CURS DREPT ADMINISTRATIV COMPARAT

SEMINAR 20%- elaborare i susinere proiect (structura autoritilor administraiei ntrun stat membru U.E. sau nu) EXAMEN 70% test-gril, 20 ntrebri, o singur variant corect de rspuns 10% din oficiu Bibliografie Ioan Alexandru, Drept administrativ european, ediia a II-a, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2010.

Consideraii introductive. Bazele dreptului administrativ comparat. Dreptul administrativ comparat- caracteristici. Conceptul de administraie n ri din Uniunea European
Studii de drept comparat au fost ntreprinse pn acum n special n domeniul dreptului privat, n sensul su cel mai larg1. Acest fapt este cu att mai remarcabil cnd unii i amintesc c rdcinile istorice ale dreptului comparat sunt nfipte n dreptul public2 i c transferul experienei legale ale statelor mai vechi pentru a susine dezvoltarea dreptului public i, n particular, al celui constituional ctre statele mai tinere, a avut un rol incontestabil pentru primele i a exercitat i continu s exercite i astzi o influen considerabil asupra celor din urm. Motivul acestei orientri unidirecionale a dreptului comparat ctre problemele dreptului civil l poate constitui n primul rnd faptul c nevoia practic de a-l chema n ajutor s-a concentrat mai presus de orice n domeniul dreptului privat. Relaiile comerciale i personale ce depesc graniele naionale sunt n mod tradiional mai apropiate i mai mult dezvoltate ntre ceteni individuali dect ntre administraiile naionale sau ntre cetenii dintr-un stat i administraia dintr-un alt stat. n cazul dreptului administrativ n particular, ar trebui, de asemenea, adugat c acesta este un domeniu de drept relativ nou, ce s-a dezvoltat n statele europene numai n timpul secolului al XIX-lea, cnd s-a ajuns la noiunea de stat de drept. De atunci, sarcinile i autoritatea administraiei vis--vis de ceteni s-au dezvoltat continuu; ntr-adevr, ntr-o asemenea msur, nct relaiile dintre indivizi i administraie au egalat cantitativ volumul relaiilor legale dintre nii cetenii3. Pe fundalul unei influene n continu crete a civilizaiei vestice i al unui standard moral, economic i chiar legal, n state diferite prin schimbul reciproc de bunuri i idei, este greu de imaginat c dreptul administrativ va mai rmne mult timp neatins de dreptul comparat. Aa dup cum afirma J. Schwarze, n European Administrative Law (Office for Official Publications of the European Communities, Sweet and Maxwell, 1992): Orice teorie legal de astzi trebuie s-i evalueze coninutul utiliznd dreptul comparat, avnd mereu n vedere similaritile n continu evoluie dintre condiiile de via i dintre noiuni de drept din mari regiuni ale lumii i, ntr-adevr, cu ct puterea de stat intervine mai mult n relaiile legale, cu att este mai important s se procedeze la o comparaie a drepturilor publice. nainte de a examina specificul procesului comparativ n dreptul public i n particular n dreptul administrativ, cteva remarci generale asupra conceptului, rolul i metodele de drept comparativ. n ceea ce privete conceptul o definiie unic, general recunoscut a dreptului comparat, nu se poate ntlni nici n legislaiile naionale i nici la nivel european4. Plecnd de la sensul textual al expresiei, dreptul comparativ poate fi descris ca punerea fa n fa a legislaiilor diferite, avnd n vedere c acest proces poate fi extins att la spiritul i stilul ntregului sistem legal (aa-numitele macro-comparaii), ct i la soluiile problemelor individuale, aa cum apar ele n variatele sisteme legale n discuie (aa-numitele micro-comparaii). Dreptul comparativ este, nti de toate, o metod de a dobndi cunotine. n gradul n care expune aceast caracteristic, el este capabil s ofere o varietate de soluii la probleme mai multe i mai diverse dect cele oferite de o tiin juridic cu preocupare naional. Dreptul comparat mbogete i

Studii de drept comparat n sfera dreptului public sunt neobinuite. Vezi n particular M. Cappelletti, Drept constituional comparat, Indianapolis/N. York/Charlottesville, Virginia, 1979. Acest lucru a fost demonstrat n mod impresionant de Montesquieu, fondatorul dreptului comparat modern, n lucrarea sa Spiritul legilor. Este, de asemenea, interesant c Aristotel a adunat i el constituiile greceti i n Politica sa a dezvoltat o teorie att comparat, ct i evaluativ a Statului. J. Rivero, Vers un droit commune europeen: nouvelles perspectives en droit administratif Publications of the European University Institute, Florence, 1978, vol. I, p. 392 i urm. O sum de definiii variate poate fi gsit n L.J. Constantinesco, Rechstvergleichung, vol.1, Berlin, 1971, p. 206 i urm. i A.F. Schnitzler, Vergleichende Rechtslehre, ediia a 2-a, Basel, 1961, p. 106 i urm., p. 108.

extinde gama de soluii i ofer persoanei care folosete critic aceast posibilitate de a gsi o soluie mai bun la o problem concret5. Mai mult, dreptul comparat urmrete, de asemenea, eluri specifice relevante pentru practic. Astfel, studii comparative sunt des folositoare pentru aciunile de pregtire a procesului legislativ i aceast metod de drept comparat faciliteaz att crearea unui drept nou, ct i sarcina unei unificri supranaionale de drepturi. n sfrit, dreptul comparat poate fi o soluie pentru judectori n interpretarea legii i n rolul lor creativ de creatori de legi6. Atunci cnd este vorba de elaborarea dreptului naional, legislatorii au recurs frecvent n multe domenii i n multe ri la materialele elaborate de juriti ce utilizeaz metoda dreptului comparat. n dreptul organizaiilor internaionale, folosirea dreptului comparat este, n temeiul politicilor legale, o precondiie necesar pentru orice tip de creaie de drept; astfel, este folosit, pe de o parte, la crearea organizaiei nsei (formularea tratatului de fondare) i, pe de alt parte, pentru regulile autonome din sfera intern (crearea unui drept secundar). Motivul const n faptul c, cunotinele adunate din variatele legislaii naionale ale statelor membre dintr-o organizaie internaional nu reprezint doar un rezervor de idei binevenite pentru formarea legislaiei acestei organizaii. Din contr, o analiz mai amnunit a legislaiilor naionale va demonstra ce valori sunt apte pentru o implementare pozitiv n interiorul unei comuniti de state i care procese sunt cele mai potrivite pentru a asigura realizarea la maximum a principiilor comune. Cu alte cuvinte, dreptul comparat poate s aduc o contribuie decisiv la dezvoltarea i funcionarea efectiv a unei organizaii internaionale i la aprobarea cadrului legislativ intern al acesteia. De departe ns cea mai important funcie a dreptului comparat, este de a pregti o unificare transnaional (parial) a dreptului, de a fi implementat n legislaiile naionale, al crei scop este de a reduce sau a elimina pe ct posibil diferenele dintre sistemele de drept naionale. Asemenea proiecte pot fi ntreprinse cu succes numai pe baza unei folosiri intensive a dreptului comparat. Unificarea dreptului este mai puin o chestiune de putere i mai mult o problem de convingere i de dezvoltare a consensului. La aceasta ar trebui adugat c diferenele existente n legislaiile naionale pot fi puse ntr-adevr n eviden numai prin folosirea dreptului comparat i c unificarea drepturilor i dreptul comparat sunt din acest motiv legate irevocabil unul de cellalt. O unificare a legislaiei se poate realiza pe dou ci: pe de o parte, prin intermediul legilor uniforme, negociate ntre state i puse n aplicare n fiecare stat i, pe de alt parte, prin activitile legislative supranaionale ale organizaiilor suprastatale. Aceast din urm form de unificare a drepturilor este tipic comunitilor ce vizeaz o integrare economic regional. Integrarea economic este de fapt greu de imaginat fr unificarea simultan a regulilor comerciale, adic fr o integrare legal. Articolul 100 C.E.E. ilustreaz legtura dintre integrarea economic i cea legislativ n contextul tratatelor fondatoare ale Comunitii Europene. Aceast clauz fixeaz competena Consiliului de a adopta directive apropiind acele prevederi i reglementri legale ale statelor membre care afecteaz direct ntemeierea i funcionarea Pieei Comune. Nu ar trebui uitat, totui, c dreptul unificat, cnd este creat ntr-o form obligatorie, poate, n ciuda tuturor progreselor pe care le poate reprezenta pentru dezvoltarea dreptului, risc, de asemenea, s produc efecte conservatoare. Dac se dorete s nu se inhibe dezvoltarea ulterioar a legislaiei naionale, atunci dreptul unificat ar trebui utilizat n primul rnd pentru a adapta legislaiile naionale la cerinele Uniunii. n ceea ce privete crearea aa zisului drept judiciar (creat de instanele de judecat) i interpretarea statutelor (a normelor juridice) din diverse acte normative, trebuie artat c acestea att la nivel naional ct i supranaional pot s se bazeze pe studiile de drept comparat n care problema este aceea a clarificrii confuziilor conceptuale bazate pe limbaj sau acoperirea unor goluri n dreptul scris utiliznd principii generale de drept. Judectorului nu-i este permis de regul s utilizeze extensiv dreptul comparat, deoarece aderena ca principiu general la textul neambiguu
5

M. Cappelletti et al., Integrare prin drept: Europa i experiena federal american. O introducere general; Integrare prin lege, vol.1, Berlin/N. York, 1986, p. 1 i urm., p5 i urm., asupra dreptului comparat ca o a treia coal ntre pozitivisumul juridic i gndirea juridic natural. Al. Oteteleanu, Curs de Drept Civil Comparat, Ed. Cultura Poporului Bucureti, 1936.

dintr-un drept naional reprezint esena oricrei legislaii civilizate i normele clar reglementate nu pot fi ocolite utiliznd argumente bazate de dreptul comparat. Deoarece judectorul mai are un rol de jucat n crearea dreptului i chiar, n contextul interpretrii normelor juridice, acioneaz pe unele ci nrudite cu legislatorul prin formularea unor reguli abstracte, dreptul comparat i poate dovedi utilitatea aici, aa cum o face i pentru legislator, cnd acesta adopt legi noi. La aceasta ar trebui adugat faptul c toate actele legislative supranaionale au scopul realizrii unificrii dreptului. Dac acest fapt nu este trecut cu vederea, atunci o interpretare ulterioar i un progres n dezvoltarea acestui drept trebuie s urmeze aceast prezumie. Aceasta nseamn c judectorul trebuie s utilizeze, dei indirect, dreptul comparat ca o unealt de lucru i n acest context. Pentru c fr un drept comparat ar fi practic dificil de realizat un standard comun n interpretarea judiciar i dezvoltarea dreptului comun nou creat. n ceea ce privete metoda, principiul funcionalitii este n general recunoscut ca principiul metodologic de baz pentru orice comparaie a legilor. Problema iniial trebuie concentrat asupra uneia concrete i trebuie s vizeze metoda care poate oferi soluia. n acest tip de abordare trebuie avut grij s se asigure c problema n discuie este formulat n termeni ce sunt, pe ct posibil, fr legtur cu concepiile doctrinare specifice ale legislaiei din care provin. Numai aa este posibil de a recunoate o norm care se gsete ntr-o legislaie strin i care, din punct de vedere doctrinar, poate fi formulat sau situat diferit, ca o soluie cu aplicaie similar (aa-numita parte negativ a principiului funcionalitii). Mai mult, este posibil descoperirea unor echivalene posibile ale soluiei unei probleme dat ntr-o legislaie proprie, numai acolo unde este evitat orice restricie inutil cu privire la tipul surselor de drept care trebuie luate n considerare: o surs de drept trebui, n acest tip de analiz legal comparat, s fie orice element ce regleaz esena legal a unei societi sau care, cel puin, contribuie la ordonarea ei. n particular, aplicarea principiului funcionalitii va da natere, pe de o parte, unui efect negativ cu privire la procesul comparaiei, adic faptul c soluiile luate din legislaiile investigate vor trebui s fie purificate pe ct posibil de orice coninut conceptual pentru a facilita separarea lor de doctrina raional specific i a uura propria lor evaluare. Pe de alt parte, folosirea principiului funcionalitii are un efect pozitiv n acest context, n gradul n care fiecare soluie trebuie examinat de sine stttor cu privire la aplicarea sa i trebuie astfel stabilit spre comparaie. Destul de nesemnificativ n acest context este problema dac paii sau elementele individuale din interiorul ntregii soluii, cnd se evalueaz n legtur cu abordarea urmat n legislaia naional particular studiat, sunt sau nu de fapt diferii i dac n aceast abordare ei atribuie sau nu o semnificaie diferit. Primele sugestii ale acestei forme de drept comparat funcional pot fi gsite de asemenea n jurisprudena Curii Europene de Justiie. Astfel, n decizia Algera, cnd s-au examinat condiiile ce guverneaz revocarea actelor administrative. Curtea European nu s-a limitat ea nsi numai la urmrirea termenelor de decdere n multe legislaii; ea a luat, de asmenea, n considerare conceptele de waiver (un document scris care dovedete renunarea la o pretenie sau un drept) i forfeiture (i se ia ceva, deoarece o nelegere sau o regul a fost nclcat sau ca o pedeaps), ce au o funcie similar n dreptul german. Abordarea funcional a dreptului comparat se regsete clar n pledoariile finale ale Avocatului-General Warner n cazul Mills. Domnul Mills a introdus o aciune mpotriva rezilierii contractului su de munc ca translator la Banca European de Investiii. n determinarea valabilitii concedierii, Curtea European a fcut referire la principiile generale de drept dintre stpni i slujitor, la care se refer Regulamentul de personal al Bncii. Cazul privea, printre altele, chestiunea dac personalul Bncii de Investiie avusese o relaie de angajare guvernat de dreptul public sau de dreptul privat. Avocatul-General Warner s-a referit, n abordarea sa comparativ a situaiei legale din statele membre, la absena unei distincii ntre dreptul public i cel privat n Marea Britanie i Irlanda. Natura relaiei de angajare cu Banca de Investiii nu ar trebui, prin urmare, descris utiliznd terminologia dreptului public sau privat. Din contr, problema real era dac personalul Bncii aparine sau nu 4

categoriei, existent n fiecare stat membru, de funcionari publici, ale cror drepturi erau protejate n moduri diferite, prin prevederi legale speciale i care se bucur de un anumit privilegiu derivnd din puterea suveran a statului. n acest context, declaraiile Avocatului General Warner ce privesc rolul metodei funcionale a dreptului comparat n determinarea principiilor generale de drept sunt instructive. n cutarea principiilor generale comune drepturilor statelor membre, este nefolositor s folosim termeni derivai din sistemele naionale particulare i necunoscute, sau avnd nelesuri diferite, n altele. Ar trebui, mai degrab, s cutm adevrul n spatele etichetelor: s ncercm s identificm substana drepturilor, puterilor i obligaiilor legale recunoscute i impuse n diferitele sisteme. Studiul comparativ se sfrete cu o evaluare critic a rezultatelor obinute prin intermediul comparaiei. Aceasta nseamn c n fiecare caz n parte este necesar s se determine care din mai multe soluii este mai potrivit i, astfel, preferat ca o soluie mai bun. n timp ce aceast evaluare este n principiu o problem de apreciere separat a soluiilor naionale existente, n care este avut n vedere dreptul organizaiilor internaionale, o evaluare legal a scopurilor organizaiei n discuie trebuie, de asemenea, luat n considerare, deoarece numai atunci procesul comparativ va dobndi un cadru i un standard n interiorul cruia se pot judeca soluiile diferite. Aceasta devine clar dac privim principiile de legalitate dezvoltate de Curtea European i care predomin n interiorul Comunitii. Un studiu comparativ autonom ce ia n considerare numai sistemele naionale relevante ar putea, desigur, s constituie pai semnificativi spre dezvoltarea unei poziii comune cu privire la probleme specifice. Totui, n interesul unei realizri adecvate a sarcinilor i obiectivelor Uniunii, nu este suficient s ne bazm numai pe aceste elemente comune n formularea principiilor legale ale dreptului comunitar. n plus, este necesar o evaluare a acestor elemente, fa de standardele scopului particular al integrrii, urmat n Tratat. Acest punct de vedere mai rezult din decizia Curii n cazul Internationale Handelsgesellschaft din 17 decembrie 1970, n care s-a afirmat expres c: respectarea drepturilor fundamentale este parte integrant a principiilor generale de drept protejate de Curtea de Justiie. Protecia unor asemenea drepturi, inspirat de tradiiile constituionale comune ale statelor membre, trebuie asigurat n interiorul cadrului structural i al obiectivelor Comunitii.

.2. Dreptul public comparat. Caracteristici7.

Dreptul public se caracterizeaz printr-o multitudine de trsturi distinctive, ce nu pot fi ntlnite n aceeai msur sau n aceeai combinare n alte domenii ale dreptului. Din punctul de vedere al efectului lor posibil asupra dreptului comparat, cele mai importante dintre aceste caracteristici pot fi rezumate dup cum urmeaz: Scopul de reglementare al dreptului public se extinde att asupra structurii i sarcinilor puterii de stat ct i asupra relaiei dintre Stat ca proprietar i ceteni individuali. Astfel, dreptul public are chiar din obiectivul su, o imagine proprie: se preocup de elementele structurale eseniale ale statului. Aceasta nseamn, mai mult, c dreptul public este determinat ntr-o msur mai mare dect alte ramuri de drept de factori extra-legali, ce i gsesc rdcinile n tradiia istoric, n stilul politic i ideologiile specifice8. Ca urmare, conceptele de drept public sunt formulate ntr-o msur mai mare dect, de exemplu, cele de drept privat prin crezuri naionale i concepte de valori. Adevratul lor coninut poate fi determinat numai dac sunt luate n considerare influenele politice, presiunile sociale, eficacitatea constituiei i ali factori. Prin natura lucrurilor, domenii vaste ale dreptului public sunt determinate mai puin printr-o legalitate substanial inerent dect prin dorina politic de schimbare din partea forelor ce dein temporar puterea. Desigur, exist norme n dreptul public, n particular n cadrul dreptului administrativ, care sunt din punct de vedere politic mai mult sau mai puin neutre. n dreptul administrativ, totui, se iau decizii ce au un impact important asupra concepiei i politicii legale a statului. Nu trebuie s ne gndim dect la cum este formulat dreptul guvernnd ordinea public i
7 8

Conceptul drept public este folosit ca termen generic acoperind dreptul constituional i pe cel administrativ. Fl. Vasilescu, Constituionalitate i constituionalism, Ed. Naional, Bucureti, 1999.

securitatea, sau la poziiile diferite cu privire la dreptul ceteanului de a ataca acte ale administraiei n faa Justiiei. Diversele domenii ale dreptului public se compun n mod tradiional dintr-un amestec de straturi cu legi scrise i legi nescrise. Astfel, dreptul administrativ n particular, s-a dezvoltat n aproape toate rile, mai puin prin intermediul dreptului statutar (legile scrise adoptate de un Parlament sau un organ similar) i mai mult n forma dreptului jurisprudenei. Dar chiar jurisprudena, n anumite zone ale dreptului administrativ i constituional este n multe privine rudimentar, aa c este necesar s fie mbogit cu surse de drept suplimentare ca, de exemplu, literatura academic i practica Statului de a clarifica legea. n plus, nu ar trebui uitat c interpretarea legii scrise de ctre Justiie are deseori o semnificaie mai mare dect nsei normele legale. Aceasta se aplic mai ales la dreptul constituional. Dreptul public folosete n mod tradiional i ntr-o msur mai mare dect alte ramuri de drept prevederi de baz i concepte de baz i concepte de valori ce trebuie articulate prin interpretare. Exemplele bune ale acestui fapt includ conceptele de ordine i securitate public sau corectitudinea dreptului. n cazul acestora i alte similare, canoane formale de construcie nu sunt n nici un caz suficiente scopurilor de articulare a unui standard legal concret. Fr a cunoate practica concret, este i mai puin posibil s se determine nelesul fiecrui termen dect este cu privire la clauzele generale de drept privat. n concluzie, ar trebui menionat faptul c dreptul public, prin nsi natura sa, este supus continuu la presiuni puternice prin intermediul exerciiului puterii politice. Din aceasta rezult c, n special acolo unde nu exist nici o presiune contrar prin prevederi legale clare sau unde nu exist protecie legal cuprinztoare prin intermediul Justiiei, coninutul dreptului ca drept public este capabil de schimbri mai mult sau mai puin cunoscute i ntr-o perioad de timp foarte scurt. Principiile generale ale dreptului comparat mai sus menionate, guverneaz, de asemenea, metodologia comparaiilor din interiorul dreptului public. Ar fi greit s se considere c exist o metod comparativ specific dreptului public dar una sau dou trsturi specifice trebuie luate n consideraie, atunci cnd dreptul public este subiectul investigaiei comparative. Caracteristicile de baz ale dreptului public au fost stabilite mai sus. Avnd n vedere principiile generale ale dreptului comparat, rezult din aceste caracteristici c nregistrarea i evaluarea precis a variatelor surse de drept din cadrul dreptului public ar fi relativ dificile, neomind natura lor i, n particular, sensibilitatea lor la schimbare. Din cauza incertitudinilor artate mai sus, afirmaii despre substana real a unei norme ca o garanie i un neles eficient al sursei de drept folosit ntr-un caz individual, pot fi fcute numai cu anumite rezerve, n contextul comparaiilor dreptului public. Este astfel posibil, de principiu, s se stabileasc, c comparaiile n domeniul dreptului public sunt cu att mai pline de succes cu ct coninutul politic al construciilor i normelor individuale este mai redus, cu alte cuvinte, cu ct este mai tehnic cu att va fi mai uoar orice ncercare de comparaie. Recunoaterea acestui fapt poate ncuraja extinderea unor ncercri, mai degrab limitate de pn acum, de a realiza proiecte comparative n acest domeniu la arii largi ale dreptului administrativ modern. Din cauza bazei dreptului public n sfere politice i tradiii istorice, ansele unei unificri transnaionale treptate a drepturilor n acest domeniu, pe baza dreptului comparat, nu par a fi, bineneles, prea mari. n lumina unei internaionalizri susinute i dorite a standardelor dreptului administrativ i constituional, totui, limitele dreptului comparat bazat pe practicile tradiionale ce au prevalat pn acum devin astzi din ce n ce mai irelevante. Astfel, ansele unei unificri a drepturilor n ramura dreptului public se mbuntesc. Desigur, acceptarea parial sau chiar complet a unei norme strine ntr-o legislaie naional proprie este foarte probabil s fie dorit cnd probleme mai mult sau mai puin neutre din punct de vedere politic necesit o soluie cu alte cuvinte, probleme ce necesit msuri care au de-a face cu substana lor. Urmtoarea maxim se poate aplica i scopului unificrii legislaiilor, i anume: cu ct scade coninutul politic al prevederilor legale, cu att crete capacitatea de comparaie i, cu aceasta, proiectul crerii unui drept unitar. Atta timp ct dreptul constituional i o mare parte a dreptului administrativ tradiional, ca de exemplu legile privind ordinea public, sunt legate de sfera politicului, este puin probabil ca compatibilitatea regulilor individuale s fie, n final, suficient pentru a determina o unificare eficient a dreptului. Datorit caracteristicilor 6

specifice ale acestor ramuri de drept n special, exist o cerin prealabil, i anume ca statele n cauz s mprteasc, ntr-o msur semnificativ, aceleai opinii politice i ideologice. n cazul unor comuniti apropiate de state, care demonstreaz, n general, aceeai structur economic, social, cultural i politic, ansele unei unificri transnaionale a dreptului public ar fi maxime. Deoarece aceste condiii par a fi tot mai prezente n interiorul Uniunii Europene i al Consiliului Europei, ar fi legitim sperana c micarea ctre o ius commune de-a lungul Europei se poate dezvolta la fel de bine i n domeniul dreptului public.

.3. Dreptul administrativ comparat

n contextul studiului influenei dreptului administrativ francez asupra dezvoltrii dreptului german, Ulrich Scheuner a scris n 1963 c dreptul administrativ aparine acelor ramuri de drept n care caracteristicile naionale ale poporului i statului sunt dezvluite cel mai complet, aadar n dreptul administrativ formele instituionale se dovedesc a fi rezistente la schimbare. Chiar i poziia legal a personalului administrativ, relaia dintre administraie i cetean, nivelul centralizrii i ntregul stil de administrare, sunt, conform cu Scheuner, ntr-o mare msur expresia particularitilor naionale9. n msura n care acest punct de vedere ar putea sugera concluzia c dreptul administrativ ca un ntreg este subiect nepotrivit pentru studiu n dreptul comparat, este necesar a lmuri dou probleme. Chiar la nceputul secolului, cnd expunerile tiinifice de drept administrativ au nceput s ia avnd, au fost iniiate numeroase studii despre sistemele strine de drept administrativ. Astfel, Otto Mayer, chiar nainte de a publica lucrarea sa fundamental despre dreptul administrativ german, n 1866 a scris o carte despre dreptul administrativ francez i a fcut modelele franceze accesibile doctrinei dreptului administrativ german10. Edouard Lafferriere, unul din fondatorii doctrinei dreptului administrativ francez, trateaz n Traite de la juridiction administrative et des recours contentieux, care a aprut n 1887, protecia dreptului administrativ oferit n alte state 11. n plus, introducerea de baz a lui Albert V. Dicey n dreptul constituional englez, care a aprut n 1885, trateaz, de asemenea, drept administrativ francez. n timp ce Dicey a negat existena unui administrative law comparabil cu droit administratif n dreptul englez12, profesorul american de drept administrativ Frank J. Goodnow a discutat nu numai Frana i Germania, dar i Anglia i Statele Unite, n cele dou volume ale sale Drept administrativ comparat (1893). n prefa, Goodnow a scris: Marile probleme ale dreptului public modern sunt n cea mai mare parte cu caracter administrativ. n timp ce trecutul a fost unul constituional, prezentul este al reformei administrative. Condiiile sociale moderne complexe solicit enorm partea administrativ a guvernului, solicitri care nu vor fi satisfcute ntru totul sau adecvat, n afar de cazul cnd cunotine bogate de drept administrativ i tiina administraiei sunt deinute de legiuitorii notri i modelatorii de opinie. Aceste cunotine pot fi obinute numai prin studiu i prin comparaie cu metode administrative strine. n contextul preocuprilor noastre aceast constatare este extrem de important. La nceputurile dreptului administrativ comparat, atenia s-a ndreptat n primul rnd n a experimenta sistemele de drept administrativ strine, mult mai dezvoltate, accesibile n practica doctrinei proprii. Mai presus de toate, a fost jurisprudena Consiliului de Stat francez, care a exercitat o influen extensiv, n parte, prin intermediul cercetrii tiinifice comparate a dreptului administrativ din multe ri europene i ne-europene13. Dreptul administrativ danez, pentru a da nc
9

10

11

12 13

U. Scheuner, Der Einfluss des franzsischen Verwaltungsrecht, DV, 1963, p. 714; de asemenea, Curs de drept administrativ comparat (redactat dup notele lui J. Rivero), Paris, 1957 1958, p. 18 i urm., asupra dificultilor speciale ale dreptului administrativ comparat. O. Mayer, Teoria dreptului administrativ francez, Strasburg, 1886. Despre influena dreptului francez asupra operei lui O. Mayer, vezi, de exemplu, R. David, Marile sisteme de drept contemporane, ediia a 8-a, Paris, 1982, p. 87. Asupra influenei operelor tiinifice germane i franceze n domeniul dreptului administrativ, J. Rivero, Dreptul administrativ francez i dreptul administrativ strin, Pagini de doctrin, p. 475, 479. Ibid, p. 330. Vezi mai n detaliu mai departe Cap. 2.4. Anglia. n special contribuiile variate n Consiliul de Stat. Carte jubiliar, Paris, 1952, partea a 2-a, p. 48 i urm.; J. Rivero, op. cit., subsol 74, p. 475 i urm.

un exemplu, a fost decisiv influenat de studiu comparativ al lui Paul Andersen despre acte administrative nule (1924), concluzii care s-au potrivit ntr-o mare msur cu dreptul francez i german14. Din ce n ce mai mult argumentele dreptului comparat sunt luate n consideraie n pregtirea legilor n domeniul dreptului administrativ15. Astfel, Franks Committee, al crui Raport despre tribunalele administrative i anchete a condus spre cea mai important reform administrativ postbelic n Regatul Unit, s-a consultat, de asemenea, cu experii strini16. Despre posibilitile i limitele dreptului administrativ comparat, Franks Committee arta n raportul su final17: n aceste probleme, fiecare ar caut s-i rezolve propriile probleme n cadrul instituiilor sale i al modului de via, un echilibru adecvat ntre interesul public i cel privat. Transpunerea practicii unei ri n procedurile alteia este puin probabil s fie potrivit, dei, de vreme ce, problema de baz, relaia dintre individ i administraie este comun, va continua s fie avantajos studiul comparativ. Dup al doilea rzboi mondial, dreptul administrativ european a ctigat o nou dimensiune prin cooperarea statelor europene din Consiliul Europei i Comunitatea European. n contextul Consiliului Europei, Comisia European i Curtea European a Drepturilor Omului trebuie s acorde o mare atenie dreptului comparat n interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului, cu scopul de a da prevederilor Conveniei o semnificaie autonom, care nu este legat de nici o caracteristic naional particular. Oriunde pretinsele violri ale drepturilor omului au legtur cu msurile administraiei, formulrile comparative ale Curii sunt, de asemenea, relevante pentru dreptul administrativ. n contextul Comunitii Europene, Curtea European este preocupat, mai ales, de rezultatele dreptului administrativ comparat. Dreptul comparat este de o relevan special acolo unde dreptul comunitar trebuie interpretat n lumina variatelor versiuni lingvistice. Un exemplu n acest sens este cazul Comisia v. R.F.G. Curii i s-a cerut s decid dac R.F.G. a nclcat a 6-a directiv a Taxei pe cifra de afaceri, cnd a asigurat o scutire de TVA pentru cteva servicii ale firmelor de transport ale Deutsche Bundespost. Corespunztor directivei, o scutire a impozitului este asigurat pentru asigurarea serviciilor prin serviciile potale publice. Curtea a examinat textul prevederii n cauz n toate versiunile lingvistice i a tras concluzia c numai serviciile asigurate de serviciile potale publice n sens organizaional sunt scutite de impozit. R.F.G. a nclcat astfel directiva n msura n care a extins scutirea de impozit pentru serviciile aparinnd altor firme de transport. Mai mult, dreptul administrativ comparat, cum deja s-a artat, joac un rol important n dezvoltarea i concretizarea principiilor generale ale dreptului administrativ al Curii de Justiie. n legtur cu aceast problem, a integrrii legislaiilor naionale, se poate pune n discuie dac exist ansa n viitor de a elabora o legislaie european comun n domeniul dreptului administrativ. Folosind principiile generale ale dreptului administrativ, este posibil s se ilustreze prin exemple influenele reciproce ale dreptului administrativ european i naional. Pe de alt parte, n formularea principiilor generale ale dreptului comunitar, Curtea European de Justiie are n vedere principiile recunoscute n sistemele naionale legale. De asemenea, sinteza de drept administrativ fcut la nivel comunitar, reflect rentoarcerea la sistemele naionale administrative. Otto Bachof a atras deja atenia, cu scoaterea n relief a acestor relaii, ntr-o lucrare despre sistemul doctrinar al dreptului administrativ n faa sarcinilor curente ale administraiei. innd seama de importana Curii Europene de Justiie n dezvoltarea progresiv a dreptului comunitar, el a spus: Opiniile diferite, de exemplu, despre natura actului administrativ, ilegalitatea lui i consecinele acestei ilegaliti, despre abuzul de putere n sistemul german i deturnarea de putere n sistemul francez,
14

15

16 17

n traducere german, Paul Andersen Ungltige Verwaltungsakte, Manheim/Berlin/Leipzig, 1927. Vezi mai multe detalii Cap. 2, Seciunea Danemarca. De exemplu, A. Holleaux, Les nouvelles lois francaises sur linformation du public, RISA, 1981, p. 191, 192, asupra inspiraiei strine. Acetia erau, de fapt, profesorii M. Leourneur, Frana i B. Schwartz, SUA Raport al Comitetului privind Tribunalele i Anchetele Administrative, Cap. 30.

