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POLITIQUES MACROECONOMIQUES ET DE CROISSANCE

Jayati Ghosh
Professeur Centre des Etudes Economiques et de Planification Ecole des Sciences Sociales Universit Jawaharlal Nehru New Delhi, Inde

NATIONS UNIES
DEPART EMENT DES AFFAIRES ECONOMIQUES ET SOCIALES (DAES/ UN DESA)

-2007 -

Remerciements
La prsente note dorientation a largement bnfici des rponses, commentaires et suggestions dun grand nombre de personnes. Je suis notamment vivement reconnaissante envers K. S. Jomo, Terry McKinley, Joseph Stiglitz, William Easterly, Harry Shutt, Isabel Ortiz, Barbara Barungi et la Division des Nations Unies pour la promotion de la femme. Je tiens galement remercier tout particulirement Khoo Khay Jin qui, grce ses corrections et ses prcieu ses suggestions, a permis de rendre ce document plus accessible. Le Dpartement des Affaires Economiques et Sociales remercie galement le PNUD pour son aide financire au projet de prparation de cette note.

New York, Juin 2007 Copyright Nations Unies DAES

Cette Note dInformation vise valuer et discuter des diffrentes options de politiques pour la prparation des Stratgies Nationales de Dveloppement. Les analyses, valuations et donnes ont t prpares par les auteurs, et rvises la lumire des informations communiques par les diffrents rviseurs. Elles ne refltent pas ncessairement lopinion du Dpartement des Affaires Economiques et Sociales des Nations Unies, et il convient de mentionner le nom de lauteur dans le cas o son opinion est cite.

Table des matires


I. II. INTODUCTION................................................. Error! Bookmark not defined. QUEST-CE QUUNE POLITIQUE MACROECONOMIQUE ?............. 6 La relation entre le court et le long terme .......................................................... 7 La politique des choix de politiques ................................................................... 8 III. POLITIQUES BUDGETAIRES.................................................................... 9 Mobilisation des ressources publiques .............................................................10 Renforcement de la politique fiscale nationale .......................................... 12 Taxation slective des capitaux.................................................................. 14 Taxes sur les changes................................................................................ 15 Gestion de la prestation des services publics ............................................. 16 Utilisation efficace de laide trangre au dveloppement........................ 18 Les dpenses publiques ....................................................................................20 Structure des dpenses publiques ............................................................... 20 Incidences des dficits publics.................................................................... 24 Les dficits publics sont-ils toujours mauvais ?......................................... 25 Gestion de la dette publique....................................................................... 28 IV. POLITIQUES MONETAIRES.................................................................... 30 Elargissement de la marge de manuvre des pouvoirs publics .......................30 La masse montaire peut-elle tre contrle par les autorits ?.......................31 Ciblage de linflation ou recherche de la croissance, de lemploi et du bien tre ? .................................................................................................................33 V. REGULATION DES CYCLES ECONOMIQUES.................................... 36 Les stabilisateurs automatiques ..................................................................39 Les stabilisateurs discrtionnaires ....................................................................39 VI. POLITIQUES DE CHANGE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT A ECONOMIE OUVERTE...................................................................................... 40 VII. VIII. Annexes.......................................................................................................... 44 La banque centrale doit-elle tre indpendante ? .............................................44 Rferences bibliographiques.................................................................... 46

Encadrs
Encadr 1 : Encadr 2: Encadr 3 : indien Encadr 4 : Encadr 5 : Avantages et inconvnients de la TVA.......................................11 Lemploi dans le secteur public doit-il tre rduit ?...................22 Les politiques macroconomiques et la croissance : le cas ...................................................................................................23 Les niveaux dsirables de dette publique .................................28 Les politiques montaires en Asie occidentale .........................30

Encadr 6 : Les changements dans la nature des cycles conomiques dans les pays en dveloppement...............................................................................38

Acronymes
IDE PIB FMI AED TVA OMC Investissement Direct Etranger Produit Intrieur Brut Fonds Montaire International Aide Etrangre au Dveloppement Taxe sur la Valeur Ajoute Organisation Mondiale du Commerce

I.

INTRODUCTION

La stabilit macroconomique est une condition ncessaire au dveloppement et la croissance. Toutefois, lexprience des vingt dernires annes a montr que les thories et recommandations rcentes en matire de politiques pour une bonne gestion macroconomique et une stabilit se sont avres trop limites. En effet, elles ont ralis dans de nombreux pays leffet inverse de celui escompt. Les dveloppements au cours de la dernire dcennie ont modifi, dans le monde entier, les perceptions relatives aux politiques macroconomiques souhaitables. La crise financire asiatique de la fin des annes 90 et leffondrement de lconomie argentine au tournant de la dcennie ont prouv que des stratgies budgtaires apparemment prudentes pouvaient nanmoins tre associes des processus macroconomiques non viables susceptibles dengendrer des crises. Limportance particulire accorde explicitement par les Nations Unies et la communaut internationale la ralisation des objectifs du Millnaire pour le dveloppement, et la ncessit dassurer le financement du dveloppement ont rvl la ncessit de changer lorientation des stratgies conomiques. Au vu de lensemble de ces facteurs et de ceux y affrents, il est gnralement admis que la gestion macroconomique dans les pays en dveloppement conomie ouverte devrait suivre les orientations suivantes : La politique macro conomique doit sinscrire dans le cadre d une approche coordonne afin de garantir la cohrence des politiques budgtaire, montaire, de change et de rgulation des mouvements de capitaux. Lobjectif doit tre le moyen terme et sinscrire dans un cadre systmatique dlimitant les grandes lignes que doivent suivre les stratgies en matire de macroconomie et de dpenses publiques. Une attention particulire doit tre accorde la croissance conomique, la stabilit des moyens de subsistance et la cration demploi qui ne doivent pas tre vincs au profit dune recherche trop limite de stabilit macroconomique et de matrise de linflation. Ce nest pas tant le taux global de croissance qui importe, mais la naturemme de cette croissance. En effet, un taux de croissance modr mais durable favorisant la cration demploi et la rduction de la pauvret est prfrable un taux de croissance suprieur mais fond sur de plus grandes ingalits de revenu et plus susceptible dengendrer des situations dinstabilit et de crise. Dans la majorit des pays, le principal objectif devrait tre la cration demplois productifs et dcents . La ralisation de cet objectif ncessite plus quune simple politique macroconomique ; des politiques industrielles offrant des incitations soigneusement planifies pour promouvoir les investissements souhaits, ainsi que des politiques financires, comme le crdit cibl , pourront notamment y contribuer. Limportance des dpenses publiques pour le soutien et llargissement de la base des ressources humaines productives du pays grce aux dpenses sociales, doit tre reconnue. Les politiques macroconomiques doivent

garantir le maintien des dpenses publiques dans les secteurs sociaux des niveaux adquats. Les pouvoirs publics des pays en dveloppement doivent se montrer plus confiants dans les effets positifs dune politique budgtaire expansionniste approprie et, notamment, dans le rle essentiel de linvestissement public. Il convient daccorder davantage dim portance la mobilisation de ressources publiques qui nest pas de nature nuire aux pauvres, par exemple grce la mise en uvre efficace dune fiscalit directe progressive, de taxes (souples) sur les changes commerciaux et dune taxation des mouvements de capitaux. La politique montaire doit servir la politique budgtaire, et non linverse, et toutes deux doivent viser de vritables objectifs conomiques tels que la cration demploi, la protection et lamlioration des moyens de subsistance , et la rduction de la pauvret. Cette approche remet en cause le degr dindpendance accorder aux banques centrales , et le ciblage de linflation qui ne peut pas constituer en soi le principal objectif dune politique montaire. Le rgime des taux de change doit tre souple au point de crer une fourchette lintrieur de laquelle le jeu du march pourrait sexercer librement. Cela requiert un certain contrle des oprations en capital, de prfrence au moyen dun ventail dinstruments souples. Enfin et surtout, lensemble des politiques macroconomiques doit prendre pleinement en compte la question de lquit et de ses rpercussions.

En bref, le pragmatisme, dans un cadre propice la croissance, et la souplesse, oriente par les besoins spcifiques de c haque pays, devraient tre retenus comme principes directeurs, plutt qu une approche dogmatique unique et universelle . Ltude ci-aprs dveloppe les points susmentionns. Nous ne proposons aucune politique spcifique tant donn que cela serait impossible vu les diffrences entre les pays en dveloppement. Nous prfrons soulever certaines questions importantes et analyser la marge de manuvre des pouvoirs publics en la matire. Dans un premier temps, la section ci-aprs sattache placer la politique macroconomique dans son contexte. Les quatre sections suivantes examinent les thmes suivants : la politique budgtaire, la politique montaire, la rgulation des cycles conomiques et la politique de change.

II. QUEST-CE QUUNE POLITIQUE MACROECONOMIQUE ?


Les politiques macroconomiques sintressent aux grands agrgats de lconomie tels que les prix, la production, lemploi, linvestissement et lpargne, les comptes publics et la balance des oprations avec lextrieur. Les objectifs des politiques macroconomiques peuvent varier, et varient en ralit. Parmi ces objectifs, citons la cration des conditions ncessaires une croissance soutenue, la stabilisation des prix et la matrise de linflation, la rduction du chmage, le lissage des cycles conomiques et la stabilisation de la production et de lemploi, la correction des dsquilibres globaux et sectoriels, la rduction de la

pauvret et la garantie dune plus grande quit pour tous, notamment pour les plus dmunis. Trois principaux instruments de politique permettent de grer ces agrgats macroconomiques, savoir (a) la politique budgtaire, (b) la politique montaire et (c) la politique de change. La politique budgtaire traite de questions telles que la fiscalit et les autres mthodes de mobilisation des ressources, mais aussi du montant et de la structure des dpenses, soit laction budgtaire dans son ensemble. La politique montaire concerne principalement le taux dintrt de base et le niveau du crdit dans lconomie. Quant la politique de change, elle est dans une large mesure lie la politique montaire dans les conomies ouvertes contemporaines. La politique macroconomique implique deffectuer des compromis entre ses diffrents objectifs gnralement admis. Ainsi, une recherche de stabilit macroconomique centre sur la matrise de linflation pourrait se faire au dtriment de lemploi, et des mesures anticycliques pourraient aggraver les dsquilibres sectoriels. Ces objectifs court terme ont leur tour des rpercussions sur les politiques de dveloppement. La recherche de la stabilit macroconomique peut relguer au second plan ou mme pire, des stratgies en faveur dun dveloppement durable et plus quitable ou de lamlioration du dveloppement humain et de la ralisation dobjectifs sociaux plus vastes. Les objectifs de stabilit des prix et de cration demploi peuvent notamment entrer en conflit. Malheureusement, il arrive trop souvent que la stabilit des prix ou la correction des dsquilibres extrieurs devienne lobjectif principal, entrainant la persistance de situations gnralises de chmage ou de sous -emploi. Toutefois , un changement dorientation privilgiant la cration demplois productifs comme objectif principal nest pas ncessairement lorig ine de dsquilibres ou dinstabilit.

La relation entre le court et le long terme


Les dcideurs conomiques partent souvent du principe que les politiques macroconomiques sont des mesures court terme destines traiter des problmes actuels, principalement la stabilisation et la correction des dsquilibres globaux, et quelles peuvent tre dissocies des mesures visant promouvoir la croissance conomique et le dveloppement. Toutefois, des mesures court terme peuvent dterminer lorientation future de la croissance et affecter les ventuelles stratgies conomiques venir. Ainsi, une rduction non judicieuse des dpenses publiques visant corriger un dficit budgtaire peut, en entranant une rduction dinvestissements publics importants dans l es infrastructures, affecter directement les perspectives de croissance. A linverse, des politiques telles que les plans de dveloppement ou les mesures dajustement conomique conues pour le moyen et le long terme ont des rpercussions directes sur la situation actuelle et affectent les mouvements court terme. Les politiques de libralisation des changes visant rduire les dficits extrieurs en alignant au mieux les prix relatifs nationaux sur les prix des changes internationaux peuvent encourager rduire linvestissement et

accrotre la consommation, engendrant ainsi des dsquilibres au sein de lconomie ; ce type de politique peut aussi rduire les recettes douanires et exercer ainsi des pressions sur le dficit public. Les politiques macroconomiques court terme et les stratgies de croissance plus long terme sont intrinsquement lies, et non dissociables ou indpendantes. Linvestissement public notamment a non seulement un effet direct sur la croissance en amliorant loffre dinfrastructures, etc. et en largissant ainsi lassise capitalistique de lconomie et le potentiel daccumulation pour lavenir, mais aussi un effet indirect grce ses effets dentranement positifs avec linvestissement priv. Pour les pays en dveloppement, la principale proccupation est daccder une situation macroconomique plus axe sur la croissance et la cration demploi, et linvestissement public constitue un facteur essentiel pour y parvenir. Toutefois , il convient galement de reconnatre que les politiques macroconomiques ne sont pas le seul facteur dterminant le taux et la structure de la croissance , et que le climat de linvestissement en gnral (public comme priv) a un rle essentiel jouer. Les interventions microconomiques et autres politiques peuvent influencer de manire significative les incitations linvestissement et la rpartition de ce dernier. Outre le souci dassocier croissance et cration demplois productifs, lune des principales proccupations des politiques macroc onomiques est la rduction de linstabilit conomique. Cette dernire nest pas souhaitable pour de multiples raisons. Il existe des cots directs associs la variabilit du revenu en prsence de marchs des capitaux et des assurances imparfaits. Ainsi, le lissage du revenu tout au long du cycle conomique est imparfait et les phases de contraction saccompagnent dune baisse de la consommation, notamment des pauvres. De faon gnrale, dans tous les pays, les pauvres sont les principales victimes des fluctuations conomiques : ils sont les plus touchs lors des rcessions par laugmentation du chmage et la baisse des salaires rels ; et ils ont tendance bnficier relativement moins des phases dexpansion qui, ces derniers temps surtout, se sont traduites par un accroissement du rendement des capitaux et pas ncessairement par une augmentation des crations demplois.

La politique des choix de politiques


Etant donns les conflits potentiels entre les diffrents objectifs, comme entre les diffrents instruments, le choix des moyens daction na rien dun exercice purement technocratique, mais reflte au contraire des choix politiques et a des rpercussions sociales. Les politiques globales ont dimportantes retombes en termes de rpartition, notamment en matire de rpartition des actifs et des revenus, et de diffrence en matire doffre de biens et de services publics entre les groupes au sein de la population. Ces retombes concernent non seulement les diffrences entre les classes conomiques et le s groupes sociaux, mais aussi entre hommes et femmes. Quelques exemples peuvent permettre de clarifier ce point. La matrise de linflation peut tre considre comme un objectif en soi car linflation nuit aux porteurs dobligations et ceux qui peroivent des revenus provenant dintrts, ou encore ceux dont les revenus salariaux ne sont pas indexs. Mais cette mesure peut galement tre considre comme un moyen de favoriser la croissance (au motif que linflation cre un climat dincertitude quant lavenir et entrane donc la baisse des investissements) ou une rpartition plus quitable (car linflation est prjudiciable aux revenus non indexs et aux plus petits salaires). Toutefois, dans certains cas, une 8

concentration excessive sur la matrise d e linflation peut savrer plus prjudiciable pour les pauvres quune inflation modre, lorsque les mesures adoptes entranent une augmentation du chmage et entretiennent donc directement la pauvret. En outre, ce type de mesure peut affaiblir le pouvoir de ngociation des travailleurs, faire baisser les salaires et donc entraner indirectement une augmentation de la pauvret. De mme, des mesures visant rduire le dficit budgtaire comme la compression des dpenses publiques et laugmentation du prix des services publics peuvent tre prfrs par les dtenteurs dactifs financiers, mais iraient lencontre de ceux qui comptent sur les effets multiplicateurs des dpenses publiques sur leurs revenus, et alourdiraient le fardeau du travail mnager non rmunr, affectant ainsi les femmes de faon disproportionne. Les politiques montaires peuvent avoir des effets diffrents sur des groupes pouvant accder facilement aux marchs du crdit et sur ceux (comme les pauvres et les femmes) qui disposent dun contrle plus limit sur les actifs et donc sur les garanties et ne peuvent par consquent pas accder au crdit sur un mme pied dgalit. Dans lensemble de ces cas, les effets en termes de croissance et de rpartition varieront en fonction des spcificits du pays concern, telles que le degr dindexation des salaires, la raction des investisseurs, le type dactivits aboutissant des crations ou des pertes demplois, etc. Par consquent, les dcideurs et lensemble des citoyens doivent tre conscients des arbitrages et des consquences en termes de rpartition de certaines politiques, afin que les stratgies de dveloppement et les politiques macroconomiques adopts dans des contextes particuliers soient fonds sur des choix politiques clairs. En bref, llaboration des politiques conomiques, notamment macroconomiques, ne se limite pas aux grands agrgats de lconomie. Elle concerne galement la rpartition du revenu, ainsi que les gains et les pertes en fonction des sexes ainsi que des diffrentes classes et groupes de la socit. Par ailleurs, il convient de garder lesprit limportance des instruments microconomiques pour la ralisation des objectifs macroconomiques. Les processus macroconomiques ne rsultent pas uniquement de ce que lon considre traditionnellement comme les principaux instruments macroconomiques. Certaines interventions microconomiques peuvent avoir des effets significatifs, tant positifs que ngatifs, en matire de macroconomie et de dveloppement. Ainsi, les rglementations bancaires peuvent avoir des rpercussions macroconomiques sur les cycles conomiques et financiers nationaux ainsi que sur la balance des paiements. Le crdit cibl peut modifier les quilibres sectoriels et ainsi influer sur la croissance globale et son schma. Les politiques fiscales et autres politiques peuvent en dcourageant les mouvements de capitaux spculatifs et dstabilisateurs viter linstabilit macroconomique. Enfin, les politiques de concurrence qui affectent les investisseurs nationaux et leur interaction avec les concurrents trangers peuvent jouer sur le niveau des investissements et sur la balance des paiements.

