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Poltica nacional de habitao

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Novembro de 2004

Ministrio das Cidades

CADERNOS MCIDADES HABITAO

REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL LUIZ INCIO LULA DA SILVA Presidente

MINISTRIO DAS CIDADES OLVIO DUTRA Ministro de Estado ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria-Executiva JORGE HEREDA Secretrio Nacional de Habitao RAQUEL ROLNIK Secretria Nacional de Programas Urbanos ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental JOS CARLOS XAVIER Secretrio Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana JOO LUIZ DA SILVA DIAS Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU AILTON BRASILIENSE PIRES Diretor do Departamento Nacional de Trnsito Denatran MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre Trensurb

APRESENTAO

A criao do Ministrio das Cidades representa o reconhecimento do Governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva de que os imensos desaos urbanos do pas precisam ser encarados como poltica de Estado. Atualmente cerca de 80% da populao do pas mora em rea urbana e, em escala varivel, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiria, controle sobre o uso e a ocupao do solo. Com o objetivo de assegurar o acesso moradia digna, terra urbanizada, gua potvel, ao ambiente saudvel e mobilidade com segurana, iniciamos nossa gesto frente ao Ministrio das Cidades ampliando, de imediato, os investimentos nos setores da habitao e saneamento ambiental e adequando programas existentes s caractersticas do dcit habitacional e infra-estrutura urbana que maior junto a populao de baixa renda. Nos primeiros vinte meses aplicamos em habitao 30% a mais de recursos que nos anos de 1995 a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que o perodo de 1999 a 2002. Ainda pouco. Precisamos investir muito mais. Tambm incorporamos s competncias do Ministrio das Cidades as reas de transporte e mobilidade urbana, trnsito, questo fundiria e planejamento territorial. Paralelamente a todas essas aes, iniciamos um grande pacto de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU, pautado na ao democrtica, descentralizada e com participao popular, visando a coordenao e a integrao dos investimentos e aes. Neste sentido, foi desencadeado o processo de conferncias municipais, realizadas em 3.457 dos 5.561 municpios do pas, culminando com a Conferncia Nacional, em outubro de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princpios e diretrizes da PNDU. Em consonncia com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas as propostas de polticas setoriais de habitao, saneamento, transporte e mobilidade urbana, trnsito, planejamento territorial e a PNDU.

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Como mais uma etapa da construo da poltica de desenvolvimento, apresentamos uma srie de publicaes, denominada Cadernos MCidades, para promover o debate das polticas e propostas formuladas. Em uma primeira etapa esto sendo editados os ttulos: PNDU; Participao e Controle Social; Programas Urbanos; Habitao; Saneamento; Transporte e Mobilidade Urbana; Trnsito; Capacitao e Informao. Com essas publicaes, convidamos todos a fazer uma reexo, dentro do nosso objetivo, de forma democrtica e participativa, sobre os rumos das polticas pblicas por meio de critrios da justia social, transformando para melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condies para o exerccio da cidadania. Estas propostas devero alimentar a Conferncia Nacional das Cidades, cujo processo ter lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este perodo, municpios, estados e a sociedade civil esto convidados a participar dessa grande construo democrtica que a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Olvio Dutra
Ministro de Estado das Cidades

PACTO PARA PAGAMENTO DA DVIDA SOCIAL BREVE RELATO DA TRAJETRIA DA POLTICA HABITACIONAL SNTESE DO DIAGNSTICO SOBRE A QUESTO HABITACIONAL A POLTICA NACIONAL DE HABITAO O SISTEMA NACIONAL DE HABITAO ESTRATGIAS DE IMPLANTAO DA POLTICA E DO SISTEMA NACIONAL DE HABITAO

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PACTO PARA PAGAMENTO DA DVIDA SOCIAL

A dvida social acumulada no Brasil em relao carncia habitacional impressiona. So mais de sete milhes de famlias que precisam de moradias novas, alm de 10 milhes de domiclios com problemas de infra-estrutura bsica. As desigualdades sociais e a concentrao de renda, caractersticas da sociedade brasileira, se manifestam sicamente nos espaos segregados das nossas cidades. Nelas, as carncias habitacionais constituem, talvez, o maior problema: a falta de moradia digna para populao mais carente, que responde por 92% do dcit habitacional brasileiro. Para enfrentar esse quadro, preciso mais do que recursos nanceiros importantssimos ou simplesmente vontade poltica. necessrio planejar, enfrentar o problema no tempo, estabelecer pactos para a busca de solues. exatamente nessa diretriz que estamos atuando. Retomar o processo de planejamento do setor habitacional e garantir novas condies institucionais para o enfrentamento do problema. Para efetivar esse cenrio, temos realizado aes para aumentar os recursos disponveis, com foco na populao de menor renda. Nos primeiros 20 meses do atual governo, alm de dar seqncia ao processo de produo habitacional e promover a estruturao do Ministrio, foi feito um esforo de mobilizao para a discusso da questo urbana no Brasil. Realizamos, em parceria com a sociedade civil organizada, as conferncias das cidades, com a participao de mais de 3.400 municpios, em 26 estados e o Distrito Federal. Em outubro de 2003, foi realizada a Conferncia Nacional das Cidades, que alm de denir as diretrizes para a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e seus componentes setoriais, elegeu o Conselho das Cidades, hoje a principal instncia de discusso das questes relativas s cidades brasileiras. A Poltica Nacional de Habitao, aqui apresentada para discusso, foi elaborada durante o ano em curso e contou com a contribuio de diversos atores que participaram de vrios seminrios. preciso destacar o protagonismo do Conselho das Cidades, em especial seu Comit Tcnico de Habitao, que discutiu a proposta e a enviou para apreciao do Conselho, que ocorrer em dezembro, para, em seguida, ser encaminhada na forma de projeto de lei para o Legislativo. Tomamos tambm como referncia algumas propostas que trataram do tema nos ltimos anos, em particular, o Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto da Cidadania, que serviu de base, inclusive, para o programa de governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva. No se trata de apagar o passado, mas aprendermos com ele, seja com o legado de experincias exitosas, seja com os efeitos negativos para a sociedade brasileira decorrentes da falta de prioridade para a questo habitacional.

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A Poltica Nacional de Habitao prev uma implantao gradual. A viabilizao dos seus instrumentos, recursos e programas demandaro certo tempo, por isso, apresentamos tambm, nesta publicao, alguns aspectos da estratgia de implementao que, em nossa avaliao, vo garantir a sincronia entre a concluso do planejamento para o enfrentamento do dcit do setor e as aes concretas. Entretanto, j temos as condies que permitem uma transio relativamente curta. Na vertente da habitao de interesse social, foi aprovado, pela Cmara dos Deputados, o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social que encontra-se, agora, no Senado para apreciao. Caso o projeto de lei seja aprovado, ser possvel comear a trabalhar na lgica do novo sistema em 2005. Quanto habitao de mercado, a Lei 10931/2004 e a Resoluo CMN n 3177, de 8 de maro de 2004, resultado de discusses entre o governo e os vrios setores envolvidos, criaram um ambiente favorvel para produo habitacional a partir do prximo ano. Em paralelo, algumas medidas esto sendo tomadas na direo apontada pela nova Poltica Nacional de Habitao. Os recursos para o setor foram ampliados em 2004, ano em que o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) teve um dos maiores oramentos da sua histria, o que dever ocorrer tambm em 2005. O Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) no investia em habitao desde 1996 e, atualmente, a fonte de recursos para o Crdito Solidrio, programa que pretende resgatar a participao de associaes e cooperativas populares na produo de habitao social. Os principais programas existentes foram revistos para aproxim-los da demanda prioritria e do poder pblico como parceiro nas aes. Alm disso, buscou-se ampliar sua abrangncia dos projetos para a zona rural atendendo, inclusive, populaes quilombolas e indgenas, alvos de aes a serem intensicadas nos prximos anos. Por outro lado, temos agora o desao, mas tambm a oportunidade, de estabelecer um pacto para melhorar a eccia das aes habitacionais em nosso Pas. preciso superar as intervenes pontuais, dispersas e isoladas e passar a agir de forma integrada, focando e otimizando os investimentos numa ao conjunta entre os trs nveis de governo, a iniciativa privada e a sociedade civil. Mas resta ainda outro desao, o de conseguirmos recursos perenes que viabilizem os investimentos necessrios no ambiente macroeconmico que vivemos. A jornada longa e precisamos, a curto prazo, encar-la. Apresentamos aqui alguns instrumentos fundamentais para executarmos essa empreitada.

BREVE RELATO DA TRAJETRIA DA POLTICA HABITACIONAL

A trajetria da poltica habitacional no Pas tem sido marcada por mudanas na concepo e no modelo de interveno do poder pblico no setor que ainda no logrou xito, especialmente no que se refere ao equacionamento do problema da moradia para a populao de baixa renda. A Fundao da Casa Popular, primeira poltica nacional de habitao, criada em 1946, revelou-se inecaz devido falta de recursos e s regras de nanciamento estabelecidas, o que comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda, que cou restrito a alguns Estados da federao e com uma produo pouco signicativa de unidades. O modelo de poltica habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), baseava-se em um conjunto de caractersticas que deixaram marcas importantes na estrutura institucional e na concepo dominante de poltica habitacional nos anos que se seguiram. Essas caractersticas podem ser identicadas a partir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criao de um sistema de nanciamento que permitiu a captao de recursos especcos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de Servio (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante signicativo para o investimento habitacional. O segundo elemento foi a criao e operacionalizao de um conjunto de programas que estabeleceram, em nvel central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de forma descentralizada, pelos rgos executivos. Terceiro, a criao de uma agenda de redistribuio dos recursos, que funcionou principalmente em nvel regional, a partir de critrios denidos centralmente. E, por ltimo, a criao de uma rede de agncias, nos estados da federao, responsveis pela operao direta das polticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo rgo central. Desde o incio da atuao do BNH, vericou-se a existncia de problemas no modelo proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existncia, efetuado mudanas visando corrigir o percurso de suas aes no que, entretanto, no foi bem sucedido, e, por no conseguir superar a crise do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), acabou extinto. Dentre as crticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto atuao do BNH, foi a incapacidade em atender populao de mais baixa renda, objetivo principal que havia justicado a sua criao. Outro ponto importante era o modelo institucional adotado, com forte grau de centralizao e uniformizao das solues no territrio nacional. A desarticulao entre as aes dos rgos responsveis pela construo das casas populares e os encarregados dos servios urbanos tambm era apontada, bem como a construo de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geralmente feitos em locais distantes e sem infra-estrutura e, por ltimo, o seu modelo nanceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inacionrio.

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A crise do Sistema Financeiro de Habitao e a extino do BNH criaram um hiato em relao poltica habitacional no Pas, com a desarticulao progressiva da instncia federal, a fragmentao institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo signicativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea. Extinto em agosto de 1986, as atribuies do BNH foram transferidas para a Caixa Econmica Federal, permanecendo a rea de habitao, no entanto, vinculada ao Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competncia abrangia as polticas habitacional, de saneamento bsico, de desenvolvimento urbano e do meio ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministrio da Fazenda. Em maro de 1987, o MDU transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU), que acumula, alm das competncias do antigo MDU, a gesto das polticas de transportes urbanos e a incorporao da Caixa Econmica Federal. Em setembro de 1988, ocorrem novas alteraes: cria-se o Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES), em cuja pasta permanece a gesto da poltica habitacional. Com a Constituio de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralizao, um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar. Dentro do processo de descentralizao se estabelece uma redenio de competncias, passando a ser atribuio dos Estados e Municpios a gesto dos programas sociais, e dentre eles o de habitao, seja por iniciativa prpria, seja por adeso a algum programa proposto por outro nvel de governo, seja por imposio Constitucional. Em maro de 1989, extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria (SEAC), sob competncia do Ministrio do Interior. As atividades nanceiras do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e a Caixa Econmica Federal (CEF) passam a ser vinculadas ao Ministrio da Fazenda. O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Municpios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da poltica. No entanto, a utilizao dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais disponibilidades nanceiras afetou as possibilidades de expanso do nanciamento habitacional, levando a sua suspenso temporria, cando os programas na dependncia de disponibilidades nanceiras a fundo perdido de recursos da Unio. Na esteira da oscilao poltica que marcou o perodo, os governos estaduais e municipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de aes locais, com elevado grau de autonanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os programas de urbanizao e regularizao de favelas e de loteamentos perifricos. Em 1994, o governo Federal colocou como prioridade a concluso das obras iniciadas na gesto anterior e lana os programas Habitar Brasil e Morar Municpio, com recursos oriundos do Oramento Geral da Unio e do Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras (IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados cou aqum das expectativas, como conseqncia do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real. Em 1995 realizada uma reforma no setor da poltica habitacional, com a extino do Ministrio do Bem-Estar Social e a criao da Secretaria de Poltica Urbana (SEPURB) no mbito do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), esfera que caria respons-

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vel pela formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao. Embora tenha mostrado, de incio, intenes reformadoras, a ao da SEPURB caracterizou-se por uma retrao do setor institucional. Verica-se, ento, uma contnua reduo dos quadros tcnicos e uma perda de capacidade de formulao, que vai se aprofundando ao longo do tempo. A transformao da SEPURB em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) no trouxe mudanas signicativas nesse processo, persistindo a desarticulao institucional e a perda de progressiva de capacidade de interveno. As reas da habitao e do desenvolvimento urbano permanecem sem contar com recursos nanceiros expressivos e sem capacidade institucional de gesto, no plano federal. Nesse perodo, foram criadas novas linhas de nanciamento, tomando como base projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concesso estabelecida a partir de um conjunto de critrios tcnicos de projeto e, ainda, a partir da sua capacidade de pagamento. No entanto, foi imposta signicativa restrio ao nanciamento do setor pblico para a realizao de emprstimos habitacionais, seja pela restrio dos aportes de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), seja pelo impedimento da utilizao dos recursos FGTS para esse m. Isso restringiu principalmente as possibilidades de nanciamento federal regularizao e urbanizao de assentamentos precrios, j que os programas de oferta de novas unidades habitacionais puderam ser viabilizados por meio de nanciamento do setor privado, como ocorre no mbito do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de emprstimos individuais, como o Programa Carta de Crdito. Por um lado, ampliaram-se as condies de autonomia e de iniciativa locais (estaduais ou municipais) na denio de agendas e implementao de polticas e, por outro, restringiu-se o acesso a recursos. Embora premidas pela escassez de recursos, as iniciativas em programas habitacionais por parte de administraes municipais disseminaramse a partir do nal dos anos 80, e ganharam maior legitimidade na medida em que foram tambm apoiadas pelas novas polticas de nanciamento adotadas por organismos internacionais de fomento. Seja pela redenio institucional acentuadamente municipalista promovida pela nova Constituio de 1988, seja pela iniciativa dos novos governos municipais eleitos na dcada de 80, ou, ainda, como reexo da desarticulao institucional dos sistemas estaduais de habitao e da retrao e fragilidade das polticas federais, houve um efetivo processo de descentralizao e municipalizao das polticas habitacionais, a partir de meados dos anos 80. Esse processo ressalta a potencialidade da gesto municipal em ampliar a eccia, a ecincia e a democratizao das polticas. A gesto municipal teria, ainda, a virtude de ser o nvel de governo que permitiria uma maior integrao entre as polticas de proviso de moradias e as polticas fundiria e de controle do uso e ocupao do solo, o que ampliaria mais suas possibilidades de eccia/ecincia. No entanto, a ideologia municipalista que passa a dominar importantes setores intelectuais e polticos, de certa forma, ajudou a desviar o foco do processo de desarticulao institucional que caracterizou o setor habitacional nesse perodo.

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De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralizao por ausncia, sem uma repartio clara e institucionalizada de competncias e responsabilidades, sem que o governo federal denisse incentivos e alocasse recursos signicativos para que os governos dos estados e municpios pudessem oferecer programas habitacionais de flego para enfrentar o problema. O governo federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crdito sob seu controle, sem uma poltica denida para incentivar e articular as aes dos Estados e Municpios no setor de habitao. O que se observa nesse perodo a desarticulao institucional ou at mesmo a extino de vrias Companhias de Habitao (COHAB) estaduais e a dependncia quase completa dos recursos federais pelos governos para o enfrentamento dos problemas habitacionais, vericando-se, inclusive, quase ou nenhuma priorizao por parte de muitos Estados questo habitacional. O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, comea a implementar mudanas nesse quadro com a criao do Ministrio das Cidades, que passa a ser o rgo responsvel pela Poltica de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Poltica Setorial de Habitao. Integram o Ministrio das Cidades: a Secretaria Nacional de Habitao, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana. A Poltica de Habitao se inscreve dentro da concepo de desenvolvimento urbano integrado, no qual a habitao no se restringe a casa, incorpora o direito infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais, buscando garantir direito cidade. Dentro de um modelo participativo e democrtico que reconhece a participao nas polticas pblicas como direito dos cidados, o Ministrio, em 2003, articulou a realizao das Conferncias municipais, regionais e estaduais das cidades, que contou com a participao de amplos segmentos da populao, em cerca de 3.400 municpios. Nessas Conferncias foram debatidos os problemas das cidades e apresentadas sugestes visando a elaborao das polticas a serem adotadas pelo Ministrio das Cidades. Em outubro de 2003 foi realizada a Conferncia Nacional das Cidades, da qual resultou a criao do Conselho das Cidades e a aprovao das diretrizes para nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. O Conselho das Cidades, com 71 membros titulares, representando os diversos segmentos da sociedade e do poder pblico, tem como nalidade assessorar, estudar e propor diretrizes para a execuo da poltica urbana nacional. Todas as aes que se pretende implementar no Ministrio so apresentadas para discusso e deliberao a quatro Comits Tcnicos que compem o Conselho das Cidades: Habitao, Planejamento Territorial Urbano, Saneamento Ambiental, e Transporte e Mobilidade Urbana onde so apresentadas para discusso e deliberao aes que se pretende implementar no Ministrio. Como fruto desse processo aqui apresentada a proposta da nova Poltica Nacional de Habitao, incorporando o conjunto de recomendaes consensuadas em suas linhas gerais, no Conselho das Cidades, em especial no Comit Tcnico de Habitao. O Conselho das Cidades far sua apreciao nal em dezembro prximo. O documento se inicia com uma sntese do diagnstico da questo habitacional no

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Pas, no qual so apontados os principais problemas existentes e as distores do modelo institucional e nanceiro em vigor, cuja anlise serviu de suporte elaborao da Poltica Nacional de Habitao (PNH) que vem a seguir. Nela so expostos os princpios, os objetivos gerais e as diretrizes que a orientam, bem como a descrio de seus componentes e instrumentos, alm de estratgias para viabilizar a meta principal da poltica que promover as condies de acesso moradia digna, urbanizada e integrada cidade, a todos os segmentos da populao e, em especial, para a populao de baixa renda. Em seguida detalhado o Sistema Nacional de Habitao (SNH) que se constitui no desenho institucional da Poltica. O novo sistema ter que ser implantado progressivamente uma vez que depende da adeso de Estados, Distrito Federal e Municpios e da aprovao do marco regulatrio que o sustenta. Ao mesmo tempo necessrio que se realizem aes concretas que resultem na mudana do quadro atual na direo do que prope a nova Poltica. So aes que podem se viabilizar com as mudanas pontuais j em curso, e que j interferem na realidade. Nesse sentido, o ltimo captulo deste documento apresenta uma estratgia de transio para o novo Sistema.

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Sntese do diagnstico sobre a questo habitacional

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Neste captulo pretende-se, ainda que de forma sucinta, levantar os principais aspectos da questo habitacional. So aspectos que apontam os desaos a serem enfrentados pela Poltica Nacional da Habitao. Diagnsticos realizados sobre a situao habitacional do Brasil1, a partir de dados do Censo Demogrco de 2000 e da Pesquisa de Informaes Municipais de 2001, do Instituto Brasileiro de Estatstica e Geograa (IBGE), constituram uma das fontes de identicao dos problemas, referindo-se a maioria das informaes situao existente no pas no ano de 2000. Nesta sntese os problemas so apresentados considerando aqueles relacionados ao dcit quantitativo e qualitativo que denem as necessidades habitacionais e os decorrentes do modelo institucional e nanceiro em vigor, por meio do qual vem se dando a implementao dos programas habitacionais no Pas.

A QUESTO DA HABITAO Dficit habitacional quantitativo e qualitativo


No Brasil, milhes de famlias esto excludas do acesso moradia digna. A necessidade quantitativa corresponde a 7,2 milhes de novas moradias, das quais 5,5
1 Ministrio das Cidades. Diagnstico das condi-

es habitacionais, da poltica habitacional e das aes institucionais da poltica habitacional realizada no Brasil. Poltica Nacional de Habitao. Programa Habitar Brasil BID (Projeto BRA/00/019). Braslia, 2004. IBGE. Pesquisa de Informaes Municipais. Rio de Janeiro, 2001. Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano/FJP. Dcit Habitacional Brasil 2000. Belo Horizonte: FJP, 2001. Ministrio das Cidades. Dcit Habitacional no Brasil : Municpios selecionados e microrregies geogrcas. Belo Horizonte: FJP, novembro 2004.

milhes nas reas urbanas e 1,7 milhes nas reas rurais. A maior parcela da necessidade habitacional concentra-se nos estados do Sudeste (39,5%) e do Nordeste (32,4%), regies que agregam a maioria da populao urbana do pas. As necessidades habitacionais, quantitativas e qualitativas, concentram-se cada vez mais nas reas urbanas e nas faixas mais baixas de renda da populao e esto localizadas, principalmente, nas Regies Metropolitanas. Em 2000, 88,2% do dcit habitacional urbano do Pas correspondiam a famlias com renda de at cinco salrios mnimos. O dcit quantitativo tem se ampliado nas faixas de renda de at 2 salrios mnimos, fenmeno que se verica em todas as regies do Pas, principalmente nas metropolitanas, e representa cerca de 4,2 milhes de moradias2. Ao mesmo tempo observa-se uma certa retrao nas faixas acima de 5 salrios mnimos, cujo dcit correspondia a 15,7% do total em 1991 e em 2000 passa para 11,8%. A qualidade do estoque existente outro problema a ser enfrentado. expressivo o nmero de unidades habitacionais urbanas com algum tipo de carncia de padro construtivo, situao fundiria, acesso aos servios e equipamentos urbanos, entre outros, o que revela a escassa articulao dos programas habitacionais com a poltica de desenvolvimento urbano, como a poltica fundiria, a de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental. A ausncia de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental o maior problema e envolve 10,2 milhes de moradias, ou seja, 32,1% do total de domiclios urbanos
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Fonte: Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios (PNAD), 1999.

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durveis do Pas tm pelo menos uma carncia de infra-estrutura (gua, esgoto, coleta de lixo e energia eltrica), sendo 60,3% nas faixas de renda de at 3 salrios mnimos. Na regio Nordeste existe mais de 4,4 milhes de moradias com esse tipo de decincia, o que representa cerca de 36,6% do total do Brasil. No Brasil quase a metade da populao (83 milhes de pessoas) no atendida por sistemas de esgotos; 45 milhes de cidados carecem de servios de gua potvel. Nas reas rurais, mais de 80% das moradias no so servidas por redes gerais de abastecimento de gua e quase 60% dos esgotos de todo o pas so lanados, sem tratamento, diretamente nos mananciais de gua. Esse conjunto de decincias est presente nos bolses de pobreza das grandes cidades, especialmente nas regies Norte e Nordeste. O servio de coleta de lixo no atende a 16 milhes de brasileiros. Nos municpios de grande e mdio porte, o sistema convencional de coleta poderia atingir toda a produo diria de resduos slidos, contudo no atende adequadamente aos moradores das favelas, das ocupaes e dos loteamentos populares, devido precariedade da infra-estrutura viria naquelas localidades. O adensamento excessivo (mais de trs pessoas por cmodo) est presente em mais de 2,8 milhes de domiclios urbanos, e fortemente concentrado na Regio Sudeste, que agrega 52,9% dos domiclios com esse tipo de inadequao, grande parte dele no estado de So Paulo, com 31,7% (900.686) do total e com 23,6% (670.686) em suas trs Regies Metropolitanas. Estima-se que 836.669 unidades apresentam condies inadequadas de moradia

em virtude da depreciao3. Trata-se de um problema habitacional e urbano recente e que dever se agravar nos prximos anos, pois grande parte do estoque de domiclios urbanos foi construda a partir da dcada de 60. As regies Sudeste e Nordeste concentram a maioria dos domiclios depreciados, respectivamente 505.510 e 221.782 unidades, ou seja, 86,5% do total. As necessidades qualitativas se diferenciam entre as regies do Pas. No Norte, Nordeste e Centro Oeste, mais de 50% dos domiclios urbanos permanentes tm algum tipo de carncia de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental, porcentagem que diminui para 15% no Sudeste, onde o adensamento excessivo e a depreciao so expressivos.

A questo fundiria

A questo fundiria causa impacto tanto no processo de expanso de assentamentos precrios como na produo habitacional, e se relaciona de forma direta poltica de planejamento territorial e gesto do solo urbano. As situaes de irregularidade fundiria so diversas e envolvem ocupaes de terrenos pblicos ou privados, loteamentos que no passaram por processos de aprovao por parte dos rgos pblicos, e tambm esto presentes em boa parte dos assentamentos no Pas. De acordo com a Pesquisa de Informaes Municipais do IBGE, em 2001, todas as cidades com mais de 500.000 habitantes apresentavam reas irregulares. Embora a probabilidade da existncia dessas irregula3 Domiclios depreciados moradias edicadas h

mais de 50 anos e que necessitam ser reformadas ou reabilitadas.

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ridades aumente com a escala das cidades, pelo menos 39% das cidades com menos de 20.000 habitantes tinham favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos. Estima-se que cerca de 2,2 milhes das casas e cmodos urbanos, no Brasil, encontram-se em situao de inadequao fundiria, o que representa 5,8% do total, percentual que se eleva para 6,7% no total das Regies Metropolitanas. importante ressaltar que a forma de coleta dessa informao no Censo subestima a realidade e que os dados aqui expressam, apenas, uma parte desse universo. A ausncia de uma poltica fundiria adequada foi tambm responsvel pela m localizao de conjuntos habitacionais populares, pelo aumento especulativo do preo dos terrenos urbanos situados em reas de expanso, contribuindo para agravar as condies habitacionais das famlias de baixa renda e para estimular os loteamentos clandestinos e a formao de favelas. O planejamento urbano, a gesto do solo e a regulao urbanstica, na maior parte das grandes cidades brasileiras, historicamente estiveram muito mais voltados para o mercado das classes mdias e interesses dos mdios e grandes empreendedores, do que para o mercado de baixa renda, o que contribuiu para o processo de segregao urbana e a excluso territorial da populao de baixa renda. Instrumentos urbanos como Planos Diretores Locais, assim como grandes marcos legais (Lei n 6766/79) no foram capazes de aumentar a oferta de solo urbanizado para os mercados de baixa renda, o que tem contribudo para o crescimento dos assentamentos precrios e loteamentos clandestinos. O direito moradia e propriedade garantidos pela ordem jurdica do Pas, que ad-

O SERVIO DE COLETA DE LIXO NO ATENDE A 16 MILHES DE BRASILEIROS. NOS MUNICPIOS DE GRANDE E MDIO PORTE, O SISTEMA CONVENCIONAL DE COLETA PODERIA ATINGIR TODA A PRODUO DIRIA DE RESDUOS SLIDOS, CONTUDO NO ATENDE ADEQUADAMENTE AOS MORADORES DAS FAVELAS, DAS OCUPAES E DOS LOTEAMENTOS POPULARES, DEVIDO PRECARIEDADE DA INFRAESTRUTURA VIRIA NAQUELAS LOCALIDADES

mite vrias formas de acesso propriedade (especialmente aps a Constituio de 88 e o Estatuto da Cidade, que inscreveram o direito moradia, especialmente para os setores de baixa renda, como um dos fundamentos da funo social da cidade e da propriedade), no foram totalmente incorporados s prticas administrativas dos Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio, e no posicionamento do poder judicirio em processos de regularizao. A regularizao fundiria dos assentamentos, mesmo aqueles que preenchem as condies exigidas pela lei, tem sido morosa, difcil e raramente chega ao registro nal dos ttulos em cartrio e inscrio nos cadastros da cidade. Isso se deve ao fato de que os procedimentos so complexos, envolvendo diversas instituies (cartrios, poder judicirio, entes federativos) e a interveno de vrios atores que deveriam conjugar seus respectivos interesses para convergir ao mesmo objetivo.

