. No caso de alteraes que provoquem impactos significativos, a AIA relativa atividade ou projeto sob licenciamento ambiental ser procedida mediante um Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo Relatrio - EIA/RIMA, conforme previso constitucional36. Entretanto, o termo significativo pode apresentar alguma controvrsia

Conama, Resoluo n 001/86, art. 2, 5 e 6. Ano em que foi publicada a Resoluo do Conama n 001. 32 Criado pela Lei n 6.938/81 - Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. 33 Conama, Resoluo n 237/97, art. 1. 34 Conama, Resoluo n 237/97, art. 8. 35 A licena prvia (LP) a fase do procedimento que aprova a localizao e a concepo do projeto, atestando a sua viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases. A licena de instalao (LI) autoriza a instalao do empreendimento ou atividade, e a licena de operao (LO) autoriza a sua operao aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta nas licenas anteriores. 36 Brasil, Constituio Federal de 1988, art. 225, 1, IV: "exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade". Alm da CF/88, a Resoluo Conama n 237/97, art. 3, tambm prev a
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no seu entendimento. Esse termo surge na maioria das leis sobre Avaliao de Impacto Ambiental examinadas por Gilpin (1995). Segundo o autor, os dicionrios especializados sugerem, para significativo, algo fora dos limites aceitveis, mas ainda assim, o conceito de significncia permanece altamente subjetivo. Steinemann (2001) ressalta que nos Estados Unidos, a agncia ambiental determina em quais casos ser necessria a realizao da AIA a partir de uma pr-anlise para verificar se a ao proposta ter, potencialmente, impactos significativos sobre a qualidade do meio ambiente humano37. Se for verificado que a ao no ter significativos impactos, a agncia prepara um relatrio de ausncia de significncia (Finding of No Significant Action - FONSI) e dispensa o relatrio da AIA, considerando-a concluda. A legislao brasileira38, na tentativa de eliminar a subjetividade do conceito para o caso de aplicao no licenciamento ambiental, apresentou um rol de empreendimentos considerados potencialmente causadores de significativo impacto ambiental representando, essencialmente, a etapa de Seleo da AIA. Contudo, tratase de lista exemplificativa que poder ser ampliada, mas jamais reduzida (Mirra, apud Machado, 2000)39. No sendo considerado significativo, o rgo licenciador deve justificar a sua deciso de no exigir EIA/RIMA, apoiando-se em manifestao tcnica e/ou jurdica, em virtude da necessria motivao do ato administrativo. Ocorre, entretanto, que a dispensa de EIA/RIMA, sem justificativa, comum nos licenciamentos brasileiros. Vale lembrar que h tambm a hiptese, legalmente prevista40, do licenciamento de atividades potencialmente causadoras de impactos ambientais no considerados significativos, que demandam outros tipos de estudo ambiental como
realizao do Estudo de Impacto Ambiental EIA/RIMA quando houver impactos significativos, nesse caso, sendo garantida alm da publicidade, a realizao de audincia pblica, quando couber, de acordo com a regulamentao. 37 A autora ressalta que "meio ambiente humano" interpretado amplamente para incluir o ambiente natural e fsico e as relaes das pessoas com este. Tambm Bursztyn (1994) lembra que a legislao americana interpreta "meio ambiente humano" de maneira ampla, de modo a incluir os meios natural e fsico e as relaes das pessoas com este meio ambiente. 38 Conama, Resoluo n 001/86. 39 Outros diplomas legais prescrevem atividades que devem ser submetidas ao licenciamento ambiental mediante a realizao de um EIA/RIMA como, por exemplo, as Resolues Conama n 11/86; n 5/87; n 11/88, n 9/90 e n 10/90, a Lei n 7.661/88; e o Decreto n 750/93. 40 Conama, Resoluo n 237/97, art. 3, p. nico. O art. 1 da mesma Resoluo define Estudos Ambientais como todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsdio para a anlise da licena requerida, tais como: relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco. 42

subsdio ao processo decisrio, cujo termo de referncia apresentar o escopo e as diretrizes de execuo. Para o rol de empreendimentos de significativo impacto potencial, que obriga a elaborao de um EIA/RIMA, o seu escopo dado pela Resoluo Conama n 001/86, que se constitui no seu termo de referncia41, por excelncia, podendo ser fixadas diretrizes e instrues adicionais, conforme peculiaridades do projeto ou caractersticas ambientais da rea42. O fato de o rgo ambiental poder acrescentar diretrizes ao termo de referncia apresentado pela Resoluo n. 001/86 enseja a elaborao de um documento especfico para cada caso e, portanto, no h que se falar em um nico termo de referncia a ser reproduzido para diferentes atividades e localidades.43 Os prazos de anlise do EIA, de entrega de esclarecimentos solicitados pelo rgo ambiental e de validade das licenas esto definidos na Resoluo Conama n 237/9744. Para que o Estudo de Impacto Ambiental cumpra com o seu objetivo de instruir a deciso pblica, ele dever seguir as diretrizes do termo de referncia45, contemplando todas as alternativas locacionais e tecnolgicas indicadas para o desenvolvimento do projeto e abrangendo uma rea de influncia na qual incidiro os impactos de forma direta e indireta, considerando essas alternativas. A realizao do Estudo prev a elaborao de um diagnstico da rea sobre os meios fsico, bitico e socioeconmico, com a finalidade de conhecer a realidade local e tambm permitir a anlise da interao dos componentes ambientais diagnosticados com as aes de planejamento, construo e operao do projeto, de modo a viabilizar a identificao dos impactos decorrentes das aes previstas. Os impactos ambientais do projeto e de suas alternativas devem, ento, ser avaliados quanto a sua magnitude e interpretao de importncia discriminando: sua natureza (se positivos ou negativos), sua incidncia (se diretos ou indiretos), seu tempo de ocorrncia e sua permanncia, seu grau de
Para o Ministrio Pblico Federal (2004, p.11) o termo de referncia " um roteiro com a delimitao dos recortes temticos a serem contemplados nos estudos e avaliaes de impactos de um projeto em particular", que desempenha um importante papel no desenvolvimento das atividades do EIA. 42 Conama, Resoluo n 001/86, art. 5 e 6. 43 A Resoluo Conama n. 237/97, art. 10, prev a participao do empreendedor na definio dos documentos, projetos e estudos ambientais necessrios ao incio do processo de licenciamento. 44 Conama, Resoluo n 237/97, art. 14, 15 e 18.
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reversibilidade, suas propriedades cumulativas e sinrgicas46, bem como a distribuio dos nus e benefcios sociais47. O incio do processo de divulgao do licenciamento ocorre por meio da publicao dos pedidos de licenciamento, assim como da sua renovao e concesso, em jornal oficial do Estado e em peridico regional ou local de grande circulao, conforme expresso na PNMA48. Esse dispositivo baseia-se no princpio da publicidade, que segundo Benjamin (1992, p. 38) apud Milar (2000, p.308), aquele que "diz respeito ao direito que qualquer cidado tem de conhecer os atos praticados pelos seus agentes pblicos". A publicao do requerimento do licenciamento , em tese, o primeiro contato da sociedade com a pretenso de implantao de um projeto de desenvolvimento. Para Machado (2000, p. 151) esse no um conhecimento para gerar somente uma contemplao ou uma expectativa do que vir, mas um conhecimento que traz em si uma oportunidade de manifestao ativa ou omissiva. O Estudo de Impacto Ambiental - EIA tem a sua publicidade49 garantida. Segundo Machado (2000), a publicidade ambiental prvia no retira da administrao o seu poder de deciso, mas faz com que ela se comunique com os que possam sofrer as conseqncias da deciso sobre projetos que venham potencialmente a trazer danos ao meio ambiente. Para Milar (2000) a publicidade do Estudo visa a permitir
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Composto pelas diretrizes da Resoluo n 001/86, que define o EIA/RIMA, e as diretrizes adicionais para cada caso, se necessrio. 46 Impacto ambiental cumulativo derivado da soma de outros impactos ou de cadeias de impacto que se somam, gerados por um ou mais de um empreendimento contguo, num mesmo sistema ambiental. Sinrgico aquilo que tem a capacidade de agir em sinergia, em que o efeito total diferente ou maior que a soma dos efeitos tomados independentemente. (MMA, 2002). Cocklin et al. (1992) destacam a definio do Conselho de Qualidade Ambiental Americano (Council on Environmental Quality CEQ) para impacto cumulativo: o impacto sobre o meio ambiente que resulta de um impacto incremental da ao quando adicionada a outro impacto passado, presente, e aes futuras razoavelmente previsveis. Segundo Egler (2001) convencionou-se denominar impactos cumulativos uma diversidade de formas de impactos que so: os impactos aditivos de empreendimentos que no requerem a AIA; os impactos sinrgicos, segundo o qual o impacto total de diferentes projetos excede a mera soma dos impactos individuais; os impactos de limite ou de saturao, onde o ambiente pode ser resiliente at um certo limite, a partir do qual se torna rapidamente degradado; os impactos induzidos, onde um projeto pode estimular/induzir projetos secundrios, sobretudo de infra-estrutura; os impactos por estresse de tempo ou de espao, onde o ambiente no tem nem tempo, nem espao para se recuperar de um impacto antes que seja submetido a outro; e os impactos globais, tais como os que ocorrem na diversidade biolgica e no clima do planeta. 47 Conama, Resoluo n 001/86, art., 6. 48 Brasil, Lei n 6.938/81, art.10, 1 e Decreto 99.274/90, art.17, 4. Os modelos para a publicao foram aprovados pela Resoluo Conama n 6/86. 49 A Constituio Federal/88, art.225, 1, IV, determina a publicidade do Estudo de Impacto Ambiental, fazendo com que no somente o RIMA, mas tambm o EIA, possa ser discutido em audincia pblica. A Resoluo Conama 237/97, art. 3, tambm prev a publicidade do EIA/RIMA. 44

que a populao possa participar ativamente das discusses a respeito da viabilidade do projeto, realizando sempre que possvel, pesquisas e estudos prprios. Dessa forma, a segunda possibilidade de insero da sociedade no processo, prevista na legislao, ocorre por meio das audincias pblicas50 realizadas aps a concluso do EIA/RIMA, que tm por finalidade expor aos interessados o contedo do estudo e de seu relatrio, dirimindo dvidas e recolhendo crticas e sugestes que, quando escritas e assinadas, sero anexadas ata da audincia e serviro de base para a anlise e parecer final quanto deciso sobre o projeto51, abrindo o efetivo espao para a participao pblica. Em linhas gerais, o Estudo de Impacto Ambiental o principal meio de informao sociedade sobre os riscos do projeto proposto. O estudo elaborado por equipe de profissionais de diferentes reas do conhecimento52 tem por objetivo identificar e avaliar os potenciais impactos advindos do projeto sob exame e de suas alternativas, e em seguida propor medidas de mitigao que visem a evitar, minimizar, reparar e compensar os impactos identificados. Na viso de Milar (2000, p.281), o Estudo de Impacto Ambiental tem como objetivo central evitar que um projeto (obra ou atividade), justificvel sob o prisma econmico ou em relao aos interesses imediatos de seu proponente, se revele posteriormente nefasto ou catastrfico para o meio ambiente, sendo, portanto, um instrumento preventivo. No ser possvel licenciar empreendimentos cuja degradao decorrente esteja em desacordo com padres legalmente estabelecidos, sejam eles de qualidade ambiental; de emisso ou tecnolgicos, a menos que se identifiquem medidas de mitigao que possam, efetivamente, adequar a atividade ao padro, sendo posteriormente monitorado o seu cumprimento. Para Machado (2000), se o lanamento da nova carga poluidora (gerada em funo do projeto submetido ao licenciamento)

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A Resoluo Conama 237/97, art. 3, garante a realizao de audincias pblicas, quando couber, de acordo com a regulamentao. J a regulamentao das audincias pblicas (tambm previstas na Resoluo Conama n 001/86) representada pela Resoluo Conama n 9/87, estabelece que a audincia pode ser convocada em quatro situaes: quando o rgo ambiental julgar necessria, quando requerida por entidade civil; pelo Ministrio Pblico ou por 50 ou mais cidados. Sendo obrigatria, se a audincia no for realizada, a licena no ter validade. 51 Conama, Resoluo n 9/87. 52 No mais independente do proponente do projeto por fora da Resoluo Conama n 237/97, que revogou o artigo 7 da Resoluo Conama n 001/86, que determinava a independncia da equipe tcnica. 45

ultrapassar os padres de qualidade, a atividade dever ser indeferida e a licena no ser concedida pelo rgo pblico. Em relao possibilidade de mitigao dos impactos, Sadler et al. (2000) identificam como um estgio formal a avaliao dos impactos residuais, isto , aqueles que no podem ser mitigados. Para os autores, em alguns casos, os impactos residuais podem ser to significativos que ensejam questes relacionadas aceitabilidade ambiental de um projeto proposto, definindo quando devem ou no ser aprovados. Assim sendo, os impactos que no puderem ser mitigados ou que, mesmo mitigado, ainda resultem em um efeito residual significativo, podero colocar em risco a viabilidade ambiental do projeto e ser motivo de indeferimento do pleito. No que diz respeito compensao, Machado (2000) entende que, dentre as medidas mitigadoras previstas na legislao53, est a compensao do dano ambiental provvel. Do ponto de vista jurdico, para o autor, mesmo se no fosse prevista no procedimento, a compensao devida pelo princpio da responsabilidade objetiva ambiental54. Entretanto, uma viso cautelosa necessria na anlise da compensao pelo dano ambiental. Machado (2000, p.210-211) considera que a compensao no significa que tudo possa ser negociado ou objeto de transao, havendo mesmo, danos inegociveis, como por exemplo, a extino de espcies e, com isso, deve-se evitar a justificativa de qualquer projeto, alegando-se a compensao, de forma a afastar a possibilidade de se comprar o direito de poluir ou de destruir um ecossistema. Alm das medidas de mitigao e compensao, o Estudo de Impacto Ambiental dever propor programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos55, com a finalidade de avaliar a eficcia das medidas indicadas e reajustlas, caso necessrio, como tambm fornecer um feedback ao processo de AIA, propondo as melhorias necessrias. A Resoluo Conama n 237/9756 prev a suspenso ou cancelamento da licena ambiental expedida quando ocorrer: i) violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas legais; ii) omisso ou falsa
Conama, Resoluo n 001/86, art. 6, III e art. 9, VI. A responsabilidade civil objetiva est presente na Lei n 6.938/81, art.14, 1, pela qual, independentemente de culpa, o responsvel pelo dano obrigado a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou a terceiros, afetados por sua atividade, e na CF/88 art. 21, XXIII,c e art. 225, 2 e 3. Para tanto necessrio apenas demonstrar o nexo causal entre a conduta do ru e a leso ao meio ambiente a ser protegido (Milar, 2000). 55 Conama, Resoluo n 001/86, art. 6, IV.
54 53

46

descrio de informaes relevantes que subsidiaram a expedio da licena; iii) supervenincia de graves riscos ambientais e de sade. Segundo a legislao pertinente57, devem constar ainda no estudo, a anlise de compatibilidade do projeto com outras determinaes governamentais, preconizadas por meio de polticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento, como tambm a confrontao das alternativas estudadas com a hiptese de no execuo do empreendimento proposto.

56 57

Conama, Resoluo n 237/97, art. 19. Conama, Resoluo n 001/86, art. 5. 47

CAPTULO 3 A Eficcia da AIA e o Desenvolvimento Sustentvel 3.1 Oportunidades para a integrao da sustentabilidade na AIA A formulao amplamente aceita para o desenvolvimento sustentvel aquela presente no Relatrio Brundtland58, que tem como objetivos fundamentais: a eliminao da pobreza, as exigncias de sustentabilidade no acesso aos recursos ao longo do tempo e a eqidade no desenvolvimento (Ll, 1991). Entretanto, essa formulao da sustentabilidade traduz uma idia suficientemente ampla, havendo, inevitavelmente, interpretaes conflitantes (Lawrence, 1997). Ll (1991) ressalta que o conceito de desenvolvimento sustentvel, pela sua impreciso terica, promoveu a aceitao dos seus princpios por parte de toda a sociedade e seus agentes econmicos, firmando-se como o paradigma de desenvolvimento dos anos 1990, mas que, essa aceitao por profissionais de diferentes reas e correntes de pensamento tem o potencial de gerar conflitos pelas diferentes abordagens e defesas de interesses especficos. Esse autor avalia que a principal desvantagem do dilema, considerando a necessidade de garantir a ampla aceitao do conceito e a nfase na adoo de um forte posicionamento a respeito das questes ambientais, est na dificuldade de implementao de polticas pblicas que visem a promover mudanas efetivas na economia para a consecuo da sustentabilidade. Lawrence (1997) acrescenta que as iniciativas de sustentabilidade podem ser solapadas por perspectivas ticas conflitantes e por conflitos de interesses e de ideologias e que, portanto, diretrizes mais especficas para ao so necessrias. DalalClayton (1993) apresenta o diagrama do sistema de desenvolvimento sustentvel (Figura 2) para demonstrar que a sustentabilidade ocorreria na interseo dos trs subsistemas59 o econmico, o social e o ambiental. Mueller (2001), considerando o
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Conforme o relatrio Nosso futuro comum: desenvolvimento sustentvel o desenvolvimento que garante o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a habilidade das geraes futuras de atender as suas necessidades". No original: Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own need - World Commission on Environment and Development - WCED (1987, p. 43) apud Lel (1991, p. 611). 59 Os subsistemas econmico, social e ambiental so tambm chamados, conforme consta na literatura cientfica, de dimenses da sustentabilidade; formas de sustentabilidade ou perspectivas ticas da sustentabilidade. Diversos autores apontam outras dimenses do conceito de desenvolvimento sustentvel. A Agenda 21 Brasileira, v.2 Resultado da Consulta Nacional (2002, p. 26) trabalha com as seguintes dimenses da sustentabilidade: geoambiental, social, econmica, poltico-institucional e da informao e conhecimento. Ignacy Sachs (1996), 48

mesmo tipo de diagrama, observa que somente na rea de interseo (D) haver a possibilidade de ocorrer a manuteno do bem-estar da atual gerao dos pases industrializados, acompanhada do aumento de bem-estar dos pases em desenvolvimento e sem sacrifcio das geraes futuras.

Figura 2 Diagrama do sistema de desenvolvimento sustentvel

Fonte: Dalal-Clayton (1993); Mueller (2001)

Considerando

que

as

dimenses

ambiental,

social

econmica

da

sustentabilidade so interdependentes, os instrumentos de poltica que tm como objetivo a promoo do desenvolvimento sustentvel devem ser desenhados e adaptados de modo a levar em conta essa interdependncia. Entretanto, compatibilizar crescimento econmico, integridade ecolgica e eqidade social permanece um desafio, pois no h uma metodologia de anlise integrada disponvel para esse propsito e os critrios, instrumentos e abordagens usados pela economia, ecologia e sociologia para avaliar polticas, planos, programas e projetos - PPPP, muitas vezes, diferem entre si (Sadler, 1996). Em princpio, a simples integrao de consideraes ambientais e sociais no planejamento do crescimento econmico j seria um importante passo para a obteno da sustentabilidade. Para o UNEP (1995), so ferramentas eficazes para integrar consideraes ambientais no planejamento do desenvolvimento e na tomada de deciso: a) os instrumentos econmicos; b) a avaliao de impacto ambiental; c) as metodologias de valorao econmica; e d) a contabilidade ambiental e de recursos
segundo relatado por Agra Filho (2001), entende que a sustentabilidade do desenvolvimento comporta cinco dimenses: a social, a cultural, a poltica, a econmica e a ecolgica. 49

naturais, de modo a refletir no sistema de contabilidade nacional a degradao e a depleo da base de recursos naturais. Sadler (1996) destaca que a AIA est se tornando um processo de mltiplos propsitos, com nfase crescente na promoo, em longo prazo, de metas sociais que refletem e expressam os ideais de desenvolvimento sustentvel. Gilpin (1995) tambm defende o uso da AIA na promoo do desenvolvimento sustentvel. Ele destaca o papel da AIA como um componente essencial para a promoo do desenvolvimento sustentvel, em funo da participao pblica na deciso sobre o uso dos recursos locais. So diversas as oportunidades de incluso do conceito de sustentabilidade na AIA e vrios autores propem diferentes estruturas analticas para isso. Sadler (1996) recomenda alguns ajustes AIA, para que ela venha a promover o desenvolvimento sustentvel: i) focar sobre os conceitos bsicos ambientais, para manter a capacidade dos sistemas naturais de fornecimento de recursos naturais como insumos e de recepo de resduos, levando-se em conta as ameaas biodiversidade, o conceito de capacidade suporte e carga crtica dos recursos naturais, entre outras abordagens de carter ecolgico; ii) evitar a perda de estoques ambientais importantes e insubstituveis, por meio de completa anlise de custos, a fim de determinar a aceitabilidade dos impactos, incluindo uma comparao com o valor econmico total da manuteno da base de recursos em seu estado corrente60; iii) requerer a compensao no financeira de todos os impactos aceitveis, inclusive dos residuais (a parcela dos impactos ou os impactos que no podem ser mitigados), de modo equivalente ao dano, como um modo de impedir a perda lquida de capital natural61. Alm desses ajustes, o mesmo autor destaca os princpios presentes na Agenda 21, que na sua opinio fornecem o contexto de sustentabilidade para a anlise de
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O autor associa o uso da valorao econmica como um meio de atendimento ao princpo da precauo. Para ele, a adoo do princpio da precauo no significa que todo desenvolvimento com conseqncias incertas sejam automaticamente rejeitados, mas que seja objeto de uma anlise de custo completa. Nesse caso, segundo o autor, a presuno para a proteo, mais do que para o desenvolvimento, e o nus da prova invertido, isto , os proponentes devem mostrar que os potenciais danos esto dentro de margens de segurana ou que os benefcios sociais excedem os custos ambientais conforme a metodologia de valorao ambiental. 61 Para o autor, a preveno da perda lquida de capital natural pode ser realizada pelo processo de AIA especificando-se uma direta e profunda compensao do impacto, no qual a perda no crtica de recursos e a deteriorao ambiental decorrentes das propostas de desenvolvimento devem ser compensadas por um conjunto

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projetos: i) procurar manter o estoque de capital natural nos nveis correntes, ou prximo a eles; ii) adotar o Princpio da Precauo para lidar com as questes ambientalmente significativas, em que h um alto nvel de riscos e incertezas; iii) empregar uma abordagem de antecipao e preveno, mais do que uma abordagem reativa e de recuperao; iv) implementar o Princpio do Poluidor-Pagador, de tal forma que os verdadeiros custos de danos ambientais sejam internalizados e arcados pelos proponentes do desenvolvimento, beneficirios e usurios62. Partidrio (2003) acrescenta que a participao pblica uma das condies para a incluso da sustentabilidade no processo, na medida em que permite que todos os parceiros no processo sejam adequadamente envolvidos e suas perspectivas contempladas, destacando a sua importncia como meio de reduzir o potencial para conflitos. O UNEP (1995) destaca a necessidade de se traduzir, no mbito da AIA, os princpios de sustentabilidade em condies operacionais. Lawrence (1997) tambm aborda a integrao da sustentabilidade AIA por meio dos princpios de sustentabilidade. Entretanto, diante da complexidade da questo o autor observa que a integrao entre sustentabilidade e AIA pode ser feita em trs nveis: i) o conceitual, mediante a estrutura geral de anlise da AIA; ii) o regulatrio, redefinindo a inteno e o escopo dos requerimentos da AIA; e iii) o aplicado, integrando a sustentabilidade em cada passo do processo de AIA (Figura 3).
Integrao da Sustentabilidade AIA

Conceitual

Regulatrio

Aplicado

Figura 3 Nveis de integrao da sustentabilidade AIA

razoavelmente equivalente de ganhos e benefcios ecolgicos. O dano total, descontada a mitigao (evitar, minimizar, reparar), resulta na perda lquida. Essa perda, que no foi possvel ser mitigada, deve ser compensada. 62 Verifica-se, hoje, um movimento defendendo o que se poderia chamar de Princpio do Contribuinte-Pagador, por considerar que o usurio de recursos tambm responsvel pela sua depleo ou degradao, o que seria uma ampliao do Princpio do Poluidor-Pagador. 51

No plano conceitual, o autor conclui que tanto a sustentabilidade, quanto a AIA, continuam a evoluir como campos de anlise e de aplicao, e que a integrao de ambos deve ser vista no contexto de outros esforos [de polticas pblicas] para incorporar interesses ambientais e sociais dentro do planejamento e da tomada de deciso, a fim de conciliar as perspectivas social, ambiental e econmica. No nvel regulatrio, o autor conclui que a integrao deveria comear na legislao sobre AIA, nas diretrizes e nos transfronteirios; os mecanismos de resoluo arranjos de institucionais, o incluindo consideraes sobre os princpios de sustentabilidade; os efeitos cumulativos e conflitos; planejamento interjurisdicional; a auditoria ambiental e o envolvimento das comunidades locais. A concluso para o nvel aplicado diz respeito integrao da sustentabilidade em cada atividade ou etapa do processo de AIA, onde o verdadeiro teste ser como e o quanto os princpios de sustentabilidade podero ser incorporados nos mtodos e prticas da AIA. 3.2 Critrios de sustentabilidade: a construo de consenso Diante do que foi levantado em bibliografia, observa-se que significativos esforos tm sido realizados no sentido de identificar processos e instrumentos de gesto que possam ser usados para promover o desenvolvimento sustentvel e, associados a eles, diversos princpios e critrios de sustentabilidade tm sido apresentados na literatura cientfica. Todavia, de acordo com a pesquisa realizada, h uma importante distino entre princpios e critrios de sustentabilidade. Considera-se que os princpios estabelecem as formas de conduta que devem orientar as aes e os processos do planejamento do desenvolvimento. J os critrios representam aes e/ou restries atividade econmica que devem ser observadas para que o desenvolvimento seja sustentvel. Isso implica dizer que no somente os princpios de sustentabilidade, tais como o Princpio da Precauo, o Princpio do Poluidor-Pagador, Princpio da Compensao, devem ser observados, mas tambm os critrios para ao ou restrio que podero conduzir a economia ao desenvolvimento sustentvel.