III.

POLITIQUES BUDGETAIRES

Les politiques budgtaires dsignent lensemble de stratgies des pouvoirs publics relatives la collecte des recettes et aux dpenses, et jouent un rle essentiel dans la dtermination du niveau et de la structure de lactivit conomique. Elles influent de faon significative sur les perspectives de croissance comme sur la rpartition du revenu. Les modalits de mobilisation des ressources publiques et leur niveau 9

affectent les revenus de s diffrentes catgories de la socit et les capacits de dpense des pouvoirs publics. La structure des dpenses publiques affecte directement le potentiel dexpansion conomique en raison du rle essentiel de linvestissement public dans les infrastructures, par exemple, mais elle influe galement sur les conditions matrielles et sociales de la socit. La politique budgtaire dans son ensemble peut dterminer les niveaux de lactivit et de lemploi ainsi que le degr de vulnrabilit aux cycles conomiques. Il est primordial pour toute stratgie budgtaire dtre viable moyen terme. Ce qui signifie quelle ne doit pas impliquer un accroissement cons idrable de la dette publique ou entraner des dficits publics excessifs susceptibles de gnrer dimportants dsquilibres globaux avec le temps. Par consquent, dans une perspective moyen terme, la ncessit dadopter une discipline budgtaire apparat clairement. Toutefois, cette discipline nest pas toujours ncessaire court terme et pour chaque priode. En effet, lobsession de raliser pour chaque priode des objectifs budgtaires rigides peut avoir des effets contre-productifs si elle implique de diminuer le potentiel de croissance et de cration demploi de lconomie, et de ne pas faire une utilisation efficace des ressources nationales. Cette question est traite plus en dtail ci-aprs. En matire de politique budgtaire, le degr de souplesse possible et souhaitable variera en fonction de la situation spcifique de chaque pays en dveloppement, tout en gardant lesprit la ncessit plus gnrale de discipline budgtaire sur des priodes dtermines.

Mobilisation des ressources publiques


On ne saurait trop insister sur limportance daccrotre les recettes publiques dans la majorit des pays en dveloppement. Compte tenu du rle dcisif de linvestissement public dans le renforcement de la croissance conomique et la ralisation dautres objectifs sociaux, et de la ncessit dassurer la durabilit budgtaire, il est absolument impratif pour les pouvoirs publics de sintresser aux mthodes permettant daccrotre leurs recettes. Au niveau international, il apparat que les Etats ayant atteint un certain degr de russite en matire de dveloppement conomique sont prcisment ceux qui ont t en mesure daccrotre la mobilisation des ressources publiques ou de la maintenir des niveaux levs. Dans nombre de pays en dveloppement, la ncess it daccrotre les ressources publiques se fait particulirement sentir lheure actuelle, tant donn que les recettes publiques ont subi des pressions et ont mme diminu par rapport au revenu national. Cette situation ne tient pas seulement la baisse de laide publique au dveloppement (AED) et la nature incertaine et souvent instable des mouvements de capitaux trangers, mais aussi la tendance des politiques macroconomiques et commerciales rcentes rduire les recettes fiscales dans de nombreux pays faible revenu. Certaines des manires par lesquelles les politiques rcentes ont rduit les recettes fiscales publiques par rapport aux revenus nationaux sont exposes ci-aprs. De nombreux pays offrent des incitations aux investisseurs trangers sous forme dallgements fiscaux et de subventions explicites ou implicites afin dattirer les capitaux trangers. Lorsque les investisseurs nationaux demandent tre traits sur un pied dgalit, les pays se voient galement contraints de diminuer les impts sur les bnfices nationaux, et ces deux facteurs rduisent le montant des recettes fiscales. Par ailleurs, la libralisation des changes a de faon gnrale entran de fortes diminutions des droits de douane sur les importations ainsi que des ta xes 10

lexportation, rduisant ainsi une source importante de fiscalit indirecte. Une fois de plus, par souci de symtrie, les droits daccise nationaux ne peuvent pas tre augments en consquence. Dans de nombreux pays, ladoption de la TVA sest accompagne de la rduction, voire de la disparition dautres taxes indirectes, se soldant par une nette rduction des recettes fiscales. De plus, la rduction des dpenses publiques dans le cadre de mesures de restriction budgtaire a tendance ralentir encore plus la croissance de la production, ralentissement qui son tour tend affecter de manire ngative la perception de limpt, mme des taux dimposition donns. Pour toutes ces raisons, dans lensemble des pays en dveloppement, les recettes fiscales en pourcentage du PIB global nont cess de diminuer. La mondialisation a incontestablement contribu cette situation par la libralisation des changes et des marchs financiers. La plus grande ouverture aux mouvements de capitaux et la volont dattirer ces rentres de fonds tout en vitant la fuite des capitaux ont entran lintroduction dimportants avantages fiscaux aux investisseurs, tant trangers que nationaux. Cette situation a t aggrave par la prsence de paradis fiscaux internationaux et la souplesse autorise par les conventions de double imposition et autres failles des systmes fiscaux qui permettent de fait une fraude fiscale grande chelle. Par consquent, les pertes fiscales des pays en dveloppement, en raison des actifs dtenus ltranger et du transfert des bnfices des socits entre les pays, ont t estimes 100 milliards de dollars par an (Cobham, 2005). A lvidence, seule une action internationale coordonne peut remdier de telles lacunes de la lgislation fiscale en matire de capitaux. Sil devrait sagir l dune priorit pour la politique internationale, il nen est rien pour le moment. Une telle action permettrait pourtant un accroissement sensible des recettes pour les pays en dveloppement et saccompagnerait de rpercussions positives en termes de rpartition du revenu. Toutefois, dautres instruments p euvent galement tre utiliss titre individuel par les pays, la plupart prsentant lavantage dune relative facilit de perception. Encadr 1 : Avantages e t inconvnients de la TVA

Un grand nombre de pays ont rcemment dlaiss limpt sur les ventes au profit de systmes de TVA (taxe sur la valeur ajoute). Malgr son nom, la TVA na gnralement pas pour objet dtre une taxe sur la valeur ajoute au sens propre, mais plutt sur la consommation. Le principe de la TVA est dtre peru tous les stades de la production ou de la vente, mme si elle prvoit un mcanisme permettant aux entreprises de dduire les taxes quelles ont payes sur leurs achats de biens et de services des taxes quelles peroivent sur leurs ventes de biens et de services. Les arguments en faveur de la TVA reprennent gnralement lide selon laquelle elle permet une plus grande harmonisation et encourage le paiement des taxes. On fait aussi valoir que la TVA est un rgime fiscal qui nentrane pas de distorsion. Si les rgimes de TVA peuvent prsenter diffrents taux, ils sont souvent harmoniss et prvoient mme parfois un taux unique. Cette caractristique peut rendre ce type de rgime plus rgressif quun simple impt sur les ventes. En effet, une TVA uniforme est rgressive tant donn quelle entrane une augmentation du prix des biens consomms par les pauvres. Toutefois, les exemptions ont des effets en cascade et rompent la chane de la TVA, rendant ainsi l a perception plus difficile (Bird et Gendron, 2006). Par ailleurs, des taux diffrentiels soulvent aussi des problmes administratifs. Avec plus de 120 pays appliquant actuellement un rgime de TVA, le bilan de ses rpercussions sur le budget et la rpartition est trs mitig. Etant donn que la TVA est une taxe cense mettre fin lensemble des taxes, nombre de pays layant adopte ne prlvent ni droits daccise, ni taxes dentre, ni taxes sur les produits de luxe. Cette situation peut entraner une baisse des recettes fiscales si les

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recettes de la TVA ne compensent pas les pertes dues la disparition des autres taxes. Une tude rcente du FMI a montr que dans les pays faible revenu, la TVA a remplac en moyenne moins de 30% des recettes perdues suite llimination des taxes sur les changes (Baunsgaard et Keen, 2005). Dautres problmes associs la mise en uvre de la TVA sont apparus dans les pays en dveloppement, notamment ceux o le secteur informel et lconomie au noir occupent une place importante (Stiglitz et Emran, 2004). La TVA est essentiellement une taxe sur le secteur formel. Elle ne peut pas sappliquer aux activits informelles comme les petites entreprises agricoles ou familiales, les petits fou rnisseurs, commerants ou prestataires de service. Cest pourquoi paradoxalement, la TVA peut en fait entraver le dveloppement en encourageant ce type dactivits rester informelles au lieu dintgrer le secteur formel plus crateur de valeur ajoute. Face ce phnomne, les pouvoirs publics peuvent tre tents daccrotre les taxes sur le secteur formel, risquant de pousser ainsi plus dactivits vers lconomie souterraine ou parallle. Ce scnario est dautant plus probable que dans nombre de pay s en dveloppement, des particuliers et des entreprises de tous niveaux de revenus sont engags des degrs divers dans le secteur informel. Par consquent, dans la plupart des pays en dveloppement, la TVA nvite pas, comme on le prtend, les distorsio ns. Dans les pays o le secteur informel est important, la TVA est en fait une source de plus grandes distorsions tant donn quelle dcourage le passage aux activits conomiques formelles ou rpertories que les pouvoirs publics souhaiteraient idalement voir saccrotre. Dans tous les cas, dans la quasi -totalit des pays en dveloppement, il est pratiquement impossible de taxer lensemble des produits et services. Mme en cas de couverture partielle, la TVA requiert une importante capacit administrative et implique des cots dapplication relativement levs. Les remboursements de TVA sont souvent contraignants et coteux administrer. Cest pourquoi ladoption de la TVA au dtriment dautres taxes entrane gnralement une rduction des recettes fiscales, notamment dans les petits pays en dveloppement conomie ouverte. Dans les grands pays en dveloppement disposant dune organisation fdrale en matire de gouvernement et de fiscalit, dautres questions se posent, comme le problme du partage des pouvoirs fiscaux sur la consommation entre les rgions et le gouvernement central, qui peuvent tre la source de difficults complexes sur le plan de la gestion de la politique fiscale.

Renforcement de la politique fiscale nationale Les politiques fiscales nationales peuvent clairement tre renforces dans la plupart des pays en dveloppement, sur le plan de la fiscalit directe comme au niveau de certains types de taxes sur les transactions qui ne touchent pas de manire disproportionne les pauvres. Les politiques fiscales ont des rpercussions directes sur la rpartition du revenu entre les classes, les rgions, les groupes sociaux, et les sexes rpercussions quil convient de garder lesprit lors de llaboration de politiques adquates. En particulier, lincidence des politiques fiscales en matire de diffrences entre hommes et femmes est souvent nglige , mme si lon reconnat de plus en plus les effets ventils par sexe des politiques de dpenses publiques. Barnett et Grown (2003) ont analy s les multiples faons dont diverses politiques fiscales peuvent avoir des incidences diffrentes sur les hommes et les femmes, et donc aussi des rpercussions diffrentes en termes de revenus. Pour les pays en dveloppement, les rgimes fiscaux souhaitables qui permettraient daccrotre les recettes sans nuire de faon disproportionne aux pauvres et aux femmes, et sans avoir deffets rgressifs, devraient impliquer les mesures suivantes : Renforcement de ladministration fiscale et de la perception grce laugmentation des ressources publiques alloues ces activits et la rduction ou llimination des exemptions et des failles. Diversification des sources de recettes fiscales plutt que de dpendre dun seul impt indirect comme la TVA. 12

Recours dans la mesure du possible des instruments fiscaux fonds sur des rgles et non discrtionnaires qui puissent rsister la corruption et prsentent des cots de transaction moins levs. Augmentation de la contribution des riches aux recettes de lim pt sur le revenu des personnes physiques. Ciblage de la consommation de produits de luxe pour laugmentation des taxes. Taxation plus efficace des capitaux sans nuire linvestissement. Utilisation crative et souple des taxes sur les changes commerc iaux.

Les modalits dapplication de chacune de ces recommandations sont dtailles ciaprs. Il existe des arguments forts en faveur de laugmentation de la part de limpt sur le revenu des personnes physiques dans les recettes fiscales, tout en sachant que ceci ne revient pas forcment augmenter les taux marginaux dimposition, mais plutt amliorer la perception de limpt et liminer les failles. Le renforcement de ladministration fiscale et de la perception passe par la diversification des sources de recettes et suppose de rduire la forte dpendance vis -vis de la taxe sur la valeur ajoute. Les pouvoirs publics, mme dans les pays pauvres, doivent consentir une augmentation des dpenses alloues ladministration fiscale et se prononcer plus clairement en faveur de lapplication de la lgislation et contre lvasion fiscale . En plus dtre plus faciles collecter, les taxes sur les capitaux et le commerce extrieur sont galement moins rgressives que les impts indirects qui affectent le revenu des pauvres. Le recours accru diffrents types dimpts indirects nationaux dans le budget des pouvoirs publics des pays en dveloppement accentue gnralement les ingalits de revenu. On a mme constat que les taxes sur les revenus salariaux taient rgressives dans nombre de ces pays. Par consquent, ladoption dun taux de perception plus lev des impts directs sur les bnfices des socits et des individus doit tre envisage. On a observ que limpt sur le revenu des personnes physiques selon les taux des pays en dveloppement nest souvent pas progressif en pratique (Birdsall et Torre, 2001). Mme lorsque les taux dimposition rglementaires sont levs et semblent tre progressifs, de multiples exemptions et autres failles combines au laxisme de ladministration fiscale et de la perception font que dans la pratique, les groupes les plus riches paient beaucoup moins dimpts. Outre lamlioration de la perception de limpt et la correction des failles, il existe des arguments en faveur de taxes sur la consommation visant les riches. Pour ce faire, il convient de relever les taux ou de prlever de nouvelles taxes sur certains types de consommation de produits de luxe, quil sagisse de biens ou de services, comme des taxes sur les voyages ltranger, les consommations dans les htels de grand standing, les achats effectus dans des centres commerciaux de luxe, les importations de produits qui ne sont pas de premire ncessit ou lachat de voitures de luxe. Ces mesures pourraient galement servir de stabilisateur de la consommation tout au long des cycles conomiques en rduisant ltendue des fortes hausses de la consommation fondes sur la spculation. 13