Domiclios vagos

Ao longo dos anos, a dinmica do processo de ocupao do solo urbano, em muitas cidades do Pas, levou constituio de novos bairros e centralidades gerando, alm da expanso horizontal e da fronteira urbana, ao paulatino esvaziamento dos centros tradicionais que perderam populao e atividades.

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O nmero de domiclios urbanos vagos no Pas vem crescendo. Entre 1991 e 2000 houve um aumento de 55%. Em 2000 havia 4,6 milhes de domiclios urbanos vagos, dos quais 2 milhes e 250 mil situados em aglomerados metropolitanos4, especialmente nas reas centrais, e 1,5 milhes na zona rural. Nas Regies Metropolitanas do Sudeste os imveis vagos so em nmeros superiores s necessidades habitacionais. Ainda que no se tenha informaes qualicadas, evidente que esses imveis no esto, necessariamente, ajustados demanda habitacional tanto no que se refere sua adequao para moradia, como para atendimento aos grupos sociais mais carentes, com baixos rendimentos, nos quais se concentra o maior dcit habitacional.

acesso moradia tem dicultado o conhecimento dessa realidade. O crescimento de aluguel de cmodos em favelas mais consolidadas e em reas perifricas outro fenmeno que tem se intensicado, contribuindo para o adensamento desses assentamentos. Apesar desse fenmeno demonstrar, por um lado, alguma capacidade de pagamento de uma parcela da populao de baixa renda, por outro ele expe uma certa irracionalidade do mercado de locao, que no se demonstrou ecaz em equilibrar a oferta (representada pelos imveis vagos) com a demanda mais necessitada.

Planejamento territorial, mobilidade e transporte urbano

Locao de imveis

No Brasil, nas reas urbanas, aproximadamente 21 milhes de pessoas moram em imveis alugados, o que representa 17% do total de domiclios existentes. O nus excessivo com o aluguel, que compromete 30% ou mais do rendimento das famlias urbanas, um dos principais problemas da locao para ns de moradia. Em 2000, havia 1,2 milhes de famlias com rendimentos de at trs salrios mnimos, nessa situao. A ausncia de informaes abrangentes e sistematizadas, de mbito nacional, sobre as caractersticas dos domiclios e da populao residente em cortios habitao coletiva de aluguel utilizada especialmente pela populao de baixa renda para ter
4 So consideradas as 22 Regies Metropolitanas

legalmente constitudas em 2000, e a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal.

A fragmentao do espao urbano, o contnuo crescimento e adensamento da periferia e o aprofundamento da segregao e excluso scio-territorial so as principais caractersticas do processo de urbanizao brasileiro. Esse processo possui ntima relao com o mercado imobilirio formal e informal, cuja dinmica privatiza a renda fundiria gerada coletivamente e ocasiona a formao de ncleos que no se articulam com a malha urbana existente, produzindo enormes reas vazias no interior do espao urbano. Em certos casos, a produo habitacional pelo poder pblico reproduz esse padro segregativo e excludente de urbanizao perifrica, aprofundando as desigualdades scio-territoriais. Esse modelo de produo e reproduo das cidades brasileiras provoca inmeras disfunes e deseconomias. Nas grandes cidades, uma das principais disfunes revela-se no campo da mobilidade urbana. A forma urbana resultante desse modelo responsvel por enormes presses sobre o sistema de circulao urbana. No caso do transporte

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coletivo h um maior custo das viagens, com o maior gasto de tempo e menos acesso ao sistema, devido ao espalhamento e desagregao da rea urbanizada. No caso do transporte individual h maior presso sobre o poder pblico para que reforce continuamente os investimentos no sistema rodovirio em detrimento das formas mais includentes de produo do espao urbano. Como resultado h piora nas condies de mobilidade urbana comprometendo a qualidade de vida dos habitantes. De uma maneira geral, as prticas de regulao urbanstica no tm promovido articulaes intersetorias capazes de enfrentar os desaos da incluso scio-territorial e os problemas intra-urbanos apontados anteriormente. A falta de transparncia e ausncia de controle social na elaborao de planos e na aplicao da legislao de uso, ocupao e parcelamento do solo tornam essas prticas ainda mais frgeis. Tais fragilidades restringem a participao de vrios segmentos da sociedade, principalmente dos setores populares, nos assuntos relacionados com a produo e apropriao dos territrios urbanos. Outro problema generalizado nas prticas correntes de regulao urbanstica a dissociao entre os processos de planejamento e gesto territoriais. Essa dissociao separa as propostas de intervenes territoriais dos processos cotidianos de negociao, anlise e encaminhamento de decises que interferem diretamente nos sentidos da urbanizao brasileira. O resultado amplamente conhecido dessa dissociao, combinada com a tradio antidemocrtica mencionada anteriormente, a elaborao de planos urbansticos que nunca so implementados ou, quando so colocados em prtica, sofrem abreviaes e graves distores.

Os limites da regulao urbanstica no alcanam as demandas por terra urbanizada

A conseqncia mais grave dessa dissociao aparece na distncia entre a regulao urbanstica e a urbanizao real. Os limites da regulao urbanstica no alcanam as demandas por terra formalmente urbanizada, principalmente da populao de baixa renda, produzindo as extensas cidades informais que se colocam como alternativas de proviso habitacional para a populao que vive destituda de seus direitos sociais bsicos, especialmente de seu direito cidade.

Assentamentos precrios

Os limites estruturais do mercado de moradias para oferta de habitaes em nmero suciente, com qualidade e localizao adequadas sob os aspectos ambiental e social, combinados com a ausncia de polticas pblicas que tenham como objetivo ampliar o acesso terra urbanizada, tm levado um contingente expressivo da populao brasileira a viver em assentamentos precrios marcados pela inadequao de suas habitaes e pela irregularidade no acesso terra, comprometendo a qualidade de vida da populao e provocando a degradao ambiental e territorial de parte substantiva das cidades.

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

A nica estatstica existente sobre favelas, com abrangncia nacional, a desenvolvida pelo IBGE para os chamados aglomerados subnormais, denominao emprestada s favelas e similares cuja metodologia de coleta dos dados gera distores. Ao mesmo tempo, loteamentos, cortios e conjuntos irregulares e deteriorados, que tambm representam formas de precarizao, no so considerados na pesquisa do Censo, o que impede o conhecimento em dados precisos dessa realidade. As taxas de crescimento dos domiclios favelados superam, e muito, as taxas de crescimento dos domiclios totais no Pas. Entre 1991 e 2000, enquanto a taxa de crescimento domiciliar foi de 2,8%, a de domiclios em favelas foi de 4,18% ao ano. Entre 1991 e 1996 houve um aumento de 16,6% (557 mil) do nmero de domiclios em favelas; entre 1991 e 2000 o aumento foi de 22,5% (717 mil). De acordo com o IBGE5, em 2000 havia no Brasil 3.905 favelas com um total de 1.644.266 domiclios. O crescimento das favelas e loteamentos irregulares demonstra claramente que a produo informal de moradias precrias em assentamentos ilegais tem sido a forma hegemnica de soluo adotada pela prpria populao nas faixas de mais baixa renda, e revela o baixo alcance das polticas pblicas implementadas ao longo de dcadas em que o dcit vem se avolumando. A degradao provocada pela falta de manuteno de conjuntos habitacionais construdos a partir da dcada de 60 fenmeno que assume propores signicativas em algumas cidades. A ausncia de polticas e condies nanceiras e institucionais que ampliem a oferta
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de novas oportunidades habitacionais no apenas tornam inecazes as polticas de regularizao e urbanizao, como estimulam a ocupao de terras e a oferta de lotes irregulares, pois a precariedade e a irregularidade continuaro a crescer, contando com a futura regularizao/urbanizao por parte do poder pblico. Os custos dessas solues tendem a ser crescentes, com solues de baixa qualidade ambiental e habitacional, gerando, inclusive, ondas de urbanizao que se aplicam sobre os mesmos assentamentos.

O MODELO INSTITUCIONAL, FINANCEIRO E O MERCADO IMOBILIRIO

Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), Censo Demogrco, 2000.

Os desenhos institucionais at ento adotados no foram capazes de promover polticas habitacionais ecazes no Brasil. A implementao confusa, dispersa e a realizao de programas habitacionais tem se dado muito mais pela iniciativa de alguns agentes promotores do que pelo incentivo de uma poltica nacional de habitao. comum a diviso de competncias de quem lida com a questo habitacional e de quem cuida do planejamento territorial e controle do uso do solo, no mbito dos municpios de grande porte, gerando graves problemas de desarticulao e desvinculao entre decises de polticas setoriais e da territorial. As Regies Metropolitanas, apesar de concentrarem grande parte da pobreza, das carncias habitacionais e de problemas relativos ao desenvolvimento urbano no Pas, no possuem instncia institucional que articule decises do governo dos Estados e dos Municpios, o que resultaria em polticas conjuntas, em metas e objetivos

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comuns de desenvolvimento e enfrentamento das questes dessas reas. O arranjo institucional, congurado aps a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH), decreto-lei n 2.291/86, passou a atribuir ao Conselho Monetrio Nacional (CMN) a funo de orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o que vem provocando a aplicao inadequada dos recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), isto , os recursos das Cadernetas de Poupana e dos Fundos Habitacionais de Apoio, bem como dos agentes nanceiros e do SFH, so apllicados de forma divorciada do rgo detentor da competncia de denir e implementar a Poltica Nacional de Habitao. Ao Banco Central do Brasil (BACEN), foi atribuda a competncia de scalizar o funcionamento e os agentes integrantes do SFH, o que abrange as entidades nanceiras e no nanceiras.Entretanto, a scalizao no vem ocorrendo de forma satisfatria, pois tem sido restrita s entidades nanceiras, captadoras de recursos. O mercado imobilirio brasileiro no tem sido capaz de ampliar a oferta de moradia mesmo para os segmentos de renda mdia. Do total de 4,4 milhes de unidades empreendidas, no perodo de 1995 a 1999, apenas 700 mil foram promovidas pela iniciativa pblica ou privada no Brasil. As outras 3 milhes e 700 mil unidades foram construdas por iniciativa da prpria populao, ou seja, cerca de 70% da produo de moradia no pas est fora do mercado formal. A presena macia de mo-de-obra com baixa qualicao e de grande rotatividade, tornando ineciente qualquer programa de treinamento, a baixa qualidade de materiais utilizados, devido principalmente insuci-

ncia de normatizao relativa a materiais de construo, o baixo nvel de industrializao dos processos construtivos e o desconhecimento, pelo consumidor nal, dos requisitos necessrios para uma habitao adequada so alguns dos problemas que dicultam uma maior qualidade na produo habitacional brasileira. As aplicaes dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio6 tm sido determinadas pela demanda e no pela distribuio oramentria de acordo com o perl do dcit, aplicando 79% dos recursos no atendimento populao com renda acima dos 5 salrios mnimos.7 O principal programa implementado com recursos do FGTS o da Carta de Crdito Individual, com forte concentrao na aquisio de imvel usado (em valor global contratado) e no nanciamento de material de construo (em nmero de contratos). Em ambos um trao comum: a excessiva pulverizao das aplicaes. O poder pblico tem tido uma baixa capacidade de investimento (recursos subsidiados) em habitao popular, o que diculta o acesso da populao de baixa renda ao crdito habitacional. A rigidez na concesso do crdito, a utilizao de critrios conservadores na anlise de risco, a ausncia de uma poltica de
6 O Fundo de Garantia por Tempo de Servio

(FGTS), criado em 1966, composto por contas vinculadas em nome dos trabalhadores, nas quais as empresas depositam mensalmente valor equivalente a 8,5% das remuneraes que lhes so pagas ou devidas. O Fundo constitui-se em um peclio que disponibilizado quando da aposentadoria, morte do trabalhador ou outras situaes estabelecidas na Lei e representa uma garantia para a indenizao por tempo de servio, nos casos de demisso imotivada. 7 Dado referente ao perodo de 2000 a setembro de 2003.

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subsdios para compatibilizar o custo do imvel capacidade de renda da populao mais pobre conduz aplicao dos investimentos habitacionais em faixas de renda mdia. As restries que seguem prevalecendo no mbito dos nanciamentos ao setor pblico inviabilizam programas de urbanizao e de combate ao dcit qualitativo, em particular os destinados complementao da infra-estrutura. Inviabilizam, ainda, o atendimento da populao de menor renda e as obras em assentamentos precrios favelas, cortios, palatas. Os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que tambm se somam s disponibilidades para aplicao no setor habitacional, em virtude da sua caracterstica onerosa, no contribuem para amenizar a diculdade de atendimento do segmento populacional de menor renda que no acessa o crdito habitacional. Os nanciamentos habitacionais do SBPE no perodo compreendido entre 1990 e 2002 apresentaram um ritmo inferior metade do patamar histrico de suas aplicaes. No perodo de 1966 a 1990, a mdia anual de nanciamentos foi da ordem de 85.000 operaes, caindo para cerca de 37.000 nanciamentos anuais entre 1990 a 2002. Essa queda reete a pouca atratividade da Caderneta de Poupana e a exagerada exibilidade assegurada aos agentes captadores no tocante ao cumprimento das exigibilidades de aplicao8. Essa redu8 Dos recursos captados em depsitos de pou-

OS RECURSOS DO FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR, QUE TAMBM SE SOMAM S DISPONIBILIDADES PARA APLICAO NO SETOR HABITACIONAL, EM VIRTUDE DA SUA CARACTERSTICA ONEROSA, NO CONTRIBUEM PARA AMENIZAR A DIFICULDADE DE ATENDIMENTO DO SEGMENTO POPULACIONAL DE MENOR RENDA QUE NO ACESSA O CRDITO HABITACIONAL

o na oferta de crdito para as famlias de classe mdia deixou uma parcela do mercado potencial sem atendimento e criou uma presso sobre os recursos do FGTS. O Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), criado em 1997, no conseguiu proporcionar aumento de investimentos no setor habitacional, devido diculdade em captar recursos em virtude da falta de competitividade dos ttulos de crdito de habitao os Certicados de Recebveis Imobilirios (CRI)9 , provocada pela falta de segurana jurdica nos contratos e inexistncia de um mercado secundrio que garantisse liquidez para os ttulos lastreados em recebveis imobilirios.
Bacen. Na prtica, uma gama signicativa de operaes disponibilizada s instituies nanceiras para composio de suas carteiras habitacionais, exibilizando a obrigatoriedade das instituies de investirem em habitao no momento em que, por exemplo, se aceita ttulos de emisso do Fundo de Compensao da Variao Salarial (FCVS) como comprovantes de aplicao habitacional. 9 A criao do Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) foi o primeiro passo concreto na direo do aperfeioamento do modelo de nanciamento imobilirio. Assim como mostra a experincia internacional, a soluo para a insucincia de crdito de longo prazo para o mercado imobilirio estaria na sua maior integrao com os mercados nanceiros e de capitais. O instrumento bsico para o funcionamento do SFI o Certicado de Recebveis Imobilirios (CRI), ou seja, ttulos lastreados nos uxos recebveis gerados pelos nanciamentos imobilirios, emitidos por Companhias Securitizadoras.

pana pelas entidades integrantes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), 65% do seu saldo, no mnimo, deveriam ser aplicados em operaes de nanciamento imobilirio, sendo que desses, 80% deveriam contemplar operaes de nanciamento habitacional, nas condies do SFH, e 20% so recolhidos compulsoriamente ao

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O desempenho do SFI tende a permanecer abaixo do desejado devido ao ambiente nanceiro instvel provocado pelo endividamento externo do Pas, manuteno de taxas de juros altos e incerteza quanto s taxas futuras, o que agrava o risco de inadimplncia e inviabiliza o lanamento de papis de prazo longo, especialmente se lastreados em recebveis residenciais, o que explica a baixa atratividade dos CRI como investimento. signicativo o nmero de contratos que apresentam desequilbrio nanceiro, no mbito do SFH, ocasionado pelo progressivo aumento do saldo devedor, uma vez que a prestao reajustada pelo salriobase de cada categoria prossional e o saldo devedor pela poupana. Alm disso, em funo de diversos planos econmicos, o governo Federal concedeu subsdios s prestaes dos muturios enquanto os saldos devedores recebiam reajustes de acordo com ndices econmicos reais, provocando descasamento entre operaes ativas e passivas do Sistema. Em virtude dessa distoro, esses contratos encontram-se ora inadimplentes, e por conseqncia sujeitos a aes de despejos, e ora o imvel est supervalorizado frente ao mercado imobilirio, fazendo com que o muturio deva, alm do que j pagou, valor superior ao prprio imvel. A maioria dos contratos, com ou sem Fundo de Compensao da Variao Salarial (FCVS), encontra-se cedida Empresa Gestora de Ativos (Emgea)10, uma empresa pblica federal, e
10 A Empresa Gestora de Ativos (EMGEA) uma

os demais em carteira dos agentes nanceiros privados e Companhias de Habitao (Cohab). O ajuste scal, imposto nos anos 90 a todos os entes federativos, impediu as COHAB, na condio de muturias, de acessar crdito junto ao FGTS. Isso, aliado a problemas de gesto das prprias companhias levou muitas delas a serem extintas ou reestruturadas em secretarias ou departamentos. A fragmentao, descontinuidade e desarticulao das polticas habitacionais nos trs mbitos de governo, com evidente pulverizao de recursos entre diversos programas, so problemas histricos da questo habitacional.

empresa pblica federal, de natureza no nanceira, vinculada ao Ministrio da Fazenda, instituda pelo decreto n 3.848, de 26 de junho de 2001, com base na autorizao contida na medida provisria n 2.155, de 26 de junho de 2001 atual MP n 2.196-3, de 24de agosto de 2001.

A EMGEA foi criada em decorrncia do Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais, com o propsito de adquirir bens e direitos da Unio e das demais entidades da administrao pblica federal. No processo de segregao de ativos e passivos da CEF, para a criao da EMGEA, foram transferidos crditos no valor de R$ 26,6 bilhes representados por 874.887 contratos imobilirios sendo 872.503 de responsabilidade de pessoa fsica e 2.384 de pessoa jurdica. Em contrapartida, a EMGEA assumiu obrigaes de responsabilidade da CEF junto aos fundos FGTS, FDS e a credores do Fundo de Apoio Produo de Habitaes para Populao de Baixa Renda (FAHBRE), em montante correspondente ao valor dos crditos recebidos.

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

A poltica nacional de habitao

FOTO WAGNER GERMANO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Coerente com a Constituio Federal, que considera a habitao um direito do cidado, com o Estatuto da Cidade, que estabelece a funo social da propriedade e com as diretrizes do atual governo, que preconiza a incluso social, a gesto participativa e democrtica, a Poltica Nacional de Habitao visa promover as condies de acesso moradia digna a todos os segmentos da populao, especialmente o de baixa renda, contribuindo, assim, para a incluso social. Nessa perspectiva, a Poltica Nacional da Habitao tem como componentes principais: Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, a urbanizao, regularizao fundiria e insero de assentamentos precrios, a proviso da habitao e a integrao da poltica de habitao poltica de desenvolvimento urbano, que denem as linhas mestras de sua atuao. A elaborao e implementao da Poltica Nacional da Habitao obedecem a princpios e diretrizes que tm como principal meta garantir populao, especialmente a de baixa renda, o acesso habitao digna, e considera fundamental para atingir seus objetivos a integrao entre a poltica habitacional e a poltica nacional de desenvolvimento urbano. A Poltica Fundiria tem um papel estratgico na implantao da Poltica Nacional de Habitao, cabendo a ela estabelecer as bases das polticas urbanas no mbito dos Municpios capazes de viabilizar a realizao de programas habitacionais. elemento bsico dessa poltica a implementao de instrumentos como os Planos Diretores Municipais que garantam a funo social da propriedade urbana , os de regularizao fundiria que ampliem o acesso da populao de menor renda a terra urbanizada , bem como a reviso da legislao urbanstica e edilcia, tendo em vista a ampliao do mercado formal de proviso habitacional.

A Poltica Nacional de Habitao conta com um conjunto de instrumentos a serem criados, pelos quais se viabilizar a sua implementao. So eles: o Sistema Nacional de Habitao (SNH), o Desenvolvimento Institucional, o Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao, e o Plano Nacional de Habitao. O Sistema Nacional de Habitao, principal instrumento da PNH, estabelece as bases do desenho institucional que se prope participativo e democrtico; prev a integrao entre os trs nveis de governo e com os agentes pblicos e privados envolvidos com a questo; e dene as regras que asseguram a articulao nanceira, de recursos onerosos e no onerosos, necessria implementao da Poltica Nacional de Habitao. Inclui ainda a criao de dois subsistemas: o de Habitao de Interesse Social e o de Habitao de Mercado. O Desenvolvimento Institucional, por meio do Plano de Capacitao e Desenvolvimento Institucional, instrumento essencial da PNH para viabilizar a sua implementao de forma descentralizada, o que requer a estruturao institucional de Estados, Distrito Federal e Municpios, bem como a capacitao de agentes pblicos, sociais, tcnicos e privados. O Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (SIMAHAB) instrumento estratgico para garantir um processo permanente de reviso e redirecionamento da poltica habitacional e de seus programas. Prev o desenvolvimento de uma base de informaes, o monitoramento e a avaliao permanente dos projetos e programas da Poltica Nacional de Habitao, de forma articulada aos demais aspectos da Poltica de Desenvolvimento Urbano. O Plano Nacional de Habitao, a ser desenvolvido pela Secretaria Nacional de Habitao, dever estabelecer: metas de mdio e longo prazo; as linhas de nanciamento; e os

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de habitabilidade

programas de proviso, urbanizao e modernizao da produo habitacional a serem implementados a partir das prioridades regionais de interveno e critrios para a distribuio regional de recursos, de acordo com perl do dcit habitacional no mbito nacional.

moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de habitabilidade, infra-estrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos, servios urbanos e sociais; funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana a fim de possibilitar melhor ordenamento e maior controle do uso do solo, de forma a combater a reteno especulativa e garantir acesso terra urbanizada; questo habitacional como uma poltica de Estado uma vez que o poder pblico agente indispensvel na regulao urbana e do mercado imobilirio, na proviso da moradia e na regularizao de assentamentos precrios, devendo ser, ainda, uma poltica pactuada com a sociedade e que extrapole um s governo; gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade, pos-

PRINCPIOS
A Poltica Nacional de Habitao ser regida pelos seguintes princpios: direito moradia, enquanto um direito humano, individual e coletivo, previsto na Declarao Universal dos Direitos Humanos e na Constituio Brasileira de 1988. O direito moradia deve ter destaque na elaborao dos planos, programas e aes, colocando os direitos humanos mais prximos do centro das preocupaes de nossas cidades;

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sibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos; e articulao das aes de habitao poltica urbana de modo integrado com as demais polticas sociais e ambientais.

DIRETRIZES
So diretrizes da Poltica Nacional de Habitao:

Desenvolvimento institucional

OBJETIVOS GERAIS
A Poltica Nacional de Habitao deve perseguir os seguintes objetivos: universalizar o acesso moradia digna em um prazo a ser denido no Plano Nacional de Habitao, levando-se em conta a disponibilidade de recursos existentes no sistema, a capacidade operacional do setor produtivo e da construo, e dos agentes envolvidos na implementao da PNH; promover a urbanizao, regularizao e insero dos assentamentos precrios cidade; fortalecer o papel do Estado na gesto da Poltica e na regulao dos agentes privados; tornar a questo habitacional uma prioridade nacional, integrando, articulando e mobilizando os diferentes nveis de governo e fontes, objetivando potencializar a capacidade de investimentos com vistas a viabilizar recursos para sustentabilidade da PNH; democratizar o acesso terra urbanizada e ao mercado secundrio de imveis; ampliar a produtividade e melhorar a qualidade na produo habitacional; e incentivar a gerao de empregos e renda dinamizando a economia, apoiando-se na capacidade que a indstria da construo apresenta em mobilizar mo-de-obra, utilizar insumos nacionais sem a necessidade de importao de materiais e equipamentos e contribuir com parcela signicativa do Produto Interno Bruto (PIB).

estmulo participao de todos os agentes pblicos e privados, da sociedade organizada, dos setores tcnicos e acadmicos na formulao e implementao da Poltica Nacional de Habitao, com vistas superao do dcit habitacional brasileiro; promoo e apoio criao de fundos e planos habitacionais nos Estados, Distrito Federal e Municpios de forma a viabilizar a implementao e articulao de recursos e programas no mbito do PNH; promoo e apoio s aes de desenvolvimento institucional visando criao e ao aprimoramento de mecanismos e prticas de planejamento e gesto, da modernizao organizacional, da capacitao tcnica de agentes pblicos e privados e da atualizao do quadro legal-normativo.

Mobilizao de recursos, identificao da demanda e gesto de subsdio


a) Mobilizao de recursos estruturao do Sistema Nacional de Habitao de forma a viabilizar a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para o enfrentamento do dcit habitacional brasileiro, quantitativo e qualitativo, por meio da articulao de recursos (dos fundos), planos, programas e aes; ampliao da destinao de recursos no onerosos e perenes por parte da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a serem canalizados para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e respectivos fundos habitacionais dos demais nveis de governo, de forma a

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

viabilizar subsdios para a habitao de interesse social; ampliao da utilizao dos recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS)11 para o nanciamento habitacional, focando sua aplicao na populao de baixa renda na qual est concentrado o dcit habitacional; promoo e apoio a medidas de estmulo poupana voltada para a habitao e implantao de novos mecanismos de captao de recursos no mercado de capitais, reduzindo a participao do poder pblico no atendimento classe mdia e garantindo segurana jurdica ao investidor. promoo e apoio a medidas de estmulo poupana voltada para a habitao e implantao de novos mecanismos de captao de recursos no mercado de capitais e garantindo segurana jurdica ao investidor.

programas a serem patrocinados pela poltica pblica; construo de indicadores multidimensionais, capazes de combinar os mltiplos determinantes das condies de necessidades habitacionais, por exemplo: renda familiar, renda familiar per capita, as condies de obteno dessa renda, o custo de moradia na regio onde vive a famlia e o porte do municpio.

b) Identicao da demanda adoo da premissa de que os cortes de linhas de pobreza e misria baseados exclusivamente nos critrios de renda so insucientes para determinar, com boa preciso, os limites e conguraes dos programas de atendimento; denio de novos critrios que apontem as diferenas regionais e as desigualdades scio-espaciais intra-urbanas da populao beneciria para melhor elegibilidade e atendimento de acordo com o perl e especicidades da demanda; desenvolvimento de estudos e pesquisas destinados a estabelecer critrios que melhor traduzam a diferenciada realidade scio-econmica das famlias objeto dos

c) Gesto de subsdios promoo e apoio a mecanismos de transferncias de recursos no onerosos (na forma de transferncia de renda) para atender a parcela de populao sem capacidade de pagamento de moradia, identicada como pertencente faixa de populao abaixo da linha de pobreza; concesso de subsdio famlia e no ao imvel, de forma pessoal, temporria e intransfervel. O subsdio ser dado uma nica vez em todo o territrio nacional, para famlias que no possuam outro imvel, o que implica a necessidade de um sistema de informaes; estruturao de uma poltica de subsdios que dever estar vinculada condio scio-econmica do benecirio, e no ao valor do imvel ou do nanciamento, possibilitando sua reviso peridica; ao longo do prazo de nanciamento, recuperao ao menos de parte dos subsdios concedidos, considerada a evoluo scioeconmica das famlias; recuperao total do subsdio concedido, nos casos de revenda ou alterao dos benecirios durante a vigncia do contrato de nanciamento.

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Respeitando as regras de prudncia de equilbrio nanceiro do FGTS e as deliberaes do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (CCFGTS).