toate trebuie s formeze o prere despre jurisprudena european. Sistemele doctrinare naionale nu pot rmne neatinse de aceasta. Este greu de imaginat c pe termen lung sistemele doctrinare de aciune administrativ german, francez, italian, etc., precum i cel european, pot exista paralel. Posibilitile i limitrile unui drept administrativ european comun au fost la nceput pe deplin considerate de Jean Rivero ca o problem cuprinztoare18. n ciuda tuturor legturilor cu specificul naional, Rivero a putut vedea pe fundalul problemelor similare i al ncercrilor similare de gsire a soluiilor din sistemele administrative naionale o mare posibilitate n realizarea unificrii dreptului administrativ n Europa. ntr-adevr, statele membre ale Uniunii Europene sunt toate, mai mult sau mai puin, ri cu o dezvoltare industrial foarte ridicat, ale cror administraii naionale au n fa aceleai probleme eseniale. n toat Europa sarcinile urgente ale dreptului administrativ modern sunt pe prim plan, fie n domeniul construciei legilor, controlul planificrii i dezvoltrii, protecia mediului, sntatea public sau legi sociale. Mai mult, sistemele de drept administrativ ale statelor membre ale Comunitii Europene sunt construite pe concepii legale i politice comune. Controlul administraiei prin lege este primul scop al dreptului administrativ al statelor membre, fie c folosesc ideea stat de drept, Rechtsstaat sau a principiului legalitii, n scopul de a ncerca s-l realizeze. Condiiile prezentate mai sus pentru o convergen ntre diferitele drepturi administrative nu sunt nicidecum limitate la contextul european, ci se aplic deopotriv i altor democraii de tip vestic. Cooperarea tradiional strns n Vestul Europei a favorizat dezvoltarea n direcia unui drept administrativ european comun. Acesta se aplic nu numai n Uniunea European, dar i statelor aparinnd Consiliului Europei. Comisia i Curtea Drepturilor Omului s-au dezvoltat prin interpretarea i aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului, ceva nrudit cu dreptul comun pentru Europa, bazat pe democraie i pe statul de drept, care are o influen asupra dreptului administrativ al statelor semnatare. Comitetul Minitrilor al Consiliului Europei contribuie prin recomandri i rezoluii la dezvoltarea unui drept administrativ european standard19. Rezoluia privind protecia individului n relaie cu actele administrative, adoptat n 1977, care ofer ca linii cluzitoare pentru procedurile administrative principiile dreptului la audiere, accesul la informaie, reprezentarea legal, datoria de a aduce argumentele i datoria de a informa cetenii despre remediile ei, este bazat n mod expres pe consideraia c n vederea creterii cooperrii i a existenei mutuale ntre statele membre n probleme administrative i creterea migraiei internaionale a persoanelor este necesar s se promoveze un standard comun al proteciei n toate statele membre. Dac i n ce msur astfel de standarde comune ale dreptului administrativ deja s-au dezvoltat n Europa i n particular n cadrul Uniunii Europene poate fi, desigur, demonstrat numai printr-o revizuire a principiilor dreptului administrativ, care vor fi tratate n continuarea cursului nostru. n primul rnd, totui, este potrivit s se precizeze trsturile de baz ale variatelor sisteme administrative naionale ale statelor membre, astfel nct s se asigure c evaluarea global ulterioar este pe drept cuvnt justificat. n al doilea rnd trebuie artat c sistemele de drept administrativ ale statelor membre sunt relevante pentru dreptul administrativ al Consiliului Europei din mai multe puncte de vedere. Pe de o parte, Curtea European de Justiie recurge la aplicarea principiilor legale generale ale statelor membre acolo unde apar lacune n dreptul comunitar scris, n acest fel fcnd ca aceste principii s fie accesibile dreptului comunitar printr-o folosire selectiv a metodelor dreptului comparat. Ocazional, principiile dreptului comunitar astfel obinute influeneaz n schimb dreptul
18

19

J. Rivero, op. cit., subsol 1; exist, deja, unele indicaii pentru aceast abordare n Curs de drept administrativ comparat, op. cit., subsol 84, p. 159: Perspective europene de drept comun. Rezoluia (77) 31 a Consiliului Europei asupra proteciei individului n relaia cu actele autoritilor administrative, septembrie 28, 1977 (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1978, p. 45). Recomandarea nr. R (80)2 a Comitetului de Minitri privind exercitarea puterii de decizie de ctre autoritile administrative, 28 martie 1977, (Consiliul Europei, Buletin de informare asupra activitilor legale, iunie 1980, p. 50). Ambele sunt retiprite n J. Schwartze, op. cit., subsol 89, p. 163 i 165.

administrativ al statelor membre. Cu toate acestea, principiile legale specifice, aa cum sunt concordana aciunii administrative cu statutul relevant, egalitatea de tratament, regula de proporionalitate, protecia ateptrii legitime i dreptul la proceduri administrative corecte nu pot fi considerate izolate de contextul lor legal. Principiile legale pot lua diferite forme i semnificaii n funcie de contextul lor legal. Pe de alt parte, dreptul comunitar este aplicat pe o scar larg de autoritile statelor membre. Autoritile administrative interne sunt incluse n structura administrativ a sistemelor legale naionale respective i, n absena oricrei norme comunitare n sens contrar, acioneaz corespunztor cu principiile relevante ale dreptului administrativ naional. Pentru aceste motive, o trecere n revist a sistemelor dreptului administrativ ale statelor membre poate fi o unealt suplimentar folositoare n nelegerea dreptului administrativ european. Aceast trecere n revist este esenialmente limitat la cinci aspecte tratate n capitole distincte i care sunt examinate n sistemele legale ale celor dousprezece state luate n discuie. 1. Primul aspect reliefeaz originea i dezvoltarea fiecrui sistem de drept administrativ. Continuitatea cu care dreptul administrativ francez s-a dezvoltat ncepnd cu sfritul secolului al XVIII-lea, pe de o parte, i oviala cu care existena unui sistem de drept administrativ separat a fost recunoscut n Regatul Unit i n Irlanda, pe de alt parte, constituie cele dou extreme. 2. Al doilea aspect i ndreapt atenia spre baza constituional a dreptului administrativ. n legtur cu aceasta, Regatul Unit i asum un loc special, innd seama de constituia sa nescris i natura flexibil a acesteia20. 3. n al treilea rnd vor fi examinate sursele dreptului administrativ (la un nivel inferior constituiei). Dei dreptul administrativ i-a gsit cea mai frecvent expresie n legea fcut de judector, fie n form de decizii eseniale n sistemele continentale de drept (n special deciziile de pionierat ale Consiliului de Stat francez), sau n forma precedentelor n sistemele de drept comun, este posibil s se discearn o tendin cresctoare, n zilele noastre, de codificare a dreptului administrativ, n particular legea n raport cu procedura administrativ. Aa dup cum vom vedea, codificarea dreptului administrativ spaniol este deosebit de timpurie i este un vast exemplu n aceast direcie. 4. n al patrulea rnd, urmeaz o trecere n revist a variatelor forme ale proteciei dreptului administrativ. n esen, n acest capitol va fi fcut o distincie ntre sistemul britanic (protecie prin tribunalele ordinare), sistemul francez (protecie printr-un organ judectoresc aparinnd executivului, adic Consiliului de Stat) i sistemul german (protecie printr-un sistem independent de Curi administrative). Atenia este, de asemenea, acordat formelor de protecie care implic un amestec ntre aceste sisteme diferite i formele nejudiciare de protecie legal. 5. n al cincilea rnd, este fcut o scurt trecere n revist a variatelor structuri administrative. Aceasta merge de la structura federal a Republicii Federale Germania la statul unitar, cu gradele lui variate de descentralizare i deconcentrare. n capitolele ce urmeaz vom examina n primul rnd, sistemele de drept administrativ ale celor patru mari state membre (adic Frana, Republica Federal Germania, Italia i Regatul Unit) i tangenial celelalte state. De asemenea, vom diversifica i adnci analiza principiilor dreptului administrativ prin prezentarea dificultilor principale care au rezultat din dezvoltarea unui corpus al dreptului administrativ european. Noiunea de administraie la nivel european va fi pus mai nti n contrast i definit prin referire la conceptele naionale de administraie. n final, vom continua cu o trecere n revist a surselor de drept n cadrul Comunitii, care au o mare semnificaie pentru dreptul administrativ, dup ce vor fi scoase la iveal problemele relevante pentru uzul dreptului comparat, ca mijloc pentru crearea unui drept n general unificat, cu un accent pe dreptul administrativ european. Din cauza legturilor nchise ntre dreptul administrativ al statelor membre i dreptul administrativ al Uniunii Europene, un capitol special va fi dedicat stabilirii trsturilor de baz ale sistemelor de drept administrativ ale statelor membre.

20

Asupra naturii nescrise i flexibile a constituiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Dreptul administrativ i constituional, ediia a 6-a, Londra, 1978, p. 6 i urm., p22 i urm.

10

.4 Conceptul de administraie n ri din Uniunea European

Conceptul de administraie public i are originile n interiorul statului. Aristotel a distins trei forme de exprimare a puterii. Acestea pot fi traduse, folosind o terminologie modern ca putere legislativ, putere executiv i putere judectoreasc. Statul absolutist, totui, a concentrat toate cele trei funcii ntr-o singur mn, astfel c diferenele dintre ele erau de interes pur teoretic. Diferenierea formelor de putere statal a cptat relevana practic doar odat cu apariia iluminismului, dar mpreun cu noiunea fundamental de egalitate i libertate a indivizilor, a dat natere la cerina ca libertatea individual s fie garantat fa de statul absolut atotputernic printr-o separare organizaional a celor trei puteri21. n vreme ce n statul absolutist activitile statale ca ntreg erau numite administraie sau guvern, separarea organizaional a puterilor a dus la o ngustare a conceptului de administraie. Administraia, n consecin, a devenit componenta puterii executive, care a fost separat de puterile legislative i judectoreasc. n aceast schem organizaional, nu a mai rmas loc guvernului, ca surs independent de putere, ci doar i-a rmas rolul de conducere, rol managerial n cadrul statului, sarcin ce ine de domeniul administraiei22. Principiul separaiei puterilor a ctigat acces n secolele al XVIII-lea i al XIX-lea, n constituiile Europei. Totui, aceast afirmaie ar trebui interpretat adugnd c principiul a fost pus n practic cu diferite grade de strictee. Ca o consecin, adesea a existat o discrepan ntre funciile reale i realizarea puterilor. Acest lucru a condus la evoluia diferitelor noiuni ale administraiei, una material i una organizaional. Administraia public n mod concret constituie activitatea administrativ i, deci, conceptul concret de administraie se concentreaz pe specificul activitii de stat administrative. Administraia public n sensul organizaional este, pe de alt parte, totalitatea organelor administrative altele dect organele legislativului, ale sistemului judectoresc i guvernului23. n toate sistemele juridice europene este posibil distingerea cercetrii pentru unirea diferitelor forme de exprimare a puterii statelor ntr-o singur definiie i, n acest fel, dndu-se un contur conceptual administraiei. Foarte evidente sunt ncercrile de a da o definiie satisfctoare n Frana i Germania. n Frana, punctul de pornire pentru conceptul material de administraie a fost separarea puterii n trei: legislaie, administraie plus guvernare i jurisdicie. Legiferarea stabilete regulile generale ale organizrii de stat: Legifere cest poser les regles generales qui regissent dans la communaute nationale lensemble des activites, privees ou publiques. Pe de alt parte, administraia este descris dup cum urmeaz: Ladministration, elle assume une gestion: administrer, cest accomplir la serie des actes que requiert, au fil des jours, la poursuite dun certain but. Laction administrative este donc tout a la fois, continue et concrete deux traits par lesquels elle se distingue de lactivite legislative. Puterea judectoreasc este separat de administraie n ceea ce privete relaia acesteia cu dreptul: Le juge a pur fonction dappliquer le droit a la solution de litiges. Ladministration est, elle aussi, soumise au droit, mais, contrairement au juge, elle agist de son propre mouvement, en dehors de toute contestation. Dautre part, le droit constitue pour elle une limite, non un but, elle agit dans le cadre du droit, mais non pas seulement comme le juge pour faire respecter le droit . Pentru puterea judectoreasc, legtura cu dreptul este un scop n sine; pentru administraie, dreptul reprezint limitele realizrii unor scopuri care in att de organizarea i executarea legii, ct i de gestiunea afacerilor statului sau ale colectivitilor locale.
21

22

23

Ioan Alexandru, op. cit. p. 58 i urm, I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, , Bucureti, 1991; I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ed. Actami, Bucureti, 1993; I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1993. O. Mayer, Op. cit., subsol 4, care plaseaz guvernul de partea executivului n cadrul administraiei n sens restrns: Funcia Guvernului este, n esen, executarea voinei Statului. n plus, dup cum afirm J. Schwarze, op. cit.p. 12, s-a dezvoltat ntr-o oarecare msur un concept suplimentar de administraie n sens formal; acesta acoper toate activitile exercitate ntr-o anumit societate de ctre organele a cror sarcin principal este administrarea n sens material, fie c aceste activiti sunt n sens material administrative, guvernamentale, legislative sau judectoreti.

11

Conceptul de administraie, distins astfel de legislaie i jurisdicie, are un corespondent suplimentar, n forma de gouvernement. Gouvernement nu este neles ca o surs independent de putere, ci n sens de autoritate situat deasupra administraiei n termeni politici, i fr a fi legal separat de administraie, determin direciile de aciune ale administraiei. n Frana, definiia precis a termenului de administration publique a evoluat cu referin special la domeniul dreptului administrativ. Acest termen a avut i are relevan n mod special n distingerea ntre competenele Curilor administrative i ale tribunalelor de drept comun. n secolul al XIX-lea, conceptul de puissance publique (autoritate public) a fost cel mai proeminent; a existat o distincie ntre actes dautorite, (actele de autoritate), care erau de competena puissance publique (autoriti publice) i actes de gestion, care conineau elemente ale dreptului privat. ncepnd cu procesul Blanco (1873), n care Tribunal des Conflicts pentru prima dat s-a concentrat asupra criteriului de service public pentru a determina jurisdicia (sfera de autoritate) a tribunalelor administrative, Ecole du service publique (Duguit, Jeze, Bonnard, Rolland, .a.) a nceput s ctige n influen ctre sfritul secolul al XIX-lea. Nu mai era agreat conceptul de puissance publique, ci cel de service public, care a ajuns s fie considerat ca o trstur determinant a administraiei, al crei scop era considerabil redefinit ca fiind asigurarea realizrii obiectivelor statului. ntre timp, chiar i criteriul de service public a ajuns s fie pus la ndoial, ceea ce a dus la o reabilitare parial a criteriului de puissance publique (Hauriou, Berthelemy). Dac exist un anumit consens n privina faptului c service public nu acoper toate aspectele administraiei publice, acest concept totui reprezint cel mai frecvent punct de pornire n toate ncercrile de a realiza o definiie satisfctoare. Service public descrie (n sens material) une activite assumee par une collectivite publique en vue de donner satisfaction a un besoin dinteret general24. Interesul general sau public, ca scop al aciunii administrative, reprezint o legtur cu acele definiii ale administraiei care sunt orientate n jurul conceptului de puissance publique. Aa cum Rivero a afirmat: Ladministration apparat donc comme lactivite par laquelle les autorites publiques pourvoient en utilisant le cas echeant les prerogatives de la puissance publique, a la satisfaction des besoins dinteret public25. n vreme ce acest concept material de administraie este concentrat asupra activitilor administrative, conceptul organizaional se refer mai degrab la organele preocupate de sarcini administrative: Ladministration est lensemble des organismes qui sous lautorite du Gouvernement, participent a lexecution des multiples taches dinteret general, qui incombent a lEtat. Din perspectiv german, apropierea de Carre de Malberg (1920) apare instructiv, cel puin din punct de vedere istoric. El afirma, pe baza Constituiei celei de-a treia Republici, i n contrast cu dreptul constituional german: La Constitution francaise, en effet, ne definit pas la legislation mais seulement ladministration, dont elle dit que le domaine coincide avec lexecution des lois; de la se deduit alors la definition de la puissance legislative: celle-ci comprend tous les actes qui ne rentrent pas dans la fonction dexecution26. Tehnica lui Malberg definete n termeni pozitivi conceptul de administraie i apoi continu s defineasc n termeni negativi, legislaia ca tot ceea ce nu implic executarea activitilor legislative i judectoreti. Ea a fost adoptat muli ani n dreptul administrativ german, ntr-un sens exact opus. n acest fel, conform doctrinei standard, dezvoltat de Otto Mayer, administraia este activitatea Statului pentru realizarea obiectivelor sale n interiorul sistemului su juridic, cu excepia puterii juridice. Folosind aceast teorie, Walter Jellinek a definit administraia ca activitatea statului sau oricrui alt purttor al puterii publice separat de puterea legislativ i juridic. n contrast cu definiia negativ care mult timp a dominat i nc mai exist i astzi, Wolff i Bachof, profesori ai colii germane, au oferit nc de la 1870 o definiie pozitiv pentru conceptul
24 25

26

A. de Laubadere, Traite de droit adminstratif, Paris 1984, p. 41 i urm. J. Rivero Vers un droit commun europeen: nouvelles perspectives en droit administratif, Publications of the European University Institute, vol. I, Florence, 1978, p. 14 i urm. R. Carre de Malburg, Contribution a la Theorie generale de lEtat, Paris, 1920 vol.1, p. 900 i urm.

12

material de administraie: Administraia n sens material reprezint o serie de activiti diverse ale agenilor statului, nsrcinai cu sarcini n numele statului i al membrilor si, ca atare. Asemenea aciuni sunt determinate obiectiv sau n mod condiionat, adic determinate n mod extrem sau parial planificate i ntreprinse, organizate pe baza autonomiei puterii de decizie27. n ciuda acestei definiii destul de abstracte i generale, Wolff i Bachos considerau c nu exist un concept de administraie, care poate fi folosit n orice mprejurare. Mai mult, un alt doctrinar german Forsthoff, chiar pornete de la premiza c administraia nu poate fi definit, ci doar descris. Dar, chiar o construcie conceptual pur descriptiv necesita, pentru selectarea fenomenelor descriptive, o noiune abstract a conturului de baz a tabloului conceptual ce urmeaz a fi completat. n acest fel, n conceptualizarea administraiei n sens material, n dreptul administrativ german actual, o apropiere asociat, care implic att construirea unor schie naionale abstracte, ct i o niruire descriptiv a fenomenelor n detaliu, a devenit o problem curent. n acest sens, H. Maurer propune urmtoarele caracteristici ca trsturi tipice: administraia este un acord social administraia este preocupat de interesul public administraia este mai presus de toate un acord activ care intete spre viitor administraia ia msuri concrete pentru reglementarea cazurilor individuale28. Administraia public n sens organizaional include toate instituiile care, n cea mai mare parte, ndeplinesc activiti administrative. Construindu-se pe aceasta, toate activitile aparin administraiei publice n sens formal i sunt ntreprinse de administraie n sens organizaional. n aceast msur, imaginea n dreptul administrativ german reflect concepia curent din dreptul francez. Situaia este diferit n Regatul Unit, pentru c acolo administraia public a ajuns s fie privit ca un obiect cu semnificaie juridic mai trziu dect n rile Europei Continentale, Dreptul administrativ, a crui existen este nc negat de A. V. Dicey n lucrarea sa principal, aprut n 1885, dar a avut o influen mare pn n secolul XX, este nc o disciplin relativ tnr n Regatul Unit29. Acest fapt mpreun cu trsturile caracteristice ale gndirii juridice engleze se poate s fi contribuit la faptul c teoria britanic asupra dreptului administrativ este marcat mai curnd de ncercri pragmatice dect definiional doctrinare. n acest mod, E.C.S. Wade i A.W. Brodley descriau dreptul administrativ ca dreptul care este n legtur cu administraia public30. Funcia administrativ sau executiv se distinge de funcia legislativ: funciile Guvernului au fost adesea divizate n trei clase mari: legislative, executive (sau administrative) i juridice. Conceptul de guvern include aici ntreaga putere de stat, n vreme ce alteori pur i simplu descrie puterea executiv sau guvernul ntr-un sens restrns, care mpreun cu partenerul sau complementar, administraia, exercit funcia executiv. Rolul legislativ este, ntr-un sens instituional, n principal localizat n Parlament i este superior att celui executiv ct i judectoresc. Parlamentul, ca instituie legislativ, este suveran i dincolo de controlul juridic31. Supremaia Parlamentului este caracteristica dominant a separaiei puterilor n Anglia. n ceea ce privete distincia ntre funciile legislativ i executiv, O. Hood Philips afirma c: Funcia executiv sau administrativ reprezint activitatea general i detaliat a guvernului conform cu legea, incluznd identificarea strategiilor modului n care legea poate fi fcut s faciliteze o strategie. n contrast, funcia juridic const din interpretarea legii i din aplicaiile ei la faptele proceselor particulare.
27

28 29 30

31

Administraia reprezint acel punct de mediere ntre voina Statului i condiiile sale naturale, reale. Administraia se infiltreaz n ntregul stat i este activ n orice domeniu. H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ediia a 5-a, Mnchen 1986, p. 40 i urm. A.V. Dicey, Introduction to the Law of the Constitution, 1885, p. 203 230. Dreptul administrativ este o ramur a dreptului public care se ocup cu coninutul, puterile, datoriile, drepturile i sarcinile diferitelor organe ale Guvernului angajate n administraie. Sau, mai concis, dreptul care se nrudete cu administraia public, E.C.S. Wade & A.W. Brodley, Constitutional on Administrative Law, London/New York, 1985, p. 593. Pentru a nelege suveranitatea parlamentar, a se vedea A.V. Dicey, op. cit. p. 29 i 39. Asupra nelegerii actuale a ceea ce ei denumesc supremaia parlamentar, vezi O. Hood Phillips and I. Jackson, Drept constituional i administrativ, Londra, 1978.

13

n celelalte state membre ale Comunitii Europene, cutarea unei nelegeri conceptuale a administraiei publice a condus la ncercri mai mult sau mai puin cuprinztoare de definire. Astfel: Belgia: Ca i n doctrina dreptului administrativ francez, exista o distincie ntre conceptul funcional i organizaional de serviciu public. Danemarca: n doctrina administrativ danez, se poate gsi nc o dat definiia negativ, potrivit creia administraia public este descris ca acea parte a activitilor statului care nu sunt nici legislative, nici juridice. Grecia: de asemenea este curent distincia ntre conceptele formal i material de administraie, de exemplu P. Dagtoglou. Irlanda: Administraia central, autoritile locale i corpurile resurselor statului sunt de obicei incluse n conceptul de administraie, n sens organizaional, dei trebuie de notat c aceste corpuri, din punct de vedere funcional, ndeplinesc nu numai sarcini executive, dar i sarcini legislative i juridice. Italia: Potrivit lui G. Landi i G. Potenza, Manuale di Dirrito Amministrativo, funcia executiv poate fi distins de funciile legislativ i juridic prin limitarea sa la urmrirea unor obiective concrete. De altfel, dintr-un punct de vedere conceptual, exist o distincie ntre activitile administraiei i administraia public n sens subiectiv. Luxemburg: Ca i n Frana, conceptul de serviciu public formeaz miezul definiiei de administraie: administraia public este ansamblul de servicii publice, care, sub impulsul general al organelor puterii suverane, asigur multiple activiti ale statului pentru realizarea binelui public. Olanda: Conceptul de administraie public descrie att totalitatea organelor administrative, ct i funcia administraiei. Funcia administraiei este descris n termeni negativi cu referire la legislaie i justiie, sau n termeni pozitivi, ca ntreprinderea oficial a problemelor publice prin serviciul public. Portugalia: M. Caetano, distinge ntre un concept organizaional de administraie public i conceptul de administraie public n sens material. Ultimul din cele dou concepte este definit ca totalitatea deciziilor i msurilor prin care statul i alte corpuri publice, care acioneaz conform unor linii directoare determinante politic direct sau prin sprijinul, sfatul i coordonarea activitilor private asigur ndeplinirea nevoilor comunitii pentru bunstarea indivizilor. n acest scop, se asigur msuri corespunztoare la nivel naional. Spania: R. Entrena, Curso de derecho administrativo face distincie ntre conceptele subiectiv, obiectiv i formal ale administraiei publice. De asemenea, F. Garrido Falla, Tratado de derecho administrativo, vol.I, n primul capitol, pornind de la nelesul etimologic al expresiei i utiliznd mijloace comparative, ncearc o explicaie detaliat a conceptului de administraie public; vezi de asemenea E. Garcia de Enterria. n Frana, Germania i Regatul Unit al Marii Britanii dificultile n realizarea unui concept unic de administraie public au fost n mare msur rezultatul faptului c organele administrative, care s-au maturizat ca o consecin a separaiei puterilor, au exercitat nu numai funcii executive n sens restrns, dar ele au fost i simultan active n domeniul cvasi-juridic.

14

2. Geneza i evoluia dreptului administrativ n ri din Uniunea European 2.1. Frana

Dreptul administrativ francez actual i are originea n ultimii ani ai secolului al XVIII-lea. Deja, n vechiul regim, un sistem de administraie centralizat i ierarhic, a devenit binecunoscut. Dei acest sistem administrativ, care era controlat de rege, nu era supus unui sistem de drept administrativ n sensul curent al termenului, totui, a aprut la sfritul vechiului regim un sistem de reguli administrative, influenat iniial de dreptul roman i de cel canonic i, din ce n ce mai mult de-a lungul secolului al XVIII-lea, de filosofia iluminist32. Revoluia din 1789 i Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului, au marcat tranziia de la un stat poliienesc la un stat bazat pe reguli de drept. Aceasta a nsemnat c a fost realizat, pentru prima dat, baza necesar pentru crearea unui sistem modern de drept administrativ, adic administraia public supus statului de drept. Dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ a fost puternic influenat de diferitele forme de dezvoltare a proteciei legale. Dup 1789, a fost respectat o strict separaie ntre puterea executiv i cea judectoreasc, sub care orice amestec al Curilor n administraie a fost interzis33. Faptul c supravegherea administraiei de Curile independente a fost interzis este explicat prin atitudinea reacionar a acestora de-a lungul vechiului regim. Curile pre-revoluionare (Parlaments) au mpiedicat tentativele de reforme ale administraiei i s-au artat ostile Revoluiei. Din cauza acestui strict regim de separaie a puterilor, nu a revenit Curilor, ci administraiei nsei, s adjudece nemulumirile mpotriva aciunilor administrative. Aceast sarcin a fost atribuit Consiliului de Stat, care a fost nfiinat prin Constituia Anului VII (1799), ca scop consultativ al guvernului. Dup puin timp, opiniile sale s-au bucurat de un grad nalt de autoritate i i au devenit practic obligatorii pentru autoritile inferioare. n 1872 Consiliul de Stat a dobndit o seciune special pentru litigii34. n termeni instituionali, Consiliul de Stat trebuia nc s fie considerat ca parte constitutiv a executivului, membri lui fiind mai curnd funcionari de stat dect judectori. ntre timp, totui, Seciunea pentru litigii a Consiliului de Stat s-a emancipat de la rolul ei original i obinuit, acionnd ca o Curte administrativ independent. Totui, nu a fost Consiliul de Stat, ci Tribunalul de Conflicte primul care a artat clar independena de care se bucur dreptul administrativ n relaie cu dreptul privat. Ideea principal n decizia Blanco din 1873, considera c responsabilitatea autoritilor publice s fie supus nu principiilor fundamentale ale Codului Civil care regleaz relaiile ntre indivizi, ci acelor regle speciales qui varient suivant les besoins du service et la necessite de concilier les droits de lEtat avec les droits prives. Astfel, responsabilitatea autoritilor publice a fost supus unui set special de reguli ale dreptului public. Punctul de plecare al deciziei, Tribunalului de Conflicte, a fost ntrebarea referitoare la limitele competenei ntre administraie i Curi n domeniul responsabilitii statale. n trecut, ntrebrile despre jurisdicie au format adesea baza teoriei dreptului administrativ 35. Problema fundamental de descoperire a unui criteriu decisiv pentru constituirea dreptului administrativ, care-i gsete cea mai clar expresia n controversatele concepte de autoritate public i
32

33 34

35

J. L. Mestre, Fundamentele istorice ale dreptului administrativ francez, n 1982 1983, EDCE nr. 34, p. 63 i urm.; de asemenea, F.P. Benoit, Fundamentele justiiei administrative, 1974, Paris, p. 283 i urm. Legea (referitoare la organizarea judiciar) din 16 24 august 1790, art. 13. Detalii suplimentare n: Consiliului de Stat, istoria sa extras din documentele epocii, 1974, Paris; de asemenea, J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, Paris, 1984, ediia a 3-a, vol.1, p. 233 243. H.D. Jarass, citeaz cu titlu de exemplu, distincia dintre domeniul public i domeniul privat, contract administrativ i contract privat, gestiune public i gestiune privat, agent public i salariat privat, servicii publice i servicii particulare.

15

serviciu public36 poate fi urmrit prin demarcaia din trecut ntre jurisdicia Curilor administrative i cea a Curilor ordinare. Mai ales n domeniul procedural, dreptul administrativ francez a fost proiectat s se ajusteze acestei distincii. Astfel, Curile administrative nu au fost create pe temeiul c dreptul administrativ existent a cerut organe specifice pentru intrarea lui n vigoare. De fapt, a fost invers, organele legale revizuite ale administraiei au creat propria lor materie fundamental, numit drept administrativ. Urmrind fondarea Seciunii pentru litigii a Consiliului de Stat (1872) pe de o parte i ndrumarea deciziei Blanco a Tribunalului de Conflicte pe de alta, dreptul administrativ de la sfritul secolului al XIX-lea s-a dezvoltat ca o ramur separat a dreptului, avnd propriile sale baze teoretice. Printre autorii ndrumtori care au formulat domeniul pentru aceast dezvoltare, o meniune special trebuie fcut despre Edouard Laferriere37, a crui lucrare Tratat despre jurisdicia administrativ i recursurile contencioase, care a aprut n 1887, a fost pentru mult vreme privit ca biblia dreptului administrativ. Totui, Consiliul de Stat a fost, n primul rnd, acela care, prin jurisprudena sa, a exercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ francez. Corpusul principal al dreptului administrativ francez poate fi privit, n esen, ca fiind creaia sa.

2.2. Anglia
Trstura distinctiv a sistemului de drept administrativ britanic este absena separrii formale dintre dreptul privat i dreptul cutumiar/jurisprudenial. n urma modificrii operate de statutul parlamentar, autoritile publice sunt subiect al dreptului cutumiar. n principiu, controlul juridic al aciunii administrative nu este exercitat de o magistratur special ci de tribunalele ordinare38. Baza constituional pentru aceste principii este dat de A.V. Dicey, n lucrarea sa Introducere n studiul dreptului constituional, care a aprut n 1885. El deriv aceste principii din doctrina suveranitii legii39, care reprezint al doilea pilon major al constituiei nescrise a Angliei (cellalt fiind suveranitatea parlamentului). La Dicey, doctrina suveranitii legii impune n primul rnd regula c executivul este circumscris de lege i toate aciunile arbitrare ar trebui excluse, n al doilea rnd impune principiul egalitii dinaintea legii, care exclude posibilitatea unei ordini legale separate sau un sistem de justiie separat pentru aciunea administrativ, i n al treilea rnd, concluzia c Constituia este rezultatul dreptului privat, aa cum este pus n practic de tribunalele ordinare i ntrit peste Coroan i servitorii acesteia. Analiza lui Dicey culmineaz cu declaraia c n Anglia sistemul dreptului administrativ i chiar principiile pe care este aezat nu sunt, de fapt, cunoscute40. Dicey subliniaz superioritatea dreptului englez fa de dreptul administrativ francez i protecia pe care o prevede, atribuindu-i celui de-al doilea funcia esenial de a scuti funcionarii civili de rspundere, sau cel puin de diminuarea greutii acesteia. Dei concepia greit a lui Dicey despre dreptul administrativ a fost criticat chiar din timpul vieii sale, teoriile lui au continuat s exercite o influen important chiar pn n sec. XX.
36

37

38

39

40

Asupra acestui punct, J.B. Geffroy, Serviciul public i prerogativele puterii publice, 1987, p. 49 i urm.; asupra dezvoltrii conceptului de drept administrativ, J. Rivero, Drept administrativ, Paris, 1985, p. 31 i urm. Asupra locului important ocupat de E. Laferriere n dezvoltarea dreptului administrativ francez ca disciplin, G. Langrod, Frana, p. 67, 68 i urm. Operele majore care au urmat au jucat un rol important n dezvoltarea ulterioar a dreptului administrativ francez ca disciplin: L. Duguit, Tratat de drept constituional, 1921, M. Hauriou, Tratat de drept administrativ, 1933, G. Jeze, Principii generale de drept administrativ, 1925 1936, M. Waline, Drept administrativ, 1963. n Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, exist trei sisteme legale separate, fiecare avndu-i propria-i organizaie judiciar, i.e. Anglia i ara Galilor, Scoia, Irlanda de Nord (pentru mai multe detalii, cf. E.C.S. Wade, A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ ediia a 10-a, Londra/New York, 1985). Punctele n care dreptul administrativ al Irlandei de Nord (cf. A.G. Donalson, Cteva aspecte comparative ale dreptului irlandez, p. 181 i urm.) i acela al Scoiei (cf. J.D.B. Mitchell, Drept constituional, ediia a 2-a, partea a 3-a, difer de dreptul administrativ englez nu sunt discutate aici. A.V. Dicey, Introducere n studiul de drept constituional (ediia a 10-a, 1959, retiprit la Londra n 1979), p. 183 i urm., n particular sumarul, p. 202 i urm. Ibid, p. 330.