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Perman et al. (1999) propem critrios de sustentabilidade que, de diferentes maneiras, atuam como formas de restrio atividade econmica no sentido de promover a sustentabilidade do desenvolvimento. So eles: i) um estado de sustentabilidade aquele no qual a utilidade/consumo no declinante ao longo do tempo; ii) um estado de sustentabilidade aquele no qual os recursos so gerenciados de modo a manter as oportunidades de produo para o futuro; iii) um estado de sustentabilidade aquele no qual o estoque de capital natural no declinante ao longo do tempo; iv) um estado de sustentabilidade aquele no qual os recursos so gerenciados de modo a manter um rendimento sustentvel dos servios ambientais; v) um estado de sustentabilidade aquele que satisfaz as condies mnimas de estabilidade e resilincia dos ecossistemas ao longo do tempo; e vi) o desenvolvimento sustentvel obtido a partir da capacidade de construir consenso. Os trs primeiros critrios apresentados por Perman et al. (1999) tm os seus focos de anlise na possibilidade de substituio entre diferentes tipos de capital, cuja discusso foge ao escopo de anlise ora proposto. Assim sendo, no possvel abord-los no mbito da AIA, antes de terem o aspecto da substituio entre capitais solucionado pela cincia. Uma condio necessria para a economia ser sustentvel a de que o meio ambiente deve ser mantido, de modo a continuar a prover um diversificado conjunto de servios ou funes ambientais63 (Perman et al., 1999). De acordo com esse critrio, as polticas pblicas devem estar voltadas para a proteo da capacidade contnua dos ecossistemas proverem os servios ou funes ambientais. J o critrio que prev a manuteno da resilincia dos ecossistemas fundamenta-se no fato de que um sistema natural sustentvel se ele resiliente64 (Common e Perrings,1992 apud Perman et
A funo ambiental definida por De Groot (1992, p.7) apud Ekins (1991, p. 79) como a capacidade dos processos e componentes naturais de prover bens e servios que satisfaam as necessidades humanas. Ekins (1991) classifica as funes ambientais nas trs categorias seguintes: i) proviso de recursos para as atividades humanas; ii) absoro de resduos oriundos das atividades humanas; iii) proviso de servios ambientais, independentemente da atividade humana. J Perman et al. (1999) identificam quatro funes principais do meio ambiente: i) a extrao de recursos63; ii) a recepo de resduos; iii) os servios de amenidades que o meio ambiente promove63 e iv) o suporte vida. 64 Walker et al. (2004) definem resilincia como a capacidade de um sistema para absorver distrbios e se reorganizar, enquanto alteraes esto em curso, de tal modo que ainda mantenha, essencialmente, a mesma funo, estrutura, identidade e respostas. Para Ludwig et al. (1997), resilincia seria a tendncia de um sistema natural de manter sua integridade, quando sujeito a um distrbio, e estabilidade, a tendncia de retornar a uma posio de equilbrio, aps um distrbio. 53
63

al.,1999). A resilincia dos sistemas naturais limitada e o seu comprometimento pode provocar situaes irreversveis de degradao ambiental. Em decorrncia das aes humanas, os ecossistemas convertem-se em menos resilientes, mais frgeis e dependentes de controle. Isso implica dizer que qualquer comportamento que reduz a resilincia do sistema potencialmente insustentvel. Por essa razo, as polticas pblicas que visam obteno do desenvolvimento sustentvel devem, ento, cuidar para que a resilincia dos ecossistemas no seja comprometida pelas atividades econmicas. O critrio de sustentabilidade que defende a construo de consenso entre os diferentes agentes econmicos afetados pela deciso, de acordo com Perman et al. (1999), focaliza o processo mais do que os resultados ou as restries, diferindo dos outros critrios pela viso da questo, primariamente, em termos de instituies e procedimentos. Os autores destacam o trabalho de Graaf et al. (1996) a respeito da abordagem da sustentabilidade a partir da construo de consenso, no qual est implcito que o desenvolvimento obtido em consonncia com as restries econmicas, sociais, culturais, ecolgicas e fsicas tem um alto potencial de continuidade quando as partes envolvidas obtm consenso. A noo de negociao apresentada no estudo referenciado, de acordo com Perman et al. (1999), muito ampla e refere-se a um processo de escolhas sociais envolvendo tantas pessoas, quanto possvel, como tambm um processo de trade-offs no qual todos se beneficiam da atitude de evitar a degradao ambiental. 3.3 O consenso na gesto pblica ambiental e a resoluo de conflitos A participao pblica na AIA particularmente relevante para a presente anlise, pois, alm de representar uma das etapas do processo que concorrem para a sua eficcia procedimental, constitui um enfoque para a obteno do desenvolvimento sustentvel, por meio do consenso entre os diferentes agentes envolvidos e afetados pela deciso.

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A construo de consenso65, como critrio de sustentabilidade, focaliza o processo de negociao, mais do que algum tipo de restrio atividade econmica, propriamente dita. Segundo essa abordagem, o desenvolvimento obtido a partir do consenso entre os interesses econmicos, sociais e ambientais tem um alto potencial de continuidade. Em outras palavras, de sustentabilidade. Todavia, conforme lembrado por Shi (2003, p.25), "a existncia de desequilbrio de poder na sociedade tem oferecido a grupos a oportunidade de colocar seus interesses individuais de curto prazo frente dos interesses coletivos e de longo prazo de toda a sociedade". Na viso do autor, "decises polticas que envolvem diferentes grupos so inerentemente difceis de fazer, porque qualquer poltica adotada est destinada a infringir o interesse de algum. Desse modo, o processo de obter um legtimo resultado, necessariamente, envolve barganha, negociao e compromisso". Menkel-Meadow (2005) v o processo de construo de consenso como uma nova forma do discurso democrtico. Burgess e Spangler (2005) definem a construo de consenso como um processo de resoluo de conflito usado, principalmente, para por em ordem disputas complexas e multipartidrias que, desde 1980, tem sido amplamente adotado nos Estados Unidos, nas reas de polticas pblicas e ambiental. O processo, segundo os autores, est baseado nos princpios da participao pblica local e da posse da deciso66, permitindo o trabalho conjunto de vrios agentes com interesses na questo, com o objetivo de desenvolver uma soluo mutuamente aceitvel. Um processo de consenso aquele no qual todos tm algum interesse no resultado e almejam alcanar um acordo em relao s aes e resultados que resolvam ou melhorem questes afetas sustentabilidade ambiental, econmica e social e, embora as partes possam no concordar com todos os aspectos do acordo, o consenso alcanado se todos os participantes esto dispostos a aceitar o conjunto de aes e restries (Souza, 2001). O consenso no significa unanimidade e tambm no obtido mediante votao. Ele o resultado de um esforo para alcanar os interesses
O termo usual em ingls consensus building, mas tambm pode aparecer na literatura a expresso collaborative problem solving (Burgess e Spangler, 2005); dispute resolution (Kho, 1996) ou alternative dispute resolution - ADR (Bingham, 2003). 66 Nota de traduo: no sentido da sociedade poder decidir e compartilhar a deciso com a autoridade pblica. No original em ingls: ownership of decisions. 55
65

de todos os stakeholders67. Susskind (2005) entende que interesse no o mesmo que posies ou demandas apresentadas na negociao. Os interesses so, na viso do autor, as necessidades subjacentes ou as razes que explicam o porqu das posies e demandas. O processo de consenso requer, segundo Susskind (2005), que algum estruture uma proposta aps ouvir, cuidadosamente, os diferentes interesses, e define o procedimento de texto nico como um meio para gerar o acordo, em que no h verses iniciais de cada parte para discusso, mas apenas uma nica verso que preparada por uma parte neutra e, posteriormente, debatida. As disputas pblicas so mais complexas e demandam mais ateno quanto a fatores aparentemente sem importncia, do que outras formas de conflito existentes na sociedade (Souza, 2001). Carpenter e Kennedy (1998) apud Souza (2001) enunciam as caractersticas da disputa pblica: i) uma complicada rede de interesses, a partir do envolvimento de vrias partes; ii) o aparecimento de novas partes pois, no importa o cuidado que se tenha no processo para se incluir todos os interesses, freqentemente descobre-se que falta algum; iii) a variao, entre as partes, no nvel de conhecimento sobre as questes envolvidas na disputa; iv) as diferentes formas de poder, que podem ser oriundas dos recursos financeiros, da autoridade legal, do conhecimento, do nmero de pessoas que representa, do respeito pessoal, entre outros fatores; v) os diferentes procedimentos de tomada de deciso pelas partes; vi) as responsabilidades desiguais; vii) os procedimentos no padronizados, uma vez que as disputas pblicas tm poucos mecanismos institucionais; viii) o grande nmero de questes e novas questes que surgem; ix) a importncia da informao sobre o entendimento do problema; x) as disputas pblicas ocorrem sobre valores que, naturalmente, competem entre si; e xi) a natureza dinmica do conflito. Bingham (2003) aduz que uma importante caracterstica dos processos de consenso a sua flexibilidade, razo pela qual, processos especficos podem e devem ser desenhados sob medida para cada disputa, aps a anlise das oportunidades e das barreiras envolvidas.
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Susskind (2005) define stakeholders como a pessoa ou grupo que, provavelmente, poder ser afetado pela deciso, ou que pensa que poder s-lo. O autor ressalta que h stakeholders difceis de serem representados como, por exemplo, as futuras geraes, e questiona: quem as representa em um dilogo sobre desenvolvimento sustentvel? 56

A qualidade das solues propostas pelas partes um dos mais importantes benefcios dos processos de construo de consenso. Esse benefcio devido ao fato de que cada parte tem uma perspectiva diferente, sendo considerados os diversos ngulos da questo bem como a variedade de perspectivas, o que pode levar a solues inovadoras (Burgess e Spangler, 2005). Para Bingham (2003), a implementao de acordos que solucionam problemas reais , provavelmente, a mais importante medida do sucesso do processo de consenso, sendo outras medidas de sucesso: o melhoramento dos relacionamentos entre as partes; o desenvolvimento de uma base de informaes e o desenvolvimento de um conjunto de opes para consideraes futuras. Souza (2001) destaca que um conflito pode ser gerenciado de vrias formas. H diferentes meios ou modalidades citadas na literatura para a resoluo de uma disputa pblica, visando a construo do consenso: 1. Negociao no assistida: em que as partes encontram-se face a face para alcanarem uma soluo mutuamente aceitvel, sendo mais apropriada nos casos em que h poucas questes e poucos agentes envolvidos, facilmente identificveis (Kho, 1996; Bingham, 2003). 2. Facilitao: definida como um meio para ajudar grupos a trabalharem juntos em encontros, sendo mais utilizada quando as partes necessitam de um auxlio, porm, limitado, em que o facilitador apenas o moderador das discusses. O facilitador tem como foco o processo e no o objeto da negociao, e, raramente, emite uma opinio sobre o problema, mas tenta favorecer um clima para a sua soluo. Ele supostamente neutro, no possuindo nenhum risco ou interesse no resultado e atua lembrando as regras previamente acordadas entre as partes, intervindo quando elas so quebradas. (Kho, 1996; Bingham, 2003; Susskind, 2005). 3. Mediao: definida como a interveno de uma terceira parte, que no tem ou tem um limitado poder de tomada de deciso, a fim de assistir as partes envolvidas a alcanarem, voluntariamente, um acordo aceitvel para a questo em disputa. A mediao um meio para ajudar as partes a lidarem com uma forte divergncia, sendo valiosa nos casos em que elas se tornam "endurecidas" em suas posies e necessitam de ajuda para explorar as diferentes opes. O mediador deve ser neutro,
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no possuindo interesse direto na discusso, sendo aceito pelas partes, o que significa que elas esto dispostas a ouvi-lo e a considerar, seriamente, as suas sugestes para a soluo. Ele se engaja no objeto da disputa e deve ter conhecimento sobre o assunto, mas no tem poder para direcionar as partes e no toma a deciso sobre quem est certo ou errado ou sobre qual a melhor soluo. Ao invs, ele ajuda as partes a obterem seu prprio acordo, contribuindo com a discusso e refinando a linguagem do acordo que, posteriormente, ser revisado e implementado. Assim, as partes tm o controle sobre o resultado final (Kho, 1996; Souza, 2001; Bingham, 2003; Susskind, 2005). 4. Arbitragem: o caso submetido pelas partes, voluntariamente, a um agente neutro para a deciso. Esta, freqentemente, inclui um conjunto de regras de procedimentos que as partes concordam em seguir. As partes controlam o desenho do processo de negociao e aprovam os resultados, mas o intermedirio quem est mais envolvido em planejar as solues. Assim, aps escutar todos os lados, o rbitro sugere uma soluo que as partes aceitam ou rejeitam (Kho, 1996; Bingham, 2003). Bingham (2003) acrescenta a modalidade de conciliao, a qual consiste no esforo de uma parte neutra, geralmente sem risco envolvido na disputa, que se comunica separadamente com cada parte envolvida no sentido de propor a reduo das tenses e promover um acordo a respeito da realizao de um processo para resolver as questes. Todavia, h desafios que permanecem para a obteno de um resultado final satisfatrio. Bingham (2003) destaca que, devido ao fato dos recursos naturais serem finitos e ocorrerem em locais especficos, o direito de uso sobre a mesma localidade ou sobre o mesmo recurso pode ser reclamado por diferentes usurios/interesses e em diferentes nveis de governo. Isto significa que as disputas por recursos naturais envolvem muitas partes e muitas questes, tornando a organizao dos processos de negociao mais difcil. Tambm, em funo da escassez e esgotabilidade dos recursos naturais, uma certa dose de competitividade inevitvel nos processos de construo consenso, aumentando o potencial de conflitos. A questo da competitividade relevante, pois conforme lembrado por Bingham (2003), os negociadores podem ter

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comportamentos diferentes, em que alguns colaboram (por exemplo, compartilhando a informao) e outros competem. Bingham (2003) aponta as incertezas tcnicas e cientficas como outro fator complicador das negociaes. Para ele, a correta informao tcnica e cientfica essencial para criar solues que funcionem, o que pressupe uma ampla variedade de peritos e, consequentemente, diferentes interpretaes. Entretanto, ele prossegue aduzindo que as lacunas e incertezas so inevitveis em funo da, ainda, crescente expanso da base de conhecimento cientfico. Outro desafio, na viso da autora, a questo do poder de representao dos negociadores. Isso porque os conflitos relacionados gesto de recursos naturais so mais freqentes entre instituies e grupos do que entre indivduos e, considerando que cada instituio tem o seu processo interno de tomada de deciso, os negociadores precisam conhecer o grau de deciso que cada participante tem bem como o poder de representar a sua instituio, considerando a liberdade para fazer propostas e comprometimentos no acordo. Essa autora tambm ressalta que pode ser imposto um limite para as negociaes no caso de haver algum interesse nacional em risco. Verifica-se, por exemplo, que esse o caso da legislao que resguarda diversos direitos e deve ser observada no processo de consenso, visto que esse no um frum legislativo que permita a sua eventual alterao. 3.3.1 Elementos que favorecem o consenso na gesto pblica Leis (1997, p. 240) chama a ateno para o espao apropriado em que deve ocorrer essa participao. Ele entende que a criao de consenso supe encontros cara a cara prolongados, nos quais os participantes possam construir relaes de confiana e conhecimento, propondo que as questes ambientais sejam negociadas em instncias intermedirias (escala meso), a partir de espaos de negociao que permitiro que os diversos aspectos polticos, tcnicos, sociais e ticos sejam abordados com competncia comunicativa, de modo a gerar a oportunidade de se alcanar o consenso que a governabilidade ambiental demanda. Para o autor "no existe governabilidade ambiental sem negociao, e no existe negociao sem

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espaos aptos para uma participao baseada numa ao comunicativa68 eficiente, em que os melhores argumentos tenham uma chance real de prevalecer, frente s vises instrumentais dos atores polticos e econmicos tradicionais". J Furriela (2002) ressalta que a efetiva participao da sociedade depende do acesso informao, devendo esta ser traduzida, decodificada, para que ocorra a verdadeira sensibilizao e para que os dados possam ser utilizados da melhor forma possvel. Segundo a autora, a participao social tambm est diretamente relacionada com a maturidade democrtica da sociedade e com as condies fornecidas pelo poder pblico para a insero social nos processos decisrios. Milar (2000, p. 240) observa que "o direito informao inscreve-se como um dos postulados bsicos do regime democrtico, essencial ao processo de participao da comunidade no debate e nas deliberaes de assuntos do seu interesse direto". Para o autor (2000, p. 99), "os cidados com acesso informao tm melhores condies de atuar sobre a sociedade, de articular mais eficazmente desejos e idias e de tomar parte ativa nas decises que lhes interessam diretamente". Barros (2004, p. 1) destaca que a possibilidade de a sociedade ter acesso a atos e documentos produzidos pelo Estado tem sido um importante fator no fortalecimento e consolidao de vrias democracias do mundo, citando como o caso mais conhecido sobre legislao que regulamenta o acesso informao, o norteamericano, por meio do Freedom of Information Act FOIA, de 196669. Tietenberg e Wheeler (1998) acreditam que as estratgias de revelao da informao constituem a terceira fase do controle da poluio70 e, geralmente, so
Ao comunicativa explicada pelo autor, referenciando Habermas (1984), como sendo a ao pela qual os participantes buscam alcanar o entendimento sobre uma questo e tambm coordenar seus planos, mediante o consenso. Ela representa a forma ideal de participao social, na medida em que todos os envolvidos tm igualdade de oportunidade para decidir sobre as orientaes que iro determinar a vida coletiva. 69 No Brasil, foi aprovada em 2003, a Lei n10.650 Lei do Direito Informao Ambiental, que dispe sobre o acesso pblico aos dados e informaes existentes nos rgos e entidades integrantes do Sisnama. 70 Tietenberg e Wheeler (1998) ao analisarem a evoluo das polticas pblicas ambientais, observam que a primeira fase do controle da poluio/degradao, representada pelos padres de emisso, passou a ser vista como excessivamente custosa em algumas circunstncias e incapaz de obter os objetivos estipulados, em outras. Em resposta a essas deficincias surgiram os instrumentos econmicos que complementaram ou substituram, de modo mais flexvel e mais custo efetivo, a abordagem tradicional dos instrumentos de comando e controle, passando a representar a segunda fase de controle. A terceira fase, conforme os autores, veio para conter os problemas de regulao no solucionados pelas duas primeiras fases iniciais de poltica ambiental e est associada aos mecanismos de informao sociedade a respeito das conseqncias da atividade econmica sobre o meio ambiente, como forma de incluso social no processo de tomada de deciso. 60
68

justificadas em uma base tica, em que dado s vtimas o direito de conhecer os riscos ambientais aos quais elas esto expostas. No entanto, h uma outra justificativa explorada por eles: a de que prover maiores informaes pode ser parte de uma ampla estratgia para promover o controle da poluio, considerando que uma pr-condio para que os processos descentralizados funcionem eficientemente o fato de que os tomadores de deciso tenham informao completa. Eles partem da premissa de que, nos casos em que os prprios afetados atuam para controlar a poluio, esse controle pode falhar, tendo em vista que a informao sobre riscos ambientais assimetricamente distribuda e o melhor conhecimento sobre o perfil de emisso detido pelos poluidores e/ou reguladores, e no pelas pessoas afetadas. Alm disso, os autores prosseguem alertando para o fato de que, na ausncia de presso externa, improvvel que os poluidores compartilhem a informao com os demais e que, em adio, a inrcia burocrtica e/ou as restries legais, freqentemente, tm impedido o compartilhamento da informao pelos agentes reguladores. West e Wolverton (2003) observam que a informao como instrumento de regulao implica esforos para minimizar ineficincias na regulao decorrentes da assimetria do provimento dessa informao, considerando que a empresa poluidora tipicamente tem mais e melhor informao sobre o qu e o quanto polui, do que o governo e a sociedade. Para as autoras, o uso da informao como regulao tambm cria um papel para a comunidade. Essa pode exercer presso sobre a empresa poluidora no sentido de fazer com que ela internalize, pelo menos em parte, os custos da poluio, mesmo quando a regulao formal fraca ou inexistente. Do ponto de vista econmico, Tietenberg e Wheeler (1998) ressaltam que o cenrio mais difcil para a revelao da informao sobre poluio envolve situaes em que o poluidor e os afetados no tm uma relao formal contratual, e onde h um elevado nmero de partes envolvidas, sendo um bom exemplo a relao entre poluidor e comunidade vizinha. Diante disso, eles defendem que uma estratgia para a revelao de informao deve envolver quatro funes distintas: i) estabelecer mecanismos para conhecer os riscos ambientais; ii) assegurar a confiabilidade da informao; iii) publicar ou compartilhar a informao; e iv) agir sobre a informao.