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Qualidade e produtividade da produo habitacional

melhoria da qualidade nas diversas modalidades da cadeia produtiva da construo, visando a maior durabilidade e conabilidade das edicaes, reduzindo assim os riscos do investimento na construo habitacional; apoio e viabilizao de assessorias tcnicas para possibilitar o acesso da populao, especialmente das famlias de baixa renda, aos servios prestados por prossionais qualicados na produo e gesto do espao construdo, como forma de efetivar a melhoria das condies de habitabilidade e o direito moradia adequada; apoio a mecanismos que privilegiem aes que induzam conformidade da produo e melhoria da qualidade dos sistemas de gesto do setor da construo civil por meio do exerccio do poder de compra do setor pblico e sua capacidade de concesso de crdito; estmulo modernizao e criao de um ambiente tecnolgico e de gesto que oriente as aes dos agentes da cadeia produtiva do setor habitacional; elevao da qualicao da mo-de-obra do setor formal da construo civil, da autoconstruo e da indstria fornecedora de insumos, por meio da educao bsica e treinamento; implementao de aes voltadas sustentabilidade do ambiente construdo, englobando as fases de elaborao de projeto e execuo da obra, objetivando a reduo do desperdcio, aumento da vida til das construes e aproveitamento dos resduos gerados; apoio autogesto na produo de moradias, articulando esforos na direo da aplicao de padres mnimos de conforto ambiental, da reduo do desperdcio e da

Privilegiar aes que induzam conformidade da produo e melhoria da qualidade do setor da construo civil

capacitao prossional para a execuo e gesto de obras; incentivo formao e capacitao de assessorias tcnicas, s associaes e cooperativas habitacionais, e ao intercmbio entre as experincias; incentivo organizao e disseminao da atuao de uma rede de agentes multidisciplinares capacitados a prestar assistncia tcnica a comunidades de baixa renda; incentivo criao de rede nacional de capacitadores (faculdades, entidades de classe, ONG), visando a atuao e o desenvolvimento de pesquisas sobre habitao para populao de baixa renda, tanto no que se refere melhoria habitacional, quanto produo de novas unidades; apoio a iniciativas e a constituio de um programa nacional de universalizao do acesso a arquitetura e qualidade da construo.

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O Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao

monitoramento e avaliao dos programas e aes da PNH, de forma sistemtica e participativa, por meio da implementao de um sistema que democratize informaes, desde a sua concepo, implementao e resultados, garantindo maior aprendizado social e institucional, probidade na distribuio de recursos e melhor distribuio dos ganhos sociais e econmicos; construo e consolidao de um Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (SIMAHAB), como parte integrante da Poltica de Informao das Cidades (PIC)12, no mbito geral do Ministrio das Cidades, que subsidie o processo decisrio, constitua um canal para o conjunto de agentes sociais afetos ao setor e responda s necessidades do conjunto da sociedade, garantindo o controle social das aes do governo; promoo e apoio a mecanismos que viabilizem a transparncia e o monitoramento permanente dos custos de operao da poltica habitacional por parte dos agentes envolvidos, visando disseminar e democratizar de forma ampla o acesso a informaes conveis, preferencialmente em formatos interativos e de fcil consulta; monitoramento e avaliao dos programas e aes da PNH, de forma sistemtica e participativa, por meio da implementao de um sistema que democratize informaes sobre o tema, desde a sua concepo, implementao e resultados, garantindo maior aprendizado social e institucional,
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probidade na distribuio de recursos e melhor distribuio dos ganhos sociais e econmicos; incentivo constituio de uma rede de instituies parceiras capazes de gerir e disseminar informaes qualicadas afetas ao setor habitacional.

Urbanizao de assentamentos precrios e produo da habitao

Sistema que est sendo desenvolvido pelo Ministrio das Cidades, que conter o perl da situao urbana atual dos Municpios, Regies Metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas brasileiras.

garantia do princpio da funo social da propriedade estabelecido na Constituio e no Estatuto da Cidade, respeitando-se o direito da populao de permanecer nas reas ocupadas por assentamentos precrios ou em reas prximas, que estejam adequadas ambiental e socialmente, preservando seus vnculos sociais com o territrio, o entorno e sua insero na estrutura urbana, considerando a viabilidade econmico-nanceira das intervenes; garantia de que a proviso habitacional, especialmente para as faixas de menor renda, ocorra em reas urbanizadas, localizadas no interior das pores consolidadas da cidade; promoo do atendimento populao de baixa renda, aproximando-o ao perl do dcit qualitativo e quantitativo e com prioridade para a populao com renda de at 03 salrios mnimos; promoo e apoio s intervenes urbanas articuladas territorialmente, especialmente programas habitacionais, de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental, de mobilidade e de transporte, integrando programas e aes das diferentes polticas visando garantir o acesso moradia adequada e o direito cidade; garantia do enfoque de gnero na elaborao dos programas habitacionais; garantia do reconhecimento das especici-

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dades culturais na elaborao dos programas destinados a grupos tnicos especcos; estmulo aos processos participativos locais que envolvam a populao beneciria, especialmente nas intervenes de integrao urbana e regularizao fundiria; atuao coordenada e articulada dos entes federativos por meio de polticas que apresentem tanto carter corretivo, baseadas em aes de regularizao fundiria, urbanizao e insero social dos assentamentos precrios, quanto preventivo, com aes voltadas para a ampliao e universalizao do acesso a terra urbanizada e a novas unidades habitacionais adequadas; estabelecimento de linhas de atuao compostas por recursos oriundos das fontes presentes no Sistema Nacional de Habitao, direcionadas a possibilitar diferentes formas de acesso moradia e que contemplem subsdios em nveis compatveis com as caractersticas da demanda e com o custo das fontes de recursos; ampliao do estoque de moradias considerando, nas linhas de atuao, a signicativa diversidade regional existente no Pas no que se refere a custos de produo e condies scio-econmicas da populao demandante; apoio e estmulo aos diferentes nveis de poder dos entes federativos a quem caber implementao dos nanciamentos e programas habitacionais, inscritos e consolidados em Planos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao; atuao integrada com as demais polticas pblicas ambientais e sociais para garantir a adequao urbanstica e scio-ambiental das intervenes no enfrentamento da precariedade urbana e da segregao espacial que caracterizam esses assentamentos; promoo, em conjunto com outros rgos federais e com os demais nveis governa-

GARANTIA DE QUE A PROVISO HABITACIONAL, ESPECIALMENTE PARA AS FAIXAS DE MENOR RENDA, OCORRA EM REAS URBANIZADAS, LOCALIZADAS NO INTERIOR DAS PORES CONSOLIDADAS DA CIDADE

mentais afetos questo urbana, de medidas cabveis, especialmente relacionadas s tarifas pblicas, para que os custos relativos aos servios urbanos no se tornem um nus insustentvel para as famlias benecirias dos programas governamentais; denio de parmetros tcnicos e operacionais mnimos de interveno urbana de forma a orientar os programas e polticas federais, estaduais e municipais, levando-se em conta as dimenses fundiria, urbanstica e edilcia, a dimenso da precariedade fsica (risco, acessibilidade, infra-estrutura e nvel de habitabilidade) e a dimenso da vulnerabilidade social, compatveis com a salubridade, a segurana e o bem-estar da populao, respeitando-se as diferenas regionais e a viabilidade econmico-nanceira das intervenes; estmulo ao desenvolvimento de alternativas regionais, levando em considerao as caractersticas da populao local, suas manifestaes culturais, suas formas de organizao e suas condies econmicas e urbanas, evitando-se solues padronizadas e exibilizando as normas, de maneira a atender s diferentes realidades do Pas; viabilizao de condies de nanciamentos para que a populao de baixa renda tenha o menor custo possvel; ampliao da capacidade operacional do sistema, estimulando participao de novos agentes nanceiros, promotores e outros no mbito do Sistema Nacional de Habitao.

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Integrao da poltica habitacional poltica de desenvolvimento urbano


articulao da poltica habitacional com as polticas fundiria, de infra-estrutura e saneamento ambiental e de mobilidade e transporte em consonncia com as diretrizes de poltica urbana e demais polticas sociais, de forma a garantir a incluso cidad; articulao da poltica habitacional com as diretrizes estabelecidas nos planos de desenvolvimento urbano, em especial no Estatuto da Cidade, nos Planos Diretores e na legislao urbanstica deles decorrente;

timentos urbanos pblicos, inclusive na urbanizao dos assentamentos; promoo e apoio a planos, projetos, programas e aes que estimulem a coeso e integrao social e territorial, a eqidade de equipamentos e servios sociais e urbanos;

Contratos de financiamento habitacional com desequilbrio financeiro no mbito do Sistema Financeiro de Habitao

promoo e apoio integrao da Poltica Fundiria e Habitacional de forma a viabilizar a produo de solo urbanizado com qualidade para a implantao de programas habitacionais, a regularizao fundiria para programas de integrao urbana de assentamentos precrios e de reabilitao de imveis para ns de interesse social; promoo e apoio denio de mecanismos que viabilizem a obteno de imveis em reas urbanizadas e bem localizadas para produo de habitao de interesse social pelos setores pblico, privado e associativo; consolidao da Poltica Fundiria por meio dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade, bem como das Leis de Parcelamento do Solo, de Habitao de Interesse Social e demarcao de Zonas Especiais de Interesse Social; reviso da lei de parcelamento do solo, com vistas ao aumento da oferta de lotes e moradias populares em condies e localizao adequadas para os mercados de baixa renda; promoo e apoio regularizao de assentamentos informais (reconhecimento da posse) em imveis pblicos e privados; controle dos processos de valorizao e substituio de usos resultantes de inves-

viabilizao de mecanismos que permitam a renegociao dos saldos devedores dos contratos de nanciamento de forma a adequar o valor das prestaes capacidade de pagamento dos muturios; denio de instrumentos e mecanismos capazes de viabilizar solues para os impasses de natureza nanceira, existentes nas Companhias de Habitao, junto Unio, Estados e agentes nanceiros;

COMPONENTES DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO Integrao urbana de assentamentos precrios13


A necessidade de construo de uma poltica habitacional com foco na integrao urbana de assentamentos precrios, especialmente na garantia do acesso ao saneamento bsico, regularizao fundiria e moradia adequada, articulada a outras polticas sociais e de desenvolvimento econmico, essencial na implementao de qualquer estratgia de combate pobreza e perspectiva de sustentabilidade urbana. Cidades com vastas pores
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Para um maior detalhamento deste item consultar o Caderno que trata especicamente do componente da Integrao Urbana de Assentamentos Precrios.

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HISTORICAMENTE AS EXPERINCIAS DE INTERVENO EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS PARTIAM DE UMA DIFERENCIAO ENTRE TRS TIPOS BSICOS: LOTEAMENTOS (CLANDESTINOS OU IRREGULARES), FAVELAS E CORTIOS. DOS TRS TIPOS, AS FAVELAS SERIAM O MAIS PRECRIO, PELA INSEGURANA DA POSSE DA TERRA, PELA PREVALNCIA DE PADRES URBANSTICOS DE PIOR QUALIDADE

de seu territrio ocupadas por assentamentos precrios dicilmente podem ser sustentveis do ponto de vista scio-ambiental, se no efetivarem intervenes que visem incluso scio-espacial do expressivo contingente populacional que reside nesses assentamentos. Historicamente as experincias de interveno em assentamentos precrios partiam de uma diferenciao entre trs tipos bsicos: loteamentos (clandestinos ou irregulares), favelas e cortios. Dos trs tipos, as favelas seriam o mais precrio, pela insegurana da posse da terra, pela prevalncia de padres urbansticos de pior qualidade (lotes menores, maior densidade, sistema virio inadequado, problemas de acessibilidade), pela ausncia de infra-estrutura e pela inadequao dos stios ocupados, com graves problemas de risco. A usual distino entre favela e loteamento popular parece no ser mais suciente, sendo necessria a delimitao de categorias mais representativas do fenmeno da precarizao no mbito da poltica habitacional, para melhor denio das estratgias e aes necessrias de interveno urbana. Essas novas categorias devem considerar elementos que permitam o desenvolvimento de uma tipologia de assentamentos precrios que contemple as favelas e assemelhados, os loteamentos irregulares, os cortios e os conjuntos habitacionais deteriorados, possibilitando a construo de alternativas de interveno

mais apropriadas realidade regional e social desses assentamentos. Esse quadro leva, portanto, a se propor uma melhor mensurao e caracterizao dos assentamentos precrios para que possam ser estabelecidos os critrios para priorizao das intervenes e distribuio dos recursos. Os assentamentos irregulares e precrios tm crescido na ausncia de uma poltica ampla que viabilize o acesso terra e moradia para as camadas de mais baixa renda. A falta de nanciamento compatvel com as condies de renda da populao tem levado as famlias de baixa renda para as situaes de precariedade de diversas naturezas. A ocupao de conjuntos habitacionais pela populao que no tem condies de acesso produo pblica e o processo de degradao a que so submetidos os conjuntos habitacionais, construdos a partir da dcada de 60, so fenmenos tambm importantes a serem considerados neste cenrio de crescimento da precariedade dos assentamentos urbanos. A questo da necessidade de polticas de oferta de novas oportunidades habitacionais para as camadas de mais baixa renda demanda a criao e a consolidao de mecanismos institucionais e nanceiros para a ampliao da oferta pblica e privada. Porm, necessrio ainda que, no plano local, os programas de regularizao/urbanizao/insero sejam articulados a programas de ampliao da oferta de moradias, ou seja, necessrio tambm no plano local assegurar a articulao entre programas preventivos e curativos. Diante dessa complexa realidade urbana das cidades brasileiras, entende-se que o enfrentamento da questo dos assentamentos precrios requer uma atuao articulada do poder pblico envolvendo os trs nveis de governo e demais agentes sociais afetos ao setor habitacional, por meio da formulao e implementao de planos estaduais, do Distri-

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to Federal e municipais em consonncia com o Plano Nacional de Habitao. Assim, sero mobilizados programas e aes de produo habitacional, de integrao urbana de assentamentos precrios, de infra-estrutura urbana, especialmente saneamento ambiental, permitindo a produo de terra urbanizada e de moradias adequadas, e tendo como instncias de referncia o Conselho das Cidades e seus similares no mbito dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios. Neste sentido, o componente de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios dever contemplar os seguintes aspectos gerais: atendimento s necessidades bsicas da populao de baixa renda que vive em assentamentos precrios caracterizados por irregularidade fundiria e urbanstica, precariedade fsica, insalubridade, insegurana e vulnerabilidade social, por meio

atendimento s necessidades bsicas da populao de baixa renda que vive em assentamentos precrios

da melhoria das suas condies de habitabilidade, erradicando riscos e ampliando a mobilidade urbana visando incluso scio-espacial e integrao dos assentamentos ao tecido urbano da cidade, de forma a efetivar o acesso e o direito a cidades sustentveis e moradia adequada; aes de desenvolvimento institucional, visando dotar os rgos habitacionais e os atores no governamentais, envolvidos com as intervenes em assentamentos precrios, de capacidade tcnica e poltica de formulao, implementao e avaliao dos programas, planos e projetos; denio, a partir das atribuies previstas no Sistema Nacional de Habitao, das competncias e responsabilidades dos entes federados e dos demais agentes sociais envolvidos com a formulao e implementao de programas e aes de integrao urbana, buscando eliminar atuaes concorrentes e favorecendo sinergias e complementaridades;

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mecanismos de participao e de controle nas diversas etapas de planejamento e de implementao das intervenes, buscando ampliar a participao poltica e cidad, contribuindo, ainda, para melhorar a eccia e a ecincia dos programas e aes; mecanismos que efetivem a promoo da igualdade de oportunidades, privilegiando as dimenses tnica, racial e de gnero, e a proteo especial de grupos vulnerveis, como os portadores de necessidades especiais, idosos e crianas nos programas e aes; complementariedade entre as aes de regularizao fundiria, urbanizao, proviso de novas oportunidades habitacionais com as polticas de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental e mobilidade urbana; complementariedade com aes em outras reas de interveno pblica, como o meio ambiente, as polticas sociais, os programas de gerao de emprego e renda e de combate violncia; implantao de um mdulo especco de informaes sobre assentamentos precrios, no mbito do Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC) e do Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (Simahab), visando disseminar e democratizar de forma ampla o acesso a informaes conveis, facilitando aos interessados o conhecimento estruturado sobre o tema, disponibilizando indicadores e dados do sistema estatstico nacional e de programas de interesse realizados, preferencialmente em formatos interativos e de fcil consulta; desenvolvimento de sistemas e mecanismos de monitoramento e avaliao dos programas e aes de planejamento e interveno em assentamentos precrios nos trs nveis de governo de forma a garantir a articulao, a sistematizao e a validao de informaes relativas ao tema.

AES DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL, VISANDO DOTAR OS RGOS HABITACIONAIS E OS ATORES NO GOVERNAMENTAIS, ENVOLVIDOS COM AS INTERVENES EM ASSENTAMENTOS PRECRIOS, DE CAPACIDADE TCNICA E POLTICA DE FORMULAO, IMPLEMENTAO E AVALIAO DOS PROGRAMAS, PLANOS E PROJETOS

O componente de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios tem como objetivos especcos: garantir linhas de nanciamento, no mbito do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), para a promoo e apoio de intervenes em assentamentos precrios a serem desenvolvidas pelas administraes pblicas dos trs nveis de governo ou por organizaes de interesse pblico no governamentais, quando couber; apoiar e incentivar os Estados, Distrito Federal e Municpios na elaborao de programas, planos e no desenho das intervenes em assentamentos precrios; promover e apoiar aes de desenvolvimento institucional visando estruturar e qualicar a atuao da Secretaria Nacional de Habitao, de acordo com suas novas atribuies denidas pelo Sistema Nacional de Habitao, especialmente na articulao e na regulao dos agentes envolvidos na gesto e implementao dos programas e aes de integrao urbana de assentamentos precrios; promover e apoiar a criao de mecanismos normativos, jurdicos e institucionais de integrao e cooperao entre os rgos dos governos municipais, de forma a incentivar a atuao integrada de programas e aes setoriais em assentamentos precrios; estabelecer critrios e parmetros tcnicos de orientao para as intervenes urbanas de forma a garantir maior adequao dos

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projetos e aes, considerando a escala das intervenes, os recursos fundirios e nanceiros, respeitando-se o direito moradia em assentamentos existentes e consolidados, de acordo com a sua diversidade e com as especicidades locais e regionais. Os programas e as aes que comporo o Plano Nacional de Habitao devero contemplar, no mbito da Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, as seguintes linhas programticas de atuao, de acordo com necessidades e carncias especcas das tipologias de assentamentos precrios. a) Desenvolvimento institucional Ao de apoio modernizao institucional dos Estados, Distrito Federal e Municpios, objetivando o fortalecimento da capacidade institucional, tcnica e administrativa para que possam atuar na soluo dos problemas habitacionais urbanos de famlias residentes em assentamentos precrios e na preveno do surgimento de novos assentamentos inadequados moradia. b) Urbanizao integrada Programa e aes de melhoria das condies de habitabilidade de populaes residentes em assentamentos precrios, reduzindo os riscos scio-ambientais mediante a urbanizao e regularizao fundiria desses assentamentos, integrando-os ao tecido urbano da cidade. Poder contemplar intervenes necessrias segurana, salubridade e habitabilidade da populao localizada em rea inadequada moradia, visando a sua permanncia ou realocao, por intermdio da implementao integrada de todas modalidades de interveno e/ou de forma progressiva, considerando as caractersticas tipolgicas de assentamentos precrios:

favelas e assemelhados: projetos de planejamento e implantao de intervenes integrais ou progressivas de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental, regularizao fundiria, recuperao e/ou realocao de unidades habitacionais, metodologias participativas, trabalho e equipamento social, regulao urbana ps-ocupao; preveno e interveno em reas de risco: plano de gesto de risco e intervenes pontuais (proteo, conteno e estabilizao do solo); loteamentos irregulares: regularizao fundiria; recuperao ou melhorias de unidades habitacionais (instalaes hidrulico-sanitrias domiciliares, abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem pluvial, pavimentao e obras virias, ligaes domiciliares de energia eltrica/iluminao pblica e recuperao ambiental).

c) Interveno em cortios A diversidade das reas de cortio e as especicidades das famlias moradoras demandam um conjunto de programas e aes de atendimento habitacional, tais como: melhoria habitacional, regularizao e reabilitao urbana, especialmente das zonas encortiadas centrais das cidades. Portanto, essa ao deve ser integrada aos programas que atendem a reabilitao de reas urbanas centrais. d) Melhoria habitacional Articulao entre o nanciamento a pessoas fsicas para aquisio de material de construo e as intervenes de urbanizao de reas ou de implantao de lotes urbanizados realizadas pelo poder pblico municipal, acompanhadas de assistncia tcnica e capacitao. e) Regularizao fundiria Programa de apoio, complementao e

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suplementao da ao dos governos municipais regularizao fundiria sustentvel em reas urbanas ocupadas por assentamentos precrios e interveno mais direta nos casos em que os assentamentos a serem regularizados estejam situados em terras de propriedade da Unio. f) Fontes de Recursos Para a sua efetivao na escala necessria ao enfrentamento da urbanizao de assentamentos precrios, os programas e aes devero contar com fontes estveis de subsdios e linhas especiais de nanciamentos, capazes de viabilizar a implementao de uma poltica urbana que universalize o acesso infra-estrutura urbana, especialmente saneamento ambiental, rede viria e energia eltrica e aos equipamentos e servios urbanos e sociais. Dada a natureza dos programas e aes de urbanizao e regularizao fundiria a serem nanciados e o perl de renda da populao a ser beneciada, a ao do poder pblico congura-se como fundamental tanto na estruturao das intervenes, quanto, propriamente, na sua execuo. Os recursos necessrios para a cobertura dos gastos devem ser, majoritariamente, de natureza no onerosa, compostos pela parceria com os demais entes federativos, conforme previsto no Projeto de Lei que institui o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Todavia, a retomada da concesso de nanciamentos com recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) ao setor pblico, com capacidade de assumir dvida, ser fundamental para dar maior escala s intervenes necessrias. Essa retomada, entretanto, diz respeito a aspectos mais gerais da poltica macroeconmica do governo Federal, notadamente os de carter scal. As condies de sua possvel viabilizao vm sendo objeto de pactuao entre o Ministrio das

Ampliar o estoque de moradias e gerar uma reduo progressiva do dcit , atendendo ao segmento de mais baixa renda

Cidades e demais setores responsveis do governo Federal, no mbito das discusses para a ampliao e consecuo das metas de urbanizao de assentamentos precrios denidas no PPA 2004-2007.

Produo da habitao
As aes voltadas para o provimento de habitaes, baseadas no diagnstico da situao habitacional no Pas, sinalizam que para o enfrentamento e superao dos obstculos afetos questo da produo necessrio mobilizar um expressivo volume de recursos onerosos, com custo compatvel com a capacidade de pagamento da populao de baixa renda, e recursos no onerosos em quantidade superior ao que tem sido alocado nos atuais programas com origem no Oramento Geral da Unio. Para ampliar o estoque de moradias, gerando uma reduo progressiva do dcit e atendimento da demanda demogrca, o atendimento ao segmento de mais baixa renda ocorrer por meio do FNHIS, integrando as aes dos trs nveis de governo e agentes no governamentais afetos ao setor habitacional. De igual forma, ressalta-se a importncia da participao do setor privado na produ-

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o habitacional destinada populao com renda superior a 05 salrios mnimos, especialmente neste momento em que medidas para ampliao do mercado foram adotadas, e que resultaram no aquecimento das operaes de crdito imobilirio. A atuao do setor privado, de forma compartilhada com o setor pblico, permitir a otimizao econmica dos recursos pblicos e privados investidos no setor habitacional, especialmente os recursos oriundos do FGTS que passariam a focalizar, preferencialmente, a faixa de renda at 05 salrios mnimos. Assim, o componente proviso habitacional passa a compreender um conjunto de medidas a serem adotadas nos programas e linhas de atuao vigentes ou a serem criados, resultante das deliberaes ocorridas na Conferncia das Cidades, conforme se descreve a seguir: disponibilizar programas com crditos onerosos e subsidiados para ampliar o acesso da populao de baixa renda a unidades habitacionais por meio da construo de novas unidades, produo de lotes urbanizados, promoo de melhorias e ampliaes de domiclios existentes e a ocupao de unidades habitacionais vazias; implementar linhas de nanciamento a pessoas fsicas destinadas a: a aquisio de imvel novo ou usado, construo em terreno prprio e construo por gesto associativa, incluindo terreno, material e projeto; e aquisio de materiais de construo com assessoria tcnica para promoo de melhorias habitacionais e ampliao de unidades existentes; implementar linha de nanciamento para cooperativas, associaes autogestionrias, mutires, sindicatos, organizaes no-governamentais e outros agentes populares, com recursos onerosos e no onerosos; implementar linha de nanciamento para

pessoas jurdicas produzirem lotes urbanizados e unidades habitacionais, considerando a demanda organizada local; estimular a produo empresarial para setores de renda mdia, buscando dinamizar o mercado imobilirio, com maior destinao de recursos do SBPE e outras fontes para o favorecimento do crdito e ampliao das faixas de renda; desenvolver programa e linha de nanciamento destinado produo de unidades habitacionais dirigidas locao social; e viabilizar a produo habitacional dentro do permetro urbano, evitando a proliferao de loteamentos fora da malha urbana, por meio da promoo de linhas de nanciamento para apoiar a reabilitao urbana e o adensamento de reas centrais desocupadas, com habitao de interesse social, de forma a otimizar a infra-estrutura instalada, recuperando o estoque habitacional e a dinmica econmica, em parceria com os trs nveis de governo.

a) Atendimento da demanda Para que se possa atender adequadamente tanto a demanda do segmento de Habitao de Interesse Social como a de Habitao de Mercado, tendo em vista as fontes de recursos disponveis, h que se denir o atendimento para os diversos segmentos. Assim, preliminarmente, considerando que essa questo ser objeto de estudos mais aprofundados, foram identicados quatro grupos de benecirios distintos, estabelecidos de acordo com a sua capacidade de pagamento em relao aos custos dos nanciamentos das diferentes fontes, conforme se descreve a seguir: Grupo I Famlias em situao de misria absoluta, incapaz de arcar com quaisquer nus decorrente de nanciamentos onerosos - compondo benecirios de programas de

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DISPONIBILIZAR PROGRAMAS COM CRDITOS ONEROSOS E SUBSIDIADOS PARA AMPLIAR O ACESSO DA POPULAO DE BAIXA RENDA A UNIDADES HABITACIONAIS POR MEIO DA CONSTRUO DE NOVAS UNIDADES, PRODUO DE LOTES URBANIZADOS, PROMOO DE MELHORIAS E AMPLIAES DE DOMICLIOS EXISTENTES E A OCUPAO DE UNIDADES HABITACIONAIS VAZIAS

transferncia de renda residentes em reas degradadas, resultantes de processos de ocupao espontneos, vulnerveis porque esto sujeitos desocupao, ou moradoras em imveis cedidos, tratando-se, portanto, de famlias que devero ser includas em programas integralmente subsidiados. Grupo II Famlias que mantm um dispndio regular com o item moradia, ainda que insuciente para lhes assegurar acesso a uma soluo adequada e que, em face da baixssima capacidade aquisitiva que as caracteriza, somente conseguiro obter uma moradia digna produzida de forma convencional se o atendimento da poltica pblica puder lhes proporcionar subsdio nanceiro, permitindo que apenas uma parcela do custo de aquisio venha a onerar os seus limitados oramentos de subsistncia, ou, ainda, que estes segmentos possam contar com solues alternativas de produo da moradia (como a autoconstruo, autoempreendimento e autogesto) que lhes permitam adicionar em trabalho e gesto os montantes que no conseguem aportar monetariamente. Grupo III Famlias cujas capacidades aquisitivas e carncias habitacionais possam ser plenamente equacionadas por meio de programas e projetos nanciados com recursos onerosos de baixo custo, providos por meio dos mecanismos tradicionais de atendimento, tanto em empreendimentos desenvolvidos por agentes promotores do Sistema de Habi-

tao de Interesse Social, quanto por intermdio de iniciativas associativas e/ou individuais dos prprios benecirios. Grupo IV Famlias com capacidade aquisitiva e padres de dispndio oramentrio compatveis com aqueles exigidos pelo mercado. A tendncia ampliar a oferta de moradia uma vez que se reduzam a nveis mais adequados os riscos jurdicos, ducirios e patrimoniais envolvidos nas operaes de nanciamento imobilirio, notadamente no tocante s condies de execuo efetiva das garantias, ao mesmo tempo em que se constituam os mecanismos de proteo que permitam aos benecirios se prevenirem adequadamente das situaes de descontinuidade temporria, porm por vezes mais duradouras, de obteno da renda. b) Formas de acesso moradia O atendimento demanda dever contemplar o amplo conjunto dos segmentos sociais, evitando-se a existncia de faixas de renda no atendidas, por meio da oferta de imveis que compreenda a construo de novas moradias, aquisio de imveis usados, melhorias e recuperao do estoque de imveis existentes. As linhas de atuao sero compostas por recursos oriundos do todas as fontes presentes no Sistema Nacional de Habitao e sero direcionadas a diferentes formas de acesso moradia, por meio de nanciamentos ou repasse de recursos, conforme descrito a seguir.

