VIS Brasil

I
LOS POLIGONOS DE VIVIENDA SOCIAL: Perspectivas hacia su recuperacin en Espaa, Francia y Brasil.
TESIS DOCTORAL
UNIVERSITAT POLITECNICA DE CATALUNYA E.T.S. D'ARQUITECTURA DE BARCELONA
AUTOR: DOROTEA BLOS
DIRECTOR DE TESIS: AMADOR FERRER I AIXALA
BARCELONA, 1999.
POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________
SUMARIO - VOLUMEN II
PARTE I POLTICAS DE VIVIENDA Y MODELOS URBANOS 1. ORIGEN Y GNESIS DE LOS POLGONOS DE VIVIENDA SOCIAL...... 1.1. Las polticas de vivienda para los polgonos 1.1.1. Espaa: el combate al chabolismo.. 1.1.2. Francia: la modernidad y la reestructuracin de las periferias urbanas.. 1.1.3. Brasil: el Sistema Financiero de la Vivienda y la periferizacin del crecimiento urbano. 1.1.4. Las polticas de vivienda en experiencia comparada 1.2. El modelo urbano resultante........... 1.2.1. Espaa: el Plan de Urgencia Social como marco de una nueva concepcin de polgonos de vivienda. 1.2.2. Francia: las ZUP en la consolidacin del modelo urbano racionalista. 1.2.3. Brasil: los conjuntos habitacionais y las diferencias regionales y locales 1.2.4. El modelo urbano en experiencia comparada 2. LOS EFECTOS URBANSTICOS Y SOCIALES. 2.1. Espaa: las deficiencias constructivas y el movimiento vecinal........................................................................................ 2.2. Francia: el rechazo de los grands ensembles en la base de su degradacin fsica y social.. 2.3. Brasil: la concentracin de problemas urbansticos y sociales. 2.4. Los polgonos de viviendas como territorios de la exclusin.... 3. UN ESTADO DE LA CUESTIN: LOS POLGONOS DE VIVIENDA SOCIAL EN ESPAA, FRANCIA Y BRASIL... PARTE II ALTERNATIVAS Y ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN: Espaa y Francia 1. LAS POLTICAS DE RECUPERACIN. 1.1. 1.2. 1.3. Espaa: la edificacin como foco de la poltica....................... Francia: del barrio hacia la ciudad.......................................... Los condicionantes de las polticas de recuperacin.............. 1
3 3 4 14 29 54 63 63 89 100 119 125 126 157 180 231
242 247
249 250 287 302
II
2. LAS INTERVENCIONES Y PROYECTOS DE RECUPERACIN. 2.1. Rehabilitacin versus remodelacin en Espaa 2.1.1 La recuperacin del patrimonio de viviendas. 2.1.2 La remodelacin urbana. 2.1.3 La rehabilitacin urbana. 2.1.4 Las lecciones de la experiencia espaola... 2.2 Los programas integrados en Francia 2.2.1. El Desarrollo Social de Barrios.. 2.2.2. El Desarrollo Social Urbano... 2.2.3. La Poltica de la Ciudad.. 2.2.4. Las lecciones de la experiencia francesa 3. LA PROPOSICIN DE UNA POLTICA DE RECUPERACIN. 3.1. Condicionantes bsicos: objetivos, mbito y estrategia. 3.2. La integracin fsica.. 3.2.1. Las estrategias de rehabilitacin urbana. 3.2.2. Vivienda y calidad de vida.. 3.3. La integracin funcional 3.4. La integracin social. 3.5. La gestin de la recuperacin. 3.5.1. Directrices para el modelo de gestin.. 3.5.2. Consideraciones finales. PARTE III ESTRATEGIAS Y ALTERNATIVAS DE INTERVENCIN: Perspectivas para Brasil 1. UN CONTEXTO PARA EL ANLISIS DE LA RECUPERACIN DE LOS CONJUNTOS HABITACIONAIS. 2. CONDICIONES Y PARMETROS PARA LA INTERVENCIN. 2.1. Las experiencias de recuperacin de conjuntos habitacionais 2.1.1. Las intervenciones en Ro de Janeiro y So Paulo... 2.1.2. Los condicionantes de las polticas de recuperacin 2.2. Perspectivas hacia una accin integrada en Brasil... 2.2.1. El contexto de la poltica urbana y de vivienda. 2.2.2. El contexto de las polticas sociales. 3. LA PROPOSICIN DE UNA POLTICA DE RECUPERACIN. 3.1. La integracin fsica y funcional 3.2. La integracin social 3.3. La gestin de la recuperacin CONSIDERACIONES FINALES...........
