N 7/8 Juillet-Aot 2003

DROIT SOCIAL

Une rforme problmatique : la dcentralisation du RMI et la cration dun revenu minimum dactivit
par Michel DOLL

Rapporteur gnral du Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale

Le Gouvernement vient de dposer un projet de loi portant dcentralisation en matire de revenu minimum dinsertion et crant un revenu minimum dactivit . Ce projet, vot par le Snat le 27 mai en apportant des amendements qui seront mentionns, remettrait en cause profondment cet instrument de la solidarit nationale ; il introduirait galement une nouvelle modalit de contrat de travail aid sensiblement dgrade. Alors quun effort de cohrence (1) entre les politiques sociales et les politiques demploi avait caractris la priode prcdente, le projet risque de marquer un retour en arrire. Quil faille faire voluer le RMI est une vidence partage par beaucoup. Le niveau de lallocation, mme complte par des dispositions diverses comme lallocation logement, la CMU, lexonration de la taxe dhabitation, etc. reste faible. Ainsi, lallocation de base est en France pour un clibataire de 411,7 soit environ 45 % du Smic net sur la base de 39 heures mensuelles et pour un couple de 617,55 soit environ 68 % du Smic net. Aux PaysBas, le niveau du revenu minimum pour une personne isole est gal 50 (ou 70 % (2) ) du salaire minimum net (3), soit 513 (ou 718 ) et pour un couple il est gal au salaire minimum mensuel soit environ 1 026 . La France est le seul pays de lUnion europenne o lligibilit au RMI, ou ce qui en tient lieu ailleurs, est si tardive (25 ans) ; ailleurs, elle est en gnral 18 ans. Lorganisation du volet insertion laisse dsirer. Le partage des responsabilits entre ltat et les dpartements est trs critiquable. Les rapports de la Cour des

comptes ont abondamment soulign que dans nombre de dpartements, les plans annuels dinsertion ntaient pas tablis, que les procdures de conventionnement des oprateurs taient trop souvent reconduites sans rexamen, que certains dpartements taient loin de consacrer linsertion les budgets correspondant leur obligation lgale (17 % des sommes verses lanne prcdente au titre de lallocation), etc. La mise en place de contrats dinsertion est loin dtre systmatique (comme le prvoit la loi) et les rares tudes disponibles sur la mise en uvre des contrats dinsertion (4) tendent conclure que ceux-ci ne bnficient pas toujours aux publics les plus en difficults et ont un impact modeste sur le retour lemploi (notamment non aid). De fait, la population des allocataires du RMI est trs htrogne ; ceci contribue une grande distance entre le dispositif thorique dinsertion et la pratique. Le projet de loi ne sintresse qu deux aspects parmi ceux voqus ci-dessus, la relation lactivit, dune part, la dvolution au dpartement de la gestion de lallocation, dautre part, que lon examinera successivement (5).

I. LE REVENU MINIMUM DACTIVIT

VA-T-ON INTRODUIRE LE WORKFARE ? La question est pose depuis que le ministre des Affaires sociales, de lEmploi et de la Solidarit, en voquant cette rforme, a indiqu en octobre 2002 quil

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Michel DOLL, Minima sociaux : plus de cohrence pour plus de justice , Droit social, mars 1998. Nombre de problmes existant en 1997 ont t rduits depuis. Sur dcision des autorits communales, sil est apparent que la personne ne peut partager un logement avec quelquun dautre.

(3) (4) (5)

En tenant compte de la prime de 8 % pour congs verse aux allocataires comme aux salaris nerlandais. ZOYEM Jean-Paul, Contrats dinsertion et sortie du RMI conomie et Statistique n 346-347, 2001. Rdaction acheve au 05/06/2003.