I Aquisio de imveis novos ou usados


a) Financiamento ao benecirio nal, setor pblico ou setor privado A aplicao de recursos por meio de nanciamentos habitacionais dever contemplar a aquisio de terreno e produo de novas unidades, a melhoria e a recuperao dos imveis existentes.

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As linhas de nanciamento ao setor privado e aos tomadores nais sero geridas com recursos movimentados no mbito do Subsistema de Habitao de Interesse Social (FNHIS, mix FNHIS e FGTS, e outros), e do Subsistema de Habitao de Mercado (FAT, SBPE e outros recursos de mercado). Para as linhas de atuao com fonte de recursos do SHIS, a populao alvo estar restrita quelas famlias que tm capacidade para arcar com apenas parte da prestao habitacional, necessitando, portanto, de subsdio. No caso das operaes no mbito do Subsistema de Habitao de Mercado (SHM), as linhas de nanciamento sero estruturadas para a parcela da populao que tem capacidade de arcar com os pagamentos mensais inerentes ao nanciamento habitacional a preo de mercado, no requerendo, portanto, qualquer parcela de subsdio. b) Repasse de recursos ao setor pblico O repasse de recursos ao setor pblico, para a construo, melhoria ou recuperao de unidades habitacionais, ser destinado ao atendimento das necessidades habitacionais de fa-

mlias incapazes de arcar com qualquer parcela dos custos inerentes ao acesso habitao. Ainda podero ser atendidas aquelas famlias que apresentam baixssima capacidade de arcar com despesas desta natureza e que, portanto, exigem elevados volumes de subsdio. O atendimento a essas faixas da populao dar-se- com fontes de recursos do Subsistema de Habitao de Interesse Social (FNHIS), bem como dos Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao, estes ltimos na forma estabelecida neste documento. O repasse de recursos para o atendimento das famlias que apresentam nenhuma capacidade de pagamento (linha de misria), destinado aquisio de materiais de construo a ser aplicado na melhoria da unidade habitacional, em projetos de mutiro ou autoconstruo, dever ser acompanhado por assistncia tcnica oferecida pelo poder pblico local. c) Arrendamento residencial O arrendamento residencial, alm de representar uma inovao no mercado imobilirio, rmou-se a partir da implementao do Programa de Arrendamento Residencial (PAR), como uma proposta alternativa de soluo e minimizao dos problemas que cercam a

Melhoria da unidade habitacional, em projetos de mutiro ou autoconstruo, dever ser acompanhado por assistncia tcnica oferecida pelo poder pblico local

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questo habitacional do Pas, notadamente para as famlias com renda inferior a 06 salrios mnimos mensais e que precisam de uma parcela reduzida de subsdio para complementar a sua capacidade de pagamento mensal do imvel. Diferentemente dos nanciamentos habitacionais tradicionais, a modalidade do arrendamento residencial apresenta como caracterstica, entre outras, a inexistncia de saldo devedor e a possibilidade de transferncia do imvel sem a lenta tramitao que caracteriza as vendas imobilirias. Ainda, e no menos relevante, destaca-se que o modelo econmico nanceiro que ser estabelecido para a fonte de recursos dessa modalidade, compondo recursos onerosos e no onerosos, viabilizar o subsdio nas contraprestaes dos contratos de arrendamento residencial, permitindo que as famlias beneciadas paguem um valor de prestao adequado sua renda mensal, assim como em patamares inferiores aos atualmente praticados nos nanciamentos habitacionais tradicionais. A proposta de reordenao dessa modalidade, no mbito da PNH, que ter como pressuposto primordial o atendimento especco do segmento da populao que demanda uma parcela de subsdio em seu comprometimento mensal de pagamento, exigir em mdio prazo as seguintes medidas: promoo da participao de entidades populares legalmente estruturadas no acompanhamento da implantao dos projetos; implementao, nos contratos de arrendamento residencial, de mecanismos que possibilitem o exerccio da opo de compra do imvel (propriedade), antes do trmino do prazo contratual de arrendamento.

Essa modalidade requer ainda uma avaliao das questes que envolvem a administrao dos imveis arrendados, especialmente no que tange manuteno e conservao ao longo do tempo de durao dos contratos de arrendamento, perodo em que estes imveis permanecem sob a responsabilidade da Unio. Considerando que os recursos alocados no atual Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) sero aplicados at o nal do ano em curso, dever se buscar novas alocaes de recursos onerosos, junto ao FGTS, e de recursos no onerosos, por meio da reavaliao das disponibilidades nanceiras do FAR, ou ainda, de recursos oriundos do OGU ou de saldos de outros fundos. Ainda, a continuidade de tal modalidade poder ser viabilizada por meio da composio de recursos do FNHIS com emprstimos onerosos junto ao FGTS, de modo a continuar atendendo populao que demanda por subsidio.

II Locao social pblica ou privada


Atualmente, a locao social tem sido denida para imveis localizados em centros urbanos, produzidos, recuperados ou nanciados pelo setor pblico ou privado (proprietrio locador) e destinada populao de baixa renda. Nas situaes em que o imvel de propriedade do setor privado, a locao social se realiza nos casos em que o proprietrio locador recebe incentivo para a produo/recuperao do bem, na condio de manter, como locatrio dos imveis, o segmento da populao que demanda subsdio para pagamento das taxas de locao. A reabilitao de imveis residenciais para a locao social pblica e privada , especialmente os localizados nas reas centrais das cidades brasileiras, entendida, no mbito da PNH, como uma das linhas de ao adequada recuperao do estoque de imveis existente.

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No entanto, notrio que o processo de recuperao urbana, com vistas locao social, implica no equacionamento de questes que envolvem o custo elevado de recuperao de imveis versus a baixa capacidade de pagamento do pblico alvo, gerando a necessidade de elevados subsdios que viabilizem, inclusive, a conservao desses imveis, o necessrio envolvimento do setor privado da construo civil, tendo em vista o elevado volume de investimento, o qual, nem sempre, encontra-se disponvel no setor pblico, entre outras. Cabe ressaltar que o programa de locao social, aliado a medidas de incentivo a utilizao de imveis do mercado secundrio de imveis para ns residenciais, poderia contribuir para criar condies de equilbrio do mercado e, conseqentemente, reduzir o dcit habitacional.

A REABILITAO UM PROCESSO DE GESTO DE AES INTEGRADAS, PBLICAS E PRIVADAS, DE RECUPERAO E REUTILIZAO DO ACERVO EDIFICADO EM REAS J CONSOLIDADAS DA CIDADE, COMPREENDENDO OS ESPAOS E AS EDIFICAES OCIOSAS, VAZIAS, ABANDONADAS, SUBUTILIZADAS E INSALUBRES, A MELHORIA DOS ESPAOS E SERVIOS PBLICOS, DA ACESSIBILIDADE E DOS EQUIPAMENTOS COMUNITRIOS NA DIREO DO REPOVOAMENTO DESSAS REAS

atuao propostas no mbito da proviso habitacional, no que couber, devero adequar-se s peculiaridades inerentes modalidade de reabilitao habitacional em reas centrais, e devero atender a todos os segmentos da populao. importante considerar, ainda, a existncia de imveis ociosos e subutilizados pertencentes ao governo Federal patrimnio da Unio e de autarquias como INSS, RFFSA, Ibama, entre outros , sendo a grande maioria localizada nas reas centrais urbanas, para os quais dever ser promovido o adequado aproveitamento habitacional, especialmente por meio de programas de arrendamento e locao social.

III Reabilitao em reas urbanas centrais


A reabilitao urbana consiste no processo de recuperao e reapropriao, pelos cidados, de reas j consolidadas da cidade, a partir de iniciativas que promovam a utilizao sustentvel dessas reas. Assim, a reabilitao um processo de gesto de aes integradas, pblicas e privadas, de recuperao e reutilizao do acervo edicado em reas j consolidadas da cidade, compreendendo os espaos e as edicaes ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e insalubres, a melhoria dos espaos e servios pblicos, da acessibilidade e dos equipamentos comunitrios na direo do repovoamento dessas reas. Considerando, portanto, que o componente habitacional um elemento imprescindvel no processo de recuperao dessas reas, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel desses centros urbanos, as linhas de

IV Melhorias habitacionais
As aes voltadas a melhorias habitacionais sero executadas por meio de nanciamento ou repasse de recursos abrangendo todos os grupos de atendimento demanda. As linhas de atuao para aquisio de material de construo, que apresenta extrema aderncia s questes de combate ao dcit habitacional, devero ser acompanhadas, na sua implementao, de assistncia tcnica e acompanhamento e controle das obras, garantindo qualidade ao produto nal. Nesse sentido, as intervenes de urbanizao ou de implantao de lotes urbanizados, onde essa linha de atuao apresenta maior

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aderncia, devero contar com o poder pblico local, seja como promotor do empreendimento, seja com vistas mobilizao e ao fornecimento de recursos destinados assistncia tcnica.

Integrao da poltica habitacional poltica de desenvolvimento urbano


O direito moradia um dos direitos fundamentais garantidos pela Constituio Federal de 1988, ampliando o conceito para alm da edicao e incorporando o direito infraestrutura e servios urbanos, garantindo o direito pleno cidade. O solo urbano infra-estruturado o insumo bsico para a produo de moradias e, portanto, o planejamento e a legislao de parcelamento do solo pode e deve contribuir para viabilizar o acesso ao solo urbanizado para a populao de baixa renda.

I A poltica fundiria e imobiliria para habitao


A Poltica Fundiria para a habitao proposta pelo governo federal visa garantir o acesso moradia e cidade, devendo, portanto, envolver a adequao dos mecanismos legais de mbito federal, a denio de diretrizes, critrios e condicionalidades para atribuio de recursos para habitao e infraestrutura aos municpios. De acordo com os princpios estabelecidos no Estatuto da Cidade, no Plano Diretor e por meio dos instrumentos nele contidos que a Poltica Municipal de Habitao se articula s polticas de desenvolvimento urbano, com outras polticas sociais e de desenvolvimento local e regional no sentido de criar condies favorveis ao desenvolvimento humano. Os planos de organizao territorial, especialmente os Planos Diretores municipais, intermunicipais e regionais devem buscar a implementao de mecanismos capazes

de viabilizar o acesso ao solo urbano infraestruturado para proviso de habitaes de interesse social. A implementao desses mecanismos deve ser capaz de atuar no sentido de romper o ciclo de reproduo de assentamentos irregulares e informais. Para a consecuo desse objetivo, o Estatuto da Cidade disponibilizou instrumentos, tais como o parcelamento e edicao compulsrios e o IPTU Progressivo, o Solo Criado, o Direito de Superfcie e o estabelecimento de Zona Especiais de Interesse Social (ZEIS), que podem induzir formas de uso e ocupao do solo interferindo na lgica de formao de preos no mercado imobilirio. Nessa perspectiva, os municpios devero ser estimulados e apoiados para desenvolverem aes conforme as seguintes diretrizes de relativas ao planejamento urbano e regulamentao do uso do solo: denio de Plano Diretor indicando as reas de interesse para produo, manuteno e regularizao de habitao, assim como para restrio desses usos, em funo de condicionantes ambientais ou de oferta de infra-estrutura e transporte; mobilizao dos instrumentos de induo do uso e ocupao do solo urbano atrelados aos objetivos acima expostos; avaliao dos impactos ambientais e sociais dos instrumentos tendentes a gerar valorizao e recursos para o municpio (operaes urbanas, transferncia de potencial construtivo, etc.) na forma de cobrana do potencial construtivo, de modo a no gerar mais excluso; controle sobre os impactos da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo, incluindo a proteo ambiental, na valorizao dos imveis (valores para compra e aluguel) e no deslocamento das famlias de menor renda, o que geraria novas precariedades e demandas;

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avaliao dos impactos dos investimentos em transporte, melhorias no espao pblico, implantao de equipamentos, etc., sobre o quadro habitacional existente, propondo medidas diversas para sua mitigao, bem como para o pleno aproveitamento de seu potencial; denio de mecanismos de controle social e gesto participativa da poltica fundiria; a adoo, em prazo e a partir de condies a serem denidas pelo Plano Nacional de Habitao, do critrio insero urbana como diretriz para a aprovao de projetos habitacionais destinados populao residente em zonas urbanas, evitando a implementao de conjuntos fora do permetro urbano, em zonas rurais ou zonas de expanso urbana ainda no dotadas de infra-estrutura.

articulando as aes e projetos de urbanizao realizados no mbito da PNH (Subsistema de Habitao de Interesse Social) com os componentes de planejamento territorial e poltica fundiria, de forma a garantir sua insero urbana plena e sustentabilidade no tempo.

II Regularizao fundiria
A Poltica Nacional de Habitao deve responder aos objetivos de urbanizar e reconhecer os direitos de posse dos moradores em assentamentos populares j existentes (nos termos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, MP2220 e legislao existente) que apresentem condies ambientais, geotcnicas e de segurana, por meio da implementao de melhorias habitacionais e urbansticas: garantindo os investimentos necessrios para urbanizao, eliminao de risco e erradicao de decincias sanitrias e de infra-estrutura urbana em assentamentos precrios e loteamentos irregulares; integrando a regularizao urbanstica, ambiental e jurdica do assentamento em um processo nico e integrado; estimulando e apoiando os Municpios no desenvolvimento e aplicao de programas de regularizao fundiria como componentes de suas polticas habitacionais e de planejamento territorial;

No caso da regularizao de assentamentos informais, entende-se que os Programas de Regularizao Fundiria devem contemplar aes de Regularizao Jurdica referentes titulao dos terrenos, de forma articulada ao Plano de Urbanizao, no qual se denem, por exemplo, os parmetros arquitetnicos e de uso e ocupao do solo compatveis com as dimenses scio-econmicas e fsico-ambientais das reas sob interveno. O grande desao compatibilizar a escala das intervenes com os padres tcnicos urbansticos e ambientais dos assentamentos e com os direitos a serem reconhecidos. Esses fatores tm que ser pensados conjuntamente para a sustentabilidade dos programas, para que tenham impactos signicativos na realidade.

III Uso de terrenos e imveis pblicos para habitao


A Poltica Fundiria deve considerar as terras e imveis pblicos vazios ou subutilizados de domnio da Unio, Estados e Municpios para produo de habitao. A Poltica Fundiria para a habitao deve apoiar municpios para: criao de sistema de informaes e gesto dos imveis pblicos, articulando todos os rgos municipais envolvidos. adequao de instrumentos legais para viabilizar a aquisio de terrenos e imveis em condies de preo e prazo compatveis com os programas pblicos; montagem de rgos de gesto capazes de agilizar os processos de obteno, atribuio e regularizao de posses, de terre-

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nos e imveis pblicos e particulares, utilizando todos os recursos legais disponveis e estratgias compatveis com os mercados locais; criao de programas de capacitao para a gesto fundiria, incluindo a cooperao tcnica internacional; disponibilizao de recursos especcos para formao de estoques como forma de proteo contra a valorizao imobiliria em situaes especcas; criao de polticas especcas para reduo dos domiclios vazios, mediante mecanismos de estmulo (nanciamento para reformas, por exemplo), apoio ao aumento da demanda (oferta de aval ou de bolsasaluguel, por exemplo) e penalizao nos casos de reteno especulativa; exigncia de plano para utilizao de terrenos e imveis localizados no Municpio.

direito moradia e funo social da propriedade e da cidade (implementao dos princpios e instrumentos do Estatuto da Cidade, destacando o direito moradia para a populao de baixa renda); normas gerais para toda a cidade por meio de adoo de padres bsicos, nicos para todos, que garantam dignidade e urbanidade para os cidados. induo da produo habitacional em reas urbanas consolidadas.

IV Reviso da legislao federal de parcelamento do solo para habitao


A proposta da nova Lei Federal de Parcelamento do Solo para Fins Urbanos e Regularizao Fundiria de reas Urbanas Consolidadas tem como principal desao propiciar as nossas cidades condies de urbanidade com nfase na qualidade do espao pblico. A nova lei concebida como a Lei de Responsabilidade Territorial ir contribuir para a consolidao das diretrizes da Poltica Nacional de Habitao, incorporando a dimenso de regularizao dos assentamentos, bem como a ampliao da oferta de lotes populares pelo setor privado, associaes, cooperativas, parcerias pblico/pblico ou pblico/privado. Para tanto ela engloba quatro objetivos bsicos: consolidao da Ordem Urbanstica a partir da Constituio de 1988 e do Estatuto da Cidade lei 10.257/01;

A partir da premissa da Gesto Democrtica da Cidade e tendo o Plano Diretor como elemento estruturador para a denio de novos parcelamentos, a nova legislao dever tratar de questes como: a regularizao fundiria; a utilizao dos imveis vazios ou subutilizados nas reas urbanas consolidadas; o equilbrio de reas pblicas e privadas recuperao pelo poder pblico das mais-valias urbansticas por meio de contrapartidas e compensaes. A incluso da Regularizao Fundiria nessa lei visa: o atendimento populao de baixa renda (at 5 salrios mnimos, com prioridade de 0 a 3 salrios mnimos ); o pleno reconhecimento dos direitos reais (instrumentos: Concesso Direito Real de Uso, Concesso Especial, Cesso de Aforamento, etc), inclusive como garantia na concesso de nanciamentos; a legitimao dos instrumentos como garantia para nanciamentos e possibilidade de repasse de recursos do OGU; a legitimao de Poltica de Regularizao Fundiria associada a polticas ativas de disponibilizao de terra urbanizada para baixa renda.

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V Impacto da poltica de financiamento habitacional sobre o valor do solo urbano


Considerando que a poltica de nanciamento habitacional impacta sobre o valor do solo urbano,a PNH deve considerar o impacto do desenho e disponibilidade de recursos sobre a formao de preo do solo urbano no mercado. So os seguintes os critrios de poltica fundiria para denio e disponibilizao de nanciamentos habitacionais e subsdios: Poltica de Subsdios X custo da terra sabido que o valor dos imveis a serem produzidos num terreno determina o preo que o proprietrio pode pedir pelo seu imvel. Desse modo preciso prestar ateno para que os subsdios colocados em empreendimentos no contribuam para viabilizar ganhos especulativos do proprietrio e valorizar os imveis vizinhos. Nesse sentido, os subsdios dados aos compradores tendem a ser mais justos e causar menos impactos nos valores fundirios. Valor do nanciamento X custo da terra a expanso da oferta de nanciamento tende a aumentar a expectativa dos proprietrios de obterem preos mais altos. Instrumentos de incentivo produo habitacional a obrigatoriedade de produzir habitao de interesse social deve ser acompanhada pela oferta de nanciamento compatvel, ao proprietrio ou a outro promotor (pblico, privado ou associativo), sem o que a rea car congelada ou tender a se degradar.

para a xao das famlias nas moradias e nos bairros beneciados.

VI Mobilidade e transporte urbano


Morar e se deslocar na cidade so os dois principais aspectos da vida urbana, intimamente relacionados e mutuamente determinantes. Pelo sistema de circulao, o local de moradia se conecta a todos os demais locais onde se exercem as diversas atividades urbanas. essa equao, cujo resultado pode ser chamado de mobilidade, que deve ser levada em considerao na execuo da poltica habitacional. As condies do lugar de moradia, presena de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental, as distncias relativas, o acesso aos equipamentos urbanos e servios so determinantes das condies de mobilidade dos indivduos. Dessa maneira, a poltica habitacional deve prever no apenas a localizao de novas unidades em reas de expanso, mas, tambm, mecanismos de reabilitao de reas centrais, de ocupao dos vazios urbanos e formas de regularizao fundiria, no sentido de minimizar o efeito de transitoriedade que marca a vida daqueles que moram de maneira irregular. Dever tambm prever modelos de urbanizao de assentamentos precrios que garantam, entre outras, as condies bsicas de acessibilidade e de melhorias no transporte pblico como condio de acesso s funes urbanas e, ainda, melhorias na urbanidade do local como forma de incentivar a no gerao de viagens. O princpio maior que une essas duas polticas a viabilizao do acesso moradia em reas nas quais a infra-estrutura urbana j est instalada e, muitas vezes, encontra-se subutilizada. Esse movimento vai no sentido de conter a expanso urbana e aumentar sua densidade, promover a diversidade de uso, permitir o funcionamento diferenciado dos

Nesse sentido, a Poltica Nacional de Habitao deve priorizar investimentos em reas onde existam instrumentos de controle dos preos e da valorizao (ZEIS, por exemplo) e polticas abrangentes de incluso social, especialmente gerao de renda, que contribuiro

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equipamentos e infra-estruturas ao longo de toda a jornada (24 horas) e racionalizar os deslocamentos cotidianos. Uma pauta comum de trabalho, entre as polticas de desenvolvimento urbano, de habitao e de mobilidade deve considerar, entre outros pontos, os seguintes: promoo de uma poltica habitacional voltada consolidao das reas j ocupadas, sobretudo daquelas j providas de infra-estrutura de transporte e prximas aos locais de atrao de viagens; promoo de uma poltica habitacional que incentive a ocupao dos vazios urbanos; elaborao de projetos de unidades habitacionais e conjunto de moradias que considerem as necessidades especiais de locomoo dos portadores de decincias. Para tanto, esto sendo regularizadas as leis n. 10.048/00 e de n. 10.098/00 que denem os princpios, critrios e padres a serem utilizados para atender a essa parcela expressiva da sociedade; elaborao e implantao de projetos de novas unidades habitacionais que prevejam o acesso dos moradores a bens, servios e equipamentos na proximidade, diminuindo a necessidade de viagens motorizadas; elaborao e implantao de projetos habitacionais que tenham como prioridade o transporte pblico e coletivo como mecanismo para assegurar os deslocamentos que sero gerados; princpio que tambm serve para as polticas de reabilitao de reas centrais; elaborao e implantao de projetos habitacionais que considerem o deslocamento pedestre, incentivando sua prtica no sentido de retomada e valorizao do espao pblico.

SABIDO QUE O VALOR DOS IMVEIS A SEREM PRODUZIDOS NUM TERRENO DETERMINA O PREO QUE O PROPRIETRIO PODE PEDIR PELO SEU IMVEL. DESSE MODO PRECISO PRESTAR ATENO PARA QUE OS SUBSDIOS COLOCADOS EM EMPREENDIMENTOS NO CONTRIBUAM PARA VIABILIZAR GANHOS ESPECULATIVOS DO PROPRIETRIO E VALORIZAR OS IMVEIS VIZINHOS

VII Infra-estrutura urbana e saneamento ambiental


Quando se confronta o objetivo de universalizao do saneamento com a situao do dcit qualitativo habitacional nas cidades brasileiras, ca evidente a magnitude do desao de garantir o atendimento da populao de baixa renda concentrada em reas de assentamentos precrios. As decincias de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental so identicadas como decorrentes, entre outras causas, de um modelo inadequado de desenvolvimento e de urbanizao, de inecincias na prestao dos servios, da conteno dos investimentos pblicos nas ltimas dcadas e, especialmente, da ausncia de uma poltica de desenvolvimento urbano integrada. A efetiva integrao de investimentos em saneamento ambiental em reas informais e de assentamentos precrios, com os programas de urbanizao e de proviso habitacional, estratgia fundamental para a populao de baixa renda ter acesso terra urbanizada e moradia adequada. O processo de expanso urbana fortemente marcado pela excluso social, que vem ocorrendo nas cidades brasileiras, tem levado grande parte da populao de baixa renda a ocupar reas urbanas de alto valor ambiental e de risco. Esse processo desordenado e excludente de urbanizao causa grande interferncia nos sistemas de gua, esgotamento

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sanitrio, coleta de lixo e drenagem das cidades, comprometendo, em muitos casos, a qualidade de gua de mananciais de abastecimento urbano e colocando em risco grande parte da populao que reside ao longo de rios e crregos, exposta contaminao hdrica e a enchentes e inundaes, especialmente nas reas metropolitanas. As carncias de infra-estrutura, de servios urbanos e a deteriorizao da qualidade ambiental das cidades indica a necessidade de se buscar uma atuao articulada envolvendo as trs esferas de governo, priorizando investimentos pblicos voltados para a garantia e a efetivao da moradia digna em reas ambientalmente adequadas. Para tanto fundamental garantir que os gestores pblicos da poltica de saneamento ambiental e as empresas concessionrias responsveis pela infra-estrutura e pelos servios de gua, esgotamento sanitrio, coleta de lixo e drenagem atuem de forma articulada com as intervenes de urbanizao denidas pelo nvel local, garantindo qualidade aos procedimentos de interveno e mecanismos tarifrios diferenciados sustentveis, compatveis com as caractersticas regionais e scio-ambientais dessas reas e da populao residente de baixa renda. Nesse contexto, cabe destacar no mbito da Poltica Nacional de Habitao, as principais diretrizes que devero orientar os programas e as aes na rea de habitao de interesse social e de saneamento ambiental, quais sejam: priorizar nos planos e programas, sob a responsabilidade dos gestores pblicos da poltica de saneamento ambiental e das empresas concessionrias, a ampliao dos servios e as aes de saneamento nas reas de assentamentos precrios e informais ocupadas por populao de baixa renda; garantia da articulao das intervenes

em infra-estrutura e dos servios de saneamento ambiental com a poltica e as intervenes de habitao de interesse social, especialmente urbanizao de assentamentos precrios denidas pelos governos locais, responsveis, em ltima instncia, pela gesto dos programas e aes de urbanizao nos municpios; atendimento da populao rural dispersa, das populaes indgenas, de povos da oresta, de quilombolas e demais minorias com solues compatveis com suas caractersticas regionais, scio-ambientais e culturais; instituio de tarifas ou taxas subsidiadas ou de subsdios diretos para a populao usuria que no tenha condies econmicas de pagar integralmente os custos dos servios de saneamento bsico.

INSTRUMENTOS DA POLTICA NACIONAL DE HABITAO O Sistema Nacional de Habitao


O Sistema Nacional de Habitao (SNH) composto por uma instncia de gesto e controle, articulada e integrada pelo Ministrio das Cidades, pelo Conselho das Cidades, pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, pelos Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais, pelo Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e pelos Fundos Estaduais e Municipais de Habitao de Interesse Social (FEHIS e FMHIS). Integram, ainda, o Sistema Nacional de Habitao uma rede de agentes nanceiros, promotores e tcnicos envolvidos na implementao da Poltica Nacional de Habitao (PNH). Alm da instncia de gesto e controle, o Sistema Nacional de Habitao possui dois subsistemas: o Subsistema de Habitao de

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Interesse Social (SHIS) e o Subsistema de Habitao de Mercado (SHM), que objetivam segregar as fontes de recursos para viabilizar o acesso moradia digna, s diferentes demandas e perl do dcit. O Subsistema de Habitao de Interesse Social (SHIS) tem como principal objetivo garantir que os recursos pblicos sejam destinados exclusivamente a subsidiar a populao de mais baixa renda, na qual se concentra a maior parte do dcit habitacional brasileiro. J o Subsistema de Habitao de Mercado (SHM) tem como objetivo reorganizar o mercado privado da habitao, tanto na ampliao das formas de captao de recursos, quanto no estmulo incluso dos novos agentes, facilitando a promoo imobiliria, de modo que ele possa contribuir para atender signicativa parcela da populao que hoje est sendo atendida por recursos subsidiados. O atendimento da demanda habitacional pelos dois subsistemas levar em conta a signicativa diversidade regional brasileira, considerando tanto os custos de produo da moradia quanto o poder de pagamento da populao demandante. Para tanto sero denidas faixas de atendimento de acordo com a capacidade de pagamento das famlias benecirias e o custo dos nanciamentos das diferentes fontes, atuando os dois subsistemas de forma complementar, o que possibilitar o atendimento das diferentes realidades e, desse modo, alcanar o objetivo de universalizao proposto pela Poltica Nacional de Habitao. Sob o aspecto das fontes e da destinao de recursos, os dois subsistemas mantm ntida segmentao. A fonte de recursos para o Subsistema de Mercado a captao via cadernetas de poupana e demais instrumentos de atrao de investidores institucionais e pessoas fsicas, tais como os relacionados ao fortalecimento e ampliao da presena no

mercado de capitais dos ttulos securitizados lastreados em recebveis imobilirios, e outras modalidades. J o Subsistema de Habitao de Interesse Social ser movimentado por recursos advindos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) e, ainda, os provenientes de outros fundos como o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS). O Sistema Nacional de Habitao atuar de forma descentralizada, pelo envolvimento do poder pblico, nos trs nveis de governo, e articulao deste com a iniciativa privada e as organizaes da sociedade. A exposio mais detalhada do Sistema Nacional da Habitao apresentada na parte 3 deste documento.