Compte tenu du cot lev dune administration fiscale efficace et des problmes associs lapplication de la lgislation, les pays en dveloppement doivent concevoir des structures fiscales rsistantes la corruption (Stiglitz et Emran 2004) qui soient plus automatiques et fondes sur des rgles, plutt que sur linitiative individuelle. Dans cette perspective, des instruments tels que les taxes sur les changes et sur le chiffre daffaires des transactions financires deviennent particulirement intressants dans la mesure o leur prlvement est mcanique et donc quitable. Les taxes sur la consommation de produits de luxe prsentent ce mme avantage. Taxation slective des capitaux Les arguments ne manquent pas en faveur de certains types de taxes sur les capitaux qui pourraient tre imposes dans les pays en dveloppement sans pour autant entamer les perspectives de dveloppement de linvestissement. En outre, les taxes directes sur les capitaux permettent une perception relativement plus facile quun ensemble dimpts indirects qui sont par ailleurs gnralement plus rgressifs. Parmi les options envisageables, citons les suivantes : Les taxes sur les transactions en devises. Ces taxes contribuent empcher dans une certaine mesure des comportements spculatifs potentiellement dstabilisateurs et permettent galement de dgager dimportantes ressources en faveur du Trsor public. Elles sont, en outre, faciles percevoir. L o des taxes sur le chiffre daffaires des transactions en devises ont t imposes ( taxe Tobin ), elles nont eu aucunes rpercussions ngatives apparentes au niveau national sur les taux globaux dinvestissement. Le taux de la taxe sur le chiffre daffaires devrait tre si bas, par exemple moins de 0,1 pourcent, que limpact sur les transactions relles comme les paiements des importations et des exportations ou les rentres des travailleurs migrs, serait pratiquement imperceptible. Toutefois, la taxe serait quand mme dissuasive lgard des flux de capitaux purement spculatifs. Les taxes sur lensemble des transactions financires, un taux trs faible qui ne nuise pas aux transactions but productif. Ces taxes peuvent permettre daugmenter les ressources pendant les priodes dexpansion du secteur financier tout en modrant les augmentations non durables des prix des actifs qui accompagnent souvent ce type de conjoncture. Par ailleurs, elles comptent parmi les taxes les plus faciles en termes de perception, ce qui constitue un avantage non ngligeable en leur faveur. Les impts sur les plus-values. Ces impts peuvent et devraient tre utiliss davantage, mais avec une certaine crativit, notamment sur les actifs financiers. Ils reprsentent non seulement une source supplmentaire de recettes, mais peuvent galement, grce des taux dimposition diffrentiels sur diffrents types dactifs financiers et leur transfert, freiner une activit spculative excessive sur les marchs financiers nationaux. A lvidence, ces impts doivent tre utiliss avec souplesse et faire lobjet dune surveillance constante pour viter quils ne renforcent les ris ques de fuite des capitaux durant les priodes de stress financier. Les impts sur le revenu des avoirs dtenus ltranger. Ces impts peuvent ncessiter des accords internationaux, mais ils sont particulirement dignes dintrt dans les pays dont les rsidents locaux 14

dtiennent une part importante de leur richesse sous forme davoirs trangers. Les impts sur la fortune. Si leur rle a sensiblement diminu ces dernires annes, les impts sur la fortune peuvent, en permettant de transfrer certaines ressources des groupes les plus riches aux pouvoirs publics, savrer un moyen trs efficace de relever les taux dpargne nationaux. En effet, dans les pays en dveloppement, une part importante de la consommation des riches se perd sous la forme dune consommation forte intensit dimportations ou dune consommation directe ltranger tandis que la libralisation financire autorise les personnes fortunes dans les pays en dveloppement transfrer une partie de leur pargne ltranger. Un impt sur les actifs bruts peut tre utilis, comme cest le cas au Mexique, servant dimpt minimal sur les socits et dductible de limpt sur les bnfices de ces dernires. Les taxes diffrentielles destines promouvoir certains types dIDE prfrables , notamment en crant des incitations supplmentaires en faveur des IDE de cration dentreprises. Il sagit l dune mesure importante car la volont effrne dattirer les entres de capitaux trangers a souvent amen de nombreux pays en dveloppement promettre ou crer des conditions favorables des taux de rentabilit intenables pour ces investissements qui deviennent difficiles maintenir et sinversent facilement au moindre signe dinstabilit du pays.1 Afin de pouvoir imposer ce type de taxes en toute confiance, les pays en dveloppement doivent dterminer clairement les formes dinvestissements trangers quils souhaitent et celles qui sont moins susceptibles de contribuer lconomie. En outre, il faudrait tenir compte du fait que des diffic ults peuvent apparatre dans la pratique pour a l perception de ce type de taxes , et que des cots administratifs pourraient survenir si lon cherche liminer ou minimiser lvasion fiscale.

Taxes sur les changes Les taxes sur les changes constit uent un autre ensemble doptions. Elles prsentent galement lavantage dune perception facile, mais leur rle a t rcemment sensiblement restreint en raison des rductions des droits de douane sur les

Il faut garder lesprit que les pays en dveloppement qui ont russi attirer le plus dIDE, comme la Rpublique populaire de Chine et le Taipei chinois, ont maintenu un large ventail dinstruments rglementant ce type dinvestissements, au nombre desquels non seulement des taxes diffrentielles, mais aussi la mise en uvre du transfert de technologies. En revanche, nombre de pays qui ont offert des avantages fiscaux considrables aux capitaux trangers ou propos des taux de rendement garantis sur des services publics qui terme se traduisent par des pertes importantes pour le Trsor public, ne sont toujours pas des destinations privilgies pour lIDE. La raison en est souvent que ces pays affichent de faibles taux dinvestissement public, suggrant ainsi une infrastructure relativement limite et des taux nationaux de croissance conomique infrieurs, et sont donc moins attractifs pour linvestissement tranger. Dans ces conditions, les politiques fiscales permettant daugmenter le montant des recettes destines linvestissement public dans les infrastructures sont plus susceptibles davoir moyen terme des effets positifs en termes dattrait pour les IDE souhaits que toutes les incitations fiscales possibles.

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importations et de la suppression des taxes lexportation dans le cadre du processus mondial de libralisation des changes. Une telle rduction des taxes sur les changes a eu de toute vidence des rpercussions sur les incitations et les structures de production nationales. Mais elle a aussi sensiblement rduit les recettes la disposition des pouvoirs publics des pays en dveloppement. Si les obligations et les contraintes prvues par lOMC ont rduit de manire significative les possibilits de prlvement de taxes sur les changes dont disposent les pays en dveloppement, ces derniers peuvent encore utiliser ce type de taxes de faon crative afin daccrotre les recettes publiques et de rduire les fluctuations cycliques manant de la conjoncture conomique internationale. Un certain nombre de taxes sur les changes pourraient reprsenter une source de recettes supplmentaires tout en tant compatibles avec les rgles de lOMC. En voici quelques exemples : Les taxes sur les produits de luxe imports. Les taxes lexportation sur certains produits de base importants destins lexport. Ce type de taxes peut jouer un rle trs utile en crant des recettes publiques supplmentaires durant les priodes denvole des prix lexportation, comme le prouve lexemple rcent de lArgentine. Toutefois, leur imposition doit sadapter aux changements de conjoncture du march international. Un systme de taxes douanires variables sur une srie de produits agricoles et industriels, lintrieur dune fourchette respectant les contingents tarifaires prvus par lOMC, pour viter que les fluctuations des prix internationaux ne se traduisent immdiatement par une instabilit des prix relatifs nationaux. 2 Ce systme est particulirement important pour les produits de base dont les cours mondiaux ont connu dimportantes fluctuations au cours de la dernire dcennie. Toutefois, vraisemblablement, ce systme sera tout aussi important lavenir pour certains produits manufacturs, compte tenu de lvolution actuelle indiquant des augmentations sensibles de la capacit de production manufacturire, notamment dans les grands pays en dveloppement. Pour certains produits de base, les tarifs douaniers variables pourraient aller lencontre des rgles que lOMC a prvues pour ses pays membres.

Les questions lies aux changes commerciaux sont dveloppes dans la note sur Les Politiques Commerciales. Gestion de la prestation des services publics Il existe aussi dautres possibilits de mobilisation des ressources publiques, notamment grce aux recettes provenant de la dtention par lEtat de socits dexploitation des ressources naturelles, de services publics et dautres prestataires de services. Les prix de ce type de biens et de services sont des prix administrs et peuvent engendrer des recettes ou des pertes pour lEtat. Toutefois , ainsi quil est

Par exemple, un pays qui importe rgulirement ou priodiquement un produit qui se substitut un produit qui est aussi fabriqu localement, peut choisir de garantir que le prix du produit import aprs application du tarif reste dans une certaine fourchette, mme en cas de fluctuations des cours internationaux, le tarif sajustant afin dassurer la stabilit. Cela signifie que les prix limportation nont pas deffet dstabilisateur sur la production ni sur la consommation intrieures.

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mentionn dans les Notes relatives aux Politiques , ces prix administrs ne doivent pas tre considrs principalement comme une source de recettes publiques. Les biens et les services fournis par lEtat satisfont avant tout des objectifs sociaux importants, savoir des besoins essentiels, et il nest en gnral pas appropri de fixer leur prix en fonction de critres purement commerciaux, mme si les retombes budgtaires de la stratgie de fixation de leur prix doivent lvidence tre prises en compte. Les effets en termes de rpartition et la structure des incitations cres dans lconomie sont des facteurs essentiels pour valuer les diffrentes stratgies en matire de fixation des prix administrs. Par exemple, une hausse gnralise de certains prix administrs et cots dutilisation (comme le tarif de base de leau, les services de sant publique, etc.) nuira directement aux pauvres. Dautre part, ladoption de tarifs progressifs et augmentant graduellement pour certains services publics est souvent une bonne solution car elle demande aux grands usagers, souvent les plus riches, de payer plus pour leur prestation et contribue dans une certaine mesure au principe du paiement par lusager. Ainsi, des tarifs progressifs et augmentant fortement sur la consommation deau et dlectricit au-del dun seuil minimum vital peuvent gnrer des recettes permettant de financer par subventions croises la consommation des plus petits usagers, souvent plus pauvres, et dlargir la prestation des services aux plus dmunis. Bien sr, on peut dire que ces stratgies de fixation de prix ne devrai ent pas se limiter uniquement aux activits du secteur public tant donn quune privatisation bien conue peut thoriquement permettre de poursuivre lapplication de subventions croises. De mme, il est galement possible denvisager en thorie une taxe progressive sur la consommation applique aux services publics qui pourrait permettre aux pouvoirs publics de tirer des recettes de ce type de services. Toutefois, dans la pratique, ces objectifs se sont avrs difficiles raliser. Les investisseurs privs dans les services publics ont gnralement rsist , et ont souvent russi viter, des subventions croises qui permettraient de garantir un accs universel lensemble de la population, y compris aux pauvres, des tarifs raisonnables. Lexprience de la privatisation de leau dans des pays aussi diffrents que la Bolivie et lAfrique du Sud le confirme. De mme, les pouvoirs publics se sont aperus que les cots de transaction dune taxation progressive de la consommation des services publics taient trs levs, et dans la plupart des pays, ils nont dune manire gnrale pas pu tirer de recettes importantes de cette source. De ce fait, il devient plus difficile et plus coteux dassurer la prestation de tels services lensemble de la population, y compris aux plus dmunis. Il existe dautres arguments purement budgtaires en faveur de la conservation de la proprit publique dactifs productifs. Manifestement, la proprit publique (ou une certaine forme de subvention de linvestissement priv) est ncessaire lorsque la rentabilit sociale est suprieure la rentabilit prive de tout investissement. Mais la proprit publique est aussi intressante dans dautres cas, tant que la rentabilit de tels actifs est suprieure au taux dintrt en vigueur sur la dette publique, dans la mesure o cela constitue un moyen de financement de dpenses publiques ncessaires moins onreux que laugmentation des emprunts dEtat. Garantir la ralisation dune telle rentabilit devient une simple question de bonne gestion. Il sagit l de considrations importantes dans tout dbat sur la privatisation des actifs de lEtat. Si cet aspect est trait plus en dtail dans la note dorientation consacre la

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Gestion de lInvestissement Public , certains points doivent ici tre dvelopps tant donn qu ils concernent directement la politique budgtaire. Tout dabord, comme on la dj not, dans tous les cas dactivits conomiques associes des externalits positives, lEtat peut jouer un rle, mais reste dterminer la nature de son intervention. Il ne faut pas croire que la rglementation de lactivit prive na pas de cot; au contraire, elle est souvent coteuse et peut savrer difficile en raison des asymtries de linformation. Aussi ce type de rglementation peut-il en fait entraner plus de distorsions et moins davantages que la proprit publique directe dans certaines conditions. Le second point concerne les recettes de lEtat. Dans la plupart des cas de privatisation, lEtat peroit en rgle gnrale un montant infrieur la valeur relle des actifs quil cde. Cela sexplique non seulement par la corruption qui intervient souvent dans le processus de privatisation, mais aussi par la nature mme de cette transaction : lorsquun gouvernement choisit de vendre un actif, il renonce par l-mme au revenu qui lui est associ. Si le revenu escompt de cet actif est gal ou suprieur au taux dintrt en vigueur sur les titres de la dette publique, le gouvernement perd alors des revenus potentiels en le vendant. Toutefois, un acheteur priv ne sera intress par lactif que si ce dernier gnre au minimum un taux de rentabilit gal au taux dintrt sur les titres de la dette publique, tant donn que cest l que linvestisseur pourrait sinon placer son argent. Cela signifie que pour que de telles ventes aboutissent, (a) linvestisseur priv doit croire quil peut gnrer plus de bnfices que le secteur public ; ou (b) lactif doit tre sous-valu pour offrir un taux de rentabilit effectif suprieur pour lacheteur priv. Cest pourquoi nombre de ces privatisations impliquent la sous-valuation des actifs publics, bien que le degr de cette dernire dpende des spcificits de chaque cas, y compris du favoritisme et de la corruption. Ainsi, tant donn que de telles transactions impliquent la perte dune source de revenus pour des pouvoirs publics qui manquent en gnral dj de ressources, elles ne peuvent tre bnfiques ni pour le budget de lEtat ni pour lconomie dans son ensemble. Les arguments en faveur de la privatisation reposent pour lessentiel sur lhypothse selon laquelle la proprit et la gestion prives peuvent gara ntir plus defficacit et de rentabilit que la proprit publique. Cet argument fait lobjet dune analyse dans la Note dOrientation consacre la Gestion de lInvestissement Public . A ce stade, il convient de noter quil nexiste ni thorie ni preuve empirique convaincantes dmontrant que les entreprises publiques sont ncessairement moins efficaces que leurs homologues prives. Il existe bien sr dans les pays en dveloppement de nombreux cas dentreprises dEtat qui ne gnrent ni retombes sociales positives ni recettes publiques, mais deviennent au contraire les instruments inefficaces du patronage dEtat. Ce nest pourtant pas ncessairement le cas : certaines entreprises publiques de pays en dveloppement dont la Chine, lInde, et Singapour entre autres, se classent parmi les plus rentables et les plus efficaces du monde. Lenjeu est donc de garantir la bonne gestion de telles entreprises et de leur accorder un degr dautonomie suffisant pour assurer leur efficacit sans pour autant compromettre le urs objectifs sociaux. Utilisation efficace de laide trangre au dveloppement Ces vingt dernires annes, on a assist une diminution sensible de laide trangre en pourcentage du PIB des pays les plus riches, mais aussi du PIB et de 18

linvestissement des pays en dveloppement. Toutefois , laide publique au dveloppement ( A ED) permet toujours de financer une part importante du dficit public ou mme du dficit de la balance des paiements de certains pays. On admet dsormais que ce type daide a sur les perspectives de croissance des effets contrasts qui dpendent largement de la faon dont elle est utilise. On a rcemment beaucoup dbattu du rle que pouvait avoir lAED dans lapparition de symptmes du mal hollandais en entranant une apprcia tion du taux de change (Gupta et coll. 2005, McKinley 2005). La section VI traite de cette question plus en dtail ; notre propos est ici dexaminer les effets macroconomiques de lAED et les moyens de garantir la prdominance de ses effets positifs. Les effets positifs de lAED en termes macroconomiques et de croissance sont vidents, notamment pour les pays en dveloppement pauvres limits en devises. LAED peut rduire trois dficits qui entravent la croissance et linvestissement nationaux : ceux de lpargne, des devises et du budget. Il existe certains arguments qui vont lencontre de cette affirmation et qui avancent que lapproche en termes de dficits nest plus pertinente en ce qui concerne les pays en dveloppement, tant donn la mobilit i nternationale des capitaux. Toutefois, un grand nombre de pays en dveloppement ne peuvent pas accder aux marchs de capitaux internationaux dans la mesure de leurs besoins et continuent donc de subir des manques rels ou implicites de devises. Par consquent, laide trangre peut revtir une importance toute particulire pour les petits pays en dveloppement, notamment ceux qui souhaitent utiliser linvestissement public pour renforcer la croissance conomique globale tout en privilgiant la stabilit, car autrement, un tel investissement pourrait engendrer des problmes de balance des paiements ou tre une source dinflation intrieure l o il existe des contraintes au niveau de loffre. LAED revient en fait un accroissement de lpargne nationale et permet aux pouvoirs publics dengager des dpenses suprieures leurs revenus, fiscaux et autres. Elle peut donc permettre grce linvestissement public dinjecter plus de capitaux dans des domaines cls, dont linfrastructure et des dpenses sociales essentielles prsentant des bnfices futurs majeurs en matire de productivit sociale, comme dans les secteurs de la sant et de lducation. Toutefois, les flux daide trangre peuvent avoir des effets ngatifs. Le plus connu dentre eux tient au fait que de tels flux, linstar dautres formes dentres de capitaux, exercent une pression la hausse sur les taux de change, qui peut dtourner les incitations nationales vers les biens non-changeables au dtriment des biens changeables si les prix relatifs nationaux sapprcient en consquence. Les incidences prvoir seront vraisemblablement plus consquentes dans les pays ayant dj connu une importante libralisation des changes impliquant un abandon des restrictions quantitatives sur les importations. En outre, laide trangre peut entraner une hausse de linflation lorsquelle ne sert pas financer les importations mais financer les dpenses publiques sur des biens non-changeables ou sur des activits intrieures qui connaissent des contraintes au niveau de loffre empchant laccroissement de la production pour satisfaire le renforcement de la demande. Une critique plus fondamentale concerne leffet potentiellement ngatif de laide trangre sur lpargne nationale et la possible substit ution de cette dernire par lpargne trangre. Nanmoins, si ces deux dernires ne sont pas parfaitement substituables , laide trangre impliquera un accroissement des ressources disponibles pour linvestissement.