16

n acelai timp, tradiia dreptului administrativ englez, ale crui origini coboar n timp ctre sfritul sec. XVII, continu s-i influeneze spiritual41. Chiar i nainte de aceast perioad, fusese dezvoltat o form elementar de control care, n timpul dinastiei Tudor, a culminat cu nfiinarea tribunalului numit Star Chamber (The Star Chamber Court), care exercita un anumit control asupra autoritilor administrative inferioare. Ulterior, acest tribunal a degenerat ntr-un instrument aflat n serviciul puterii arbitrare exercitat de dinastia Stuart. Pe parcursul disputei constituionale dintre Stuart i tribunalele lor, pe de o parte, i parlament mpreun cu tribunalele de drept civil pe de alta, Star Chamber i, n consecin, jurisdicia sa asupra aciunii administrative care era viciat de stigmatul domniei tiranice, au fost abolite. La sfritul sec. XVII, urmnd glorioasa revoluie din 1688 1689, principiile fundamentale ale dreptului administrativ modern din Anglia au fost instituite: disputele privind aciunea administrativ urmau s fie soluionate de tribunalele ordinare, mai exact prin mecanismul ordinelor date unei instane de a nainta dosarul altei instane superioare, prin mecanismul prohibiiei i al ordinului judiciar prin care se cere unui funcionar public s-i ndeplineasc obligaiile ce-i revin n calitatea pe care o are. Multe din principiile dreptului administrativ de sine stttor continu n prezent s se aplice acolo unde se potrivesc cu jurisprudena din aceast perioad. Chiar dac au continuat s se dezvolte ca rezultat al multor reforme individuale, aceste principii au rmas n esen intacte pn la sfritul sec. XIX. Modernizarea teoriei tradiionale a dreptului administrativ a fost provocat pn la urm de efectele revoluiei industriale i de crearea unui stat al bunstrii i n paralel de schimbrile aprute n rolul administraiei42. Progresul tehnologic a determinat ca parlamentul s nu mai fie n poziia de a reglementa satisfctor probleme complexe, precum cile ferate (i, mai trziu, transportul rutier), standarde de siguran n timpul produciei de mas, etc. Ca rezultat, s-a uzat mai mult de practica delegrii puterilor legislative ctre guvern sau ctre corpuri administrative anume alese, a cror echip de specialiti era mai n msur s emit reglementri detaliate i s reacioneze ntr-un mod flexibil fa de noile evoluii. Astfel, practica delegrii legislaiei ctre administraie s-a extins considerabil ctre sfritul sec. XIX43. De asemenea, n timpul primului rzboi mondial puterile executivului de a emite reglementri ministeriale i de a stabili tribunalele administrative au fost considerabil mrite. Aceste evoluii au dat natere la o mulime de critici la adresa puterii excesive deinut de executiv, care era condamnat de lordul Hewart, pe atunci ministru de justiie, denunnd-o ca fiind noul despotism44. Ca rezultat al acestui criticism s-a creat o comisie desemnat s examineze puterile ministeriale. Comisia i-a depus raportul n 1932 (Raportul Donoughmore). Una din recomandrile sale, anume reforma controlului democratic asupra legislaiei delegate, a fost realizat n parte prin Legea instrumentelor legale din 1946. Oricum, transferul nesupravegheat al puterilor judiciare i cvasi-judiciare ctre ministere i ctre anumite tribunale, care era i el supus criticii n raport, s-a extins de fapt dup al doilea rzboi mondial. Aceast situaie a fost remediat ntr-o anumit msur numai dup Legea investigaiilor i tribunalelor din 1958 care, n esen, urmrea recomandrile Raportului Franks45. Urmnd n anii 40 i 50 o perioad de ncorsetare judiciar, n cursul creia puterile administraiei au fost supuse unei interpretri extrem de vagi, numai ncepnd cu anii 60 se poate observa o reafirmare i extindere a principiilor revizuirii juridice a aciunii administrative. nc din 1971, lordul Denning M.R. a conchis c aceast perioad a fost martora crerii unui sistem cuprinztor al dreptului administrativ din Anglia. Zece ani mai trziu, lordul Diplock a descris aceast dezvoltare ca acel progres spre un sistem cuprinztor al dreptului administrativ, pe care l consider ca fiind cea mai mare realizare a tribunalelor engleze din cariera mea juridic46.

41 42 43 44 45 46

H.W.R. Wede, Drept administrativ (ediia a 5-a, Oxford, 1982), p. 15. J.F. Garner, Anglia, n Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft in Europa, 1982, Frankfurt, p. 49, 55 i urm. Un pas important n acest domeniu a fost fcut prin Raportul comitetului pentru puterile ministerelor, 1932. Lord Hewart de Bury, Noul despotism, 1929, Londra. Raportul comitetului pentru tribunale administrative i anchete, 1957, Cmd. 218. Lord Diplock, n Inland Revenue Cmrs. v. Federaia naional a micilor oameni de afaceri, 1982, AC, p. 617; decizia este reprodus de J. Beatson, M.H. Matthew, n Drept administrativ: cazuri i materiale, 1983, Oxford, p. 346 i urm., pn la 354.

17

2.3. Germania
Dreptul administrativ predominant n R.F.G. este rezultatul unei evoluii ale crei etape principale merg de la administraia statului poliienesc din sec. XVII-XVIII, trecnd prin administraia statului constituional liberal din sec. al XIX-lea, pn la administraia statului constituional social (i) sec. al XX-lea i forma sa distinct sub Constituia de la Bonn47. Statul absolutist, care s-a format iniial n Landurile Germaniei, i-a exercitat funciile nu numai n direcia creterii veniturilor pentru ntreinerea unei armate i a unei Curi Regale, dar i n cea a ameliorrii strii materiale a cetenilor, care l-au fcut un stat al bunstrii comerciale48. Autoritatea politic a acoperit, practic, ntreaga administraie intern. Sporirea funciilor administrative, care s-au extins practic n fiecare form de activitate uman, a fost nsoit de creterea birocraiei formate prin serviciul civil profesional. Autoritile publice n-au fost supuse unor reglementri legale restrictive. Suveranul se eliberase de limitrile impuse puterii lui prin averi n sistemul legal al Evului Mediu, iar rolul su de creator liber al legii a crescut ca atare49. Individul trebuie s accepte intruziunile suveranului, dar el a putut s cear despgubiri de la stat, care a fost conceput ca entitate legal separat (supus dreptului privat), distinct de monarhul cu putere suveran (aa-numita Fiskustheorie: accept and liquidate). Micarea constituional a sec. al XIX-lea, care a fost condus de burghezie, a intit spre numeroasele i nestnjenitele intruziuni ale monarhului. Obiectivele acestei micri, i anume separaia puterilor (care permitea reprezentanilor poporului s participe la procesul lurii de decizii), egalitatea n faa legii pentru toi cetenii i recunoaterea sferelor de libertate individual, n care statul nu putea s se amestece, au fost realizate de constituiile landurilor de la jumtatea sec. al XIX-lea. Pe viitor, orice nclcare a libertilor ceteanului i a drepturilor de proprietate cerea autoritatea unui statut obinut prin cooperarea reprezentanilor poporului. Instrumentele emise de autoritile administrative, incluznd reglementrile lor, erau subordonate statutelor. ntemeierea acestor principii, care au asigurat c administraia a respectat legea, a pus temelia dezvoltrii unui sistem modern de drept administrativ. O descriere clasic a dreptului administrativ sub un sistem constituional-liberal, poate fi gsit n Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht 50, publicat n 1895 1896, care a exercitat o mare influen n practica i teoria dreptului administrativ, apreciat i dincolo de frontierele Germaniei. n a doua jumtate a sec. al XIX-lea, s-au nfiinat tribunalele administrative autonome, care au dus o existen separat de administraie i tribunalele ordinare51. Contrar a ceea ce s-a produs n Frana, unde dezvoltarea jurisdiciei administrative s-a format printr-o instituie central Conseil dEtat sistemul judiciar german s-a dezvoltat de jos n sus, adic de la Lander (land). Dup ce tribunalele administrative au fost nfiinate n 1863, etapa decisiv urmtoare n dezvoltarea jurisdiciei administrative a fost nfiinarea naltei Curi Administrative Prusace (O.G.V.), ntre 1872 1875. Sub Constituia Weimar (1919) i Legea Fundamentului de la Bonn din 1949, care a urmat perioadei totalitare a Statului Naional Socialist, administraia public a evoluat de la un sistem constituional liberal, la unul de stat, care a integrat legile sociale i cutuma. Pe cnd administraia sec. al XIX-lea se limita n mod esenial la garantarea securitii statului i meninerea legii i a
47

48 49 50

51

Despre aceast tendin, H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht 1 (ediia a 9-a, Mnchen, 1974), p. 38; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht (ediia a 5-a, Mnchen, 1986), p. 12; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, vol.1: consideraii generale (ediia a 10-a, Mnchen, 1973), p. 19; P. Badura, Verwaltungsrecht im liberalen und im sozialen Rechtsstaat, 1966, Tubingen, i, de acelai autor, Das Verwaltungsrecht des liberalen Rechtsstaates, 1967, Gottingen. Conform H.J. Wolff, O. Bachof, loc.cit., nota de subsol 1, p. 39. Ibid, p. 41. Conform O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, vol.1 i 2, 1895 1896, Leipzig; de asemenea, E.V. Heyen, O. Mayer, Studien zu den geistigen Grundlagen seiner Verwaltungswissenschaft, 1981, Berlin. Pentru puncte de vedere opuse asupra introducerii Curilor administrative, conform argumentelor lui O. Bohr, Der Rechtsstaat (ediia 1, Kassel/Gottingen, 1864) i R. Greist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland (ediia a 2-a, 1879); conform, de asemenea H.V. Erichsen, Verfassungs- und Verwaltungsrechtsgeschichtliche Grundlages der Lehre vom fehlerhaten belastenden Verwaltungsakt und seiner Aufhebung im Prozess, 1971, Frankfurt, p. 270.

18

ordinii, rolul su acum s-a transformat tot mai mult n acela de furnizor de servicii. Industrializarea i urbanizarea societii, micrile sociale ce au urmat ambelor rzboaie, ca i o serie de crize economice, au condus la revendicri pentru clauza bunstrii (Forsthoffs Daseinsvorsorge), elaborat de stat, pe care administraia a ncercat s o satisfac prin nfiinarea utilitilor publice municipale i a corporaiilor de transport public i prin asigurarea serviciilor sociale i culturale. n plus fa de aceast deplasare a interesului n sarcinile administraiei, s-a produs, ca rezultat al crerii R.F.G., o transformare fundamental n sistemul dreptului administrativ i, n cadrul su constituional.

3. Izvoarele dreptului administrativ n ri din Uniunea European

Noiunea de izvor de drept este cunoscut sub dou nelesuri. n sens material prin izvor de drept se neleg condiiile materiale de existen care determin voina membrilor societii, exprimat n normele juridice, iar n al doilea sens, formal, se nelege forma specific de exprimare a normelor juridice. Avnd n vedere cele de mai sus, izvorul de drept administrativ poate fi definit ca forma specific de exprimare a normelor de drept administrativ. Deoarece nu exist numai o singur form de exprimare a normelor dreptului administrativ, ci mai multe, se vorbete despre izvoarele dreptului administrativ (actele normative care de altfel, n ansamblu, formeaz un sistem). n cadrul sistemului, ierarhia izvoarelor dreptului administrativ privete raportul dintre diferitele acte normative i are la baz supremaia legii. Indiferent de felul actului, fora juridic obligatorie este aceeai, iar actele normative subordonate sunt n consens cu cele fa de care trebuie s se conformeze. Aa cum vom arta, principiul legalitii administraiei publice impune ca normele privitoare la organizarea i activitatea administraiei publice s provin de la autoritile puterii legiuitoare, prin aceasta manifestndu-se subordonarea administraiei publice n misiunea acesteia de executare a legii52. Cu toate acestea, n activitatea de executare a legii, autoritile administraiei publice trebuie s aib posibilitatea de a emite acte normative. n afara normelor juridice care au ca izvor acte ce provin de la puterea legiuitoare, exist deci i izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autoriti ale administraiei publice i aceasta constituie o particularitate a dreptului administrativ. n rndul izvoarelor formale ale dreptului intr alturi de actele normative, cutuma, jurisprudena i doctrina juridic, fiecare avnd un mod propriu de formare i validare juridic. Diferite de la un bazin de civilizaie juridic la altul, de la o epoc istoric la alta i de la un stat la altul.53

3.1. Frana
Principala trstur care se distinge n Constituia celei de-a cincea Republici Franceze din 4 octombrie 1958, n comparaie att cu constituia anterioar a celei de-a patra Republici, ct i cu formele de organizare statal n Germania i Regatul Unit, de exemplu, este, mai ales, poziia puternic a executivului. Acesta are o structur dual i const din preedintele republicii, care este ales de popor (pentru un mandat de 5 ani) i guvern, condus de primul-ministru. Relaia dintre guvern i parlament este guvernat de art. 34 i urmtoarele ale Constituiei. Numai acele probleme
52

53

Al.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Ateneum, Bucureti, 1991 i Editura Atlas Lex SRL, Bucureti, 1993, p. 37. A se vedea mai pe larg: N. Popa, Teoria general adreptului, Ed. All Beck, 2002, pg. 178 i urm.

19

foarte importante care sunt amintite n acele articole pot fi supuse legilor adoptate de parlament. Totui, guvernul poate fi mputernicit s emit ordonane n aceste domenii printr-o lege adoptat n parlament. n legtur cu toate celelalte probleme, guvernul are puterea, acionnd independent, de a emite ordonane (art. 37)54. Tribunalele nu sunt ndreptite s delibereze asupra constituionalitii legilor adoptate de parlament. Consiliul Constituional este cel care exercit o revizuire preventiv a acelor legi, care trebuie s fie supuse spre examinare nainte s fie promulgate. Pe de alt parte, tribunalele, pot, n principiu, fi chemate s controleze legalitatea aciunilor administrative. Puterile crescute ale ordonanelor administrative au fcut s sporeasc, de asemenea, importana Consiliului de Stat, care din 1958, de asemenea, are puterea de a verifica legalitatea acelor ordonane care au fost emise independent de ctre guvern. Constituia nu se limiteaz la a defini competena i, prin urmare, poziia executivului n relaie cu legislativul i Curile. Ea, de asemenea, stabilete limitele n care administraia poate aciona mpotriva cetenilor referindu-se n preambulul su la Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului din 1789, precum i la prevederile Constituiei din 1946, pe care le-a confirmat i completat. n virtutea acestor referiri, libertile publice incluse n aceste prevederi au fost ncorporate n constituia actual. Aa cum Consiliul Constituional a decis, aceste liberti sunt liberti constituionale restrictive55. Principiile fundamentale ale dreptului administrativ sunt concretizate n constituie, dar ele se dovedesc a fi prea abstracte pentru a constitui un ghid adecvat n rezolvarea disputelor administrative. Suplimentar constituiei, izvoarele dreptului administrativ includ alte norme juridice scrise, dreptul cutumiar, precum i jurisprudena. Referitor la legislaia scris, legile adoptate de parlament privesc numai chestiuni particulare ale dreptului administrativ i ale procedurii administrative56. Printre aceste legi amintim legile din 1978/1979 referitoare la anumite responsabiliti n a furniza informaii i a argumenta decizia administrativ. Exist o tendin sporit spre codificarea problemelor specifice dreptului administrativ special; de exemplu: Codul administraiei comunale, Codul mediului, Codul urbanismului. Cu toate acestea, aceste coduri, n esen, se rezum la a se grupa n texte legale relevante i astfel servesc scopului clarificrii legii mai curnd, dect s ndeplineasc un rol creativ n dezvoltarea ulterioar. n final, reguli de drept administrativ pot fi, de asemenea, gsite n ordonanele emise de executiv. Directivele Comunitii Europene sunt, de asemenea, n principiu, ncorporate n dreptul francez prin intermediul ordonanelor57. Dei, n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut fiind o surs a dreptului, el joac numai un rol subordonat n dreptul administrativ. Avnd n vedere natura fragmentar a legislaiei existente i a dreptului cutumiar, jurisprudena este cea care a dat partea exterioar a factorului principal n dezvoltarea dreptului administrativ. Printr-o interpretare liberal a legilor care nu acopereau complet cazurile dinaintea lor i prin procesul creativ de umplere a golurilor n legislaia existent, Curile administrative au reuit s creeze un sistem separat de drept administrativ general. Demarcaia ntre dreptul administrativ i dreptul privat, teoria despre diferitele forme de aciune administrativ (actul administrativ cu particularitile sale fa de celelalte acte juridice; contractul administrativ cu specificitatea sa fa de contractul civil), precum i condiiile referitoare la substana i forma pentru aciunea administrativ, pot fi toate urmrite n jurisprudena Consiliului de Stat. Aceast jurispruden constituie un sistem de drept, care este flexibil i capabil s se ajusteze la circumstanele particulare ale fiecrui caz individual asupra cruia urmeaz s se ia o decizie58. Dei prin Constituie Curile nu sunt formal mputernicite s emit reguli obligatorii i general aplicabile, deciziile de ndrumare ale Consiliului de Stat sunt, n general, recunoscute ca fiind legi valabile,
54

55

56

57

58

Asupra puterilor de legiferare ale guvernului, G. Burdeau, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1984, p. 603 i urm. Decizia Consiliului din 16 iulie 1971. Asupra chestiunii statutului legal al preambulului la Constituia din 1958, de asemenea J. Giquel, A. Hauriou, Drept constituional i instituii politice, Paris, 1985, p. 169 i urm. Puterile de legiferare ale parlamentului n domeniul dreptului administrativ se bazeaz pe art. 34 al Constituiei, n special fa de acele probleme care privesc (a) garaniile fundamentale pentru beneficiul ceteanului care i permit s-i exercite libertile civile, (b) sistemul judiciar i (c) principiile fundamentale de autonomie i securitate social. Legea nr. 46 481 din 6 iulie 1966. Despre obiectul legii Comunitii Europene ca surs direct a dreptului administrativ francez, B. Genevois, Consiliul de Stat i dreptul administrativ: Antagonism sau complementaritate?, 1985. Asupra caracteristicilor regulilor jurisprudenei, J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 76.

20

nsui foarte rar deviaz de la aceste decizii, administraia se consider constrns de jurisprudena lui i o nclcare a acesteia este pedepsit n acelai fel ca o nclcare a legii scrise, adic de o declaraie de nulitate sau de rspundere a autoritilor publice. Rivero are dreptate cnd spune despre statutul legal al jurisprudenei ca o surs de drept: Regula jurisprudenial din dou puncte de vedere, obiectiv n existena unei sanciuni i subiectiv n sentimentul unei grele obligaii asupra supuilor, prezint toate caracterele regulii de drept59. De mare importan practic, dei subiect de controvers n ce privete baza lor teoretic, sunt principiile generale de drept. Pot fi menionate ca exemplu de principii recunoscute de Consiliul de Stat: drepturile civile reale (n particular cele referitoare la libertatea public, drepturile individului i reguli egalitare), drepturile constituionale n raport cu administraia i cu procedura dreptului administrativ (n particular dreptul de a te apra singur i dreptul la audiere) i, n final, doctrina administraiei conduse n conformitate cu statul de drept60. n esen, aceste principii sunt ndreptate spre o protecie legal a cetenilor, totui ele caut, de asemenea, s fie compatibile cu cerinele administraiei. De aceea, principiul continuitii serviciului public a fost invocat pentru a justifica o restricie a dreptului la grev al funcionarilor de stat61. Deci, despre Consiliul de Stat care a fcut uz de facto de aceste principii din 1940 i le-a aplicat explicit n 195062, se spune uneori c este inventatorul teoriei principiilor legale fundamentale, nu trebuie s scpm din vedere faptul c Consiliul Constituional63 i doctrinarii principali64 au avut o contribuie considerabil la dezvoltarea acestei orientri. Definiia, natura legal i locul ierarhic al principiilor generale rmn obiect de controvers continu chiar n Frana. Este, desigur, greu de gsit consideraii teoretice n formularea argumentelor judectorilor pentru deciziile Curii. Afirmaiile fcute de membrii Consiliului de Stat dau impresia c, Curile pur i simplu se limiteaz ele nsele la a confirma existena a deja descoperitelor principii fundamentale65. Autorii coordonatori, cu toate acestea, au avut tendina s adere ideii c, Consiliul de Stat acioneaz cu o capacitate creativ; principiile legale fundamentale au fost incluse n dreptul real pentru prima dat de Curi i trebuie, prin urmare, s fie privite ca fiind parte integrant a jurisprudenei66. Ordinea ierarhic a principiilor generale n drept trebuie totui s fie definitiv clarificat. Exist un acord general c, principiile legale fundamentale, acolo unde nu sunt clar desemnate ca fiind de importan subsidiar, au ntietate fa de orice alte reglementri, incluznd reglementrile autonome i, n consecin, constituie un criteriu pentru legalitatea lor. n plus, Consiliul Constituional a acordat statut constituional unui numr de principii legale. Implicaia c aceste principii legale ar putea deroga de la legile adoptate de parlament, devine o problem practic numai acolo unde Consiliul Constituional revizuiete legile nainte de intrarea lor n vigoare. Dreptul nescris nu poate fi calificat ca o surs de drept n adevratul sens al cuvntului, dei a exercitat o considerabil influen asupra Curilor n multe domenii. Din cauza exprimrii concise
59

60 61

62

63

64

65

66

J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 77. Asupra rolului precedentelor din dreptul administrativ francez, de asemenea G. Vedel, 1985, p. 75 i urm., n special 82: Structura dreptului administrativ francez este deci paradoxal i mai mult englezeasc dect francez. Variatele principii legale sunt enumerate pe larg n G. Vedel, op. cit., subsol 95, p. 390 i urm. Decizie directoare a Consiliului de Stat din 7 iulie 1950, asupra posibilitii de ncorporare a acestui principiu n dreptul Comunitii Europene. Decizia din 5 mai 1944, p. 281; din 26 octombrie 1945 i n special 9 martie 1951. Printre alte decizii ale Consiliului de Stat, trebuie acordat o atenie deosebit deciziei din 8 decembrie 1978, prin care dreptul de a duce o via normal de familie era de asemenea, recunoscut n legtur cu strinii care triau n Frana. Crendu-i propriile principii, Consiliul de Stat evit aplicarea Conveniei Europene a Drepturilor Omului. n special decizia Consiliului Constituional din 26 iunie 1969, p. 208. Asupra rolului tot mai important jucat de Consiliul Constituional n dezvoltarea principiilor legale general, B. Jeanneau, Teoria principiilor generale ale dreptului de-a lungul timpului, p. 33, 36 i urm. n mod special B. Jeanneau, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1954, ca i M. Letoruneur, Principii generale de drept n jurisprudena administrativ, Paris, 1951, p. 19. Asupra stadiului actual atins n aceast dezvoltare, A. de Laubadere, op. cit., subsol 4, vol.1, p. 266 i urm. O opinie similar poate fi gsit n G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, Paris, p. 221. Anterior acestuia, R. Latournerie, Studiu despre metodele jurisdicionale ale Consiliului de Stat, Paris, 1952, p. 177, p. 204 i urm. J. Rivero, op. cit., subsol 9, p. 78; A. de Laubadere, op. cit., vol.1, p. 269. Pentru o opinie contrar, M. Waline, Drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1963, p. 468.

21

a hotrrilor judectoreti, adnotrile pe decizii sunt de o importan considerabil n nelegerea variatelor orientri n dreptul administrativ.

3.2. Anglia
n absena unei constituii scrise67, n Anglia vorbim de o Constituie flexibil. Nu exist nici o nregistrare scris a principiilor constituionale ale dreptului administrativ, i dup cum vom vedea n capitolul urmtor, sursele generale de drept, n consecin i ale dreptului administrativ, din moment ce acesta a fost diminuat pentru a forma o parte a dreptului ordinar, sunt constituite n primul rnd din legislaie i apoi jurisprudena68. Dreptul cutumiar, pn acum nu i-a gsit expresie n jurispruden i nu are relevan n dreptul administrativ. Opiniile doctrinarilor n materie constituie o surs subsidiar. Dei nelegndu-se ntre ele, cvasi-dreptul, n sensul de cvasi-legislaia (directive discreionare i reglementri de conducere emise de administraie) i cvasi-precedentele (n special decizii luate de tribunalele administrative), joac un rol important n practic69. n final, trebuie menionate de asemenea rapoartele naintate de comisiile de reform, al cror rol n dezvoltarea dreptului a fost semnificativ. Actele parlamentului i legislaia delegat, constituirea instrumentelor statutare precum i reglementrile emise de administraie n baza puterilor statutare, regleaz un numr considerabil de probleme ale dreptului administrativ special. n cele mai multe cazuri, aceste acte de mputernicire conin prevederi care se refer la procedura administrativ pentru fiecare seciune n parte. Marea Britanie nu are un statut general referitor la procedur, cum ar fi Actul american de procedur administrativ. Actul pentru tribunale i anchete a introdus o anumit uniformitate a procedurii administrative. Astfel, de exemplu, Seciunea 12 stabilete o ndatorire general de a oferi motive pentru toate deciziile luate n numele acestui document de ctre ministere sau de tribunalele administrative. Dreptul administrativ general poate fi gsit n primul rnd n jurispruden, jurisprudena precedentelor. n virtutea doctrinei de stare decisis, Curile inferioare sunt limitate de deciziile legate de Curile mai nalte, ce in de aceeai jurisdicie. Principiile care formeaz bazele libertilor individuale nu au for obligatorie. Ca rezultat al tendinei de dezvoltare a legislaiei, dreptul original fcut de magistrai s-a deplasat n direcia interpretrii legale. Chiar i principiile generale ale dreptului administrativ sunt adesea considerate ca fiind rezultatul interpretrii legale i sunt privite ca parte integrant a legislaiei administrative speciale (care, dei nescris, este nu mai puin investit cu autoritate legal)70. n privina dezvoltrii principiilor generale de drept administrativ prin cazul precedentelor bazate pe faptele materiale ale cazurilor i prin interpretarea legislaiei administrative speciale, este de neles faptul c nici o teorie sistematic privitoare la aceste principii nu a aprut nc. Aceste principii de drept administrativ, n mod special variatele formulri ale doctrinei ultra vires, precum i conceptul de justiie natural, au funcie i semnificaie legal asemntoare cu principiile generale ale dreptului administrativ dezvoltate de sistemele judiciare europene. Exist, totui, o diferen esenial ce pornete din doctrina constituional britanic a suveranitii parlamentare71, care, n mod particular exclude posibilitatea oricrei aprecieri judiciare a actelor
67

68 69 70

71

Despre natura nescris i flexibil a Constituiei britanice, O. Hood Philips, P. Jackson, Londra, p. 6 i urm., 22 i urm. P. S. James, Introducere n drept englez, ediia a 11-a, 1985, p. 8 i urm. J.F. Garner, Drept administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 28 i urm. L. Collins, Dreptul Comunitii Europene n Regatul Unit, ediia a 3-a, Londra, 1984, p. 199 i urm., despre diversele puncte de discuie referitoare la supravegherea administrativ sub dreptul englez i principiile generale ale dreptului comunitar. Lucrarea standard despre conceptul suveranitii parlamentare este A.V. Dicey, loc.cit., subsol 1, p. 39 i urm.; despre semnificaia curent a termenului de suveranitate parlamentar, cf. O. Hood Philips, P. Jacksonm loc.cit., subsol 7, p. 50 i urm. i ECS Wade, A.W. Bradley, Drept constituional i administrativ, ediia a 10-a, Londra/New York, 1985, p. 60 i urm.

22

parlamentare. n virtutea acestui principiu, parlamentul se poate oricnd deroga de la principiile prevzute de tribunale sau le poate schimba sfera de aplicabilitate. Principiul de baz al dreptului administrativ englez, respectiv doctrina ultra vires, este el nsui un rezultat logic al gndirii constituionale britanice i poate fi privit ca rezultnd dintr-o combinaie a suveranitii parlamentare i conceptului de domnie a legii. n esen, aceast doctrin prevede faptul c nici un corp administrativ nu poate depi limitele autoritii care i-a fost conferit, n special cnd aceast autoritate i-a fost acordat printr-un decret al parlamentarului. Aceasta se aplic att actelor individuale emise de administraie, ct i reglementrilor generale adoptate n cadrul legislaiei delegate. O distincie esenial este trasat ntre erorile individuale i cele de procedur. O aciune administrativ este individual ultra vires dac nu exist condiii eseniale ale clauzei de mputernicire, sau dac o autoritate administrativ i exercit puterile conferite n scopuri nelegale, cu rea credin, iraional sau pe baz de fals eviden 72. Aciunea administrativ este considerat a fi procedural ultra vires cnd ncalc cerinele procedurale mandatare. Aceasta implic procesul de stabilire n fiecare caz individual prin interpretarea prevederilor de mputernicire fie c cerinele procedurale coninute sunt mandatare sau nu. Exemple de condiii mandatare formale sunt dreptul de a fi audiat i regula c remediile legale trebuie aduse la cunotin prii interesate. Pe lng doctrina ultra vires, este legea justiiei naturale, care constituie al doilea principiu fundamental de drept administrativ73. Aceasta implic condiiile minim necesare pentru o procedur corect, datorie impus de dreptul civil oricrei persoane sau structuri obligate s ia decizii judectoreti, n special diverselor tribunale administrative74. Acest cod al stabilirii unei proceduri administrative corecte, implic n mod esenial dreptul la o audiere corect i regula c nimeni nu poate judeca propria sa cauz75. Din principiile doctrinei procedurale ultra vires i din justiia natural reiese faptul c forma dreptului administrativ englez este condiionat n principal de consideraii de procedur administrativ. Noiunea c drepturile de sine stttoare trebuie s fie asigurate n primul rnd de reguli procedurale are un loc particular n gndire juridic anglo-american i, de asemenea, i gsete expresia n jurisprudena Curii Supreme a Statelor Unite n articolul de procedur cuvenit din Constituia american.