O desenvolvimento institucional
O Desenvolvimento Institucional constitui um dos instrumentos estratgicos da Poltica Nacional da Habitao. Por ele que se dar a integrao e capacitao dos diversos agentes pblicos e privados no Pas, envolvidos com a questo habitacional, criando-se, assim, as condies necessrias implementao do modelo de poltica habitacional que se deseja: democrtico, descentralizado e transparente, por meio do qual se promover o direito de acesso moradia digna a todos os cidados. Para que se alcance os objetivos propostos pela Poltica Nacional de Habitao necessrio que as aes de desenvolvimento institucional se orientem pelas seguintes diretrizes:

I Planejamento e gesto

Buscar a cooperao entre os trs nveis de governo, tendo o Ministrio das Cidades como rgo gestor e de planejamento da Poltica em nvel federal.

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Promover a articulao entre os agentes pblicos, privados e atores sociais no mbito da PNH por intermdio de estruturas e mecanismos institucionais e de gesto democrtica que comporo o Sistema Nacional de Habitao. A gesto da PNH ser exercida de forma democrtica com transparncia e controle social, por meio da instituio de Conselhos com representao de agentes e atores sociais nos nveis federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, tendo o Conselho das Cidades e o Comit Tcnico de Habitao como instncias de pactuao entre o governo e a sociedade das principais diretrizes.

implementar um programa permanente de capacitao de tcnicos e apoiar o desenvolvimento institucional dos rgos responsveis pela poltica habitacional no mbito estadual e municipal.

II Modernizao organizacional e tcnica

Nesse sentido devero ser desenvolvidas as seguintes aes:

No mbito federal: fortalecer o Ministrio das Cidades como rgo gestor da Poltica Nacional de Habitao; elaborar e implementar o Plano Nacional de Habitao, com denio de metas, programas e fontes de recursos; elaborar e implementar o Plano Nacional de Capacitao de agentes para a PNH, com base em diagnstico da situao institucional dos municpios. No mbito estadual, do Distrito Federal, municipal e metropolitano: apoiar a formulao e implementao de polticas habitacionais articuladas com polticas de desenvolvimento urbano; apoiar a elaborao de Planos Diretores Municipais com nfase na aplicao dos princpios, diretrizes e instrumentos do Estatuto da Cidade; apoiar a elaborao e implementao de Planos Habitacionais compatveis com os Planos Diretores Municipais;

Estimular e apoiar, nos nveis estaduais, municipais e metropolitanos, a criao e o fortalecimento de estruturas institucionais, com o objetivo de articular a poltica habitacional com as demais polticas setoriais e de desenvolvimento urbano, levando em conta as peculiaridades regionais e locais; Estimular e apoiar a criao e o fortalecimento de rgos especcos de formulao, coordenao e implementao das polticas estaduais, metropolitanas e municipais de habitao; Estimular a criao de Fundos e Conselhos estaduais, regionais, metropolitanos e municipais afetos s questes urbanas e habitacionais; Na esfera municipal, incentivar a modernizao do controle urbanstico e agilizao de procedimentos para aprovao de projetos e empreendimentos habitacionais e de parcelamento do solo; Propiciar as condies para o acesso dos agentes pblicos ao arcabouo tcnico-informacional necessrio ao desempenho do seu papel, com nfase em levantamentos e constituio de bases cartogrcas e criao e atualizao de sistemas de informao; Incentivar a formao e ampliao de corpos tcnicos especializados e capacitados, permitindo aos entes pblicos acesso ao conhecimento e anlise da problemtica urbana e habitacional em nvel local e regional, de modo a potencializar sua capacidade de interveno e acesso aos recursos disponibilizados pelos programas da PNH; Incentivar a constituio de agentes pro-

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motores de natureza social (cooperativas, associaes de moradores) com a nalidade de organizar empreendimentos de carter solidrio e reunir a demanda.

III Capacitao de agentes pblicos e sociais


Buscar vincular as aes de capacitao aos processos de planejamento, implementao e avaliao dos programas e projetos da PNH; Capacitar os agentes pblicos e sociais em todos os nveis de governo e instncias de participao da PNH para exercerem com autonomia e capacidade tcnica as funes de agentes do planejamento, da gesto, da avaliao e do monitoramento da implementao de polticas habitacionais; Os programas e atividades de capacitao para a poltica habitacional devero estar em consonncia com a Poltica e com o Plano Nacional de Habitao, respeitadas a diversidade e especicidades regionais e locais e os diferentes nveis de desenvolvimento institucional dos agentes pblicos e sociais; No que diz respeito a formatos metodolgicos, buscar-se- a diversidade, incorporando as experincias existentes e valorizando as formas interativas (seminrios, debates, ocinas, simpsios etc.), de modo a estimular a reexo coletiva e incorporao ativa dos atores no processo de capacitao; Nas aes de capacitao, buscar a participao conjunta de agentes pblicos de uma mesma regio como forma de estimular sua aproximao e a troca de experincias, contribuindo assim para a formao de instncias de integrao entre municpios (associaes microrregionais, consrcios, fruns etc).

Para adquirir a amplitude e a abrangncia necessrias, as aes de capacitao sero feitas em parceria com agentes e atores institucionais em condies de exercer o papel de capacitadores (universidades, centros de pesquisa e formao, organizaes no governamentais, consultorias especializadas, etc.), que formaro uma rede nacional de capacitadores, cuja atuao dar-se- em conformidade com as diretrizes da PNH. A ampliao da rede ser estimulada pela incorporao de novos grupos e instituies, Como forma de se combater a desigualdade no acesso ao conhecimento pelas diferentes regies do Pas, apoiar o fortalecimento de ncleos de formao e capacitao voltados para a questo habitacional-urbana, principalmente naqueles locais mais desfavorecidos de capacidade tcnica.

IV Atualizao do quadro legal normativo


No mbito federal: aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); constituio de um novo marco legal que d amparo jurdico nova Poltica Nacional de Habitao; rever a legislao federal de parcelamento do solo de forma a reetir as diretrizes da poltica, ampliando o acesso terra urbanizada. No mbito estadual, do Distrito Federal, municipal e metropolitano: buscar a consolidao das polticas habitacionais e urbanas, dos mecanismos de gesto democrtica e dos fundos de habitao de interesse social em instrumentos legais e normativos discutidos e legitimados pela sociedade e aprovados pelas instncias legislativas;

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apoiar a atualizao da legislao de parcelamento e de controle do uso e ocupao do solo com base no Estatuto da Cidade, estabelecendo mecanismos de regulao da ao do mercado nas cidades, inclusive para as reas especiais de interesse social.

O Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao


A construo de um sistema de informaes que subsidie o processo decisrio e que seja capaz de responder s necessidades do conjunto da sociedade de fundamental importncia para garantir a transparncia e o controle social das aes governamentais, num contexto em que o Estado busca reorientar as suas aes para reduo das desigualdades sociais e garantia do direito moradia digna. Nesse contexto, a Poltica Nacional de Habitao tem, como um de seus eixos, a construo e a consolidao de um Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao (Simahab), como parte inte-

preciso avaliar, no caso do setor habitacional, o desempenho e a eficincia dos programas habitacionais e de urbanizao

grante da Poltica de Informao das Cidades (PIC).14 O Simahab ser desenvolvido em sintonia com o modelo proposto pelo Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat) que qualica o uso do indicador habitacional como instrumento essencial na tomada de deciso, na formulao de polticas urbanas e no monitoramento e avaliao de seus programas e projetos. Caracteriza estratgia fundamental para viabilizao do Simahab a construo de parcerias institucionais e a busca de mecanismos de cooperao com instituies tcnicas de pesquisa que tratam da apurao e anlise de dados relativos ao setor habitacional, bem como apoiar iniciativas similares no mbito dos demais nveis de governo. O Sistema dever contar com mecanismos capazes de garantir a articulao, a sistematizao e a validao de informaes relativas ao conjunto de polticas, programas e aes dispersas e fragmentadas afetas rea habitacional no mbito da Poltica de Desenvolvimento Urbano, produzidas pelos demais agentes pblicos, privados e da sociedade civil organizada. Com a implementao desse Sistema de Informaes, a SNH ter o compromisso de divulgar os resultados da ao pblica no setor habitacional e garantir a sua utilizao, validao e retroalimentao pelo conjunto de usurios das bases de dados e informaes a serem disponibilizadas. Tambm de fundamental importncia que o Sistema de Informaes do Ministrio das Cidades possibilite a consolidao de dados referentes aos investimentos habitacionais

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Sistema que est sendo desenvolvido pelo Ministrio das Cidades, que conter o perl da situao urbana atual dos Municpios, Regies Metropolitanas, microrregies e aglomeraes urbanas brasileiras.

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COM A IMPLEMENTAO DO SISTEMA DE INFORMAES, A SNH TER O COMPROMISSO DE DIVULGAR OS RESULTADOS DA AO PBLICA NO SETOR HABITACIONAL E GARANTIR A SUA UTILIZAO, VALIDAO E RETROALIMENTAO PELO CONJUNTO DE USURIOS DAS BASES DE DADOS E INFORMAES A SEREM DISPONIBILIZADAS

realizados pelas demais esferas de governo, pelo setor privado, bem como todos os agentes nanceiros que operam no mbito do Sistema Financeiro da Habitao. Na gesto do Plano Plurianual (PPA), instrumento no qual esto inseridas todas as aes do governo Federal, a avaliao ocupa posio fundamental, na medida em que busca o aperfeioamento contnuo da concepo e implementao dos programas e do Plano, com o objetivo de atingir os resultados esperados. A proposta de avaliao adotada parte do pressuposto da sua institucionalizao no ciclo de gesto do gasto, como mais um evento de gesto integrada a demais eventos importantes como a elaborao do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), do Projeto de Lei Oramentria Anual (LOA), ou ainda do Balano Geral da Unio (BGU) e do controle, tornando-a uma prtica til, peridica e sistemtica de aferio e anlise de resultados da implementao dos programas e do Plano, segundo critrios de ecincia, eccia e efetividade. A nalidade dessa avaliao pode ser traduzida em quatro principais objetivos: prestar contas sociedade; auxiliar a tomada de deciso; aprimorar a concepo e a gesto do Plano e dos programas, e promover o aprendizado. A avaliao qualitativa do Plano e dos programas complementada, principalmente, pelo demonstrativo da execuo fsica e nanceira por programa e por ao, pelo demonstrativo da evoluo dos ndices de cada indicador por programa e avaliao da pos-

sibilidade de alcance do ndice nal previsto para cada indicador. Nesse sentido, garantir a avaliao e o acompanhamento sistemtico das polticas habitacionais, especialmente daquelas sob a responsabilidade do setor pblico, possibilita avaliar o desempenho das mesmas e garantir maior efetividade e transparncia ao governamental. Alguns critrios devero nortear a formulao e a implantao do Simahab. Entre os mais importantes devem ser considerados: a desigualdade regional, a segregao territorial, a diversidade social em termos de gnero, de etnia, de classes de renda, de acessibilidade aos servios e equipamentos sociais e urbanos. Embora a questo habitacional deva ser sempre analisada de forma integrada com os demais tpicos do desenvolvimento urbano, na perspectiva do direito cidade, os dados e indicadores afetos ao setor habitacional merecem um recorte prprio pela sua complexidade, dimenso e gravidade social, especialmente aqueles relacionados aos assentamentos precrios. O modelo de desenvolvimento urbano supe uma nfase na informao sobre monitoramento e gesto do espao urbano, a instrumentalizao para a tomada de decises quanto s prioridades de investimentos e aos modelos institucionais a serem adotados. Para tanto, preciso avaliar, no caso do setor habitacional, o desempenho e a ecincia dos programas habitacionais e de urbanizao integrada de assentamentos precrios, especialmente melhoria habitacional e/ou realocao habitacional, os servios de infra-estrutura urbana e saneamento ambiental e sociais, de regularizao fundiria e de mobilidade urbana. A reduo da renda e o aumento dos custos de moradia, o acesso inadequado aos servios de saneamento, o aumento das de-

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A implementao da Poltica Nacional de Habitao implica em um novo desenho poltico institucional

sigualdades sociais so fatos que devem ser bem fundamentados pelos indicadores. Os dados contidos no Simahab possibilitaro a construo dos indicadores habitacionais que iro medir a realidade habitacional, denida em suas diversas dimenses (social, econmica, administrativa, jurdica, nanceira e funcional), de forma a facilitar o monitoramento de polticas, qualicar os obstculos que se interpem ao alcance de metas programticas e avaliar os efeitos das polticas para amenizar ou solucionar os problemas habitacionais. fundamental, portanto, constituir indicadores conveis, consistentes, pertinentes; criar sries regulares para permitir comparaes ao longo do tempo; atualizar permanentemente os dados estatsticos por meio de instrumentos de acesso gil e seguro; e garantir exibilidade para qualicar, na expresso espacial desejada, as diferenas locais.

O Plano Nacional de Habitao


A implementao da Poltica Nacional de Habitao implica em um novo desenho poltico institucional, a partir dos princpios da descentralizao, territorializao, intersetorialidade, participao e desenvolvimento institucional, e na elaborao e implementao de um Plano Nacional de Habitao que considere as

grandes disparidades sociais e regionais existentes no Pas. O Plano o instrumento de articulao entre o diagnstico, prioridades, metas a serem atingidas, recursos compatveis, aes, e um sistema de monitoramento e avaliao. Nele sero apresentadas as propostas de estratgias de enfrentamento do dcit habitacional e da situao de precariedade e irregularidade das moradias. O Plano Nacional de Habitao dever articular e potencializar os programas e aes dos trs nveis de governo e as capacidades existentes dos demais agentes sociais afetos ao setor habitacional, ou seja, incorporar, alm dos recursos nanceiros, recursos de outra natureza que auxiliem nos ganhos de ecincia e efetividade da interveno, tais como capacidade organizativa, assessoria tcnica, qualidade de projeto, etc. Nesse sentido, o processo de elaborao do Plano dever fomentar o debate sobre as condies de moradia e as prioridades de interveno e proporcionar a produo de dados consistentes sobre as necessidades sociais no campo da habitao. Dever tambm inserir o planejamento do setor habitacional na agenda pblica municipal, articulando as aes de habitao poltica urbana local, e construir parcerias entre organizaes governamentais e organizaes da sociedade civil. O Plano dever, portanto, propor aes e programas que atendam ao perfil das necessidades habitacionais, estabelecer critrios para a alocao regional de recursos e indicar reas prioritrias para execuo dos investimentos. Para implementao dos Planos, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios devero alocar nos seus oramentos dotao suciente para, em composio com outras fontes, como o Fundo de Garantia por Tempo

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de Servio (FGTS), o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), equacionar as necessidades habitacionais brasileiras, no prazo e nas condies estabelecidas. O cumprimento do Plano ser de responsabilidade de todos os agentes que estiveram comprometidos com a formulao da Poltica Nacional de Habitao e outros interessados no desenvolvimento urbano sustentvel. Ao Ministrio das Cidades caber coordenar a elaborao do Plano Nacional, estimular e apoiar

a elaborao de Planos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais. A elaborao dos Planos dos Estados, Distrito Federal e Municpios de responsabilidade dos gestores governamentais, mas devem ser feitos em estreita interlocuo com os sujeitos sociais responsveis pela sua implementao e com a participao dos movimentos sociais, organizaes no-governamentais, universidades, populao organizada e agentes executores das aes. Quanto mais democrtico e participativo for o processo de construo do Plano, mais fora e apoio somar-se-o sua execuo.

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O sistema nacional de habitao

CADERNOS MCIDADES HABITAO

O Sistema Nacional de Habitao o principal instrumento da Poltica Nacional de Habitao. O desenho institucional adotado na sua estruturao visa possibilitar o alcance dos princpios, objetivos e diretrizes da Poltica, suprir o vazio institucional e estabelecer as condies para se enfrentar o dcit habitacional, por meio de aes integradas e articuladas nos trs nveis de governo, com a participao dos Conselhos das Cidades e Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais. parte do Sistema Nacional de Habitao um conjunto de rgos cujas atribuies especcas e complementares sero descritas a seguir.

O MINISTRIO DAS CIDADES


O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Habitao (SNH), o rgo central responsvel pela formulao da Poltica Nacional de Habitao, que deve ser articulada com a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e com as polticas ambientais e de incluso social. Em especco, caber ao Ministrio, subsidiado pelo Conselho das Cidades: denir as diretrizes, prioridades, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Habitao dentre eles, o Plano Nacional de

oferecer subsdios tcnicos para a criao de Fundos e respectivos Conselhos estaduais, do Distrito Federal, regionais e municipais com o objetivo de incentiv-los a aderirem ao SNHIS; rmar termos de adeso ao SHIS com Estados, Distrito Federal e Municpios; instituir sistema de informaes para subsidiar a formulao, implementao, acompanhamento e controle das aes no mbito do SNH, incluindo o cadastro nacional de benecirios das polticas de subsdios; gerir o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, ouvido o Conselho Gestor do Fundo; propor mecanismos que possam dinamizar o mercado secundrio de ttulos lastreados em recebveis imobilirios e, por conseguinte, o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI).

Habitao; elaborar o marco legal da Poltica Nacional de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao; denir critrios e regras para aplicao dos recursos no Sistema Nacional de Habitao, incluindo a poltica de subsdios; coordenar a implementao do Sistema Nacional de Habitao; elaborar oramentos, planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos a serem aplicados em habitao;

Alm dessas atribuies, caber ao Ministrio das Cidades: participar das deliberaes do Conselho Monetrio Nacional, sobre a regulao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), de modo a viabilizar a execuo da PNH; criar estrutura prpria para exercer, em carter complementar ao Conselho Monetrio Nacional e ao Banco Central do Brasil, as atribuies de credenciamento, auditoria e scalizao de agentes voltados ao desenvolvimento urbano, que englobam os agentes do SFH de natureza no nanceira.

OS CONSELHOS
Faro parte da estrutura do Sistema Nacional de Habitao diversos conselhos, cujas atribuies so descritas a seguir.

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O Conselho das Cidades


Com base no decreto n. 5031/2004, caber ao Conselho das Cidades, rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades, as seguintes atribuies em relao Poltica Nacional de Habitao: propor diretrizes, prioridades, estratgias, instrumentos e normas da Poltica; subsidiar o Ministrio das Cidades na elaborao da Poltica e do Plano Nacional de Habitao; acompanhar e avaliar a implementao da

pelo Ministrio das Cidades e dar as diretrizes ao agente operador para a adequao dos atuais programas do Fundo s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao; viabilizar fontes estveis de recursos para a realizao da Poltica de Habitao de Interesse Social.

Demais Conselhos
A implementao da Poltica Nacional de Habitao e dos programas denidos pelo Ministrio das Cidades conduz de forma muita clara a necessidade de interlocuo do Ministrio das Cidades com outros Conselhos, para estabelecer e regular as interfaces relacionadas com aspectos nanceiros e de gesto do SNH. Entre outros, destacam-se o Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e o Conselho do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat).

Poltica Nacional de Habitao; recomendar as providncias necessrias ao cumprimento dos objetivos da poltica.

O Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social


Ao Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (CGFHIS) compete: estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, observados a Poltica e o Plano Nacional de Habitao; aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos do FNHIS; deliberar sobre as contas do FNHIS.

OS AGENTES DO SISTEMA
A implementao da Poltica Nacional de Habitao dar-se- por de diversos agentes cujas atribuies so descritas a seguir.

A Caixa Econmica Federal


A Caixa Econmica Federal (CEF) continuar desempenhando o papel de agente operador do FGTS. Alm disso, ir assumir o papel de agente operador do Fundo Nacional de Habitao e atuar como instituio depositria implementando a aplicao dos recursos do FNHIS e na realizao das transferncias fundo a fundo. Para tanto, denir os procedimentos operacionais necessrios aplicao dos recursos do FNHIS, com base nas normas e diretrizes de aplicao elaboradas pelo Conselho Gestor e pelo Ministrio das Cidades. Como um dos agentes nanceiros do

O Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio


Ao Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (CCFGTS) caber: aprovar os oramentos anuais para a aplicao dos recursos do FGTS, incluindo o montante de subsdio, de acordo com a poltica denida pelo Ministrio e pelo Conselho das Cidades, respeitando a sustentabilidade dos recursos do FGTS; apreciar as alteraes a serem propostas

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Subsistema de Habitao de Interesse Social, a Caixa desempenhar o papel de analista da capacidade aquisitiva dos benecirios a serem atendidos com recursos originrios de fontes onerosas (especialmente os provenientes do FGTS). No processo de concesso do crdito, a CEF dever respeitar os princpios da Poltica Nacional de Habitao, de modo a garantir recursos para as faixas de renda, programas e modalidades de atendimento s demandas prioritrias, evitando-se as distores hoje existentes no processo de operacionalizao do nanciamento. No que tange ao Subsistema de Financiamento de Habitao de Mercado, a CEF como principal banco federal captador de poupana popular dever ter papel de destaque na implementao de medidas do governo voltadas ao incentivo do SBPE/SFH e do SFI, como, por exemplo, as cadernetas de poupana vinculadas a nanciamentos imobilirios e os instrumentos de investimento imobilirio j existentes como letras hipotecrias, letras de crdito imobilirio e cdulas de crdito imobilirio.

na concesso e administrao de crditos e subsdios. A institucionalizao dessa rede de agentes, alm de contribuir para ampliar as oportunidades de trabalho em vrias empresas e organizaes, ser essencial para a criao de uma saudvel concorrncia, que poder gerar uma reduo do custo de moradia concomitante elevao da qualidade dos servios prestados.

O Banco Central do Brasil


Caber ao Banco Central do Brasil scalizar as entidades de natureza nanceira integrantes do Sistema Financeiro da Habitao, em consonncia com as diretrizes da PNH, articulando com o Ministrio das Cidades.

O Conselho Monetrio Nacional


O Conselho Monetrio Nacional dever exercer, em consonncia com as diretrizes da PNH, as atribuies de regulao e controle do Sistema Financeiro da Habitao, do Sistema Financeiro do Saneamento e dos sistemas nanceiros conexos, subsidirios ou complementares.

Agentes financeiros, promotores e tcnicos


Pea essencial para o sucesso do Sistema Nacional de Habitao uma rede descentralizada e especializada de agentes nanceiros, promotores e tcnicos que garantir a capilaridade do sistema e possibilitar uma atuao em todo o territrio nacional, compatvel com as necessidades de habitao e interveno urbana existentes no Pas. Os agentes nanceiros, promotores e tcnicos podero ser estatais, pblicos no estatais ou privados e podero atuar em ambos os subsistemas (embora seja plausvel sua especializao conforme a natureza e os objetivos de cada um). Os agentes nanceiros atuaro

Outros agentes
Alm desses rgos e entidades, ainda fazem parte do Sistema Nacional de Habitao outros agentes que devero atuar, segundo suas caractersticas especcas, em cada um dos subsistemas. No Subsistema de Habitao de Interesse Social estaro presentes: Secretarias Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao ou rgo responsvel pelo tema, Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao e Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao.

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No Subsistema de Habitao de Mercado: bancos mltiplos, companhias hipotecrias, entidades repassadoras, companhias securitizadoras, cooperativas de crdito habitacional e consrcios habitacionais.

O SUBSISTEMA DE HABITAO DE INTERESSE SOCIAL


O Subsistema de Habitao de Interesse Social tem como referncia o primeiro projeto de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991, fruto da mobilizao nacional dos Movimentos Populares de Moradia de diversas entidades e do Movimento Nacional da Reforma Urbana. O projeto de lei 2710/92, que trata da criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, foi aprovado na Cmara dos Deputados, por meio da subemenda substitutiva global em 03 de junho de 2004, e encontra-se em tramitao no Senado. O SHIS tem como objetivo principal garantir aes que promovam o acesso moradia digna para a populao de baixa renda que compe a quase totalidade do dcit habitacional do Pas. Os planos, programas e projetos a serem executados devero perseguir estratgias e solues de atendimento que consigam promover prioritariamente o acesso das famlias de baixa renda, de acordo com as especicidades regionais e perl da demanda. O Ministrio das Cidades dever estabelecer linhas de nanciamento e programas que sero detalhados e implementados a partir de processos de planejamento locais, estaduais e do Distrito Federal, inscritos e consolidados em Planos Municipais, Estaduais e do Distrito Federal de Habitao de Interesse Social, respeitando-se as peculiaridades dos entes federativos, de forma que a execuo da PNH seja descentralizada, promovida pela cooperao entre Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal. O controle das aes do poder pblico ser

exercido por meio de Conselhos, fruns e demais instncias de participao nos processos de planejamento e homologao das iniciativas afetas PNH. O FNHIS, de natureza contbil, tem o objetivo de centralizar e gerenciar recursos provenientes do OGU, destinados ao subsdio, para a realizao dos programas estruturados no mbito do SNHIS, voltados para a populao de menor renda. Alm de se responsabilizar pela gesto e implementao da poltica de subsdios, em articulao com as diretrizes e denies da Poltica Nacional de Habitao, o FNHIS ser o instrumento do governo federal para induzir os Estados, Distrito Federal e Municpios a constiturem fundos com a mesma destinao. Dessa maneira, o FNHIS ser de suma importncia para a organizao do Subsistema de Habitao de Interesse Social e para convergir as aes nos trs nveis de governo. No modelo proposto para o SHIS, o subsdio deve ser inversamente proporcional capacidade aquisitiva de cada famlia, sublinhando a importncia do papel atribudo s polticas pblicas voltadas para o resgate da cidadania. A articulao entre a destinao de recursos onerosos e no onerosos, dentro de um subsistema de nanciamento operado por intermdio de fundos pblicos interligados, constitui a base da institucionalidade da Poltica Nacional de Habitao. O SHIS ser constitudo pelos recursos onerosos e no onerosos dos seguintes fundos: Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS); Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), nas condies estabelecidas pelo seu Conselho Curador; Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), nas condies estabelecidas pelo seu Conselho Deliberativo; Outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados ao SHIS.

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NO MODELO PROPOSTO PARA O SHIS, O SUBSDIO DEVE SER INVERSAMENTE PROPORCIONAL CAPACIDADE AQUISITIVA DE CADA FAMLIA, SUBLINHANDO A IMPORTNCIA DO PAPEL ATRIBUDO S POLTICAS PBLICAS VOLTADAS PARA O RESGATE DA CIDADANIA

A lgica de um sistema de fundos, associada evidentemente a uma poltica habitacional capaz de produzir aes integradas dos diversos agentes, est em otimizar a aplicao dos recursos, garantindo melhores resultados e possibilitando, na associao de recursos onerosos e no onerosos, a construo de uma poltica de subsdios.

Entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Interesse Social


Alm das entidades nacionais j mencionadas, como o Ministrio de Cidades, o Conselho das Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, que integram o Sistema Nacional de Habitao, tambm fazem parte do Subsistema de Habitao de Interesse Social entidades estaduais, do Distrito Federal e municipais e agentes promotores, nanceiros e tcnicos estatais, pblicos e privados, cujas competncias esto abaixo especicadas. a) Governos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais Os Estados que aderirem ao SHIS devero atuar como articuladores das aes do setor habitacional no mbito do seu territrio, promovendo a integrao dos planos habitacionais dos Municpios e do Distrito Federal aos planos de desenvolvimento regional, coordenando atuaes integradas que exijam intervenes intermunicipais, em especial nas reas complementares habitao, e dando apoio aos Municpios para a implantao dos

seus programas habitacionais e das suas polticas de subsdios. Para aderir ao Sistema Nacional de Habitao e atuar de modo correspondente s realidades regionais ou locais, os Estados, Distrito Federal e Municpios precisaro contar com uma estrutura institucional bsica capacitada a intervir na rea da habitao e do desenvolvimento urbano, composta por uma instncia de administrao direta (secretaria ou diretoria) ou rgo a ela ligado (COHAB), um Conselho e um Fundo. A adeso ser formalizada por meio da assinatura de Termo de Adeso com o Ministrio das Cidades. Essa estrutura institucional dever exercer funes de coordenao, planejamento, elaborao de programas e projetos de interveno, controle e informao. Uma das tarefas mais importantes ser a formulao do Plano Estadual, Distrital ou Municipal de Habitao, articulado com o Plano Diretor, que traar as estratgias de equacionamento do problema, com a denio dos programas habitacionais compatveis com as necessidades locais. Outro papel importante ser articular os segmentos e os agentes locais envolvidos na questo da habitao, para ampliar e tornar mais legtima a capacidade de interveno do poder pblico. Por ltimo, cabe a esse rgo a execuo dos programas denidos localmente conforme as diretrizes e linhas de ao denidas pelo Ministrio das Cidades. b) Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Habitao Os Conselhos sero as principais ferramentas para se garantir a participao e integrao da sociedade na construo e no funcionamento do SHIS, pois eles devero debater e aprovar as polticas estaduais, do Distrito Federal e municipais, assim como os Planos Habitacionais e as prioridades na aplicao dos recursos. O controle por eles viabilizado ser

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essencial para a democratizao das decises e dever representar o principal instrumento para se assegurar a continuidade da poltica habitacional, cujos programas e projetos so de longa maturao e exigem continuidade das intervenes. A princpio, todos os municpios integrantes do SHIS devero ter Conselhos, embora dada a diversidade presente na Federao, essa regra poder ser exibilizada, a critrio do Conselho das Cidades. Nesse caso, o exerccio das suas atribuies caber ao Conselho Estadual ou a instncias de carter regional, como consrcios ou outros instrumentos de articulao intermunicipal. c) Agentes nanceiros As instituies nanceiras e os agentes nanceiros do SFH sero habilitados no Subsistema de Habitao de Interesse Social (SHIS). A ampliao da gama de agentes nanceiros garantir maior capilaridade e menor custo nas operaes de concesso e administrao de crditos e subsdios. d) Agentes promotores Os agentes promotores sero decisivos para implementar uma variedade de programas e projetos em todo o territrio nacional, atuando em ambos subsistemas. A descentralizao, princpio bsico na estratgia estabelecida, exige uma rede formada por agentes promotores estatais, como as COHABs, privados (empresas) e pblicos no estatais, como as cooperativas, associaes e ONGs. importante que a promoo no se restrinja apenas aos operadores pblicos e inclua uma ampla gama de iniciativas de outra esfera. Esses agentes tero suas atividades voltadas para a organizao da demanda, a identicao de reas para empreendimento de moradia, a elaborao de projetos e a execuo das construes. Para captar recursos

junto ao SHIS, os agentes promotores tero de compatibilizar os projetos com os Planos de Habitao. e) Agentes tcnicos Os agentes tcnicos, entidades privadas e organizaes no-governamentais exercero papel relevante no adequado equacionamento da questo habitacional. Prestaro servios nas diferentes reas relacionadas habitao, garantindo assessoria tcnica aos agentes promotores ou diretamente populao, em programas pblicos.

O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social


O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) receber todos os recursos de origem scal destinados habitao que sero objeto de inscrio no OGU, incluindo as emendas parlamentares. A Unio, a seu critrio, poder reforar esses aportes mediante a contratao de emprstimos externos e de outras operaes por ela realizadas. O FNHIS ser composto tambm de recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS); de contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais ou internacionais, de receitas operacionais, patrimoniais e nanceiras de operaes realizadas com recursos do FNHIS. Os recursos do FNHIS e dos Fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais podero ser associados a recursos onerosos, inclusive os do FGTS, bem como a linhas de crdito de outras fontes. a) Destinao dos recursos Os recursos do Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social sero destinados aos programas compatveis com as diretrizes constantes da PNH, de forma descentralizada,

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por intermdio dos Estados, Distrito Federal e Municpios: por intermdio da realizao de transferncia do FNHIS para os Fundos Estaduais e do Distrito Federal de Habitao de Interesse Social (FEHIS) e destes para os Fundos Municipais ou diretamente do Fundo Nacional para os Fundos Municipais de Habitao de Interesse Social (FMHIS) nos casos de ausncia do Fundo Estadual, aps a integralizao da contrapartida local; por repasse direto do Ministrio das Cidades, nos casos excepcionalizados pelo Conselho Gestor, para programas e projetos compatveis com as diretrizes estabelecidas pela PNH; em associao a recursos onerosos, inclusive os do FGTS, para fomentar programas habitacionais de carter nacional. b) Aplicaes dos recursos Buscando responder ao objetivo de viabilizar o acesso moradia e contemplar com diferentes solues ao conjunto de segmentos sociais, os recursos do FNHIS sero aplicados em aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social, articuladas poltica de desenvolvimento urbano expressa no Plano Diretor ou, no caso de Municpios excludos dessa obrigao legal, em legislao equivalente. Os recursos sero aplicados para: aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais em reas urbanas e rurais; produo de lotes urbanizados para ns habitacionais e aquisio de terrenos vinculada implantao de projetos habitacionais; urbanizao de assentamentos, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas de interesse social;

implantao de saneamento bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais de interesse social; aquisio de materiais para construo, ampliao e reforma de moradias; recuperao de imveis encortiados ou produo de imveis em reas deterioradas, centrais ou perifricas, para ns habitacionais de interesse social; outros programas e intervenes na forma aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.

Articulao dos recursos dos fundos que compem o Subsistema de Habitao de Interesse Social No Subsistema de Habitao de Interesse Social pretende-se contar com operaes para proviso de nanciamentos e repasse de recursos onerosos e no onerosos ao poder pblico, como a seguir se descreve. a) O Fundo de Garantia por Tempo de Servio Financiamentos onerosos, a juros que assegurem equilbrio ao patrimnio do Fundo, buscando, todavia, os nveis de juros mais baixos possveis, de modo a atender segmentos de expressivo interesse social. Financiamentos subsidiados, contando com: i) o aporte dos saldos patrimoniais noexigveis do FGTS, obtidos como resultado de aplicaes com elevada rentabilidade, geradores de excedentes; ii) a combinao de recursos exigveis do FGTS em composio com recursos no onerosos fornecidos pelo FNHIS (e por fundos simtricos a este, que venham a ser constitudos por Estados e Municpios para idntica nalidade); iii) a combinao de recursos exigveis do FGTS em composio com recursos no onerosos fornecidos por outras fontes disponveis, ainda que por perodo determinado (casos dos recursos provenientes do FAR e FDS).

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

b) O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social Repasse de recursos no onerosos fornecidos pelo FNHIS, tendo como benecirios nais os agentes promotores pblicos Estados, Distrito Federal, Municpios e/ou empresas pblicas locais. c) Outros Fundos (FDS, FAR, FAT) destinados a Cobertura de programas j existentes (caso do Programa de Arrendamento Residencial PAR) ou a programas recm-criados (caso do Programa Crdito Solidrio), com origem no FAR (primeiro caso) e no FDS (no segundo caso). Eventualmente, os recursos assim denidos podero ser aplicados em combinao com os provenientes das outras fontes acima mencionadas, compondo novas solues de subsdios, modeladas com o intuito de atingir faixas de renda e de necessidades no adequadamente contempladas pelos seus critrios originais.

Fundos Estaduais, Municipais e do Distrito Federal


Os Fundos Estaduais de Habitao constituirse-o instrumento para implementao da estratgia de descentralizao dos recursos e de planejamento das aes de enfrentamento do dcit habitacional, sendo sua instituio necessria para a adeso ao Sistema. Os Fundos Estaduais sero constitudos por recursos originrios do FNHIS e por recursos previstos no oramento das unidades da Federao. Os recursos carreados ao Fundo Estadual podero ser transferidos aos Fundos Municipais e do Distrito Federal (transferncia fundo a fundo) ou nanciar diretamente programas estaduais ou regionais de habitao, estabelecidos no Plano Estadual de Habitao, valendo-se da rede de agentes nanceiros, promotores e tcnicos.

Os Fundos Municipais e do Distrito Federal recebero repasses do fundo estadual e recursos do oramento do municpio e do Distrito Federal. Por meio de seu Conselho, o Fundo Municipal e ou Distrital deniro as prioridades e os programas a serem adotados, seguindo as diretrizes do Plano Municipal ou Distrital de Habitao. Em sntese as fontes de recursos dos Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais so as seguintes: transferncias realizadas pelos respectivos fundos nacionais e estaduais; aportes obtidos junto aos oramentos estaduais/municipais/distritais, realizados sempre que possvel em contrapartida queles obtidos junto aos nveis superiores. Os aportes podero ser constitudos, ainda, por recursos patrimoniais e de servios; operaes de emprstimo por parte dos municpios e do Distrito Federal; criao de tributos especcos e destinao dos j existentes; alienao de bens pertencentes ao patrimnio municipal e distrital e de suas autarquias e empresas; venda de outorgas onerosas do direito de construir e outras; doaes.

Adeso integral ao Sistema Nacional de Habitao


Constitui-se no dispositivo que fundamenta a relao de parceria e integrao entre o ente federado (Estados, Distrito Federal e Municpios) e a Unio, mediante o qual os objetivos de descentralizao das aes, submetidas previamente a diretrizes nacionais das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, far-se-o alcanar. Prev-se, ainda, a elaborao de instrumentos de igual caracterstica, porm destinados a abrigar as adeses

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OS RECURSOS CARREADOS AO FUNDO ESTADUAL PODERO SER TRANSFERIDOS AOS FUNDOS MUNICIPAIS E DO DISTRITO FEDERAL (TRANSFERNCIA FUNDO A FUNDO) OU FINANCIAR DIRETAMENTE PROGRAMAS ESTADUAIS OU REGIONAIS DE HABITAO, ESTABELECIDOS NO PLANO ESTADUAL DE HABITAO, VALENDO-SE DA REDE DE AGENTES FINANCEIROS, PROMOTORES E TCNICOS

vimento institucionais, que certamente sero exigidas como forma de melhor preparar os Estados, Distrito Federal e Municpios para o cumprimento dos papis mais relevantes que lhes sero reservados pela Poltica.

O SUBSISTEMA DE HABITAO DE MERCADO


A Poltica Nacional de Habitao parte do pressuposto de que a contribuio dos investimentos privados, capazes de assegurar o atendimento da demanda solvvel em condies de mercado, absolutamente essencial para viabilizar o novo SNH, possibilitando que os recursos pblicos, onerosos e no onerosos, venham a ser destinados populao de renda mais baixa. Nessa perspectiva, o Subsistema de Habitao de Mercado objetiva a reorganizao do mercado privado de habitao, tanto ampliando as formas de captao de recursos, como estimulando a incluso de novos agentes e facilitando a promoo imobiliria, de modo que ele possa contribuir para atender parcelas signicativas da populao que hoje esto sendo atendidas por recursos pblicos. A premissa bsica do novo modelo consiste em viabilizar a complementariedade dos atuais Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), Sistema Financeiro da Habitao (SFH), em particular o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). A expanso do crdito habitacional est subordinada implantao de modalidades de captao de recursos mais eciente que o atual sistema de poupana. O Subsistema ter como principal captador de recursos os bancos mltiplos, com destaque para a caderneta de poupana atual e de novas modalidades de poupana a serem criadas. Como estratgia de implementao do Sistema Nacional de Habitao para levantar

que venham ou possam se fazer por grupos de municpios, por intermdio de organismos regionais e, ainda, outros casos relacionados a vrias entidades de interesse ou natureza pblica que estejam mobilizadas para a realizao de um determinado projeto ou programa. No Termo de Adeso estaro assinalados os objetivos e propsitos comuns, os deveres, responsabilidades e padres de reciprocidade atribudos cada parte, notadamente as denies referentes a contrapartidas de cada mbito. Esse Termo de Adeso, alm de se referir aos mecanismos de acesso aos recursos articulados no mbito do FNHIS, expe as diretrizes e normas para os entes federados se integrarem a PNH e o SHIS. Em vista das disparidades regionais e organizacionais da Federao Brasileira e da implantao progressiva do prprio Sistema, entende-se que, inicialmente, a adeso dos entes federados ao SHIS poder se dar por um Termo de Adeso Provisrio (TAP), quando alguns requisitos podero ser temporariamente dispensados de cumprimento, dando-se prazos para que os entes se ajustem nova realidade, sem que isso possa prejudicar a realizao das aes emergenciais, nem a continuidade de programas em execuo, cujo desencadeamento tenha ocorrido anteriormente vigncia do novo marco legal. Essa fase tambm ser imprescindvel realizao de aes voltadas para a capacitao e desenvol-

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

recursos junto ao mercado de capitais, necessrio proporcionar a competitividade aos Certicados de Recebveis Imobilirios (CRI) diante das taxas oferecidas pelo mercado, em especial aos investidores institucionais. O Subsistema contar com um Fundo de Liquidez15 desses CRI, destinado a assegurar a recompra desses papis junto aos investidores privados. Os bancos podero nanciar diretamente a produo por meio de incorporadores e construtoras ou diretamente s pessoas fsicas. Com o objetivo de gerar novos contratos de nanciamento, os bancos podero ainda realizar operaes de crdito com companhias hipotecrias e essas operaes devero ser consideradas no cmputo dos investimentos exigidos em habitao. Os bancos e as companhias hipotecrias, por sua vez , podero negociar seus crditos com companhias securitizadoras as quais, com lastro nos crditos adquiridos, emitiro CRI a serem adquiridos pelos bancos e por investidores institucionais e privados. Outra questo importante a reviso da carga tributria incidente no mercado secundrio e na cadeia produtiva. Alm disso, para ampliar o investimento privado e reduzir o custo do nanciamento de mercado, as medidas traduzidas na lei 10.931/04 iro permitir: o aperfeioamento do instituto do patrimnio de afetao; a obrigatoriedade do pagamento do incontroverso; a insero no Cdigo Civil da modalidade de alienao duciria como garantia de operaes no mbito do SFI e a acelerao na deduo do Fundo de Compensao da

Variao Salarial (FCVS) no clculo do direcionamento de recursos ao nanciamento habitacional pelas entidades do SBPE.

Entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Mercado


As entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Mercado, cujas atribuies e competncias esto abaixo delineadas, devem obedecer as seguintes premissas na sua atuao: possibilitar ao modelo ecincia na captao de recursos; promover, na gerao de crditos, a distribuio territorial mais adequada demanda; fomentar a estruturao de empreendimentos compatveis com o perl da demanda e das metas estabelecidas; demonstrar agilidade na securitizao dos crditos e na sua colocao junto a investidores. a) Bancos mltiplos Os bancos mltiplos devero ter por principal funo a captao de recursos, com destaque para a caderneta de poupana, a poupana habitacional e a nova poupana (descritas adiante). A concesso de crditos s pessoas jurdicas, dirigidas produo de novos empreendimentos, tambm ser objeto de priorizao nas atividades desses agentes por caracterizarem operaes de curto prazo. Teriam, desta forma, o papel de fomentadores do sistema, delegando a outros agentes a gerao e administrao do nanciamento habitacional, sem estarem impedidos desta funo, porm reduzindo-a ao limite de seu interesse na delizao e atrao de clientes. b) Companhias hipotecrias e outras instituies nanceiras que venham exercer operaes de repasse

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A criao do fundo, de natureza privada,, ser constitudo por quotas a serem subscritas por instituies nanceira captadoras de poupana e por entidades de previdncia privada e por seguradoras em funo de suas reservas tcnicas, voltados unicamente para a aquisio de CRI.

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A CONCESSO DE CRDITOS S PESSOAS JURDICAS, DIRIGIDAS PRODUO DE NOVOS EMPREENDIMENTOS, TAMBM SER OBJETO DE PRIORIZAO NAS ATIVIDADES DESSES AGENTES POR CARACTERIZAREM OPERAES DE CURTO PRAZO. TERIAM, DESTA FORMA, O PAPEL DE FOMENTADORES DO SISTEMA, DELEGANDO A OUTROS AGENTES A GERAO E ADMINISTRAO DO FINANCIAMENTO HABITACIONAL, SEM ESTAREM IMPEDIDOS DESTA FUNO, PORM REDUZINDO-A AO LIMITE DE SEU INTERESSE NA FIDELIZAO E ATRAO DE CLIENTES

O governo dever patrocinar a desonerao de custos scais e tributrios, como instrumento de estmulo ao fomento do mercado secundrio. As receitas tributrias originrias da produo ampliada sero signicativamente maiores que as hoje obtidas com a carga incidente sobre os nveis (sabidamente limitados) de atividade do mercado imobilirio, fazendo com que os acrscimos de dinamismo proporcionados pelas novas modalidades de captao de recursos para o nanciamento mais do que compensem as desoneraes tributrias introduzidas como estmulo. d) Cooperativas de crdito habitacional As Cooperativas de Crdito Habitacional (CCH) podero reunir cooperados, captar recursos para a produo de empreendimentos e conceder nanciamentos. Podero, ainda, dispor da modalidade de nanciamento coletivo e, com isso, entre outros empreendimentos, que seriam viabilizados por essa modalidade, estariam os relacionados aquisio e reabilitao de edicaes coletivas deterioradas e a manuteno de parques habitacionais. e) Consrcios habitacionais A formao de Consrcios Habitacionais ser estimulada como forma de elevar a poupana destinada produo habitacional e no comercializao de imveis novos ou usados existentes no estoque imobilirio. f) Agentes promotores Tm a nalidade de organizar empreendimentos e reunir a demanda. Devero ser admitidas no Subsistema de Habitao de Mercado as guras de agentes promotores pblicos e privados.

A essas entidades est reservado o papel de principais agentes na gerao de nanciamentos habitacionais, priorizando a concesso de crdito s pessoas fsicas, no desligamento de empreendimentos nanciados pelos bancos ou no fornecimento de crdito para aquisio de imveis novos ou usados e para a produo individual. A captao de recursos para o nanciamento poder se dar nos moldes atualmente admitidos: i) em especial emisso de letras hipotecrias; ii) venda de crditos concedidos a companhias securitizadoras; iii) emprstimos junto a bancos que seriam considerados no direcionamento, ou mesmo na emisso de Certicados de Financiamento Habitacional (CFH), a ser institudo. Os CFH teriam por lastro nanciamentos concedidos e poderiam ser repassados a bancos para a composio de suas carteiras. c) Companhias securitizadoras A essas companhias caber a aquisio de crditos habitacionais, emisso de CRI a eles lastreados e administrao dos contratos adquiridos e a colocao dos certicados no mercado. Tero papel estratgico no novo modelo, pois representaro a capacidade de integrar o Sistema Nacional de Habitao ao mercado de capitais, ampliando, dessa forma, os recursos disponveis para o nanciamento.

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

Mecanismos de captao de recursos no Subsistema de Habitao de Mercado


As debilidades do atual modelo de poupana no admitem supor que o Subsistema de Habitao de Mercado concentre suas atividades exclusivamente nessa fonte de recursos. Ser preciso estabelecer mecanismos novos de captao de recursos que possibilitem o alongamento das aplicaes para compatibilizar o passivo dos agentes captadores ao perl do nanciamento habitacional, tanto no que se refere a uma nova poupana, como em relao a outras fontes de recursos obtidas pelo mercado. a) Nova poupana habitacional A nova poupana habitacional, com garantia associada de nanciamento, dever premiar os seus aplicadores com a reduo dos juros incidentes sobre as operaes de crdito habitacional e com a ampliao dos percentuais e valores dos nanciamentos pretendidos, proporcionalmente aos prazos e volumes poupados. A nova poupana estar dirigida: i) queles setores da economia informal, que exibem maiores diculdades em corresponder aos critrios das anlises de crdito promovidas pelos agentes nanceiros; ii) s famlias que pretendem adquirir um segundo imvel ou planejar a aquisio de um maior de acordo com seu crescimento; iii) ou mesmo para famlias que pretendam assegurar a compra futura de imvel. b) Certicados de Recebveis Imobilirios Para que os Certicados de Recebveis Imobilirios se convertam no instrumento estratgico do novo Sistema, e levantem recursos junto ao mercado de capitais, necessrio primeiro garantir que a gerao dos novos crditos

habitacionais se faa dentro de um padro contratual adequado a esse mercado, para que eles sejam ento securitizados. A desonerao tributria, se introduzida, permitir acelerar a expanso do mercado secundrio, fortalecendo as Companhias Securitizadoras, reduzindo os custos das operaes e as margens de juros necessrias.

Segurana jurdica como elemento indispensvel para a expanso do mercado


O estmulo ao mercado privado de habitao elemento fundamental para a viabilizao do Subsistema de Habitao de Mercado. Alm disso, imprescindvel que a segurana jurdica dos contratos esteja assegurada diante de um conjunto de regras legais que, por um lado, desde logo tutele os direitos do adquirente, no permitindo situaes abusivas por parte do nanciador, mas, por outro, no seja inibidor dos investimentos necessrios ao setor. Embora se constitua em tema controverso, quando admitida para todo o arcabouo jurisdicional, a adoo da smula vinculante para as manifestaes de mxima instncia sobre os nanciamentos de longo prazo contribuiria para mitigar os riscos jurdicos embutidos nos custos dos nanciamentos. A legislao que vier a implantar o Sistema Nacional da Habitao tambm dever visitar os dispositivos do Cdigo Civil e de processo civil que interagem com o nanciamento habitacional, sem ferir o acesso do cidado tutela jurisdicional, de forma a garantir agilidade na execuo judicial e certeza quando da execuo extrajudicial. A adoo de um sistema de validao de ndices tambm poder contribuir para minimizar os conitos judiciais decorrentes da relao contratual. Por ser de longo prazo, o nanciamento habitacional sempre esteve

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sujeito a inmeras substituies de indicadores e a expurgos, que acabaram por provocar questionamentos na justia. Outra medida que poder ter impacto signicativo na ampliao do mercado a reviso da legislao urbana para baratear e facilitar a promoo imobiliria. A denio de

prazos para a aprovao de projetos, a compatibilizao das legislaes dos trs nveis de governo, especialmente a ambiental, e a simplicao de processos e especicaes, ao lado da reduo de custos cartorrios, igualmente podero contribuir para aumentar a ecincia do novo modelo.

Fluxo operacional e estrutura institucional do Subsistema de Habitao de Mercado

O Subsistema de Habitao de Mercado (SHM) consistir de ao complementar dos atuais Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) e Sistema Financeiro da Habitao (SFH). O SHM ter como principal captador de recursos os bancos mltiplos, por meio da caderneta de poupana

na forma atual e nas novas modalidades propostas. O subsistema contar com um Fundo de Liquidez de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI) destinado a assegurar a recompra desses papis junto a investidores privados. Os bancos podero financiar diretamente a produo por intermdio

de incorporadores e construtores ou diretamente s pessoas fsicas. Podero ainda realizar operaes de crdito com companhias hipotecrias para a gerao de novos contratos de nanciamento. Tais operaes devero ser consideradas no cmputo dos investimentos exigidos em habitao.

Os bancos e as companhias hipotecrias, por sua vez, podero negociar seus crditos com companhias securitizadoras, as quais , com lastro nos crditos adquiridos, emitiro CRI a serem adquiridos pelos bancos e por investidores institucionais e privados.

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Estratgia de implantao da poltica e do sistema nacional de habitao

CADERNOS MCIDADES HABITAO

Denida e aprovada pelo Conselho das Cidades em suas linhas mestras, a implementao da Poltica e do Sistema Nacional de Habitao, dever ocorrer de forma gradativa, exigindo um prazo relativamente longo para que se d a implantao de todos os seus componentes e instrumentos. Este processo para se completar dever incluir a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e de fontes estveis e permanentes de recursos no onerosos, a adeso dos entes federativos, o estabelecimento de garantias jurdicas que ampliem a captao de recursos no mercado, a elaborao do Plano Nacional de Habitao e demais planos habitacionais nos vrios nveis de governo, entre outras medidas indispensveis consolidao do novo Sistema. importante ressaltar que vrios programas e projetos habitacionais viabilizados pelos procedimentos atuais esto em curso nos trs nveis de governo, aes que requerem longa maturao e que no podem ser interrompidas ou alteradas radicalmente sem causar transtornos e paralisaes indesejadas. O principal objetivo a ser perseguido durante o perodo de transio aquele de assegurar que, ao seu trmino, se tenha efetivamente conseguido consumar a plena implantao da Poltica Nacional de Habitao, subordinando todas as aes de governo no setor a um padro de interveno voltado universalizao do acesso moradia digna por parte de todos os que estejam excludos ou marginalizados do atendimento, de forma irreversvel. Nessa perspectiva, para o perodo de 2004 a 2006, abrem-se duas frentes simultneas para a implantao da PNH. Por um lado, se faz necessria a elaborao de respostas imediatas ao enfrentamento da questo habitacional de modo coerente com a PNH. Por outro, impe-se o requisito de se adotar as medidas institucionais, legais e operativas im-

IMPORTANTE RESSALTAR QUE VRIOS PROGRAMAS E PROJETOS HABITACIONAIS VIABILIZADOS PELOS PROCEDIMENTOS ATUAIS ESTO EM CURSO NOS TRS NVEIS DE GOVERNO, AES QUE REQUEREM LONGA MATURAO E QUE NO PODEM SER INTERROMPIDAS OU ALTERADAS RADICALMENTE SEM CAUSAR TRANSTORNOS E PARALISAES INDESEJADAS

prescindveis viabilizao da nova Poltica e Sistema Nacional de Habitao. Para que estas frentes possam ser abarcadas de maneira abrangente e articulada necessrio que se estabelea, como estratgia de implantao, a denio de etapas sucessivas e complementares, considerando-se, para tanto, as mudanas recm efetuadas, outras j em curso e algumas ainda requeridas, divididas conforme a seguir: Etapa 1 2003/2004, cujos marcos principais so a implantao da nova estrutura institucional, a formulao da Poltica e Sistema Nacional de Habitao, congurada num Projeto de Lei, a aprovao pelo Congresso Nacional do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, a obteno de recursos adicionais de emergncia para possibilitar uma aproximao dos programas habitacionais em vigor s diretrizes da PNH. Alm disso, foi iniciada em 2003 a reviso de metas e programas existentes. Etapa 2 2005, denida pela aprovao do marco legal da PNH pelo Congresso Nacional, pelo incio da implantao do SNH com a adeso de estados, Distrito Federal e municpios; da operao do FNHIS; pela adequao de aes e programas habitacionais, com garantia de continuidade a metas de produo e, notadamente, pela elaborao do Plano Nacional de Habitao, onde estaro consolidadas as estratgias de institucionalizao e as metas de implementao da PNH. Etapa 3 2006, quando se ter consolidado a implantao do SNH, atravs da implementa-

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

o dos marcos legais constitudos para esse m e do alcance das metas consignadas pelo Plano Nacional de Habitao para essa etapa. A Etapa 1 iniciou-se no binio 2003/2004, com a criao e implantao do Ministrio das Cidades e dos rgos a ele diretamente afetos, bem como a instalao do Conselho das Cidades e a promoo do acordo em torno da subemenda substitutiva global que cria o Subsistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e apresentao da proposta da nova Poltica e Sistema Nacional de Habitao sociedade e ao Conselho das Cidades. Houve, tambm, um conjunto de iniciativas destinadas a se obter melhores resultados na aplicao dos recursos do FGTS, no nanciamento de programas e projetos j existentes, na destinao e aplicao de recursos no-onerosos provenientes do oramento da Unio e outros fundos, e em direo a programas e projetos novos, especialmente aqueles voltados para o atendimento populao de baixa renda e urbanizao de reas degradadas em Regies Metropolitanas do Pas. Vrias outras medidas devero ser ainda tomadas no decurso da Etapa 1 e sero explicitadas a seguir, dentre elas, a reviso da Resoluo 289 do CCFGTS de modo a direcionar a aplicao dos recursos dos FGTS de forma compatvel com os novos marcos da Poltica Nacional de Habitao. Durante o binio 2005/2006, caracterizado como Etapa 2 e Etapa 3, caber concluir a proposio e aprovao do conjunto de medidas legais, bem como implantar o arcabouo institucional exigidos pela nova Poltica e pelo novo Sistema, com destaque para a criao e incio da operao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Neste perodo, dever ganhar nfase o estabelecimento de mecanismos de implantao progressiva, no mbito dos estados, Distrito Federal e municpios, das novas condies institucionais

requeridas para o pleno funcionamento da Poltica Nacional de Habitao e do Sistema Financeiro preconizados.

AES DE IMPLANTAO DA POLTICA E SISTEMA NACIONAL DE HABITAO


A implantao de um novo desenho institucional vem sendo realizada desde o incio do atual governo, marcado pela criao e instalao do Ministrio das Cidades e do Conselho das Cidades, realizadas nos anos de 2003 e 2004. Para que a Poltica e o Sistema Nacional de Habitao possam ser implementados necessrio promover aes e medidas de natureza econmica, institucional e jurdicas.