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Dans certaines conditions, laide trangre peut limiter une croissance autonome. Dans des conomies qui ont dj ouvert leur compte du commerce extrieur et ne disposent pas de mesures spcifiques de contrle des importations, en dehors de s tarifs monmes, toute tendance la hausse de la monnaie rsultant des apports daide peut se traduire par des importations moins coteuses et donc plus massives, et des exportations plus onreuses. Lorsque les apports daide poussent les taux de change la hausse dans des pays pratiquant le libre-change et une politique de rigueur budgtaire, certaines activits conomiques cessent dtre comptitives, entranant des pertes de revenus et demplois potentiels en contrepartie dune aide par habitant relativement faible. Le Cambodge, petit pays o laide trangre reprsente une part importante du budget de lEtat et du revenu national, a connu ce type de problmes. Comment utiliser l AED pour optimiser ses bnfices tout en minimisant ses effets ngatifs ? Utilise pour accrotre linvestissement public dans des domaines cls afin dattnuer les contraintes au niveau de loffre et de renforcer la productivit globale, lAED nest pas inflationniste et peut avoir un effet de relance qui peut son tour se rpercuter positivement sur la balance des paiements grce laugmentation des exportations et la baisse des importations. Il est donc important de veiller ce que lAED se traduise par un accroissement de linvestissement public, de prfrence dans des secteurs o il existe des pnuries ou qui forment des goulots dtranglement pour la production, ou dans des domaines o les niveaux existants de prestation sont socialement infrieur leur niveau optimal. De nos jours, dans de nombreux pays en dveloppement, le problme tient au fait que la crainte des effets ngatifs dune apprciation de la monnaie est si forte, et le besoin de maintenir les rserves en devises plus importantes pour se prmunir contre dventuelles crises financires est si fortement ressenti, que les apports daide ne sont pas utiliss bon escient (McKinley, 2005). Au contraire, il est frquent que les pouvoirs publics combinent ces apports de devises des politiques nationales dflationnistes afin de garantir laccroissement des rserves en devises, la fois comme assurance contre une ventuelle instabilit venir et comme rempart contre lapprciation de la monnaie qui pourrait affecter la comptitivit extrieure et rduire la viabilit des entreprises nationales. Cette tendance est alle si loin que, ces dernires annes et dans certains cas, lAED nest tout simplement pas utilise pour rduire les trois dficits susmentionns et ne peut donc pas tre bnfique. Toutefois , si les gouvernements bnficiaires parviennent viter ce pige et mettre lAED au service dinvestissements publics productifs pouvant contribuer la croissance actuelle et venir, lAED peut alors saccompagner deffets macroconomiques positifs (Reddy et Minoiu, 2006).

Les dpenses publiques


Structure des dpenses publiques Les dpenses publiques, jouent un rle fondamental dans la stabilit et la croissance des pays en dveloppement. Toutefois, lorientation de linvestissement public est importante. La plupart des pays en dveloppement ne peuvent pas se permettre daccrotre linvestissement public dans tous les secteurs qui le ncessitent ; il est donc ncessaire dtablir des priorits. Auparavant, on tendait privilgier les investissements publics prsentant des rpercussions plus importantes en termes de croissance, comme dans les 20

infrastructures et les industries de biens dquipement. Cela provenait de lide selon laquelle la plupart des conomies en dveloppement sont contraintes par des goulots dtranglement de loffre dans des secteurs cls, souvent les infrastructures. Une tendance inverse privilgie actuellement linvestissement public dans des activits qui crent plus demplois et de demande afin de relancer les processus macroconomiques qui permettront le renforcement de la production par loffre. Dans la plupart des pays en dveloppement, la ralisation du plein emploi est rendue plus complexe par lexistence de deux formes distinctes dexcdent de main-duvre par rapport la demande : (a) les facteurs structurels - tels que linadquation du capital cumul, les choix technologiques, les ingalits de patrimoine et des formes institutionnelles qui entravent le dveloppement de linvestissement qui entranent la persistance dun chmage dclar ou dun sous -emploi lev, et (b) les facteurs conjoncturels ou plus court terme qui entranent des taux de chmage pouvant tre corrigs par des politiques montaire et budgtaire plus expansionnistes. Linvestissement public est la cl qui peut rsoudre ces deux problmes en accroissant la demande court terme et en largissant lassise capitalistique de lconomie. La nature, lorientation et lefficacit dun tel investissement sont essentielles car les effets multiplicateurs et les rpercussions long terme sur la croissance en dpendent. Toutefois, linvestissement public nest pas une stratgie employer isolment et il est ncessaire de prendre en compte dautres caractristiques structurelles telles que les choix technologiques, les ingalits de patrimoine et les conditions institutionnelles. Nanmoins, dans la perspective de politiques macroconomiques court terme, linvestissement public reste linstrument le plus puissant de gnration de croissance et demploi. En bref, il nexiste pas dapproche unique pour la dtermination des priorits en matire dinvestissement p ublic. Ces priorits varient en fonction des circonstances particulires de chaque pays. Toutefois, lefficacit de linvestissement public ncessite au moins une vision moyen terme, voire mme plus long terme. Il doit par consquent sinscrire dans un cadre systmatique qui implique une stratgie globale pour lavenir. Dterminer les priorits des dpenses publiques est une tche politique, toutefois ses aspects stratgiques ne devraient pas tre ignors, et les gouvernements ne doivent pas perdre de vue le s effets des dpenses publiques long terme sur la croissance. Cette attitude positive lgard de linvestissement public a rcemment cd la place une approche plus hsitante qui limite les domaines dintervention proposs des domaines souhaits ou appropris de dpenses publiques. Selon cette approche, le gouvernement devrait rester lcart des domaines dans lesquels le secteur priv souhaite et est capable dinvestir, et se contenter doffrir un ensemble dincitations fiscales et autres, et de mettre en uvre des rglementations pour veiller ce que les prestations du secteur priv soient optimales sur le plan social. Selon cette approche, plutt que de se focaliser sur des activits conomiques (considres par le pass comme des monopoles naturels et qui apparaissent aujourdhui comme des marchs ouverts la concurrence), les gouvernements des pays en dveloppement devraient se focaliser uniquement sur les dpenses sociales au 21

sujet desquelles il est communment admis que les prestations prives seront insuffisantes. Les dpenses du secteur public devraient tre alloues au secteur de lenseignement primaire et de la sant, et non linfrastructure et la production de biens dquipement et biens intermdiaires. Dans la pratique, de nom breuses difficults sont apparues tant donn que de nombreux pays en dveloppement en ont ralis le cot. Souvent, lorsque les gouvernements ont rduit leurs investissements dans des domaines dtermins, les prestations du secteur priv ont t insuffisa ntes malgr les importantes concessions accordes, augmentant les charges du Trsor public.

Encadr 2:

Lemploi dans le secteur public doit-il tre rduit ?

Selon une opinion rpandue, la rigueur budgtaire devrait saccompagner de la rduction de lemploi dans le secteur public. Outre les bnfices en termes de rduction des dpenses publiques, cela se justifierait par le fait que la rduction du nombre demplois dans toute entreprise ou activit publique prouve que ces dernires sont plus efficaces, et reprsente donc un signe de bonne sant, de bonne conomie et de bon sens en gnral. Mais cette approche peut avoir des incidences ngatives en termes de rpercussions sur la socit, mais aussi sur la situation budgtaire dans son ensemble. Lexprience internationale suggre quune rduction systmatique des effectifs peut avoir des effets sociaux nfastes. Ainsi, en Grande Bretagne, la rduction des effectifs du rseau ferroviaire en raison de sa privatisation sest accompagne dune dgradation des services, avec une forte augmentation des accidents, des retards importants, de frquents changements imprvus dhoraires et des employs plus mcontents qui ont vu leur temps et leur charge de travail augmenter sans aucune scurit de lemploi. De mme, en Amrique latine, certaines privatisations dimportants services publics se sont non seulement traduites par des pertes demplois, mais aussi par la dgradation des conditions de scurit et de lefficacit des services, dune part en raison des pressions pour la rduction des cots qui empchent datteindre le niveau demploi requis et dautre part du fait que les travailleurs restants se trouvent dans lincapacit dgaler les niveaux de prestation quassurait lancienne main-duvre plus nombreuse . Il est vrai quil existe des situations de sureffectif dans ladministration et les entreprises publiques. En gnral cependant, dans la plupart des pays en dveloppement, lemploi dans le secteur public nest pas excessif. Le ratio des employs du secteur public la population totale est de 5 pourcent dans les pays de lOCDE ; la moyenne internationale est de 3. Mais pour les pays en dveloppement, ce ratio est de 2 alors quen Afrique sub -saharienne, il nest que de 1 pourcent 3. Ceci se traduit par moins de services publics par tte dhabitant. Que ce soit en termes de dveloppement des transports et des infrastructures de base, de conditions de logement et de niveau sanitaire acceptables, ou encore daccs minimal universel aux soins et lducation, le foss entre les besoins sociaux et les services rellement disponibles est immense. En outre, la rduction de lemploi dans le secteur public peut amener certains services publics (comme la sant, lducation, etc.) tre transfrs aux mnages o le travail est non rmunr, venant ainsi alourdir la charge de travail des femmes. Ds lors, le gouvernement doit augmenter ses dpenses dans ces domaines et donc largir ses effectifs, et non linverse. Si les employs du secteur public sont sous-employs, la solution consiste utiliser leurs services de faon plus efficace et productive grce au recyclage et aux raffectations. Nombre de pays en dveloppement accordent en gnral plus dimportance larme et aux forces de lordre quaux services publics. Il conviendrait de privilgier une concentration des nouveaux emplois publics dans des domaines prsentant des besoins sociaux vidents, tels que la sant, les travaux dassainissement et lducation ; cependant, les fonctions administratives ncessaires ne doivent pas se retrouver en sous-effectif.

Calcul partir du Yearbook of International Labour Statistics de lOIT, 2003

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Nombre dinvestissements ncessaires ou souhaitables sur le plan social impliquent dimportantes mises de fonds initiales et de longues priodes de gestation ; compte tenu des diverses incertitudes inhrentes ce type dinvestissement, de nombreux facteurs inhibent linvestissement priv, y compris multinational, malgr lexistence de tout un ventail dincitations. Cest particulirement le cas dans les petits pays qui sont sujets aux crises politiques et linstabilit conomique pour des raisons chappant au contrle des pouvoirs publics.

Encadr 3 :

Les politiques macroconomiques et la croissance

: le cas de lInde

Il est dornavant reconnu que le passage une trajectoire de croissance plus forte en Inde est survenu non dans les annes 90, la suite de rformes no-librales, mais une dcennie plus tt, au dbut des annes 80. Ce cas illustre comment diffrents facteurs peuvent contribuer changer le climat des investissements, gnrant une plus f orte croissance. Selon Chandrasekhar et Ghosh (2004), le dpassement de la stagnation conomique des annes 80 et le passage un schma de croissance plus rapide ont t rendus possibles grce 3 lments principaux : 1. une grande amlioration de la stimulation budgtaire due laugmentation des dpenses publiques ddies aux rgions rurales, avec des effets multiplicateurs positifs. Ceci tait associ avec des dficits budgtaires croissants, tant donn que les recettes publiques navaient pas augm ent proportionnellement. une libralisation substantielle des importations, surtout de biens dquipement et dintrants pour lindustrie. Cette libralisation des importations dintrants et de biens intermdiaires a pouss linvestissement priv sengager dans la production de biens de consommation durables. un passage lendettement commercial extrieur de lEtat pour financer le creusement des dficits budgtaire et du compte courant, sest associ aux deux points prcdents.

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3.

Le modle de la croissance mene par le secteur public pourrait se perptrer pendant une dcennie sans gnrer des taux dinflation plus levs cause de la libralisation des importations, elle-mme finance par lendettement extrieur de lEtat qui exploite un nouvel accs aux devises rendu possible grce des changements survenus sur les marchs financiers internationaux. Rodrik et Subramanian (2004) ont soulign la transformation de lattitude de lEtat au dbut des annes 80, qui allait dans un sens favorable aux affaires (plutt que favorable au march comme par la suite) et qui accordait un avantage aux intrts des entreprises dj existantes plutt quaux nouveaux entrants ou aux consommateurs. Selon eux, un si petit changement dattitude a induit une importante rponse en termes de productivit. Effectivement, non seulement les entreprises existantes taient bnficiaires, mais la priode a tmoign de la croissance de beaucoup de nouvelles entreprises qui ont en fin de compte pris une dimension significative sur le plan rgional et mme mondial, comme Reliance Industries qui est devenu, ds lan 2000, un des 5 principaux producteurs ptrochimiques au monde. Mais l e changement dattitude de lEtat qui sest aussi reflt au niveau des politiques microconomiques favorisant les capitaux importants, a influenc le taux et la structure de linvestissement priv. Cette combinaison de forces a men des taux de croissance plus levs au cours des annes 80, mais qui ont culmin pour mener une crise conomique en 1990-91. Une dcennie plus tard, laccumulation de dette extrieure ainsi que des dficits budgtaires importants et persistants ont cr un processus de croissance non durable. Nanmoins, mme par la suite, les incitations budgtaires sont demeures importantes pour la croissance globale en Inde.