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Segundo os autores, para detectar riscos ambientais, o primeiro passo necessrio em uma abordagem eficaz descobrir a extenso e a magnitude dos riscos ambientais, normalmente conhecidos somente depois que algum investimento feito. Para assegurar a confiabilidade, eles observam que h que se ter em mente que a informao tem duas dimenses: quantidade e qualidade. Portanto, segundo eles, uma comunicao eficaz sobre o risco detectado requer que a informao seja to confivel, quanto disponvel, uma vez que informao parcial ou no acurada pode ser pior do que nenhuma, pois pode promover um falso senso de segurana ou, por outro lado, medos injustificados. Os autores lembram que as empresas tm incentivos para desencaminhar o pblico, tanto por exagerar suas realizaes ambientais quanto por omisso seletiva (destacando os resultados positivos e escondendo os negativos)71. Ainda, segundo Tietenberg e Wheeler (1998), a informao acurada pode ser promovida pela padronizao do mtodo de coleta (por exemplo, especificando os instrumentos e procedimentos aceitveis de coleta, assim como a natureza da informao a ser reunida), e pela imposio de significativas perdas para aqueles que falsificarem as informaes (penalidades criminais). Os ltimos passos da estratgia proposta por Tietenberg e Wheeler (1998) so a publicao, que deve estar em uma linguagem acessvel para que os potenciais grupos afetados possam entender a severidade dos riscos; e a ao sobre a informao, que significa identificar os meios pelos quais ela ter utilidade, definindo o que pode ser feito com a mesma. Para eles, a publicao garante a transparncia, considerada a chave para assegurar a utilidade da informao.

Os autores lembram que o tipo de informao envolvida diferente. Alguma informao geral por exemplo, a concentrao de poluentes atmosfricos sobre a populao em geral, enquanto outras informaes so especficas por poluidores. O governo pode, em uma melhor posio, identificar os elementos gerais do risco ambiental, que so de interesse do maior nmero de cidados, e uma vez coletada a informao sobre o risco por um rgo central, eliminase a duplicao de esforos. J os prprios poluidores so uma fonte de informao do risco especfico da empresa, pois eles tm o melhor conhecimento sobre seus insumos, produtos e processos, estando bem posicionados para avaliar a exposio de terceiros s emisses prejudiciais. Entretanto, eles normalmente no tm incentivos prprios

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3.4 Reviso sobre a eficcia da AIA A anlise de eficcia da AIA tem sido o objeto de investigao de vrios trabalhos institucionais e cientficos, nacionais e internacionais. No plano internacional, Sadler (1996) coordenou um estudo mais abrangente para avaliar a eficcia da AIA. Esse estudo, de iniciativa do Canadian Environmental Assessment Agency (CEAA) e da International Association for Impact Assessment - IAIA, contou com a colaborao de 21 instituies que atuam na rea de planejamento pblico, meio ambiente e avaliao de impacto ambiental, entre outros temas correlatos; de pelo menos 17 pases72 e de 48 consultores individuais, tendo resultado na publicao do documento intitulado The International Study of the Effectiveness of Environmental Assessment. possvel, conforme destacado no referido documento, avaliar a eficcia da AIA por meio de diferentes perspectivas e estruturas, sendo um dos modelos a comparao entre a teoria e a prtica, ou seja, contrastando o que deveria ser feito, de acordo com as normas estabelecidas em leis e na cincia, com o que, de fato, realizado. Segundo esse modelo podem ser definidas as seguintes formas de avaliao de eficcia da AIA: i) a procedimental: verificando se o processo de avaliao est de acordo com os requerimentos e princpios estabelecidos; ii) a substantiva: verificando se o processo de avaliao alcana os seus objetivos, isto , se fornece um bom suporte tomada de deciso informada, resultando em proteo ambiental e iii) a transacional: verificando se o processo de avaliao apresenta esses resultados ao menor custo e no mnimo tempo possvel, isto , se alm de eficaz ele tambm custoefetivo (Figura 4).
A Eficcia da AIA

Substantiva

Transacional

Procedimental

Figura 4 - Formas de avaliao da eficcia da AIA

para detectar ou revelar os riscos que geram, na ausncia de ameaa de responsabilizao ou alguma outra fora externa.

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A questo central para a anlise da eficcia da AIA, de acordo com Sadler (1996) , essencialmente, verificar onde e em que grau ela faz diferena na tomada de deciso por meio da verificao da sua relevncia73. O autor identificou como itens importantes para a anlise da relevncia: i) a qualidade da informao produzida; ii) o grau de influncia da AIA nas escolhas feitas; e iii) as condies que possibilitam a prtica correta da AIA. Para ele, esses itens so influenciados por dois componentes fundamentais: i) a capacidade institucional apropriada; e ii) a adequada competncia operacional. Assim, o autor entende que a capacidade institucional e a competncia operacional fornecem as condies para o correto desempenho do procedimento de AIA, possibilitando a produo de informao com qualidade e a influncia da AIA sobre a deciso tomada (Figura 5).

Desempenho Procedimental

Competncia Operacional

Capacidade Institucional

Figura 5 Determinantes do desempenho procedimental da AIA: a capacidade institucional e a competncia operacional Do ponto de vista operacional, avalia-se a prtica corrente na execuo da AIA por meio das etapas do processo. J o enfoque institucional pressupe a avaliao da regulamentao existente e dos princpios que fornecero a orientao para a execuo dessa regulamentao. Sadler et al. (2000) observam que um arranjo institucional eficaz representado pela regulamentao legal necessrio para a eficcia da AIA, pois, quando esse arranjo no est presente, dificilmente o procedimento ter chance de ser executado de modo eficaz. Todavia, prosseguem, apesar de necessria, a regulamentao no suficiente para determinar a eficcia procedimental da AIA,
Portugal; Grcia; Canad; Estados Unidos; Reino Unido; Sua; Sucia; Holanda; Nova Zelndia; Austrlia; Japo; Frana; Hong Kong (China); o Conselho Nrdico sobre AIA, que rene os pases: Dinamarca; Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia e o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA. 73 A relevncia, como princpio bsico, quer dizer que o processo deve fornecer informao que seja suficiente, confivel e utilizvel no planejamento do desenvolvimento e na tomada de deciso (IAIA e IEA/UK, 1999). 64
72

tendo em vista que, alm dos requerimentos formais a serem cumpridos, h princpios que devem ser observados na execuo desses requerimentos. Esses princpios so chamados de Princpios Bsicos ou princpios de eficcia da AIA. Por outro lado, tambm importante considerar que a anlise de eficcia pode ser relativa, uma vez que cada participante do processo poder enxerg-la de modo diferente, dependendo das expectativas de cada um. Segundo essa viso, o empreendedor e as agncias governamentais estariam preocupados com tempo, custos e incertezas do processo, enquanto que as comunidades afetadas e os grupos de interesse ambiental, com o papel da AIA em promover alteraes nas propostas e influenciar a deciso (Sadler, 1996). Nesse contexto, os Princpios de Eficcia buscam equilibrar a execuo do processo, independentemente da viso de cada agente envolvido. Portanto, a capacidade institucional para a realizao da AIA determinada pela existncia de requerimentos formais presentes na legislao/regulamentao, mas tambm pela observncia dos princpios de eficcia na execuo dos requerimentos (Figura 6).

Capacidade Institucional

Requerimentos Formais

Princpios Bsicos

Figura 6 Determinantes da capacidade institucional: requerimentos formais e Princpios Bsicos

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PARTE II AVALIANDO UM INSTRUMENTO DE POLTICA AMBIENTAL: UMA AVALIAO DA AIA NO BRASIL

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CAPTULO 4 Mtodos e Procedimentos 4.1 Uma proposta para a avaliao da eficcia da AIA Uma importante considerao quando se avalia a eficcia da AIA a capacidade desse instrumento de poltica alcanar os seus objetivos. Entre eles esto o suporte a uma deciso pblica e a promoo do desenvolvimento sustentvel. H, portanto, duas questes na presente anlise: a capacidade de dar suporte a uma deciso pblica e a possibilidade dessa deciso levar, de fato, ao desenvolvimento sustentvel. Analisar somente a incorporao de princpios e critrios de sustentabilidade no suficiente para que se possa determinar se o processo de AIA eficaz em promover o desenvolvimento sustentvel. Isso porque a consecuo do seu objetivo primrio de dar suporte deciso pblica depende de diversos fatores relacionados a sua implementao e forma de execuo. Por outro lado, analisar somente os componentes relacionados execuo da AIA tambm no garantiro um resultado sobre a capacidade de promover o desenvolvimento sustentvel. Assim, se considerarmos que o desenvolvimento sustentvel meta a ser alcanada por esse instrumento de poltica e que o seu processo de implementao e execuo so relevantes para a obteno desse objetivo, a presente anlise de eficcia necessariamente dever ser subdividida em dois ramos que, ao final, se complementaro para a obteno do resultado. Diante disso, e tendo, inicialmente, como referncia a metodologia apresentada por Sadler (1996), o presente estudo concentrar-se- na forma procedimental e substantiva de anlise, considerando como objetivo a ser alcanado a capacidade de dar suporte a uma deciso pblica, no primeiro caso, e a promoo do desenvolvimento sustentvel, no segundo. Considerando, ainda, que a forma transacional requer dados a respeito dos custos da AIA e que esses dados ainda no esto disponveis para o processo brasileiro, essa anlise no poder ser realizada no presente momento. A Figura 7 apresenta o esquema da metodologia adotada, no qual esto destacadas as reas em que o presente estudo pretende contribuir.

67

68

4.1.1 A anlise procedimental A anlise procedimental diz respeito ao mecanismo operacional da AIA, permitindo avaliar o desempenho da prtica corrente em influenciar e dar suporte deciso pblica. No ramo procedimental do esquema metodolgico ser adotada a continuidade da proposta de Sadler (1996), que focaliza os aspectos da capacidade institucional e da competncia operacional para a realizao da AIA. Seguindo a estrutura de anlise daquele autor, a capacidade institucional para a execuo da AIA no Brasil ser avaliada por meio dos requerimentos formais presentes na legislao nacional e na regulamentao pertinente. E, ainda, para um resultado imparcial, considerando as diferentes perspectivas dos agentes envolvidos no processo de AIA, a anlise da capacidade institucional da AIA ser complementada com a avaliao do atendimento aos Princpios Bsicos publicados pela IAIA e IEA/UK (1999)74. J a competncia operacional ser avaliada por meio da verificao da execuo das etapas do processo no Brasil. Sadler (1996) prope para essa estrutura de anlise uma Lista de Verificao dividida em quatro partes que, segundo ele, podem ser efetuadas como um exerccio separado ou como parte de uma ampla reviso de todo o processo. O autor esclarece que, dependendo das circunstncias, alguma adaptao Lista pode ser necessria, e que, h dois nveis de detalhe sob os quais a avaliao pode ser efetuada: 1 - marcando se o item est presente ou no, com comentrios se necessrio. (sim/no/comentrios) 2 - classificando o nvel de adequao ou desempenho do componente, de acordo com uma escala de avaliao. No presente estudo sero utilizadas duas partes da referida Lista75. A primeira, apresentada no Quadro 4.1, ser utilizada para avaliar os requerimentos formais presentes na legislao brasileira para a realizao da AIA. A segunda, apresentada no Quadro 4.2, ser adotada na avaliao das etapas do processo, constituindo a anlise da competncia operacional.

74

Ver Captulo 2. 69

Quadro 4.1 - Lista de verificao dos requerimentos formais da AIA

Parte 1 Adequao dos controles institucionais O processo de AIA fundamentado ou incluiu: 1) requerimentos legais claros? 2) requerimentos explcitos para cobrir todas propostas ambientalmente significantes? 3) ampla definio de cobertura de fatores ambientais? 4) oportunidades para o envolvimento pblico? a) em fases especficas somente? b) ao longo do processo? 5) procedimentos para reviso independente e de especialistas de AIA? a) por comit inter-agncia? b) por comisso ou equivalente? c) por ad hoc painel, conselho ou tribunal? 6) diretrizes para aplicao de procedimentos? Incluindo: a) termos de referncia para propostas especficas? b) prazos acordados para concluso? 7) visvel ligao com a tomada de deciso (por exemplo, a aprovao baseada na observao do relatrio)? 8) especificao de termos e condies para implementao? a) com proviso para acompanhamento (monitoramento)? b) que so legalmente exigidos? Fonte: Sadler (1996, p. 61/65)

Quadro 4.2 - Lista de verificao do desempenho das etapas da AIA

Parte 2 Suficincia do desempenho operacional para as principais etapas e componentes da AIA Principais Etapas: as Seguintes etapas foram realizadas completamente e com sucesso? 1) Seleo a proposta foi classificada corretamente de acordo com o nvel e os requerimentos para a avaliao? 2) Escopo o processo de escopo realizado resultou em uma aproximao inicial, com: a) assuntos prioritrios e os impactos relevantes? b) atores fundamentais envolvidos? c) estabelecimento de alternativas razoveis? d) termo de referncia elaborado? 3) Anlise de impacto - o processo completou em extenso e na profundidade necessria:

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Ver a referncia para as duas outras partes da Lista de Verificao. 70

a) a descrio das condies ambientais [diagnstico]? b) a estimativa e previso das principais categorias de impacto, incluindo: i) efeitos indiretos e cumulativos? ii) outros fatores relevantes? c) o uso satisfatrio de banco de dados e metodologias? 4) Mitigao identificadas medidas necessrias ou plano de gesto ambiental? Incluindo: a) arranjos de acompanhamento e monitorando para estratgias no experimentadas ou impactos incertos? b) especificao de planos de contingncia ou respostas operacionais no padronizadas? 5) Anlise de significncia efeitos residuais avaliados de acordo com a sua severidade?, incluindo referncia a) sua extenso, durao e irreversibilidade? b) a importncia relativa para comunidades dependentes e para funes ecolgicas? c) mecanismos de compensao? 6) Relatrio da AIA informao includa coerente com o processo seguido?, e : a) completa deciso informada pode ser tomada? b) satisfatria tipo certo de informao includa c) compreensvel facilmente apreendida pelo tomador de deciso? d) segura - de acordo com os padres de profissionalismo e de disciplinas estabelecidos? e) defensvel riscos e impactos foram qualificados [avaliados] de acordo com as incertezas da proposta? f) funcional fornece uma base clara para escolha e para o estabelecimento de condies? 7) Reviso da qualidade empreendida de acordo com o grau e com o nvel necessrio?, incluindo a) uso de metodologia satisfatria? b) sujeito a reviso do pblico e de comentrios de especialistas? Componentes fundamentais: os Seguintes componentes foram executados completamente e com sucesso? 8) Estudos tcnicos a) rigorosamente conduzidos, de modo coerente com a natureza e complexidade dos assuntos? i) em todas as etapas? ii) em algumas etapas? b) executado conforme os padres prevalecentes de boa cincia e prtica de AIA? i) em todas as etapas? ii) em algumas etapas? c) resultou na preparao base defensvel para avaliao? i) em todas as fases? ii) em algumas fases?

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9) Envolvimento pblico a) oportunidades foram dadas s pessoas envolvidas, tendo considerado: i) a extenso provvel do impacto ambiental e da deslocao social? Ii) o grau de interesse/conflito pblico evidente? Iii) as tradies da populao afetada? b) abordagens e tcnicas usadas foram pertinentes aos assuntos e municpios envolvidos? i) em todos os casos? Ii) em alguns casos? c) resultou na identificao e incorporao das opinies e preocupaes das partes afetadas? i) em toda documentao chave? ii) somente no relatrio final? 10) Administrao do processo a) aplicado conforme os princpios estabelecidos e requerimentos bsicos? i) em todas as fases? ii) em algumas fases? b) processo gerenciado eficientemente, i.e., i) sem demora inadequada ou custos para o proponente e sociedade? ii) com prazos e horrios negociados antecipadamente? iii) concluso dentro dos prazos? c) eliminao de atividades foi coerente e imparcial? por exemplo, reconhecendo a necessidade de justia para as minorias e outros grupos? Fonte: Sadler (1996, p. 61/65)

Para o segundo componente da anlise da capacidade institucional relacionado aos Princpios Bsicos da AIA, sero, preliminarmente, identificados os atributos-chave do processo. Essa identificao prvia se faz necessria, pois sero esses os elementos do processo avaliados segundo os dados obtidos em literatura. Assim, a avaliao da prtica corrente desses atributos, segundo os dados colhidos na literatura, indicar se o Princpio Bsico correspondente est sendo atendido ou no. Para essa identificao, os Princpios Bsicos sero correlacionados com os principais elementos da AIA. A correlao com os elementos do processo ser baseada na definio formal do princpio pela IAIA, presente no Quadro 2.1, que indicar os aspectos que devem ser atendidos para o atendimento ao princpio, ou seja, quais elementos da AIA poderiam afetar o atendimento ao Princpio. Por exemplo, o Princpio da Transparncia requer, conforme a sua definio, a necessidade de contedo claro,
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de acesso ao pblico e da identificao das dificuldades e limitaes do conhecimento. Assim, foram correlacionados os elementos da AIA: estudos claros e objetivos e o envolvimento pblico para os dois primeiros itens e profissionais e rigor tcnico para contemplar o item relativo s dificuldades e limitaes do conhecimento. Feito isso para todos os Princpios, podero ser identificados os principais atributos do processo que esto associados cada Princpio. E, com isso, a avaliao do atributo refletir o atendimento ao Princpio. Essa a forma possvel de se identificar se os Princpios Bsicos da IAIA esto sendo observados na execuo da AIA no Brasil. importante esclarecer que os atributos-chave identificados, no necessariamente, eqivalem apenas s etapas formais do processo, podendo extrapol-las. Exemplo disso o atributo legislao, que no representa uma etapa formal da AIA, mas constitui um importante atributo do processo. Em sntese, para atender metodologia proposta para o presente estudo, sero realizados os seguintes passos para a anlise da eficcia procedimental da AIA no Brasil: Passo 1 - Anlise dos requerimentos formais: investigar a existncia e tambm a suficincia dos requerimentos formais para o processo, utilizando a 1 parte da Lista de Verificao proposta por Sadler (1996), segundo a escala tambm proposta pelo autor. A legislao ambiental pertinente fornecer os dados para a anlise. Passo 2 Princpios Bsicos: a identificao dos atributos-chave do procedimento de AIA e sua avaliao. uma vez identificados, os atributos sero avaliados de acordo com as crticas citadas na literatura sobre a AIA praticada no Brasil, verificando se a sua execuo afeta positiva ou negativamente o cumprimento dos Princpios Bsicos da AIA. Os Passos 1 e 2 resultaro no conhecimento sobre a capacidade institucional para a realizao da AIA no Brasil Passo 3 Competncia operacional: verificar o desempenho das principais etapas da AIA no Brasil, utilizando a segunda parte da Lista de Verificao proposta por Sadler (1996). A anlise utilizar os dados obtidos na reviso bibliogrfica sobre a prtica corrente da AIA no Brasil. Passo 4 Discusso dos resultados
73

4.1.2 A anlise substantiva Nesta dissertao estamos assumindo que a proteo ambiental deve ser garantida em uma perspectiva de sustentabilidade, devido ao fato de que o desenvolvimento sustentvel representa um objetivo final da poltica ambiental nacional, tendo sido acolhido como princpio de desenvolvimento do Pas, pela Constituio Federal do Brasil de 1988. Sem essa considerao, a proteo ambiental poderia ser compreendida apenas como o controle da degradao ambiental em uma escala temporal e espacial limitada. Entretanto, essa linha de investigao, que prioriza a promoo do desenvolvimento sustentvel como objetivo da AIA, no foi adotada por Sadler (1996) no estudo que coordenou. Nesse sentido, para que a forma substantiva de avaliao da eficcia da AIA seja compreendida na perspectiva da sustentabilidade, torna-se necessrio levar em conta as oportunidades de integrao do conceito de desenvolvimento sustentvel ao processo de AIA. Aps o levantamento bibliogrfico, verificou-se que uma das oportunidades de integrao da sustentabilidade AIA ocorre por meio da incorporao do conceito em cada uma das diferentes etapas do processo, chamada por Lawrence (1997) de nvel aplicado de integrao. Segundo essa proposta, os princpios e critrios de sustentabilidade devem estar presentes nas etapas do processo. Os trs critrios de sustentabilidade apresentados por Perman et al. (1999), relacionados aos conceitos ecolgicos de funo ambiental e resilincia e ao aspecto participativo do desenvolvimento, aplicam-se ao escopo da AIA e poderiam ser investigados com o objetivo de avaliar se esto presentes nas etapas da AIA. Entretanto, a extenso dos trs temas impede que os mesmos sejam analisados no contexto do presente estudo. Por esse motivo, o trabalho aprofundar a anlise do critrio de construo de consenso, escolhido por ter estreita relao com a etapa de participao pblica da AIA. A participao pblica na AIA pode ter diversos objetivos. No presente estudo, estamos assumindo que o objetivo da participao pblica na AIA a obteno de consenso entre as partes envolvidas, considerando os diferentes e, muitas vezes,

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divergentes interesses envolvidos na aprovao dos projetos de desenvolvimento submetidos ao licenciamento ambiental. O processo decisrio na AIA pressupe uma capacidade de construir consenso por meio da participao dos agentes envolvidos e afetados pela deciso. Com isso a deciso passa a ser influenciada por valores sociais e culturais da sociedade, no sendo decidida apenas em critrios puramente tcnicos e cientficos. Por outro lado, essa influncia torna a deciso mais legtima e socialmente aceitvel, facilitando a implementao da proposta de desenvolvimento e evitando potenciais conflitos. A questo da ocorrncia de conflitos na AIA merece uma considerao prvia anlise da possibilidade de consenso na prtica brasileira. Um dos objetivos da PNMA a compatibilizao entre os objetivos antagnicos representados pelo desenvolvimento e pela proteo ambiental. Ocorre, porm, que os conflitos de interesse so inerentes ao processo de desenvolvimento, visto que toda a ao antrpica impactar, de alguma maneira, o meio ambiente. Disso decorre uma importante considerao: a questo principal no saber se haver conflito, pois este endmico ao processo de desenvolvimento, mas saber se as ferramentas para lidar com as diferentes perspectivas e com os conflitos decorrentes dessas perspectivas so adequadas ao contexto institucional brasileiro e AIA. A realizao da AIA pode contribuir com a identificao da distribuio social dos custos e dos benefcios do projeto, ao identificar os potenciais impactos positivos e negativos, bem como os grupos sociais que sero beneficiados ou prejudicados em diversos aspectos, tanto biofsicos, quanto socioeconmicos, facilitando a proposio de medidas de mitigao e compensao e, consequentemente, facilitando os processos de construo de consenso e a obteno de um acordo mutuamente aceitvel76. Ao discutir as informaes do EIA/RIMA, a sociedade estar ajustando as medidas de mitigao e compensao s externalidades criadas pelo empreendimento,

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H que se fazer, no entanto, a ressalva de que os impactos imprevisveis, em funo do limitado conhecimento sobre as relaes de causa-efeito entre projeto e meio ambiente, podem no ser, devidamente, abordados na construo do consenso, deixando de ser internalizados pelo empreendimento nesse momento. Da a relevncia do monitoramento contnuo dos efeitos do projeto, inclusive com a participao pblica, com o objetivo de tornar a AIA um processo adaptativo, conforme consta como um dos seus princpios de eficcia. 75

no somente em base cientfica, mas tambm levando em conta valores sociais menos tangveis77. As medidas ambientais propostas no mbito da AIA para prevenir, minimizar, reparar ou compensar fazem com que as externalidades sejam assumidas pelo proponente do projeto e no apenas pelo poder pblico ou pela sociedade. Assim, a negociao realizada entre os agentes poluidores e os agentes afetados dever resultar em medidas a serem adotadas pelo empreendedor visando, sob o prisma econmico: i) a internalizar os custos da degradao, a partir de aes que evitem, minimizem, reparem e monitorem os danos; e ii) a promover a compensao pelos danos residuais. Portanto, no caso do licenciamento ambiental, o consenso pode ser representado pelos termos e condies de aprovao do projeto, que so impostos pelo Poder Pblico, porm, com a participao dos diferentes agentes envolvidos. Para atender metodologia proposta sero realizados os seguintes passos para a anlise substantiva da AIA no Brasil: Passo 1 O consenso na gesto pblica ambiental: verificar em bibliografia a extenso do critrio de construo de consenso na gesto pblica ambiental, os processos e tcnicas existentes. Passo 2 Fatores que favorecem o consenso: identificar os fatores que devem estar presentes no arranjo institucional para que o consenso seja alcanado na gesto pblica ambiental. Passo 3 A participao pblica na AIA: verificar em bibliografia o papel da participao pblica na AIA, bem como os fatores que propiciam uma participao pblica eficaz. Passo 4 Anlise dos elementos que favorecem o consenso na AIA: para esse passo ser adotada uma estrutura analtica que buscar verificar quais so os fatores que favorecem a construo do consenso na gesto pblica e uma participao pblica eficaz; se os fatores identificados so internos ou externos ao processo de AIA; e como os fatores internos se concretizam na prtica brasileira. Para as respostas sero utilizados os dados levantados na reviso de bibliografia e na legislao. A concluso

Nesse caso, pressupe-se que o EIA tenha a credibilidade necessria, tendo sido realizado dentro dos padres da melhor prtica tcnica e cientfica e por equipe tcnica capacitada. 76

77

da anlise procedimental tambm servir de fonte de informao para essa parte da investigao, motivo pelo qual a anlise procedimental preceder a anlise substantiva. Passo 5 Discusso dos resultados.