323 324 331 356 389 408 421 422 442 445 449 456 457 463 467 513 532 563 622 637 673
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679 701 701 702 719 732 733 754 769 770 813 843 864
III
La Parte I de este estudio desarrolla el anlisis y caracterizacin del objeto de estudio - polgonos de vivienda social, grands ensembles y conjuntos habitacionais - en los tres paises estudiados, buscando identificar los principales problemas que presentan estas reas y relacionar las similitudes y diferencias en sus problemticas. Para ello, se buscar en un primer momento (Captulo 1) caracterizar el contexto de la construccin de los polgonos de vivienda social en los tres pases, identificando los principales aspectos que han tenido fuertes repercusiones en la gnesis de los polgonos y, posteriormente, en sus caractersticas y problemas en la actualidad. A continuacin, se hace el estudio de los principales problemas que afectan en la actualidad a los polgonos de vivienda social en Espaa, Francia y Brasil (Captulo 2.), destacando los efectos urbansticos y sociales que se han configurado a partir de las opciones tomadas en el contexto de su construccin y a partir de la evolucin que estas reas han tenido pasada su ocupacin y frente al contexto econmico y social actual. Finalmente, con base en lo presentado, el anlisis de las tres realidades permitir la definicin de los principales problemas que afectan a los polgonos de vivienda social en Espaa, Francia y Brasil (Captulo 3), permitindose evidenciar las caractersticas y problemas comunes para ser enfocados en una poltica de recuperacin de estas reas. La definicin de estos problemas comunes ser el marco que permitir la trasposicin de las estrategias y acciones de la poltica de intervencin desde el contexto europeo (Parte II) hacia el contexto brasileo (Parte III).
1.
ORIGEN Y GENESIS DE LOS POLGONOS DE VIVIENDA SOCIAL.
El origen y gnesis de los polgonos de vivienda social en los tres pases estudiados es un tema complejo que no puede ser tratado en toda su amplitud en este estudio. No obstante, para alcanzar el objetivo de la parte primera de este estudio identificar los principales problemas que presentan estas reas y relacionar las similitudes y diferencias en sus problemticas - se debe tener como primer enfoque la contextualizacin de la construccin de los polgonos de vivienda social, una vez que, opciones y caractersticas definidas en aqul momento han repercutido fuertemente en sus caractersticas y problemtica actuales. Entre los innmerables aspectos que han marcado e influenciado el cmo y el dnde se han materializado los polgonos de vivienda social en las ciudades estudiadas, cabe destacar dos aspectos bsicos de gran repercusin en sus caractersticas, tanto en el momento de su gnesis, como en la actualidad. Estos dos aspectos bsicos se presentan en el transcurrir de este captulo a travs de: el anlisis comparado de las experiencias de los pases estudiados, buscando evidenciar las similitudes y particularidades de las polticas de vivienda que han dado origen a la construccin de los polgonos de vivienda social en cada uno de ellos (Captulo 1.1.); la caracterizacin del modelo urbano de los polgonos de vivienda social adoptado en los paises estudiados, identificando, de modo comparado, sus resultantes en el marco de su configuracin urbana, de su localizacin e integracin urbanas y de las tipologas edificatorias utilizadas (Captulo 1.2.). La estructura de este captulo, tal como se presenta, hace en primer lugar una descripcin del tema en cuestin para cada un de los paises separadamente, presentando un captulo conclusivo que busca relacionar y comparar las tres realidades. 1.1. Las polticas de vivienda para los polgonos.