Ainsi, linvestissement priv dans des domaines cls librs pour les acteurs de ce secteur est gnralement insuffisant pour satisfaire les besoins de lconomie et savre terme plus coteux pour le contribuable que linvestissement public en 23

raison des cots budgtaires induits par les diffrentes mesures dincitations comme la garantie du taux de rentabilit. Dans le cas du fournisseur dnergie Enron et du gouvernement de lEtat de Maharashtra en Inde, par exemple, lEtat a fini par payer beaucoup plus pour de llectricit qui na toujours pas t produite et distribue que sil avait simplement cr sa propre usine. En conclusion, les pouvoirs publics doivent adopter une approche plus globale dans le choix des domaines couvrir par linvestissement et les services publics, et non exclure automatiquement des secteurs qui sont supposs tre priss par les investisseurs privs. Incidences des dficits publics Les structures des dpenses publiques et la fiscalit ont des incidences en termes de rpartition. Cependant, on estime souvent que la politique budgtaire globale ne concerne que les schmas de la croissance globale. Pourtant, si cette politique entrane plus ou moins de cration demplois, ceci a des rpercussions en matire de rpartition, facteur jug de plus en plus essentiel dans la plupart des pays de nos jours. Il en va de mme pour le dficit budgtaire qui a des effets globaux, mais aussi une incidence diffrentielle sur certains groupes sociaux. Tandis que les groupes de rentiers peuvent sopposer tout prix un accroissement du dficit budgtaire, les travailleurs et les citoyens profitant des services publics peuvent accueillir favorablement les dficits si ces derniers saccompa gnent de dpenses publiques permettant la cration demploi ou l amlioration des prestations de services publics, ou ayant un effet anticyclique sur la conjoncture. Lobsession du contrle du dficit budgtaire selon quelque norme arbitraire, comme cest souvent le cas dans nombre de lgislations rcentes dans ce domaine, nuit aux possibilits de politiques macroconomiques anticycliques et rduit les activits des pouvoirs publics en faveur du dveloppement et de la croissance. Mme lorsque le dfi c it budgtaire doit tre rduit, le fait de compter principalement sur des conomies de dpenses pour y parvenir pose un problme fondamental. De nombreux moyens permettent de parvenir une rduction du dficit des recettes ou du dficit budgtaire en dehors des rductions des dpenses. La mthode la plus vidente consiste en une augmentation des recettes fiscales directes gnralement plus souhaitables dans les conomies en dveloppement prsentant des niveaux de revenu levs et dimportantes ingalits en termes dactifs. Par ailleurs, les taxes sur les changes doivent tre srieusement envisages comme instrument de mobilisation de ressources publiques. Ces deux possibilits peuvent tre mises en uvre suivant les recommandations susmentionnes. Selon un argument plus rcent, le dficit budgtaire est dstabilisateur en raison de son incidence sur les anticipations des investisseurs qui peuvent alors dcider de transfrer leurs capitaux ltranger. Dans une conomie libralise en termes de compte des oprations en capital de la balance des paiements, et donc ouverte aux mouvements de capitaux spculatifs, il est probable que les spculateurs prennent en compte la taille du dficit budgtaire qui devient ainsi un lment qui dtermine leur confiance dans le pays. Dans ce cas-l, les responsables politiques doivent avoir conscience que les augmentations du dficit budgtaire juges ncessaires, soit des fins anticycliques soit pour la croissance venir, peuvent ncessiter ladoption de mesures parallles destines empcher la fuite des capitaux induite par les anticipations ngatives des investisseurs. Ces mesures peuvent comprendre, des 24

priodes de blocage pour les investisseurs trangers, des restrictions sur la sortie des capitaux des rsidents locaux, et autres instruments du mme ordre. (Ce point est trait plus en dtail dans la note consacre aux Politiques Financires.) Dans ce contexte, il importe de reconnatre le rle ngatif que peuvent jouer des cadres comptables dfaillants en incluant certains postes au titre du dficit sans tenir compte de la situation dans son ensemble. (Stiglitz et al., 2006). Ainsi, les rgles comptables du FMI consistant inclure laide trangre au poste des dpenses (et donc au titre du dficit) ont conduit un excs de rigueur budgtaire dans de nombreux pays africains, mme dans des situations o des politiques plus expansionnistes auraient t plus appropries. A lvidence, cette analyse ne signifie pas que le s dficits budgtaires sont toujours souhaitables ou que les pouvoirs publics peuvent adopter une attitude inconsidre de dpenser maintenant, se repentir plus tard pour le choix de leur politique budgtaire. Au contraire, il sagit de signaler la ncessit dune plus grande souplesse en matire dobjectifs budgtaires, notamment lorsque le dficit sexplique par des investissements publics productifs, et durant les priodes de repli conomique. La question de la viabilit budgtaire est bien sr essentielle moyen terme. Toutefois, elle peut tre compatible avec laugmentation de linvestissement public productif, notamment lorsquelle saccompagne dune augmentation des recettes fiscales prleves auprs de ceux qui en ont les moyens et dun certain contrle des flux de capitaux afin dempcher des mouvements de ressources dstabilisateurs. Par ailleurs, une rglementation rigide du dficit budgtaire court terme rduit la possibilit dune action anticyclique efficace de la part des pouvoirs publics, y compris dans les pays en dveloppement conomi e ouverte. Ainsi, la capacit de pays comme la Malaisie ou la Core du Sud se remettre relativement rapidement de la crise dendettement de la fin des annes 90 est directement attribuable ladoption par leurs pouvoirs publics dune politique budgtaire expansionniste aprs la rcession svre de 1998. Les dficits publics sont- ils toujours mauvais ? Lide traditionnelle selon laquelle le dficit budgtaire est toujours mauvais se fonde sur trois arguments. Selon le premier, un dficit budgtaire peut tre source dinflation ou de dficits extrieurs et est donc dstabilisateur. Selon le second, un dficit budgtaire important vince des investissements privs prfrables en rduisant les ressources disponibles pour le secteur priv et susceptibles dtre investies, et en relevant le taux dintrt sur lemprunt. Enfin, selon le troisime, mme si le dficit budgtaire nest pas source dinflation, il entrane laccumulation de la dette publique et laugmentation des intrts payer lavenir par les pouvoirs publics, et nest donc pas viable. Aucun de ces arguments nest ncessairement vrai. Leur validit dpend de conditions particulires qui peuvent ne pas se prsenter dans la pratique, de sorte que les avantages du dficit budgtaire plus de production et demploi peuvent lemporter sur ses inconvnients. Prenons le premier argument selon lequel le dficit budgtaire serait source dinflation ou de dficit de la balance commerciale. Ces deux consquences linflation et le dficit extrieur rsultent dun excdent de la demande globale ex ante par rapport loffre globale. Mais la taille du dficit budgtaire, qui nindique

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que la demande nette du secteur public, nest pas ncessairement rvlatrice dun excdent de la demande globale. Toutes les combinaisons dexcdent ou de dficit public ou priv sont possibles et auraient des consquences trs diffrentes en termes dinflation comme de dficit extrieur. Lquation gnrale dfinissant une conomie ouverte Investissement priv Epargne prive + Dficit public = Dficit de la balance des paiements courants Permet un dficit budgtaire qui nentrane pas un dficit de la balance des paiements courants si lpargne du secteur priv est suprieure ses investissements dans la mme proportion. De mme, cette quation peut permettre la situation inverse, soit un excdent du compte public saccompagnant dun dficit de la balance des paiements courants si le compte du secteur priv est dficitaire, cest--dire si linvestissement priv est suprieur lpargne prive dans une proportion suprieure lexcdent public. Un dficit public important peut donc tout fait tre financ entirement par un excdent volontaire de lpargne prive. Cela a t le cas en Italie, partir du milieu des annes 80 et pendant plus de dix ans, o des dficits budgtaires atteignant 9% du PIB ont t combls par des soldes positifs pargne prive investissement, de proportion gale. De mme, il peut y avoir dimportants dficits de la balance des pa iements ou une inflation plus leve dans des pays, o le solde budgtaire est faible, nul ou positif, lorsque le secteur priv dpense plus quil ne gagne. Cest le scnario quont connu de nombreux pays dAsie du Sud-Est avant la crise de la fin des ann es 90, et ce qui se passe actuellement aux Etats-Unis. Une caractristique intressante de certaines conomies mergentes du monde en dveloppement depuis les annes 90 tient ce que la rigueur de la discipline budgtaire et la faiblesse du dficit public, voire lexcdent du budget de lEtat, se sont accompagns dimportants dficits extrieurs rsultant des dpenses inconsidres du secteur priv permises par la libralisation conomique. Il est manifeste que le dficit budgtaire nest source dinflation que si les dpenses publiques ne crent pas les effets multiplicateurs permettant lexpansion de la production en raison de lexistence de goulots dtranglement de loffre. De telles contraintes au niveau de loffre existent effectivement dans de nombreux pays en dveloppement, mais sont moins videntes dans un monde o les importations peuvent servir combler temporairement ce type de manque. Les pays en dveloppement peuvent certainement utiliser la politique budgtaire pour faire face des situations de surcapacit ou de flchissement de la conjoncture sans de tels effets ngatifs. A lvidence, il ne sagit pas de prner la poursuite ou laccroissement des dficits budgtaires dans le temps , il convient de veiller assurer lquilibre budgta ire moyen terme, objectif qui devrait tre ralisable si le dficit sert principalement financer des dpenses publiques productives. Le deuxime argument selon lequel linvestissement public risque d vincer linvestissement priv se fonde sur deux hypothses : la demande publique dendettement entranerait une hausse des taux dintrt pratiqus sur le march et cette hausse inhiberait son tour linvestissement priv.

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Ces deux hypothses posent problme. Les taux dintrt sont administrs par les pouvoirs publics au travers de la banque centrale ; leur hausse reflte des choix politiques des pouvoirs publics, par exemple lorsquune telle mesure est juge ncessaire pour attirer lpargne trangre. Dans les conomies libralises sur le plan financier, la hausse des taux dintrt sexplique gnralement non pas par la demande de crdit de la part des pouvoirs publics, mais par la ncessit dattirer et de conserver la confiance des investisseurs. Dans les pays en dveloppement conomie ouver te, les taux dintrt internationaux, notamment des pays dvelopps, jouent donc un rle dcisif sur les taux nationaux. Des taux dintrt plus levs peuvent tre compatibles avec un dficit budgtaire sensiblement plus faible en pourcentage du PIB. Par ailleurs, lorsque les investisseurs sont confiants dans les perspectives de rentabilit par exemple en raison dinvestissements consquents de lEtat dans les infrastructures qui pourraient avoir des effets dentranement positifs en termes doffre et d e demande pour le secteur priv linvestissement augmente malgr la hausse des taux dintrt. En outre, lviction ne risque pas dtre un problme lorsquil existe une situation de surcapacit dans lconomie puisque dans un tel cas, les dpenses publiques entraneront une hausse de la production. Le troisime argument contre le dficit budgtaire dnonce la possibilit dune accumulation non souhaitable de la dette publique. Une distinction importante doit ici tre faite entre le dficit des recettes (soit la diffrence entre les dpenses courantes et les recettes) et le dficit budgtaire dans son ensemble qui inclut le dficit des recettes mais aussi linvestissement public productif. En gnral, ce dficit des recettes financ par la dette, savoir emprunter pour faire face aux dpenses courantes, doit tre contrl. Cependant, mme pour le dficit des recettes, il existe certains cas, comme un flchissement de lactivit, o les recettes fiscales des pouvoirs publics peuvent baisser sans que les dpenses publiques ne soient pour autant systmatiquement rduites par simple souci dquilibrage des comptes, tant donn que ces dpenses finances par la dette peuvent mme savrer ncessaires pour relancer lconomie. Bien sr, ce nest pas une pratique recommander en temps normal . La question du dficit budgtaire est plus complexe. Il ny rien de forcment mauvais dans le fait demprunter pour rpondre aux besoins dinvestissement. En effet, il existe des arguments en faveur dun dficit budg taire entirement constitu dinvestissements publics productifs, tant que le taux de rentabilit sociale de tels investissements est suprieur au taux dintrt. Il existe de nombreux domaines essentiels, comme les infrastructures matrielles et sociales, dans lesquels linvestissement public est capital tant donn que la prsence dexternalits implique que le secteur priv ninvestira vraisemblablement pas des niveaux suffisants sur le plan social. Ainsi, les pouvoirs publics ont un rle essentiel jouer en tant quinvestisseur et peuvent et doivent emprunter pour investir dans des secteurs o il est socialement ncessaire dinvestir, quil sagisse dinfrastructures ou de services publics. Dautres investissements publics creusant le dficit peuvent tre envisags tant que leur rentabilit sociale escompte est suprieure au taux dintrt prvu. Si ces investissements sont productifs sur le plan social, ils se traduiront lavenir par une augmentation des recettes de lEtat grce la cration de croissance terme. En revanche, si de tels investissements impliquent une rentabilit sociale infrieure au taux dintrt prvu, il est prfrable de les financer par les recettes de lEtat plutt que par lemprunt.

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Gestion de la dette publique Les pays en dveloppement doivent dterminer le niveau adquat de la dette publique, pour ensuite latteindre. Il existe une rgle empirique de base : le taux de rentabilit de linvestissement financ par la dette ne doit pas tre infrieur aux taux dintrt afin dviter une spirale dendettement. Mais dautres aspects entrent en jeu. Il existe de nombreux avis sur ce que devrait tre le ratio dette publique/revenu national. De nombreux pays en dveloppement se tournent actuellement vers lexemple du critre de l Union europenne dans son Pacte de croissance et de stabilit selon lequel ce ratio ne doit pas dpasser 60%, mais il ne sagit l encore que dune rgle empirique arbitraire qui nest pas soutenue par un solide raisonnement conomique. Pour les pays en dveloppement, cette question est complique par le fait que la dette publique extrieure a des incidences trs diffrentes de la dette intrieure, et risque dexposer les conomies en dveloppement des crises financires qui peuvent galement porter atteinte au systme financier interne. Les mesures de libralisation financire interviennent en gnral pour relever les taux dintrt de la dette publique en obligeant les pouvoirs publics entrer sur lopen market de la dette et abandonner les taux d intrt plafonds qui taient en vigueur dans la plupart des pays en dveloppement. En consquence, la dette publique saccumule plus rapidement quauparavant si laugmentation des recettes fiscales ne suit pas la hausse des taux dintrt. Pour de nombreux pays en dveloppement, ce seul processus a cr un pige de la dette dans lequel une large part des dpenses courantes de lEtat, atteignant parfois la totalit du dficit budgtaire, est destine au remboursement des intrts et, mme alors, ne suffit pas toujours les couvrir. Par consquent, tant donn que le taux dintrt de lemprunt public peut tre rgul (cf. c i-aprs) et que les pouvoirs publics restent gnralement les emprunteurs prfrs des marchs financiers, il est souhaitable dutiliser la politique des taux dintrt pour maintenir laccroissement de la dette publique dans des limites acceptables et empcher des niveaux dendettement excessifs. Lorsquun pays se trouve dj dans une situation dendettement juge non viable, diffrents aspects peuvent entrer en jeu pour tenter dy remdier. Les nombreuses crises dendettement et crises financires d es pays en dveloppement ont donn des indications sur la faon de grer le processus de restructuration de la dette publique lorsque son poids devient excessif ou simplement quil devient impossible den assurer le service.

Encadr 4 :

Les niveaux souhaitables de dette publique

Il est trs difficile de fixer des normes strictes concernant le niveau souhaitable de dette publique tant donn que ceci dpend de nombreuses conditions autres que le taux de croissance du PIB. Gnralement, un certain ratio de dette par rapport au PIB est pris comme rfrence, par exemple le taux de 60 pourcent fix par lUnion Europenne comme maximum pour la dette publique. Ceci est bien entendu arbitraire puisquun niveau plus faible ou plus lev peut tout fait tre soutenable dpendant du taux de croissance de la priode. En outre, un ratio de dette par rapport au PIB ne distingue pas entre les composantes intrieure et extrieure de la dette publique, ce dont il est trs important de tenir compte surtout lorsquil sagit de pays en dveloppement faible revenu. Au lieu de ne considrer que les niveaux, en termes absolus, de la dette par rapport au PIB, il convient aussi danalyser les flux de paiements associs aux stocks de dette. Il convient de tenir compte des quelques rgles principales suivantes:

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a)

Les niveaux dendettement moyen terme doivent tre stables, cest--dire que les pays doivent se situer dans le cadre de cycles dendettement o se succdent des priodes de flux nets entrants ou daccumulation de dette, et des priodes de flux nets sortants ou de remboursement de la dette. Ltendue de ces priodes dpend de la nature des investissements financs par la dette et de ses effets. Les pays doivent viter de faire exploser les niveaux dendettement global, en dautres termes viter que le niveau de la dette augmente progressivement chaque anne tant donn que cela mnera une situation non s outenable moyen terme. Dans la mesure du possible, la dette publique extrieure devrait tre biaise en faveur des obligations et des emprunts long terme et faibles taux dintrt. Une des questions principales pour de nombreux pays en dveloppement a trait la structure de lchancier de la dette publique. Comme lont soulign Stiglitz et al. (2006), lessentiel de la dette long terme est gnralement libell en devises (ce qui implique un risque de change) alors que la dette intrieure est gnralement court terme. Bien que la plupart des investissements publics gnrent une rentabilit long terme, ceci peut crer des carts entre les dates dchance de la dette et donc des remboursements dune part, et la capacit de remboursement de lautre. La dette publique destine purement des fins de consommation doit tre vite moins que des recettes fiscales bien plus leves ne soient anticipes pour dautres raisons (comme des changements dmographiques). La rpartition de la dette entre ses composantes intrieure et extrieure doit tre de manire viter une forte dpendence du pays lgard des cranciers trangers. Idalement, lessentiel de la dette publique doit tre intrieur. Concernant la dette extrieure, une relation dgalit moyen terme (pas forcment pour chaque priode) doit tre maintenue entre le taux dintrt et le taux de croissance des revenus en devises, grce aux exportations ou aux entres de capitaux des travailleurs migrs.

b)

c)

d)

e)

f)

Si ces conditions ne sont pas runies , il est important pour lEtat de trouver des sources alternatives de revenus, par exemple par une mobilisation de ressources nationales, au lieu de se tourner vers un endettement extrieur supplmentaire qui pourrait mener une situation non soutenable dendettement et mme une crise. Une telle crise peut dailleurs mme survenir avec des ratios dendettement public par rapport au PIB relativement faibles, si lessentiel de la dette est extrieur. Il est important de tenir compte de ces lments au lieu de privilgier la mesure conventionnelle du stock de la dette et de ses flux.