4.2. A prtica corrente da AIA no Brasil A Avaliao de Impacto Ambiental caracterizada por ser uma metodologia de anlise complexa e em escala apropriada ao momento de aplicao na seqncia do planejamento pblico (PPPP), que exige recursos humanos e financeiros suficientes em quantidade e qualidade para a sua realizao. Por ser um instrumento complexo, possuindo diversas etapas e procedimentos, assim como a atuao de diferentes agentes privados e da administrao pblica, como tambm da sociedade, a sua implementao no tem sido realizada, de modo geral, de forma satisfatria, conforme se depreende da literatura especializada. Glasson e Salvador (2000) relatam que o contexto de aplicao da AIA diferente em pases em desenvolvimento - PED e em pases desenvolvidos PD. Nos PED, as condies socioculturais, tradies, hierarquias e a rede de interao social podem ser muito diferentes, contribuindo de forma significativa com a causa dos problemas ambientais. Conforme lembrado pelos autores, todos os sistemas de AIA possuem aspectos fortes e fracos, sendo os problemas identificados nos PED mais fortes, em virtude das restries de recursos e presses polticas e econmicas que sofrem. Sadler et al. (2000) observam que os pases em desenvolvimento tm limitaes institucionais e de recursos que inibem a sua capacidade de implementar o processo de AIA. Segundo os autores, a situao nos PED pode ser descrita da seguinte forma: a) o foco muito claramente dirigido para o crescimento econmico; b) o processo de deciso pode ser menos aberto; c) o Estudo de Impacto Ambiental - EIA pode ser confidencial e a participao pblica fraca ou inexistente; d) pode haver tambm uma sria ausncia de pessoal capacitado; e) a AIA pode ser pobremente integrada com planos de desenvolvimento, freqentemente tendo lugar tardiamente no processo de planejamento; f) a implementao das leis e a submisso regulamentao podem ser pobres; e g) o monitoramento ambiental pode ser limitado ou inexistente.
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No Brasil no diferente. As crticas no diferem muito das crticas feitas ao processo de AIA realizado em PED. Contudo, aqui, esto mais voltadas para o procedimento de licenciamento ambiental devido estreita ligao entre os dois instrumentos da PNMA, promovida pela Resoluo Conama n. 001/86. Glasson e Salvador (2000) observam que, desde as primeiras experincias de AIA no Brasil, tem havido um nmero de problemas e erros relacionados prtica e a fatores polticos e institucionais, reduzindo a sua eficcia, e que as limitaes do processo de planejamento no Brasil, restringem a AIA ao controle de impactos diretos de projetos, inviabilizando seu uso como um efetivo instrumento para modificar as polticas e planos de desenvolvimento. Leis (1997) observa que, apesar da legislao brasileira enfatizar o papel do cidado na proteo ambiental, os dispositivos existentes reduzem esse papel a um desempenho de escassos resultados, em funo de vcios de origem surgidos na concepo tcnica dos instrumentos e de vcios de procedimentos, surgidos pela imposio das vontades dos atores tradicionais e pela carncia de cidadania da populao em geral. Para ele, embora o Estudo de Impacto Ambiental seja considerado pelos juristas como exemplo de ao preventiva (ex-ante), a prtica habitual deste procedimento contradiz essa qualificao em funo, sobretudo, do contedo do Estudo. Assim, para ele, estudos desse tipo no permitem que a Avaliao de Impacto Ambiental seja um subsdio prvio deciso, sendo uma rotina burocrtica. A baixa qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental EIA tem sido objeto de inmeras crticas ao processo de licenciamento ambiental. Agra Filho (2002), consolidando os resultados de estudos acadmicos e eventos especficos, relata os fatores e dificuldades observados na elaborao dos EIA/RIMA. No que diz respeito participao pblica, Agra Filho (2002) observa que os procedimentos de participao so inexistentes ao longo do processo de AIA, tendo em vista que a audincia pblica est prevista para a fase de reviso do relatrio e, ainda, realizada de forma precria. Agra Filho (2002) tambm identificou a relao positiva entre os resultados e o controle do processo na AIA brasileira, na qual os melhores resultados foram obtidos nos casos em que o processo dispunha de mecanismos de controle mais efetivos. Para o autor, o papel do controle pblico e, sobretudo, do judicial
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 fundamental quando os demais (controle administrativo e instrumental exercidos pelos rgos ambientais e outras instituies de fomento e financiamento), mostram-se insatisfatrios. Leis (1997) cita como motivo para a ineficcia da participao pblica na AIA, a fcil manipulao das populaes atingidas e o desaparelhamento e despreparo dos rgos ambientais do governo, das ONG e de outros representantes da sociedade civil, tornando as audincias pblicas eventos mais prximos a simulacros de participao do que autnticos espaos de negociao ambiental. O Ministrio Pblico Federal (2004), por meio da 4a Cmara de Coordenao e Reviso Meio Ambiente e Patrimnio Cultural apresentou, em recente publicao, as seguintes deficincias, freqentemente, identificadas nos EIA, como uma sntese da experincia daquele rgo. Esse documento destaca que uma caracterstica marcante dos estudos analisados o fato de que os EIA no concluem pela inviabilidade do projeto e apontam como melhor alternativa aquela originalmente pensada pelo empreendedor. Para o MPF (2004), entretanto, inegvel o avano que representou o Estudo de Impacto Ambiental, apesar do processo de elaborao ainda estar longe do ideal. Apesar das deficincias da AIA no Brasil, Brito (1996) apud Glasson e Salvador (2000, p. 204) tambm observa que em alguns estados "h uma razovel prtica de AIA, a qual est melhorando a conscincia e participao pblica, o conhecimento ambiental, os mecanismos de negociao entre as vrias partes e interesses envolvidos e o processo decisrio democrtico". A seguir so apresentados os dados sobre a AIA no Brasil, prioritariamente aplicada sobre projetos, obtidos em diferentes publicaes, que traduzem a sua prtica corrente (Quadro 4.3). Quadro 4.3 - Sntese da reviso bibliogrfica sobre a prtica corrente da AIA no Brasil
1. O sistema brasileiro possui uma boa estrutura de poltica ambiental, regulaes e diretrizes, mas h uma lacuna de regulaes secundrias e de diretrizes para a boa prtica da AIA (Glasson e Salvador, 2000). 2. A estrutura institucional no Brasil revela um sistema altamente centralizado e sem base local

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que possa melhorar sua eficcia (Glasson e Salvador, 2000). 3. O sistema brasileiro muito centralizado, com pequeno escopo para a preciosa contribuio das consultas aos demais rgos pblicos (Glasson e Salvador, 2000). 4. H uma considervel variao entre os estados brasileiros ricos e pobres, na implementao da AIA (Glasson e Salvador, 2000). 5. Muitos casos de AIA tm sido objeto de processos judiciais (Glasson e Salvador, 2000). 6. O processo de aprovao do EIA excessivamente burocrtico, levando muito tempo para a sua concluso (Glasson e Salvador, 2000). 7. comum que o proponente do projeto inicie a sua implementao enquanto o procedimento de AIA conduzido, em funo do tempo que leva para a concluso da anlise (Glasson e Salvador, 2000). 8. importante estabelecer o limite de tempo para reviso do relatrio (EIA) e para sua aprovao (Glasson e Salvador, 2000). 9. Reduo do papel da AIA/Licenciamento como um instrumento preventivo e de planejamento [no ciclo do projeto], pois em muitos casos esse procedimento realizado na fase de licena de instalao, e no de licena prvia, como determina a legislao pertinente (Glasson e Salvador, 2000). 10. As AIAs inicialmente praticadas no Brasil focavam mais em prevenir impactos prejudiciais do que sobre o processo decisrio, e essa tendncia permanece, provocando o distanciamento dos processos de planejamento (Glasson e Salvador, 2000). 11. A AIA usada, prioritariamente, como instrumento para controlar impactos diretos de projetos, mais do que para modificar as polticas e planos de desenvolvimento, em decorrncia do processo de planejamento no Brasil (Glasson e Salvador, 2000). 12. H problemticas ligaes com os procedimentos de planejamento (Glasson e Salvador, 2000). 13. Participao secundria e distante dos demais rgos pblicos que possuem algum interesse na questo em anlise pela AIA, agravando os conflitos entre as instituies ambientais e as demais instituies (Glasson e Salvador, 2000). 14. Aspectos institucionais desfavorveis: a integrao interinstitucional, restrita s manifestaes burocrticas e desvinculadas de uma poltica integrada de gesto ambiental (Agra Filho, 2002). 15. H poucos recursos materiais e pessoal treinado e habilitado (Glasson e Salvador, 2000). 16. H ausncia de pessoal tcnico qualificado, de recursos materiais e de dados ambientais (Glasson e Salvador, 2000).
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17. Os indicadores de degradao ambiental necessitam de melhorias e, em muitos casos, os dados e registros ambientais so poucos e esto dispersos em diferentes instituies governamentais (Glasson e Salvador, 2000). 18. Precariedade das informaes utilizadas e/ou disponveis (Agra Filho, 2002). 19. A ausncia de dados primrios e secundrios recorrente nos estudos relativos AIA (Verocai, 2000). 20. O estgio da definio de escopo e termo de referncia da AIA deficiente (Glasson e Salvador, 2000). 21. As lacunas existentes nos Termos de referncia ou a sua elaborao inadequada resulta numa baixa qualidade dos estudos (EIA) e da AIA (Glasson e Salvador, 2000). 22. A ausncia de zoneamento ambiental tambm restringe o escopo da AIA e a anlise do EIA (Glasson e Salvador, 2000). 23. A inexistncia e/ou precariedade dos escopos prvios ou termos de referncia (Agra Filho, 2002). 24. A AIA no Brasil apresenta fraquezas na considerao de alternativas (Glasson e Salvador, 2000). 25. As alternativas do projeto no so desenvolvidas adequadamente (Glasson e Salvador, 2000). 26. Ausncia de proposio de alternativas locacionais (MPF, 2004). 27. Apresentao de alternativas locacionais, reconhecidamente, inferiores selecionada no EIA e insustentveis econmica ou ambientalmente, fazendo com que a proposta preferencial pelo empreendedor seja a mais atrativa, com o nico objetivo de atender formalidade legal, no auxiliando o processo decisrio (MPF, 2004). 28. Prevalncia dos aspectos econmicos sobre os ambientais na escolha das alternativas locacionais, em que a anlise para a escolha restringe-se aos aspectos econmicos (MPF, 2004). 29. Comparao de alternativas locacionais a partir de base de conhecimento diferenciada. Pela legislao, a anlise comparativa dos impactos deve ser procedida para todas as alternativas de projeto, o que no ocorre na maioria dos casos, havendo a identificao e avaliao dos impactos apenas para uma opo de projeto, a proposta pelo empreendedor, impossibilitando a anlise comparativa (MPF, 2004). 30. A inobservncia e/ou inadequao na considerao das alternativas (Agra Filho, 2002). 31. Os EIA no concluem pela inviabilidade do projeto e apontam como melhor alternativa aquela, originalmente, pensada pelo empreendedor (MPF, 2004).
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32. Delimitao das reas de influncia: a) desconsiderao da bacia hidrogrfica. B) delimitao das reas de influncia sem alicerce nas caractersticas e vulnerabilidades dos ambientes naturais e nas realidades sociais e regionais, onde as justificativas para a sua delimitao no so claras (MPF, 2004). 33. Diagnstico Ambiental: a) prazos insuficientes para a realizao de pesquisas de campo; b) caracterizao da rea baseada, predominantemente, em dados secundrios; c) ausncia ou insuficincia de informaes sobre a metodologia utilizada; d) proposio de execuo de atividades de diagnstico, posteriores LP (MPF, 2004). 34. As atividades prprias do diagnstico so postergadas para um momento posterior concesso da Licena Prvia, o que fere a boa prtica cientfica e impede que os atores envolvidos conheam as alteraes ambientais previstas, pr-requisito para uma tomada de deciso informada (MPF, 2004). 35. Falta de integrao dos dados de estudos especficos, onde os meios fsico, bitico e antrpico so tratados separadamente, sendo importante uma abordagem interdisciplinar do diagnstico (MPF, 2004). 36. Sem uma coerncia interna os EIA deixam de ser preventivos e passam a servir, apenas, para o cumprimento de uma formalidade do processo, razo pela qual uma das crticas mais comuns , exatamente, a de que a avaliao dos impactos ambientais tem sido seriamente comprometida devido s falhas nas etapas anteriores, particularmente no diagnstico (MPF, 2004). 37. A no identificao de determinados impactos em funo de lacunas de informao no diagnstico (MPF, 2004): 38. A anlise de risco e a anlise custo-benefcio so raramente aplicadas no Brasil (Fowler e Aguiar (1993) apud Glasson e Salvador, 2000). 39. A metodologia de avaliao de impactos usada no Brasil vem, na maioria dos casos, de experincias internacionais e precisam ser adaptadas s condies do pas e baseadas nas experincias nacionais (Glasson e Salvador, 2000). 40. A inadequao e/ou precariedade dos procedimentos metodolgicos de previso e interpretao dos impactos (Agra Filho, 2002). 41. A previso de impactos sobre fauna e flora tem sido pobre nos estudos, com conseqncias negativas no desenho das medidas de mitigao e dos planos de monitoramento de impactos (Verocai, 2000). 42. Necessidade de melhoria na previso dos impactos socioeconmicos negativos diretos e indiretos, na interao entre os impactos no meio natural e o componente socioeconmico,
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e na considerao dos impactos socioeconmicos positivos (Verocai, 2000). 43. Falta de avaliao de efeitos sinrgicos e cumulativos dos diversos impactos (Burztyn, 1994). 44. Impactos secundrios, indiretos e cumulativos no so bem identificados e apropriadamente avaliados (Glasson e Salvador, 2000). 45. A desconsiderao da cumulatividade e sinergia de impactos (MPF, 2004). 46. Falta de compreenso de que o EIA um processo seqencial. Dessa forma, os resultados do EIA, como a anlise de impactos, a proposio de medidas e o prognstico ambiental, em grande parte, no obedecem a uma relao de causalidade com o diagnstico feito (MPF, 2004). 47. Identificam-se impactos sobre espcies que no foram objeto de levantamento prvio, propem-se programas que no guardam relao com o prognstico realizado e muitos EIA chegam a concluir pela viabilidade ambiental de projetos sem que tenha sido possvel caracterizar o meio ambiente, previamente ao incio das obras (MPF, 2004). 48. A identificao parcial de impactos (MPF, 2004). 49. A identificao de impactos genricos, reunindo sob um nico ttulo diversos impactos, o que impossibilita a compreenso de toda a extenso das modificaes esperadas com o empreendimento (MPF, 2004). 50. A identificao de impactos mutuamente excludentes (MPF, 2004). 51. A subutilizao ou desconsiderao de dados dos diagnsticos, apesar de haver informaes suficientes para a identificao de impactos (MPF, 2004). 52. A omisso de dados e/ou justificativas quanto metodologia utilizada para arrogar pesos aos atributos dos impactos, uma vez que os estudos nem sempre apresentam e discutem a metodologia utilizada para a atribuio de pesos aos atributos dos impactos, de modo a obter-se uma avaliao final dos mesmos (MPF, 2004). 53. A tendncia minimizao ou subestimao dos impactos negativos e supervalorizao dos positivos, o que considerado uma falha grave em um documento que deveria tratar a matria com o mximo de imparcialidade (MPF, 2004). 54. Grande parte dos estudos de impacto ambiental concentra-se na realizao de inventrios exaustivos, privilegiando pouco a etapa de identificao dos impactos. Para que a abordagem seja mais analtica, sugere-se uma melhor definio do contedo dos termos de referncia e com a participao dos diferentes grupos de interesse.(Bursztyn,1994). 55. Deficincias na elaborao do EIA/RIMA comprometem os mecanismos de controle administrativos e instrumentais (Agra Filho, 2002).
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56. O EIA no possui linguagem acessvel ao pblico (Glasson e Salvador, 2000). 57. Alguns EIA, feitos por certas firmas de consultoria, so repetitivos e alguns analistas se referem ofensivamente existncia de uma "indstria do EIA" (Glasson e Salvador, 2000). 58. A AIA no Brasil apresenta fraquezas nas reas de participao pblica (Glasson e Salvador, 2000). 59. A participao pblica no procedimento de AIA muito limitada (Glasson e Salvador, 2000). 60. A participao pblica est circunscrita basicamente ao estgio final do processo de tomada de deciso sobre o projeto, etapa em que ele j se encontra com um substancial respaldo poltico decorrente das instncias decisrias anteriores (Agra Filho, 2002). 61. A participao pblica no tem qualquer capacidade de reverter ou mesmo exercer alterao na concepo do projeto (Agra Filho, 2002). 62. Aspectos institucionais desfavorveis: os procedimentos de participao pblica, inexistentes ao longo do processo de AIA, ocorrendo a audincia pblica na fase de reviso do relatrio, de forma precria (Agra Filho, 2002). 63. As audincias pblicas so consideradas ineficazes no cumprimento dos seus objetivos de possibilitar a discusso da sociedade e de obter maior legitimidade social nas decises (Agra Filho, 2002). 64. Principais fatores da ineficcia das audincias pblicas: i) a organizao, divulgao e preparao das audincias, incluindo a insatisfatoriedade dos RIMA elaborados; ii) a definio da pauta de apresentao e discusso, a forma e dinmica de conduo das discusses durante as audincias, prazos exguos para os participantes e para a apreciao das questes e dos conflitos significativos (Agra Filho, 2002). 65. A precariedade das audincias pblicas as torna vulnerveis manipulao das presses polticas dos setores Dominantes (Agra Filho, 2002). 66. Diversidade de conflitos e de pontos crticos, uma variedade de protagonistas e um espectro diversificado de instncias de discusso e negociao (Agra Filho, 2002). 67. Ausncia de um verdadeiro espao de negociao ex-ante deciso final, devido: i) ao enfoque de fato consumado presente nos Estudos de Impacto Ambiental, na medida em que no apresentam alternativas locacionais e tecnolgicas para o projeto e, muito menos, cogita-se a sua no execuo; ii) orientao prvia para que os Estudos justifiquem um projeto em sua forma original e no para abrir um processo de negociao; e iii) retrica de convencimento presente nos Estudos, de que as medidas para proteger o meio ambiente foram tomadas (Leis, 1997). 68. A precariedade das especificaes das medidas mitigadoras (Agra Filho, 2002).
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69. Proposio de medidas que no so a soluo para a mitigao do impacto (MPF, 2004). 70. As medidas mitigadoras so pouco detalhadas quanto s aes a serem executadas (MPF, 2004). 71. A indicao de obrigaes legais como medidas de mitigao, como se o seu atendimento fosse uma vantagem oferecida (MPF, 2004). 72. A ausncia de avaliao da eficcia tcnica das medidas mitigadoras propostas, de modo a permitir sociedade avaliar a disposio em arcar com os danos remanescentes (MPF, 2004). 73. A ausncia da participao da sociedade no planejamento das medidas de mitigao (MPF, 2004). 74. A proposio de Unidade de Conservao da categoria de uso sustentvel para a aplicao dos recursos, em casos no previstos pela legislao (MPF, 2004). 75. A ausncia de informaes acerca dos recursos financeiros destinados aos programas e projetos ambientais (MPF, 2004). 76. A escassez de informaes relacionadas s fontes dos recursos destinados implantao do empreendimento (MPF, 2004). 77. Apesar da legislao prever a realizao do monitoramento da AIA, esse procedimento raramente levado prtica (Glasson e Salvador, 2000). 78. Ausncia ou insuficincia do monitoramento (Burztyn, 1994; Glasson e Salvador, 2000). 79. Erros conceituais na indicao do monitoramento como, por exemplo, a indicao de aes destinadas complementao do diagnstico ambiental e mitigao de impactos, como se fossem programas de monitoramento (MPF, 2004). 80. A precariedade das especificaes dos programas de monitoramento previstos (Agra Filho, 2002). 81. A ausncia de proposio de programa de monitoramento de impactos especficos (MPF, 2004). 82. A proposio de monitoramento que no contemplam toda a rea de influncia (MPF, 2004). 83. A estipulao de prazos de execuo incompatveis com a ocorrncia do impacto (MPF, 2004). 84. O monitoramento da AIA no uma prtica formal no processo brasileiro e, mesmo quando empreendido, ele no usualmente acompanhado e auditado pelos rgos ambientais depois que o projeto iniciado (Glasson e Salvador, 2000). 85. Descumprimento das condies estabelecidas nas autorizaes decorrentes da AIA
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(condicionantes), fomentada pela inexistncia de programas de monitoramento (Burztyn, 1994). 86. A AIA no Brasil apresenta fraquezas nas reas de monitoramento e fiscalizao (Glasson e Salvador, 2000). 87. A relao positiva entre melhores resultados e controle do processo, na qual os melhores resultados foram obtidos nos casos em que o processo dispunha de mecanismos de controle mais efetivos, ou seja, os controles administrativos e instrumentais exercidos pelos rgos ambientais e outras instituies de fomento e financiamento, o controle judicirio, o controle pblico e o profissional, sendo que o controle pblico e, sobretudo, o judicial, usados quando os demais se mostram insatisfatrios (Agra Filho, 2002). 88. A aprovao do EIA muito burocrtica e facilmente "descarrilhada" por presses polticas e econmicas (Glasson e Salvador, 2000). 89. H influncia e presses polticas e econmicas (Glasson e Salvador, 2000).

90. A discusso do EIA freqentemente influenciada por presses polticas e econmicas

(Glasson e Salvador, 2000).