3.3. Germania
Prin Legea Fundamental din 23 mai 1949, R.F.G. este constituit ca un stat cu structur federal, democratic, bazat pe principiul legalitii i al justiiei sociale (art. 20(1) i art. 28(1)). n completarea acestor principii structurale fundamentale, se nscriu n mod special drepturile fundamentale, incluznd principiul egalitii i prevederile privitoare la organizarea administrativ (n special demarcarea puterilor administrative ntre statul federal i landuri), care se constituie ca un ntreg n relaiile sale speciale cu constituia. Aceast relaia, de asemenea i gsete expresia n spusele lui F. Werder, preedintele de odinioar al Curii Administrative Federale, cum c dreptul administrativ este dreptul constituional n form concret. Ulterior, doctrina juridic a scos n eviden c aceast relaie este reflectat nu numai n maniera n care dreptul constituional i gsete expresia concret n reglementrile administrative, dar, de asemenea, n multe principii ale dreptului administrativ, pe care Curile le iau direct din Constituie.
72

73

74

75

B.L. Jones, Drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1985, p. 109 136; H.W.R. Wade, loc.cit., subsol 8, p. 38 i urm. i 213 i urm.; D. Foulkes, Drept administrativ ediia a 5-a, Londra, 1982, p. 169 i urm. H. Marshall, Justiia natural, 1959, P. Jackson, Justiia natural, 1973 i pasajele relevante din lucrrile generale de drept administrativ. S.A. de Smith, H. Street, R. Brasier, Drept constituional i administrativ, ediia a 4-a, Harmondsworth-Middlesex, 1981, p. 569. n plus, au fost formate alte categorii, cum ar fi datoria de a aciona cinstit, datoria de a oferi motive i principiul c procesele trebuie s fie publice.

23

Legislatorii, Curile i autorii au cooperat n dezvoltarea dreptului administrativ ntr-un cadru constituional. Articolele principale ale legislaiei n aceast privin, au fost Legea privitoare la procedura administrativ federal (Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes VwVfG) din 25 mai 1976 i legile privind procedura administrativ n landuri, care au, n principal, acelai coninut ca cele anterioare. Singurul i cel mai decisiv factor n determinarea codificrii legii procedurii administrative a fost setul de recomandri fcut la cea de-a 43-a Conferin a juritilor germani din 196076, care s-a pronunat n favoarea unui set uniform de reglementri care s guverneze procedura administrativ, incluznd acele aspecte ale legii administrative generale care au fost strns legate de ea. Legea privitoare la procedura administrativ federal (VwVfG) trebuia s promoveze o asemenea uniformitate prin integrarea prevederilor speciale disparate ntr-un singur set de reglementri. n acelai timp, reglementrile procedurale relevante trebuiau simplificate i raionalizate ele nsele. n final, a fost fcut un efort pentru alctuirea de reglementri exprese de participare a cetenilor la procedura administrativ. n plus fa de principiile aplicabile procedurii administrative generale i de procedeele formale speciale, dreptul reglementeaz i maniera n care instrumentele administrative sunt emise, ca i domeniul lor, ct i condiiile n care contractele publice pot fi ncheiate. n multe domenii, legislativul a fost capabil s alinieze coninutul statutelor relevante la direcia principiilor generale nescrise ale dreptului administrativ, ca expresie a teoriei dreptului administrativ i n deciziile relevante ale Curii. Problemele controversate erau fie stabilite de ctre statut ntr-un fel sau altul, fie lsate intenionat deschise pentru mbuntiri suplimentare fcute de Curi sau doctrinari. n completarea Legii privitoare la procedura administrativ federal, exist o gam larg de alte statute ce au reglementat domenii individuale ale dreptului administrativ general77 i un numr nelimitat de statute din domeniul dreptului administrativ special. n final, formulrile dreptului administrativ sunt de asemenea subordonate legislaiei i reglementrilor. n prezent, dreptul cutumiar prezint relevan numai n stadiul aplicrii la nivelul autoritii locale. Aplicarea dreptului cutumiar, depinde de folosirea prelungit i continu, ca i credina acelora care particip, c aceast folosire este legal justificat. Astfel, un plan de dezvoltare prezentat n forma unei decizii date de o autoritate local, poate fi depit de legea cutumiar local, care reflect mai bine condiiile specifice locale. Curile au avut contribuii importante n direcia dezvoltrii dreptului administrativ. Aa cum s-a menionat, Curtea Administrativ Federal a avut o influen decisiv n formarea principiilor. Curtea Federal de Justiie (Bundesgerichtshof-BGH), cea mai nalt autoritate juridic ordinar din Republica Federal, a avut contribuii importante mai ales n sfera compensaiei pentru renunarea forat i expropriere. Curtea Constituional Federal (Bundesverfassungsgericht-BVerfG) a dat o direcie fundamental nou sferei de aciune a restriciei statutare 78. Decizia reinerii a Curii Constituionale Federale, prevedea brea pentru aplicarea principiului restriciei statutare la aa-numitele relaii speciale ntre autoriti (sistemul educaiei, statutul funcionarilor civili, etc.), care n concepia tradiional puteau fi reglementate prin reglementri administrative directe. ntre timp, jurisprudena Curii Federale Constituionale a demarcat restricia statutar de conceptul interveniei i a extins-o la toate deciziile eseniale din domeniile majore ale lurii de decizie, adic teoria deciziei eseniale. Afirmaia c formarea principiilor generale legale este o sarcin ce aparine n mod natural naltelor Curi, fcut de Curtea Constituional Federal ntr-un proces, a constituit prilej de aprinse controverse i de evideniere a unor lacune prezentate de legislaie. n anumite proceduri, Camera Plenar a Curii Administrative Federale, este explicit chemat pentru a dezvolta n plus
76

77

78

Desfurarea celei de-a 23-a Conferine a juritilor germani, Empfielt es sich, den Allgemeinen Teil der Verwaltungsrechts zu kodifizieren?, vol. II, partea D.149 concluzie. Legea privind citrile administraiei (VwZG) din 3 iulie 1952 (German Official Journal, III, 201-3)m legea referitoare la punerea n aplicare a aciunii administrative (VwVG) din 27 aprilie 1953 (German Official Journal, III, 201-4) i cele corespunztoare landurilor. Conform M. Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, ZS 1984, 685, cu referiri largi din jurispruden i doctrin; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, vol.I, ediia a 2-a, Mnchen, 1984, p. 805.

24

legea. Totui, o problem de dezbatere este ntrebarea dac aceasta confer jurisprudenei statutul de izvor de drept: aceasta depinde n mod esenial de definiiile terminologice folosite79. Oricum ar fi, trebuie spus foarte clar, aa cum art. 20 (3) al legii fundamentale care arat foarte clar i anume c, problema care rmne de clarificat este cea a naturii legale a principiilor dreptului administrativ80 (principiul proporionalitii, al proteciei drepturilor legitime, etc.). Aceasta se aplic n special reglementrilor privind principiile de procedur ale Curii sub incidena Legii privitoare la procedura administrativ federal. Celelalte principii au fost recunoscute n primul rnd de jurispruden sau de dreptul cutumiar. n multe cazuri, principiile generale ale dreptului administrativ au fost dezvoltate ca aplicaii concrete ale principiilor constituionale fundamentale. Astfel, Curtea Constituional Federal a impus legea privind revocarea actelor administrative care acord avantaje ilegale, pornind de la o combinaie de principii de protecie a drepturilor legitime. Partea general a dreptului administrativ german este caracterizat de o abordare foarte sistematic, la care studiile academice de drept administrativ au avut o contribuie considerabil 81. n centrul acestei abordri sistematice, care viza n primul rnd formele de aciune adoptate de administraie, gsim n mod invariabil conceptul de msur administrativ care, contrar folosirii franceze a acestui termen, acoper n principiu numai msurile individuale specifice adoptate de administraie. Recent, practica i teoria administrativ s-au confruntat cu noi revendicri pe care dreptul nu a fost n msur s le satisfac adecvat. Astfel, dreptul mediului nconjurtor a fost, n particular, scena multor abateri de la teoria dreptului administrativ tradiional. Dorina de a asigura autoritilor publice o sfer larg de aciune folosind opiuni care merg de la legislaie la controlul judiciar, de asemenea constituie o revendicare major pentru dreptul administrativ de astzi. Extinderea conceptului de rezerv legal, care este uneori fcut responsabil pentru ascendena legislaiei i intensitatea controlului judiciar, a dat natere unei dezbateri ce privete o posibil rezerv administrativ (Verwaltungsvorbehalt), care trebuie s asigure administraiei o sfer de luare de decizii sub propria ei responsabilitate.

4. Organizarea structurilor administrative n ri ale Uniunii Europene

Societatea este cea care indic dac i n ce msur sistemul administraiei publice este penetrabil de mediul social, i n funcie de aceasta, dac este sau nu compatibil cu societatea global. Raportul de incompatibilitate dintre sistemul administraiei publice i societate, deriv din neadaptarea administraiei la cerinele mediului social. Compatibilitatea ntre sistemul administraiei publice i societate este asigurat i de felul n care acest sistem reuete s-i autoregleze structurile i aciunile n raport cu nevoile societii, impunndu-se o cunoatere amnunit a necesitilor sistemului social global. Termenul de structur provine din cuvntul latin struere, care nseamn a construi, a cldi. Prin structur se nelege o anumit modalitate de alctuire, de construcie, de organizare a unui corp sau a unui domeniu de activitate. nelegnd prin structur att modul n care sunt ordonate elementele unui sistem ct i relaiile ce se stabilesc ntre acestea, n procesul realizrii funciilor sistemului respectiv, teoria i

79

80

81

Despre acest subiect, contribuia F. Ossenbuhl, Allgemeines Verwaltungsrecht (H.V. Erichsen, W. Martens, ed.), ediia a 7-a, Berlin/New York, 1986, p. 107, cu exemple (nota 192). Conform H.J.D. Hardt, Die allgemeine Verwaltungsgrundstze, 1971, DOV, 685; C.F. Menger, Die allgemeinen Grundstze des Verwaltungsrechts als Rechtsquellen, Festschrift fr W. Bags, 1967, Wiesbaden, p. 89; F. Ossenbuhl, loc.cit., nota de subsol 30, p. 112; H. Wolff, O. Bachof. Pe lng lucrarea important a lui O. Mayer, trebuie menionat lucrarea Institutionen des Deutschen Verwaltungsrecht, ediia a 8-a, 1928, Tubingen; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, ediia a 3-a, Offenburg, 1931; H. Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, Berlin/Gottingen/Heidelberg; E. Forsthoff, loc.cit., nota de subsol 1; H.J. Wolff, O. Bachof, Verwaltungsrecht, vol.1, ediia a 9-a, Mnchen, 1974, vol.2, ediia a 5-a, 1987, vol.3, ediia a 4-a, 1978. Despre subiectul teoriei administraiei, o important contribuie o are L. von Stein, Die Verwaltungslehre, 8 pri n 10 volume, (ediia 1 2, Stuttgart, 1866 1884), retiprit Aalen, 1962 i, n mod curent, W. Thieme, Verwaltungslehre, ediia a 4-a, Kln/Berlin/Bonn/Mnchen, 1984.

25

practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reinem pentru interesul acestei lucrri faptul c un sistem se poate organiza sub forma urmtoarelor tipuri de structuri: structura linear (ierarhic), care asigur n principal unitatea (coeren) n conducere; structura funcional care determin pluralitatea conducerii; structura mixt (ierarhic-funcional), care mbin dou tipuri de structuri i este mai rspndit n realitatea practicii administrative i economico-sociale. n ceea ce privete administraia public, multitudinea autoritilor administrative ale statului i ale colectivitilor locale determin ordonarea, n vederea realizrii funciilor pe care acestea le au, n baza a dou criterii i anume: criteriul teritorial, cruia i corespunde structura ierarhic i criteriul competenei materiale sau funcional, cruia i corespunde structura funcional. Aadar, ntregul sistem al administraiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic-funcionale. Criteriul teritorial ntr-o viziune tradiional st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti centrale i autoriti locale, dup raza teritorial n care poate aciona autoritatea public respectiv. ntr-o concepie relativ mai nou motivarea structurii teritoriale a administraiei publice o constituie colectivitatea de ceteni pentru care acioneaz, ale cror interese le gestioneaz respectivul organ al administraiei publice. Astfel, autoritile administraiei publice centrale acioneaz n interesul ntregii colectiviti umane existente n sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autoritile administraiei publice locale au n vedere soluionarea intereselor colectivitilor locale, deci ntr-o anumit parte a teritoriului, interese care, bineneles, sunt armonizate cu interesele generale. Avnd n vedere acest raionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea ntre autoritile administraiei publice locale (consiliile locale i primrii) i diversele servicii publice descentralizate ale administraiei publice centrale de specialitate (ministere i alte organe de specialitate) care acioneaz ntr-o anumit zon teritorial i care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale anumitor autoriti administrative centrale (de stat). Fa de aceast explicaie este necesar s precizm c n cadrul structurii teritoriale a organelor administraiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strict ntre autoritile administraiei publice locale i cele centrale, respectiv serviciile publice descentralizate. Relaiile ntre aceste autoriti sunt foarte variate, ele exprimnd fie o centralizare accentuat, fie o autonomie difereniat. Caracteristica pregnant, esenial, fiind ns colaborarea ntre ele, asigurat n principal prin prefect, autoritate a administraiei publice creat n acest scop. Organizarea administrativ-teritorial constituie o alt problem important, necesar a fi abordat n contextul studierii structurilor administraiei publice82. Orice organizare administrativ-teritorial are menirea de a asigura creterea eficienei activitii autoritilor publice, sporirea iniiativei i operativitii acestora n serviciul public, mbuntirea legturilor dintre autoritile centrale i locale, n special cu unitile de baz, asigurarea unui control mai eficient i a unui sprijin mai competent unitilor administrativ-teritoriale83. Viaa a demonstrat c progresul general al societii este indisolubil legat de organizarea judicioas a teritoriului i a administraiei locale, care favorizeaz amplasarea raional a investiiilor publice pe cuprinsul rii, dezvoltarea armonioas a diferitelor zone i localiti. Perfecionarea structurii administrativ-teritoriale reprezint o prghie important pentru realizarea optim a funciilor administraiei publice n statul de drept. Organizarea administrativ a teritoriului rii intereseaz nu numai administraia public, ci ntregul sistem de autoriti i servicii publice. Modul n care este nfptuit organizarea administrativ-teritorial influeneaz profund nsui coninutul activitii diferitelor autoriti publice.

82

83

N.Cicu, I.Alexandru, Perfecionarea continu a aparatului de stat i reflectarea sa pe plan legislativ, n Drept romnesc contemporan, Ed.tiinific i Enciclopedic, Bucureti 1977 V.Ptulea, Coordonatele juridice de evoluie a instituiei descentralizrii administrative, n revista Dreptul nr. 9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative. Analiz comparativ, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureti, 1996

26

O delimitare corespunztoare a unitilor administrativ-teritoriale asigur condiiile necesare pentru accesul i participarea populaiei la activitatea autoritilor publice, pentru raionalizarea i simplificarea aparatului birocratic. Criteriul funcional sau al competenei materiale st la baza mpririi autoritilor administraiei publice n autoriti cu competen general i autoriti ale administraiei publice cu competen de specialitate, determinnd astfel o alt structurare a administraiei publice, i anume structura funcional a acesteia. Activitatea administrativ a statului, dar i a colectivitilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere teoretic) fie printr-o singur grupare de funcionari, fie prin amenajarea mai multor grupri specializate funcional84. n cea de-a doua situaie se realizeaz o distribuie funcional, specializat, a sarcinilor autoritilor administraiei publice, atribuindu-li-se o competen specific, astfel nct fiecare autoritate are obiectul su de activitate. n mod curent, att doctrina ct i legislaia utilizeaz termenul de ramuri i domenii de activitate. Bineneles c problema structurrii pe specific de activitate (funcional) se pune att pe plan central ct i pe plan local. Structura pe specific de activitate (funcional) a sistemului autoritilor administraiei publice are o nsemntate deosebit, deoarece, n mare msur, de modul cum este aezat aceast structur depinde eficiena activitii acestora. Spre exemplu, se consider a fi deosebit de important, n aceast ordine de idei, problema stabilirii numrului optim, ct mai apropiat de nevoile reale, de ministere i organe centrale de specialitate ale administraiei publice, cunoscut fiind faptul c att un numr prea mic, ct i un numr prea mare de ministere poate crea dificulti n capacitatea de administrare a autoritilor administraiei publice. n principiu, structura organizatoric i funcional a sistemului autoritilor administraiei publice este alctuit prin subordonarea - din treapt n treapt a diverselor autoriti care realizeaz activitatea administrativ a statului sau a colectivitilor locale, fa de un organ de vrf - Guvern, Consiliu de Minitri etc. - al puterii executive, care exercit, n conformitate cu legea, administraia public pe teritoriul rii.

4.1. Frana
Bazat pe o Constituie scris, din care se degaj cu claritate diferenele majore dintre sistemul administrativ francez (continental) i sistemul englez (insular): n principal, diferena ntre concepia centralist i self-government. n Frana, organizarea administraiei este caracterizat de un grad nalt de centralizare, care dateaz nc din vechiul regim i a devenit nc mai pronunat de-a lungul domniei lui Napoleon. Cu toate acestea, din 1970, a fost posibil s se nceap o orientare ctre descentralizare (adic cedarea puterii de decizie de la Stat spre autoritile administrative autonome) i ctre deconcentrare (adic transferul puterii de decizie de la departamentele centrale ctre cele subordonate i locale), care i-au gsit expresia cea mai clar n reformele regionale i municipale din 1972, 1982/1983 i 1992. Oricum, acestea nu au fcut prea mult pentru a schimba faptul c Frana este, n mod esenial, administrat de la Paris.

84

Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen, 1973

27

1.1. Administraia central Administraia central direct (funcia public a Statului) are o structur ierarhic. Este condus de preedintele republicii i de prim-ministru. Preedintele Republicii este eful statului, el numete primul ministru iar minitrii membrii ai guvernului - sunt numii de asemenea de preedinte dar la propunerea premierului. Minitrii conduc ministerele de resort. Guvernul determina i conduce politica naional. El este reprezentat n teritoriu de prefeci. Frana n anul 2003 a trecut la efectuare unui imperios proces reformator. Prin noua reform constituional din 2003 s-a confirmat c unitaile administrativ-teritoriale beneficiaz de un rol important n politica naional i comunitar. Delegation lAmenagement du Territoire et lAction Regionale (DATAR) prin modificrile administraiei guvernamentale din 2005, dup o perioad de 40 de ani de activitate n amenajarea teritoriului, s-a adaptat noilor mutaii economice. n acest sens, DATAR-ul de ieri a devenit Dlgation interministrielle lamnagement et la comptitivit des territoires (DIACT) de azi, preocupat n mod deosebit de coeziunea teritorial, de amenajarea echilibrat a spaiului rural i urban, de implementarea politicilor europene i de politica contractual a statului i colectivitilor teritoriale. DATAR n prima sa faz de organizare era un serviciu ataat Primului-Ministru apoi a trecut n subordinea Ministrului funciei publice, al reformei de stat i al amenajrii teritoriului, urmnd ca n prezent DIACT s se afle n coordonarea Ministrului de interne i al amenajrii teritoriului.

28

Sursa: http://europa.eu.int/ Astfel, Frana cu ajutorul Comitetului Interministerial pentru reforma statului, prin revizuirea Constituiei n 2003, dar mai ales prin Legea privind libertile i responsabilitile locale din 13 august 2004 a reuit s realizeze o clarificare i o identificare a scopului serviciilor publice prin simplificarea i transparena procedurilor, prin descentralizarea responsabilitilor statului i modernizarea managementului public. Statul a fost reprezentat n Departamente de un comisar (mputernicit) al Republicii. Acestuia din urm ia luat locul prefectul, care, pn la reformele din 1982/1983 a exercitat dubla funcie: de reprezentant al Statului i de funcionar executiv al Guvernului85. Prefecii sunt numii prin decret al Preedintelui, n baza hotrrii luate de Consiliul de minitri la propunerea Primului Ministru i a Ministrului de Interne. Prefectul reprezint statul i este eful serviciilor deconcentrate ale statului n teritoriul unde el este imputernicit s acioneze. Prefectul de departament unde se afl i capitala/centrul de regiune acioneaz i ca prefect de regiune. Prefectul de departament este asistat de sub-prefecii din arondismente. Prefectul de departament nu este subordonat ierarhic prefectului de regiune n exercitarea atribuiilor, dar dup 1992, prefectul de regiune este cel care fixeaz pentru prefectul de departament orientrile necesare dezvoltrii politicilor economice i social precum i n ceea ce privete amenajarea teritoriului.

85

I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative (analiz comparativ), Bucureti, Ed. Sylvi, 1996; I. Alexandru, Administraia public: teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 1999.

29

PREFECTURILE DE REGIUNE

Sursa: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr Prefectul este singurul titular al autoritii de stat n teritoriu care administreaz i reprezint Primul ministru i fiecare ministru de resort. El este responsabil cu ordinea public, cu organizarea diverselor alegerii i cu organizarea n caz de calamiti. El joac n acelai timp un rol important n stabilirea relaiilor contractuale, acordurilor i conveniilor care se stabilesc n numele statului de colectivitile locale. n sfrit, n domeniul privind amenajarea teritoriului, acesta are rolul de negociator al contractelor de urbanism ntre stat i regiuni. n zilele noastre prefectul constituie armtura administrativ a unui stat unitar, democratic, deconcentrat i descentralizat. 86 ntruct, n general, structura administraiei franceze este, relativ, mai bine cunoscut n Romnia, fiind asemntoare, ne vom limita s redm un set de organigrame din care rezult reformele ncepute n 2003 la nivelul structurilor guvernamentale i ale administraiei publice centrale.

86

Gilles Darcy, Le systme administratif franais, CEPC, 1982.

30

Sursa: http://www.fonction-publique.gouv.fr/ Ministerul funciei publice, reformei statului i amenajrii teritoriului87- 2003

Haut fonctionnaire ch des mesures de Defe

Sursa: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr Ministerul de interne, al securitii interne i libertilor locale88 - 2003

87 88

Tradus din francez - Minister de la Fonction Publique, de la Reforme de lEtat et de lAmenagement du Territoire. Tradus din francez - Le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales.

Direction G lAdministration
31

Cabinet du D.G.A.
Sursa: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr Direcia General de Administraie din cadrul Ministerului de interne, al securitii interne i libertilor locale89 - 2003

89

Tradus din francez Direction Gnrale de lAdministraton, Le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales.

32

M inistre delegue aux colectivites territoriales

C abinet

Sursa: http://www.interieur.gouv.fr Ministerul de interne i al amenajrii teritoriului90 - 2006

90

Tradus din francez - Minister de lintrieur et de lamnagement du territoire.

D irection generale des collectivites locales

33

Delegue
Secretariat permanent du CITEP

Cabinet

Conseillers apres du delegue

Directeur charge de la prospective, de levaluation, des etudes et de linternational

Directeur, adjoint au Delegue charge de la coordination et de laction interministerielle

Directeur charge des mutations economiques

Equipe cooperation internationale

Equipe politique europeennes

Secretariat general

Equipe mutations economiques

Equipe observatoire de territoires

Equipe politiques sectorielles et strategies urbaines

Equipe developpement regional et CPER

Equipe prospective et etude Equipe developpement economique et attractivite Equipe developpement local et politiques rurales Commissariats de massif

Sursa: http://www.datar.gouv.fr Delegaia interministerial pentru amenajarea teritoriului i competitivitate91 - 2006

Banque de donnees juridiques inter fonctions publiques

Cabinet: Mission encadrement superieur Comite de recherche et prospective Projet SIRH

Sursa: http://www.fonction-publique.gouv.fr/
91

Tradus din francez Dlgation Interministrielle lamenagement et la comptitivit des territoires.

Sous-direction secretariat general

115

Direcia general a administraiei i funciei publice92 - 2006

O r g a n igr am m ed en sem b ex erce lau to rite h ierarch iq u e con tro le assu re la tu telle
o rg an e sd elibe ran ts elu s ausu ffrag eu n iv e rsal d ire ct o rg an e se xe cu tifs e lu s au su ffrag eu n iv e rsal in d ire ct

org an es con sultatifs

S e rv ice sd e la re g io n

P resid en td u co n seil reg io n al

C o reg
C o m ite eco n o m iq ue e t so cial

S e rv ice s d u d e p artem en t

P resid en td u co n seil g en eral

92

Tradus din francez - Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique.

S e rv ice s

d e

116

Administraia indirect (funcia public teritorial) const n autoritile publice teritoriale regiuni, departamente, arondismente, comune. Articolul 72 din Constituie garanteaz autonomia acestor autoriti supuse supravegherii statului. Noi funcii au fost conferite municipalitilor, n special n domeniul amenajrii oraelor, departamentelor, n domeniul administraiei sociale i al sntii publice i regiunilor: planificarea regional i asistena economic etc. Conducerea de stat a fost degrevat i este limitat n mod curent la controlul juridic. 1.2. Administraia local Zonele de aprare civil, regiunile, departamentele, arondismentele i comunele au fost constituite ca uniti administrative astfel nct s se conformeze unui model uniform, care nu ine n mod invariabil cont de delimitrile reale geografice, electorale sau economice. Dup descentralizare administraia public local este caracterizat prin existena a trei nivele de colectiviti locale aflate n plin exerciiu: regiuni, departamente i comune. Frana cu o suprafa de 544.000 km2 numrnd 56,3 milioane de locuitori (republic parlamentar, parlament bicameral, stat unitar descentralizat) cuprinde 26 regiuni, 100 departamente i 36.763 comune. Zonele de aprare civil sunt un ealon specializat derogatoriu care ndeplinete trei misiuni: elaborarea de msuri non-militare de aprare i cooperare cu autoritile militare (circumscripiile militare de aprare coincid cu zonele); coordonarea mijloacelor de securitate civil n zon; administrarea unui anumit numr de mijloace ale poliiei naionale i de mijloace de transmisie ale ministerului de interne. Exist n prezent 7 zone de aprare create n 1959 i redefinite n 2000. La conducerea acestora se afl prefecii de zone, care acioneaz i ca prefeci de regiuni. Regiunea, pentru aceasta s-a manifestat interes nc din timpul regimului Vichy (1941-44) ea fiind recunoscut prin Legea 72-619 din iulie 1972, ulterior modificat de aproximativ 15 ori, n ideea creterii autonomiei. Regiunea a devenit astfel colectivitate teritorial iar n 16 martie 1986 au avut loc primele alegeri ale consilierilor regionali alei pentru un mandat de 6 ani. Consilieri regionali sunt cei care desemneaz Preedintele consiliului care administreaz bugetul, conduce personalul i politica regionala axat pe dezvoltarea economic i social, amenajarea teritoriului, formarea profesional. n Frana sunt 26 de regiuni din care 4 in teritoriile de peste mare. Pentru exemplificarea structurii aparatului administrativ, redm organigrama alturat, reprezentnd structura Consiliului Regional lIle de France.

136

Departamentul are o vechime istoric mult mai mare, fiind creat nc din 1790; modificri privind structura i competenele s-au produs pn n iulie 1987. Departamentul este ealonul de drept comun desemnat s conduc n ansamblu politica guvernamantal. Administrarea acestora se realizeaz de ctre un Consiliu general ales pentru un mandat de 6 ani prin sufragiu direct i universal. Consiliul este condus de un Preedinte ales din membrii acestuia. n prezent exist 100 de departamente din care 4 n teritoriile de peste mare. n fruntea administraiei teritoriale se afl prefecii. Arondismentul este un ealon specializat n administraia de proximite, la vrful cruia se afl sub-prefectul, care este subordonat ierarhic. Exist aproximativ 340 de sub-prefeci din care 13 acioneaz n teritoriile de peste mare. Comuna constituie al patrulea nivel al administraiei locale n exerciiu. Frana are ea singur mai multe comune dect ansamblul partenerilor si din Uniunea European (36.580 n Frana metropolitan, adic fr teritoriile de peste mare unde sunt nregistrate 183). Potrivit art. 34 i 72 ale Constituiei, comunele sunt colectiviti teritoriale care se administreaz n mod liber, prin consilieri alei i n condiiile prevzute de lege. Comunelor li se acord o competen general. Deci autoritatea administrativ nu are fa de ea dect o putere tutelar i nu o putere de conducere. n 1982, tutela dispare, nlocuit prin controlul legalitii a posteriori (prefeci ai departamentelor i regiunilor, camera regional de conturi). Dispariiei tutelei nu-i putea urma vidul; absena controlului nu este de conceput pentru dou motive; pentru c n mod tradiional Frana este un stat unitar i pentru c art. 72 al Constituiei pretinde acest lucru. Comunele sunt conduse astfel de: o autoritate deliberativ: consiliul municipal; o autoritate executiv: primarul. Consiliul municipal este ales prin sufragiu universal direct, pentru ase ani i este un organ dotat cu putere deliberativ. El numr 9 consilieri pentru comunele inferioare cifrei de

Directeur
137

100 de locuitori, pn la 69 pentru comunele care au mai mult de 300.000. n total, sunt aproximativ 500.000 de consilieri municipali. Condiii de eligibilitate: exist reguli de neeligibilitate, care vizeaz ndeprtarea indivizilor indezirabili, fie pentru a mpiedica pe funcionarii cu autoritate s domine uor un consiliu municipal, fie pentru ca legturi de rudenie sau raporturi financiare cu comuna s nu trezeasc suspiciuni asupra obiectivitii deciziilor. Exist dou modaliti de scrutin (dup cum comuna are mai mult sau mai puin de 3.500 de locuitori). Astfel, dac comuna are sub 3500 de locuitori se utilizeaz scrutinul majoritar, odat depit aceast limit scrutinul este unul mixt (jumtate din membrii sunt alei prin votul majoritar iar cealalt jumtate prin reprezentare proporional). Municipalitatea (desemneaz ansamblul persoanelor care administreaz o comun) cuprinde primarul, pe adjuncii si i pe consilieri, adic consiliul municipal. Consiliul municipal, ales prin sufragiu universal tot la ase ani, alege primarul i pe adjuncii acestuia, dintre membrii si. Primarul este ales dintre consilieri municipali i ndeplinete trei misiuni diferite: agent al statului cnd implementeaz legea, agent al comunei i eful administraiei comunale. Organizarea administrativ a teritoriului Franei rmne astfel coerent avnd n vedere c: arondismentele sunt alctuite dintr-un numr ntreg de comune, departamentele cuprind un numr ntreg de arondismente, regiunile un numr ntreg de departamente iar zonele de aprare civil un numar ntreg de regiuni. Lipsa de flexibilitate care a rezultat, este posibil s fi contribuit la proliferarea unor noi tipuri de uniti administrative. n acest context, trebuie menionate corporaiile publice, adic entiti legale (persoane juridice) supuse dreptului public, crora li s-au conferit funcii publice pentru a fi exercitate cu un grad considerabil de autonomie i a cror aciune este supus controlului de stat. n mod special, acest concept acoper o mare varietate de uniti administrative, de la instituii ale cror structuri sunt de natur corporativ, pn la etablissements publics cu caracter industrial i comercial, care, dei constituite conform dreptului public, sunt, cu toate acestea, scutite de unele legi de drept public. Cooperarea intercomunal este un mijloc de a remedia frmiarea comunelor franceze, fuziunea nregistrnd un succes controversat. Ea este larg rspndit, de vreme ce Frana numr mai mult de 17.000 de instituii publice de cooperare intercomunal la 1 octombrie 1992. Legea asupra administraiei teritoriale din 3 februarie 1992, pentru a stimula intercomunalitatea, a creat n plus fa de cele trei formule clasice, care sunt: sindicatul, districtul i comunitatea urban, dou noi formule: comunitatea de comune i comunitatea oraelor. Sindicatul intercomunal: el permite comunelor nvecinate s raionalizeze costurile serviciilor, cum ar fi apa i transporturile. El poate avea vocaie unic (SIVU) sau vocaie multipl (SIVOM), adic lrgit spre mai multe competene sau legat de un proiect global. Exist de asemenea sindicatul mixt, care asociaz o comun cu o alt persoan moral de drept public (regiune, camer consular ); pentru SIVU, ca i pentru SIVOM, finanarea intervine cel mai adesea prin participri ale comunelor. El poate fi fiscalizat, SIVU sau SIVOM percepnd di-rect contribuii de la contribuabili. La 1 octombrie 1992 existau 14.449 SIVU i 2.478 SIVOM. Districtul: el asigur n locul comunelor diferite servicii i face fa problemelor de echipare ale aglomeraiei suburbane. El este dotat cu o fiscalitate proprie. Exist 242 districte. Comunitatea urban: este format pentru regruparea comunelor n aglomeraii de mai mult de 50.000 locuitori i exercit cu drept deplin, n locul comunelor, competene n materie de amenajare, de echipare sau de dezvoltare economic. Exist nou comuniti urbane. Acestea sunt grupri cu fiscalitate proprie.