La restructuration de la dette peut jouer un rle trs utile en liminant lexcdent de la dette et en permettant ainsi aux ressources publiques qui taient jusqualors immobilises pour le service de la dette dtre utilises des fins productives, et plus gnralement aux responsables politiques de poursuivre le processus de croissance et de dveloppement. Les conditions de restructuration de la dette peuvent tre trs simples, savoir les options prfres par les parties endettes, impliquant llimination implicite dune partie de la dette et des taux dintrt bas sur la partie rchelonne, comme elles peuvent tre trs pnibles avec des taux dintrt bien plus levs sur la dette qui se serait accumule suite aux intrts impays qui sont venus sajouter au principal. Mais le degr de restructuration possible ou impliquant moins de conditions pnibles que dimposer aux pauvres de mesures d austrit dpend de la capacit du gouvernement concern ngocier avec ses cranciers et dfendre le meilleur accord sans concder des conditions potentiellement trs nfastes. Il est erron de penser que les pays dbiteurs nont pratiquement pas dautre option que daccepter des conditions trs prjudiciables pour obtenir la restructuration de leur dette : lexprience rcente de lArgentine qui a russi restructurer une part importante de sa dette extrieure suggre que la volont politique peut permettre dy parvenir, mme da ns un contexte de crise svre et prolonge.

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IV.

POLITIQUES MONETAIRES

Elargissement de la marge de manuvre des pouvoirs publics


On a un temps pens que lobjectif essentiel de la politique macroconomique tait datteindre lquilibre intrieur, savoir le plein emploi, et lquilibre extrieur, savoir lquilibre de la balance des oprations avec lextrieur. En cas de chmage et de surcapacit dans lconomie, le but des politiques montaires et budgtaires tait de crer une expansion conomique suffisante pour raliser lobjectif du plein emploi ; au-del, il y aurait eu un risque dinflation en raison de linsuffisance de loffre. Louverture des conomies complique le problme, non seulement en raison de lincidence de lexpansion intrieure sur les oprations courantes de la balance des paiements, mais aussi du fait de ses rpercussions possibles sur les mouvements de capitaux. Dans le cadre keynsien de base, la ralisation des quilibres intrieur et extrieur requiert non seulement lutilisation des moyens daction de la politique intrieure, mais aussi des taux de change. La politique montaire sinscrivait, dans cette stratgie de rgulation de la demande globale et du taux de change ; dans cette approche, la matrise de linflation ntait quun objectif parmi tant dautres. Dans les pays en dveloppement, la politique montaire tait au service non seulement du niveau gnral de lactivit conomique et de lemploi, mais aussi dobjectifs spcifiques tels que la garantie de linvestissement, y compris dans des secteurs dtermins, ou mme la rduction de la pauvret. La politique montaire faisait alors partie intgrante des stratgies macroconomique et de dveloppement global et ne concernait pas uniquement la stabilisation des prix et la ma trise de linflation, et encore moins le ciblage de linflation. Elle visait renforcer loffre dans des secteurs stratgiques, amliorer les conditions de subsistance dans les secteurs employant une large part de la population active comme lagriculture, renforcer la cration demplois productifs en offrant des crdits institutionnels aux petits producteurs dans tous les secteurs, etc. Ces objectifs restent des composantes essentielles des politiques montaires et financires, mais ont t progressivement relgus au second plan par lobsession de la stabilit des prix dsormais considre comme la mission principale de la politique montaire. Ces objectifs plus larges et la question du financement ddi au dveloppement, doivent retrouver un nouveau souffle afin de permettre aux conomies en dveloppement de connatre une croissance durable et cratrice demploi. Etant donn que la rhabilitation de ces objectifs dans la politique montaire est tributaire dun regard plus critique sur les limites du ciblage de linflation, nous en examinerons dabord quelques fondements essentiels afin de rtablir par la suite la validit dune approche plus globale et plus souple. Encadr 5 : Lexemple des politiques macroconomiques en Asie occidentale
Une fois libre du carcan dun ciblage troit de linflation, la politique montaire pourrait contribuer une croissance quitable. Lorsquelle est le principal instrument de gestion macroconomique, la politique montaire ne peut pas faire grand chose pour mettre la croissance au service des pauvres. Si elle vise toutefois appuyer une politique budgtaire expansionniste, elle peut stimuler indirectement une croissance favorable aux pauvres. En rgle gnrale, lorsque les pressions inflationnistes sont faibles, cet appui revt la forme de taux dintrt rels positifs mais faibles et dune expansion de la

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masse montaire. Les taux dintrt ne doivent cependant pas tre bas au point dinduire dans lavenir, une production fortement capitalistique. Aussi simples que puissent paratre ces directives, elles ne sont pas faciles appliquer dans les pays dAsie occidentale. Les marchs financiers sont encore peu dvelopps dans lensemble de la rgion, bien quil existe des mcanismes dintermdiation financire dans certains pays. Le rsultat concret du sous-dveloppement des marchs financiers et de linstabilit rgionale est que les gouvernements ont du mal vendre leurs obligations au secteur priv. Cela explique pourquoi les banques commerciales de la rgion sont l galement tenues de conserver une partie de leurs rserves sous la forme dobligations dtat. En ralit, cette pratique sest avre prjudiciable aux pauvres car cela revient redistribuer les revenus en faveur des riches sous la forme dintrts verss. Un march financier peu actif tmoigne de linefficacit de la politique montaire mobiliser lpargne, stimuler linvestissement priv et influencer ou orienter laffectation des capitaux privs. Toutefois, la capacit limite de la banque centrale de stimuler linvestissement ne signifie pas que le taux officiel descompte na aucun effet sur lquit. La rduction des taux de la banque centrale aurait deux effets sur lquit : a) les obligations dtat tant dtenues par les riches, ou par les inst itutions aux mains des riches, la rduction des taux aurait un effet positif sur la rpartition des revenus; et b) des taux plus faibles se traduisent par une diminution du service de la dette intrieure dans le budget public, ce qui dgage une plus grande marge de manuvre budgtaire pour des dpenses publiques quitables. Le fait de laisser la masse montaire progresser lgrement plus vite que la production en valeur relle peut galement avoir un impact positif sur le plan de lquit car cela largit laccs au crdit sur les marchs financiers non structurs. Cela accrot galement la densification des circuits financiers, cest-dire le rapport entre la masse montaire et la production globale, qui est gnralement faible dans la rgion de la CESAO. La gestion de la masse montaire soulve la question de savoir quels instruments utiliser pour contrer les pressions inflationnistes si elles devenaient une source de grave proccupation pour les pouvoirs publics. La grande question est de dfinir ce qui constitue une source de grave proccupation . Des tudes comparatives couvrant plusieurs pays montrent quil ny a aucune corrlation entre inflation et croissance, aux taux en vigueur dans la rgion de la CESAO. Si donc la croissance et la rduction de la pauvret sont les objectifs viss, il faudra bien tolrer une inflation modre, dautant plus que, compte tenu du sous-dveloppement des marchs financiers, le seul instrument efficace pour rduire linflation dans la plupart des pays serait une contra ction du budget. En rsum, une politique montaire quitable exige des taux dintrt rels faibles, une tolrance vis-vis de taux dinflation modrs et un accroissement de la masse montaire qui concilie croissance et expansion des marchs financiers. Pour y parvenir lorsque les banques prives fixent des taux dintrt exorbitants, il serait sans doute socialement plus quitable de financer des dficits budgtaires prudents par la montisation plutt que par lmission demprunts dtat, qui redistribue les revenus en faveur des riches. Source : extrait de CESAO, Rsum de lEtude sur la situation conomique et sociale pour lAsie occidentale en 2005-2006, (E/2006/20), para.52 -56

La masse montaire peut-elle tre contrle par les autorits ?


On prtend que les pouvoirs publics peuvent contrler la masse montaire et les motivations de ce contrle se fondent sur lide que la masse montaire est responsable de linflation, situation que lon attribue un excdent montaire face une insuffisance de biens. En ralit, au fur et mesure que les conomies deviennent plus complexes, de nouveaux types de liquidits ou de quasi-monnaie peuvent toujours apparatre. Dans un monde dinnovation financire o il est possible de crer de la quasimonnaie , la totalit des liquidits du systme ne peut pas tre contrle rigoureusement par les autorits montaires, comme la reconnu Nicholas Kaldor en 1982. La liquidit relle du systme est en fait dtermine de faon endogne. Linnovation financire cre de nouvelles opportunits pour les liquidits. Ainsi, les transactions par carte de crdit, les lettres de change, les reconnaissances de dettes, les 31

contrats de vente temprament sont autant doprations qui impliquent la cration de liquidits. Dans certains cas, les certificats daction ont t considrs comme tant de la liquidit. Lmergence des oprations terme et des produits drivs a cr des rseaux trs complexes de cration de liquidits. Face une monnaie pouvant prendre tant de forme s complexes dont la plupart sont pratiquement impossibles mesurer et donc encore plus rglementer, il est impossible pour les pouvoirs publics de contrler la masse montaire relle. Cette dernire est en fait dtermine par le fonctionnement du systme, le niveau de lactivit conomique et le prix auquel les biens et les services sont changs. Il sagit dun cas qui illustre parfaitement la cration de loffre par la demande. En outre, il nexiste pas de preuve convaincante que laugmentation de la masse montaire est source dinflation. Il est dailleurs plus vraisemblable que le lien de causalit soit invers. Dun point de vue empirique, il nexiste aucune relation vidente entre les taux de croissance de la masse montaire et de linflation dune part, et la croissance relle de la production de lautre. Cet argument se fonde sur la double hypothse du plein emploi (ou des conditions de loffre globale dtermines de faon exogne) et dune masse montaire globale dtermine de faon exogne par la politique macroconomique. Or aucune de ces deux hypothses nest valable ; en particulier, lhypothse que la masse montaire est susceptible dtre contrle par les autorits nest pas justifie. Par ailleurs, la notion dune fonction stable de la demande relle de monnaie (o la demande de monnaie est dtermine par le niveau de lactivit conomique relle) est anantie devant la possibilit dune demande spculative de monnaie, lment accentu par la complexit du systme financier et la plus grande incertitude qui pse sur lactivit dans les conomies daujourdhui. Cela signifie quau lieu que ce soit laugmentation de loffre de monnaie qui cause linflation, il est plus probable que ce soit les taux dinflation plus levs qui gnrent des variations dans la masse montaire au sens large. La caractristique essentielle de la demande de monnaie et dactifs financiers, tant donn quelle se fonde sur des anticipations dans un contexte incertain, est quelle est par essence volatile, imprvisible et sujette de fortes fluctuations. Il en dcoule que la politique montaire doit saccompagner dun pouvoir de rglementation suffisant de la part des pouvoirs publics et des banques centrales afin de minimiser cette instabilit, compte tenu des incidences tout fait regrettables quelle peut avoir sur lconomie relle. Il apparat alors clairement que le taux dintrt est la vritable variable montaire aux mains des pouvoirs publics. Ainsi, les tentatives de contrle de la masse montaire se traduisent gnralement par des politiques de taux dintrt. La rgulation des taux dintrt dans les pays en dveloppement doit viser non seulement la stabilit, mais aussi la croissance, savoir que les taux dintrt doivent tre maintenus des niveaux susceptibles dencourager linvestissement. L aussi, les avantages dune quantit limite de crdits cibls vers des secteurs prioritaires ou stratgiques sont majeurs. Bien entendu, les taux dintrt et la politique montaire ne peuvent pas eux seuls crer la croissance intrieure ; ils doivent saccompagner dune politique budgtaire expansionniste. On retiendra principalement que dans la mesure du possible, la politique montaire doit servir la politique budgtaire et les objectifs globaux de la socit tels que la croissance et la cration demploi. Bien sr, cela ne signifie pas que la politique montaire doit encourager linstabilit au nom de la croissance ; au contraire, elle 32

devrait sinscrir dans le cadre global des politiques qui vise rduire linstabilit et accrotre lactivit conomique de faon durable et quilibre. Linflation excessive nuit aux fonds propres, la stabilit ainsi qu la croissance, mais ce qui est peru comme excessif varie beaucoup entre un pays et un autre. Dans les pays o la plupart des revenus, y compris les revenus salariaux, sont indexs, il pourrait y avoir une tolrance sociale pour des niveaux dinflation qui sont levs internationalement, de lordre de 15 20 pourcent par an ou mme plus, sans pour autant que cela naffecte linvestissement. Mais dans les pays o la plus grande partie de la population reoit des revenus non automatiquement indexs, mme des taux dinflation de lordre de 10 pourcent peuvent tre perus comme tant nocifs et dstabilisants. Il convient de rappeler quen termes macroconomiques, linstabilit peut tuer la croissance, mais que la stabilit (dans son acception la plus large et non centre sur un objectif limit tel que linflation) nest quune condition ncessaire mais non suffisante de la croissance.

Ciblage de linflation ou recherche de la croissance, de lemploi et du bien-tre ?


Comme on la not, ces dernires annes, lorientation de la politique montaire a chang dans de nombreux pays du monde entier. Les banques centrales se consacrent de plus en plus au ciblage du taux dinflation et lajustement des taux dintrt et des autres politiques bancaires en consquence. Les autres objectifs sont ignors ou relgus au second plan tandis que les autorits monta ires sattachent principalement atteindre le taux dinflation souhait. Cette tendance pousse lextrme est incarne par les banques centrales indpendantes (se rfrer lAnnexe pour une analyse de lindpendance des banques centrales) qui annoncent publiquement un certain taux dinflation souhait et ajustent ensuite les instruments montaires en consquent. Cette pratique a dabord t le fait des pays dvelopps, mais un grand nombre de pays en dveloppement lont galement adopte, de fa on explicite ou implicite. Elle a galement reu lapprobation des institutions financires multilatrales ainsi que des organisations dinvestisseurs privs internationaux. Or cette stratgie a fait lobjet de critiques sur un certain nombre de points (Epstein, 2002, 2005; Stiglitz et al., 2006) dont voici les plus courantes : 1. Cette stratgie induit des cots levs sur les plans conomique, politique et social car des taux dintrt rels levs entravent lexpansion conomique et la cration demploi ; dans la pratique, ces taux dintrt rels levs ont t adopts mme dans des conjonctures de chmage important et de pauvret persistante. 2. Cette stratgie nest pas ncessaire car il nexiste pas de preuve convaincante quune inflation modre a quelque incidence sur les vritables variables macroconomiques ; par ailleurs, son incidence sur la rpartition du revenu dpend du contexte institutionnel du pays. Bien sr, des taux dinflation trs levs sont indsirables et prjudiciables, pour la croissance comme pour la rpartition du revenu, et les tudes empiriques ne manquent pas pour tayer ce

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point de vue.4 Cependant, les donnes de diffrents pays suggrent quune inflation limite a des effets ngligeables sur le potentiel de croissance, comme lont prouv au cours de ces vingt dernires annes des pays la croissance relativement forte tels que la Chine et lInde. 3. Les effets ngatifs sur la rpartition du revenu peuvent tre rguls par des politiques de protection sociale appropries qui garantissent laccs des pauvres et des travailleurs aux produits de base ou offrent des rgulateurs de consommation qui les protgent dans une certaine mesure de lrosion du revenu rel par linflation. De telles politiques peuvent galement jouer un rle important comme stabilisateurs automatiques en priode de rcession, aspect qui est dvelopp dans la section suivante consacre la rgulation des cycles. En outre, la stratgie de ciblage de linflation pose dautres problmes. En effet, elle ne fait pas de distinction entre les cas o il peut y avoir une inertie inflationniste (cest--dire o les anticipations crent des taux dinflation levs en permanence) et ceux o ce nest pas le cas, par exemple o la hausse des prix est due un facteur spcifique tel quune flambe des prix limportation ou une hausse du taux de la TVA. Par ailleurs, le ciblage de linflation ne cre pas ncessairement une situation dquilibre intrieur ou extrieur, et permet encore moins datteindre les deux en mme temps. Si par exemple, la politique budgtaire est oriente vers le ciblage du taux de change (tendance commune de nos jours dans de nombreuses conomies de march mergentes), la coordination entre ces deux politiques peut poser des problmes considrables. Ainsi, une dvaluation peut avoir des effets expansionnistes sur la production destine lexportation et sur la production de substitution aux importations, mais seulement si la banque centrale ne relve pas immdiatement les taux dintrt afin dempcher la dvaluation davoir des consquences inflationnistes dpassant le taux cible dinflation quelle sest fixe. Dans le cas dun choc des exportations, il peut tre justifi (si lon veut rtablir rapidement les quilibres intrieur et extrieur) de prendre des mesures de correction directe de cette situation, comme au moyen de la politique budgtaire, plutt quun durcissement de la politique montaire qui peut entraner des dsquilibres supplmentaires. A linverse, le ciblage de taux dinflation faibles peut amener les pouvoirs publics adopter une politique daustrit excessive, avec galement des rpercussions sur la rgulation des taux de change. Dans les pays en dveloppement, il est tout fait probable que des priodes dacclration de la croissance saccompagneront dune inflation modre en raison de lexistence de contraintes au niveau de loffre. Dans ce type de cas, les responsables politiques doivent sattacher : empcher linflation de devenir excessive en sattaquant au problme des goulots dtranglement de loffre existants et potentiels, et en corrigeant

Easterly (2005, page 31) note que des sries chronologiques internationales de rgressions dans les pays en dveloppement suggrent quune trs forte inflation et des dficits budgtaires chroniquement levs entravent les perspectives de croissance en raison de linstabilit macroconomique quils entranent, mais qu on ne peut pas en dduire quil suffit dune relative stabilit conomique pour crer de la croissance.