La amplitud que puede alcanzar el tema de las polticas pblicas de vivienda que llevaron a la creacin y diseminacin de los polgonos de vivienda en los tres paises objeto de este estudio hace necesario que se definan algunos parmetros que, desarrollando su contenido bsico, permitan conocer las
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caractersticas primordiales de estos entes urbanos y correlacionar sus caractersticas, sin llegar al estudio exhaustivo de los mismos en el momento de su concepcin. Los parmetros adoptados fueron: el contexto poltico, social, econmico y urbano en el cual se ha generado la poltica de vivienda en cuestin y las implicaciones que tuvo en la produccin de los polgonos y en sus caractersticas; la legislacin vigente en materia de promocin de vivienda social y sus consecuencias en cuanto a las caractersticas del parque de viviendas construido; y los principales organismos actuantes en el sector y su papel en las polticas pblicas de vivienda social. 1.1.1. Espaa: el combate al chabolismo. En Espaa, los aos 50 marcaron un cambio en la produccin de la vivienda principalmente debido al aumento de su demanda en las grandes ciudades marcadas por el inicio de la concentracin de la produccin industrial que trajo una masa de inmigrantes en busca de mejores condiciones de vida y trabajo. La poltica pblica de vivienda desarrollada en las dos ciudades que se toman como referencia para el estudio del caso espaol, Madrid y Barcelona, ha tenido matices diferenciados en estos dos mbitos, sin embargo, estaba conducida por una poltica general dictada a nivel central y llevada a cabo por dos rganos del mismo gobierno central, el Instituto Nacional de la Vivienda (INV)1 y la Obra Sindical del Hogar (OSH)2, cuya accin fue complementada
1 El INV fue creado por la Ley de abril de 1939 con la misin de fomentar la construccin de viviendas y asegurar su aprovechamiento, dependiendo en este momento de la Organizacin Sindical y posteriormente del Ministerio del Trabajo hasta que en 1957 pasa a depender del Ministerio de la Vivienda. De las atribuciones de dicho organismo se destacaban: Dictar ordenanzas de construccin de viviendas protegidas. Formular planes generales de construccin. Distribucin y reparto de los beneficios econmicos directos. Fijar el valor en venta y de alquileres de las viviendas. Aprobar y calificar los proyectos de construccin de viviendas protegidas. Intervenir y concertar los prstamos a conceder por las entidades de crdito. Ejercer la inspeccin de los proyectos aprobados. Vigilar el cumplimiento, aprovechamiento y conservacin de las viviendas. Imponer sanciones. Proponer las reformas legales en materia de viviendas protegidas. (Cf. MOYA GONZALEZ, Luis. Barrios de Promocin Oficial Madrid 1939-1976. La Poltica de Promocin Pblica de Vivienda. Madrid, COAM, 1983, p. 32.) La Obra Sindical del Hogar fue creada en 1942, como rgano de direccin, planificacin, fiscalizacin y colaboracin financiera de la accin que desarrollan los Sindicatos. Las funciones de la Obra Sindical del Hogar se pueden sintetizar en : ser la constructora del INV; divulgar las facilidades de la Ley de Viviendas Protegidas entre beneficiarios econmicamente dbiles; planificar la vivienda obrera de renta reducida, estableciendo sus condiciones tcnicas; fomentar la construccin de viviendas, contribuyendo a su financiacin, con prstamos y anticipos a los futuros beneficiarios; 4
por la participacin de organismos del poder local, buscando una mayor aproximacin a la realidad urbanstica y a las necesidades locales 3. Hasta los aos 50 la produccin de vivienda se mantuvo a un nivel muy bajo. En un primer momento, en los aos inmediatos a la guerra civil que asol Espaa a finales de los aos 30, los esfuerzos de la reconstruccin nacional estaban volcados hacia la proteccin y el incentivo - en lo que se refiere a las inversiones y ayudas oficiales - al sector industrial, con una actividad en el sector de la vivienda casi nula, dirigida solamente a la reconstruccin de los daos derivados de la guerra. A la vez, las precarias condiciones de vida en el campo llevaron a un flujo migratorio que se intensific hacia las grandes ciudades. En la dcada 1940-1950 llegaron a Barcelona cerca de 165.000 inmigrantes4, mientras que en Madrid se lleg a cerca de 530.000 inmigrantes en igual perodo 5, trayendo siempre consigo la solucin del problema de la vivienda a travs de la expansin de la infravivienda y del chabolismo. Posteriormente se inicia una reactivacin del sector con la creacin de los primeros regmenes de proteccin (Viviendas Protegidas y Viviendas Bonificables) y por la redaccin del I Plan Nacional de Vivienda para los aos 1944-1954, que, sin embargo no alcanz los objetivos previstos. En Madrid, los aos cuarenta se caracterizaron por el crecimiento urbano en mancha de aceite marcado por la aparicin de una periferia congestionada por una fuerte inmigracin y caracterizada particularmente por una ocupacin irregular y catica del suelo urbano, fuera del planeamiento oficial y con una ocupacin residencial marcada por la infravivienda y el chabolismo6. En este