Aes de ordem institucional


a) Aprovao do Fundo Nacional de Habitao e a convergncia de recursos oramentrios da Unio No que se refere aos recursos no onerosos a serem aportados pelo governo Federal, as diretrizes da PNH direcionam a sua agregao ao FNHIS, cuja institucionalizao por lei dever ocorrer at o primeiro semestre de 2005. Com a criao e implantao do FNHIS, as destinaes de recursos no onerosos que at ento vinham acorrendo a diferentes projetos, programas e instncias federativas, tendo por origem a execuo do OGU e por fonte receitas tributrias da Unio, passaro a se concentrar nesse Fundo. Dessa forma, o acesso aos recursos destinados a subsdios por parte do governo Federal passar a ser promovido por intermdio de alocaes deliberadas no mbito do FNHIS, atravs da prestao de apoio a programas e projetos, preferencial e previamente aprovados no mbito dos estados, Distrito Federal e municpios, ensejando a realizao de transferncias prioritariamente fundo a fundo.

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b) Montagem da estrutura institucional do Sistema Nacional de Habitao com a adeso de estados, Distrito Federal e municpios Com a base institucional do Sistema praticamente estabelecida em mbito federal Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Habitao, Conselho das Cidades, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, o FNHIS , trata-se agora de concentrar esforos para se avanar em direo integrao dos estados, Distrito Federal e municpios ao Sistema, para colocar em prtica a adeso e formalizao de compromissos recprocos entre esses entes federativos e as instncias nacionais do SFH e da PNH. Como regra, a adeso integral ao SNH deve prever o cumprimento de algumas condies de ordem institucional, nanceira e de planejamento governamental. No entanto, a diversidade de situaes encontradas no Pas e a necessidade de dar andamento s metas governamentais de aplicao de recursos no setor habitacional apontam a convenincia de se estabelecer, desde j, regras para uma etapa provisria de adeso, que sero detalhadas adiante. c) Termo de Adeso Integral A adeso integral ao SNH pressupe o atendimento simultneo das seguintes condies: a celebrao de Termo de Adeso Integral (TAI) Poltica e Sistema Nacional de Habitao tendo, de um lado, o ente federado e, de outro, o Ministrio das Cidades, onde o primeiro se compromete a acolher e se orientar pelas diretrizes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano e de Habitao e o segundo a dar apoio necessrio para se garantir as respostas aos requisitos estabelecidos para a Adeso. O apoio a ser dado visa, especialmente, a constituio nos mbitos federados (dos estados, Distrito Federal e municpios) dos respectivos Fundos, a elaborao dos Planos Estaduais,

Distrital e Municipais de Habitao de Interesse Social, e a institucionalizao de novos marcos de referncia para a realizao da poltica habitacional em sintonia e integrao com a PNH; a constituio de Fundos e a existncia de uma dotao oramentria para a movimentao de recursos destinados habitao, inclusive os originrios de transferncias provenientes do fundo nacional; a criao de Conselhos com a responsabilidade de respaldar as deliberaes adotadas, no mbito dos estados, Distrito Federal e municpios, relativas s respectivas polticas de habitao, de modo a que elas possam se realizar de forma articulada s diretrizes estabelecidas pela PNH. Eventualmente, podero ser aproveitadas estruturas j existentes nesses entes da federao, tais como os Conselhos de Desenvolvimento Urbano e Habitacional, do Meio Ambiente e outros ans, cujas normas de funcionamento possam ser adaptadas aos requisitos estabelecidos nos Termos de Adeso, inclusive no tocante as garantias de participao da sociedade em nveis de representatividade e pluralidade adequados s caractersticas da poltica pblica em questo; a criao de uma estrutura institucional, dotada de aparato tcnico, responsvel pelo planejamento e implementao da poltica habitacional; a formulao de Planos Habitacionais, articulados com o Plano Diretor.

d) Termo de Adeso Provisrio No Termo de Adeso Provisrio (TAP) a rigor um Acordo entre Partes, contemplando a xao de metas de curto prazo o ente federado se comprometer a tomar as iniciativas legais, institucionais e tcnicas necessrias a atender os requisitos especicados nos itens anteriores.

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CADERNOS MCIDADES HABITAO

CADERNOS MCIDADES HABITAO

ter uma dotao ou conta especca dirigida para habitao; ter dado incio a processo participativo voltado para a constituio do Conselho com a convocao das entidades representativas de todos os segmentos da sociedade relacionados com a rea; denir, ainda que provisoriamente, um setor especco da administrao estadual, do Distrito Federal ou municipal voltado para a elaborao e implementao da poltica de habitao.

com as diretrizes e desaos colocados pela PNH, ser fundamental para disseminao, no territrio, de uma postura e de um entendimento comuns sobre a questo urbana. Como impossvel para o Ministrio estabelecer uma relao direta e indutora de capacitao com os todos municpios do Pas, ser necessrio formalizar parcerias com agentes e atores institucionais dotados de condies para suprir as demandas identicadas. g) Aprovao e implementao de instrumentos de planejamento: Plano Diretor e Plano de Habitao A adeso integral dos entes federativos (nos mbitos dos estados, do Distrito Federal, de municpios regionalmente agrupados ou de municpios isoladamente) requer a prvia elaborao de Planos Habitacionais Estaduais, Distritais, Regionais, Intermunicipais e Municipais, desenvolvidos sob as premissas estabelecidas pela preocupao de que venham a ser implementados em articulao com os contextos em que so delineados o planejamento e a organizao do territrio, notadamente no tocante s diretrizes estipuladas pelos Planos Diretores. Desde logo, caber se prever e admitir, todavia, aquelas situaes de municpios que optem concomitantemente pela no elaborao de planos habitacionais e pela no adeso PNH. Em tais casos, ser assegurado que a partir de deliberao extraordinria do Conselho Gestor do Fundo se venha a aceitar que organizaes da sociedade possam ser acolhidas como entidades responsveis pela execuo de projetos. h) Elaborao do Plano Nacional de Habitao O Ministrio das Cidades conduzir a elaborao do Plano Nacional de Habitao em 2005, de forma compartilhada com os estados, Distrito Federal e municpios. O Plano

e) Condies especiais para municpios sem capacidade institucional, tcnica e nanceira O Conselho Gestor do FNHIS poder exibilizar para os municpios as condies para a adeso ao SNH. oportuno assinalar que o Projeto de Lei, que trata da criao do FNHIS, orienta que sero analisadas as caractersticas territoriais, econmicas, sociais ou demogrcas. Isso no impede, porm, que o Conselho das Cidades venha a instituir critrios, desde que no os torne discricionrios e impeditivos, e que se garanta que o acesso dos municpios aos recursos do Sistema seja universal, uma vez observadas as regras da prpria lei que cria o FNHIS e o SHIS. f) Institucionalizao do setor habitacional Para a implementao dos objetivos da poltica com o alcance que se requer, necessrio o oferecimento de estmulos (notadamente transferncia de recursos nanceiros a serem aplicados no custeio de programas de desenvolvimento institucional) para que os entes federados se comprometam e levem a termo a estruturao de um setor especco, no mbito da administrao estadual, do Distrito Federal ou municipal. O investimento na formao de um corpo estvel, informado e com capacidade tcnica de interveno, que possa atuar de acordo

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dever denir as linhas de ao e respectivas fontes de recursos, propor metas de atendimento a mdio e longo prazo, programas regionalizados de interveno, reas prioritrias para alocao de recursos e cenrios quantitativos/nanceiros que orientem os investimentos, as aplicaes e estabeleam critrios para a distribuio regional de recursos. No processo de elaborao do Plano Nacional de Habitao devero ser estruturados e debatidos, no Conselho das Cidades e junto aos entes federados, os mecanismos para a formulao dos Planos de Habitao Estaduais, Municipais e do Distrito Federal. i) Instituio do Sistema de Informao, Avaliao e Monitoramento da Habitao Embora a questo habitacional deva ser sempre analisada de forma integrada dentro do escopo de uma Poltica de Desenvolvimento Urbano mais ampla, as informaes e indicadores relativos ao setor habitacional, merecem uma abordagem prpria pela sua complexidade e pela magnitude das necessidades habitacionais ainda no satisfeitas, especialmente aquelas relacionadas com a populao urbana residente em assentamentos precrios e reas de moradia informal. Neste sentido, a Poltica Nacional de Habitao tem como um de seus eixos estratgicos a construo e a consolidao de um Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Habitao (SIMAHAB), que ser parte integrante do Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC), no mbito geral da Poltica de Informaes (PIC) do Ministrio das Cidades. A implantao do SIMAHAB tem como principal desao a produo, sistematizao e validao das informaes e indicadores geo-referenciados sobre o setor habitacional em escala federal, estadual e municipal que possam ser utilizados pelo conjunto de insti-

tuies e agentes sociais afetos ao setor habitacional, para discutir as tendncias e diagnosticar os principais problemas habitacionais brasileiros, com vistas a fornecer subsdios para a formulao de polticas e programas habitacionais mais adequados ao enfrentamento do dcit habitacional e urbanizao e regularizao de assentamentos precrios, agindo no sentido de reduzir as desigualdades sociais e urbanas. Para o alcance dos objetivos pretendidos, a implementao do SIMAHAB deve respeitar as seguintes estratgias: garantir a sua articulao com a poltica denida pelo governo Federal para a rea de informaes, com a Poltica de Informao das Cidades (PIC) e o Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC), estabelecendo convnios de cooperao com os principais rgos e instituies envolvidos com o tema habitacional, utilizando a capacidade instalada e o conhecimento tcnico j acumulado; debater a poltica de informaes no mbito do Ministrio das Cidades, governo Federal, estados, municpios e instituies que atuam com informaes e programas habitacionais, promovendo consultas e eventos que estimulem a adeso ao sistema; utilizar o espao do Conselho das Cidades como frum privilegiado para a articulao com os parceiros da sociedade civil; desenvolver esforos para construo de capacidades tcnicas e administrativas (no Ministrio das Cidades e nos nveis locais) e a privilegiar a mudana de escala no tratamento e disponibilizao de informaes, reetindo a necessidade dos administradores urbanos disporem de informao na escala intra-municipal; construir progressivamente o sistema, estabelecendo metas anuais, que podem ser revistas consoante o andamento dos

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programas e aes, considerando os recursos disponveis, os projetos de cooperao com organismos internacionais e o apoio da rede de parceiros; realizar a caracterizao socioeconmica dos grupos populacionais a serem benecirios do atendimento, segundo indicadores multidimensionais, constituindo-se nas linhas de base da Poltica e respectivos programas; avaliar os resultados e impactos dos programas e projetos nos seus aspectos socioeconmicos, de desenvolvimento urbano e ambiental e outros aspectos relevantes; avaliar a efetividade da Poltica tendo como base a resposta obtida no processo de adeso ao Sistema e a escala relativa das solues empreendidas diante do problema enfrentado; avaliar os resultados em termos qualitativos relativos aos projetos implementados e satisfao da populao atendida; e avaliar as mudanas na qualidade de construo e no custo da moradia.

AES NECESSRIAS:

participar das deliberaes do Conselho Monetrio Nacional (CMN), quando este vier a tratar de matria relativa ao desenvolvimento urbano e s polticas setoriais de habitao, saneamento, transporte e planejamento territorial. Conseqentemente, dever ser assegurada ao Ministrio das Cidades participao na Comisso Tcnica da Moeda e do Crdito (COMOC), que funciona como rgo de assessoramento ao Conselho Monetrio Nacional; promover alterao no Decreto-Lei n 2.291, de 21 de novembro de 1986, e na estrutura regimental do Ministrio das Cidades, de forma a dot-lo da competncia para denir, scalizar e imputar penalidades aos agentes do SNH de natureza no nanceira, continuando a cargo do CMN e do BACEN somente as atribuies inerentes aos agentes nanceiros integrantes do SBPE. Para tanto, o Ministrio das Cidades dever contar com departamento especco e quadro de funcionrios prprio especializado.

j) Regulao e scalizao dos agentes do Sistema Financeiro da Habitao Considerando a estreita relao das decises do Conselho Monetrio Nacional (CMN) sobre a execuo da poltica urbana em seus vrios aspectos, e que a viabilizao das polticas e planos do Ministrio das Cidades est vinculada s suas decises em relao aos nanciamentos, necessrio que se estabelea interao entre Ministrio e Conselho Monetrio nas discusses de temas relacionados ao desenvolvimento urbano, em especial, o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), o Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI) e outros existentes ou que vierem a ser criados, buscando, tambm, a concretizao das deliberaes do Conselho Nacional das Cidades.

AES RELATIVAS MOBILIZAO DE RECURSOS

a) Recursos do mbito federal Tendo em conta os objetivos de curtssimo prazo do governo federal, de imediatamente se promover aes voltadas ao atendimento a famlias de mais baixa renda, j em 2003/2004, foram adotadas medidas, no tocante aos investimentos habitacionais, no sentido de focalizar a aplicao dos recursos disponveis das diversas fontes, especialmente os geridos pelo governo federal, para esse segmento da populao, bem como buscou-se criar novos programas capazes de otimizar e reunir diferentes fontes de recursos. Ainda em 2003, foi criado o Programa Especial de Habitao Popular (PEHP) visando o estabelecimento de parceria com estados,

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Distrito Federal e municpios para apoiar, principalmente, o desenvolvimento de projetos especiais. O Programa destina-se a aes voltadas para a construo ou aquisio de unidades habitacionais e lotes urbanizados, aquisio de materiais de construo, urbanizao de assentamentos precrios e requalicao urbana. Todavia, no foi viabilizada dotao oramentria especca para o Programa, sendo executado somente valores consignados a ttulo de crdito suplementar no Programa Morar Melhor - Ao Apoio Habitao Popular. Outra medida empreendida foi a criao do Programa Crdito Solidrio, em 2004, lastreado com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), de igual forma, voltado ao atendimento das necessidades habitacionais de famlias de baixa renda organizadas em cooperativas e associaes, cujas condies garantem um nanciamento com taxa de juro zero. As disponibilidades existentes nesse Fundo, que sero utilizadas pelo Programa, estavam disponveis h mais de oito anos. O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), gerido com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), destinado ao atendimento habitacional, por meio de arrendamento, das famlias com renda at seis salrios mnimos, dispunha de recursos para aplicao em novos investimentos somente at o nal do ano de 2003. Por meio da edio da Medida Provisria no 150, de 16 de dezembro de 2003, transformada na Lei no 10.859, de 14 de abril de 2004, foi garantida a sua continuidade e, por meio do Decreto 4.918, de 16 de dezembro de 2003, denido o limite de R$ 1 bilho para os investimentos em 2004. O Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social (PSH), gerido com recursos oramentrios, tambm passou por uma ampla reviso das suas diretrizes de aplicao

que permitiram, especialmente, que a totalidade de seus recursos fosse destinada ao atendimento da faixa de renda at 03 (trs) salrios mnimos. Foram, ainda, promovidas as seguintes alteraes: distribuio de recursos entre as unidades da Federao de acordo com o dcit habitacional; reviso dos limites operacionais; participao, nos leiles de recursos, de todos os Agentes Financeiros do SFH; introduo da modelagem denominada parcelamento, alternativamente ao nanciamento. Trata-se de uma operao caracterizada, no mnimo, pelo aporte de recursos nanceiros, bens ou servios provenientes de rgos e entidades responsveis pela promoo dos empreendimentos necessrios composio do pagamento do preo de imvel residencial, passveis de retorno, parcial ou integral, pelos benecirios nais das operaes. b) Recursos de contrapartida no mbito de estados, Distrito Federal e municpios Os recursos direcionados habitao de origem estadual, do Distrito Federal e municipal permitiro que se amplie a capacidade de investimentos do SNH. Como regra, em cada Termo de Adeso, atravs do qual a Unio ir transferir recursos do FNHIS para os demais nveis de governo, car condicionado o oferecimento de contrapartida do respectivo ente federativo, nas condies estabelecidas pelo Conselho Gestor do Fundo e nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.16 Os entes federados podero apresentar contrapartidas por meio de dotao oramentria prpria, bens imveis urbanos ou

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Lei complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal.

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PRIORIZAO NO ATENDIMENTO POPULAO DE BAIXA RENDA, PROGRESSIVA REDUO DO ATENDIMENTO POPULAO QUE PODE SER ATENDIDA POR FINANCIAMENTO DE MERCADO, REDUO DOS TETOS MXIMOS DE FINANCIAMENTO PARA AMPLIAR O ATENDIMENTO, UTILIZAO DOS EXCEDENTES NO EXIGVEIS PARA A COBERTURA DE SUBSDIOS, ENTENDIDOS COMO DESCONTOS CONCEDIDOS S FAIXAS DE RENDA MAIS BAIXAS E COMO ESTMULOS PRODUO E GERAO DE EMPREGOS

servios, desde que vinculados aos respectivos empreendimentos habitacionais realizados no mbito dos programas do SHIS.

c) Reviso da Resoluo 289 do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio A reviso da Resoluo no 289, que dene as diretrizes para a aplicao dos recursos do FGTS, indispensvel para viabilizar a implementao da Poltica e Sistema Nacional de Habitao, para que se garanta uma gradual mudana no perl da populao atendida pelos programas que utilizam recursos do FGTS, na perspectiva de ajust-los aos pressupostos da PNH. Ou seja: priorizao no atendimento populao de baixa renda, progressiva reduo do atendimento populao que pode ser atendida por nanciamento de mercado, reduo dos tetos mximos de nanciamento para ampliar o atendimento, utilizao dos excedentes no exigveis para a cobertura de subsdios, entendidos como descontos concedidos s faixas de renda mais baixas e como estmulos produo e gerao de empregos. So propostas as seguintes alteraes bsicas na Resoluo 289, com validade a partir de janeiro de 2005: reduo gradual da amplitude do universo atendido com recursos da rea de habitao popular, que hoje se estende

populao com renda superior a 17 salrios mnimos, com redues graduais a partir de 2005 para concentrar, at 2008, o atendimento apenas para famlias com renda mensal de at 10 salrios mnimos; distribuio dos recursos por unidade da federao levando em conta a diversidade regional quanto ao dcit habitacional etc. e os critrios de estraticao da populao demandante; garantia de recursos para se fazer face ao desconto, oriundos do prprio FGTS17 e equivalentes a 50% das receitas com aplicaes nanceiras que excederem remunerao da TR + 6% aa; redirecionamento gradual dos recursos para a faixa de menor capacidade de pagamento que se dar na medida em que se ampliem as operaes para o mercado com novas fontes de recursos, a exemplo das que j foram adotadas nos ltimos meses, e de outras mais abrangentes; como forma de se dimensionar o volume de recursos necessrios para concesso de descontos direcionados populao de menor renda, observado o perl do dcit, devero ser feitas simulaes a partir da utilizao dos custos regionais de produo de uma habitao nova, a serem levantados em conjunto pelo Ministrio das Cidades, CEF e CBIC.

A implementao de operaes lastreadas em recursos do FNHIS, com a conseqente participao de recursos oramentrios provenientes das trs esferas de governo, associada a processos de construo que incorporem a participao do benecirio nas obras e servios (mutiro, autoconstruo e autogesto),

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Respeitando as condies de equilbrio do FGTS e as deliberaes do Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio CCFGTS.

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reduziro, progressivamente, o volume de recursos destinados pelo FGTS para descontos.

REVISO DE PROGRAMAS E LINHAS DE FINANCIAMENTO


Contempla aes que visam consolidar revises j introduzidas em programas e linhas de nanciamento, bem como apresentar sugestes e diretrizes para criao de novas linhas de ao, tendo em vista ampliar o atendimento a todos os segmentos da populao em suas necessidades e, especialmente, populao de baixa renda.

Integrao urbana de assentamentos precrios


Este componente da PNH deve abranger programas e aes diversos de acordo com as intervenes demandadas pelo conjunto de tipologias de assentamentos precrios de baixa renda favelas e assemelhados loteamentos irregulares e clandestinos, cortios, entre outras , conforme seus nveis de precariedade e tendo como referncia um padro mnimo de interveno a ser denido, de acordo com as especicidades regionais e locais. Isto signica que no curto prazo dever ser desenvolvida uma caracterizao mais precisa desse universo que oriente o planejamento das intervenes e a melhor distribuio de recursos. O componente de Integrao Urbana de Assentamentos Precrios, por envolver vrias dimenses regularizao fundiria, urbanstica, interveno fsica-ambiental, melhorias habitacionais, trabalho social , exige a integrao de programas e aes nos trs nveis de governo, articulando recursos das vrias fontes no planejamento das intervenes no territrio e unicando a gesto na implementao das aes. Dessa forma, no se pode prescindir de adequar os programas e aes

em andamento previstos no PPA 2004-2007, relacionados com a urbanizao de assentamentos precrios (Pr-Moradia, Melhoria das Condies de Habitabilidade, Programa Habitar Brasil BID (HBB), PAT-Prosanear, Apoio a Implantao de Projetos Integrados de Saneamento Ambiental, Regularizao Fundiria, Apoio a Preveno e a Erradicao de reas de Risco) aos princpios e diretrizes denidas no mbito da PNH. O processo de adequao dos programas j foi iniciado a exemplo do programa Habitar-Brasil-BID-HBB que em 2003/2004 teve suas metas nanceiras revistas e pactuadas junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e seu prazo prorrogado para maro de 2006. O HBB revelou-se um programa com forte capacidade de induo dos municpios participao, atuando inclusive em municpios com pouca experincia nos dois componentes deste programa: o Subprograma de Desenvolvimento Institucional (DI) e o Subprograma de Urbanizao de Assentamentos Subnormais (UAS)18. A avaliao das experincias obtidas nos projetos em desenvolvimento servir de base para a elaborao de um programa mais amplo e de carter nacional. Alm disso, h uma proposta do governo federal em discusso junto aos atores nacionais e internacionais de excluir da meta do supervit primrio os investimentos em infra-estrutura, saneamento e habitao de interesse social, que se aprovado dar novo flego ao desenvolvimento de programas que objetivem a integrao urbana de assentamentos precrios. Alm dessas, adequaes para viabilizar a integrao urbana dos assentamentos

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A sntese da avaliao do programa HBB esta inserida no Caderno que trata especicamente do componente da Integrao Urbana de Assentamentos Precrios.

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precrios com as reas j consolidadas da cidade, imprescindvel a articulao entre a questo urbana e habitacional com aqueles ligados rea social, notadamente no que se refere ao desenvolvimento de melhores condies socioeconmicas das famlias envolvidas e, de modo especial, s aes associadas ao desenvolvimento comunitrio, especialmente relacionadas s etapas de ps-ocupao das reas que receberam intervenes de urbanizao. Deve-se ressaltar, tambm, a importncia do trabalho de gesto junto aos demais rgos do executivo federal e das instncias dos demais nveis de governo responsveis pela regulao das tarifas pblicas de servios bsicos, no sentido de equacionar a adequada sustentabilidade das famlias beneciadas para que tenham condies dignas de assumir o pagamento destas tarifas referentes aos servios de infra-estrutura instalados nessas reas. Outro objetivo a ser buscado garantir maior articulao entre os programas e as aes de integrao urbana de assentamentos precrios com as aes destinadas ao nanciamento individual para o auto-empreendimento da casa prpria, que j conta com programa especco, lembrando que para o xito desta articulao, o municpio deve desempenhar papel ativo. Desse modo, os programas de recuperao e insero de reas precrias traduzidos pela instalao dos servios pblicos bsicos de infra-estrutura, na melhoria das condies de circulao e acesso, na drenagem e proteo a riscos, na regularizao fundiria e urbanstica e no trabalho social de desenvolvimento comunitrio, durante a aps a ocupao encontraro continuidade na melhoria das unidades habitacionais igualmente precrias que se encontram assentadas nessas reas, o que beneciar as famlias que esto nos Grupos I e II. Quanto questo da sustentao nanceira de programas e aes desse porte e com

amplitude nacional, com a institucionalizao do FNHIS, os recursos do OGU destinados a este tipo de interveno, que s pode ser realizada pelo setor pblico, devero estar concentrados no Fundo que, segundo regras a serem estabelecidas, podero ser repassados e articulados aos Fundos municipais, estaduais e do Distrito Federal. Todavia, a retomada da concesso de nanciamento com recursos do FGTS ao setor pblico, com capacidade de assumir dvida, fator fundamental, para se dar maior escala, pois programas como o Pr-Moradia, que dependem desta excepcionalizao das restries de crdito ao setor pblico, poderiam apresentar uma execuo em volume mais expressivo condizente com a crescente demanda identicada para esta linha programtica.

Programas e linhas de financiamento para proviso habitacional


Com base nas diretrizes discutidas no mbito desta PNH, os programas e produtos habitacionais vigentes, implementados com recursos de diversas fontes a partir de meados do ano de 2003, vm sendo objeto de reviso normativa. Assim sendo, e considerando que o atendimento habitacional dever abranger a um amplo conjunto de segmentos sociais, de acordo com suas necessidades, capacidade de pagamento e custo das fontes de recursos, apresenta-se a seguir a consolidao dessas revises, bem como as aes j identicadas como necessrias a serem implementadas nas formas de acesso moradia:

I Programas e linhas de financiamento destinados aquisio de imveis usados e reforma


A concesso de nanciamento para aquisio

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de imveis usados e reforma requer uma reviso de carter normativo, para torn-la mais aderente aos objetivos da Poltica Nacional de Habitao, sobretudo como um instrumento capaz de produzir resultados mais ecazes no mbito dos programas que atendem a reabilitao de reas urbanas. Alm disso, poder exercer um papel estratgico para promover uma maior ocupao do estoque de domiclios vagos que atinge nmeros muito elevados, notadamente nas capitais das regies Sudeste e Sul que tm concentrado porcentagens sempre muito elevadas de recursos, mas que, contraditoriamente, tm sofrido um acrscimo exagerado no nmero de domiclios vagos.

II Programas e linhas de financiamento a pessoas fsicas, para aquisio ou produo de imveis novos e lotes urbanizados
a) Financiamento a pessoas fsicas O nanciamento para aquisio ou produo de unidades isoladas, a pessoas fsicas, dever estar voltado ao atendimento da demanda enquadrada nos Grupos II, III e IV, onde se alocariam recursos do FGTS, do FAT, do SBPE e outros do mercado. A modalidade Carta de Crdito Individual - Material de Construo com recursos do FGTS que, por meio da concesso de crdito para a compra de materiais de construo, vem promovendo, alm da reforma de imveis, a construo de novas unidades, um programa que apresenta extrema aderncia ao perl do dcit e aos objetivos da PNH. Em que pese a reviso das diretrizes de aplicao desta modalidade estabelecerem o direcionamento de 100% dos recursos para nanciamento a famlias na faixa de renda at 05 salrios mnimos, necessrio ampliar o controle das aplicaes que ocorrem de forma

atomizada e fragmentada, garantindo resultados objetivos no enfrentamento do dcit, compatvel com o investimento e a abrangncia deste programa. Assim, a transformao desta modalidade e de outras vinculadas ao nanciamento de material de construo deve ser acompanhada de alteraes no sentido de incorporar a assistncia tcnica como um requisito indispensvel para a contratao, objetivando assegurar que os recursos sejam bem aplicados, e garantir que a qualidade alcanada, tanto durante o processo de construo quanto no produto nal obtido, seja plenamente satisfatria diante das especicaes construtivas (projeto, processo construtivo, materiais etc.). Neste sentido, a articulao entre as intervenes de urbanizao de reas ou de implantao de lotes urbanizados realizadas pelo poder pblico municipal e a concesso de crdito ao benecirio nal para aquisio de material, acompanhada de assistncia tcnica, seria muito adequada, independentemente da fonte que viesse a nanciar a interveno. Este tipo de ao, que se caracteriza pela concentrao espacial na concesso nanciamento, tem ainda a vantagem de baratear e facilitar o fornecimento da assistncia tcnica e a capacitao para a produo. Tambm congura-se como o mais adequado para apoiar o desenvolvimento de projetos voltados para melhorias da moradia rural, neste caso tambm articulados com a qualicao do habitat rural. Iniciativas dessa natureza dependero, para o seu xito, de uma forte presena do poder pblico local, seja como promotor do empreendimento, seja com vistas mobilizao e fornecimento de recursos destinados assistncia tcnica. O programa Carta de Crdito Individual, por meio da Resoluo no 448/04 do CCFGTS, passou a permitir a aplicao de recursos em operaes de produo de imveis em reas rurais.