4.3 Discusso dos dados Considerando que no Brasil a regulamentao, a prtica e o desempenho da AIA esto vinculados ao contexto do licenciamento ambiental, a investigao ser realizada por meio da avaliao dos componentes, legislao e etapas do processo de licenciamento ambiental. Como o foco brasileiro da AIA sobre os projetos de desenvolvimento submetidos ao licenciamento ambiental, os dados disponveis na literatura dizem respeito ao Estudo de Impacto Ambiental. Os dados so baseados nas deficincias apontadas em literatura e so oriundos de estudos realizados por diferentes pesquisadores sobre a AIA no Brasil, referentes a diversos tipos de empreendimentos, cujos licenciamentos foram realizados em diferentes esferas de poder sob as quais a AIA conduzida (principalmente, estadual e federal). Por essa razo, h que se fazer uma ressalva sobre o foco de cada pesquisa original, especialmente em relao ao fato de que os dados secundrios levantados no fazem distino entre tipos de empreendimentos, o que pode ocasionar um desvio na interpretao generalizada da eficcia da AIA. Ou seja, possvel que a AIA realizada para determinados tipos de projetos possua um grau de eficcia
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procedimental (institucional e/ou operacional) maior ou menor, a depender do tipo projeto avaliado. O mesmo vale para a eficcia quanto participao pblica. Deve-se levar em conta que a prtica corrente, tanto no que diz respeito elaborao dos estudos, quanto na anlise e no debate com a sociedade, pode variar dependendo do conhecimento existente sobre as relaes de causa-efeito entre o tipo de projeto e o meio ambiente; de experincias j vividas na avaliao de determinados projetos; da maturidade da sociedade para determinadas questes e do interesse que o projeto possa despertar nas comunidades ou, ainda, sobre o conhecimento biofsico e social j existente a respeito de determinada localidade. Outro aspecto importante a ser destacado o fato de que, como mencionado por Glasson e Salvador (2000), h uma considervel variao na implementao da AIA de projetos entre os diversos Estados brasileiros, bem como entre eles e a esfera federal de execuo do procedimento. A diferena de estruturas organizacionais para a conduo dos processos de AIA e de disponibilidade de recursos humanos e financeiros nos diferentes nveis de poder, bem como entre os Estados tambm pode provocar diferenas no grau de eficcia da AIA. No que diz respeito aos requerimentos formais para o processo de AIA, a presente anlise se deter sobre a regulamentao de carter federal. A regulamentao em nvel Estadual no objeto da pesquisa, nem servir como base de dados para a verificao da suficincia dos requerimentos formais. importante, tambm, ressaltar que as observaes extradas do documento do MPF a respeito das deficincias nos Estudos de Impacto Ambiental, de modo geral, resultam da anlise de estudos de impacto que integram licenciamentos ambientais questionados pela sociedade, o que um indicativo de que esse universo representa um conjunto de procedimentos que j possui um elevado nvel de deficincias e conflitos. Em outras palavras, os procedimentos de licenciamento ambiental que so conduzidos de forma adequada, dificilmente chegam a ter seus elementos questionados, no fazendo parte, de modo geral, do universo de procedimentos que chega ao conhecimento do MPF. Esse fato, mais uma vez, poder limitar o escopo da anlise, contribuindo para um resultado negativo sobre a eficcia do procedimento.

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CAPTULO 5 A Anlise Procedimental: a eficcia em dar suporte deciso pblica 5.1 Anlise da capacidade institucional da AIA De acordo com a metodologia proposta, a capacidade institucional ser avaliada por meio da verificao da suficincia dos requerimentos formais contidos na legislao brasileira, como tambm por meio do atendimento aos Princpios Bsicos de eficcia da AIA. 5.1.1 Verificao dos requerimentos formais Com base na primeira parte da Lista de Verificao de Sadler (1996) foi construdo o Quadro 5.1, contendo a anlise dos requerimentos formais existentes no processo de AIA brasileiro, cuja suficincia foi avaliada conforme a escala sugerida pelo prprio autor:
A: excelente regulamentao ampla e suficiente B: bom regulamentao com lacunas secundrias e insuficincias C: satisfatrio regulamentao com algumas lacunas e insuficincias D: pobre - regulamentao com lacunas significativas e insuficincias E: muito pobre - regulamentao com falhas fundamentais e fraquezas F: nenhuma opinio - insuficiente base/experincia para julgar

Os dados utilizados para essa parte da investigao foram obtidos na legislao e no contexto institucional da AIA no Brasil, presente no item 2.4 do Captulo 2. Os comentrios presentes no Quadro 5.1 representam a anlise dos dados secundrios e fornecem os elementos para o julgamento, conforme a escala de suficincia adotada. importante ressaltar que nessa parte da anlise no est sendo avaliada a prtica corrente do processo no Brasil, mas to somente a existncia e suficincia dos requerimentos formais presentes na legislao ambiental brasileira. Entretanto, alguma subjetividade pode ser constatada no julgamento, especialmente entre os nveis B e C. Porm, esse aspecto de difcil elucidao, tendo em vista o entendimento do que possa ser uma lacuna secundria ou no.

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Quadro 5.1 Existncia e suficincia dos requerimentos formais

Questionrio
H requerimentos legais claros [para a aplicao da AIA]? H requerimentos para cobrir todas as propostas ambientalmente significantes?

Requerimento formal
Sim

Comentrios
A AIA e o Licenciamento Ambiental so instrumentos da PNMA, e esto regulamentados por diversas Resolues do Conama RC. A etapa de Seleo representada pela Resoluo Conama 001/86, que traz o rol de atividades significativamente impactantes, para as quais o EIA/RIMA obrigatrio, bem como pela RC 237/97, que apresenta as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, independentemente da obrigatoriedade do EIA/RIMA. Entretanto, para os casos controversos quanto definio de significncia dos impactos no h uma diretriz de procedimentos para uma pr-anlise, prejudicando a eficcia dessa etapa78. A RC 001/86 fornece o referencial para orientar os EIAs, estando prevista a sua adequao a uma situao real por meio da elaborao de termo de referncia especfico para cada caso. No entanto, no prev a participao pblica nessa fase. O requerimento do licenciamento deve ser publicado. Essa publicao tem como objetivo informar a sociedade da inteno de implantar um projeto e traz-la para a discusso na fase inicial. Entretanto, a audincia pblica a nica etapa, de um longo processo que vai desde o planejamento at a execuo do projeto de desenvolvimento, em que se prev formalmente a incluso das consideraes da sociedade no processo de tomada de deciso. Isso porque a RC 9/87 determina que as crticas e sugestes escritas e apresentadas no decorrer das audincias pblicas sejam anexadas a sua ata e sirvam de base para a anlise e o parecer final sobre a aprovao ou no do projeto. Esse fato faz com que os inputs da sociedade somente sejam possveis mediante as consideraes feitas nas audincias pblicas. A regulamentao para a participao na fase inicial (Escopo) existe, tendo em vista a publicao do requerimento da licena, mas no clara sobre os seus mecanismos e a sua extenso. J para a fase de reviso, h requerimento formal e detalhamento para que

Suficincia
A

Sim

H definio geral da cobertura de fatores ambientais? (Escopo) H oportunidades para o envolvimento pblico: Em fases especficas somente? Ao longo do processo?

Sim

Sim. Mas, em fase especfica somente.

Conforme lembram Glasson e Salvador (2000), uma importante falha decorrente da existncia de lista das atividades sujeitas ao EIA/RIMA diz respeito a uma possvel no identificao de relevantes impactos cumulativos e indiretos causados por atividades no presentes no rol. 89

78

H procedimentos para reviso independente e de especialistas em AIA? Por comits interagncias? Por comisso ou equivalente? Por painel had hoc, conselho ou tribunal?

No

H diretrizes para a Sim aplicao de procedimentos? Com termos de referncia para propostas especficas? Com prazos acordados para a concluso? H visvel ligao com a Sim tomada de deciso?

H especificao de Sim Termos e condies para implementao? Com requerimento para monitoramento? Que sejam legalmente exigidos?

a deciso tambm considere a opinio da sociedade, bem como de demais rgos da administrao pblica, que devem se manifestar no licenciamento, conforme determina outra Resoluo, a RC 237/97. No h previso de participao na etapa de monitoramento. No h requerimento formal para uma reviso independente. O rgo ambiental que conduz o processo de licenciamento/AIA, sendo o responsvel pela aprovao ou no do projeto, o mesmo que revisa a sua qualidade e emite o parecer final. Entretanto, deve-se notar que aps analisar o EIA e convocar a audincia pblica, o rgo ambiental emite o parecer conclusivo sobre o projeto, considerando os resultados da audincia pblica. Com isso, a reviso independente acaba sendo exercida, na prtica, como parte do controle social e, eventualmente, judicial sobre o processo de licenciamento. Mas, de qualquer modo, a regulamentao no explicita a necessidade de uma reviso independente e, por outro lado, a participao pblica est sujeita a uma srie de fatores que podem comprometer a sua eficcia, impedindo uma efetiva independncia da reviso. H uma macrodiretriz a respeito do contedo do EIA, que representada pela RC 001/86. H previso para que os termos de referncia sejam elaborados para cada caso especfico, a partir da orientao dada por essa RC. J a RC 237/97 estabelece os procedimentos do licenciamento, inclusive os prazos de anlise e de validade das licenas. O licenciamento ambiental o instrumento de poltica que insere a AIA ao processo de deciso sobre o projeto. Portanto, h requerimento formal para que a deciso tenha ligao com a AIA. A regulamentao legal exige a proposio de programas de monitoramento dos impactos. A RC 237/97 prev a suspenso ou cancelamento da licena para o descumprimento dos condicionantes, o que pressupe que deve haver o monitoramento e fiscalizao do processo. A lei de crimes ambientais prev sanes penais; o Decreto 3.179/99 prev as sanes administrativas e a Lei 6.938/81, a responsabilidade civil.

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O Quadro 5.1 permite verificar que: i) h uma base inicial para a abordagem dos estudos, com clara indicao de especificidade de termos de referncia; ii) h diretrizes para a conduo dos procedimentos da AIA, representadas pelas Resolues do Conama; iii) a ligao da AIA com a deciso sobre o projeto est claramente prevista na regulamentao, por meio do processo de licenciamento ambiental; iv) h claro requerimento para a definio de condicionantes aprovao do projeto, bem como para o seu monitoramento. Todavia, os itens referentes etapa de Seleo; ao envolvimento pblico e reviso independente do processo apresentaram deficincias nos requerimentos formais. Como visto no Captulo 2, a etapa de Seleo representa o primeiro momento da AIA que requer uma deciso pblica, em que ser determinado se a AIA deve ser aplicada de modo integral; preliminar ou, ainda, se pode ser dispensada. A metodologia da AIA prev as listas de sujeio e de excluso, como tambm uma anlise preliminar como procedimento de Seleo, baseada em critrios previamente definidos, como no caso da Unio Europia (Anexo III da Diretiva 97/11). Diante da limitao da lista de sujeio, representada pela Resoluo Conama n. 001/86, para avaliar casos controversos no Brasil quanto significncia dos impactos, recomenda-se a incluso da etapa de pr-anlise, baseada em critrios claros de deciso previstos em regulamentao. A pr-anlise deve ser realizada de modo expedito e com as informaes prontamente disponveis sobre o projeto e sobre as alternativas de localizao e os critrios podem estar associados s caractersticas quantitativas do empreendimento (p.e., a quantidade de rejeitos produzidos por unidade de tempo; o nmero de pessoas afetadas por deslocamentos fsicos ou sociais, entre outras caractersticas mensurveis;) e/ou qualitativas (p.e, o tipo de rejeito produzido; o tipo de processo de produo; ou a localizao em reas especiais de proteo ambiental, como determinadas Unidades de Conservao). Recomenda-se tambm a participao pblica e de outros rgos governamentais na deciso pertinente a essa etapa, com o objetivo de determinar a significncia dos impactos em acordo com todos os agentes envolvidos, reduzindo o potencial de questionamentos para as etapas posteriores79.

O documento Guidance on EIA: screening (2001) faz referncia ao valor da ampla participao no processo de Seleo, pois evita argumentos posteriores e atrasos, o que tem sido, crescentemente, reconhecido pelas autoridades 91

79

A possibilidade de conflito nessa fase inicial decorrente de questionamentos relativos a possveis dispensas no justificadas, pode levar o processo para alm do dispndio razovel de tempo e recursos, em que, muitas vezes, o conflito solucionado na Justia. Assim sendo, importante para a eficcia da AIA que essa etapa no apresente deficincias na sua regulamentao, especialmente com a finalidade de reduzir conflitos e custos administrativos. J o envolvimento pblico, em funo da regulamentao existente, ocorre, essencialmente, durante as audincias pblicas realizadas aps a concluso do Estudo de Impacto Ambiental. Considerando que a etapa de Seleo representada por uma lista de sujeio e no por uma pr-anlise, a participao pblica nessa fase no mencionada na legislao. No que diz respeito ao Escopo, a publicao do pedido de licenciamento deveria atuar como um chamariz para a participao pblica nessa fase inicial, para a definio dos termos de referncia. Entretanto, como essa possibilidade no est clara na regulamentao, a participao no se concretiza. Na etapa de reviso, a regulamentao mais clara sobre o papel da sociedade no processo de AIA. Desse modo, a despeito da previso para a publicao do requerimento da licena, a efetiva entrada da sociedade e de suas consideraes no processo de AIA/licenciamento ocorre, na prtica, a partir da convocao da audincia pblica, sendo esse o primeiro contato da sociedade, de fato, com o projeto. Como visto, a recomendao para a participao pblica, incluindo a consulta aos demais rgos de governo, na etapa de Seleo visa a contribuir com a definio preliminar da significncia dos impactos potenciais, eliminando questionamentos sobre a sujeio ou dispensa do projeto AIA. Na etapa de Escopo, a participao, incluindo igualmente os demais rgos de governo, visa a contribuir com a definio da abrangncia, bem como do foco da AIA sobre o que realmente relevante para ser estudado em detalhe. Considera-se que o interesse da sociedade manifestado no momento da divulgao da inteno de se implantar o projeto e a sua efetiva participao nas fases de Seleo e de Escopo pode facilitar a identificao das questes relevantes, a serem desenvolvidas e aprofundadas no Estudo de Impacto Ambiental. Se a sociedade participasse ativamente da AIA, desde os seus momentos
competentes e pelas demais organizaes governamentais, assim como por empreendedores nos Estados-Membros 92

iniciais (Seleo e Escopo), o potencial de conflitos que hoje se verifica nas audincias pblicas poderia ser reduzido, uma vez que as questes identificadas como relevantes seriam avaliadas nos estudos, fornecendo respostas aos questionamentos formulados. A no participao da sociedade na AIA, nos seus estgios iniciais pode, portanto, trazer ineficcia ao procedimento, uma vez que amplia o potencial de conflitos para as fases posteriores, em decorrncia de uma seleo passvel de questionamentos e de um escopo mal preparado e inadequado s condies e preocupaes locais. Assim sendo, o momento de efetivo envolvimento pblico na AIA brasileira, atualmente, pode ser considerado tardio e com um alto potencial de conflitos, tendo em vista que as audincias ocorrem quando os estudos j foram concludos, havendo possibilidade de no terem sido tratadas questes relevantes para a sociedade e, ainda, com uma pequena margem de possibilidade de alterao do projeto submetido ao licenciamento, dado o estgio de planejamento do projeto no momento em que a AIA realizada. Na etapa de monitoramento, a participao da sociedade contribui com o controle do processo, ao ampliar a vigilncia do cumprimento dos termos e condies de aprovao, reduzindo os custos administrativos do poder pblico e contribuindo com a eficcia do processo como um todo. A participao social no monitoramento poder contribuir com o contnuo fornecimento de informao, como forma de garantir que o processo seja de fato adaptativo, de acordo com seus Princpios Bsicos. Por outro lado, a certeza do controle social ps-licenciamento poder contribuir com a reduo do potencial de conflitos da AIA, visto que a implementao das medidas de mitigao sero acompanhadas, favorecendo a obteno do consenso na tomada de deciso. A reviso independente outro importante componente do processo que apresenta deficincias na regulamentao brasileira. Esse o momento em que se avalia se o Estudo est de acordo com o termo de referncia e se suficiente e relevante para a tomada de deciso, determinando se a informao de qualidade e confivel. Mas, no Brasil, por fora da vinculao da AIA ao licenciamento, no s o EIA e o RIMA so revisados, como tambm todo o processo de licenciamento ambiental. Nessa reviso ampla tm sido, freqentemente, questionados os aspectos referentes
da Unio Europia. 93

competncia para licenciar; aos recursos administrativos disponveis no rgo licenciador; ao grau de participao pblica, entre outros fatores no ligados diretamente informao produzida. Ocorre, entretanto, que em funo da regulamentao existente, a reviso do processo de licenciamento ambiental no independente, pois o rgo que o conduz o mesmo que emite o parecer final sobre a aprovao ou no do projeto submetido anlise e deciso pblica80, no havendo, portanto, uma reviso administrativa independente sobre o processo de AIA, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos e na Unio Europia. No caso brasileiro, o controle administrativo sobre o licenciamento/AIA fica prejudicado. A reviso de todo o processo, assim como do EIA/RIMA, tem sido realizada na prtica por meio do controle social e judicial, independentemente de haver uma regulamentao especfica para isso no mbito da AIA81. Esse fato pode gerar perda de credibilidade nos resultados obtidos, favorecer o surgimento de conflitos entre os agentes envolvidos e, por conseqncia, reduzir a eficcia do processo e aumentar os custos administrativos de implementao da poltica. 5.1.2 Atendimento aos Princpios Bsicos Conforme a proposta metodolgica apresentada, a capacidade institucional para a realizao da AIA ter a sua anlise complementada pela avaliao do atendimento aos Princpios Bsicos ou princpios de eficcia definidos pela IAIA. Preliminarmente, foram identificados os atributos-chave do processo de AIA. A identificao do atributo relevante pois, como visto anteriormente, eles no correspondem somente s etapas do processo e sero eles os itens avaliados de acordo com o levantamento bibliogrfico. Os atributos foram, ento, obtidos a partir da correlao entre os Princpios Bsicos e os elementos da AIA que poderiam estar
80

Em alguns Estados, a deciso homologada pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, o que no ocorre na esfera federal. 81 Podem ser vistas como regulamentao para o controle social e judicial, respectivamente, as leis referentes participao pblica nos processos da Administrao Pblica como, por exemplo, aquelas que prevem a presena da comunidade nos conselhos consultivos e deliberativos das unidades de conservao e nos comits de bacias e as referentes atuao dos rgos do MP e do Poder Judicirio, por exemplo, a lei da Ao Civil Pblica. Entretanto, so leis externas ao processo de AIA e fogem ao escopo de anlise do presente estudo. 94

associados a cada um, influenciando o seu atendimento. Essa identificao est presente no Quadro 5.2. importante esclarecer que a definio formal de cada Princpio, conforme apresentada pela International Association for Impact Assessment IAIA (Quadro 2.1), indica quais elementos da AIA poderiam afetar o atendimento ao Princpio. Assim, no Quadro 5.2, a coluna referente aos Elementos da AIA que se relacionam ao Princpio foi construda com base na definio formal da IAIA para cada Princpio. Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA
PRINCPIOS BSICOS 1. Propositiva - o processo deve instruir a deciso e resultar em um apropriado nvel de proteo ambiental e bemestar da comunidade. ELEMENTOS DA AIA QUE SE ATRIBUTOS-CHAVE RELACIONAM AO PRINCPIO Contexto da poltica ambiental para orientar o Legislao nvel de proteo, com objetivos claros para a tomada de deciso. Capacidade de dar suporte a uma deciso, de A relao da AIA com a modo imparcial. deciso e a imparcialidade na deciso Capacidade de influenciar o desenho do A relao da AIA com o ciclo projeto e propor alteraes, caso necessrio. do projeto (momento de realizao da AIA) Termos e condies para a aprovao do Condicionantes projeto82.

82

Em geral, so constitudos pelas restries de carter ambiental e/ou alteraes no projeto, como tambm pelas medidas para a mitigao e o monitoramento dos impactos. 95

Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA

PRINCPIOS BSICOS

(continuao)

ELEMENTOS DA AIA QUE SE ATRIBUTOS-CHAVE RELACIONAM AO PRINCPIO 2. Relevante o processo Capacidade de dar suporte a uma deciso A relao da AIA com a deve fornecer informao imparcial. deciso e a imparcialidade na suficiente, confivel e utilizvel deciso para o planejamento do Capacidade de influenciar o desenho do A relao da AIA com o ciclo desenvolvimento e para a projeto. do projeto 84 tomada de deciso83. Anlise tcnica rigorosa . Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos Participao pblica para considerar a opinio Participao pblica da sociedade e orientar a deciso. Termos e condies de aprovao. Condicionantes 3. Focada - o processo deve concentrar-se nos efeitos ambientais significativos e questes chave, isto , nos problemas que devem ser levados em conta no processo decisrio. Escopo, coerente com a realidade local, com Termo de referncia85 as questes relevantes e com as preocupaes da sociedade. Apesar de abrangente, a AIA deve ser focada. Participao pblica na fase de Escopo para Participao pblica. opinar sobre o que relevante.

A deciso na AIA implica a aprovao ou no do projeto, a proposio de eventuais alteraes no desenho do projeto, a escolha da melhor alternativa e a definio de termos e condies de aprovao, considerando o estudo realizado, a participao da sociedade e a consulta aos demais rgos da administrao pblica com interesses envolvidos, decorrentes do projeto ou de seus impactos. 84 Anlise tcnica rigorosa compreende o conhecimento cientfico necessrio, a multi e interdisciplinariedade e a observncia do mtodo seqencial de AIA que consiste, basicamente, na delimitao da rea de influncia e realizao de um bom diagnstico socioambiental; na proposio de alternativas locacionais e tecnolgicas e identificao e avaliao dos impactos para cada uma das alternativas; no prognstico e na comparao com a hiptese de no execuo do projeto; na anlise de compatibilidade do projeto com outros planos, programas ou projetos governamentais; e na proposio de medidas de mitigao e de um programa de monitoramento dos impactos identificados para a alternativa escolhida. Por essa razo, essa etapa do processo d origem aos seguintes atributos: diagnstico, conjunto de alternativas viveis para a anlise, identificao e avaliao dos impactos, proposio de medidas de mitigao, programa de monitoramento ambiental e equipe tcnica. 85 O termo de referncia estabelece a adequao da AIA realidade local, mediante a indicao da abrangncia do estudo e do foco nas questes que so relevantes para a anlise. 96

83

Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA

PRINCPIOS BSICOS 4. Sistmica o processo deve resultar em uma completa considerao de todas as informaes relevantes sobre o meio ambiente afetado, das alternativas propostas e seus impactos e das medidas necessrias para monitorar e investigar os efeitos residuais. ELEMENTOS DA AIA QUE SE RELACIONAM AO PRINCPIO Anlise tcnica rigorosa associada compreenso do processo seqencial de anlise da AIA e necessidade de considerar as alternativas locacionais e tecnolgicas.

(continuao)
ATRIBUTOS-CHAVE Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos

5. Rigorosa o processo deve aplicar a melhor prtica cientfica87, empregando metodologias e tcnicas apropriadas no tratamento dos problemas investigados.