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sagissait d essayer de voir comment demander, mme si cest parfois symbolique, une activit en change dun revenu . Certes, ces considrations ne figurent plus dans lexpos des motifs du projet de loi, mais les dispositions concrtes du contrat RMA les mettent en pratique. Rsumons en effet le dispositif de RMA nonc dans le projet de loi. Un allocataire bnficiant du RMI depuis deux ans pourra se voir proposer, dans le cadre du contrat dinsertion quil doit signer avec le dpartement, un contrat de travail par un employeur du secteur priv ou du secteur non marchand, pour une dure de (au moins) (6) 20 heures hebdomadaires, avec une rmunration au moins gale 20 fois le Smic horaire. Le RMA associe une allocation forfaitaire de revenu minimum dinsertion (personne seule aprs abattement du forfait logement) et un complment la charge de lemployeur (expos des motifs). Lemployeur verse lintgralit du RMA mais reoit une subvention gale lallocation forfaitaire. Il sagit donc dun contrat fortement aid puisque, sil emploie un salari au Smic pour 20 heures, il ne dboursera quenviron pour cinq heures, mais l nest pas le problme de fond (7). Celui-ci tient ce que dans le montant reu, de lemployeur, par la personne en RMA, la seule partie considre comme rmunration est le complment la charge de lemployeur. Les droits diffrs (assurance chmage, retraite, etc.) associs cet emploi ne sont assis que sur celui-ci. Lexpos des motifs de la loi explicite la finalit de cette disposition : Compte tenu, dune part, du caractre mixte de la rmunration finale et, dautre part, du maintien des droits connexes du revenu minimum dinsertion, les cotisations sociales sont assises sur le seul complment de rmunration la charge de lemployeur . Que fera donc ce salari pendant le temps de travail correspondant lallocation forfaitaire ? Il la remboursera . On entre en plein dans ce qui est qualifi de Workfare selon la dfinition quen donne The Collins English Dictionary a scheme under which the government of a country requires unemployed people to do community work or undergo job training in return for social-security payments. [from {work} + {(wel}{) fare}] (Un dispositif selon lequel le Gouvernement dun pays exige des personnes sans emploi deffectuer des travaux dutilit collective ou dentreprendre une formation professionnelle en contrepartie des allocations reues). Lcho progressivement favorable une demande de contrepartie qui se dveloppe dans nombre de segments de lopinion publique tant en France qu ltranger renvoie un poids croissant donn au principe de rciprocit (8) dans la dfinition de la justice sociale : les membres de la socit bnficient de droits dans la mesure aussi o ils ont, lgard de la socit et de ses membres, des devoirs. Cette position sopposerait linconditionnalit des droits.

Il faut donc revenir sur la relation entre le principe fondateur du RMI et le travail qui a t laiss dans une certaine ambigut lors de la cration de celui-ci. Deux paragraphes du prambule de la Constitution de 1946 sont en cause. Tout dabord le principe selon lequel Chacun a le devoir de travailler et le droit dobtenir un emploi sinscrit bien dans une logique de rciprocit. Quant au suivant Tout tre humain qui, en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve dans lincapacit de travailler, a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence , qui est repris larticle 1 de la loi de 1988 crant le RMI, il pose un droit un revenu de solidarit, conditionn lincapacit de travailler. Mais, en aucun cas, il ne permet dinverser la relation : la perception dun revenu de solidarit ne peut impliquer laccomplissement dun travail en contrepartie. Le contrat dinsertion revenu minium dactivit nest donc pas, contrairement ce quen dit le projet de loi, un contrat de travail ; cest un tre hybride qui se compose dun travail ralis pour le compte dun employeur mais qui na pas la nature dun contrat salarial (pour le temps correspondant au remboursement de lallocation forfaitaire de RMI) et dun contrat de travail effectif avec cet employeur pour le reste de la dure de travail. Certes, on dira que le contrat de RMA nest pas une obligation de travail restitutif puisquil nest pas impos lallocataire mais est simplement propos. Mais, dans la pratique, quen sera-t-il si un allocataire, la signature dun avenant de son contrat dinsertion, refuse que figure parmi les actions dinsertion lacceptation dun RMA ? Quen sera-t-il si un allocataire refuse une offre donne de RMA et est sanctionn par la suspension ou la radiation de son allocation ? RFORMER LE RMI NCESSITERAIT QUE LA RELATION LEMPLOI SOIT CLAIREMENT EXPLICITE EN VITANT TOUTE DRIVE VERS LE WORKFARE Ds lors que cest lincapacit de travailler qui fonde le droit lallocation, lallocataire devrait tre considr comme le sont les bnficiaires dallocations chmage (quil sagisse de lARE ou de lASS). Il devrait sinscrire comme demandeur demploi, et accepter les propositions d emplois convenables qui lui seraient faites (9). Une telle volution apporterait une cohrence densemble au traitement de lindemnisation du chmage, quelle passe par les mcanismes dassurance (ARE) ou de solidarit (ASS, allocation dinsertion, RMI). Des dispenses de recherche demploi pourraient reconnatre lincapacit de travailler, pour ge (avec le mme rgime que pour les autres catgories de ch-