138

Gruprile existente in cel mai adesea de apropierea asociativ a intercomunalitii, limitat la gestionarea serviciilor locale i la realizarea anumitor echipamente, n scopul exploatrii unor economii la scar. Comunitatea comunelor sau a oraelor, pentru mai mult de 20.000 de locuitori i comunitatea de comune fr referire la un prag demografic: ele trebuie n mod obligatoriu s exercite competene n materie de dezvoltare economic i de amenajare a spaiului. n afar de aceasta, competenele lor trebuie s acopere cel puin unul din cele patru domenii: mediul nconjurtor, locuine, drumuri, echipamente culturale, sportive i colare. Ele sunt dotate cu o fiscalitate proprie. Gradul de autonomie este, n general, legat de importana resurselor proprii, printre care regsim fiscalitatea local i ncasrile tarifare induse de gestionarea serviciilor, precum i veniturile domeniului: fiscalitatea local: tax funciar asupra terenului construit i a celui neconstruit, tax profesional, tax de locuire. Fiscalitatea local reprezint aproape jumtate din finanare; transferuri: dotarea global de funcionare i dotarea global de echipare; mprumuturi: se apropie de 10% din resurse.

4.2. Anglia
Aspecte specifice n Anglia, structura organizatoric a administraiei Regatului Unit va fi prezentat numai n liniile sale majore, fr a intra n sistemele speciale scoiene i ale Irlandei de Nord. Este fcut o distincie ntre guvernul central, guvernul local i corporaiile publice. Este interesant de notat c reprezentantul legal al administraiei centrale nu este statul, ci Coroana. Puterile executive ale acesteia sunt derivate din acte ale parlamentului i din prerogative regale (din dreptul cutumiar) i sunt exercitate de minitri n numele Coroanei. n mod normal, minitrii sunt mputernicii direct de parlament, dar chiar i atunci ei funcioneaz ca servitori ai Coroanei. ncepnd cu anii aptezeci, un numr crescnd de organizaii cvasi-guvernamentale i cvasi-neguvernamentale (quagos i quangos) au fost detaate din structura departamental ministerial. O noiune important, amintit n capitolele anterioare, este ceea ce se numete supremaia Parlamentului sau suveranitatea Parlamentului, care nseamn acelai lucru. Prin supremaia Parlamentului se nelege faptul c numai Parlamentul are dreptul s fac legi i, acest drept, este suprem i nelimitat. Poate s aprobe orice legi dorete i, de asemenea, poate anula orice lege pe care chiar el a adoptat-o. Aceast supremaie a Parlamentului face ca guvernul britanic s fie cel mai puternic din lume, fiindc atta timp ct are majoritatea n Camera Comunelor, guvernul poate s fac sau s anuleze orice legi dorete. Desigur, exist i limitri n puterea Parlamentului, cele mai multe dintre ele avnd implicaii internaionale. De exemplu, Parlamentul nu poate face schimbri care ar putea afecta statutul Monarhului sau a liniei succesorale fr aprobarea acelor ri din Commonwealth care nc o accept pe Regin ca ef al statului. De asemenea, Parlamentul nu poate aproba legi care contravin normelor de drept internaional. Dac exist vreo nenelegere ntre Marea Britanie i Comunitatea European, de fapt legislaia acesteia, instanele judectoreti britanice sunt nelese s dea prioritate dreptului comunitar.

139

Sursa: http://europa.eu.int/ Monarhia. Marea Britanie este o monarhie constituional ereditar, n care eful statului domnete, dar nu guverneaz. Cu alte cuvinte, monarhia acioneaz n limitele stabilite de Constituie. Guvernul ales acioneaz n numele Coroanei, iar puterile personale pe care Monarhul obinuia s le aib sunt acum folosite pentru ndrumarea, sftuirea primului-ministru i a guvernului. Explicaia prezenei Reginei n cadrul Constituiei este dat de faptul c aceasta asigur stabilitatea i continuitatea, care se ntlnesc att de rar n politic. Prerogativa regal sau dreptul regal sunt termeni utilizai pentru a descrie puterile deinute, nc, de Monarh. Importana puterilor prerogative rezid n faptul c acestea pot fi utilizate, n mod legal, fr a fi necesar consimmntul Parlamentului. n acest fel, deciziile executivului pot fi luate ntr-un timp mai scurt, iar guvernul are o libertate mai mare de aciune, deoarece, n realitate, toate puterile Coroanei sunt exercitate de guvern n numele Coroanei. De afacerile externe se ocup primul-ministru, ministrul de externe i Cabinetul. Judectorii sunt numii la recomandarea primului-ministru care, la rndul lui, este sftuit de lordul cancelar. Minitrii sunt numii tot la recomandarea primului-ministru. Au fost foarte rare ocaziile cnd Monarhul a dorit s fac o schimbare n ceea ce privea aceste recomandri. Lorzii i episcopii sunt numii, de asemenea, la recomandarea primului-ministru. Primul-ministru are responsabilitatea recomandrii persoanelor pentru acordarea onorurilor; n ceea ce privete lista acelora ce urmeaz s fie recompensai pentru servicii politice, aceasta este examinat mai nti de trei consilieri privai, care nu sunt membri ai guvernului. Mai exist cteva titluri de onoare, care sunt acordate, personal, de Regin. Consiliul Privat al Coroanei a aprut la nceputul secolului al 17-lea i era constituit dintr-un mic grup de consilieri personali ai Monarhului. Astzi, fiecare membru al Consiliului are un titlu de onoare. Pentru un astfel de titlu de onoare, persoana respectiv trebuie s se bucure de o nalt reputaie. Dar, un titlu de acest fel se acord extrem de rar.

140

Toi membrii Cabinetului sunt numii consilieri privai, cerndu-li-se s pstreze, sub jurmnt, secretul i loialitatea fa de Coroan. Numrul total al membrilor Consiliului ajunge astzi la aproximativ 300. Acordul regal pentru legislaie i aprobarea formal a actelor executive, folosind puterile prerogative, sunt date, n numele Coroanei, de un mic grup de consilieri privai. Biroul Consiliului privat este un organism administrativ. eful su politic, care este membru al Cabinetului, este Lordul preedinte al Consiliului. Cel mai apropiat sftuitor al Reginei ete secretarul ei particular, iar de relaiile cu mass-media se ocup secretarul pentru pres. Primul-ministru are, de asemenea, un birou particular i un secretar pentru relaiile cu presa. Un alt consilier important este secretarul Cabinetului. Datorit acestor oficiali, maina comunicaiilor, a informaiilor, funcioneaz impecabil. Administraia central Primul-ministru i cabinetul n zilele noastre, Cabinetul cuprinde aproximativ 20 minitri care, n marea lor majoritate, sunt membri ai Parlamentului, civa dintre ei fcnd parte din Camera Lorzilor. Numrul exact al membrilor Cabinetului este stabilit de ctre primul-ministru. Cei mai muli minitri din Cabinet conduc departamente guvernamentale majore, dar civa nu au responsabiliti specifice sau au responsabiliti cumulate, cum ar fi Lordul Preedinte al Consiliului sau Lordul Pstrtor al Sigiliului. n responsabilitile membrilor Cabinetului se mbin cele dou ramuri ale guvernrii, ei fiind membri n acelai timp ai executivului i ai legislativului. Liderul partidului de guvernmnt devine prim-ministru i el alege membrii Cabinetului dintre membrii de frunte ai partidului. Att timp ct primul-ministru i Cabinetul pot conta pe sprijinul majoritii n Camera Comunelor, ei pot rmne n post, dar pot fi demii printr-un vot de nencredere. Cele mai multe prerogative ale primului-ministru sunt bazate pe convenii, mai curnd dect pe drept, dar ele sunt destul de reale pentru a avea acest rol. Prima i cea mai evident este aceea a alegerii Cabinetului. Membrii lui sunt numii de Regin, la propunerea primului-ministru, i pot fi concediai tot att de uor. Din 22 de membri ai Cabinetului alctuit de d-na Margaret Thatcher, cnd a devenit pentru prima dat prim-ministru, n 1979, numai opt au rmas pe lista din 1986. Prerogativele primului-ministru n ceea ce privete numirile ministeriale se extind n afara celor 20 de membri ai Cabinetului, asupra ministerelor de prim rang, i includ ali aproximativ 80 de membri ai guvernului. Sunt apoi mai mult de 20 de departamente de vrf din Serviciul Civil, n care numirile depind direct de primul-ministru, Mai mult dect att, un ministru nu-i poate concedia secretarul permanent (care este ef de departament), fr aprobarea efului Cabinetului. Primul-ministru face recomandrile pentru numirile n biserica anglican, pentru numirea judectorilor la nalta Curte de Justiie, pentru numirea consilierilor particulari. Cabinetul se ntrunete, n mod obinuit, o dat pe sptmn, i ori de cte ori este necesar, dac evoluia evenimentelor reclam acest lucru. Activitatea Cabinetului se desfoar cu concursul unui mare numr de comitete i subcomitete. Acest sistem a fost nfiinat nc din anul 1945. n prezent, exist aproximativ 25 de comitete i subcomitete permanente, iar un numr de 100 de astfel de comisii sunt temporare. Cele mai importante comitete permanente sunt cele pentru politic extern i aprare, pentru strategie economic, afaceri sociale i cea pentru legislaie. Dei primul-ministru poate s invite pe unii membri ai guvernului (ce nu sunt membri ai Cabinetului) s asiste la edinele Cabinetului, acest lucru nu constituie o practic curent.

141

Pn la nceputul secolului nostru, Cabinetul nu dispunea de un personal specializat, nu avea un secretariat. n 1916 a fost numit un secretar permanent, iar acum biroul Cabinetului este condus de un secretar care, n acelai timp, este i eful Serviciului Civil. Biroul Cabinetului deservete Cabinetul i toate comitetele i subcomitetele sale. Secretarul Cabinetului este o persoan foarte puternic, fiind foarte apropiat de primul-ministru n munca pe care acesta o desfoar, biroul su fiind n legtur direct cu acela din Downing Street 10. Administraia public central de specialitate Majoritatea minitrilor care fac parte din Cabinet conduc departamente centrale de importan major. Ei sunt susinui n departamentele lor de o ierarhie politic a minitrilor de stat i a secretarilor parlamentari i de funcionarii civili permaneni, condui de un nalt funcionar, numit secretar permanent. n prezent, exist 15 departamente de stat considerate majore, conduse de minitri ce fac parte din Cabinet i 16 departamente mai mici sau sub-departamente, care sunt conduse, cu una sau dou excepii, de minitri care nu se numr printre membrii Cabinetului. Cele 15 departamente considerate majore sunt urmtoarele93: ministerul alimentaiei, agriculturii i pescuitului, ministerul aprrii, departamentul pentru educaie i tiin, departamentul muncii, departamentul energiei, departamentul mediului nconjurtor, ministerul afacerilor externe i al Commonwealth-ului, ministerul sntii i al securitii sociale, ministerul de interne, ministerul Irlandei de Nord, ministerul Scoiei, departamentul pentru comer i industrie, departamentul transporturilor, ministerul trezoreriei, ministerul rii Galilor. Cele 16 departamente centrale minore sunt urmtoarele: departamentul Lordului Cancelar, ministerul artelor i bibliotecilor, ministerul vmilor, departamentul pentru credite i garanii la export, ministerul informaiilor, ministerul venitului naional, departamentul avocailor, oficiul pentru personal i management, biroul pentru supraveghere i cartare, biroul pentru administrarea i dezvoltarea ajutoarelor externe (ajutoare financiare externe i asisten tehnic), ministerul consiliului parlamentar, biroul general pentru pli (serviciile bancare guvernamentale i plata pensiilor), ministerul recensmntului populaiei i prevederilor sociale, departamentul rezervelor generale, biroul tipografiei guvernului, ministerul telecomunicaiilor. n fiecare departament central major exist o structur politic ce cuprinde minitri cu ranguri diferite i, n afara acesteia, mai exist o structur non-politic, format din funcionari civili (ce aparin Serviciului Civil). eful departamentului (secretar de stat sau ministru) este asistat de unul sau mai muli minitri de stat, n funcie de mrimea departamentului (ministrul de stat se situeaz, n ierarhie, dup ministrul care este membru al Cabinetului).

93

Denis Derbyshire, The Business of Government, G.B., B.C., 1980.

142

SECRETARY OF STATE

PRIVATE OFFICE Parliamentary Private Secretary Private Secretary

M inister of State POLITIC AL LE VEL

Parliamentary under Secretary of State

NONPOLITICA L LEVEL

Parliamentary under Secretary of State

PERM ANENT SECRETARY

Deputy Sec. Under Sec. Under Sec.

Deput y Sec. Under Sec. Under Sec.

Deputy Sec. Under Sec. Under Sec.

Director of Establishments

Accountant general

Director of Statistics

Division Division Division

Divis ion Division

Division

Establishment Division

Finance Division

Statistics Division

This is a typical department. Individual departments will vary in detail

143

Administraia local Structura autoritilor locale a fost reorganizat de Legea guvernului local din 1972, care a intrat n vigoare n 1977 i care a operat o reducere a corpurilor locale printr-o sporire a puterilor acestora. Anglia este mprit n inuturi, iar ara Galilor n districte. Fiecare din aceste autoriti locale este condus de un consiliu ales. Puterile lor deriv din autoritatea garantat de un act al parlamentului i sunt subiect al revizuirii juridice n virtutea regulii ultra vires. n plus, departamentele guvernului central exercit supraveghere administrativ, n particular n domeniul managementului financiar. n ansamblu, corpurile care se autoguverneaz au fost desemnate cu puteri administrative extrem de importante, pe care i le exercit cu o mare autonomie. Meninerea ordinii publice este n mare msur n grija acestor corpuri i nu n grija agentului local al guvernului central, ca n majoritatea statelor continentale94. n aceast form sistemul tradiional distinct al autonomiei locale n Anglia, care n sec. XVIII a atins un moment de vrf prin statutul de autoguvernare a inuturilor, continu s se aplice i n prezent. A treia categorie de autoritate administrativ este constituit de corporaiile publice. Acestea sunt legal responsabile de unitile organizatorice, stabilite prin act parlamentar i investite cu datoria de a ndeplini anumite ndatoriri publice. Ele se comport ca ntreprinderi comerciale n industriile naionalizate, ca diferite corpuri administrnd beneficiile sociale conferite de stat, sau ca organe consultative speciale sau de supraveghere. Expansiunea rapid i necoordonat a acestui tip de entitate a fost inta unei critici severe. n particular, este problematic ct de efectiv este supravegherea exercitat de ministerul de resort asupra corporaiilor i, n consecin, aceea exercitat de parlament. Descentralizarea administrativ Privit la suprafa, sistemul britanic de guvernmnt pare a fi foarte centralizat. Parlamentul, primul-ministru i cabinetul i desfoar activitatea n Londra, iar Serviciul Civil este n mod obinuit asociat cu Whitehall, acea strad larg ce face legtura ntre Palatul Westminster i Piaa Trafalgar. Din cei aproximativ 600.000 de funcionari din Serviciul Civil, mai mult de 400.000 i desfoar activitatea n afara capitalei. Dac la acetia se adaug restul funcionarilor publici, de pe ntreg cuprinsul rii, se ajunge la un total de peste dou milioane de persoane care au locul de munc n afara Londrei. Toi acetia sunt controlai, n cele din urm, ntr-un fel sau altul, de puterea central. Descentralizarea cuprinde dou forme principale: delegarea puterilor; transferul puterilor. Delegarea puterilor se refer la posibilitatea lurii deciziilor administrative la nivel local, n timp ce transferul presupune i atribuirea libertii de luare a deciziilor politice.

94

J.F. Garner, Drept administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 75.

137

DESCENTRALIZAREA ADMINISTRATIV THE UNITED KINGDOM (Unitary System)

139

Dac este practicat delegarea, atribuirea competenelor este foarte precis definit. n cazul n care o persoan sau o instituie, a cror putere este delegat, doresc s extind aceast putere au nevoie, n primul rnd, de aprobarea puterii (forurilor) centrale. n cazul puterii transferate, situaia este cu totul alta, n sensul c limitele, competenele sunt mult mai largi, iar posibilitatea de manevr este mai mare. Departamentul sntii i securitii sociale (DHSS) constituie un bun exemplu de descentralizare prin delegare. Politicile majore sunt hotrte la nivel naional (central), iar apoi sunt implementate la nivel local, prin birouri centrale i regionale. Ministerul muncii este, de asemenea, organizat n acest mod. Departamentul mediului (DOE) i Departamentul pentru comer i industrie (DTI) au, de asemenea, birouri regionale, conduse de directori, ce sunt mputernicii (delegai) s ia decizii majore n acord cu politicile hotrte la Whitehall. De exemplu, un director regional din DTI poate autoriza acordarea unei alocaii pentru dezvoltare unei firme, pn la plafonul de dou milioane lire sterline. Pe de alt parte, birourile din Scoia, ara Galilor i Irlanda de Nord aplic politicile centrului, la nivel local, acoperind activiti ce sunt specifice mai multor departamente, i nu doar unuia singur. Serviciul naional de sntate (NHS) este probabil cel mai bun exemplu de transfer al puterilor politice minore ctre autoritile locale. n Anglia, DHSS din Londra a transferat multe dintre atribuiile sale ctre 14 autoriti de sntate regionale (RHAs), i de la acestea la un numr de 193 autoriti de sntate districtuale. Sistemul autoritilor locale din Marea Britanie, demonstreaz conceptul i practica transferului ctre organele alese, din teritoriu. Biroul din Scoia este n prezent un mini guvern, condus de un secretar de stat, care este membru al Cabinetului. Aici sunt angajai peste 6.000 de funcionari civili, cei mai muli lucrnd n cldirea St.Andrew din Edinburg. ara Galilor are un numr redus de competene transferate. Biroul galez a fost nfiinat n 1964 i cei mai muli dintre angajaii si (aproximativ 1.000 de funcionari civili) se gsesc n Cardiff. n cazul Irlandei de Nord, situaia este mai complicat. Urmrind istoria conflictului dintre catolicii irlandezi i colonitii prezbiterieni scoieni (protestani), guvernul Marii Britanii a fost obligat s accepte, dup primul rzboi mondial, principiul autodeterminrii. Actul de guvernmnt irlandez din 1920 era, de fapt, un regulament intern, ce prevedea mprirea rii n ase inuturi n nord i 26 de inuturi n sud. n acest fel, au luat natere dou parlamente: unul la Dublin, iar cel de-al doilea la Stormont, lng Belfast. Dar, n 1922, s-a ajuns la un acord (Treaty of Ireland Act), care prevedea separarea complet a nordului fa de partea sudic, crendu-se n acest fel un stat irlandez liber, care a devenit apoi Republica Irlanda. Din 1922, parlamentul nord-irlandez a fost dominat de un singur partid, unionist, reprezentnd majoritatea protestant, care se pronun n favoarea unirii cu Marea Britanie. Ei au ctigat, n mod constant, dou treimi dintre mandatele parlamentare, avnd astfel posibilitatea s ia hotrri privind politicile din provincie. Minoritatea catolic s-a simit puternic discriminat, suportnd cele mai rele tratamente i cea mai nalt rat a omajului. Toate aceste insatisfacii au degenerat, treptat, n violene, n anii '60, sub influena autointitulatei armate republicane irlandeze (IRA), care dorea o Irland unit, condus de o majoritate catolic. Violenele s-au amplificat att de mult, nct n 1969, la cererea cabinetului nord-irlandez, au fost trimise trupe britanice. Dar violenele au continuat s se manifeste, de ambele pri, iar perspectivele unei soluii politice, erau dintre cele mai rele, aa nct n martie 1972, guvernul conservator condus de premierul Edward Heath a anunat preluarea de ctre

140

Cabinetul Britanic a tuturor responsabilitilor pentru afacerile nord-irlandeze, pn cnd va fi restabilit ordinea n Provincie. Parlamentul din Stormont a fost dizolvat, pentru ca mai apoi s fie nfiinat biroul pentru Irlanda de Nord, cu scopul de a aplica, n mod direct, regulamentul. Primul secretar de sat pentru Irlanda de Nord a fost William Whitelaw. De atunci, muli politicieni, fie conservatori, fie laburiti, au ocupat aceast funcie. Administrarea de la centru a Irlandei de Nord este privit ca o soluie temporar, dar ea va continua pn cnd pentru problemele acestei ri va fi gsit o soluie politic pe termen lung. O soluie intermediar, ar putea fi crearea unui stat federal, avnd guvernul central la Dublin i un transfer masiv de atribuii ctre statele componente din nord i sud. n secolul 19, primul-ministru liberal William Gladstone, spunea odat c misiunea lui n via a fost aceea de a ncerca s gseasc o cale de rezolvare a problemei irlandeze. Este de semnalat c la 10 aprilie 1998 a fost semnat acordul de pace. Artizanii acordului de pace din Irlanda de Nord, David Trimble i John Hume au primit premiul Nobel pentru pace pentru anul 1998. Structurile autoritilor locale Sistemul guvernrii locale este, n principal, un produs al secolului trecut, dar cteva mari reorganizri, n anii 60 i 70 au creat structura actual. Guvernarea local urmrete, n primul rnd, asigurarea serviciilor pentru comunitile locale. Cele mai multe dintre autoritile locale sunt, de asemenea, angajate n activiti cu caracter comercial. Aproape 25% din cheltuielile naiunii sunt fcute de guvernarea local. Ca i n cazul guvernrii centrale, autoritile locale i desfoar activitatea n departamente, ce sunt controlate de comitete formate din consilieri alei. Juritii denumesc organele locale alese creaii ale statului. Cu alte cuvinte, acestea au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului, dar pot fi la fel de uor desfiinate. ncetarea activitii Consiliului marii Londre i a altor consilii, ale unor inuturi metropolitane (n aprilie 1986), constituie un exemplu n acest sens. Structura local este bazat pe distincia dintre zonele urbane i cele rurale: capitala are un regim diferit iar, datorit geografiei sale i distribuiei populaiei, i Scoia are o alt organizare.

141

STRUCTURA GUVERNRII LOCALE N ANGLIA I ARA GALILOR PN LA 1 APRILIE 1986

METROPOLITAN COUNTY
STRUCTURA GUVERNRII LOCALE N ANGLIA I ARA GALILOR DE LA 1 APRILIE 1986

METROPOL DISTRICT CO (36)

144

n Anglia i ara Galilor (cu excepia Londrei), autoritatea cea mai nalt era Consiliul inutului (comitatului), iar la nivelul cel mai de jos se gsea Consiliul parohial. ntre ele existau Consiliile districtuale. Cele 47 de consilii ale inuturilor non-metropolitane erau, majoritatea, foarte vechi, comitate istorice, avnd ca centru un ora mai important. inuturile metropolitane cuprindeau cele mai mari conurbaii (6): Greater Manchester, Merseyside, West Midlande, Tyne and Wear, South Yorkshire, West Yorkshire. n fiecare din aceste inuturi metropolitane existau 36 de consilii districtuale, avnd populaii cuprinse ntre 170.000 de persoane i un milion (Birmingham). Districtele non-metropoliane sunt un amestec de urban i rural, incluznd n principal zone rurale. Nu toate districtele au consilii parohiale. Dac parohia are 200 sau mai muli electori, aceasta este opional. n Londra, GLC (Consiliul marii Londre) acoperea un areal de aproape 800 de mile ptrate, cu o populaie de 7 milioane de locuitori. n interiorul acestei zone, erau 32 de burguri londoneze, la care se aduga City-ul, acea mil ptrat, care concentreaz principalele instituii financiare, i care i-a meninut independena statutului, avnd chiar propria for de poliie. Pentru a coordona serviciile n domeniul educaiei, ntr-o capital att de dens populat cum este Londra, a fost creat un nou organism autoritatea intern londonez pentru educaie (ILEA) considerat comitet al GLC. Schimbrile din 1986 au necesitat un transfer al competenelor de la consiliile inuturilor metropolitane la consiliile districtuale metropolitane, iar, n cazul Londrei, desfiinarea GLC a generat probleme noi, pentru rezolvarea crora a fost creat un alt comitet londonez, London Residuary Body (LRB). (A se examina schemele cuprinznd Structura Guvernrii Locale n Anglia i ara Galilor, nainte i dup schimbrile din aprilie 1986). Toi membrii LRB sunt numii pe o perioad de cinci ani, dar aceast perioad poate fi prelungit, dac nu intervine alt reform n administrarea Londrei. Dup toate modificrile fcute, Londra se gsete n situaia de a fi singura capital din lume (dintre cele importante), care nu are o autoritate responsabil pentru toate serviciile i activitile, pe care orice mare ora este ndreptit s le cear. Reinerea pe care o manifest ILEA fa de coordonarea educaiei n centrul conurbaiei, demonstreaz c Londra, datorit dimensiunii i complexitii sale, presupune un alt mod de organizare dect ce se ntlnete n restul rii. n ceea ce privete Scoia, o reorganizare major a avut loc n 1975, cnd a rezultat un sistem cu dou niveluri principale, i un al treilea, n baz, corespunztor parohiilor din Marea Britanie i ara Galilor (a se vedea schema structurii guvernrii locale n Scoia). Aa cum am mai menionat, autoritile locale, ca i cele centrale, acioneaz prin departamente, care difer ntre ele, prin rangul celor care le conduc la nivel politic.

146

STRUCTURA GUVERNRII LOCALE N SCOIA

n timp ce departamentele centrale au n fruntea lor un ministru, cele locale sunt controlate i rspund n faa comitetelor. Aceste comitete includ, la scara ntregii ri, un numr de aproximativ 100.000 de consilieri alei. Ei i desfoar activitatea n mod temporar i sunt nepltii. O alt deosebire ntre guvernarea central i cea local const n gradul de pregtire pe care l au conductorii departamentelor. Astfel, secretarii permaneni sunt considerai generaliti, n sensul c nu au o specializare anume, n timp ce majoritatea ofierilor locali (cum mai sunt denumii) sunt specialiti n diferite domenii de activitate (ingineri, economiti, medici .a.). Funcionarii importani, denumii i ofieri, au o contribuie important la rezolvarea problemelor care apar, sugestiile lor fiind, n general, acceptate. Tendina actual a consilierilor locali este de a acorda o atenie mai mare modului n care sunt asigurate serviciile locale. n loc de concluzii, se poate spune c guvernarea local n Marea Britanie se gsete, n prezent, la nivelul su cel mai de jos. Baza financiar este nesatisfctoare, iar componena politic a consiliilor locale le-a adus de multe ori n conflict deschis cu autoritile centrale. De asemenea, exist restricii mari n ceea ce privete cheltuielile publice. Datorit acestor cauze, exist pericolul ca autoritile (instituiile) locale s devin doar nite agenii pentru departamentele din Whitehall, iar deciziile s fie luate i mai greu dect n prezent.

CONSILII REGIONALE (9)

UK Local Government Sursa: http://www.tagish.co.uk/

147

Area of Country United Kingdom Eastern England East Midlands Greater London North Eastern England North Western England South Eastern England South Western England West Midlands Yorkshire and the Humber Northern Ireland Northern Scotland Southern Scotland Wales

Type of Council Borough Councils City Councils County Councils District Councils English Unitary Councils London Borough Councils Metropolitan Councils Northern Ireland Local Government Scottish Unitary Councils Welsh Unitary Councils Town Councils

Local Councils in the United Kingdom

Scotland North Scotland South Northern Ireland North East North West Yorkshire & Humber Region East Midlands

Greater London West Midlands Eastern England South East South West Wales

148

Councils in Scotland: Northen Scotland*

Aberdeenshire Angus Argyll and Bute Clackmannanshire Fife Highland Moray Nah-Eileanan AnIar (Western

Isles) Orkney Isles Perth & Kinross Shetland Isles Stirling City of Aberdeen City of Dundee

149

Councils in Scotland: Southern Scotland*

Dumfries & Galloway East Ayrshire East Dumbartonshire Falkirk East Lothian East Renfrewshire Inverclyde Mid Lothian North Ayrshire North Lanarkshire

Renfrewshire Scottish Borders South Ayrshire South Lanarkshire West Dumbartonshire West Lothian City of Edinburgh City of Glasgow

There are no administrative counties in Scotland after the last reorganization. Instead 32 Unitary Authorities replaced 9 Regional, 53 District and 3 Unitary Councils on April 1st 1996.

Local Councils in Northern Ireland*

150

Ards Armagh Ballymena Ballymoney Banbridge Belfast Carrickfergus Castlereagh Coleraine Cookstown Craigavon Derry Down

Dungannon Fermanagh Larne Limavady Lisburn Magherafelt Moyle Newry & Mourne Newtonabbey North Down Omagh Strabane

* Councils have been mapped using the 25 Local Government Districts as a basis for defining a geographical region.