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b) Programas destinados ao nanciamento da demanda organizada O Programa Crdito Solidrio, linha de nanciamento criada em 2004 com recursos oriundos do FDS, incorpora, alm dos mecanismos de subsdios j praticados, a conta garantia que fornece o aval para possibilitar o acesso ao crdito de maior contingente do segmento de baixa renda, organizado por meio de cooperativas habitacionais e associaes comunitrias, incentivando a parceria com o setor pblico local. Nesta perspectiva, entende-se que o poder pblico municipal, estadual ou do Distrito Federal tem um papel essencial como parceiro, objetivando, dentre outras, a reduo de custos e conseqente facilitao do acesso a populao de baixa renda. O desao nesta etapa, alm de superar as barreiras burocrticas, buscar a ampliao desta linha de ao atravs de alocao de novos recursos que possibilitem um salto de escala na produo habitacional, incorporando novos mecanismos e atores ao processo, objetivando a reduo de custos e ampliao da produo. Dentre essas medidas destacam-se: a reduo de custos nanceiros e administrativos, a renncia scal de impostos oriundos do incremento da produo, o incentivo participao do setor pblico como agente promotor e parceiro de entidades e cooperativas, bem como o estmulo participao do setor privado no atendimento a esta demanda adicional. Cabe destacar que o ganho de escala na produo pretendido ir gerar forte impacto na cadeia produtiva no segmento habitacional da construo civil, permitindo acelerar o processo de recuperao do setor, contrapondose a signicativa reduo da produo deste segmento ocorrida nos ltimos dois anos. O Programa Carta de Crdito Associativo, gerido com recursos do FGTS e igualmente

O PODER PBLICO MUNICIPAL, ESTADUAL OU DO DISTRITO FEDERAL TEM UM PAPEL ESSENCIAL COMO PARCEIRO, OBJETIVANDO, DENTRE OUTRAS, A REDUO DE CUSTOS E CONSEQENTE FACILITAO DO ACESSO A POPULAO DE BAIXA RENDA

destinado ao atendimento da demanda organizada, sofreu alteraes normativas, no ano de 2004, visando ampliar o atendimento da populao de baixa renda, mais especicamente a famlias com renda mensal at R$ 1.560,00 (6 salrios mnimos), por meio de medidas que inuenciam diretamente os custos nanceiros ao tomador do crdito. Assim, esta nova formatao contempla a reduo dos encargos referentes remunerao dos Agentes Financeiros (taxa de administrao e diferencial de juros do nanciamento). Ainda no mbito do Programa Carta de Crdito Associativo, foi criada a modalidade Reabilitao Urbana que objetiva a aquisio de imveis usados, conjugada com a execuo de obras e servios voltados recuperao e ocupao para ns habitacionais, admitidas ainda obras e servios necessrios modicao de uso. Os projetos apresentados no mbito da modalidade Reabilitao Urbana devero estar comprovadamente inseridos em planos municipais de reabilitao de reas urbanas dotadas de infra-estrutura, equipamentos e servios pblicos. Alm disso, foi formatado o Programa de Habitao Rural, articulando recursos de diversas fontes, buscando atender aos segmentos vinculados agricultura familiar, organizados atravs do Movimento dos Sem Terra (MST), do Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA) e organizaes sindicais de trabalhadores rurais. Essas entidades passaram a participar como proponentes e gestoras de projetos no mbito de diversos programas, a exemplo do Programa de Subsdio Habitacional (PSH), onde inclusive abriu-se espao

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para as Cooperativas de Crdito Rural da Agricultura Familiar participarem como agentes nanceiros; no Programa de Crdito Solidrio (PCS), onde a demanda rural equivale cerca de 18% da demanda atendida pelo programa; no FGTS atravs da supresso do limite oramentrio de investimento para a rea rural e da formatao de modalidade apropriada a esse segmento, viabilizando a participao das entidades rurais como agente associativo. Nesta etapa de implantao foram ou esto em processo de atendimento cerca de 31.000 famlias. Como subcomponente do Programa de Habitao Rural foi segmentado o atendimento s etnias ndios e quilombolas, numa ao articulada com os rgos federais setoriais, a exemplo da Fundao Nacional do ndio (Funai), da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e da Fundao Nacional de Sade (Funasa), com a parceria de instncias locais, tendo sido atendido cerca de 1.800 famlias, a exemplo da comunidade quilombolas dos Kalungas em Gois, com 1200 unidades habitacionais, e da comunidade Guarani-Kaiow de Dourados MS com 400 unidades habitacionais. c) Programas e linhas de nanciamento e de repasse ao setor pblico Por ser o principal responsvel pelo atendimento populao de baixa renda (Grupo I), o setor pblico municipal, distrital ou estadual, assim como as Companhias de Habitao (COHAB) teriam um papel fundamental na organizao da demanda e na concesso de subsdios adicionais oriundos dos respectivos Fundos Municipais, do Distrito Federal e Estaduais, que poderiam ampliar o atendimento aos segmentos de renda mais baixa. Novo desenho foi estabelecido para operao dos programas lastreados com recursos oramentrios a partir do PPA 2004/2007, com

vistas a melhor responder s duas questes centrais tratadas na Poltica Nacional de Habitao: a proviso habitacional e a urbanizao de assentamentos precrios. Foram estruturadas duas principais aes: uma voltada melhoria das condies de habitabilidade de assentamentos precrios e a outra direcionada construo de unidades habitacionais. No caso do programa de nanciamento ao setor pblico, o Pr-moradia, em 2004, foi autorizado, pelo Conselho Monetrio Nacional, exibilizao para a contratao de R$61 milhes para atendimento de estados e municpios em situao de emergncia ou calamidade pblica, formalmente reconhecidos pelo governo Federal, sendo aprovado pelo Conselho Curador do FGTS reduo de contrapartida e taxa de juros, para estes casos. d) Programas e linhas de nanciamento ao setor privado Os programas voltados ao nanciamento do setor privado estaro direcionados ao atendimento da demanda enquadrada nos Grupos III e IV, onde se alocam recursos do FGTS, do SBPE, do SFI e outros do mercado, potencializados pela recente promulgao da Lei no 10.931/04, que visa aumentar a segurana jurdica dos contratos, associada ao mecanismo propiciado pela resoluo do Conselho Monetrio Nacional, que permite a signicativa ampliao de recursos para nanciamento. Diante da necessidade de otimizao dos recursos pblicos e atendimento da demanda onde se concentra o dcit, devero ser concebidas e fomentadas novas formas de parceria com o setor privado visando ao atendimento da populao de mais baixa renda. Neste segmento de demanda, onde preponderante a presena do setor pblico, as parcerias pblico-privadas, na implementao de projetos habitacionais estruturados,

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contribuiro, ainda, para o aprimoramento da ecincia na aplicao de recursos pblicos. No decorrer do ano de 2003, foram promovidas alteraes no Programa de Apoio a Produo, com recursos do FGTS, por meio da Resoluo 429/04, do CCFGTS, que propiciaram o nanciamento de novas unidades, a pessoas fsicas, at o limite do saldo devedor da empresa construtora tomadora dos recursos, e a reduo de 50% para 30% da exigncia de comercializao prvia das unidades a serem produzidas no mbito do Programa.

Programa de Arrendamento Residencial


Durante 2003 e incio de 2004, o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) foi objeto de revises de modo a que melhor respondesse s diretrizes da Poltica Nacional de Habitao, em particular o atendimento populao de renda mais baixa. Para tanto, novas diretrizes de aplicao dos recursos no mbito do Programa foram implementadas, a partir da publicao por este Ministrio, da Portaria no 231, de 04 de junho de 2004, entre as quais destacamos: adoo de especicaes tcnicas mnimas, regionalizadas, identicando as caractersticas locais no que diz respeito, entre outras, tipologia das unidades habitacionais, dotao de infra-estrutura interna e equipamentos comunitrios, propiciando uma leitura mais apropriada das necessidades regionais; insero das Companhia de Habitao Popular como proponentes execuo de projetos de empreendimentos no mbito do Programa; estabelecimento de critrios de seleo de projetos, para ns de contratao, que contemplem maior contrapartida do setor pblico, menor taxa de condomnios,

menor valor de aquisio das unidades e integrao ao programa de reabilitao de centros urbanos; prerrogativa para que as associaes com ns habitacionais apresentem CEF, demanda de arrendatrios e propostas de empreendimentos; para projetos com a especicao tcnica mnima e a destinao das unidades para famlias com renda at quatro salrios mnimos, a taxa de arrendamento xada em 0,5% do valor de aquisio das unidades habitacionais, sendo que nos projetos para faixa de renda acima de quatro e at seis salrios mnimos a referida taxa calculada pelo percentual 0,7%.

Neste sentido, o PAR ser mantido no seu novo formato, buscando-se aprofundar, no que ainda eventualmente couber, a reviso j iniciada (acima citadas), bem como devero ser promovidos estudos relativos s seguintes questes: promover incentivos recuperao de edifcios antigos, desde que localizados em reas consideradas adequadas pelo poder pblico municipal, avaliando-se, inclusive, a possibilidade de operaes de compra de edifcios desocupados nas reas centrais; favorecer o envolvimento, no delineamento e execuo dos projetos, de entidades organizadoras, associaes e outros organismos da sociedade civil organizada, desde que legalmente estruturados, assim como a participao de escritrios de assessoria tcnica que atuem junto a estas associaes no decorrer da implantao dos programas; e envolver e incentivar a participao das empresas no processo de recuperao de imveis, atravs, inclusive, do oferecimento de estmulos sua capacitao.

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Qualidade e produtividade da produo habitacional


O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H) visa contribuir para o aumento da produtividade e competitividade do setor da construo civil, atuando em parceira com o setor privado e entidades do setor pblico. O objetivo nal aumentar as condies de acesso moradia, por meio da reduo do custo nal das unidades sem perda de qualidade - principal responsvel pela deteriorao precoce das moradias, no Pas. Aps 6 anos do incio da implementao, foi concludo um ciclo importante do programa, com a sensibilizao e adeso dos estados, alm da aprovao e funcionamento de 26 (vinte e seis) Programas Setoriais da Qualidade (PSQ) de materiais de construo. A implementao de aes de melhoria de qualidade e produtividade da produo habitacional exige um compromisso por parte de todos os agentes envolvidos no processo de produo habitacional, cujo funcionamento ocorre de forma sistmica com a participao do poder pblico, setor privado e sociedade civil organizada, onde as seguintes estratgias devero ser estabelecidas: propor aes que objetivem a criao e implantao de mecanismos de fomento pesquisa, modernizao tecnolgica, organizacional e gerencial do setor da construo habitacional que minimizem a situao atual; garantir que a assessoria tcnica ocorra tanto em programas de integrao urbana de assentamentos precrios, quanto na reabilitao de imveis e na produo de novas moradias; estimular maior integrao da cadeia produtiva, considerando a lgica de subsistemas integrados e a necessidade de adoo de novas tecnologias de organizao, de

mtodos e de ferramentas de gesto, com vistas a uma elevao do desempenho sistmico da cadeia produtiva; induzir, por meio da melhoria da qualidade, aumento da produtividade e disseminao de informaes junto cadeia produtiva e consumidor nal, o estabelecimento de relaes de consumo mais ticas e economicamente adequadas, pautadas pela existncia de referenciais normativos da qualidade da construo habitacional; garantir a implementao do Sistema Nacional de Avaliaes Tcnicas (SINAT), objetivando estabelecer referenciais para a avaliao tcnica e de desempenho de produtos, materiais e componentes inovadores; incentivar a elaborao, reviso e adoo de normas tcnicas como referencial para a produo de materiais de construo e execuo de servios em conformidade; elevar a produtividade sistmica da cadeia produtiva da construo civil, com o incremento dos indicadores de conformidade dos materiais e a ampliao dos atuais Programas Setoriais da Qualidade (PSQ), alm da instituio de Programas Intersetoriais da Qualidade visando a integrao dos existentes; consolidar e ampliar parcerias institucionais do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-B), objetivando incluir os governos municipais, institutos de pesquisa, INMETRO e outros, como parte da estratgia de aproximar os benefcios do Programa do cidado; exercer o poder de compra do poder pblico e sua capacidade de crdito, para favorecer aes que induzam produo em conformidade e melhoria da qualidade dos sistemas de gesto dos segmentos do setor da construo civil; fortalecer a articulao institucional com entidades de proteo dos direitos do

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consumidor, visando tornar mais efetivo o exerccio do poder de compra do cidado na induo da melhoria dos patamares de qualidade do setor, bem como garantir um maior grau de conabilidade na oferta de habitaes e matrias de construo sociedade;

MEDIDAS RELACIONADAS POLTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO


A implantao do Sistema Nacional de Habitao e de seus programas exige uma articulao com a poltica urbana, particularmente a poltica fundiria, que pode criar as condies de ampliao da oferta de terra urbanizada, barateamento dos imveis e, conseqentemente, facilitar a produo de novas moradias. A poltica urbana deve tambm conter os

instrumentos que possibilitam a permanncia e a regularizao fundiria das reas ocupadas por populao de baixa renda. O principal instrumento de vinculao das duas polticas o Plano Diretor Municipal. Nesse sentido, a partir de 2003, o Ministrio das Cidades criou uma ao permanente de apoio aos municpios para implementao do Estatuto das Cidades e elaborao dos Planos Diretores participativos, que engloba alm de recursos nanceiros do OGU, sensibilizao e capacitao de gestores pblicos, tcnicos e lideranas sociais. Criou o Programa Nacional de Regularizao Fundiria Sustentvel e, numa ao junto ao Congresso Nacional, discute a reviso da Lei de Parcelamento do Solo Urbano para que contemple a cidade real e inclua a regularizao das reas consolidadas.

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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SIGLAS UTILIZADAS
BACEN Banco Central do Brasil BDI Benefcios e Despesas Indiretas BGU Balano Geral da Unio BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD Banco Mundial BNH Banco Nacional da Habitao CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio CCH Cooperativa de Crdito Habitacional CBIC Cmara Brasileira da Indstria da Construo CEF Caixa Econmica Federal CFH Certicado de Financiamento Habitacional CMN Conselho Monetrio Nacional CNH Conselho Nacional da Habitao CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador COHAB Companhia de Habitao Popular COMOC Comisso Tcnica de Moeda e Crdito ConCidades Conselho das Cidades CRI Certicado de Recebveis Imobilirios CTH Comit Tcnico de Habitao DF Distrito Federal EMGEA Empresa Gestora de Ativos FAHBRE Fundo de Apoio Produo de Habitaes para Populao de Baixa Renda

SITES
Banco do Brasil www.bb.com.br Banco Central do Brasil www.bcb.gov.br Caixa Econmica Federal www.caixa.gov.br FJP www.fjp.gov.br IBGE www.ibge.gov.br INCRA ww.incra.gov.br IPPUR www.ippur.ufrj.br/observatrio Ministrio da fazenda www.fazenda.gov.br Ministrio das Cidades www.cidades.gov.br PNUD www.pnud.org.br UNHABITAT www.unhabitat.org Via Pblica ww.viapublica.org.br

FAR Fundo de Arrendamento Residencial FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAT Fundo de Amparo do Trabalhador FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais FDS Fundo de Desenvolvimento Social FEHIS Fundo Estadual de Habitao de Interesse Social FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Servio FJP Fundao Joo Pinheiro FMHIS Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FUNAI Fundao Nacional do ndio

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FUNASA Fundao Nacional da Sade HBB Programa Habitar Brasil BID HIS Habitao de Interesse Social IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica ICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial INSS Instituto Nacional do Seguro Social IPMF Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano LDO Lei das Diretrizes Oramentrias LOA Lei Oramentria Anual LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MBES Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social MDU Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente MHU Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente MP Medida Provisria MPA Movimento dos Pequenos Agricultores MPO Ministrio do Planejamento e Oramento MST Movimento dos Sem Terra OGU Oramento Geral da Unio OMS Organizao Mundial de Sade ONG Organizaes No Governamentais ONU Organizao das Naes Unidas PAR Programa de Arrendamento Residencial PAT Prosanear Projeto de Assistncia Tcnica ao Prosanear Programa de Saneamento Bsico PBQP-H Programa Brasileiro de Qualidade e Produo do Habitat PCDI Plano de Capacitao e Desenvolvimento Institucional PCS Programa de Crdito Solidrio PEA Populao Economicamente Ativa PEHP Programa Especial de Habitao Popular PES/CP Plano de Equivalncia Salarial por Categoria Prossional

PIB Produto Interno Bruto PIC Programa de Informaes das Cidades PNAD Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar PNDU Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNH Poltica Nacional de Habitao PNURBI Poltica Nacional de Urbanizao Integrada e de Regularizao Fundiria de Assentamentos Precrios PPA Plano Plurianual PSH Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social PSQ Programas Setoriais de Qualidade RFFSA Rede Ferroviria Federal Sociedade Annima SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SEAC Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEPURB Secretaria da Poltica Urbana SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SFH Sistema Financeiro da Habitao SFI Sistema Financeiro Imobilirio SHIS Subsistema de Habitao de Interesse Social SHM Subsistema de Habitao de Mercado SIMAHAB Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao do Setor Habitacional SINAT Sistema Nacional de Avaliaes Tcnicas SM Salrio Mnimo SNH Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades SNH Sistema Nacional da Habitao SNIC Sistema Nacional de Informaes das Cidades SNPU Secretaria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades TAI Termo de Adeso Integral TAP Termo de Adeso Provisrio TR Taxa de Referncia UM-HABITAT Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social

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Coordenao geral dos Cadernos MCidades ERMNIA MARICATO Ministra Adjunta e Secretria-Executiva KELSON VIEIRA SENRA Diretor de Desenvolvimento Institucional FABRCIO LEAL DE OLIVEIRA Gerente de Capacitao ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA Assessor Tcnico SECRETARIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS Anderson Kazuo Nakano Evaniza Rodrigues Margareth Matiko Uemura Otilie Macedo Pinheiro Raquel Rolnik Taiguara Raiol Alencar SECRETARIA NACIONAL DE TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA Augusto Valiengo Valeri Renato Boareto

Equipe tcnica COORDENAO Jorge Fontes Hereda Laila Nazem Mourad Elaborao de textos SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO Antnio Csar Ramos Cleber Lago do Valle Mello Filho Daniel de Freitas Daniel Vital Nolasco Heliane Furtado Lima Emilia Correia lima Henrique Otto Coelho Ins da Silva Magalhes Ireneo Ceciliano Joly Bezerra Jnia Maria Barrosos Santa Rosa Kleyd Junqueira Taboada Luiz Augusto dos Santos Maria Alice Bueno Accorsi Maria ngela Cavalcanti Oliveira Mara Souto Mrquez Maria Salette de Carvalho Weber Mirna Quinder Belmiro Chaves Marta Garske Mozart Morais Filho Nelson Teixeira da Silva Sandra Neves de Andrade Sonia Rodrigues Haddad Selena Zampronha Moraes SECRETARIA EXECUTIVA Ermnia Terezinha Menon Maricato Kelson Vieira Senra SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL Sergio Antonio Gonalvez Participaram tambm das discusses da PNH representantes dos seguintes rgos e instituies BANCO CENTRAL Diretoria de Normas CAIXA ECONMICA FEDERAL Vice-presidncia de Desenvolvimento Urbano e Vice presidncia de Transferncia de benefcios CASA CIVIL Subchea de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais, Subchea de Articulao e Monitoramento MINISTRIO DA FAZENDA Secretaria executiva, Secretaria de Poltica Econmica e Secretaria do Tesouro Nacional MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO Secretaria Executiva

CONSELHO DAS CIDADES COLABORADORES Berenice Martins Guimares Helena Menna Barreto Silva Nelson Baltrusis Renato Balbim CONSULTORES Adauto Cardoso Andr Luiz de Souza Nabil Georges Bonduki Pedro Paulo Martoni Branco Rossella Rossetto Toms Antnio Moreira

Representantes do Comit Tcnico de Habitao do Conselho das Cidades. ABRAHO ROBERTO KAUFFMANN Cmara Brasileira da Indstria da Construo ALEX KENYA ABIKO Associao Nacional Tecnologia do Ambiente Construdo ANDR DE SOUZA Central nica dos Trabalhadores BENEDITO ROBERTO BARBOSA Central de Movimentos Populares CARLOS EDUARDO AFONSECA E SILVA Associao Brasileira de COHABs CLAUDIA WIRZ LEITE S Ministrio da Cincia e Tecnologia CLUDIO ELIAS CONZ Associao Nacional dos Comerciantes de Material de Construo CREUSAMAR DE PINHO Unio Nacional por Moradia Popular DEMETRE ANASTASSAKIS Instituto de Arquitetos do Brasil DONIZETE FERNANDES DE OLIVEIRA Unio Nacional por Moradia Popular EDUARDO NUNES VIEIRA Governo do Estado do Acre EDUARDO TRANI Governo do Estado de So Paulo EDYMAR FERNANDES CINTRA Movimento Nacional de Luta pela Moradia ELINE JONAS Unio Brasileira de Mulheres NIO NONATO DE OLIVEIRA Confederao Nacional de Associaes de Moradores FERNANDO AVELINO B. VIEIRA Frum Nacional de Secretrios de Habitao FLVIO JOS HELMANN DA SILVA Frente Nacional de Prefeitos Metropolitanos FRANCISCO PINHEIRO DE ASSIS Centro de Direitos Humanos e Educao Popular Acre GRSON BRITO DA SILVA Confederao Nacional de Associaes de Moradores GILSON SILVA Fora Sindical JOO BITENCURT DA SILVA Governo do Estado do Amap JOAQUIM LIMA DE OLIVEIRA Caixa Econmica Federal JOCILDA NUNES FROTA Federao Nacional das Associaes de Pessoal da Caixa Econmica Federal JOS AFONSO DE OLIVEIRA Movimento Nacional de Luta pela Moradia JOS AUGUSTO VIANA NETO Conselho Federal de Corretores de Imveis JOS FRANSISCO DINIZ Movimento Nacional de Luta pela Moradia JOS PEREIRA GONALVES Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana JUSSARA ROSA CONY Governo do Estado do Rio Grande do Sul LEONARDO PESSINA Frum Nacional de Reforma Urbana LINDEMBERG DE LIMA BEZERRA Ministrio da Fazenda LOUISE HENRIQUES RITZEL Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto LUIZ CLUDIO ROMANELI Governo do Estado do Paran

LUIZ GONZAGA ULHOA TENRIO Federao Nacional dos Urbanitrios MARCOS AUGUSTO NETTO Confederao Nacional do Comrcio MARCOS OTVIO BEZERRA PRATES Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MARCOS QUEIROGA BARRETO Frente Nacional de Prefeitos Metropolitanos MRIO WILLIAM ESPER Associao Brasileira de Cimento Portland NABIL BONDUKI Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana NYLTON VELLOSO FILHO Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana PAULO EDUARDO CABRAL FURTADO Ministrio do Trabalho e Emprego PEDRO CORRA LIMA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio PEDRO LINDOLFO LUCENA Associao Brasileira de COHABs RAFAEL BARROS BRANCO LESSA Governo do Estado de Alagoas SAULO MANOEL DA SILVEIRA Unio Nacional por Moradia Popular VALDELENE VERNICA LIMA Central de Movimentos Populares VERA LCIA PEREIRA ARAJO Governo do Estado de Mato Grosso WELINGTON GOMES PIMENTA Casa Cvil da Presidncia da Repblica

Participantes do encontro com especialistas 8 de maio de 2004 ADAUTO LCIO CARDOSO ALEX ABIKO ANDR LUIZ DE SOUZA ARTHUR PARKINSON DEAN CIRA EDSOM ORTEGA FERNANDO CAMARGO HENRY CHERKEZIAN INS DA SILVA MAGALHES IVO IMPARATO JOAQUIM LIMA OLIVEIRA JOO SETTE WHITAKER JORGE FONTES HEREDA JOS PEREIRA GONALVES LAIR KRHENBHL LAILA NAZEM MOURAD LEONARDO PESSINA MARIA HENRIQUETA ARRANTES FERREIRA MARCOS VINICIUS FERRERO VALPASSOS NABIL GEORGES BONDUKI NELSON BALTRUSIS NYLTON VELLOSO FILHO ORESTES MARRACINI GONALVES PEDRO PAULO MARTONI BRANCO ROSANA DENALDI ROSSELLA ROSSETTO TEOTONIO REZENDE TOMS ANTNIO MOREIRA

Responsveis e contatos de programas e aes referentes ao tema Programa Habitar-Brasil-BID-HBB Desenvolvimento Institucional CLEBER LAGO DO VALLE MELLO FILHO Tel 411- 4649 Cleber.lho@cidades.gov.br Programa Habitar-Brasil-BID-HBB Urbanizao de Assentamentos Subnormais AMBROSIO DE SERPA COUTINHO Tel 411 4679 aserpa@cidades.gov.br Programa de Crdito Solidrio ANTONIO CSAR RAMOS DOS SANTOS Tel 2108-13 78 antonio.santos@cidades.gov.br Programa de Crdito Solidrio DANIEL VITAL NOLASCO Tel 2108-13 78 daniel.nolasco@cidades.gov.br Coordenadora Geral do PBQP-H MARIA SALETTE DE CARVALHO WEBER Tel 2108-1728 salettew@cidades.gov.br Programas do OGU MIRNA QUINDER BELMIRO CHAVES Tel 2108-1793 mirnaqbc@cidades.gov.br Programa de Arrendamento Residencial -PAR MARTA GARSKE Tel 2108-1665 marta.garske@cidades.gov.br Programa de Subsdio Habitao de Interesse Social PSH e Programas do FGTS NELSON TEIXEIRA DA SILVA Tel 2108-1657 nelsonts@cidades.gov.br

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Ministrio das Cidades

Ministro de Estado OLVIO DUTRA cidades@cidades.gov.br Chefe de Gabinete DIRCEU SILVA LOPES cidades@cidades.gov.br Consultora Jurdica EULLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARES conjur@cidades.gov.br Assessor de Comunicao NIO TANIGUTI enio.taniguti@cidades.gov.br Assessora Especial de Relaes com a Comunidade IRIA CHARO RODRIGUES iriaacr@cidades.gov.br Assessor Parlamentar SLVIO ARTUR PEREIRA aspar@cidades.gov.br Conselho Nacional de Trnsito Presidente AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Conselho das Cidades Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades IRIA CHARO RODRIGUES conselho@cidades.gov.br Ministra Adjunta e Secretria-Executiva ERMNIA MARICATO erminiatmm@cidades.gov.br Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao LAERTE DORNELES MELIGA laerte.meliga@cidades.gov.br Diretor de Desenvolvimento Institucional KELSON VIEIRA SENRA kelson.senra@cidades.gov.br Diretor de Integrao, Ampliao e Controle Tcnico HELENO FRANCO MESQUITA helenofm@cidades.gov.br

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Assessora de Relaes Internacionais ANA BENEVIDES abenevides@cidades.gov.br Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) Diretor AILTON BRASILIENSE PIRES denatran@mj.gov.br Secretrio Nacional de Habitao JORGE HEREDA snh@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica Diretora LAILA NAZEM MOURAD laila.mourad@cidades.gov.br Departamento de Produo Habitacional Diretora EMILIA CORREIA LIMA emilia.lima@cidades.gov.br Departamento de Urbanizao e Assentamentos Precrios Diretora INS DA SILVA MAGALHES imagalhaes@cidades.gov.br Secretria Nacional de Programas Urbanos RAQUEL ROLNIK programasurbanos@cidades.gov.br Departamento de Planejamento Urbano Diretor BENNY SCHASBERG planodiretor@cidades.gov.br Departamento de Apoio Gesto Municipal Territorial Diretora OTILIE PINHEIRO olitiemp@cidades.gov.br Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos Diretor SRGIO ANDRA regularizacao@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Saneamento Ambiental ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO sanearbrasil@cidades.gov.br

Departamento de gua e Esgotos Diretor CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO clovisfn@cidades.gov.br Departamento de Desenvolvimento e Cooperao Tcnica Diretor MARCOS MONTENEGRO marcos.montenegro@cidades.gov.br Departamento de Articulao Institucional Diretor SERGIO ANTONIO GONALVES sergioag@cidades.gov.br Secretrio Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana JOS CARLOS XAVIER josecx@cidades.gov.br Departamento de Cidadania e Incluso Social Diretor LUIZ CARLOS BERTOTTO luiz.bertotto@cidades.gov.br Departamento de Mobilidade Urbana Diretor RENATO BOARETO renato.boareto@cidades.gov.br Departamento de Regulao e Gesto Diretor ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE alexandre.gomide@cidades.gov.br Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU ) Diretor-presidente JOO LUIZ DA SILVA DIAS dir.p@cbtu.gov.br Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb) Diretor-presidente MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA trensurb@trensurb.com.br

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EDIO E PRODUO Espalhafato Comunicao PROJETO GRFICO Anita Slade Sonia Goulart FOTOS Arquivo MCidades DIAGRAMAO E ARTE FINAL Sonia Goulart REVISO Carla Lapenda