(6) (7)

Amendement introduit par le Snat. L'amendement snatorial introduisant une dure minimale vat-il conduire de nombreux emplois de dure suprieure 20 heures? On peut en douter dans la mesure o, plus la dure du travail sera importante au del de 20 heures, moins le taux d'aide sera lev, puisque celle-ci est d'un montant fixe et plus l'employeur paiera de cotisations patronales. (8) Cf. Nanna KILDAL, Welfare Policy and the Principle of Reciprocity , Centre for Social Science Research, Bergen, Norvge septembre 2001. Rappelons que la responsabilit de juger du refus daccepter un emploi convenable est celle du reprsentant de ltat.

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meurs), raisons de sant selon des modalits dfinir ou charges denfants (en bas ge ou souffrant dhandicaps). Ces principes se retrouvent dans tous les dispositifs de revenu minimal existant en Europe. Ainsi, aux PaysBas, les bnficiaires du revenu minimum sont gs de 18 64 ans (au-del intervient un minimum vieillesse). Tout bnficiaire doit essayer de trouver un travail et tre inscrit lOffice du travail. Comme pour les autres chmeurs inscrits, il est tenu daccepter les emplois convenables qui lui sont proposs. Jusquen mai 1999, les personnes ges de 57,5 ans ou plus taient dispenses de lobligation de recherche demploi. Les parents ayant charge des enfants de moins de cinq ans le sont galement ; des circonstances mdicales ou sociales peuvent aussi dispenser de la recherche demploi. Ceci aurait comme consquence de reconnatre que la majorit des RMIstes sont des personnes exclues de lemploi du fait, soit de la conjoncture, soit de leur employabilit , mais ont vocation trouver leur autonomie matrielle et sociale par lemploi. De fait, un grand nombre dallocataires sont dj demandeurs demploi. La premire composante de laide linsertion serait ainsi le plan daide personnalise, PAP, qui doit tre propos tout chmeur inscrit lANPE. Cette aide personnalise devrait, pour certains allocataires, trs certainement mobiliser des instruments spcifiques. UN EMPLOI BIEN PEU RMUNRATEUR Un consensus politique semble stre ralis sur le fait que, comme le rappelle lexpos des motifs, toute reprise dactivit saccompagne dune hausse de revenu . Cette rgle permet la fois de renforcer les incitations lemploi et de satisfaire un principe de justice dans une socit qui considre que le travail est la source premire de lautonomie conomique et sociale. Cette philosophie a inspir les modifications apportes aux modes de calcul de lallocation logement, aux rgles dexemption de la taxe dhabitation, la mise en place de la prime pour lemploi, la cration de la CMU complmentaire, ainsi quau renforcement des rgles dites d intressement (10). Comment se place, de ce point de vue, le RMA ? Un allocataire acceptant un tel contrat se verrait garantir le maintien des droits connexes attachs au RMI ; reste le niveau de l intressement dans le cadre de son contrat. Comme on la soulign prcdemment, la rduction des droits diffrs au seul complment la charge de lemployeur est une rduction de lintrt financier, terme, dun tel contrat de travail , par rapport tout autre contrat de travail, mme en contrat aid. Pour ce qui concerne lintressement instantan , la situation est diffrente de celle dun contrat de travail ordinaire ou de tout contrat aid et de celle du CES.