Local Councils in the North West

Cumbria Cheshire Halton * Warrington * Lancashire Blackburn with Darwen * Blackpool * Greater Manchester Merseyside (Ceremonial)
* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties

151

Local Councils in Yorkshire & Humberside

East Riding of Yorkshire Kingston upon Hull * Lincolnshire (Part of) North Lincolnshire * North East Lincolnshire * North Yorkshire York * South Yorkshire (Ceremonial) Comprising of: Barnsley
ceremonial purposes, part of these counties

Doncaster Rotherham Sheffield West Yorkshire (Ceremonial) Comprising of: Bradford Calderdale Kirklees Leeds

Wakefield* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for

Local Councils in the East Midlands

152

Derbyshire City of Derby * Leicestershire City of Leicester * Lincolnshire

Northamptonshire Nottinghamshire City of Nottingham * Rutland (Ceremonial)

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties

London Borough Councils

153

1: Barking & Dagenham 2: Barnet 3: Bexley 4: Brent 5: Bromley 6: Camden 7: Corporation of the City of London 8: Westminister 9: Croydon 10: Ealing 11: Enfield 12: Greenwich 13: Hackney 14: Hammersmith & Fulham 15: Haringey 16: Harrow 17: Havering

18: Hillingdon 19: Hounslow 20: Islington 21: Kensington & Chelsea 22: Kingston Upon Thames 23: Lambeth 24: Lewisham 25: Merton 26: Newham 27: Redbridge 28: Richmond Upon Thames 29: Southwark 30: Sutton 31: Tower Hamlets 32: Waltham Forest 33: Wandsworth

154

Local Councils in the West Midlands

County of Herefordshire (Ceremonial) Shropshire Telford & Wrekin * Staffordshire City of Stoke on Trent * Warwickshire West Midlands (Ceremonial) Comprising of:

Birmingham Coventry Dudley Sandwell Solihull Walsall Wolverhampton Worcestershire

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties

Local Councils in the East

155

Bedfordshire Luton* Cambridgeshire City of Peterborough* Essex

Southend on Sea* Thurrock* Hertfordshire Norfolk Suffolk

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties

Local Councils in the South East

Buckinghamshire Milton Keynes * East Sussex Brighton & Hove * Hampshire City of Portsmouth * City of Southampton * Isle of Wight Kent Medway *

Oxfordshire Surrey Royal County of Berkshire (Ceremonial) Comprising of: West Berkshire Bracknell Forest Reading Slough Windsor & Maidenhead Wokingham West Sussex

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties

156

Local Councils in the South West

Bristol Cornwall & Isles of Scilly Devon City of Plymouth * Torbay * Dorset Bournemouth * Poole *

Gloucestershire South Gloucestershire * Somerset Bath & N.E. Somerset * North Somerset * Wiltshire Swindon *

* The Local Government Commission for England deems these Unitary Authorities are, for ceremonial purposes, part of these counties

Welsh Unitary Councils

157

Blaenau Gwent Bridgend (Pen-Y-Bont Ar Ogwr) Caerphilly (Caerffili) Cardiff (Caerdydd) Carmarthenshire (Sir Gaerfyrddin) Ceredigion (Sir Ceredigion) Conwy Denbighshire (Sir Ddinbych) Flintshire (Sir Y Fflint) Gwynedd Isle of Anglesey (Sir Ynys Mn) Merthyr Tydfil (Merthyr Tudful)

Mommouthshire (Sir Fynwy) Neath, Port Talbot (Castell-Nedd Port Talbot) Newport (Casnewydd) Pembrokeshire (Sir Benfro) Powys Rhondda, Cynon, Taff Swansea (Abertawe) Torfaen (Tor-Faen) Vale of Glamorgan (Bro Morgannwg) Wrexham (Wrecsam)

There are no administrative counties in Wales after the last reorganization. Instead 22 Unitary Authorities replaced 8 County and 37 District Councils on April 1st 1996

158

* * *

Autoritile locale au fost nfiinate prin acte ale Parlamentului, cu scopul de a ndeplini anumite funcii, servicii, pentru care sunt mai bine echipate dect autoritile centrale. Colaborarea dintre cele dou niveluri ar trebui s fie una de parteneriat dar, n anumite perioade, aceast relaie s-a deteriorat, degenernd n conflict. Dup victoria din 1979 n alegerile generale, conservatorii, sub conducerea d-nei Thatcher, au avut ca principal obiectiv reducerea inflaiei. O parte important a strategiei lor economice o constituie controlul asupra cheltuielilor publice. De cnd autoritile locale erau obligate s-i justifice procentul de aproximativ 25% din totalul cheltuielilor publice, a devenit clar c aceste comuniti vor fi supuse unor restricii financiare. n 1981 sistemul alocaiilor a fost modificat n aa fel nct autoritile centrale dobndeau mai mult putere, avnd chiar posibilitatea s ntrerup acordarea alocaiilor altor autoriti, care aveau cheltuieli ridicate. De asemenea, controalele asupra creditelor care pot fi acordate, au devenit mult mai severe. O parte din laburitii ce fceau parte din consiliile locale au decis s ignore frul puterii centrale, gsind ali bani (alte surse), prin creterea impozitelor locale. Reacia imediat a guvernului a constat n introducerea unui tip nou de impozit, n 1985, prin care se stabileau anumite limite, ce nu puteau fi depite. Astfel, conflictul inerent dintre consiliul local laburist i guvernul central conservator a fost agravat. Aadar, avnd cheltuielile locale limitate i posibiliti reduse de acordare a mprumuturilor, chiar i consiliile conduse de conservatori au nceput s protesteze i, n acest fel, o colaborare ce era deja ameninat s-a transformat ntr-un veritabil conflict. n plus, existau probleme n organizarea structural a oraelor, precum i o nalt rat a omajului n vechile areale industriale, care au dus la crearea unui climat tensionat. Dei relaia central local s-a deteriorat n acea perioad, problemele nu erau complet noi. Dac Marea Britanie ar fi avut o constituie scris, atunci poate puterile autoritilor locale ar fi fost mai clar definite i protejate dar, fr un astfel de aprtor, parteneriatul trebuie s se sprijine doar pe respect reciproc i nelegere. Cei mai muli membri ai Parlamentului sunt, n mod regretabil, ignorani n ceea ce privete guvernmntul local, iar cnd devin minitri ignorana se transform, de multe ori, n nencredere. Cheia unei posibile soluii este de natur financiar. Att timp ct autoritile locale sunt dependente, n mare msur, de guvernul central, n ce privete sprijinul financiar, orice colaborare nu poate fi dect una inegal. n prezent, noua guvernare laburist este pe cale s nlture aceste inconveniente, reclamate de administraia local. Organizaii non-guvernamentale Sectorul public include toate organizaiile i activitile care, ntr-un fel sau altul, sunt pltite pentru a obine banii publici. Organizaiile publice nfiinate n afara sectorului industrial au fost denumite organizaii cvasi non-guvernamentale sau quangos. Departamentul Serviciul Civil a publicat, naintea desfiinrii sale, n 1978, un raport ce cuprindea date referitoare la aceste organizaii. Raportul afirma c existau 252 de astfel de instituii, i le definea ca fiind organizaii care au fost nfiinate de departamente i, avnd la dispoziie fonduri importante, cu scopul de

159

a ndeplini unele funcii, pe care Guvernul dorea s le realizeze, dar pentru care nu-i putea asuma o responsabilitate direct (prin minister sau departament). n acelai an cu publicarea raportului, un grup de universitari s-au ntrunit la Universitatea Essex, pentru a discuta probleme de administraie public. Cu acel prilej, s-a considerat c termenul quangos este cel mai potrivit pentru organizaiile non-guvernamentale. n concluzie, se poate spune c aceste quangos includ toate organizaiile care nu fac parte din guvernul central sau local. n prezent, din cele 252 de astfel de organizaii, au fost desfiinate cteva dintre ele. Unele dintre cele mai importante quangos sunt urmtoarele. Consiliul Artelor din Marea Britanie, cu rol de finanare a artelor prin acordare de alocaii guvernamentale. (Este pltit de Ministerul educaiei i tiinei); Compania britanic de radiodifuziune (BBC) asigur realizarea serviciilor de radio i televiziune (Ministerul de interne); British Council finaneaz i asigur asisten n anumite ri i promoveaz ideile britanice n afara rii. (Ministerul de externe i Commonwealth); Institutul britanic de film promoveaz producia britanic de filme (Ministerul educaiei i tiinei); Consiliul pentru cercetarea economic i social ncurajeaz i promoveaz cercetarea social (Ministerul educaiei i tiinei); Oficiul naional pentru dezvoltare economic - sftuiete guvernul n privina dezvoltrii economice (Ministerul trezoreriei); Consiliul sporturilor promoveaz i asist sportul (Ministerul mediului); Autoritatea U.K. asupra energiei atomice controleaz cercetarea i dezvoltarea energiei atomice (Ministerul energiei).

160

4.3. Germania
n Germania, organizarea administrativ a fost dat de structura federal a statului. Legea Fundamental regleaz repartizarea jurisdiciei administrative ntre autoritile federale i landuri. Landurile au jurisdicie acolo unde nu a fost atribuit nici o putere special autoritilor federale. Aplicarea legii comunitii este efectuat n principiu n concordan cu repartizarea jurisdiciei ntre autoritile federale i landuri. Astfel, de exemplu, autoritile administrative ale landurilor vor avea jurisdicie s aplice nu numai acele statute ale landurilor care aplic directivele Comunitii Europene, ct i dreptul comunitar aplicabil n mod direct n zonele care intr n sfera de aciune a statutelor legiferate de landuri. Totui, centrul de gravitate pentru impunerea dreptului comunitar rmne n sfera autoritilor federale, care i exercit funcia lor administrativ n chestiuni vamale prin Autoritile Financiare Federale i n probleme de agricultur prin Comisia Federal pentru reglarea pieei agricole i Departamentul federal de alimentaie i silvicultur. Att autoritile federale, ct i landurile pot exercita funciile lor administrative fie direct prin propriile lor organe, fie indirect prin entiti legale, personaliti juridice, autonome. Acolo unde aceste funcii se exercit direct prin personalitatea juridic a autoritilor federale sau a landurilor, exist o putere general de a emite directive, de la ministerul respectiv la cele mai mici uniti administrative. Acolo unde aceste funcii se exercit indirect, organele administrative autonome din punct de vedere juridic, ca de exemplu corporaiile, comitetele i fundaiile, sunt supuse doar controlului de legalitate a statului. n ce privete organele teritoriale municipale (adic autoritile i districtele legale), ele au dreptul expres prin Legea Fundamental, s regleze toate problemele referitoare la comunitatea local n zona de aciune a legislaiei respective care intr n responsabilitatea lor (art. 28(2)). n fine, un numr de sarcini administrative sunt de asemenea transferate unor pri particulare (de exemplu companii de transport), cu anumite excepii, cum ar fi domeniul proteciei publice care rmn de competena dreptului public. Realitatea administrativ a asistat la apariia a numeroase devieri de la structurile-model menionate, dnd natere unor organe intermediare i tipuri de organizare mixt.

Sursa: http://europa.eu.int/

161

Councils within Germany Lander (state): 1. Berlin 2. Baden-wurttemberg 3. Bayern (bavaria) 4. Brandenburg 5. Bremen 6. Hamburg 7. Hessen (hesse) 8. Mecklenburg-vorpommern 9. Niedersachsen (lower saxony) District: 1. Stad Aachen 2. Stadt Adorf/Vogtl 3. Groe Kreisstadt Annaberg-Buchholz 4. Landkreis Bamberg 5. Bayerischer Landtag 6. Stadt Bergheim 7. Stadt Brakel 8. Kreisfreie Stadt Braunschweig 9. Stadt Bremen 10. Stadt Bren 11. Gemeinde Delligsen 12. Kreisfreie Stadt Dsseldorf 13. Kreisfreie Stadt Duisburg 14. Freie Und Hansestadt Hamburg 15. Stadt Herrenberg 16. Stadt Horn - Bad Meinberg 17. Gemeinde Lindlar 18. Stadt Mssingen 19. Stadt Oelsnitz 20. Stadt Paderborn 21. Freistaat Sachsen 22. Stadt Salzkotten 23. Stadt Sangerhausen 24. Landkreis Schnebeck 25. Stadt Schwerte 26. Gemeinde Staufenberg 27. Stadt Teterow 28. Landkreis Unstrut - Hainich 29. Stadt Villingen-Schwenningen 30. Stadt Willebadessen 31. Stadt Xanten 10. Nordrhein-westfalen (north rhine-westphalia) 11. Rheinland-pfalz (rhineland-palatinate) 12. Saarland 13. Sachsen (saxony) 14. Sachsen-anhalt (saxony-anhalt) 15. Scheswig-holstein 16. Thuringen (thuringia)

162

5. Legalitatea activitii administrative i protecia cetenilor mpotriva abuzurilor autoritilor Aplicarea principiul legalitii
Statul trebuie s fie un stat guvernat de lege. Statul trebuie s stabileasc cu precizie limitele competenelor sale sub forma legii, aa cum face n privina libertilor cetenilor, el nu trebuie s acioneze mai mult dect ine de competena sa legal. Germanul Julius Stahl a formulat ideea statului guvernat de lege ntr-o perioad cnd cetenii Europei abia ncepuser s-i ctige libertile individuale, eliberndu-se de restriciile unui stat absolutist95. Coninutul acestui concept foarte general n esen conceptul de Ordine, care traseaz relaia dintre stat i supuii si, a fost definit mai precis ntr-o serie de principii influenate de slbirea monopolului puterii, aa cum a fost exercitat de principii suverani n favoarea suveranitii poporului. O caracteristic esenial a statului guvernat de lege este principiul legalitii activitii administraiei, care, mpreun cu divizarea organizaional a puterii statului n trei elemente componente, are ca scop garantarea libertii ceteanului fa de intervenia direct a statului. Dezvoltarea principiilor de egalitate a indivizilor n faa legii i a celor de siguran legal, ca i protecia drepturilor individuale de ctre tribunalele independente, a jucat un rol major n desvrirea supunerii statului suveranitii legii. Aceast dezvoltare a dus la o supunere cvasi-total a administraiei fa de lege, care, la rndul ei, se supune legii constituionale. Exist un acord ntre statele europene n ciuda dezvoltrii lor istorice diferite n legtur cu ceea ce constituie principiile de baz ale salvgardrii libertii individului i n privina regulilor fundamentale pentru exercitarea democratic a puterii statului. n mod corespunztor, n toate statele Uniunii Europene, executivul este supus Legii (Law, loi, wet, statut, lov) sau oricare ar fi termenul specific desemnat pentru legislaia parlamentar. n ceea ce privete diversele organisme ale Uniunii Europene, acestea sunt mputernicite s acioneze numai n sfere specific desemnate, care sunt stabilite n prevederi formale i precis definite. Mai mult dect att, ele au la dispoziia lor un sistem complet de protecie a drepturilor, n care Curtea de Justiie European reprezint elementul central. Prin urmare, exist o unitate de vederi a statelor membre pn acolo nct conceptul de stat guvernat de lege n termenii cei mai generali a fost realizat, n sensul c orice exercitare a puterii executive trebuie discreionat i limitat de ctre lege. Astfel, conceptul de legalitate a activitii administraiei se aplic n dreptul comunitar numai ntr-o form special adaptat circumstanelor. Cea mai important surs
95

J. Stahl, Rechts-und Staatslehre (ediia a 3-a, Pt. 2, 137; asupra doctrinei germane a statului guvernat de lage n general, cf. de asemenea Otto Bahr, Der Rechtsstaat (ediia I), Kassel i Gottingen 1864, fotocopie retiprit n 1963, Rudolf Gueist, Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichste in Deutschland, fotocopie retiprit a celei de-a doua ediii revizuit din 1879, aprut n 1966.

a legalitii este legea scris a Uniunii Europene. Totui, principiile legale nescrise sunt, de asemenea, importante. n ceea ce privete supunerea Comunitii legii scrise, apar aceleai probleme ca i n privina controlului puterii statului n statele membre. n realitate, ceea ce pare s fie o supunere absolut a administraiei fa de dominaia legii nu poate fi realizat. Dac adaptabilitatea i flexibilitatea executivului trebuie asigurate, atunci concesia clar a libertii n luarea de decizii n favoarea administraiei devine o necesitate legislativ 96. Dar chiar i acolo unde dispoziiile legale contest orice libertate de decizie a administraiei, divizarea n form concret a conceptelor n mare nedefinite, duce la o relativizare cel puin concret a constrngerilor legale. Natura variat a relaiilor sociale din societate poate fi tratat n mod just de ctre legislativ numai cnd folosete concepte legale nedefinite flexibile, pe care administraia le poate aplica n lumina necesitilor reale ale cazului individual. Mai mult dect att, apare dificultatea formulrii prevederilor legale suficient de precise, n special n domeniul dreptului administrativ economic. Pentru a contura o definiie mai precis a principiului legalitii activitii administraiei, aa cum este aplicat n rile europene, vom ncepe prin a examina dreptul unor state europene din perspectiva dreptului administrativ comparat.

5.1. Frana
n Frana, sistemul de drept administrativ deja schiat n capitolele anterioare este marcat de principiul legalitii97. Legalitatea trebuie neleas n sens larg, potrivit noiunii clasice de dispoziie legal, ca fiind orice constrngere legal/juridic creia executivul i se supune: Principiul legalitii aplicat administraiei exprim deci regula potrivit creia administraia trebuie s acioneze conform legii/dreptului Aceasta nseamn c executivul trebuie s acioneze n conformitate cu legea scris (Constituia, statutele, regulamentele). Constituia celei de-a 5-a Republici, are o semnificaie central n diviziunea de baz a puterilor ntre organele statului, dar este de mai mic importan ca msur a legalitii conducerii administrative. Constituia francez difer de cea german, de exemplu n aceea c Parlamentul din Frana are doar autoritate legislativ limitat, aa cum este definit n art. 34, paragraful 2 din Constituie; aceast autoritate garanteaz c orice nclcri ale libertii i proprietii se ntemeiaz pe o baz legitimat de Parlament. n alte domenii, executivul are funcii legislative proprii sub art. 37, i acestea sunt exercitate prin promulgarea ordonanelor sau a regulamentelor. Administraia poate fi de asemenea mputernicit prin statut s fac reguli n probleme guvernate de autoritatea Parlamentului. Puterile discreionare de care se bucur executivul sunt totui limitate de principiile generale de drept, scrise, iar dreptul cutumiar nu joac un rol important. Administraia trebuie, de asemenea, s se supun tratatelor internaionale. Sub art. 55 al Constituiei actuale, tratatele i acordurile ratificate la timp/corect, au prioritate fa de legile naionale. n fine,
96 97

J. Scwarze, op. cit., p. 207 i urm. Vezi Andre de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1984, vol. 1, de J. C. Venezia i Y. Gaudenut, p. 257, nr. 537.

administraia trebuie s respecte dreptul Uniunii Europene, care este acum recunoscut de ctre Consiliul de Stat dup o oarecare ezitare la nceput, n sensul c i se recunoate efectul direct i superioritatea98. n Frana, garania legalitii activitii administrative este exercitat n primul rnd de ctre tribunalele administrative, i la vrf de ctre Consiliul de Stat, care istoric vorbind, a jucat un rol decisiv n limitarea puterilor executivului. Cel mai important mijloc procedural pentru testarea legalitii actelor administrative este recursul pentru exces de putere, prin care cererile/revendicrile/reclamaiile se pot baza pe lipsa de jurisdicie, defecte procedurale i formale, nclcarea statutului sau abuz de putere discreionar.

5.2. Anglia
n Marea Britanie, constrngerile legale asupra administraiei deriv din mpletirea a dou principii constituionale fundamentale. Punctul de plecare este suveranitatea Parlamentului i, pe aceast baz, Parlamentul britanic mpreun cu monarhul, o a doua surs de suveranitate, se bucur de putere legislativ care, n principiu, este nelimitat. Al doilea principiu care guverneaz, sistemul constituional britanic i care are o for egal suveranitii Parlamentului, stabilete c administraia este supus dreptului comun n forma n care este acesta modificat de Parlament99. Msurile administrative care afecteaz drepturile, ndatoririle i libertile indivizilor trebuie s se ntemeieze pe o baz statutar ferm. Orice act al puterii guvernamentale, adic orice act care afecteaz drepturile legale, ndatoririle sau libertile oricrei persoane, trebuie s aib n mod evident o provenien strict legal. Persoana afectat poate, de asemenea, recurge la Curile de justiie i, dac proveniena legal nu se dovedete a fi perfect n ordine, Curtea va invalida actul, pe care ea (persoana) poate s l ignore n siguran100. Autoritatea parlamentar este, de asemenea, necesar ori de cte ori guvernul caut s promulge reguli generale, abstracte (legislaie delegat). Msura puterii legislative administrative depinde n principal de coninutul autorizrii. n opoziie cu Germania, totui, este la latitudinea Parlamentului s decid el nsui. O component suplimentar a dominaiei legii este egalitatea n faa legii, care asigur egalitate formal n aplicare legii. Definiia dat de A.V. Dicey a avut o mare influen n dezvoltarea unui concept britanic independent al dreptului administrativ101. nseamn, iari, egalitatea n faa legii, sau supunerea egal a tuturor claselor n faa dreptului ordinar al pmntului administrat de Curile de Justiie ordinare; dominaia legii n acest sens exclude ideea oricrei scutiri a persoanelor oficiale sau a altora de la
98

cf. A. de Laubadere, op. cit., subsol 2, p. 263, nr. 552; G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., subsol 4, p. 381 i urm., cu referiri la jurispruden. 99 A. V. Dicey, Introducere n dreptul constituional, ediia a 8-a, Londra, 1931, p. 36 i urm., n special 37 i urm.; O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituional i drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1975, p. 42 i urm. 100 H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediia a 5-a, Oxford, 1982, p. 22. 101 A-V- Dicey, op. cit., p. 198.

datoria de supunere n faa legii, care guverneaz asupra altor ceteni sau de la jurisdicia tribunalelor ordinare; la noi nu poate exista nimic realmente corespunztor dreptului administrativ sau tribunalelor administrative din Frana. Concepia lui Dicey c nu poate fi drept administrativ n Marea Britanie se baza, dup cum s-a artat deja, pe o nelegere greit a funciei dreptului administrativ din Frana. Timp de muli ani, totui, consecina acestui fapt a fost aceea de a mpiedica apariia unui drept administrativ britanic ca o ramur independent a dreptului i ca disciplin tiinific. Dei aceast concepie este acum considerat depit i Marea Britanie are acum un drept administrativ evoluat, acesta nu a afectat n nici un fel pn acum competena fundamental a tribunalelor ordinare n disputele privind chestiunile administrative. n acelai timp, tribunalele administrative special create pentru administraie au acumulat o importan considerabil n soluionarea conflictelor. Legalitatea conduitei administrative este garantat parial prin mijloacele doctrinei ultra vires: dac executivul acioneaz n afara sferei n care este autorizat s o fac, aciunea sa este ultra vires i, de aceea, ilegal. Libertatea de aciune administrativ nu este totui limitat numai de legea scris. Constrngeri procedurale semnificative apar de asemenea din principiile justiiei naturale, inclusiv, de exemplu, regula c nimeni nu poate fi judector pentru cauza sa proprie sau c un individ are dreptul la o audiere judiciar. Aceste principii, care la nceput s-au aplicat numai procedurilor judiciare, se aplic acum i lurii de decizie administrativ.

5.3. Germania
n Germania, potrivit art. 20, par. 3 al Constituiei, autoritatea executiv trebuie exercitat n acord cu statutul i legea; i sub. art. 1, par. 3 al legii fundamentale, exercitarea sa este de asemenea supus respectrii drepturilor fundamentale. De aici, principiul tradiional al legalitii activitii administraiei este extins pentru a forma un principiu general al constituionalitii activitii administraiei102. Principiul legalitii nsui const n dou elemente: primatul statutului i cerina unui statut n sensul de a exista o lege emis de parlament. Primatul legii/actului emis de parlament este un termen folosit pentru a descrie superioritatea sursei statutare formale asupra tuturor surselor secundare ale dreptului (de exemplu, ordonane sau reglementri, articole de asociere sau linii directoare administrative). Toate actele pe care le realizeaz administraia sub lege/act emis de parlament trebuie s fie n acord cu autoritatea statutar. Primatul legii scrise se aplic fr rezerve asupra ntregii administraii. n ceea ce privete cerina de a exista o lege/act emise de Parlament, trebuie precizat c, n domeniul n care exist aceast cerin, administraia poate aciona numai dac este autorizat de lege s o fac103.

102

C.H. Ule, n Evangelisches Staatslexikon, ediia a 2-a, Stuttgart, 1975, p. 848; O. Bachof, Verwaltungsrecht I, Mnchen, 1974, p. 176. 103 H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 5-a, Mnchen, 1986, p. 79, nota 3 marginal; H. Faber, Verwaltungsrecht, Tubingen, 1987, p. 87.

Principiul ridic o problem; i anume: ce chestiuni sunt rezervate exclusiv unei decizii a Parlamentului prin actele emise de acesta? Pentru o mai bun nelegere a problemelor care apar n acest domeniu, n Germania este necesar s precizm circumstanele istorice n care a aprut cerina/necesitatea actelor emise de parlament. Problema, care decizii trebuie rezervate Parlamentului sub forma unui act emis de acesta i care trebuie deci s nu ajung la executiv, a putut aprea numai ulterior unei distribuii a puterii, pn la un moment dat, absolute. Acesta a fost scopul micrii constituionale liberale, care, la sfritul sec. al XVIII-lea, cuta s limiteze puterea monopolizat a guvernului printr-o separare a puterilor, asigurnd astfel drepturile individuale ale cetenilor. Aceast micare susinea c executivul putea s ncalce sfera drepturilor individuale constnd n libertatea personal i dreptul la proprietate numai dac Parlamentul, ca reprezentant al cetenilor implicai, i dduse anterior consimmntul prin legislaie. Sfera de influen a cetenilor era definit rezervndu-se actului emis de parlament autoritatea de a nclca libertatea lor personal i proprietatea lor. Totui, n afara zonei rezervate, monarhul continua s se bucure de puteri nelimitate n luarea de decizii. Aceasta arat c noiunea de rezervare pentru actul emis de parlament descrie o combinaie particular de mprejurri istorice i a devenit necesar ca acest concept s fie reformulat n lumina Constituiei actuale. Aadar, rspunsul la problema necesitii unui act emis de parlament n domeniul reglementrilor impuse publicului de ctre administraie se afl n nsi Constituie. Potrivit art. 80, par. 1(2), ordonanele trebuie n orice caz s se bazeze pe autoritatea statutar clar definit. Deci executivul nu are puteri independente n alctuirea ordonanelor sau a reglementrilor, spre deosebire de executivul din Frana. O problem n plus care s-a amplificate cnd legea fundamental a intrat n vigoare a fost aceea dac, i n ce msur, administraia serviciilor cere o autoritate statutar. Devenise evident c individul trebuie protejat, nu doar de ncercrile nestvilite de amestec n drepturile sale, ci i de decizia arbitrar de a-i refuza serviciile statului. Una din cele mai disputate probleme este n legtur cu ntrebarea ce se pune cu privire la gradul de precizie pe care trebuie s-l aib legea, i anume pn unde trebuie s fie determinat comportamentul administraiei de ctre legile emise de parlament. Aici principiul cardinal este teoria substanialitii dezvoltat de Curtea Constituional Federal, potrivit creia nevoia de legislaie i natura actului emis de parlament sunt dictate de importana pentru indivizi sau n mare pentru ceteni a problemei asupra creia urmeaz s se ia o decizie. Deci, cu ct sunt drepturile fundamentale mai ameninate sau cu ct este mai mare efectul asupra lor, cu att trebuie s fie mai precis i mai restrictiv autoritatea actului emis de parlament. n ceea ce privete constrngerile impuse administraiei de ctre drepturile fundamentale i principiile generale ale dreptului, aa dup cum am mai artat n art. 1, par. 3 al Legii fundamentale, drepturile fundamentale din Constituie constrng n mod direct executivul. Deci administraia, n activitile ei, trebuie s acorde o atenie constant drepturilor fundamentale, iar aceasta afecteaz interpretarea temeiului autoritii, ca i exercitarea libertii de aciune. Chiar i acolo unde administraia, prin natura lucrurilor, trebuie s ndeplineasc funcii publice potrivit procedurilor dreptului privat, ea este constrns de drepturile fundamentale, astfel nct s nu poat exista nici o posibilitate de eludare a acestora prin mijloace de drept privat.

Cu privire la comportamentul administrativ ilegal, trebuie subliniat c dreptul administrativ german, n Seciunea 35 a Actului Procedurilor Administrative, traseaz o distincie conceptual i teoretic ntre actele administrative ca decizii individuale i ordonane sau reglementri, ca modaliti de conducere generale sau abstracte ale administraiei. Astfel, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie s fie emis de ctre autoritatea responsabil prin procedura legal prescris i n form corect i nu poate s conin nici un defect de substan. Dac una din aceste cerine nu este ndeplinit, actul administrativ este ilegal sau, potrivit definiiei Curii Administrative Federale: Un act administrativ este ilegal dac apare printr-o aplicare improprie a regulilor legale existente (Decizia 13, 28(31) a Curii Constituionale Federale).

Principiul legalitii activitii administraiei este elementul cardinal n practica statului constituional democratic burghez liberal. Ideea statului guvernat de lege este principiul care st la baza organizrii n constituiile tuturor statelor europene. Indiferent de numele dat sau de forma pe care o ia, puterile statului sunt limitate n toate rile de ctre lege, n scopul protejrii libertilor civice. Sub influena principiului democratic, actele Parlamentului au devenit cea mai semnificativ constrngere legal asupra sferei de influen a statului. n toate statele europene, dominaia legii a fost n plus dezvoltat pentru a deveni un set de constrngeri legale mai largi asupra administraiei. Faptul c principiul se exprim ntr-o varietate de moduri diferite se datoreaz rolului diverselor parlamente care au stabilit diverse nelegeri constituionale, cu privire la asigurarea legalitii activitii administraiei. Diferenele existente devin evidente numai dac cercetm care decizii de stat pot fi fcute numai prin sau pe baza unei legi scrise. n toate statele europene pe care le-am analizat, restricia legal se aplic oriunde libertatea sau proprietatea sunt nclcate. Aici vedem motenirea comun a tradiiei conceptuale a micrii constituionale burgheze liberale. Constituia francez are acea trstur caracteristic, n sensul c d Parlamentului doar un numr limitat de puteri legislative i atribuie executivului un drept general de a face reglementri n alte domenii. Totui, i n Frana, formele clasice de intervenie n libertile civile sunt supuse restriciei legale. Acelai lucru se aplic i Portugaliei, dei Constituia portughez limiteaz puterile legislative autonome ale guvernului prin cerina unui acord parlamentar. Nu acesta este cazul pentru alte state europene, n afar de prerogativele regale. n general vorbind, restricia legal se aplic alctuirii normelor de ctre administraie; n Germania exist chiar o restricie legal calificat, sub care coninutul, scopul i mrimea autoritii delegate trebuie definite de ctre lege. Ceea ce este relativ nou a suscitat deci evident nite comentarii, este extinderea restriciei legale asupra administraiei.

Extinderea restriciei legale pare s fi suscitat un interes major n Germania i oarecum n Danemarca i n Marea Britanie. Se poate trage concluzia c n toate statele europene exist o tendin de a supune conduita administrativ unei verificri i unei reglementri mai amnunite. Apariia viciilor legale de form n aciunea administraiei este strns legat de dezvoltarea unei proceduri corecte de control judiciar. Am analizat aceste aspecte ntr-o alt lucrare104. Acum ne limitm s reamintim c contentieux administratif francez, a avut o mare influen asupra conceptului de protecie legal ntr-un numr de alte state europene. Marea Britanie este o excepie; din cauza sistemului su juridic independent, aproape inevitabil a trebuit s mearg ntr-o direcie diferit. Dar i sistemul german de drept administrativ, n ciuda unor mprumuturi de la vecinul su francez, i-a format i el propriile standarde de verificare a conduitei administrative.

104

I. Alexandru, Administraia Public; Teorii, realitate, perspective, Ed. Lumina-Lex, Bucureti, 1999, p. 529 559,

6. Protecia cetenilor prin dreptul administrativ 6.1. Frana

n Frana, cile specifice prin care revizuirea judiciar poate fi exercitat sunt procedurile judiciare (recursurile contencioase), reclamaia administrativ (recursul administrativ) sau intervenia prin mediator (recurs prin mediator). Protecia juridic mpotriva administraiei, cum deja a fost menionat, a fost dirijat de poziia central ocupat de Consiliul de Stat. n anumite forme ale litigiilor, desemnate prin lege, Consiliul de Stat acioneaz ca o Curte de prim i ultim instan. n alte cazuri, ns, n esen, dou nivele ale aciunii judiciare. n rolul su de Curte de Apel, Consiliul de Stat n primul rnd revede deciziile tribunalelor administrative, care, din 1953, au acionat la fel ca i Curile generale administrative. n rolul su de Curte Suprem, Consiliul de Stat revede deciziile luate ca prim instan de majoritatea Curilor administrative speciale. Acestea include nu numai Curile disciplinare, dar i anumite comisii administrative cvasi-judiciare. Aciunile pot fi depuse n faa Curilor ordinare pentru dezbateri, care se asociaz cu activitatea administrativ care are loc n domeniul dreptului privat (de exemplu: contractele guvernate de dreptul privat) sau pentru anume forme de litigii administrative, mai ales, desemnate prin lege. Curile civile au, de asemenea, jurisdicii peste aa-numitele voies de faits, adic aciunea administrativ care nu are baz statutar, care este clar ilegal i care constituie o serioas nclcare a libertilor civile de baz. Conflictele de jurisdicie ntre Curile administrative i Curile ordinare sunt rezolvate prin Tribunalele de Conflicte. Tipurile de aciuni sunt clasificate corespunztor cu extinderea jurisdiciei Curii relevante105. Sub contencios n anulare, numai Curile sunt acelea care pot anula aciunea administrativ ilegal. Cel mai important tip de aciune sub acest titlu este recursul pentru excesul de putere. Sub contenciosul de plin jurisdicie (litigiu implicnd jurisdicie nelimitat), Curile au, de asemenea, puterea de a mbunti sau nlocui decizia administrativ. Cu excepia aciunii pentru daune, n care administraia poate fi pus s fac o plat financiar, Curile au rezerve n privina emiterii de directive autoritilor administrative. O aciune care caut s constrng administraia s execute o anumit obligaie, ar fi incomparabil cu interpretarea francez a separaiei puterilor. De departe cel mai important tip de aciune, este recursul pentru excesul de putere106, care poate fi folosit mpotriva tuturor formelor de activitate n administraie (actele administrative unilaterale). Acestea includ att actele individuale, ct i ordonanele. Ca s fie admisibil, aciunea trebuie s respecte nu numai timpul limit prescris i formalitile, dar i s caute s protejeze interesul legal, n primul rnd. Curile au adus o interpretare foarte liberal, care se refer la conceptul de interet pour agir. Astfel, locuitorul unei municipaliti care a pltit taxe, a fost gsit ndreptit s intenteze proces n scopul contestrii oricrei msuri adoptate de autoritile comunale avnd implicaii financiare. n plus, asociaiile pot cuta s reprezinte interesele membrilor lor n aciunile
105

Cu excepia contenciosului n anulare, exist, de asemenea, contenciosul de interpretare i contentieux de la repression. Mai recent, autorii au avut tendina de a trasa o distincie, n funcie de obiect (Debaasch, Contenciosul administrativ, ediia a 3-a, Paris, 1981, p. 698) sau natura aciunii (contenciosul obiectiv/subiectiv i contenciosul de legalitate), conform J.M. Auby i R. Drago, Trait de contentieux administratif., vol.2, subsol 5, p. 79 i urm. 106 Asupra evoluiei istorice a acestui concept, P. Landon, Istoria prescurtat a recursului pentru excesul de putere, de la origini pn n anul 1954, Paris, 1962. O evaluare critic a eficacitii recursului pentru exces de putere n scopul protejrii drepturilor individuale, J. Rivero, Sistemul francez de protecie a cetenilor mpotriva arbitrarului administrativ n dovedirea faptelor, Bruxel, 1966, p. 813 i urm.; P. Delvolve, Executarea deciziilor justiiei mpotriva administraiei, 1983 1984, p. 111 i urm.