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les dsquilibres sectoriels qui pourraient renforcer les pressions inflationnistes, par exemple dans la production agricole ; veiller ce que le processus de croissance ne soit pas affect ngativement par les politiques de matrise de linflation ; contrer les effets rgressifs ventuels de linflation grce des mesures spcifiques en faveur des pauvres, comme une stratgie publique de satisfaction de certains besoins essentiels ; et sassurer que les anticipations inflationnistes ne sont pas inhrentes au systme causant ainsi la hausse des taux dinflation terme.

Une alternative possible au ciblage de linflation serait une stratgie macroconomique visant les variables relles qui sont importantes dans un pays donn (Epstein, 2005). Il est inutile, voire prjudiciable que ces objectifs soient identiques durant toutes les priodes. Les objectifs essentiels seraient lvidence la croissance conomique globale, lemploi et linvestissement. En outre, ces objectifs pourraient concerner la garantie de moyens de subsistance suffisants pour la population, ce qui impliquerait la ncessit dassurer la viabilit des activits conomiques faisant vivre la majorit de la population active comme lagriculture et les petites entreprises de fabrication et de services. Ils pourraient aussi sattacher la rduction de la pauvret, en impliquant la ncessit daccrotre la disponibilit demplois plus productifs et mieux rmunrs pour les travailleurs moins qualifis ou de rduire les prix des besoins essentiels tels que la nourriture, leau, les services de sant et un logement basique. Ils pourraient enfin uvrer pour la rduction des dsquilibres sectoriels ou rgionaux, grce ladoption par exemple de mesures spciales en faveur des secteurs ou des rgions qui sont la trane ou de politiques visant accrotre les liens intersectoriels. A lvidence, ce type de stratgie est directement li au choix des politiques budgtaires. Mais il en rsulte galement que la politique montaire devrait se distinguer de celle prvue dans un paradigme de ciblage de linflation. En particulier, la banque centrale devra envisager lutilisation dautres instruments, outre le taux dintrt, pour atte indre ces diffrents objectifs, et ces instruments devront tre utiliss en accord avec la politique budgtaire globale en termes de niveau et dorientation des dpenses publiques. Les principaux lments dune stratgie alternative de ce type sont les suivants : Les responsables politiques et la banque centrale doivent identifier lensemble des objectifs de manire quantifiable . Certains, comme la croissance globale et linvestissement, sont relativement simples mesurer. Dautres, comme la cration demploi ou la rduction de la pauvret, peuvent poser problme dans les pays o le systme statistique nest pas quip de manire calculer certaines variables de manire systmatique et priodique. Si tel est le cas, des indicateurs qui pourraient servir destimations fiables doivent tre trouvs. Par exemple, si lobjectif est la rduction de la pauvret, mais si de vastes enqutes sur la consommation nont lieu que tous les cinq ou dix ans, des facteurs affectant directement les pauvres, tels que la comparaison des salaires des travailleurs agricoles ou non qualifis avec le prix des produits de base, peuvent tre suivis. Dans le cas o lobjectif est la cration demplois

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productifs, lemploi dans les petites entreprises peut servir de mesure indirecte du processus plus large de la croissance de lemploi. La politique montaire doit sinscrire dans le cadre de la politique macroconomique globale visant ces objectifs, et non uvrer sparment au seul contrle des variables montaires. Elle devrait donc saligner sur les politiques budgtaire et de change et tre compatibles avec elles. Etant donn que lobjectif retenu doit tre atteint en tenant compte dautres contraintes, la rgulation des taux dintrt nest pas suffisante et dautres instruments doivent tre utiliss par la banque centrale. Parmi ces derniers, citons : les crdits cibls et autres moyens dencourager les banques prter aux emprunteurs les plus susceptibles de favoriser la cration demploi ; les garanties pour certains types dinvestissements souhaits ; un certain contrle des mouvements de capitaux afin de rduire la possibilit de problmes au niveau de la balance des paiements lis ce type de stratgie ; et ladoption de mesures spciales en faveur de rgions ou de secteurs identifis comme prioritaires. Les responsables politiques doivent viter une rigidit excessive par rapport un objectif donn et tre prts faire preuve de souplesse pour lajustement des objectifs et des instruments en fonction des besoins des changements de conjoncture.

V.

REGULATION DES CYCLES ECONOMIQUES

Dans la plupart des pays en dveloppement, linstabilit conomique est devenue lun des problmes prioritaires de la politique macroconomique. Les questions essentielles se posant aux responsables politiques en charge de la rgulation des cycles conomiques dans le cadre dune gestion conomique court terme comme dune stratgie de croissance long terme sont les suivantes : comment rduire la propension aux cycles conomiques provenant non seulement de tendances nationales mais aussi des marchs internationaux de produits et de capitaux ; comment rduire la vulnrabilit de lconomie aux chocs extrieurs qui sont source dinstabilit ; comment renforcer la raction automatique de lconomie face ce type de chocs ; comment largir le champ des ractions discrtionnaires ; comment concevoir des ractions discrtionnaires ; comment concevoir des stabilisateurs intgrs susceptibles de rduire automatiquement les effets ngatifs des chocs ; comment grer les cycles conomiques, notamment dans la perspective dune rduction de la gravit et de la dure des rcessions ; comment rduire les pires effets dune crise et des ajustements en dcoulant avec un minimum de rpercussions ngatives sur les p auvres et les faibles revenus ;

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comment aider les pauvres et les groupes dfavoriss en particulier surmonter un choc et les ajustements en dcoulant ; et comment tirer une croissance optimale et des bnfices plus long terme en matire de stabilit de priodes dexpansion dont on sait que la dure sera relativement phmre.

La rgulation des cycles conomiques a t un objectif rcurrent des politiques macroconomiques depuis la rvolution keynsienne, lorsque lon a admis que les politiques budgtaire et montaire des pouvoirs publics pouvaient rduire la dure et la svrit des priodes de rcession en particulier. Pendant longtemps, on a pens que les politiques anticycliques concernaient principalement la rgulation des rcessions et des crises de toutes dimensions. Cela sexpliquait par lincidence potentiellement ngative des chocs, quils soient extrieurs, comme des chocs lis aux conditions commerciales, exognes au systme conomique, comme de mauvaises rcoltes, ou lis lincidence des interventions politiques. La rgulation de ces chocs afin de prvenir ou de rduire la gravit dun retournement de conjoncture, ou ladoption de mesures visant sortir lconomie dune mauvaise passe constituaient les formes principales de rgulation des cycles conomiques. Ces dernires annes cependant, dautres questions concernant les fluctuations conjoncturelles sont apparues, recherchant par exemple les moyens de bnficier moyen terme de priodes dexpansion phmres et gnres par lextrieur, te lles que des amliorations soudaines des conditions commercia les. La rgulation keynsienne de la demande reste une approche importante pour faire face aux cycles conomiques. Mais une telle stratgie est souvent insuffisante pour la rduction de linstabilit conomique ou la prvention des crises, notamment dans les petites conomies faible revenu, en raison des facteurs structurels profondment enracins justifiant cette instabilit auxquels viennent sajouter des goulots dtranglement de loffre, la prdominance dactivits faible productivit et la nature des changes internationaux sur les principaux produits dimportation et dexportation. La plupart des pays en dveloppement sont confronts une instabilit conomique rsultant de facteurs la fois internes et externes. Les cycles internes peuvent tre la consquence de leffondrement de la production, comme de mauvaises rcoltes dans de petites conomies dpendant fortement de certaines denres agricoles essentielles, ou des cycles de la fabrication lis des dsquilibres sectoriels ou des interventions politiques. Linstabilit extrieure sexplique quant elle par la plus grande vulnrabilit des marchs mergents des crises financires ou par lincidence de la dtrioration soudaine des termes des changes dans les petits pays en dveloppement conomie ouverte. La distinction entre ces deux types de cycles est de plus en plus difficile dans la mesure o ils ont tendance se confondre en raison de la plus grande mobilit des capitaux. Ainsi, la fuite des capitaux peut rsulter non seulement de facteurs exognes, comme la fluctuation des taux dintrt aux Etats-Unis ou des problmes dans un pays voisin entranant un effet de contagion sur les marchs financiers, mais aussi des changements intervenant au niveau national, dans les politiques des pouvoirs publics, les processus et mme la vie politique. Alors comment, dans un monde dextrme mobilit des capitaux et douverture de la balance commerciale, les responsables politiques des pays en dveloppement peuvent-ils adopter des politiques anticycliques pour viter ou attnuer les dpressions et les rcessions ? 37

Encadr 6 :

Les changements dans la nature des cycles conomiques dans les pays en dveloppement

Par le pass, de no mbreux petits pays en dveloppement ont t confronts des problmes dinstabilit de la croissance en raison de leur dpendance vis --vis de lagriculture et dun petit nombre de produits comme principales sources de recettes en devises. Ces dernires annes, ces problmes se sont aggravs car nombre des politiques conomiques qui leur ont t imposes sont en fait pro -cycliques ou tendent encourager une plus grande instabilit. Les politiques macroconomiques qui taient traditionnellement associes la modration des cycles uvraient de plus en plus dans le sens oppos, tandis que dautres politiques comme celles associes au durcissement des normes prudentielles dans les systmes financiers ont galement adopt une orientation pro-cyclique. Dans ces conditions, y compris dans les pays en dveloppement conomie ouverte, il tait encore possible dlaborer des politiques macroconomiques anticycliques afin de rduire ou de minimiser les effets ngatifs des rcessions. Cependant, louverture de la balance des oprations en capital et lapparition de nouvelles formes de mobilit des capitaux ont sensiblement limit ces possibilits dans la plupart des pays en dveloppement, y compris dans les petites conomies prsentant des volumes relativement faibles dentres de capitaux. Les politiques douverture commerciale et financire se sont accompagnes de scnarios dans lesquels les politiques macroconomiques ont agi de faon pro-cyclique. Les effets des chocs extrieurs sont amplifis et les rcessions plus brutales car les politiques montaire et budgtaire ne rpondent pas par des mesures dexpansion, mais au contraire de plus grande austrit. Cette attitude sexplique principalement par le sentiment quil est ncessaire de conserver ou de rtablir la confiance des investisseurs . Il en rsulte des mesures comme le relvement des taux dintrt ou leur maintien des niveaux trs levs, ou encore la rduction des dpenses publiques afin dallger le dficit budgtaire, durant des priodes de crise financire, de dflation des actifs et de flchissement de lactivit conomique nationale. Au contraire, dans de telles circonstances, les mesures anticycliques efficaces seraient loppos et consisteraient rduire les taux dintrt et augmenter les dpenses publiques. En outre, de nombreux autres rgimes ou mesures conomiques ont des effets pro-cycliques. Par exemple, la rigidit des normes prudentielles, telles que le ratio de fonds propres qui entrave la capacit des banques prter plus lorsque leur propre capital est rduit, porte un coup darrt radical au crdit durant les priodes de rcession conomique, aggravant ainsi la crise. De mme, les garanties publiques sur linvestissement priv, comme la garantie des risques ou du taux de rentab ilit de linvestissement priv dans un certain nombre de secteurs par les pouvoirs publics, dans le cadre de ce que lon connat dsormais sous le nom de partenariats public-priv , tendent encourager de la part du secteur priv un surcrot de prodigalit et un comportement trop ambitieux lors des priodes dexpansion, et encore plus frileux lors dune rcession. Etant donns les effets ngatifs des actions pro-cycliques sur la croissance long terme, les responsables de la stratgie conomique ne pe uvent pas ne pas prendre en compte ces problmes. Par ailleurs, linstabilit conomique a des effets bien plus ngatifs sur les pauvres qui profitent gnralement peu des priodes dexpansion mais sont les plus durement touchs par les rcessions et les ajustements en dcoulant. De nombreuses tudes montrent que les travailleurs doivent faire face un chmage plus important et/ou accuser des rductions de salaire lors des priodes de rcession. En outre, dans la plupart des pays en dveloppement, les marchs du crdit et de lassurance ne fonctionnent gnralement pas de faon permettre la grande majorit des mnages de rduire les effets ngatifs de ces temps difficiles en lissant la consommation dans le temps face la fluctuation des revenus.

Au plan national, les instruments de base restent les mmes, mais ils doivent dsormais tre combins avec des mesures destines rglementer ou minimiser la fuite des capitaux. De ce fait, une certaine forme de contrle des capitaux peut savrer indispensable afin de permettre aux pouvoirs publics dadopter des stratgies contre les rcessions. Il est inutile, voire prjudiciable, que ces mesures reprsentent des contrles administratifs lourds : un ventail de mesures, fondes sur le jeu du 38

march ou non, sont la disposition des pays en dveloppement et doivent tre utiliss de faon souple et judicieuse paralllement aux politiques macroconomiques nationales. Ainsi, des mesures fondes sur le jeu du march, telles que les rserves obligatoires sur les entres de portefeuille, peuvent tre combines avec des mesures budgtaires, telles que des taux dimposition diffrentiels selon les types de revenu des capitaux, et des mesures administratives telles que des priodes minimales dimmobilisation des capitaux. Ces mesures nont pas besoin dtre permanentes et doivent tre utilises avec souplesse selon la conjoncture. Diffrentes approches sont possibles pour la ralisation des objectifs susmentionns en termes de rgulation des cycles dont un grand nombre ont t essayes ces dernires annes dans les pays en dveloppement.

Les stabilisateurs automatiques


Si les politiques budgtaire et montaire demeurent les principaux moyens daction pour amener des changements dans lactivit conomique globale tout au long dun cycle, il existe dautres mesures pouvant tre tout aussi efficaces. En particulier, les stabilisateurs automatiques suivants peuvent et doivent tre utiliss par les pays en dveloppement: Une fiscalit progressive qui rduit limpact budgtaire ngatif sur les pauvres. (Il convient de noter que certaines rformes conomiques qui sloignent de rgimes fiscaux progressifs, y compris ladoption de la TVA, peuvent affaiblir ce type de stabilisateur automatique.) Des programmes daide et de protection sociale, dont des dispositifs dassurance chmage, la protection des travailleurs, un accs spcial des crdits non garantis, des systmes de distribution publics pour la nourriture et les autres besoins essentiels, un soutien au revenu des mnages au sein desquels la femme est la seule salarie etc. Toutes ces mesures visent garantir un niveau de consommation suprieur celui normalement escompt durant une priode de rcession. Des ajustements automatiques des tarifs aux prix extrieurs, linstar du rgime de tarifs variables dont il a t question prcdemment. Des plans de retraite qui ne soient pas des rgimes contribution dfinie, sachant que ces derniers peuvent renforcer linstabilit de la consommation en raction un choc boursier.

Les stabilisateurs discrtionnaires


En dehors des stabilisateurs automatiques qui revtent une importance toute particulire durant les priodes de rcession, il existe des moyens de ragir aux priodes dexpansion afin de freiner les processus cycliques. En voici quelques exemples : Une taxe anticyclique comme une taxe lexportation qui permet aux pouvoirs publics dengranger plus de recettes durant les priodes denvole des exportations et de les rutiliser sous forme dun fonds de stabilisation des prix des exportations venir.

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Une taxe sur les entres de capitaux limite par exemple aux actions et aux investissements de portefeuille, par opposition aux investissements de cration, durant les priodes dafflux massif de ce type de capitaux. Dans les situations de surchauffe vidente et dapparition de bulles spculatives, la limitation des activits susceptibles dtre associes un phnomne dexpansion/rcession, par exemple la spculation immobilire, grce des mesures tels que limposition de taxes plus leves sur les plusvalues et de rglementations bancaires limitant les prts au secteur immobilier.

VI.