Rappelons que dans le premier cas, le cumul du revenu salarial et de lallocation est possible de la date de conclusion du contrat la fin du premier trimestre suivant la premire rvision trimestrielle des ressources ; la dure maximale de cumul total est donc de six mois ; pendant les douze mois suivants, le cumul est 50 %. Lintressement dans le cadre du CES est moindre : labattement, cest--dire la fraction du salaire non retenu dans le calcul des ressources dterminant le montant de lallocation de RMI, est de 33 % du montant du RMI de base, soit 136 euros depuis le 1er janvier 2003. Plus lcart entre le RMI de base et le SMIC est important, plus le supplment de revenu procur par le CES est faible. Ainsi, la date du 1er janvier 2003, il est denviron 50 euros par mois ; il peut mme tre nul : cette situation pourrait se produire compter de juillet 2003. Le gain supplmentaire de revenu procur par le RMA correspond seulement la rmunration complmentaire nette et non au versement des cotisations salaries (11) sur la valeur du RMI de base (hors forfait logement) ; il est nettement infrieur celui procur par un emploi salari (hors CES). Par ailleurs, la prise en compte du RMA, comme rmunration dactivit justifiable de la prime pour lemploi semble, pour lheure, non dtermine. Ici encore, alors que la mise en cohrence des rgles dintressement aurait justifi un alignement du cas du CES sur les autres contrats de travail, on assiste une complexification supplmentaire et la mise en place dun intressement faible. Sintroduit ainsi, avec le RMA, une relation malsaine au sein de la dmarche de retour lemploi, par rapport au dispositif antrieur dintressement. Dans celui-ci, en effet, lemploi occup donnait lieu une rmunration clairement dfinie comme telle, correspondant la nature de lemploi occup et indpendante de la situation sociale de la personne loccupant. Ce qui jouait avec lintressement portait sur la manire dont ce salaire tait dcompt, temporairement, dans les ressources prises en compte pour lvaluation de lligibilit au RMI et dans le calcul du montant de lallocation verse. Ici, nous sommes en face dune situation de travail qui est rserve des personnes en raison de leur absence de revenu (allocataires du RMI), qui ne donne pas lieu une rmunration ayant pleinement la nature dun salaire et qui scarte des rgles gnrales dintressement dfinies dans le cadre du RMI ou dautres minima sociaux (API, ASS) : le RMA modifie ainsi, de manire rgressive, la nature des contrats de travail alors que lintressement correspondait une dmarche progressive au sein du fonctionnement des minima sociaux. Dans son rapport au nom de la commission des affaires sociales du Snat, Monsieur Bernard Seillier soulignait quil ne lui paraissait pas possible dlargir lassiette retenue (pour le calcul des droits diffrs) sous peine de dsquilibrer le bouclage financier . Il serait cependant regrettable que les seules considrations de bouclage financier conduisent introduire un nouveau

(10) L'intressement dans le cadre du RMI est le mcanisme suivant : le montant de l'allocation verse est gal au montant thorique diminu de toutes ressources (hors certaines allocations) y compris les revenus d'activit. Pour un allocataire chmeur, afin de l'intresser (re)prendre un emploi, le

revenu tir de cet emploi n'est pris en compte, temporairement, que pour une fraction voluant au cours du temps ou dpendant (cas du CES) du type de contrat. (11) Mais qui se paie dune perte de droits diffrs.

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type de contrat de travail dgrad par rapport au contrat salarial et un risque dvolution profonde de la conception du RMI vers le Workfare. Et ce, dautant plus que le maintien des droits diffrs identiques ceux dun contrat de travail salari ordinaire pserait trs peu sur lquilibre des financements sociaux pris dans leur ensemble. Un emploi peut donner lieu des subventions ou des allgements de cotisations patronales trs levs sans modifier les droits diffrs du salari : cest le cas des allgements de charges bas salaires qui sont massivement mis en uvre actuellement afin de lutter contre le chmage peu qualifi. On peut donc avoir le mme montant daide lemployeur que dans le projet actuel. Par ailleurs, prlever les cotisations salaries sur la totalit du RMA et maintenir, en consquence, les droits diffrs rduirait certes le gain instantan pour le titulaire du contrat, mais naurait pas dincidence sur les besoins de financements collectifs ultrieurs. En effet, si, la sortie du RMA, un allocataire du RMI retombe au chmage et donc retourne dans le dispositif du RMI, lallocation qui lui sera verse sera rduite du montant des allocations chmage quil percevra. Quant aux droits retraite, on risque dtre dans une situation similaire si une insuffisance de droits acquis doit tre compense par, soit le minimum contributif, soit le dispositif de minimum vieillesse. Pourquoi alors introduire cette rduction de droits diffrs pour le RMA, alors quil sagit du mme type dactivation de dpenses que pour le CES (12) ?