Curii. Spre deosebire de poziia din Germania, unde admisibilitatea este condiionat de cererea reclamantului cu privire la nclcarea unui drept subiectiv, n Frana aciunea de contestare a administraiei, este angajat mai mult n interesul obiectiv, dat de necesitatea revizuirii legalitii aciunii administrative. Atunci cnd aciunea este admis, aciunii administrative i sunt evaluate defectele. Motivele revizuirii includ lipsa competenei, iregulariti procedurale, nclcarea statutului i deturnarea de putere. Procedurile n faa Curilor administrative sunt bazate pe principiul examinrii preliminare i pe natura scris a procedurii. mputernicitul Guvernului are un rol important n conducerea acestor proceduri107. El examineaz disputa naintea Curii, independent de judectorul raportor i face rapoartele lui. Poziia mputernicitului Guvernului a servit ca inspiraie pentru aceea a Avocatului General, privitor la Curtea European de Justiie. nainte de nceperea procedurilor Curii, cetenii pot solicita o revizuire administrativ intern, sub care pretind o nou decizie administrativ din partea departamentului, care a luat decizia contestat (recurs graios) sau naintea organului ierarhic superior (recurs ierarhic). Acest tip de procedur este, n principiu, opional. Cu toate acestea, aciunea va fi admis numai dac exist o asemenea plngere prealabil (regula deciziei prealabile). Patru luni de tcere din partea administraiei, se consider ca un refuz. n cele din urm, administraia este supus supravegherii printr-un Mediator, care este numit de Guvern, dar acioneaz independent. Acesta este invitat de un membru al Administraiei Naionale sau de un Senator, de cele mai multe ori la cererea ceteanului, s investigheze deficienele n administraie i, unde este cazul, s propun mbuntiri. Funcia de Mediator creat n 1973, a fost inspirat de modelul scandinav al Ombudsman-ului, dei poziia lui este mult mai slab i este mai aproape de cea de mputernicit Parlamentar Britanic, care, similar, nu poate fi abordat direct de public.

107

Despre dezvoltarea istoric i rolul Comisarilor Guvernului, A. Bernard, Privire asupra activitii jurisdicionale a Comisarilor Guvernului n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, ca i G. Gazier, Privire asupra activitii jurisprudeniale a Comisarilor Guvernului ncepnd din anul 1900, Paris, 1947, p. 299 i 303; J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, p. 261 i urm.

Tribunalele Administrative Competena teritorial

Sursa: http://www.justice.gouv.fr/

Curile de Apel Competena teritorial

Sursa: http://www.justice.gouv.fr/

LE MDIATEUR DE LA RPUBLIQUE
Le M diateur de la Rpublique Directeur de cabinet, charg de la com munication

Conseiller pour les affairesinternationales et les droits delhomme

Dlgue gnrale

Directeur du dveloppem ent territorial

Directeur de linstruction des rclamations

D irecteur des tudes

Directeur des affaires administratives et financires

Coordination et anim ation du rseau des dlgus du M diateur de la Rpublique; Formation. Social

Examen de la recevabilit des rclamations; Secteurs dinstruction: Affaires gnrales Agents publics / pensions Fiscal Justice / Urbanisme Social

Secrtariat Rformes; gnral: gestion Relations avec le des ressources Parlement; humaines Rapport annuel; finances et Etudes; logistique; Service de la Service daccueil documentation. et du standard; Social Service informatique. Social

Sursa: http://www.mediateur-de-la-republique.fr/

6.2. Anglia
n Anglia, aspectul procedural este predominant i caracterizeaz relaia dintre dreptul administrativ pozitiv i cel procedural. Multe din teoriile care abordeaz dreptul administrativ pot fi nelese numai n contextul dezvoltrii recursurilor legale i a manierei n care au fost extinse i adaptate. Aceasta explic i de ce sistemul juridic britanic nu a trasat niciodat o distincie clar ntre dreptul administrativ pozitiv i dreptul administrativ procedural. Recursurile posibile mpotriva aciunii administrative trebuie s in seama de recursul legal pe de o parte i de controlul judectoresc, care n mod tradiional intr n jurisdicia tribunalelor, pe de alt parte. O veche distincie este trasat ntre aciunile de drept public i aciunile de drept public ordinar pentru daune, declaraii i hotrri de amnare (care presupun existena unui ordin de a face sau nu ceva). Dar aceast distincie i-a pierdut o bun parte din semnificaie din moment ce din 1978 ncoace orice aciune (cu excepia ordinului de habeas corpus) poate fi adus tribunalului de resort prin intermediul unei petiii tip, devenind subiectul unei proceduri standardizate. Tribunalul specific este Divisional Court of the Queen, Division of the High Court (Tribunalul Reginei de pe lng nalta Curte de Justiie). Petiionarul trebuie s fac petiia ntr-o limit de timp i s dovedeasc faptul c are un interes legitim n disput. Pn n 1977, cnd s-a decretat Actul procedurilor Coroanei, responsabilitatea coroanei i a autoritilor publice era dominat de principiul c Regele nu poate face nici un ru. Din perspectiva identitii istorice dintre rege i sistemul de justiie, noiunea c regele sau servitorii si ar putea crea prejudicii prea absurd. Coroana continu s se bucure de anumite privilegii n cadrul dreptului delictelor civile, care este subiectul unor critici crescnde. n principiu, aciunile pentru delicte civile mpotriva Coroanei sau mpotriva autoritilor locale sunt descrise n mod curent n concordan cu principiile generale ale dreptului civil. Pe lng controlul exercitat de tribunalele ordinare asupra administraiei a ctigat n importan revizuirea juridic a aciunii administrative de ctre tribunalele speciale. Exist n mod curent peste 2000 tipuri de tribunale (Curi) stabilite n primul rnd ca rezultat al promulgrii unei legislaii a proprietii, n domeniul asigurrii sociale i dreptului muncii108. Aceste corpuri judiciare decid n privina plngerilor aduse mpotriva msurilor adoptate de administraie. Prevederile generale privind componena acestor tribunale, care, n cele mai multe cazuri, constau dintr-un avocat ca preedinte i dou persoane din afar, procedura care trebuie urmat i revizuirea deciziilor tribunalului special de ctre tribunalele ordinare, relev variaii considerabile de la un tip la altul. Din moment ce balana caracteristicilor judiciare i administrative variaz considerabil de la un tribunal la altul, pare inutil ncercarea de a decide dac aceast instituie este un tip special de tribunal administrativ sau parte a mainriei administrative. Este adevrat ns faptul c ele prezint o combinaie de caracteristici administrative i (cvasi) judiciare care d tribunalelor aspectul lor particular. Extinderea nfiinrii de noi tribunale dup primul rzboi mondial a produs un curent crescnd de criticism viznd inadecvarea garaniilor lor procedurale i natura deficitar a proteciei legale mpotriva deciziilor acestora.
108

A se vedea i I. Alexandru, Structuri, mecanisme i instituii administrative, vol.I i II, Ed. Sylvi, Bucureti, 1996.

Urmnd protestul public la adresa ntrebuinrii abuzive a puterii administrative n cazul Crichel Down109, a fost nfiinat n 1955 Comitetul pentru tribunale administrative i anchete (Comitetul Franks). Recomandrile sale, publicate n 1957, au primit recunoatere statutar un an mai trziu. n particular, a fost nfiinat un consiliu al tribunalelor, care supravegheaz diversele tribunale i prezint un raport anual parlamentului. Alte msuri include ntrirea drepturilor procedurale ale ceteanului interesat i o mbuntire a posibilitilor pentru revizuirea judiciar a deciziilor tribunalului. n sfrit, administraia este, de asemenea, subiect al supervizrii parlamentare. Separat de responsabilitatea naintea parlamentului i timpul pentru rspunsurile la interpelri, diversele departamente administrative sunt supravegheate de aa-numitele comitete alese, care sunt organizate de parlament n scopul de a supraveghea anumite compartimente i puteri ale administraiei. Crearea, n 1967, a instituiei Comisarului parlamentar pentru administraie, a fost inspirat de modelul danez, a Ombudsman-ului (n Marea Britanie, Comisarul parlamentar persoan cu autoritatea de a ancheta i pronuna n chestiuni legate de prejudiciile cetenilor, mpotriva prii executive a guvernului), dar n multe privine reprezint doar o palid reflecie a corespondentului su danez, deoarece comisarul este numit de primul-ministru (i nu ales de parlament) i el poate aciona numai cnd un caz i-a fost indicat de un membru al parlamentului, n loc s fie abordat direct de ctre ceteanul interesat.

6.3. Germania
ntre numeroasele instituii i proceduri de supraveghere a aciunii administrative, mergnd de la procedurile de control la nivelul autoritilor de stat i locale, prin supravegherea parlamentar n forma responsabilitii ministeriale, pn la supravegherea social fr forme legale prin mass-media, vom schia n continuare posibilitatea autocontrolului administraiei prin procedurile de obiecie i revizuire judiciar. Aa-numita procedur a obieciei (Wiederspruchsverfahren) este o procedur preliminar extra judiciar prin care legalitatea i operativitatea punerii n aplicare a unui act administrativ, sau refuzul de a emite un act administrativ, este examinat de administraia nsi, n majoritatea cazurilor de ctre o autoritate superioar. Procedura preliminar este o condiie prealabil pentru a obine o judecat n temeiul unei aciuni pentru anulare sau pentru realizarea unei aciuni administrative. Aceast examinare extensiv, duce n multe cazuri la o decizie care este favorabil solicitantului. Articolul 19 (4) (1) din Legea fundamental, garanteaz protecie juridic mpotriva nclcrilor comise de autoritile publice. n acest sens, toate disputele din dreptul public care nu sunt constituionale n natura lor, cad n jurisdicia Curilor administrative, supuse unor norme speciale asupra atribuiei jurisdiciei preconizate de legea federal. Sistemul judiciar general referitor la dreptul administrativ asigur dou trepte de apel: deasupra/peste Verwaltungsgericht (Curtea administrativ de prim instan) exist Oberverwaltungsgericht (Curtea administrativ superioar) (sau

109

Despre cazul Crichel Down i implicaiile sale pentru reforma dreptului administrativ englez, M. Bernhardt, Zur rechtlichen Bedeutung der Erklrung einer Polity in der englischen Verwaltungspraksis. Dargestellt um Beispiel der Rckbereinigung enteigneter Grundstcke, Diss. Freiburg, text original, p. 49 i urm.

Verwaltungsgerichtshof) (Curtea de Apel) i Bundesverwaltungsgericht110. n plus fa de cele de mai sus, exist de asemenea cteva Curi administrative111. Potrivit naturii proteciei legale solicitate, se face o distincie ntre aciunile care caut un nou statut legal, aciuni de punere n aplicare i aciuni declarative. Cea mai tipic aciune administrativ, este aciunea care urmrete un nou statut legal (Gestaltungsklage) n forma unei obiecii (Anfechtungsklage), care vizeaz anularea judiciar a unui act administrativ. Aciunea pentru punere n aplicare urmrete ca administraiei s i se impun de ctre Curte s execute sau s se abin de la a executa o anumit aciune. Aici se face o distincie ntre aciunile generale pentru punerea n aplicare i aciuni care urmresc s obin adoptarea unui act administrativ (Verpflichtungsklage). Aciunea declarativ (Feststellungsklage) poate fi folosit pentru a avea o relaie legal acoperit de dreptul public declarat existent sau neexistent. O form particular de aciune declarativ este cererea de reexaminare a normelor (Normenkontrolle). n fine, exist anumite proceduri care urmresc protecie legal provizorie. Pentru aceste forme variate de aciuni i aplicare, trebuie ntrunite anumite condiii prealabile detaliate nainte de a se da o judecat de fond. n plus fa de respectarea anumitor cerine n privina formei i a datei-limit, ca i a folosirii anterioare a procedurii de obiecie menionat mai sus, reclamantul care urmrete anularea unui act sau adoptarea unui act administrativ sau, n fine, urmrete obligarea administraiei de a se abinte de la o aciune, trebuie s dovedeasc nclcarea unui drept subiectiv. Interese de natur pur moral sau economic nu pot conferi legitimarea aciunii. Dac aciunea este considerat a fi admisibil, odat ce condiiile de mai sus au fost ntrunite, Curtea examineaz temeiurile aciunii. Legalitatea actului administrativ care formeaz baza aciunii este supus unei examinri minuioase. Aceast examinare judiciar este, totui, limitat acolo unde legislatorul a permis administraiei un anumit grad al libertii de decizie i de evaluare i i-a dat astfel un drept de decizie final n zona respectiv. Cnd sunt implicate decizii discreionare, Curtea doar examineaz dac limitele statutare ale libertii de decizie au fost depite, sau dac libertatea de decizie a fost folosit ntr-o manier n care a fost n dezacord cu scopul deciziei statutare n acordarea acestei liberti de decizie. Contrar practicii n faa Curilor civile, norma n procedurile administrative este c tribunalul examineaz datele cazului ex officio, fr a fi constrns de sesizarea fcut de ctre pri. n rest, procedurile administrative sunt supuse dreptului de dispunere (adic controlul exercitat de pri asupra chestiunii n discuie) i principiilor de natur oral, promptitudinea i natura public a procedurilor. Disputele care implic autoritile publice, care au fost tradiional repartizate tribunalelor ordinare i nu celor administrative privesc revendicri referitoare la responsabilitatea autoritii publice, expropriere i despgubiri pentru renunare forat, ca i dispute legate de proprietate.
110

n Legea din 4 iulie 1985 asupra accelerrii procedurilor administrative i financiare (German Official Journal 1274), care a intrat n vigoare pe 17 iulie 1985, procedura de apel mpotriva planurilor tehnice pe scar larg (de ex. centrale electrice, aerodromuri), a fost prescurtat n sensul c jurisdicia n prim instan a fost transferat de la Curile administrative la Curile administrative superioare. 111 Conform n particular Seciunea 51 a legii referitoare la Curile sociale, Seciunea 33 a normelor privitoare la Curile financiare, Seciunea 15 a normelor privitoare la Tribunalele disciplinare. Asupra proiectului pentru un set uniform de norme care s guverneze procedurile administrative, inclusiv Curile administrative speciale, conform C.H. Ule, Ein neuer Anlauf?, 1985, DVB1, 939 i urm.

n fine, Curtea Constituional Federal asigur protecie juridic mpotriva administraiei n anumite cazuri. Orice cetean poate intenta aciune constituional n faa Curii Constituionale Federale pe motiv c drepturile lui fundamentale au fost nclcate de autoritile publice. Totui, aciunea constituional este admisibil numai dup ce toate celelalte recursuri disponibile s-au epuizat, ceea ce face ca majoritatea aciunilor s fie intentate nu mpotriva actelor administrative, ci mpotriva deciziilor celor mai nalte Curi de Apel. Chestiuni de drept administrativ pot, de asemenea, s fie aduse n faa Curii Constituionale prin intermediul altor proceduri, n special revizuirea abstract a legii. Aa cum am menionat deja, Curtea Constituional a exercitat o influen decisiv asupra dreptului administrativ actual. R. Herzog, distinsul avocat constituional i Preedintele Curii Constituionale Federale, a descris a treia putere excepional de puternic ca fiind probabil trstura cea mai remarcabil a Constituiei. Trebuie recunoscut c protecia legal mpotriva executivului este foarte avansat112. n contrast cu abordarea francez tradiional, n care rolul Curilor n asigurarea proteciei legale a constat tradiional n supravegherea obiectiv a executivului, abordarea german n sensul procedurilor administrative este mai presus de toate protecia drepturilor subiective ale individului. Dup cum se stipuleaz n legea fundamental, orice persoan ale crei drepturi au fost nclcate de autoritile publice are acces la despgubiri legale. Noiunea de protecie a drepturilor subiective explic de asemenea cerinele care trebuie ndeplinite n procedurile administrative germane, dac aciunea trebuie s fie admisibil, adic posibilitatea de a cere un drept public subiectiv aparinnd reclamantului, a crui reparaie este vizat prin aciune. n fine, ideea de protecie a individului este de asemenea exprimat n normele care guverneaz protecia legal temporar: n timp ce n majoritatea sistemelor legale este posibil s se obin protecie legal provizorie numai prin mijloacele unei decizii a unei Curi din Germania, prin proceduri juridice sumare, simpla nregistrare a unei obiecii sau o cerere de anulare, sunt suficiente pentru a mpiedica punerea n aplicare a aciunii administrative implicate.

7. Restriciile legale i libertatea de aciune a administraiei 7.1. Frana

Teoria a avut totdeauna un rol n apariia unei doctrine a libertii de aciune care reconciliaz cererile administraiei cu cutrile individului pentru protecia legal113. n dreptul administrativ francez, conceptul libertii de aciune este un termen general care exprim libertatea de decizie i aciune de care se bucur n cadrul legii executivul, sau, dup definiia clasic a lui Michou: Il y a pouvoir discretionnaire, toutes les fois quune
112

Asupra importanei speciale juridice pentru modelul german al statului perfect bazat pe suveranitatea legii, conform din punctul de vedere francez M. Frommont, Republica Federal Germania Stat de drept, 1984, RDP, 1023 i urm., 1214 i urm. 113 A. de Laubadere, Tratat de drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1984, vol.1.

autorite agit librement, sans que la conduite a tenir lui soit dictee a lavance par une regle de droit114. G. Braibant nsumeaz esena libertii de aciune a administrativului ntr-o singur fraz succint: Le pouvoir discretionnaire se definit pour ladministration par sa liberte dappreciation, daction et de decision115. Un element important al libertii de decizie de care se bucur administraia este acela c administraia singur are autoritatea de a determina oportunitatea unei anumite direcii de aciune116. Aceasta este i esena libertii de decizie. Ca i aceste definiii ale libertii de aciune, exist i o descriere care o pune n contrast cu autoritatea determinat. Autoritatea determinat exist oriunde o cere un principiu de drept administrativ, n circumstane particulare, n sensul c trebuie adoptat o anumit linie de conduit. A. de Laubadere ofer urmtoarea definiie: Il y a pouvoir (ou competence) lie lorsque, de lors quil se trouve en presence de telle ou telle circonstance de fait, ladministration est tenu de prendre tell ou telle decision, il na plus le choix entre plusierus decisions, sa conduite lui est dictee a lavance par la regle de droit117. G. Braibant este mai concis: La competence dune autorite administrative est liee lorsque cette autorite est tenue dagir dans un sens determine, sans disposer de possibilities dappreciation ou de choix118. n orice caz, n Frana libertatea de decizie este numai una din cile prin care puterea legii poate fi moderat de ctre administraie. Exist i teoria circumstanelor excepionale, care poate justifica n situaii de urgen i pentru binele public abateri de la dreptul aplicabil119. n sfrit, teoria actului de guvernare, n virtutea creia msurile guvernului nu sunt subiect al controlului judectoresc, teorie care modereaz restriciile legale care privesc executivul120. Se poate aprecia totui c ultimele dou moduri de a atenua restriciile legale nu trebuie luate n seam. Privite n contextul ntregului regim legal care guverneaz activitatea administrativ, ele reprezint cazuri excepionale, i de aceea este rezonabil s ne limitm la autoritatea discreionar. n continuare vom ncerca s descifrm trsturile principale ale procesului controlului judectoresc, aa cum este exercitat de Consiliul de Stat. n Frana nu exist o singur teorie monolitic a puterii discreionare, aa cum ntlnim n Germania. Acest lucru impune pruden, atunci cnd se caut s se generalizeze n legtur cu ntinderea puterilor de control al aciunii administraiei n dreptul administrativ francez. Dei deciziile sunt luate n funcie de fiecare caz, dup cum vom vedea n continuare, se pot discerne i linii directoare pentru procesul de control al actului administrativ.
114 115

Extras din Enciclopedia Dalloz, p. 730, nr. 575. G. Braibant, Dreptul administrativ francez, 1984, p. 239. 116 A. de Laubadere, op. cit., p. 286; G. Vedel, P. Delvolve, Dreptul administrativ, ediia a 7-a, Paris, 1980, p. 426 i urm. 117 A. de Laubadere, op. cit., p. 285. 118 G. Braibant, op. cit., p. 237. 119 J. Rivero, Drept administrativ, ediia a 9-a, Paris, 1980, p. 87 i urm.; G. Braibant, op. cit., p. 249 i urm.; A. de Laubadere, op. cit., p. 401 i urm. 120 J. Rivero, op. cit., p. 161 i urm.. Aceasta trateaz i problema distingerii ntre acte administrative i acte de guvernare i enumer msurile de guvernare care acum sunt recunoscute a fi scutite de control judectoresc. Vezi i G. Braibant, op. cit., p. 263, care trateaz actele de guvernare dintr-un punct de vedere legal, ca ocupnd o poziie aflat la jumtatea distanei ntre instrumentele legislative i actele administrative.

ncepnd cu procedura, care este cea mai important n practic, recursul pentru exces de putere se ntemeiaz pe patru motive de aciune. Sunt investigate urmtoarele aspecte ale unei decizii administrative: n aa zisul control minim, n fiecare mprejurare se verific competena autoritii i respectarea procedurii i formei prescrise121. n domeniul competenei autoritii nu este posibil libertatea de aciune pentru o autoritate necompetent, dar ocazional administraia are o oarecare libertate de alegere n privina cerinelor procedurale i formale. Tribunalele administrative franceze caut s stabileasc dac decizia emis de administraie intr n conflict cu legea n vigoare, sau dac motivele legale i faptice sunt defectuos stabilite. Exist ilegalitate relativ acolo unde administraia a dispus un efect legal care este inadmisibil, aa cum ar fi aplicarea unei pedepse disciplinare neprevzute n statut unui funcionar public. Ilegalitatea relativ a motivelor se refer la motivele inexact stabilite, fie ele legale sau faptice. O prim situaie este atunci cnd motivele legale vor fi inexact stabilite de cte ori administraia se sprijin pe o baz legal care sau este fr efect, sau este inaplicabil, sau cnd administraia d o interpretare greit sursei relevante de autoritate. A doua situaie include n particular cazuri unde administraia nsi consider c este mpiedecat de lege pentru a aciona dar la o interpretare corect, ea posed autoritate discreionar. Motivele faptice sunt extrem de importante atunci cnd deciziile discreionare trebuie controlate. Faptele vor fi gsite inexact stabilite dac administraia i-a bazat decizia pe fapte greit interpretate sau dac a fcut o evaluare eronat a faptelor. nainte de promulgarea Legii nr. 79/587 din 11 iulie 1979, problema tribunalelor n legtur cu stabilirea faptelor consta n nendeplinirea obligaiei administraiei de a comunica motivele pe baza crora a acionat. Dac administraia nu se conforma ndatoririi de a prezenta faptele care i-au determinat decizia, tribunalul aciona pornind de la premiza c faptele prezentate de reclamant erau corecte. Urmtorul pas este evaluarea legal a faptelor n lumina normei de drept aplicabile. Aici observm c, spre deosebire de Curtea Constituional Federal a Germaniei, Consiliul de Stat, n principiu, nu efectueaz o revizuire complet a cazului pentru a decide dac acesta a fost corect ncadrat juridic. Nu se poate discerne o regul general prin care s fie posibil s se prevad ct de departe va merge instana n cadrul procesului de revizuire. n schimb, scopul investigrii este determinat individual, n fiecare domeniu aflat n discuie, de orice interese publice i private majore care se ntmpl s fie n joc, i de limitele n care puterile de evaluare ale tribunalului i permit s examineze n funcie de respectiva msur administrativ. n decizia sa n aa numitul caz Ville Nouvelle Est, referitor la o obiecie la hotrrea de a construi o poriune de autostrad, Consiliul de Stat a cerut completa investigare judectoreasc a noiunii de beneficiu public pentru expropriere. Investigarea a presupus din nou punerea n balan a pierderii publice i a pierderii private, i la sfrit, Consiliul de Stat a decis c rezultatele unui proces similar asumat de administraie nu erau posibile de a fi supuse aceleiai obiecii.

121

J. Rivero, op. cit., p. 262.

n mod asemntor, Consiliul de Stat a decis s efectueze propria investigare pentru pretinsul pericol pentru oamenii tineri semnalat ntr-o publicaie. Aici ar trebui reamintit c, ntr-un caz similar, Tribunalul Administrativ Federal al Germaniei a decis c o judecat de o astfel de natur fcut de administraie nu ar trebui s fie subiect al revizuirii al controlului judectoresc. n dreptul administrativ economic tribunalele au ales uneori s testeze interpretarea administraiei i aplicarea anumitor concepte nedefinite. De exemplu, a fost cazul Fabricii de produse chimice din Tournan, care a concentrat atenia asupra conceptului unui dezavantaj substanial pentru un sector economic francez, acest concept fiind un factor vital ntr-o decizie anti-dumping luat de Ministerul Economiei i Finanelor. Consiliul de Stat a adoptat ideea c nu exist un asemenea risc i a anulat decizia administraiei adoptat n acest sens. Alt sfer de control stringent este dreptul poliienesc. Acesta este un domeniu tradiional pentru intervenia autoritilor i unul n care interesul public i drepturile i libertile ceteanului sunt opuse. Interesul individual n protecia legal are o greutate special n acest domeniu datorit riscului unui tratament inacceptabil al libertilor de baz i aceasta explic de ce msurile poliieneti sunt, n principiu, subiectul unei minuioase examinri n tribunale. Pe de alt parte, supravegherea cetenilor strini, care intr tot n competena poliiei, este numai ntr-un grad limitat subiectul controlului judectoresc. Acolo unde este vorba de ordine de expulzare, singurul motiv pentru revizuire n afar de cel al autoritii competente, procedurii i formei, i abuzul de putere discreionar, este acurateea faptelor care au inspirat ordinul, dac este o problem de risc pentru lege i ordine datorit prezenei ceteanului strin. Tribunalele nu plaseaz nici o interpretare pe fapte, acesta fiind rolul rezervat administraiei. La fel, nici o interpretare legal a faptelor nu este n principiu fcut n domenii care presupun cunotine tehnice speciale. Un exemplu binecunoscut este refuzul Consiliului de Stat de a verifica descrierea oficial a unui preparat pentru creterea prului considerat otrvitor. Aceasta nseamn c administraia pstreaz dreptul ultim de a face astfel de judeci, n lumina cunotinelor proprii din domeniul respectiv. Puterea pe care o posed autoritile pentru a face propria lor apreciere a faptelor relevante este exprimat de descrierea dat la nceput puterii discreionare: liberte dappreciation (G. Braibant). Liberte dappreciation (sau pouvoir dappreciation) corespunde libertii de evaluare n dreptul administrativ german, dei, spre deosebire de acesta, nu include funcia de determinare a faptelor prin ncorporarea unui grad de libertate de aciune limitat la considerarea consecinelor legale a unei hotrri, n paralel cu meninerea dihotomiei ntre un concept legal nedefinit i puterea discreionar. n Frana acest concept denot numai un anumit tip de libertate de decizie administrativ. Consiliul de Stat a fixat o limit special n acest scop: eroarea manifest n evaluarea faptelor. G. Braibant observ122: Ladministration a le droit de se tromper dans son appreciation, mais elle na pas le droit de commettre une erreur manifeste, ceste-a-dire une erreur qui se caracterise a la fois par sa gravite et par son evidence. Dar dreptul la eroare din cadrul libertii de decizie de care se bucur administraia nu o ndreptete s fac o alegere absurd. n mod semnificativ, G. Braibant ncadreaz eroarea manifest n clasicul patrulater al cauzelor de eroare care pot duce la recurs pentru

122

G. Braibant, op. cit., p. 240.

exces de putere, dup cum urmeaz123: Lerreur manifeste este, dans la domaine de la ogiqaue, ce quest le detournement de pouvoir dans le domaine de la morale. Dei este circumscris legilor pozitive de drept, administraia trebuie s in seama de principiile de drept nescrise. ntre acestea, trebuie fcut o meniune special a principiului egalitii, a interdiciei retroactivitii, a drepturilor pentru un proces legitim i pentru o audiere corespunztoare, (audi alteram partem) i principiul proporionalitii, care reprezint o idee relativ nou. n privina rolului pe care trebuie s-l joace liniile directoare administrative (n sensul de indicaii ale autoritilor superioare) n timpul exercitrii libertii de decizie, Consiliul de Stat a acceptat faptul c n principiu, directivele trebuie respectate i sunt n vigoare, cu scopul de a obine uniformitate n practica administrativ. n orice caz, n cazurile individuale nu exist interdicie la exercitarea libertii de decizie. Folosirea incorect a libertii de decizie, joac un rol minor ntre remediile oferite de dreptul administrativ francez modern, ca motivare a unei aciuni de revizuire. Acest lucru se datoreaz n primul rnd dezavantajului pe care trebuie s-l suporte reclamantul avnd a-i asuma dificultatea probei. Dei procedurile administrative sunt esenialmente dificile, de cte ori o deturnare a puterii este invocat, ndatorirea de a aduce dovezi revine reclamantului, care trebuie s nfieze faptele care susin plngerea. Proceduri declanate mpotriva administraiei eueaz deseori din lips de eviden convingtoare. Pe de alt parte, aciuni bazate pe invocarea unor nclcri de lege au devenit n ultima vreme mult mai frecvente. Acest lucru se datoreaz parial controalelor mai riguroase la care este supus activitatea administrativ, i un remediu care const dintr-un test obiectiv al legalitii, ceea ce ofer individului o form efectiv de protecie legal. Aadar, se poate reine flexibilitatea artat de tribunalele administrative franceze n evaluarea lurii de decizii n administraie, fie ntr-un sens mai larg, fie ntr-unul mai restrns, prin investigarea faptelor, la nevoie n profunzime, i judecarea lor fa de gradul de autoritate legitim. n concluzie, controlul judectoresc al deciziilor discreionare ale administraiei poate fi clasificat n trei etape de importan ascendent124: controlul minimal (controle moyen) implic investigarea erorilor procedurale i formale, investigarea acurateei faptelor care vin n sprijin i constatarea c nu exist abuz de autoritate. Un exemplu este revizuirea deciziilor administrative n legea pentru cetenii strini i n domenii tehnice specializate. n principiu, nu se verific greutatea legal dat de faptele expuse, exceptnd cazul cnd reclamantul invoc erori manifeste (erreur manifeste dappreciation). ntinderea obinuit a controlului (controle normal) poate depi controlul minim, ajungnd la o evaluare legal a faptelor. n mod excepional, controlul maximal poate, de asemenea, include o verificare a necesitii i proporionalitii msurii administrative. Aici tribunalul se implic invariabil n domenii care altfel sunt guvernate de principiul oportunitii i sunt, pe bun dreptate, rezervate administraiei. Un exemplu de domeniu legal cu control judectoresc maxim efectuat administraiei este dreptul poliienesc.

123 124

G. Braibant, op. cit., p. 240 i urm. J.M. Auby, R. Drago, Tratat de contencios administrativ, ediia a 3-a, Paris, 1984, p. 370 i urm.