POLITIQUES DE CHANGE DANS LES PAYS EN DEVELOPPEMENT A ECONOMIE OUVERTE

La rgulation des taux de change afin de garantir la croissance et la stabilit est devenue lun des principaux impratifs des politiques macroconomiques, notamment depuis que la libralisation des changes a rduit la capacit des pouvoirs publics rguler la balance des paiements par dautres moyens, et veiller ce que la hausse des taux de change ne soient pas accompagne de la baisse de lactivit et de lemploi. Avec la libralisation des changes, et mme sans libralisation des mouvements de capitaux, une monnaie nationale fortement survalue est susceptible dtre source de chmage, tandis quune monnaie sous -value sera vraisemblablement gnratrice dinflation. Le problme est de dterminer la valeur de taux de change souhaitable pour encourager linvestissement dans les biens exportable s tout en assurant la stabilit des prix et ainsi viter de fortes fluctuations dstabilisatrices. Les pays en dveloppement ont essay tout un ventail de stratgies, allant de systmes stricts de taux de change fixes des rgimes de taux flottants dune grande souplesse. Ces deux extrmes ont montr leurs inconvnients. Les rgimes de taux de change fixes sont trop rigides et retardent des mouvements ncessaires terme du taux de change qui devient alors sujet des variations trs brusques avec les crises associes. Quant aux taux de change compltement flottants, ils sont souvent trop volatiles et peuvent entraver linvestissement plus long terme en raison du fort climat dincertitude quils gnrent. En gnral, les taux de change sont rguls directement ou indirectement par les pouvoirs publics, et non laisss uniquement au libre jeu du march. Pour les pays en dveloppement, des rgimes intermdiaires, tels que le flottement contrl et la parit ajustable, sont plus efficaces car ils permettent aux pouvoirs publics dajuster le niveau du taux de change en fonction de la conjoncture extrieure ainsi que des priorits du moment de lconomie nationale. Ces flottements contrls peuvent tre appliqus de faon optimale grce une combinaison de mesures relatives au systme bancaire et la balance des oprations en capital, paralllement aux oprations dopen market plus traditionnelles de la banque centrale consistant acheter ou vendre de la monnaie sur le march des changes. Largument en faveur du maintien dun taux de change faible met gnralement en avant la promotion des secteurs de lexportation. Les raisons commerciales ne suffisent pas motiver ce choix qui sexplique aussi par le sentiment que ces secteurs des biens changs ainsi encourags sont plus dynamiques que ceux des biens nonchangs, et que les taux plus levs de progrs technique stendront ainsi dautres secteurs. Ainsi, on prtend que lexpansion des secteurs des biens changs est plus 40

susceptible dentraner un renforcement de la croissance que, par exemple, lexpansion du secteur de la construction. Un second argument concerne la pauvret. Un taux de change lev pourrait se traduire par la baisse des prix intrieurs pour des secteurs tels que lagriculture, affectant ainsi ngativement les paysans cultivateurs. Dans les pays o ces derniers reprsentent une part importante de la population et de lconomie, cette tendance aurait des rpercussions directes sur la pauvret rurale. Dans de tels cas, les pouvoirs publics peuvent prfrer maintenir un taux de change faible et le combiner des taxes lexportation : lquilibre extrieur peut ainsi tre atteint, au mme titre que la protection des agriculteurs et la cration de recettes pour les dpenses de dveloppe ment. Toutefois, toutes ces possibilits se prsentent principalement lorsquil est possible de contenir, dans une certaine mesure, les flux trs instables dus la mobilit des capitaux. Lorsquil y a libralisation des mouvements de capitaux, les taux d e change deviennent excessivement difficiles rguler, phnomne qui peut entraner des processus et des consquences imprvues et indsirables. Par exemple, les donnes sur le lien entre les entres de capitaux et les crises ultrieures suggrent que ds lors quun march mergent est lu par les marchs financiers comme destination attractive, des processus se mettent en route qui terme sont susceptibles daboutir une crise. Ce phnomne sexplique par les effets, sur les taux de change, dune forte augmentation des entres de capitaux selon les mcanismes suivants : une apprciation du taux de change rel encourage linvestissement dans les secteurs non exportateurs, le plus vident tant limmobilier, et plus gnralement dans les marchs des a ctifs nationaux. En mme temps, cette apprciation de la monnaie dcourage linvestissement dans les biens exportables et contribue ainsi un processus de dclin relatif dans les secteurs conomiques rels, voire mme de dsindustrialisation dans les pays en dveloppement. Compte tenu des diffrentiels de taux dintrt entre les marchs nationaux et internationaux, et le manque de prudence de la part des bailleurs de fonds et des investisseurs internationaux, les agents locaux empruntent massivement ltranger pour investir directement ou indirectement dans les marchs boursiers ou immobiliers. Il convient de rappeler que des taux dintrt rels levs ont tendance tre associs une apprciation des taux de change, qui en retour a les consquences ngatives dcrites plus haut. Les deux conditions taux dintrt et taux de change levs vont donc de pair et toutes deux ont des effets prjudiciables sur linvestissement et le niveau de lactivit conomique. Une conclusion importante est que, dans la mesure du possible, les taux de change dans les pays en dveloppement conomie ouverte ncessitent toujours dtre rguls , de prfrence lintrieur dune fourchette, selon le modle dune parit ajustable pouvant sadapter aux changements de la conjoncture conomique nationale et internationale. Une autre conclusion connexe est que les mouvements de capitaux doivent galement tre rguls , en termes dentres ou de sorties, afin dempcher une trop grande instabilit et une possible crise.

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Encadr 7 :

Lapprciation des taux de change et les crises des marchs mergents

Ce nest pas un hasard si toutes les conomies de march mergentes qui ont connu une forte affluence de capitaux financiers ont simultanment connu un essor de leurs marchs boursier et immobilier, alors mme que lactivit relle pouvait tre en situation de stagnation, voire de dclin. Ces essors craient les revenus pour maintenir la croissance de la demande intrieure et de lactivit des taux relativement levs dans certains secteurs. Cette tendance engendrait souvent un dualisme avec dune part une expansion rapide du revenu dans certains secteurs, et dautre part la stagnation ou le dclin de nombreuses activits productives et de lemploi global. Tt ou tard, cette situation se traduisait par des signes de dsquilibre macroconomique, pas ncessairement sous la forme dune hausse du dficit budgtaire de lEtat, mais dun dficit du compte courant refltant les consquences de la prodigalit du secteur priv finance par la dette. A la lumire des expriences rcentes, ces essors fonds sur les afflux de capitaux peuvent tre qualifis d annonciateurs de crise , comme ce fut le cas au Mexique avant la crise de la tequila , en Turquie, en Russie et en Argentine durant les annes 90, et dans les conomies dAsie de lEst et du Sud-Est avec la crise financire de la fin des annes 90. On a suggr que de nombreuses conomies mergentes ont t confrontes ces problmes car elles avaient laiss se creuser dmesurment le dficit de la balance des paiements courants, refltant un excdent trop important de linvestissement priv intrieur par rapport lpargne prive. Cet argument amorce un changement par rapport lobsession qui prvalait auparavant selon laquelle le dficit budgtaire de lEtat tait le principal dsquilibre macroconomique digne dintrt. Mais il passe encore ct de lessentiel, savoir que face la libralisation totale des mouvements de capitaux, il nest plus possible pour un pays de contrler les quantits dentres ou de sorties de capitaux ; or ces deux types de mouvements peuvent avoir des consquences indsirables, notamment sur le niveau du taux de change qui son tour peut orienter les incitations intrieures de faon inopportune. Si par exemple, un pays est dsign comme une destination de prdilection pour linvestissement tranger de portefeuille, ce choix peut amener des entres de capitaux massives qui, leur tour, entranent lapprciation de la monnaie, encourageant ainsi linvestissement privilgier les biens non exportables au dtriment des biens exportables, et modifiant les prix relatifs intrieurs et donc les incitations. Paralllement, moins que les entres de capitaux ne soient simplement (et inutilement) stockes sous forme daccumulation de rserves en devises, elles doivent ncessairement saccompagner dun dficit de la balance des paiements courants. Cela vaut galement pour les petits pays qui reoivent relativement peu de capitaux privs trangers, tant donn que mme de faibles entres ou sorties de capitaux affectent la marge les taux de change dtermins par le march. Ce constat implique que les politiques conomiques saines sont elles -mmes menaces par la structure des mouvements de capitaux qui ne peut pas tre contrles par les dcideurs nationaux.

Sans ces mesures, il est vraisemblable que les tentatives de maintenir les dficits extrieurs et budgtaires dans des limites raisonnables et de ne pas permettre lapprciation du taux de change reviendront simplement pargner ces afflux de ressources au lieu de les utiliser pour accrotre linvestissement et la consommation au sein de lconomie. En effet, cest prcisment la situation que lon observe lheure actuelle dans la majeure partie du monde en dveloppement. Dans la plupart de ces pays, la rcente hausse de lpargne nette nest pas due une augmentation de lpargne des mnages ou des socits prives, mais la rduction des dficits ou aux plus grands exc dents du secteur public rsultant principalement de la rduction des dpenses de lEtat. Cest une action dflationniste de la part des pouvoirs publics des pays en dveloppement qui entrave la consommation et linvestissement au niveau national et saccompagne deffets manifestes sur les niveaux actuels de lactivit conomique et de lemploi. En outre, cette approche a des effets ngatifs sur les perspectives de croissance en raison des pertes potentielles long terme dues des investissements inadquats dans les infrastructures, etc. 42

Ainsi, la convertibilit de la balance des oprations en capital associe une rglementation intrieure prudentielle ne suffisent pas prserver dune instabilit des marchs financiers du type essor/crise. Avec la libralisation totale des mouvements de capitaux, il nest plus possible pour un pays de contrler la quantit dentres et de sorties de capitaux, et ces deux types de mouvements peuvent avoir des consquences des plus nfastes. La libralisation et la fluidit des marchs financiers ont ainsi cr un problme analogue lancien mal hollandais o les entres de capitaux entranent une apprciation du taux de change rel qui se traduit son tour par des changements de lactivit conomique relle, le tout suivant un processus intrinsquement non durable long terme. Toutefois, les entres de capitaux quil sagisse daide trangre ou dinvestissement priv ne sont pas ncessairement prjudiciables dun point de vue macroconomique. En effet, de tels apports peuvent lvidence combler un ou plusieurs dficits de dveloppement et contribuer rduire le dficit de lpargne en amenant des ressources susceptibles dtre investies. Lorsque ces capitaux sont utiliss de faon efficace sous forme d investissements productifs qui contribuent laccroissement de la demande et de loffre, ils permettent le renforcement de la croissance et la cration d'emploi. Lorsqu'ils amliorent les conditions de productivit, ils peuvent encourager laccroissement des exportations ou de la production nationale de produits de substitution aux importations et rduire ainsi le dficit en devise. Certains contrles sur les mouvements extrieurs de biens et de capitaux peuvent permettre datteindre ces rsultats positi fs plus rapidement et de faon durable. La coordination des politiques macroconomiques peut prvenir les effets du mal hollandais rsultant dune libralisation sauvage de la balance des oprations en capital, et permettre aux apports de capitaux trangers dtre utiliss de faon efficace aux fins pour lesquels ils sont prvus.

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VII.

ANNEXES

La banque centrale doit-elle tre indpendante ?


L indpendance des banques centrales est parfois considre comme une rforme conomique essentielle, mais quentend-on par l ? Largument en faveur de l indpendance des banques centrales repose sur les trois postulats montaristes suivants : La croissance relle est dtermine par la disponibilit de loffre de facteurs de production tels que les capitaux et la main-duvre, et par le taux de croissance de la productivit ; les fluctuations des variables montaires nont aucune incidence sur lactivit conomique relle et sur la croissance de la production. La masse montaire est exogne au systme et peut tre contrle par les autorits montaires cherchant atteindre des objectifs bien dfinis de croissance montaire. Linflation est due une croissance excessive de la masse montaire par rapport un taux rel de croissance de la production dtermin de faon exogne et peut tre modre grce la rduction du taux de croissance de la masse montaire.

Ces postulats nourrissent des arguments en faveur de l indpendance des banques centrales dont le rle essentiel serait de matriser linflation en utilisant les leviers du march montaire pour contrler la masse montaire et donc le niveau des prix. Cest gnralement ce que lon appelle l indpendance vis--vis du processus politique et donc des pouvoirs publics. Paradoxalement, il sagit dune indpendance accorde par les pouvoirs publics, linstar du gouvernement britannique qui a adopt une nouvelle lgislation pour confrer ce statut d indpendance la Banque dAngleterre. Nous avons dj indiqu que la premire proposition nest pas valable court terme ou mme moyen terme compte tenu de lincidence des taux dintrt sur linvestissement comme sur la consommation. Nous avons galement montr que loffre globale de monnaie ne peut pas tre contrle par les autorits montaires ; le taux dintrt est en fait la vritable variable politique. De mme, linflation reflte lexcdent de dpenses par rapport la production et laugmentation de la masse montaire concomitante fait partie du mme processus. Ainsi, cest lexcdent des dpenses par rapport la production quil convient de rguler, et non la masse montaire. Les postulats utiliss pour plaider en faveur de lindpendance des banques centrales sont donc eux-mmes errons. Les banques centrales ont bel et bien besoin dun certain degr disolation vis--vis des fluctuations au jour le jour de la vie politique et doivent pouvoir centrer leur action sur les objectifs moyen terme de lconomie et de la socit. Cependant, l indpendance vise par les par tisans dune banque centrale indpendante consiste axer laction des banques centrales presque exclusivement sur un aspect de la politique conomique, savoir la matrise de linflation et la stabilit des prix. Une telle approche oriente vers un but unique peut non seulement dlaisser, mais mme nuire dautres objectifs pourtant si essentiels pour les pays en dveloppement 44

tels que la croissance et la cration demploi, tant donn que la banque centrale aura tendance privilgier une approche dflationniste. Suivant cette acception de la notion d indpendance , les banques centrales peuvent ignorer les pressions en faveur dun assouplissement de la politique montaire, au point de sacrifier lactivit conomique et lemploi. En effet, une telle approche revient soustraire la politique montaire toute responsabilit politique et dmocratique. Par ailleurs, une telle indpendance ne signifie pas que les banques centrales deviennent apolitiques. Au contraire, cette indpendance reprsente, de faon volontaire ou non, un choix politique de la part des dcideurs : les intrts des uns, par exemple les rentiers, sont placs au-dessus de ceux des autres, comme les chmeurs ou les travailleurs sous-employs, ou encore les industries et les exploitations agricoles de petite taille qui auraient intrt voir une hausse du niveau de lactivit conomique. Dans de nombreux pays en dveloppement, la motivation de ce type de mesure tient au souhait dattirer les investisseurs trangers qui demandent une preuve du srieux des pouvoirs publics en matire de matrise de linflation, pense-t-on du moins. Toutefois, il nexiste vraiment pas darbitrage possible entre labandon du contrle de la politique montaire et la volont dattirer des capita ux trangers. Au contraire, une telle stratgie, en impliquant gnralement une hausse des taux dintrt rels, quels que soient les besoins de lconomie nationale, tend faire baisser lactivit conomique du pays. En outre, une telle indpendance des banques centrales exerce galement des contraintes sur la politique budgtaire en limitant le recours des pouvoirs publics au financement du dficit par la hausse du cot de lemprunt public, et en orientant ainsi lconomie dans un sens dflationniste , mme lorsque cela nest pas souhaitable. Alors quil nexiste pas ncessairement de relation entre lindpendance des banques centrales, les entres de capitaux et la croissance conomique intrieure, la premire est souvent associe des taux plus faib les en matire dactivit conomique, dinvestissement et donc de potentiel de croissance quil ne laurait t autrement. Si une inflation faible ou stable constitue certainement lun des moyens de promotion dun climat dinvestissement sain pour un pays, il existe plusieurs autres facteurs tout aussi importants. Et si la faiblesse de linflation rsulte dun durcissement de la politique montaire qui restreint linvestissement, alors limpact net sur linvestissement ne sera pas positif. En conclusion, une indpendance des banques centrales axe prioritairement sur la matrise de linflation peut nuire la promotion des perspectives de croissance de lconomie. Au contraire, la politique montaire doit se mettre au service de la politique budgtaire qui elle-mme doit avoir pour objectif le renforcement de la croissance, de lemploi et du dveloppement humain. Au lieu dtre indpendantes , les banques centrales doivent tre pour les pouvoirs publics un instrument dont les activits sintgrent dan s une stratgie macroconomique coordonne.

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VIII. REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES


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