recoger y encauzar la iniciativa privada, individual y empresarial, en orden a la construccin de viviendas protegidas, especialmente a las de menor coste y renta de amortizacin; concertar con instituciones pblicas de crdito y ahorro convenios especiales para financiar viviendas protegidas; estudiar tcnicas para obtener mayor rendimiento de los aspectos tcnicos y financieros de la construccin de viviendas. (Cf. JUBERT, Juan. "La Obra Sindical del Hogar". Cuadernos de Arquitectura y Urbanismo, N 105, noviembre-diciembre 1974, p. 37.) En Madrid los rganos a nivel local responsables por la produccin de viviendas sociales son el Patronato Municipal de la Vivienda, creado en 1944, y la Comisara de Ordenacin Urbana de Madrid, creado en el ao siguiente. Este ltimo actuaba mediante la adquisicin, urbanizacin y enajenacin de terrenos utilizados para la construccin de viviendas. En Barcelona, el Instituto Municipal de la Vivienda (que ms tarde se llamar Patronato Municipal de la Vivienda) fue creado en 1945, como el rgano municipal responsable por la produccin de viviendas. Ms tarde, en el ao 1953, se crea la Comisin de Urbanismo y Servicios Comunes de Barcelona y otros Municipios, de importancia capital en el desarrollo urbanstico de la Comarca y en su papel como encargado del planeamiento, expropiacin y urbanizacin de amplias reas para la construccin de viviendas por otros entes pblicos y privados. FERRER AIXALA, Amador. La vivienda masiva y la formacin metropolitana de Barcelona. Los polgonos de viviendas en Barcelona 1950-1975. Tesis Doctoral. Barcelona, Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Barcelona, 1982, p.130. Este gran incremento es motivado por la creciente corriente migratoria, y, en particular, por la anexin (entre 1948 y 1954) de los municipios vecinos a la capital, suponiendo un cambio de superficie municipal de 68 Km2 a 607 Km2. (Cf. BRANDIS, Dolores. El paisaje residencial en Madrid. Madrid, MOPU/DGATU, 1983, p. 182.) La situacin en Madrid es crtica : en 1948 se estima que habitan en el suburbio hasta un total de 300.000 personas, con una ocupacin media de 9 personas por vivienda, lo que implica el consiguiente hacinamiento derivado de la existencia de ms de una familia por vivienda" , adems de que en 1950 se contabilizan en Madrid la existencia de 3.491 chozas habitadas por 4.789 5
sentido, se crea, en 1944, un nuevo plan de ordenacin que defina "el modelo terico propuesto para el futuro crecimiento de la ciudad en base a un ncleo central limitado y cerrado por una corona perifrica de unidades autnomas y autosuficientes separadas entre s y del ncleo central por anillos y cuas verdes. Se pensaba as que mediante la organizacin de ncleos satlites autosuficientes se mantendran las clases trabajadoras en las afueras de la ciudad "7, basndose estos ncleos satlites en los poblados ya existentes. La presin inmobiliaria llev a la ocupacin de la franja verde y el problema de la congestin de Madrid se agrav todava ms. La misma tendencia se identifica en la ciudad de Barcelona, donde, en este perodo, se intensifican, debido a la inmigracin, las formas de infravivienda: aumenta el nmero de viviendas en situacin de subarriendo mientras crecen los ncleos de barracas ya existentes y se forman otros nuevos ncleos en diversos puntos de la ciudad as como nuevos barrios de coreas en los sectores perifricos de la misma. "Durante este periodo, y debido a las circunstancias de orden general (...), la ciudad no es objeto de operaciones de infraestructura que posibiliten el crecimiento; los escasos grupos de viviendas o coreas que se construyen en ciertos sectores apoyan siempre en la estructura anterior."8 Segn FERRER9 "a nivel estatal, durante los aos cincuenta se asiste a un rpido crecimiento de la industria. Los acuerdos con Estados Unidos en 1953 que dan paso a la llamada ayuda americana, significan el fin del aislamiento del exterior. Ello supone el incremento de las importaciones de materias primas y bienes de produccin, factor del que depende en gran medida el crecimiento de la produccin industrial en el periodo.(...) El relanzamiento que se opera en todos los sectores de la economa y especialmente el fuerte crecimiento industrial tiene como consecuencia un aumento paralelo de la inmigracin a las grandes ciudades. "Por otro lado, la dcada de los cincuenta se inicia con una situacin de demanda de vivienda no satisfecha y con la agravacin de la condicin de vida de una parte considerable de la poblacin, lo que exigi el cambio de postura de la administracin en materia de poltica de vivienda. En el ao 1954, coexistan dos sistemas de proteccin oficial a la vivienda: uno, el de las viviendas protegidas, desarrollado en el Plan 1944-1954 que estaba prcticamente agotado, y otro, el de viviendas bonificables. El primero se organizaba a travs del INV, y el segundo tena su base administrativa en la Junta Nacional del Paro, ambos organismos adscritos al Ministerio de Trabajo. Esta dualidad cre, sin duda, tensiones y competencias que aconsejaron al legislador del ao 1954 unificar la poltica social del