L115-1 partiel : (le RMI) constitue lun des lments dun dispositif global de lutte contre la pauvret tendant supprimer toute forme dexclusion. L115-2 : la lutte contre les exclusions est un impratif national fond sur le respect de lgale dignit de tous les tres humains et une priorit de lensemble des politiques publiques de la nation. Elle tend garantir, sur lensemble du territoire, laccs effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de lemploi, du logement, de la protection de la sant, de la justice, de lducation, de la formation et de la culture, de la protection de la famille et de lenfance. Ltat ne peut se dessaisir de la responsabilit de sassurer que les dpartements sorganisent, au travers de la mise en uvre de la politique dinsertion (plan dpartemental dinsertion) soit effectivement une priorit de lensemble des politiques publiques de la nation . Il ne peut pas non plus se dessaisir de sa responsabilit quant la garantie daccs effectif de tous aux droits fondamentaux sur lensemble du territoire qui peut tre mise en cause par les dcisions dun prsident de conseil gnral de suspension ou de radiation dun allocataire pour, par exemple, non-respect des termes du contrat dinsertion. La situation que crerait le projet de loi dans sa forme actuelle est insatisfaisante, de nombreux points de vue. On sait ( lire le rapport de la Cour des comptes de 2001) que, si certains dpartements font dimportants efforts dans le domaine de linsertion, ce nest pas le cas dans dautres. Si, dans la situation antrieure, la responsabilit en tait partage entre le prfet (et donc ltat) et le prsident du conseil gnral, il ne faudrait pas que, dans la situation future, ltat ne soit pas en mesure dexercer sa responsabilit. Et ce nest ni la diffusion de bonnes pratiques , ni un processus global dvaluation, certes ncessaires tous deux, qui combleront ce manque. Quant la possibilit pour un allocataire particulier de recourir au tribunal administratif pour contester une dcision dun prsident de conseil gnral et faire rtablir ses droits, on en voit bien linsuffisance et lirralisme pour des personnes en grande difficult. Si le principe de la libre administration des collectivits territoriales devait conduire ne pas respecter laccs effectif de certains la solidarit nationale, alors il vaudrait mieux que la dcentralisation du RMI nait pas lieu, malgr lamlioration que, dans certains cas, on peut en attendre pour le processus dinsertion. Une solution peut cependant tre trouve sur les deux points mentionns ci-dessus. La loi pourrait prvoir que les plans dpartementaux dinsertion soient soumis pour approbation au reprsentant de ltat ; on sinspirerait, en la matire, des relations dfinies aux tats-Unis (13), entre ltat fdral et les tats, dans le cadre de la loi de rforme du Welfare de 1996 (14) (Personal Responsability and Work Opportunity Recon-

II. LE VOLET DCENTRALISATION

LA DCENTRALISATION PEUT-ELLE TRE COMPATIBLE AVEC LEXERCICE DUNE SOLIDARIT NATIONALE ? Cest la question que posait Xavier Prtot dans le numro de fvrier de cette revue. Une illustration des craintes quil soulevait se trouve dans le projet de loi. Comme lavait indiqu, en son temps, la Cour des comptes, la pratique de partage de la responsabilit entre le dpartement et le prfet, qui caractrisait le volet insertion du RMI ntait pas satisfaisante et un claircissement des responsabilits tait ncessaire. Il reste que le dpartement va tre amen piloter une prestation de solidarit nationale, traduisant un droit inscrit dans la Constitution. Ceci conduit, comme le projet le prvoit, ce que le montant et les conditions dattribution du RMI soient fixs au niveau national. De plus, si, comme lindique lexpos des motifs, le RMI est un engagement rciproque entre le bnficiaire, qui accde une dmarche dinsertion, et la collectivit, qui laide retrouver son autonomie , la collectivit en cause est et reste la collectivit nationale comme le prcisent les articles L115-1 et L115-2 du Code de laction sociale et des familles :