Equipe tcnica86 Monitoramento dos impactos para aferio da Monitoramento dos impactos eficcia das medidas ambientais (preveno, e fiscalizao do processo recuperao, mitigao, compensao). Anlise tcnica rigorosa. Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos Profissionais habilitados e capacitados para a anlise. Disponibilidade de recursos financeiros, humanos e de dados. Envolvimento das partes interessadas, para considerar a suas preocupaes. Consulta aos demais rgos pblicos para uma adequada abordagem dos problemas investigados. Profissionais habilitados e capacitados para a anlise. Mais do que multidisciplinar, a AIA deve ser interdisciplinar e deve utilizar o conhecimento local. Equipe tcnica. Restries tcnicas, econmicas e administrativas. Participao pblica. Consulta aos rgos da administrao pblica. Equipe tcnica

6. Interdisciplinar - o processo deve assegurar que especialistas nas disciplinas biofsicas e socieconmicas relevantes, bem como tcnicas apropriadas, sejam empregados, incluindo o uso de conhecimentos tradicionais como relevantes.
86 87

Equipe tcnica compreende a capacitao dos profissionais e a multi e interdisciplinariedade. A melhor prtica cientfica compreende o uso de mtodos de diagnstico reconhecidos em suas respectivas reas de conhecimento e de anlise de impactos interdisciplinar, inclusive, no caso da AIA, as formas e mecanismos de anlise social e de consulta sociedade e participao pblica, em funo das cincias sociais. 97

Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA

PRINCPIOS BSICOS ELEMENTOS DA AIA QUE SE RELACIONAM AO PRINCPIO 7. Integrada o processo deve Anlise tcnica rigorosa. considerar a inter-relao dos aspectos sociais, econmicos e ambientais.

(continuao)
ATRIBUTOS-CHAVE Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos Equipe tcnica Participao pblica

Profissionais habilitados e capacitados para a anlise. Mais do que multidisciplinar, a AIA deve ser interdisciplinar. Envolvimento das partes interessadas. 8. Transparente o processo deve ter contedo claro e facilmente compreendido, deve assegurar o acesso pblico informao; identificar os fatores que devem ser levados em conta na deciso e as dificuldades e limitaes do conhecimento.

Estudos claros, objetivos e transparentes no Qualidade do estudo e de seu que diz respeito s incertezas cientficas88. relatrio Relatrio acessvel e em linguagem clara. Envolvimento das partes interessadas. Participao pblica Profissionais habilitados e capacitados para a anlise. Anlise tcnica rigorosa. Equipe tcnica Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos

88

Considerando que a AIA uma metodologia de previso de impactos potenciais, sempre haver algum grau de incerteza em decorrncia do limitado conhecimento das relaes de causa-efeito. Entretanto, os pontos de incerteza devem ficar claros nos estudos para que se possa decidir levando em conta os riscos que se quer assumir. nesse momento que a adoo do princpio da precauo surge como determinante na tomada de deciso. A ausncia de conhecimento tcnico-cientfico a nica hiptese em que se admite a omisso de informao no mbito da AIA. Qualquer outra omisso pode prejudicar todo o processo metodolgico. 98

PRINCPIOS BSICOS

ELEMENTOS DA AIA QUE SE RELACIONAM AO PRINCPIO 9. Participativa - o processo Relatrio acessvel e em linguagem clara. deve promover oportunidades apropriadas para informar e Envolvimento das partes interessadas. envolver o pblico interessado e afetado, e suas consideraes e opinies Influncia da participao pblica sobre a devem ser incorporadas na deciso tomada. documentao e no processo decisrio. 10. Crvel - o processo deve Questes que comprometem a credibilidade ser conduzido com da AIA: profissionalismo, rigor, justia, - a pobre qualidade dos estudos; objetividade, imparcialidade e - a falha em considerar a opinio das pessoas equilbrio89, e estar sujeito a afetadas pelo projeto; verificaes e checagens - o inadequado financiamento para a AIA e independentes. para as medidas de mitigao; - o baixo padro de qualidade do trabalho e a necessidade do conhecimento ecolgico e social indispensvel, por parte daqueles que se responsabilizam pelos estudos da AIA; - a ausncia de capacidade de fazer cumprir a legislao e do acompanhamento dos termos e condies da AIA. Questes que favorecem a credibilidade: - o controle de qualidade do processo (a reviso); - a participao pblica; - a integrao dos aspectos sociais, econmicos e ambientais; - a consulta aos demais rgos pblicos e sociedade; - a imparcialidade da deciso.

Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA

ATRIBUTOS-CHAVE Qualidade do estudo e de seu relatrio Participao pblica A relao da AIA com a deciso e a imparcialidade na deciso Qualidade do estudo e de seu relatrio Participao pblica

(continuao)

Restries tcnicas, econmicas e administrativas

Equipe tcnica Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos Monitoramento dos impactos e fiscalizao do processo A relao da AIA com a deciso e a imparcialidade na deciso Consulta aos rgos da administrao pblica

89

O termo equilbrio refere-se, na literatura especializada, ao balano entre os aspectos social, econmico e ambiental. 99

Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA

PRINCPIOS BSICOS 11. Prtica o processo deve fornecer informaes e resultados que auxiliem a soluo dos problemas de forma satisfatria, sendo a soluo passvel de implementao pelos proponentes do projeto. ELEMENTOS DA AIA QUE SE RELACIONAM AO PRINCPIO Escopo, coerente com a realidade local, com as questes relevantes e com as preocupaes da sociedade. Anlise tcnica rigorosa.

(continuao)
ATRIBUTOS-CHAVE Termo de referncia Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos

Observar restries ambientais, tecnolgicas, Restries tcnicas, de recursos humanos e financeiros na econmicas e administrativas proposio de medidas de mitigao e monitoramento dos impactos. Termos e condies para aprovao. Condicionantes 12. Adaptativa - o processo deve ser ajustado realidade, questes e circunstncias da proposta sob exame sem comprometer a sua integridade, e ser interativo, incorporando lies aprendidas do incio ao trmino do ciclo de vida do projeto. Escopo, coerente com a realidade local, com as questes relevantes e com as preocupaes da sociedade. Monitoramento dos impactos para verificar se o desempenho das medidas de controle/mitigao da degradao o esperado (a eficcia das medidas). Monitoramento do processo de AIA para assegurar que os termos e condies de aprovao do projeto (o que inclui a implementao das medidas de mitigao) esto sendo cumpridos. Participao social na fase de Monitoramento. Termo de referncia Monitoramento dos impactos e fiscalizao do processo Monitoramento dos impactos e fiscalizao do processo

Participao pblica

100

Quadro 5.2 Identificao dos atributos-chave do processo de AIA

PRINCPIOS BSICOS 13. Custo-efetiva - o processo deve obter os objetivos da AIA dentro de limites de disponibilidade de informaes, tempo, recursos e metodologia. ELEMENTOS DA AIA QUE SE RELACIONAM AO PRINCPIO Estudo de impacto ambiental correspondente ao termo de referncia, no sentido de evitar conflitos90. Relatrio com qualidade e linguagem acessvel. Anlise tcnica rigorosa, no sentido de evitar conflitos por questionamentos.

(continuao)
ATRIBUTOS-CHAVE Termo de referncia

14. Eficiente o processo deve impor mnimos custos financeiros aos proponentes e participantes, de forma coerente com os requerimentos e objetivos da AIA.

Qualidade do estudo e de seu relatrio Rigor tcnico: Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos Participao pblica e de demais rgos do Participao pblica poder pblico na fase de Escopo e de reviso. Consulta aos rgos da administrao pblica Disponibilidade de recursos financeiros, Restries tcnicas, humanos e de dados. econmicas e administrativas Considerar as restries de tempo, recursos e Restries tcnicas, prazos. econmicas e administrativas Estudo de impacto ambiental correspondente Termo de referncia ao termo de referncia, no sentido de evitar conflitos. Relatrio com qualidade e linguagem Qualidade do estudo e de seu acessvel. relatrio Anlise tcnica rigorosa, no sentido de evitar Rigor tcnico: conflitos por questionamentos. Conjunto de alternativas viveis para anlise; Diagnstico; Identificao e avaliao dos impactos; Proposio das medidas de mitigao; Programa de monitoramento dos impactos Participao pblica e de demais rgos do Participao pblica poder pblico na fase de Escopo e de reviso. Consulta aos rgos da administrao pblica

reconhecido que o surgimento de conflitos no decorrer do processo de AIA um dos principais motivos de atraso e de aumento nos custos administrativos de implementao dessa poltica ambiental. 101

90

O Quadro 5.2 permitiu identificar 12 diferentes atributos-chave da AIA que podem influenciar diversos Princpios ao mesmo tempo. Por exemplo, o termo de referncia foi identificado como atributo-chave associado aos Princpios: Focada, Prtica, Adaptativa, Custo-efetiva e Eficiente. Assim, o seu modo de execuo poder influenciar o atendimento a esses Princpios, de modo favorvel ou no. O modo de execuo desses atributos-chave foi avaliado, utilizando-se para isso os dados obtidos na literatura a respeito da prtica corrente da AIA no Brasil (Quadro 4.3). A coluna Sntese da Pesquisa Bibliogrfica, presente no Quadro 5.3, representa a anlise dos dados levantados na literatura, que faziam referncia a cada um dos 12 atributos avaliados. Se a crtica demonstra uma execuo adequada, a influncia ser positiva, caso contrrio, negativa. Dessa forma, a anlise de como tais atributos so executados na prtica corrente fornece um indicativo de que o princpio est sendo influenciado positiva ou negativamente pelo atributo em questo. Tambm foi possvel verificar, voltando-se ao Quadro 5.2, quais so os Princpios afetados por cada atributo. Quadro 5.3 Avaliao dos atributos-chave
ATRIBUTOS-CHAVE 1. Legislao 2. Restries tcnicas, econmicas e administrativas SNTESE DA PESQUISA BIBLIOGRFICA A EXECUO DO ATRIBUTO PRINCPIOS AFETA O AFETADOS PRINCPIO: Positivamente Propositiva Negativamente Rigorosa Crvel Prtica Custo-efetiva Eficiente Propositiva Relevante

3. A relao da AIA com o ciclo do projeto (o momento de realizao da AIA) 4. Termo de referncia

Boa estrutura de poltica ambiental Processo burocrtico levando muito tempo para a sua concluso. Precariedade de recursos materiais, de pessoal qualificado e de dados e informaes ambientais. A ausncia de dados primrios e secundrios nos estudos recorrente. A AIA usada prioritariamente para Negativamente controlar impactos diretos, mais do que para contribuir com o planejamento do projeto. Distanciamento da AIA com os processos de planejamento [no ciclo do projeto]. A fase de Escopo deficiente. Termos de Negativamente referncia inadequados e com lacunas, resultando na baixa qualidade dos Estudos de Impacto Ambiental. Fraca integrao interinstitucional. Participao secundria e burocrtica dos demais rgos pblicos com interesses envolvidos no projeto. Negativamente

5. Consulta aos rgos da administrao pblica

Focada Prtica Adaptativa Custo-efetiva Eficiente Rigorosa Crvel Custo-efetiva Eficiente

102

Quadro 5.3 Avaliao dos atributos-chave

ATRIBUTOS-CHAVE SNTESE DA PESQUISA BIBLIOGRFICA

(continuao)

A EXECUO DO ATRIBUTO PRINCPIOS AFETA O AFETADOS PRINCPIO: 6. Participao pblica No h participao pblica nas fases de Negativamente Relevante Escopo e Monitoramento. A participao Focada limitada; realizada precariamente; restrita ao Rigorosa estgio final do processo de tomada de Integrada deciso; sem capacidade para promover Transparente alterao no projeto; ineficaz na promoo Participativa do debate com a sociedade. As audincias Crvel pblicas so vulnerveis s presses dos Adaptativa diferentes setores. Custo-efetiva Eficiente 7.Rigor Diagnstico Insuficiente realizao do diagnstico Negativamente Relevante Sistmica tcnico socioambiental. reas de influncia Rigorosa incompatveis e/ou inadequadas. Integrada Insuficincia de informaes de diagnstico. Transparente Falta de integrao nos estudos entre as Crvel diferentes disciplinas Conjunto de Alternativas no desenvolvidas Negativamente Prtica Custo efetiva alternativas adequadamente. Diferentes falhas na Eficiente viveis para proposio de alternativas, prejudicando a anlise anlise dos impactos e a identificao da opo menos impactante. Prevalncia de aspectos econmicos na escolha da alternativa, antes da considerao dos impactos ambientais. Identificao e Comprometimento do rigor cientfico da AIA Negativamente avaliao dos pelos mtodos de anlise, pela previso de impactos impacto insuficiente ou inadequada, pela ausncia de considerao de impactos cumulativos, secundrios, indiretos e sinrgicos. A previso dos impactos no bem relacionada com o diagnstico feito. Ausncia de imparcialidade na sua caracterizao, subestimando os negativos e superestimando os positivos. Medidas de Precariedade na especificao das medidas Negativamente mitigao de mitigao; equvocos conceituais sobre o entendimento de medida de mitigao; ausncia de anlise de eficcia tcnica das medidas propostas. Negativamente Programa de Insuficincia do monitoramento. Erros monitoramen- conceituais na indicao do monitoramento, to dos com a postergao de atividades de diagnstico; precariedade na especificao impactos dos programas de monitoramento; ausncia de programa de monitoramento para impactos especficos; a no considerao da rea de influncia para o monitoramento dos impactos; prazos incompatveis com a ocorrncia dos impactos.

103

Quadro 5.3 Avaliao dos atributos-chave

ATRIBUTOS-CHAVE SNTESE DA PESQUISA BIBLIOGRFICA

(continuao)

A EXECUO DO ATRIBUTO PRINCPIOS AFETA O AFETADOS PRINCPIO: 8. Qualidade do estudo Todas as questes que envolvem: termo de Negativamente Transparente e de seu relatrio referncia, rigor cientfico, equipe tcnica, Participativa diagnstico, alternativas, medidas de Crvel mitigao e programas de monitoramento de Custo-efetiva impactos, acima citadas. Eficiente Ausncia de coerncia interna com a desconsiderao do aspecto seqencial do estudo. O relatrio no possui linguagem acessvel ao pblico. 9.Equipe tcnica A ausncia de pessoal tcnico Qualificado. Negativamente Sistmica Falta de integrao entre as diferentes Rigorosa disciplinas. Interdisciplinar Integrada Transparente Crvel 10. Termos e Equvocos conceituais no estabelecimento Negativamente Propositiva condies de de medidas de mitigao e de programas de Relevante aprovao monitoramento. Prtica Descumprimento dos condicionantes para aprovao do projeto. 11. A relao da AIA O debate e a deciso sofrem influncias Negativamente Propositiva com a deciso e a polticas e econmicas. Relevante imparcialidade na Participativa deciso Crvel 12. Monitoramento dos Ausncia ou insuficincia no monitoramento Negativamente Sistmica impactos e fiscalizao do processo. Crvel do processo Adaptativa

A anlise das informaes colhidas na bibliografia a respeito da prtica corrente da AIA revelou que os atributos-chave do processo so insatisfatoriamente executados e, por essa razo, afetam negativamente o atendimento aos Princpios Bsicos. O atributo legislao afeta positivamente o princpio relativo AIA ser propositiva, que est associado ao contexto da poltica ambiental de referncia. Entretanto, esse mesmo princpio afetado negativamente pelos atributos: relao da AIA com o ciclo do projeto; condicionantes e relao da AIA com a deciso. Portanto, todos os Princpios Bsicos de eficcia tiveram um ou mais atributos-chave, que pela execuo insatisfatria, afetaram negativamente o seu atendimento. Destacam-se nessa anlise os seguintes atributos: termo de referncia; participao

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pblica e rigor tcnico, devido ao conjunto de princpios que comprometem negativamente pela sua execuo inadequada. A presente investigao indicou que a AIA realizada no Brasil, de modo geral, no atende aos princpios de eficcia do procedimento. A explicao para isso poderia ser a falta de um guia de boa prtica, que orientasse a execuo dos atributos-chave da AIA. Pode-se tambm observar que a melhoria na execuo do atributo-chave poder fazer com que o princpio passe a ser atendido, corrigindo a AIA. Portanto, a eficcia da AIA poder ser alcanada a partir de uma boa execuo de cada um dos atributos, o que poderia ser conseguido por meio da elaborao de um guia nacional para a boa prtica da AIA, contendo orientaes para a execuo da AIA de modo a se fazer cumprir os princpios de eficcia do procedimento. 5.2 - Anlise da competncia operacional: etapas do processo Seguindo a proposta apresentada, a competncia operacional da AIA ser avaliada por meio da verificao da prtica corrente das principais etapas do processo. A partir da segunda parte da Lista de Verificao de Sadler (1996) foi produzido o Quadro 5.4, com uma pequena adaptao s condies da prtica nacional da AIA (assinalada por meio de notas de rodap), cujo desempenho foi avaliado de acordo com a escala abaixo, tambm proposta pelo autor:
A: excelente - etapa executada completamente e competentemente desempenhada B: bom - etapa executada com omisses secundrias e deficincias no desempenho C: satisfatrio etapa executada com algumas omisses e deficincias no desempenho D: pobre etapa executada com omisses significativas e deficincias no desempenho E: muito pobre - etapa executada com falhas fundamentais e fraquezas no desempenho F: nenhuma opinio - insuficiente base/experincia para julgar

Da mesma forma que na primeira parte da Lista de Verificao, poder ser percebida alguma subjetividade no julgamento, especialmente entre os nveis B e C. Porm, esse aspecto tambm de difcil elucidao, tendo em vista o entendimento do que venha a ser algumas omisses e omisses secundrias.
105

Quadro 5.4 Desempenho da competncia operacional

Lista de Verificao das Etapas 1. Seleo a proposta classificada corretamente de acordo com o nvel e os requerimentos para a avaliao? Respostas, com base no resultado da pesquisa Desempenho bibliogrfica sobre a AIA no Brasil Essa etapa representada pela RC 001/86, que apresenta C a lista de sujeio. Entretanto, como visto anteriormente, para os casos controversos quanto significncia dos impactos h inadequao do procedimento/regulamentao, acarretando falhas operacionais e questionamentos a respeito da deciso quanto sujeio da atividade/empreendimento ou dispensa ao EIA/RIMA. Etapa deficiente, escopo restrito e termos de referncia D precrios e com lacunas. Elaborao inadequada dos termos de referncia. No h participao pblica nessa fase. No h a identificao de atores relevantes na fase de Escopo. No h discusso prvia das alternativas razoveis para avaliao. As alternativas, quando muito, so apresentadas no Estudo de Impacto Ambiental sem uma profundidade na anlise, no sendo desenvolvidas adequadamente. H deficincias na definio da rea de influncia. O E diagnstico apresenta deficincias na considerao de dados primrios. Atividades prprias para o diagnstico da rea so postergadas como condicionantes do licenciamento. A abordagem , prioritariamente, multidisciplinar e no interdisciplinar. Impactos importantes deixam de ser identificados. Tendncia subestimao de impactos negativos e supervalorizao de impactos positivos. Identificao de impactos genricos, reunindo diversos impactos sob um mesmo ttulo, o que impossibilita a compreenso da extenso das modificaes no meio socioambiental decorrentes do projeto. Ausncia de avaliao de impactos cumulativos, indiretos e sinrgicos. No so identificados os impactos para as alternativas locacionais e/ou tecnolgicas ao projeto. A escolha da melhor alternativa feita antes da identificao dos impactos, e so identificados e avaliados os impactos somente para a alternativa pr-estabelecida. O correto seria a identificao dos impactos para todas as alternativas viveis, de modo a propiciar a escolha daquela avaliada como menos impactante. Precariedade de bancos de dados. Os dados e registros ambientais so poucos e dispersos. Precariedade de informaes disponveis e de informaes utilizadas nos estudos. Falha na compreenso da metodologia seqencial da AIA. Problemas com as metodologias usadas na previso dos impactos. A anlise de risco e a anlise custo-benefcio so pouco utilizadas.

2. Escopo resulta na identificao de: a) assuntos prioritrios? b) atores relevantes envolvidos? c) alternativas razoveis? d) Termo de referncia? 3. Anlise de impactos h extenso e profundidade: a) no diagnstico?

b) na estimativa e previso dos impactos?

c) na estimativa de impactos indiretos e cumulativos? d) outros fatores relevantes da anlise?

e) h uso satisfatrio de banco de dados e metodologias?

106

Quadro 5.4 Desempenho da competncia operacional

Lista de Verificao das Etapas 4. Mitigao as medidas identificam: a) arranjos para monitoramento?

(continuao)
Desempenho E

Precariedade na definio de medidas de mitigao. So propostas medidas que no so soluo para a mitigao do impacto, so pouco detalhadas e no h avaliao da eficcia tcnica das medidas propostas. d) sobre o monitoramento e a Descumprimento dos termos e condies de aprovao do fiscalizao do processo92 projeto, devido baixa capacidade do poder pblico de monitorar e fiscalizar o processo. 5. Anlise de significncia os No foi encontrada referncia prtica da anlise de efeitos residuais so avaliados em efeitos residuais no Brasil. relao : a) sua extenso, durao e irreversibilidade? b) a sua importncia em relao s comunidades dependentes e s funes ecolgicas? c) mecanismos de compensao? 6. Relatrio da AIA a informao As lacunas existentes nos termos de referncia ou a sua : elaborao inadequada resultam na baixa qualidade do a) completa? estudo. Os estudos so repetitivos e alguns analistas se referem existncia de uma indstria do RIMA. b) satisfatria? No, em funo dos aspectos acima mencionados. c) compreensvel? A linguagem do relatrio no acessvel. Alm disso, o aspecto tcnico carece de melhorias na metodologia e na execuo, prejudicando a compreenso do estudo. d) segura/rigorosa93? H deficincias no rigor cientfico da anlise e) defensvel 94? As incertezas decorrentes do conhecimento cientfico limitado no so abordadas, pois as deficincias dos estudos no permitem que se chegue a esse nvel de considerao.

b) planos de contingncia ou planos para respostas operacionais no padronizadas? c) sobre as medidas de mitigao propriamente ditas91

Respostas, com base no resultado da pesquisa bibliogrfica sobre a AIA no Brasil Precariedade na definio dos programas de monitoramento. Erros conceituais quanto ao monitoramento dos impactos, com a proposio de aes que, na realidade, servem ou ao diagnstico ou mitigao dos impactos. Ausncia de monitoramento para impactos especficos. Programas de monitoramento que no contemplam toda a rea de influncia do projeto. No foi encontrada referncia a esse assunto na pesquisa bibliogrfica.