7.2. Anglia
Dei Dicey, definind suveranitatea legii, aparent a exclus orice domeniu pentru libertatea de aciune a executivului, puterea discreionar poate fi privit astzi ca o component acceptat a sistemului de drept administrativ englez, i o component cu adevrat indispensabil ntr-o epoc de extindere a funciunilor statului. Multe acte normative acord administraiei o larg autoritate de a decide. n concordan cu caracterul n general pragmatic al dreptului administrativ englez, nu exist o doctrin elaborat a libertii de aciune (de decizie) aa cum gsim n alte ri. n loc de aceasta, gradul de libertate de care se bucur administraia n luarea de decizii este proporional cu ntinderea puterilor de control pe care tribunalele le consider necesare n fiecare domeniu al autoritii administrative. Deciziile luate n virtutea prerogativelor Coroanei sunt scutite de controlul judectoresc, dei chiar i n acest domeniu exist o tendin care promoveaz un control mai strns. Puterile de investigare ale tribunalelor sunt limitate precum i motivele de revizuire care pot fi invocate. Pentru a controla deciziile discreionare au fost formulate dou standarde directoare: doctrina ultra vires i principiile de justiie natural125. Deoarece i au originea n practica tribunalelor, nici unul din aceste standarde ale legalitii tribunalelor administrative nu a primit o definiie precis. n sursele englezeti de specialitate, poate fi gsit o ntreag list de definiii sugerate, dar aplicrile practice sunt, prin contrast, remarcabil de uniforme. Doctrina ultra vires. Dac o autoritate public acioneaz n afara scopului autoritii sale care este n cea mai mare parte definit prin statut atunci acioneaz ultra vires. ntr-o ncercare de a pune coninut pe scheletul acestei afirmaii generale, au fost descrise diferite tipuri de cazuri. nc de la primul din aceste grupuri de cazuri, este evident ct de larg poate fi conceptul. Cazuri de ultra vires procedural se refer la defecte formale i procedurale, din care o parte este acoperit i de principiile justiiei naturale. Ultra vires procedural implic o aciune a unei autoriti constituit greit, sau a unei autoriti creia i lipsete autoritatea potrivit, de exemplu dac o decizie ntr-un caz este adresat de la o autoritate responsabil la una fr responsabilitate (delegatus non potes delegare). Un caz interesant care ilustreaz cel de-al doilea grup de erori procedurale a fost decizia Cazul Lavender vs. Ministerul pentru Amenajri Publice. Reclamantul solicitase ctre Ministerul pentru Amenajri Publice permisiunea de a extrage minerale dintr-o zon folosit pentru agricultur. Consimmntul nu a fost primit pentru c Ministerul Agriculturii a ridicat obiecii pe motive agricole. Tribunalul care a judecat apelul urmtor a anulat refuzul, considerndu-l ultra vires, deoarece Ministerul pentru Amenajri Publice i-a dat colegului su de la agricultur dreptul la veto, acest lucru fiind echivalent cu o delegare de autoritate pe care nu era n msur s o fac. Prin contrast, cazuri de ultra vires cu substan proprie se refer la substana deciziilor oficiale. Practica de revizuire este extrem de variat pentru cazuri de acest tip i nu
125

H.W.R. Wade, Drept administrativ, ediia a 5-a, Oxford, 1982, p. 348 i urm. i p. 413 i urm.; O. Hood Philips, P. Jackson, Drept constituional i administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1978, p. 596 i urm., despre doctrina ultra vires i p. 602 i urm. despre justiia natural.

au fost dezvoltate reguli solide pentru a fixa ntinderea exact a puterilor de revizuire pe care le au tribunalele n orice situaie particular. Spre exemplu, n legea referitoare la strini, care, i n Anglia las o libertate de aciune substanial autoritilor publice, tribunalele judec dac faptele au primit o interpretare greit. n spe, n R. vs. Home Secretary, ex parte Venicoff, tribunalele au trebuit s judece dac persoana implicat era sau nu strin, deci o problematic de drept substanial. O chestiune legal de tip diferit a fost n cazul Consiliului Londrei vs. A.G. Consiliul Londrei avea autoritatea statutar de a procura tramvaie. Statutul (legea) se referea numai la tramvaie, dar consiliul l-a interpretat ca nsemnnd c oraul era mputernicit s preia operaia parcului de autobuze ce aparinea companiei de tramvaie. Deci, n acest caz, faptele nu erau n disput, ci doar extinderea permis interpretrii cuvntului tramvaie. Tribunalul a decis c autobuze i tramvaie nu sunt concepte interanjabile (analoage). Alt decizie, s-a aplecat asupra chestiunii dac anumite cldiri urmau s fie considerate drept case n nelesul unui statut. Judectorul a ordonat: Dac o anumit cldire cade sau nu sub semnificaia acelui cuvnt este o problem mixt, de drept i de fapt de fapt, att ct este necesar a constata toate faptele referitoare la cldire, i de drept att ct este necesar pentru ca aplicarea cuvntului case acelor fapte s implice explicarea Actului. Deci, n viziunea judectorului, era o chestiune mixt de fapt i de drept i, de aceea, n competena tribunalului. Doctrina ultra vires cuprinde i cazuri n care administraia ori nu a reuit s acorde suficient atenie scopului unei legi, ori a urmrit lucruri care cad cu totul n afara ei. Cazul care a devenit cunoscut ca Padfield Case este un exemplu semnificativ pentru cel dinti grup126. El se sprijinea pe decretul de marketing (comer) agricol 1958, care definea sistemul englez pentru comerul cu produse agricole. Aceast lege prevedea c disputele i plngerile provenite din reglementrile ce privesc comerul persoanelor individuale vor fi abordate de un comitet de investigare, dac ministrul responsabil a ordonat crearea unuia (dac ministrul n orice caz/situaie ordon aa). Probleme au aprut n contextul sistemului de comer al laptelui. Acest sistem prevedea c laptele va fi furnizat aa numitului Consiliu/Minster de Marketing (comer) pentru Lapte, care pltea pentru el preuri diferite, n funcie de care regiune furnizase laptele, din cele 11 regiuni n care Anglia i ara Galilor fuseser divizate de sistemul de comercializare a laptelui. Diferenele de preuri ntre regiuni reflectau costurile diferite ale transportului laptelui de la productor la consumator . n orice caz, structura de cost se schimbase de-a lungul anilor n asemenea msur, nct diferenialele fixate n costul transportului nu mai corespundeau adevratei situaii. Ca rezultat al schimbrii, productorii din sud-vestul rii s-au simit dezavantajai. Dei aveau un loc i un vot n corpurile care luau decizii comerciale n Ministerul de Marketing (comerului) pentru Lapte, erau numeric prea puini pentru a asigura o majoritate pentru vederile lor referitoare la preuri. Din acest motiv, au fcut o cerere ctre ministrul responsabil pentru a stabili un comitet de investigare prevzut prin statut, pentru a se asigura c situaia i cererile lor vor fi examinate de un corp neutru. Dac comitetul urma s constate c plngerile productorilor erau justificate,
126

Padfield vs. Ministerul Agriculturii, Pescuitului i Alimentaiei, 1968, AC 997; vezi i D.C.U. Yardley, Abuzul de putere i controlul su n dreptul administrativ englez, n Jurnalul American de Drept Comaprat, vol.18, 1970, p. 565 i urm., p. 571 i urm.

ministrul avea puteri n virtutea Decretului de Marketing Agricol s dea instruciuni ctre Ministerul de Marketing la discreia sa (n cazul cnd considera potrivit). n orice caz, ministrul a respins cererea pe motivul c nu acel comitet de investigare era forumul adecvat pentru a rezolva problema structurilor de stabilire a preului la lapte, care atingea consecine politice mai largi. Mai mult, datorit structurii sale democratice, Ministerul de Marketing pentru Lapte, n care era i reclamantul membru, reprezenta un corp mai potrivit pentru a lua o decizie. Camera Lorzilor a considerat c decizia ministrului era ilegal, din moment ce intr n conflict cu scopul autoritii statutare. De asemenea, va fi o utilizare ilegal a libertii de aciune (de decizie) acolo unde autoritatea public folosete puterile pentru finaliti ilegale127. ntr-un caz faimos o companie feroviar a declanat o aciune pentru a mpiedica oraul Westminster de a construi un pasaj rutier subteran. Statutul n chestiune permitea numai construirea de toalete, nu i construirea unui pasaj subteran n acelai timp. Plngerea companiei feroviare a fost respins, dar Camera Lorzilor a admis c a construi o toalet public numai cu scopul construirii unui pasaj subteran ar fi fost ultra vires cu toate c o intenie expres de a face acest lucru, n orice caz, nu putea fi dovedit. Aceast form de interpretare a doctrinei ultra vires este nrudit cu ceea ce n Frana se consider detournement de pouvoir. n continuare, putem meniona c exemple ale doctrinei ultra vires sunt de regul identificate acolo unde o autoritate public i limiteaz n mod ilegal limitele propriei utilizri a libertii de decizie n directivele administrative, fapt care exclude orice examinare a cazurilor individuale. Acest lucru nu nseamn c nu pot fi stabilite linii directoare pentru utilizarea libertii de aciune; nseamn doar c asemenea linii directoare trebuie s ofere suficient flexibilitate pentru o examinare a cazurilor individuale i pentru posibilitatea de a depi respectiva linie directoare cnd acestea sunt rezolvate. n fine, deciziile inechitabile sau nepotrivite, i prin urmare sunt ultra vires i, de aceea, ilegale. Acest grup const n primul rnd din cazuri care arat aa numita lips de rezolvabilitate a unui act administrativ. Un exemplu este decizia n Prescott vs. Birmingham Corporation128. Aceasta s-a ocupat de decizia oraului Birmingham de a acorda pensionarilor gratuitate n utilizarea transportului public, fapt care ducea la pierderi nsemnate ale venitului anual. Un contribuabil a declanat procedurile mpotriva Corporaiei oreneti. Curtea de Apel a invalidat decizia, considernd-o ultra vires, din moment ce nu reprezenta o politic de transport rezonabil. n cele de mai sus am ncercat s subliniem principiile de baz ale controlului judectoresc aplicat administraiei britanice prin intermediul doctrinei ultra vires. Principalele aplicaii ale doctrinei ar trebui s se clarifice prin exemplificarea cu cazuri reale. Flexibilitatea practicii de revizuire a tribunalelor reflect abordarea pragmatic a dreptului englez, dei unii critici cred c diminueaz protecia legal aflat la dispoziia cetenilor. n orice caz, este evident c tribunalele ncearc s strng constrngerile legale n jurul utilizrii libertii de aciune a administraiei. n legtur cu principiul justiiei naturale vom face cteva precizri. Justiia natural are un caracter pur procedural i se refer la circumstanele n care este fcut i
127 128

J.F. Garner, B.L. Jones, Drept administrativ, ediia a 6-a, Londra, 1985, p. 126 i urm. vezi O. Hood Philips, Cazuri reprezentative n dreptul constituional i administrativ, ediia a 5-a, Londra, 1979, p. 311 i urm.

produce efecte o aciune administrativ. Regulile de baz din care este inspirat sunt constituite de principiul general acceptat, audi alteram partem i de principiul nemo judex in causa sua debet esse. Dup cum am spus deja n conexiune cu doctrina ultra vires, aceasta se suprapune parial cu doctrina ultra vires. Observm deci c nu exist o distincie precis ntre cele dou.

7.3. Germania
Puine sisteme de drept administrativ au fost dezbtute att de mult ca cel german, n termenii restriciilor legale asupra executivului i al utilizrii sale pentru concepte legale nedefinite i pentru libertatea de aciune129. O trstur dominant a dreptului administrativ german a fost ntotdeauna frecvena cu care tema libertii de decizie este adus n discuie. Acest lucru este justificat n principal de faptul c libertatea administrativ de decizie atinge esena relaiei dintre executiv i alte dou puteri, dei rmne adevrat c interesul se concentreaz n primul rnd pe aspectul jurisdicional. Totui, n afar de aspectul de drept administrativ, n sens strict, aceasta este o problem constituional care a urmrit istoria german ca urmare a experienei dezastruoase a perioadei naional-socialiste, cu un parlament deposedat de putere, un executiv cu putere excesiv i tribunale administrative aproape lipsite de rolul lor. Situaia din Al Treilea Reich a fost, fr ndoial, principalul motiv pentru care, chiar i acum, discuia despre restriciile legale asupra administraiei este marcat de o anumit repulsie pentru autoritatea executiv. Eforturile din perioada postbelic pentru a construi un stat constituional i anume de a aduce conducerea statului ct mai mult cu putin sub autoritatea legii, a condus la ideea c libertatea de decizie administrativ era, dac nu altceva, un element strin sistemului constituional i nu un mijloc necesar pentru a imprima flexibilitatea administrativ. Doctrina german a libertii de decizie a fost literalmente mbibat cu jurisprudena tribunalelor administrative, care i extrag puterile de control n toate disputele de drept public care nu au caracter de drept constituional, din clauza general din paragraful 40 din statutul tribunalelor administrative (VwGO). n ce privete condiiile faptice pentru decizia administrativ, n perioada postbelic tribunalele se ngrijeau s lase ct mai puin loc cu putin pentru msuri discreionare. Pe de alt parte, libertatea de aciune reprezint i un domeniu de variante posibile de conducere (toate legale), pe care administraia le poate adopta n aplicarea legii. Prin urmare, decizia referitoare la cum s se acioneze ntr-un caz concret este luat nu numai din punctul de vedere al legalitii dup cum s-a explicat deja, toate variantele posibile ale deciziei sunt n mod egal legale dar i n lumina adecvrii la un scop. Aceste consideraii referitoare la adecvarea la un scop sau interes susin i formeaz domeniul rezervat administraiei, n interiorul cruia aceasta i poate lua deciziile liber de constrngerile statutare i de controlul judectoresc. Tribunalele administrative pot examina numai dac au fost respectate limitele legale ale libertii de aciune i decizie.
129

Vezi studiul comprehensiv al surselor n H. Meyer, H. Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, ediia a 2-a, Frankfurt, 1982, para.40, p. 338 i urm.

Kommentar

zum

Ideea de stat constituional (stat de drept), dup cum este exprimat n art. 20, paragraful 3 al Legii fundamentale (GG), i cerinele pentru un proces adecvat din art. 13, paragraful 4 (GG), prin care oricine a suportat nclcri ale drepturilor din partea autoritilor are un remediu prin lege, au creat i o prezumie general n favoarea controalelor legale stricte, aplicate administraiei, precum i mpotriva liberei utilizri a puterii discreionare prevzute n lege. Puterile discreionare sunt indicate n principal prin utilizarea lui poate, are voie, ar trebui. Acolo unde aceste cuvinte-cod sunt absente, se poate considera c decizia care trebuie luat nu este discreionar, i anume autoritatea administrativ este limitat, n circumstanele indicate, s prescrie anumite efecte legale. Dei relaia administraiei cu legile i reglementrile prin care este guvernat acum este mprit n domenii discreionare i non-discreionare, din punct de vedere istoric, lucrurile nu au stat aa. La nceputurile statului de drept, libertatea discreionar nsemna a fi n afara legilor i a jurisprudenei tribunalelor; aceasta era libertatea de aciune de care se bucurau ofierii regelui pe care i mputernicea s-i urmreasc propriile finaliti130. Libertatea de aciune era de aceea un fenomen particular, fr legtur cu existena unei norme de drept i a efectelor sale legale, fenomen care exprima continuitatea sistemului monarhic. Doar mai trziu, odat cu dezvoltarea statului constituional democratic, autoritatea discreionar a fost limitat i, n final, transferat categoriei efectelor legale ale unei norme de drept. Distincia esenial ntre competena deplin de control care se aplic conceptelor legale nedefinite i gradul limitat de control care se aplic autoritii discreionare acum, a fost oarecum modificat prin acceptarea aa numitului scop al evalurii interpretrii unor concepte nedefinite dintr-o decizie judiciar. Tendina la care ne-am referit, de a folosi legea pentru a limita puterile executivului ct mai mult cu putin, a avut deja o influen marcant n jurisprudena instanelor judectoreti din Germania. De aceea, de exemplu, conceptul de interes al transportului public, a fost transformat dintr-un concept discreionar n unul nedefinit, i astfel n ntregime subiect al controlului judectoresc. Chiar i tribunalele administrative au trebuit s admit c exist concepte pentru care dogma unicei decizii corecte n cazuri individuale este curat ficiune. n acest fel, doctrina german a autoritii discreionare a devenit mult mai flexibil. n realitate nu sunt multe situaii n care se admite precedentul judiciar, iar acest lucru poate fi explicat prin tendina predominant de a aspira la un grad maxim de control judectoresc i de a lega administraia de reglementrile statutare. n acelai timp trebuie semnalat faptul c supra-abundena de legi statutare i reglementri paralizeaz abilitatea administraiei de a asigura un echilibru corespunztor al intereselor n cazuri individuale, de aceea exist n continuare unele dubii fa de teoria german modern a puterii discreionare. Rigoarea verificrilor la care sunt supuse conceptele nedefinite i tratamentul restrictiv, n general al verificrilor, a creat un sistem de revizuire foarte rigid i inflexibil, cu o logic interioar care, n anumite cazuri oblig tribunalele s ajung la o decizie final n domenii complexe n care practic sunt departe de a fi competente a judeca (domenii ale tehnicii de vrf). A muta povara deciziei de la administraie pe umerii tribunalelor nu duce mereu la un rezultat n mod obiectiv mai bun. O privire aruncat prin deciziile tribunalelor
130

M. Bullinger, Das Ermessen der offentlichen Verwaltung, J2, 1984, p. 1001 i urm. (1002).

administrative va arta, n orice caz, c tendina de a supune i cele mai nedefinite concepte unui control exhaustiv este nc predominant. Astfel, n conformitate cu Seciunea 40 a Legii pentru procedura administrativ (VwVfg), autoritile publice trebuie s i exercite puterea discreionar n conformitate cu scopul pentru care autoritatea a fost investit i trebuie s respecte limitele statutare ale libertii de aciune. Revizuirea deciziilor discreionare ale administraiei este prescris n mod expres de Seciunea 114 a reglementrilor de procedur pentru tribunalele administrative (VwGO) din 21 ianuarie 1960: Acolo unde autoritatea administrativ este mputernicit s-i foloseasc libertatea de aciune, tribunalul va trebui s se mulumeasc cu faptul c actele sau omisiunile administraiei nu sunt ilegale pentru c au fost depite limitele statutare ale libertii de aciune sau pentru c libertatea de aciune nu a fost exercitat n conformitate cu autoritatea investit. Seciunea 114 a reglementrilor de procedur pentru tribunalele administrative (VwGO) se refer la aspectele materiale, sau la coninutul unei decizii discreionare. Nu sunt menionate aici limitele formale, din moment ce acestea se aplic tuturor conducerilor administrative, nu numai la exercitarea puterii discreionare. Ele includ decizia c toate corpurile administrative trebuie s posede autoritatea corespunztoare i s respecte procedura i forma prescrise131. Cerinele formale stabilite pentru deciziile administrative sunt semnificative atta timp ct exercitarea puterilor discreionare este guvernat de regulile de procedur; desigur, acest lucru nu prejudiciaz rezultatul, dar ofer o garanie mai ferm c linia de aciune va fi una corect, n primul rnd pentru c exist dreptul la o audiere i alte drepturi de participare132. n ce privete aspectele materiale ale controlului judectoresc, Seciunea 114 a reglementrilor de procedur pentru tribunalele administrative (VwGO) menioneaz dou cauze de eroare: depirea limitelor puterii discreionare i folosirea greit a puterii discreionare. Limitele statutare ale puterii discreionare vor fi depite de cte ori decizia scap din vedere limitele legale exterioare puterii discreionare administrative. De exemplu, limitele puterii discreionare vor fi depite dac autoritatea public cere un rezultat care nu este regsibil n statut, lipsete scopul legii. Alt eroare n exercitarea puterii discreionare este acoperit de interzicerea utilizrii sale greite (termenul folosit n general era de utilizare abuziv a libertii de aciune. Astzi utilizarea abuziv a libertii de aciune este tratat ca o categorie subsidiar a noiunii de utilizare greit a libertii de aciune). Aceast interdicie stabilete anumite cerine pentru situaiile care sunt luate n considerare de autoriti n exercitarea puterilor lor discreionare. Ele trebuie s fie suficiente, rezonabile, relevante i potrivite scopului i trebuie s in seama de interzicerea exceselor neconstituionale i de principiul egalitii. Abuzul n dreptul lurii de decizie este o categorie subordonat a utilizrii greite a dreptului la decizie, n cazul puterii discreionare; acoper situaii n care puncte de
131

Acolo unde cerinele procedurale i formele nu sunt guvernate de o legislaie special, se vor aplica legile despre procedura administrativ Bund sau Lander, n funcie de situaie: dac autoritatea este federal sau provincial. 132 Despre relaia dintre dreptul procedural i dreptul cu substanial n cazul controlului judectoresc limitat al deciziilor administrative, vezi J. Schwarze, Der funktionale Tusammenhang von Verwaltungsverfahrensrecht und verwaltungsgerichtlichen Rechtschutz, Berlin, 1974, p. 64 i urm.

vedere irelevante, cum ar fi preferinele personale (prietenie sau ostilitate) au jucat un rol n decizia discreionar133. Acest lucru va face ilegal aciunea administrativ, chiar dac ea respect limitele exterioare ale libertii de aciune. Acolo unde motivele unui administrator individual sunt subiective i de aceea inacceptabile, este un caz asemntor francezului detournement de pouvoir, care, n general, este utilizat pentru a desemna exerciiul subiectiv al unei autoriti administrative contrar cu scopul prevzut n statut. n final, o autoritate public nu poate ataa o condiie la o decizie discreionar cernd o form de plat din partea unui cetean, acolo unde acest lucru ar fi strin de scopul legal urmrit de actul administrativ. O alt cauz de eroare este eecul n a exercita libertatea de aciune cnd acest lucru se impune, situaie numit i neglijen n exercitarea libertii de aciune 134. Aceasta apare ori de cte ori administraia presupune n mod greit c se afl sub o obligaie legal precis i neglijeaz s-i foloseasc puterea discreionar pe care o posed. Dac exist o prevedere care cere utilizarea puterii discreionare, administraia trebuie s-o exercite ntr-o manier potrivit cu circumstanele. Acest lucru nu afecteaz dreptul administraiei de a aplica linii directoare interne n scopul de a obine o consisten mai mare n utilizarea libertii de aciune. n sfrit, o hotrre de facto care este incorect sau incomplet n privina oricror elemente importante, va conduce la o eroare n utilizarea puterii discreionare, din moment ce va nltura abordarea potrivit a diverselor puncte de vedere implicate. * * * Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului i ca disciplin tiinific, a fost aproape n ntregime limitat la aspectul teoretic al ordinii legale administrative exclusiv interne i luat ca un sistem i o surs nchise de cunotine135. Confirmarea acestei teze nu este generat doar de faptul c Otto Mayer, printele dreptului administrativ german modern, concepuse deja o carte asupra dreptului administrativ francez chiar nainte de a scrie lucrarea sa Deutsches Verwaltungsrecht, sau de faptul c el a utilizat modelele franceze pentru dezvoltarea doctrinei germane privind dreptul administrativ136. ntr-adevr, astfel dup cum am mai subliniat, principiile dreptului administrativ francez, n dezvoltarea i determinarea cruia Consiliul de Stat a jucat un rol crucial, au exercitat o influen semnificativ asupra sistemelor de drept administrativ din ntreaga Europ137.

133 134

H.P. Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 2-a, Heidelberg, 1986, p. 151 F. Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht, ediia a 5-a, Stuttgar/Mnchen/ Hanovra, 1985, p. 159 o definete ca fiind un element constituent al utilizrii greite a libertii de aciune. 135 Jrgen Schwarze, European Administrative Law, Office for official publications of the European communities, Sweet and Maxwell, 1992 p. 3. 136 J. Schwarze Der Schutz des Gemeinschaftsburgers durch allgemeine Verwaltungsgrundstze im EG-Recht, p. 1067 i urm. 137 Asupra influenei exercitate de dreptul administrativ francez, care n schimb, a fost n mod decisiv determinat de Consiliul de Stat, vezi n special volumul Le Conseil dEtat, Livre Jubiliaire, Paris 1949, p. 481 i urm.

Cu toate acestea, dreptul administrativ a aprut ntr-un mod forat i sub presiune din dreptul comparat, din smburele izolrii sale la nivel naional. O perspectiv care, n mod evident, se ntinde dincolo de frontiere, a fost stabilit doar dup fondarea Comunitii Europene138. Pe de alt parte, dreptul comunitar european este n primul rnd alctuit din norme ale dreptului administrativ, provenite n special din zona dreptului care guverneaz managementul public. n acest sens, Uniunea European descris de Curtea European de Justiie ca o comunitate bazat pe lege, ar putea fi mai precis numit o comunitate bazat pe dreptul administrativ. Pe de alt parte, nevoia pentru o perspectiv cultural larg i cercetarea asemnrilor i diferenelor instituiilor juridice administrative n cadrul sistemului juridic european este nu numai rezultatul unei sete de cunoatere modern, ci, mai presus de toate, este produsul unei necesiti practice139. Ca sistem juridic n continu transformare, dreptul Uniunii (Comunitii) Europene este n mod particular dependent de o serie de amendamente corespunztoare. Desigur, exist un numr de principii eseniale, cum ar fi obligaia de a stabili motive temeinic argumentate n cazurile de revizuire, principii extrase din dreptul francez i introduse n clauzele de revizuire juridice, n normele Comunitii Europene, nscrise n tratate. Este de reinut ns c, cel mai mare numr de principii juridice care guverneaz activitatea administrativ, recunoscute astzi n dreptul comunitar, i au originea n procesul de elaborare a normelor i de luare a deciziilor ce se desfoar la Curtea de Justiie European, astfel c dreptul administrativ din cadrul Uniunii Europene s-a extins n primul rnd prin decizii judectoreti140. Aa numitul proces Algera reprezint punctul de nceput pentru practica judectoreasc a Curii Europene n zona dreptului administrativ general. n acest proces, tribunalul a ntemeiat o metod proprie unic n procesul de luare a deciziilor, metod unic n evoluia principiilor de drept administrativ. Tribunalul a fost confruntat cu necesitatea de a-i exprima opinia asupra revocrii actelor administrative. S-a recunoscut n mod expres n opinia Curii c tratatul nsui nu coninea clauze special, dei practica judiciar i literatura tuturor statelor membre ale Uniunii erau deja familiarizate n aceast problem, tribunalul s-a simit constrns s susin c: Dac tribunalul nu neag justiia, el este obligat s rezolve problema n concordan cu normele recunoscute de legislaia i practica judectoreasc a rilor membre141. Din acel moment, Curtea de Justiie a dat recunoatere unei arii largi de principii de drept administrativ: principiul general de administrare prin lege, principiul non-discriminrii, principiul proporionalitii, principiile siguranei legale i ale proteciei drepturilor legitime i dreptul la consultare nainte ca o decizie s fie luat de o autoritate public.

138

J. Rivero, Vers un droit europeen: nouvelles perspectives en droit administrativ, ed. M. Cappelletti; Noi perspective pentru dreptul comunitar european, Publicaii ale Institutului Universitar European, vol.I, Florena, 1978, p. 389 i urm.; Studiul informativ asupra istoricului doctrinar al dreptului administrativ european, de H. Bulck, n Festschrift fr H. Kraus, Wrzburg, 1964, p. 29 i urm. 139 Ioan Alexandru, Administraie public, teorii, realiti, perspective, Ed. Lumina tex 1999, p. 601 i urm. 140 n ceea ce privete funcia i semnificaia jurisdiciei n Comunitatea European, vezi U. Everling din ediia J. Schwarze, Der EuGH als Verfassungsgericht und Rechtsschutzinstanz, Baden-Baden, 1983, p. 137 i urm. 141 Referirea la obligaia Curii de a evita negarea justiiei demonstreaz clar influena gndirii juridice franceze. Interdicia binecunoscut a refuzului justiiei din Articolul 4 al Codului Civil precizeaz: Le juge qui refusera de jouer, sous pretexte du silence, de linsuffisance de la loi, pourra etre poursuivi comme coupable de deni de justice.

Folosind exemplul principiilor de drept administrativ enumerate, am dorit s descifrm n cadrul acestui curs, msura n care se poate spune c dreptul administrativ european exist i ce posibiliti i limite condiioneaz evoluia sa ulterioar. Aa cum exist anumite probleme care necesit reglementarea n cadrul dreptului administrativ naional i la nivel european, principiile administrrii prin drept, conducerea administrativ non-discriminatorie i echitabil, proporionalitatea, sigurana legal, protecia drepturilor legitime i meninerea unui proces administrativ corect i echilibrat au ieit la iveal, au aprut ca probleme eseniale. Ele reprezint miezul i nceputul cristalizrii dreptului administrativ european. Prin cursul nostru am urmrit o serie de scopuri. n primul rnd, am cutat s ilustrm ct de departe se poate extinde acum dreptul administrativ care, adesea, a trecut neobservat, la nivel european. Pentru acest lucru, a fost necesar nu numai s descriem normele de drept administrativ care pot fi gsite n coduri i ale cror caracteristici le-am prezentat, ci am ncercat o analiz a acestor norme juridice relevante realizate de specialiti n domeniul dreptului administrativ. De aceea, i pe viitor cercetarea trebuie localizat n cadrul problemelor dezvoltrii teoretice cu privire la dreptul administrativ i trebuie s provin din recunoaterea faptului c fr o dezvoltare doctrinar n acest domeniu, nu va fi posibil garantarea nici a eficienei msurilor administrative, nici a nivelului de transparen i compatibilitate a aciunilor administrative, cerute de asigurarea proteciei cetenilor. O inventariere sistematic a elementelor eseniale ale dreptului administrativ european nseamn afirmarea stabilitii lui actuale i genereaz perspective pentru viitor. O abordare mult mai precis a posibilitilor de dezvoltare poate fi ntreprins doar pe baza unei analize riguroase a situaiei juridice existente. n acest mod, perspectivele evoluiei viitoare a dreptului administrativ n Uniunea European reprezint o cerin intrinsec pentru acest sistem. Dac Uniunea European, ca un sistem juridic nou, dorete s garanteze supremaia i efectul direct al dreptului comunitar i tratamentul echitabil pentru toi cetenii comunitii, atunci ea trebuie, n principiu, s aib acces la propriile ei mecanisme. Urgena demersului deriv i din aceea c dreptul comunitar este n fapt aplicat direct doar ntr-o mic msur de comisie, ca instituie comunitar, i mai curnd este aplicat n mod special de autoritile administrative naionale. Pe de alt parte, aceast investigare a urmrit scopuri de drept comparat, i anume s clarifice nu numai influena principiilor de drept administrativ naional asupra dreptului comunitar european, dar, n parte, i efectele juridice ale dreptului european recent dezvoltat asupra sistemelor juridice administrative naionale. n acest fel, problema crerii i evoluiei unui drept administrativ european nu trebuie neleas simplist, n sensul ngust al izolrii ntr-un singur drept administrativ unificat al Uniunii Europene n aplicarea dreptului comunitar, ci ntr-un sens mai larg, de a urmri dezvoltarea ulterioar i convergena sistemelor de drept administrativ din Europa. n viitor, sistemele juridice naionale vor rmne capabile s reziste unificrii tendinelor142, chiar dac cerine i dificulti similare acioneaz asupra administraiei publice att n statele membre ct i n Comunitate, mpreun cu cerinele la nivel naional, care, n cele din urm, sunt la fel de presante ca cele ale comunitii. n aceste condiii trebuie pus urmtoarea ntrebare fundamental: ct de departe au evoluat principiile conducerii administrative n statele europene membre ale Uniunii i n ce msur sistemul a creat o balan adecvat ntre o
142

Jrgen Schwarze, op. cit. p. 8.

administraie real i eficient i drepturile indivizilor. Nu trebuie n nici un caz s neglijm restriciile i rezistena care n viitorul apropiat vor continua s atace toate ncercrile de a efectua o unire a tuturor faetelor dreptului administrativ european, aa cum a fost definit. Rezistena clasic a dreptului administrativ la toate ncercrile de unificare este de notorietate. n ncercarea de a degaja o serie de principii pentru dreptul administrativ european, trebuie avut n vedere c nu exist o doctrin strict recunoscut, bazat pe un raionament deductiv, n centrul dreptului judectoresc al Curii Europene de Justiie. Acest lucru este o consecin a poziiei legale speciale i a funciei Curii. Pe de alt parte, hotrrile Curii de Justiie, cel puin n ceea ce privete efectele lor asupra proceselor individuale, pot uneori avea repercusiuni politice considerabile.