(12) En effet, dans le cas dun CES bnficiant un allocataire du RMI, on a bien galement une activation du montant correspondant dallocation du RMI : ce qui est vers en salaire nest plus vers en allocation. (13) O la sparation des comptences entre ltat fdral et les tats fdrs est autrement plus grande quen France.

(14) Cf. Michel DOLL, Processus de dveloppement de politiques publiques : les enseignements de la rforme du Welfare amricain , Les Papiers du Cerc n 2002 - 02, dcembre 2002.

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ciliation Act - PRWORA). Les tats sy sont vu confier de trs grandes marges de manuvre dans la dfinition et la mise en uvre de la prestation Temporary Aid to Needy Families (TANF) et dautres programmes, mais sont tenus de communiquer leurs plans pour approbation par ladministration fdrale et peuvent avoir y apporter des modifications, soit pour non-respect des dispositions fdrales, soit dans le cas o les volutions observes seraient dfavorables. Quant la suspension ou radiation de lallocation, la loi pourrait prvoir que le reprsentant de ltat doive confirmer les dcisions provisoires prises par le prsident du conseil gnral. Ceci resterait conforme lexpos des motifs qui souligne que le projet de rforme ne remet pas en cause larchitecture globale du RMI . Corriger une disposition qui pourrait conduire cette remise en cause profonde constituerait un amendement utile au respect des principes constitutionnels. UNE GRANDE INCONNUE : LE FINANCEMENT Le projet de loi est trs discret sur le transfert aux dpartements de ressources ncessaires pour financer le versement des allocations, renvoyant ce point la loi de finances 2004 ; M. Fillon a indiqu que ce serait une quote-part de la taxe intrieure sur les produits ptroliers. Par ailleurs, une valse hsitation (15) concerne le maintien ou non de lobligation faite aux dpartements de consacrer au volet insertion un montant minimal de budget (17 % de la valeur des allocations verses lanne prcdente au titre de lallocation). Sur ce dernier point, il serait surprenant quun nouveau dispositif se prsentant comme devant favoriser linsertion soit en retrait par rapport aux dispositions antrieures. La question du financement de lallocation est importante sous deux aspects. Les ressources fiscales suivent,

en gnral, le cycle conomique et se rduisent lorsque la conjoncture se dgrade ce sera notamment le cas de la TIPP, alors que le besoin de financement de lallocation risque de saccrotre comme le nombre dallocataires dans ces circonstances. Ne risque-t-on pas de voir se durcir la mise en uvre du RMI si des tensions financires saccroissent ? Par ailleurs, mettre en uvre, au niveau local, une allocation de solidarit nationale, ncessite que des rgles de prquation entre dpartements soient tablies pour permettre de faire face aux volutions locales, or le ministre a prcis quil nest pas prvu de faire varier la ressource transfre en fonction de lvolution de la dpense, car sa rpartition sera fonde sur le constat des dpenses ralises par ltat avant la dcentralisation. Bien dautres aspects du projet de loi mriteraient dtre examins, notamment les rles attribus aux autres acteurs locaux (cest ainsi que les commissions locales dinsertion o peuvent tre prsents des acteurs communaux et des associations perdent leur rle dexamen des contrats dinsertion), les conditions dvaluation de la rforme, etc. Il serait galement important danalyser lintroduction du RMA sous langle de la responsabilit ouverte aux entreprises du secteur marchand de participer, par leur accompagnement, au tutorat et la formation des allocataires du RMI dans leur dmarche dinsertion. Il sagit ici aussi dun enjeu de grande ampleur : de la mise en uvre effective de cette responsabilit dpendra aussi le jugement que lon pourra porter sur cette rforme s

(15) Cette disposition avait t annule dans le projet initial puis rintroduite dans le projet soumis au Snat.