91 92

Acrescentado para adaptar a lista de verificao s condies da prtica da AIA no Brasil. Idem. 93 Esse item compreende a boa prtica cientfica, padres de profissionalismo, multi e interdisciplinariedade (Sadler, 1996). 94 Esse item pressupe que as incertezas da proposta foram consideradas, para que as informaes sejam defensveis (Sadler, 1996). 107

Quadro 5.4 Desempenho da competncia operacional

Lista de Verificao das Etapas

(continuao)

Respostas, com base no resultado da pesquisa Desempenho bibliogrfica sobre a AIA no Brasil f) funcional95? As deficincias identificadas tornam a AIA pouco funcional em dar suporte deciso 7. Reviso da qualidade No h referncia na bibliografia sobre a correlao entre D a) realizada de acordo com o o procedimento de reviso e a extenso e magnitude dos grau e o nvel necessrios96? impactos previstos. b) realizada com o uso de No h referncia na bibliografia sobre os mtodos de metodologia satisfatria? reviso adotados no pas. Entretanto, como visto anteriormente, a reviso feita pela sociedade e pelos rgos do MP e do Poder Judicirio, cujas metodologias no so previstas no mbito da AIA. c) sujeita reviso do pblico A reviso basicamente feita pela sociedade, por ocasio e de especialistas? das audincias pblicas. Mas, a participao pblica nessa fase apresenta srias deficincias, conforme levantado na reviso bibliogrfica. H deficincias tambm em relao consulta aos demais rgos pblicos e no h uma reviso independente por especialistas em AIA. 8. Estudos tcnicos: O rigor tcnico e cientfico nos estudos de impacto E a) so rigorosamente ambiental est prejudicado em funo das crticas feitas conduzidos, coerentemente com a aos itens de diagnstico; alternativas; avaliao de natureza e a complexidade dos impactos; medidas de mitigao; programas de assuntos? (em todas as etapas ou monitoramento. em apenas algumas etapas) b) so executados conforme No h um guia de boa prtica da AIA no Brasil. os padres da boa prtica da AIA? (em todas as etapas ou em apenas algumas etapas) c) resultam na preparao de Muitos questionamentos so feitos sobre os estudos base defensvel para a elaborados, em funo da inadequao dos aspectos avaliao? (em todas as etapas tcnicos e cientficos acima mencionados. ou em apenas algumas etapas) 9. Envolvimento pblico A participao pblica muito limitada, no tendo E a) so dadas oportunidades s capacidade de reverter ou promover alteraes no projeto. pessoas envolvidas, Ocorre apenas no estgio final do processo de tomada de considerando: deciso da AIA, aps a concluso dos estudos. As i) a extenso do impacto e audincias pblicas so ineficazes quanto ao cumprimento o deslocamento social? do seu objetivo de promover o debate com a sociedade. ii) o grau de interesse ou As audincias pblicas so vulnerveis s presses conflito evidente? polticas. iii) as tradies das No h referncia na bibliografia sobre a correlao entre comunidades afetadas? a participao pblica e a extenso dos impactos, deslocamento social, grau de interesse ou conflito, ou tradies socioculturais.

95

Esse item diz respeito relao entre a informao produzida e a tomada de deciso, para a aprovao e o estabelecimento de termos e condies (Sadler, 1996). 96 O que quer dizer que a reviso dever ser tanto mais extensa, quanto maior for o grau de impacto do projeto sob exame. 108

Quadro 5.4 Desempenho da competncia operacional

Lista de Verificao das Etapas b) as abordagens e tcnicas usadas so pertinentes aos assuntos tratados e aos municpios envolvidos? (em todos os casos ou em alguns casos) c) resulta na identificao e incorporao das opinies e preocupaes das partes afetadas ou interessadas? (em toda a documentao chave ou somente no relatrio final?) 10. Administrao do processo a) aplicado conforme os princpios e requerimentos bsicos? b) aspectos gerais da administrao do processo97

(continuao)
Desempenho

Respostas, com base no resultado da pesquisa bibliogrfica sobre a AIA no Brasil No h referncia na bibliografia sobre mtodos de participao pblica, pois os problemas detectados so ainda primrios. As audincias pblicas so ineficazes quanto obteno de maior legitimidade social nas decises.

A AIA realizada de acordo com os requerimentos legais, mas no h observncia dos princpios, conforme se depreende da anlise anterior. Apesar do requerimento legal para a descentralizao do sistema, a AIA centralizada no nvel dos Estados, com pouca participao de municpios. Pouca contribuio de outros rgos do Poder Pblico. H variao na implementao da AIA entre os Estados brasileiros, variando a eficcia do processo. Minimizao da AIA como instrumento preventivo e de planejamento do projeto. H deficincias em recursos humanos e financeiros. Os melhores resultados da AIA esto associados aos mecanismos de controle do processo. Existncia de presses polticas e econmicas sobre a aprovao do projeto. Muitos casos de AIA tm sido objeto de processos judiciais, aumentando os custos administrativos desse instrumento de poltica, que afetam tanto o proponente, quanto a administrao pblica e a sociedade em geral. O processo de aprovao burocrtico, levando muito tempo para concluso.

b) eficientemente gerenciado? Sem demora e sem custos para o proponente e para a sociedade? Com prazos negociados antecipadamente? Concluso dentro dos prazos? c) a rejeio de propostas consistente e imparcial, por exemplo, em funo do reconhecimento da necessidade de justia para as minorias e outros grupos afetados?

No h referncia na bibliografia sobre a rejeio de propostas.

97

Acrescentado para adaptar a lista de verificao s condies da prtica da AIA no Brasil. 109

O resultado da anlise da competncia operacional indicou que a AIA realizada no Brasil no atinge os nveis de uma boa prtica (nveis A e B de desempenho) na execuo das suas principais etapas. O Quadro 5.5 apresenta esse resultado e acrescenta o resultado da anlise dos requerimentos formais, para uma anlise conjunta. Quadro 5.5 Resultado da anlise da competncia operacional
Etapas Seleo Escopo Reviso Nvel de desempenho operacional Satisfatrio: algumas omisses e deficincias nos casos controversos quanto dispensa do EIA/RIMA. Pobre: omisses significativas e deficincias relativas aos termos de referncia restritos e com lacunas. Pobre: omisses significativas e deficincias relativas ausncia de metodologia prpria para essa finalidade. Muito pobre Muito pobre Muito pobre Muito pobre Muito pobre: falhas fundamentais e fraquezas devido s muitas limitaes da participao pblica nas audincias e no participao em outras etapas do processo. Resultado da anlise da regulamentao Satisfatrio: algumas lacunas e insuficincias no caso de dvidas quanto submisso do projeto AIA. Bom: lacunas secundrias e insuficincias relativas participao pblica. Muito pobre: falhas fundamentais e fraquezas referentes independncia da reviso e ao controle administrativo. ___________ ___________ ___________ ___________ Pobre: lacunas significativas e insuficincias, uma vez que a participao pblica ocorre somente por ocasio das audincias pblicas e, ainda, de forma precria. ___________ ___________

Anlise de impactos Mitigao Relatrio da AIA Estudos tcnicos Envolvimento pblico

Administrao do Muito pobre processo Anlise de Insuficincia de dados significncia dos impactos residuais

De acordo com a escala de desempenho adotada, a prtica corrente apresentou um nvel satisfatrio apenas na etapa de Seleo, pois as suas deficincias esto relacionadas apenas aos casos controversos quanto deciso de se realizar ou no a AIA. Essa etapa tambm recebeu a classificao satisfatria na anlise da regulamentao, sendo a lacuna verificada, tambm referente aos casos controversos de sujeio, uma vez que o requerimento formal para a etapa o de que ela seja realizada por meio de uma lista de sujeio e no por meio de um procedimento
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preliminar de deciso. O que se pode concluir da anlise conjunta que a prtica deficiente em decorrncia da falha na regulamentao. Assim sendo, possvel perceber a correlao entre a legislao e a prtica, em que a inadequao da primeira acarreta prejuzos execuo da segunda. Isto implica dizer que a correo na regulamentao poder eliminar a deficincia prtica. A etapa de Escopo foi classificada como pobre quanto competncia operacional, devido baixa qualidade dos termos de referncia elaborados como resultado dessa fase. No aspecto da regulamentao, a etapa de Escopo foi qualificada como boa em funo da nica lacuna verificada, relativa a no previso de participao pblica, o que, de forma indireta, gera termos de referncia precrios. Est claro que a no previso da participao pblica nessa etapa contribui com a deficincia do escopo, mas essa no a nica razo dos problemas operacionais verificados, uma vez que a inadequao dos termos de referncia vai muito alm da ausncia de participao pblica, pois tambm deixa de realizar atividades tcnicas importantes que no dependem diretamente da participao social, como a identificao de atores relevantes e de alternativas viveis para a avaliao dos impactos, por exemplo. Assim sendo, a correlao entre a regulamentao e a prtica para a etapa de Escopo parcial. Isso quer dizer que a correo na regulamentao pode melhorar a prtica dessa etapa, mas no o suficiente. H que se promover a melhoria na sua execuo a partir de outros mecanismos, mais voltados para a correo do entendimento tcnico a respeito do que deve ser realizado nessa fase da AIA. Aqui, o problema tambm reside no equvoco conceitual sobre os objetivos dessa etapa e, no apenas, na regulamentao. A reviso da qualidade do processo teve a competncia operacional qualificada como pobre, tendo em vista que no segue uma metodologia apropriada para isso. Tambm contribuem com esse enquadramento negativo o fato de no haver referncia bibliogrfica sobre a relao entre a magnitude dos impactos e o grau de reviso, bem como sobre a participao de especialistas em AIA, o que pode indicar a no observncia desses aspectos no Brasil. Contudo, no pertinente caracterizar a prtica dessa etapa como muito pobre, ainda que as omisses sejam relevantes para a eficcia do processo e que a etapa seja considerada o momento em que os conflitos aparecem
111

mais intensamente, uma vez que a reviso feita pela sociedade e, em alguns casos, envolvendo os rgos do Ministrio Pblico e do Judicirio, tem sido a responsvel por apontar as deficincias do processo, promovendo, no caso concreto, a sua correo. Quanto ausncia de metodologia para essa etapa, relevante notar que, cada agente envolvido no processo de AIA, ao se interessar em fazer a reviso tanto do EIA, quanto do Licenciamento, o far segundo as suas prprias convices e mtodos, acarretando diferentes percepes e concluses sobre o processo e o seu resultado final, o que, por sua vez, contribuir com a formao e/ou continuidade dos conflitos de interesse. J, do ponto de vista da regulamentao, essa etapa foi qualificada como muito pobre, em funo de no haver um requerimento formal para que a reviso seja independente. Essa lacuna, como visto anteriormente, gera falha no controle do processo, que deixa de ser feito pela administrao pblica e passa a ser feito, na prtica, pela sociedade e, em algumas situaes, com o apoio do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio. Entretanto, a no independncia da reviso e a deficincia no controle administrativo no so os nicos aspectos que provocam falhas operacionais nessa etapa. A ausncia de metodologia apropriada e uniforme; a falta de relao entre a extenso da reviso e a magnitude dos impactos e a ausncia de especialistas em AIA causam outros tipos de deficincias relativas prtica dessa etapa. Nesse caso, no h correlao entre a regulamentao e a prtica, pois ambas as anlises detectaram deficincias que sero sanadas mediante aes distintas. Isso implica dizer que a correo na regulamentao resolver as deficincias a ela associadas. Para a correo prtica, deve-se buscar uma soluo tcnica, relacionada boa prtica, com o intuito de reduzir a subjetividade da reviso98. H insuficincia de dados para avaliar o item referente anlise de significncia dos impactos residuais. relevante perceber que no h um requerimento formal para essa anlise de significncia. Pode-se concluir que esse aspecto ou no tratado, ou estaria sendo contemplado no requerimento geral para a anlise de impactos, presente
98

Por exemplo, o documento Guidance on EIA: EIS Review (2001), da Unio Europia, representa um guia para a boa prtica da etapa de reviso, para ser usado pelos diferentes participantes do processo de AIA, propondo um checklist para a verificao da adequao e suficincia do relatrio, considerando como objetivos do relatrio a informao sociedade e o subsdio tomada de deciso. 112

na Resoluo Conama n 001/86. Entretanto, considerando a falta de especificao na regulamentao e a ausncia de citao na bibliografia, o mais provvel que no esteja ocorrendo a anlise residual, o que seria fundamental para uma deciso voltada para o desenvolvimento sustentvel. A anlise dos impactos, medidas de mitigao, relatrio da AIA e estudos tcnicos, etapas classificadas como muito pobre, esto associadas, fundamentalmente, ao mesmo tipo de deficincia, relativa competncia tcnica para a realizao dos estudos ambientais. Nesse sentido, pertinente concluir que h necessidade de um controle administrativo sobre a capacidade tcnica das equipes que elaboram os EIA, o que no est previsto na regulamentao. H apenas a previso de um cadastro no rgo ambiental federal sem, contudo, haver qualquer juzo de valor por parte daquele rgo sobre as empresas e profissionais registrados. Esse um assunto to importante, quanto delicado do ponto de vista da tica profissional e carece de uma regulamentao definido mecanismos de controle dessa atividade tcnica e comercial. Tambm no se pode deixar de mencionar o fato de que os estudos ambientais so patrocinados pelo interessado na aprovao do projeto, o que pode causar um problema de relacionamento comercial, no caso do EIA chegar concluso de que o projeto no ambientalmente vivel. H que se levar em conta a presso exercida pelo poder econmico, sobre a concluso do EIA. O resultado disso que, como lembrado pelo MPF (2004), os EIA no concluem pela inviabilidade ambiental do projeto. A correo desse aspecto poderia vir a partir de uma mudana no sistema de AIA brasileiro, em que os Estudos seriam patrocinados pelo Estado e os custos repassados ao interessado99. Mas, da mesma forma que a questo anterior, essa to importante quanto complexa, e merece ser avaliada em profundidade, o que foge ao escopo do presente trabalho. No caso do envolvimento pblico, a correlao entre prtica e regulamentao tambm parcial, pois a ausncia de participao ao longo de todo o processo no a nica razo para as deficincias prticas dessa etapa. Mesmo nas audincias pblicas a participao limitada. Esse aspecto ser analisado mais detalhadamente no prximo captulo.

113

O baixo desempenho da administrao do processo, classificada como muito pobre, est, essencialmente, relacionado ao oramento destinado a essa poltica ambiental e ao papel das demais instituies pblicas e dos setores privados em aderir e entender o processo de AIA, ou mesmo o planejamento ambiental. Outra anlise conjunta possvel. Comparando-se o resultado da verificao da competncia operacional com o da verificao dos atributos-chave, pode-se reforar a concluso de que a melhoria na execuo das etapas contribuir, tambm, com o atendimento aos Princpios Bsicos de eficcia, corrigindo o curso da AIA e promovendo a sua eficcia. Isso porque, tanto a etapa de Escopo, classificada como pobre, quanto as etapas do processo classificadas como muito pobre, so tambm atributos-chave do processo que contribuem com a observncia de grande parte dos Princpios Bsicos (Quadro 5.6). Quadro 5.6 Relao entre as etapas da AIA e os Princpios Bsicos
Etapas Escopo Anlise dos impactos Mitigao Princpios Bsicos Associados Focada; prtica; adaptativa; custo-efetiva; eficiente. Relevante; sistmica; rigorosa; integrada; transparente; crvel; prtica; custo-efetiva; e eficiente. Relevante; sistmica; rigorosa; integrada; transparente; crvel; prtica; custo-efetiva; e eficiente. Relevante; sistmica; rigorosa; integrada; transparente; crvel; prtica; custo-efetiva; e eficiente. Transparente; participativa; crvel; custo-efetiva; e eficiente.

Estudos tcnicos (rigor tcnico) Relatrio (qualidade dos estudos e de seu relatrio) Envolvimento pblico Relevante; focada; rigorosa; integrada; transparente; participativa; (participao pblica) crvel; adaptativa; custo-efetiva; e eficiente. Administrao do processo Rigorosa; crvel; prtica; custo-efetiva; eficiente. (restries tcnicas, econmicas e administrativas)

Finalmente, conclui-se que a fraqueza da competncia operacional, representada pelo baixo desempenho na prtica das etapas da AIA outro indicativo de que a eficcia do processo, do ponto de vista procedimental, ou seja, em dar suporte a uma deciso pblica, no est garantida.

Vale ressaltar que, mesmo assim, ainda pode persistir a falta de credibilidade dos Estudos. A simples alterao de quem contratar os Estudos pode no surtir o efeito desejado. 114

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CAPTULO 6 Anlise Substantiva: a participao pblica na AIA 6.1 - A participao pblica na AIA brasileira: possvel o consenso? De acordo com a reviso bibliogrfica sobre o consenso na gesto pblica, existem condies bsicas que devem estar presentes no arranjo institucional da gesto ambiental para que o consenso seja obtido nas decises pblicas. Dentre essas condies esto a questo da informao, a maturidade democrtica e as as condies fornecidas pelo poder pblico para a insero social nos processos decisrios, o que inclui, alm da previso formal (legislao e regulamentao), o espao apropriado para a participao social. Essas condies bsicas esto sendo denominadas na presente pesquisa de elementos que favorecem o consenso. Todavia, esses elementos podem ou no ser partes integrantes da AIA, podendo ou no ser controlados com a finalidade de fornecer as condies necessrias para o consenso na deciso final sobre o projeto e na definio dos termos e condies estabelecidos para a sua aprovao. O Quadro 6.1 apresenta essa anlise, considerando, inclusive, as demais questes que poderiam estar associadas aos elementos, conforme levantado na bibliografia. Quadro 6.1 - Elementos que favorecem o consenso na gesto pblica
Elementos que Posio em favorecem o Questes associadas100 relao consenso na gesto AIA: pblica 1. A maturidade Educao ambiental e conscientizao dos Externa democrtica problemas ambientais. Compromisso tico com a transparncia e veracidade das informaes. 2. As condies fornecidas pelo Estado para a participao pblica 3. A informao A regulamentao ou previso formal para a participao pblica nos processos decisrios da administrao pblica. O espao apropriado para a participao pblica. A gerao; a quantidade e qualidade; a linguagem clara e compreensvel; e a simetria na distribuio da informao. Interna

Interna

As informaes dessa coluna representam uma sntese da reviso bibliogrfica sobre o assunto, presente no item 3.3 do Capitulo 3. 115

100

Apesar de ter sido considerada externa ao processo, a maturidade democrtica pode, no entanto, ter uma relao indireta com a AIA. Esse processo de avaliao de impactos tem um papel importante na conscientizao da sociedade sobre os problemas ambientais, fortalecendo a democracia a partir das decises compartilhadas. Porm, o nvel de maturidade democrtica no pode ser controlado pelo procedimento de AIA, razo pela qual essa questo no ser analisada no presente estudo. Tanto a informao quanto as condies fornecidas pelo Estado para a participao pblica que nos interessam so as relacionadas aos procedimentos da AIA. Assim sendo, esses elementos sero aprofundados na anlise, com o objetivo de identificar como eles se concretizam na prtica brasileira. 6.2 - A questo da informao Como visto, a sustentabilidade obtida a partir da construo de consenso tem como foco a necessidade de equilbrio entre os diferentes interesses presentes nos processos decisrios que envolvem recursos naturais. Esse equilbrio pode ser obtido mediante uma pluralidade participativa dos agentes na tomada de deciso, e com a conseqente incorporao dos valores sociais, e no somente do conhecimento cientfico nas decises, uma vez que este impreciso em muitas situaes. Todavia, para que os agentes possam participar do processo com algum grau de influncia, o acesso e a qualidade da informao assumem importncia estratgica para a obteno do consenso. Ou seja, a participao pblica necessria obteno do consenso e a informao essencial para uma participao pblica qualificada no processo de AIA. Ocorre, no entanto, que o provimento de informao ambiental no tarefa trivial, pois envolve um amplo conjunto de aes a serem realizadas para que a informao chegue ao destinatrio de forma til (decodificada) e confivel. No mbito da AIA, essa tarefa se inicia com a definio do escopo dos estudos ambientais, sem, contudo, ter uma etapa formal para a sua concluso, tendo em vista que a previso para um monitoramento sistemtico representado pelos programas de monitoramento dos impactos constitui um retorno contnuo de informaes (feedback), com vistas melhoria do controle da degradao e do processo de AIA propriamente dito. No presente estudo, a questo da informao ser analisada, especialmente, com o
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objetivo de facilitar a obteno do consenso na participao pblica na AIA brasileira, que ocorre, basicamente, durante as audincias pblicas. Por essa razo no ser avaliada a informao de retorno que deve ocorrer por ocasio do monitoramento, no qual, como visto, a participao pblica tambm pode e deve ocorrer, mas no comum no Brasil. O que se verificou na Anlise Procedimental que a questo da informao apresenta uma srie de deficincias, refletidas na baixa qualidade dos estudos de impacto ambiental, prejudicando a eficcia da participao pblica. A baixa qualidade do EIA/RIMA acaba por impedir ou dificultar o estabelecimento de medidas de mitigao e compensao adequadas e condizentes com os impactos gerados, e por isso ineficazes no controle da poluio e na compatibilizao de desenvolvimento e proteo ambiental. No entendendo a verdadeira natureza da atividade/empreendimento e de seus riscos, a sociedade no compreender as medidas propostas, podendo exigir mais do que o necessrio, ou menos. Ou ainda, poder ser suscetvel s manipulaes oriundas de outros interesses. Da a importncia do RIMA, e no somente do EIA, terem boa qualidade e serem, sobretudo, elaborados por equipe tcnica qualificada. pertinente considerar, portanto, que o conhecimento sobre o estado da qualidade do meio ambiente, como tambm sobre os riscos manuteno dessa qualidade, propiciar as condies necessrias negociao nos processos decisrios da gesto pblica ambiental. E, dessa forma, o processo de negociao ser mais eficaz no que diz respeito obteno do consenso, quanto maior for a disponibilidade e o acesso s informaes. Essa perspectiva de anlise da participao pblica conduz a uma importante concluso: a de que a reduo dos conflitos depende, sem prejuzo de outros fatores que possam vir a intervir, da qualidade da informao, no caso, do EIA/RIMA. Consequentemente, os conflitos de interesse podem ser agravados em decorrncia das deficincias dos Estudos.

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6.3 Os mecanismos de participao pblica na AIA brasileira Adotando a estrutura proposta por Del Furia e Wallace-Jones (1998), que descrevem os quatro fatores relevantes para a eficcia da participao pblica na AIA, essa parte da anlise visa a identificar os componentes/aspectos da AIA, relacionados aos mecanismos de participao pblica, que devem ser fortalecidos e aqueles que devem ser evitados, considerando o sistema brasileiro. Da mesma forma que a anlise procedimental apresentada no captulo anterior, essa tambm se fundamenta na legislao e na reviso bibliogrfica sobre o contexto institucional e sobre a prtica corrente desse instrumento no Brasil. Para essa anlise necessria a identificao prvia dos aspectos relacionados a cada um dos fatores relevantes citados, tendo em vista que eles sero os elementos avaliados de acordo com os dados obtidos em literatura. Essa identificao foi feita a partir reviso bibliogrfica sobre a participao pblica na AIA, presente no item 2.3 do Capitulo 2. Uma participao pblica eficaz na obteno do consenso ir requerer a conjuno dos quatro fatores mencionados e do correto desempenho dos aspectos relacionados. Entretanto, importante notar que, dos requerimentos para uma participao eficaz, nem todos podem ser controlados pelo processo de AIA. Assim, pertinente identific-los quanto a sua posio em relao ao processo: se externo ou interno AIA. Por fim, recomenda-se que aqueles aspectos que tm o potencial para contriburem positivamente com o fator relacionado sejam fortalecidos e os que o prejudicarem, evitados. O Quadro 6.2 apresenta essa anlise.

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Quadro 6.2 Fatores relevantes para a eficcia da participao pblica na AIA

Fatores relevantes para a eficcia da participao pblica 1. A natureza do envolvimento pblico: quanto maior o envolvimento, melhor. Aspectos relacionados aos mecanismos de participao pblica da AIA101 Posio Externo Ao Fortalecer

Ampliar a representatividade da participao pblica, tendo em vista que alguns setores tm representaes mais engajadas e atuantes do que outros. A representao mais forte e/ou ausncia de representao de determinados grupos sociais causa um desequilbrio na negociao, excluindo determinados interesses por falta de representao. Planejar o processo de participao pblica, de acordo com o contexto social, cultural e econmico local. Divulgar as oportunidades de participao pblica e definir data, local e hora de acordo com o contexto local. O debate restrito a fatos e evidncias, o que pode excluir um pblico mais amplo, impedindo a considerao do conhecimento local. 2. O poder de fora do Regulamentao clara sobre o papel do pblico na AIA, pblico: Quanto maior o Quanto e em que grau a participao pblica deve o nvel de influncia na ocorrer. deciso, melhor. O papel do pblico mais informativo e consultivo, do que deliberativo. A informao est relaciona ao poder de fora do pblico. Gerar informao em quantidade e de qualidade e distribu-la simetricamente. A viso fragmentada das questes de risco. Os valores da comunidade so raramente considerados na deciso. Influncias econmicas e polticas sobre o processo. Educao tcnica dos diferentes representantes dos setores, por meio de uma atividade preparatria. Mecanismos de troca de informao.

Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Interno Externo Interno Interno Interno Interno Interno Externo Interno Interno

Fortalecer Fortalecer Evitar Fortalecer Evitar Fortalecer Evitar Evitar Evitar Fortalecer Fortalecer Evitar Evitar Fortalecer Evitar Fortalecer Fortalecer

3. O momento do envolvimento pblico: quanto mais cedo, melhor.

4. O gerenciamento de conflitos: quanto mais flexveis; maior a antecipao; e a resoluo, melhor.

101

O envolvimento tem incio muito tarde em relao ao ciclo do projeto. O envolvimento termina muito cedo, depois da implantao do projeto. Iniciar o envolvimento na fase de Escopo e continuar durante o monitoramento, para contribuir com a gesto adaptativa dos recursos naturais. Envolvimento pontual e localizado, e no de longo prazo e de larga escala. A identificao prvia de conflitos potenciais e Adoo de processos de construo de consenso

As informaes presentes nessa coluna encontram-se referenciadas no item 2.3, relativo participao pblica na AIA. 119

Da

mesma

forma

que

maturidade

democrtica,

questo

da

representatividade pode ser considerada externa ao processo de AIA, pois est associada ao nvel de conscientizao dos diferentes grupos sociais a respeito das questes ambientais e seu interesse em participar dos processos decisrios. No entanto, uma representao no satisfatria pode ser detectada no mbito da AIA e corrigida a partir da identificao prvia de todos os grupos sociais envolvidos e da definio dos representantes de cada grupo, o que deve ocorrer na etapa de Escopo. Assim sendo, recomendvel que a questo da representatividade esteja em pauta por ocasio do planejamento da participao pblica. Identificar como os quatro fatores que influenciam a eficcia da participao pblica na AIA se concretizam na prtica brasileira ir fornecer as informaes necessrias para responder se a participao pblica contribui, de fato, com a obteno de consenso nas decises da AIA (deciso final de aprovao ou no do projeto e definio dos termos e condies de aprovao) e, conseqentemente, com o desenvolvimento sustentvel. E, ainda, para identificar de que forma o processo pode ser melhorado, na hiptese de uma fraca participao pblica. Diante da sntese da participao pblica102 e do contexto institucional103 da AIA no Brasil, bem como dos resultados da anlise procedimental104 possvel avaliar os aspectos relacionados aos mecanismos de participao pblica, internos AIA, da seguinte forma (Quadro 6.3):

Lembrando, a participao pblica na AIA caracteriza-se, conforme a bibliografia consultada: i) por ser limitada; ii) por estar restrita ao estgio final do processo de deciso, aps a concluso do EIA; iii) pela ausncia de um verdadeiro espao de negociao ex-ante deciso final, devido: ao enfoque de fato consumado presente nos Estudos de Impacto Ambiental; orientao prvia para que os Estudos justifiquem um projeto e no o avaliem de fato; e retrica de convencimento presente nos Estudos, de que as medidas para proteger o meio ambiente foram tomadas; iv) pela manipulao das populaes afetadas; v) pela presso exercida por diferentes setores; vi) por aspectos institucionais desfavorveis nos quais a participao pblica ocorre apenas na fase de audincia pblica, e de forma precria, e no ao longo do processo; vii) pelas audincias pblicas ineficazes no cumprimento dos seus objetivos de discutir com a sociedade e de obter legitimidade social nas decises; viii) por uma diversidade de conflitos e uma variedade de protagonistas e diversas instncias de discusso e negociao; ix) pela baixa influncia na deciso, com baixa capacidade de reverter uma deciso ou de promover alteraes nos projetos; x) pela insatisfatoriedade do RIMA; xi) por problemas na definio da pauta de debate; na organizao, divulgao e preparao da audincias, xii) por problemas na forma e dinmica das discusses; xiii) prazos exguos para os participantes e para a apreciao das questes e dos conflitos. Ver Apndice 1. 103 Ver captulo 2. 120

102

Quadro 6.3 Aspectos relacionados aos mecanismos de participao pblica

Aspectos relacionados aos mecanismos de Prtica corrente participao pblica da AIA105 O desenho do processo No h, na bibliografia consultada, referncia sobre diferentes de participao pblica. mtodos de envolvimento pblico, que tenham sido desenhados em conformidade com os grupos sociais, de modo a refletir suas tradies culturais e ser condizente com as circunstncias socioeconmicas. Todavia, a participao pblica precria; as audincias pblicas so ineficazes e h problemas na preparao das audincias. A divulgao das H problemas na organizao e divulgao das audincias oportunidades de pblicas. participao pblica e a definio de data, local e hora. O debate nas audincias Manipulao das populaes afetadas; presso exercida por pblicas. diferentes setores; problemas na pauta de debate; na forma e dinmica das discusses; prazos exguos para os participantes e para a apreciao das questes e dos conflitos. Regulamentao sobre o Na anlise do captulo anterior foi visto que a regulamentao papel do pblico na AIA. um dos impedimentos para a eficcia da participao pblica. H regulamentao sobre o papel do pblico somente para a audincia pblica. O papel do pblico mais Baixa influncia sobre a deciso final e sobre alteraes no informativo e consultivo do projeto. que deliberativo. A informao, sua Enfoque de fato consumado presente nos EIA; orientao para qualidade e distribuio. que os Estudos justifiquem o projeto e no o avaliem de fato; retrica de convencimento. Insatisfatoriedade dos RIMA. A viso das questes de Os prazos de apreciao das questes nas audincias so risco, passada ao pblico. exguos, o que pode dificultar a compreenso dos riscos. H problemas na qualidade e compreenso das informaes contidas nos EIA. A considerao dos Prejudicado em funo da ausncia de participao pblica na valores da comunidade. elaborao dos termos de referncia; das presses exercidas junto comunidade; da dinmica dos debates; do despreparo da comunidade, da informao mal compreendida; da baixa Qualidade dos EIA/RIMA. Educao tcnica dos No h referncia a essa prtica no Brasil. diferentes representantes dos setores. Mecanismos de troca de Dificuldade na troca de informao em funo da linguagem e informao. do debate, essencialmente, tcnico-cientfico. Ao Corrigir

Corrigir

Corrigir

Corrigir

Corrigir Corrigir Corrigir

Corrigir

Corrigir Corrigir

104 105

Ver captulo 4. Aspectos internos AIA, extrados do Quadro 6.2, p.118/119. 121

Quadro 6.3 Aspectos relacionados aos mecanismos de participao pblica (continuao)

Aspectos relacionados aos mecanismos de participao pblica da AIA O momento do envolvimento pblico na AIA. O trmino do envolvimento pblico. O envolvimento pblico considerando todo o processo. A identificao prvia de potenciais conflitos. Adoo dos processos de construo de consenso. Prtica corrente Ausncia de um espao verdadeiramente ex-ante. A participao pblica considerada tardia e o seu trmino, precoce. No envolvimento do pblico na etapa de monitoramento. Envolvimento restrito fase final de deciso, aps a concluso do EIA, na fase de audincias pblicas. Os conflitos so tratados somente na etapa de reviso, por ocasio das audincias pblicas. Diversidade de conflitos e variedade de protagonistas; diversas instncias de discusso e negociao. Ao Corrigir Corrigir Corrigir Corrigir Corrigir

Em que pese a importncia da participao pblica na AIA, no Brasil esse componente apresenta diversas deficincias que necessitam ser corrigidas. Tambm importante notar que uma participao pblica ineficaz deixa de contribuir com a obteno do consenso e, por isso, esse instrumento da PNMA falha em promover, de fato, decises que levem ao desenvolvimento sustentvel, segundo o critrio que defende o equilbrio de interesses como um possvel caminho para a sustentabilidade. Outra importante considerao que decorre dessa anlise a de que o consenso poder ser obtido a partir do fortalecimento da participao pblica.

122

CONCLUSO A presente pesquisa, ao revisar e sistematizar as informaes contidas na literatura nacional e internacional permitiu identificar que, a despeito de algumas diferenas tanto na organizao institucional, quanto em procedimentos operacionais e experincias prticas de diferentes pases, h uma orientao bsica para a realizao da AIA. Essa orientao inclui o atendimento aos princpios de eficcia, a correta execuo das etapas do processo e a participao pblica como componente fundamental da tomada de deciso. Tambm, a partir da reviso bibliogrfica, foi possvel desenvolver uma metodologia para a anlise da eficcia desse instrumento de poltica ambiental, voltada para o contexto nacional de execuo da AIA, essencialmente vinculado ao licenciamento ambiental e ao EIARIMA, como tambm voltada para a questo do desenvolvimento sustentvel. A reviso permitiu verificar, preliminarmente, dois aspectos que merecem destaque: i) diversos autores entendem que a AIA um instrumento adequado para promover o desenvolvimento sustentvel, e sugerem vrias abordagens para a consecuo dessa meta; ii) a ineficcia da AIA j percebida, porm de modo subjetivo, nas crticas apresentadas nos dados secundrios levantados, especialmente no que diz respeito a sua execuo no Brasil. A aplicao da metodologia desenvolvida evidenciou, objetivamente, a ineficcia da AIA em dar suporte a uma deciso pblica. Quanto questo do desenvolvimento sustentvel, ficou demonstrado que a prtica corrente no Brasil no favorece a sua promoo, levando em conta o critrio da construo de consenso. Assim sendo, apesar do potencial para a integrao do conceito de sustentabilidade AIA e da sua metodologia destinada dar suporte a uma deciso sobre a aprovao de projeto de desenvolvimento potencialmente poluidor, muitas questes e obstculos precisam ser solucionados na prtica brasileira para transform-lo em estratgia operacional de implementao do desenvolvimento sustentvel. Entretanto, importante frisar que o presente estudo no questionou a metodologia da AIA que, de acordo com a reviso bibliogrfica, adequada para os dois objetivos em questo. A investigao se voltou, to somente, para a prtica corrente da AIA no Brasil.
123

Os resultados da anlise procedimental revelaram deficincias na capacidade institucional, como tambm na competncia operacional para a execuo da AIA. A capacidade institucional foi avaliada por meio dos requerimentos formais e dos Princpios Bsicos e a competncia operacional, por meio das etapas do processo. Quanto aos requerimentos formais (ou regulamentao), a anlise indicou como aspectos comprometedores da eficcia: 1. A etapa de Seleo, cuja regulamentao carece de melhorias no que diz respeito submisso de projetos AIA quando h dvidas e controvrsias sobre a significncia dos impactos. Sugere-se a insero de previso legal para o procedimento de pr-anlise, incluindo algum nvel de participao pblica e a participao de outros rgos do governo, com o intuito de evitar questionamentos futuros e conflitos, especialmente nos casos em que a significncia dos impactos decorrentes do projeto no est clara. 2. A participao pblica, cuja regulamentao a restringe ao momento das audincias pblicas. Sugere-se uma correo na regulamentao antecipando a participao para as fases de Seleo e Escopo e esclarecendo o seu papel, a fim de contribuir com a identificao preliminar da significncia dos impactos e com a elaborao do termo de referncia e a identificao de questes relevantes a serem aprofundadas nos estudos. Alm disso, sugere-se a previso de participao pblica no monitoramento, de modo a tornar o envolvimento pblico contnuo, contribuindo com a fiscalizao do cumprimento dos termos e condies de aprovao do projeto e fornecendo um retorno sobre a eficcia das medidas de mitigao e compensao, tornando a AIA, de fato, adaptativa, como deve ser. 3. A etapa de reviso da qualidade do processo, cuja regulamentao no prev que ela seja independente. Sugere-se fortalecer o controle administrativo da AIA, incluindo o requerimento formal para uma reviso administrativamente independente do processo. Nesse caso, h que se promover uma reforma mais profunda no sistema de AIA brasileiro, ampliando a atribuio para a realizao da AIA aos demais rgos pblicos responsveis pela promoo do desenvolvimento, com a fiscalizao/controle da Autoridade Ambiental. O licenciamento permaneceria sob a responsabilidade do rgo ambiental, apenas a AIA seria executada ou contratada pelo setor especfico.
124

Essa alterao no sistema pode, ainda, garantir ou aumentar a adeso dos rgos setoriais AIA, tornando-a, de fato, um instrumento de planejamento ambiental. No que diz respeito aos Princpios Bsicos, a anlise revelou a ineficcia da AIA brasileira, tendo em vista o grau de comprometimento dos atributos-chave do processo que concorrem para a observncia dos princpios. Segundo a anlise, a melhoria na execuo desses atributos poder fazer com que o princpio seja observado, aproximando o processo de uma eficcia procedimental. Para isso, um bom comeo seria a elaborao de um guia nacional para a boa prtica da AIA, contendo orientaes para a execuo das suas etapas, de modo a se fazer cumprir os princpios de eficcia do procedimento. Ressalta-se que essa parte da anlise demonstrou que apenas a, relativamente, boa regulamentao existente no Brasil no suficiente para assegurar a eficcia do procedimento. Da a relevncia de diretrizes para a implementao da poltica. A competncia operacional tambm se mostrou desfavorvel eficcia do processo. De acordo com a anlise realizada, foi possvel estabelecer um perfil de correlao entre a regulamentao e a prtica, conforme se segue: 1. Seleo: a prtica deficiente em decorrncia da falha na regulamentao. Assim sendo, a falha operacional dessa etapa poder ser solucionada mediante a correo na regulamentao. 2. Escopo: a correlao entre a regulamentao e a prtica parcial. A correo na regulamentao pode melhorar a prtica nessa etapa, mas no ser suficiente. Sugere-se a melhoria na sua execuo a partir de um melhor entendimento tcnico a respeito do que deve ser realizado nessa fase da AIA, uma vez que se observou o equvoco no entendimento conceitual sobre essa etapa. 3. A reviso da qualidade do processo: no h correlao entre as falhas da regulamentao e as deficincias operacionais. A ausncia de metodologia apropriada e uniforme; a falta de relao entre a extenso da reviso e a magnitude dos impactos e a ausncia de especialistas em AIA devem ser solucionadas mediante uma correo da tcnica e da prtica.

125

4. A participao pblica: a correlao parcial, pois a ausncia de participao ao longo de todo o processo no a nica razo para as deficincias prticas dessa etapa. Mesmo nas audincias pblicas a participao limitada. No h indicativos de que no Brasil seja procedida a anlise residual dos impactos, o que fundamental para uma deciso voltada para promover o desenvolvimento sustentvel, considerando que esses impactos devero ser compensados. As etapas da AIA referentes anlise dos impactos, medidas de mitigao, relatrio da AIA e estudos tcnicos, podero ser melhoradas em sua execuo a partir da competncia tcnica para a realizao dos estudos ambientais. Esse aspecto passa pela necessidade de um controle maior sobre as equipes de consultoria e depende de uma regulamentao para isso, uma vez que hoje no h mecanismos legais para esse controle. Alm disso, a contratao dos Estudos por parte dos interessados na aprovao do projeto gera problemas de credibilidade no resultado final, o que tambm merece ser reavaliado no sistema brasileiro de AIA. O baixo desempenho da administrao do processo est associado ao oramento destinado a essa poltica ambiental e ao papel das demais instituies pblicas e dos setores privados em aderir e entender o processo de AIA, ou mesmo o planejamento ambiental. A partir da anlise conjunta do resultado da verificao da competncia operacional com o da verificao dos atributos-chave, refora-se a concluso de que a melhoria na execuo das etapas da AIA contribuir com o atendimento aos Princpios Bsicos de eficcia, corrigindo o curso da AIA e promovendo a sua eficcia em dar suporte a uma deciso pblica. J a capacidade da AIA de promover o desenvolvimento sustentvel est relacionada s oportunidades de integrao do conceito de sustentabilidade ao processo de avaliao. Para dar respostas s questes impostas para que esse desenvolvimento seja alcanado por meio desse instrumento de poltica, um dos caminhos propostos o de possibilitar decises tomadas mediante o consenso, tendo em vista a relevncia do equilbrio entre os diferentes interesses envolvidos, especialmente, em face do limitado conhecimento cientfico sobre as relaes de causa-efeito entre a economia e o meio ambiente.
126

Apesar da adequao metodolgica da AIA ao provimento de informao e participao pblica, favorecendo decises compartilhadas e consensuais, ficou demonstrado que a prtica da AIA no Brasil apresenta problemas graves que comprometem a eficcia da participao pblica no seu objetivo de obter o consenso na definio dos termos e condies de aprovao do projeto, ou mesmo na sua aprovao integral ou rejeio. Assim sendo, a participao pblica deixa de contribuir com a tomada de deciso que leve o sistema econmico ao desenvolvimento sustentvel, segundo o critrio da construo de consenso. Parte dessa ineficcia explicada pela questo da informao. A ambio de envolver a sociedade, de forma qualificada, nas decises pblicas e torn-las mais democrticas e consensuais tem falhado na AIA brasileira. Sugere-se, portanto, a melhoria na qualidade e na distribuio da informao, de modo que a informao disponibilizada tenha credibilidade e seja relevante para a tomada de deciso. Outra questo que merece ateno o fortalecimento dos mecanismos de participao pblica, mediante a correo nos aspectos internos AIA relacionados a esse envolvimento, conforme apresentado no Quadro 6.3, o que muitas vezes depender da ampliao do oramento destinado a essa poltica. As crticas levantadas na bibliografia quanto participao pblica no Brasil e a anlise efetuada mostraram que os fatores relevantes para a eficcia da participao pblica concretizam-se de forma precria. Foram detectados problemas relativos natureza do envolvimento pblico; ao poder de fora do pblico; ao momento do envolvimento e habilidade de gerenciar conflitos. Podem ser sugeridas as seguintes aes de correo: 1. 2. Planejar e desenhar o processo de participao pblica, em cada caso, Melhorar a divulgao e organizao das audincias pblicas, levando em levando em conta o contexto social, cultural e econmico das populaes afetadas. conta a rotina de atividades das populaes afetadas, o que inclui a quantidade de audincias realizadas, os locais, datas e horrios marcados. Garantir a participao pblica no significa somente promover a audincia, cumprindo um requerimento formal de modo burocrtico. O termo garantir implica o fornecimento das condies para que a audincia seja eficaz no seu propsito de debater, dirimir as dvidas e colher as

127

sugestes para uma deciso compartilhada com a sociedade. Para isso, a questo da representatividade tambm deve ser equacionada. 3. 4. debatido. 5. 6. Melhorar a regulamentao do envolvimento pblico na AIA, esclarecendo Ampliar a possibilidade de influncia na deciso final e na definio de o seu papel; antecipando e estendendo a participao106. termos e condies de aprovao, antecipando a realizao da AIA no ciclo do projeto e antecipando o envolvimento pblico. 7. Garantir uma representatividade mais ampla e reduzir as presses exercidas por setores polticos e econmicos a partir do fortalecimento do controle administrativo e social. 8. atividade. 9. Cuidar para que o debate nas audincias pblicas no seja estritamente tcnico, excluindo a possibilidade de participao efetiva de um pblico mais amplo. Ao mesmo tempo promover e expandir a educao ambiental formal. Por fim, recomenda-se a adoo de princpios de participao pblica presentes na literatura especfica, com o intuito de melhorar a capacidade tcnica existente no pas (Anexo 1). Considerando o resultado da presente pesquisa, indicando a ineficcia do processo, associado s limitaes dos dados utilizados, conforme discutido anteriormente, bem como importncia desse instrumento de gesto ambiental para a compatibilizar desenvolvimento e proteo ambiental, reconhece-se que a questo da eficcia da AIA deve ser avaliada em profundidade, a partir do levantamento de dados
106

Evitar a manipulao das populaes afetadas, promovendo reunies Melhorar a dinmica dos debates, dando oportunidade para a

prvias de esclarecimento. manifestao das pessoas, o que inclui o tempo de manifestao e o contedo do que

Melhorar a qualidade e credibilidade do EIA/RIMA. Esse aspecto est

relacionado equipe de consultores que realiza os estudos e regulamentao dessa

A Unio Europia conta com a Diretiva 2003/35, que tem como objetivo implementar as obrigaes decorrentes da Conveno de Aarhus, que trata do acesso informao; da participao pblica e do acesso justia no que diz respeito matria ambiental, promovendo, inclusive, alterao na Diretiva 85/337 referente participao pblica. 128

primrios e sobre um maior nmero de casos, abrangendo os diferentes nveis da administrao pblica, federal e estadual, e os diferentes empreendimentos submetidos AIA por meio do licenciamento ambiental, incluindo as ferramentas estatsticas adequadas para a revelao da eficcia do processo de AIA Brasileiro. Da mesma forma, em funo do limitado escopo do presente estudo, pertinente concluir que a investigao das possibilidades de integrao da sustentabilidade AIA tambm dever ser aprofundada com o objetivo de fornecer os elementos cientficos para o desenvolvimento de metodologias analticas que incorporem os princpios e critrios de sustentabilidade, resultando em decises e projetos, de fato, sustentveis.

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ANEXO 1- Princpios de Participao Pblica na AIA

Fonte: Sadler et al. (2000, p. 29) 1. Utilizar o conhecimento local na tomada de deciso. 2. Estar preparado para negociar com a comunidade local sobre questes que podem causar impactos. 3. Prestar ateno s relaes de poder local e estruturas sociais e respeitar a hierarquia de autoridade. 4. Considerar cuidadosamente as sensibilidades locais culturais e os protocolos. 5. Assegurar que recursos e tempo suficientes sejam disponveis para a participao e assegurar que a mesma seja ativamente encorajada, primeiramente, pela mudana na maneira da participao para que ela se encaixe nas circunstncias especficas e no contexto cultural. 6. Fornecer mltiplas oportunidades para as pessoas locais, a fim de expressar suas preocupaes e interagir com o planejamento do projeto, de tal forma que o processo de participao no se torne simplesmente um exerccio atravs do qual a comunidade possa expressar a sua insatisfao. 7. Ser o mais aberto e transparente possvel. 8. No quebrar os acordos. 9. Ter um processo de gerenciamento e gesto de conflitos. 10. Apreender a importncia da verdadeira relao da participao pblica, com as conseqncias que possam surgir da falta de participao. 11. Reconhecer a existncia de diversidade dentro das comunidades e envolver pblicos diferentes o mais rpido possvel. 12. Desenvolver processos que conduzam incluso social e rejeitar processos que levem excluso social. 13. Maximizar o envolvimento das pessoas locais em: processos de avaliao; planejamento do projeto; implementao do projeto; e operao, monitoramento e avaliao [ex-post] do projeto. 14. Usar linguagem local na comunicao com as pessoas da regio. 15. Considerar a vulnerabilidade de certos grupos. 16. Identificar e envolver pessoas marginalizadas. 17. Identificar a sub-representao das pessoas que so potencialmente afetadas e que buscam mudar os processos de participao, para que elas no sejam sub-representadas e que possam garantir que seus interesses sejam considerados.
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