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familias, 344 cuevas con 464 familias y 342 casas ruinosas albergando a 818 familias. (Cf. BRANDIS, Dolores. El paisaje... , pp. 216-217.) MOPU / COPLACO. El planeamiento urbanstico del Area Metropolitana de Madrid. Cuadernos de Planeamiento. Madrid, 1980, p. 29. FERRER AIXALA, Amador. La vivienda masiva ... Op. cit. , p. 133. Id. , ibid., p. 157. 6
Estado en la construccin de viviendas y centralizar su direccin en el INV, quedando derogada toda la legislacin anterior10. Como consecuencia, en 1954 surgen las Viviendas de Renta Reducida y Mnima11, cuya construccin estaba a cargo de la Obra Sindical del Hogar para atender a beneficiarios encuadrados en la Organizacin Sindical y las Viviendas de Renta Limitada 12. Estas ltimas buscaron unificar la legislacin existente, cancelando los regmenes existentes hasta entonces de viviendas protegidas y bonificables y facilitando la participacin de la iniciativa privada en la construccin de este tipo de viviendas. Se concretan y se definen aspectos tcnicos, adems de los jurdicos, como el concepto de metro cuadrado construido, superficie total construida, superficie construida por vivienda, superficie protegible, coste por metro cuadrado y mdulo. Las viviendas se 2 dividen en grupos y categoras, con superficies que van de 50 a 200 m , y la proteccin se aplica tambin a las edificaciones y a los servicios complementarios propios de las viviendas o vinculados a stas. Los beneficios directos son anticipos reintegrables a largo plazo, prstamos complementarios y primas13 a la construccin con la prestacin personal de sus propios usuarios; los beneficios indirectos son exenciones y bonificaciones tributarias y expropiacin forzosa. "La intencin manifiesta de atraer y fomentar la iniciativa privada para la edificacin de estas viviendas, se hace patente al acuar por primera vez la figura de los promotores, y dentro de ellos incluir a aquellos que tienen nimo de lucro, que podrn construir para la venta o arrendamiento"14. As que, en los primeros aos de los 50, hasta el Plan de Urgencia Social - del cual se hablar ms adelante - las promociones se caracterizan por un tamao medio y densidad elevada, dirigidas especialmente a la clase media-baja, de entre las cuales est en Barcelona, el polgono Verdn. En los aos cincuenta , la ciudad de Barcelona recibe a 195.000 inmigrantes, sin embargo, empieza a cobrar importancia el flujo migratorio para las ciudades de su entorno prximo, en la Comarca de Barcelona, donde se instalan numerosas industrias. Este hecho, reconocido por el Plan de Ordenacin de Barcelona y su zona de influencia, de 1953, "se intensificar sobretodo a finales de los cincuenta, cuando el inicio de las primeras obras de construccin de los nuevos accesos a la ciudad e infraestructuras de conexin comarcal consoliden la nueva imagen de la metrpoli y garanticen el desarrollo de la comarca"15. En Madrid, debido a la expansin vertiginosa del chabolismo, en 1956, se crearon los poblados de absorcin y mnimo, dirigidos a albergar a la
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COAM. Curso sobre viviendas de proteccin oficial. Madrid, 1983, p.17. Decreto-Ley de 29 de mayo de 1954. Ley de 15 de julio de 1954. Las primas son sumas de dinero concedidas a fondo perdido por la administracin central, cuando el beneficiario adquiere una vivienda nueva. COAM. Curso ... Op. cit. , p.17. FERRER AIXALA, Amador. La vivienda masiva ... Op. cit. , p. 158. 7
poblacin chabolista. El Plan fue redactado por la Comisin de Urbanismo y en su realizacin prctica intervienen la OSH y el INV, que construyen en Madrid un total de 15 poblados (12 de absorcin y 3 mnimos). Se pretenda que fuesen ncleos autnomos, dotados de los necesarios servicios de urbanizacin y localizados en lugares cercanos a los puestos de trabajo 16, sin embargo, stos carecen de los servicios comunitarios ms elementares 17. Los poblados de absorcin estaban destinados prioritariamente a la poblacin proveniente de las reas de chabolismo (como es el caso del Poblado General Ricardos), mientras que los poblados mnimos se destinaban a la poblacin inmigrante. El Decreto de 1 de julio de 1955 autoriza la realizacin del II Plan de la Vivienda18, que como en el anterior, slo construy la mitad de las viviendas programadas durante los cinco aos previstos para su realizacin. En 1957 se crea el Ministerio de la Vivienda 19 por la necesidad de centralizar la poltica de vivienda debido a la proliferacin de legislacin, programacin y organismos. Tanto el INV como los dems rganos con competencias en la produccin de vivienda social pasan a depender del nuevo ministerio. En el mismo ao se crean las Viviendas Subvencionadas dentro del rgimen de Viviendas de Renta Limitada. Estas viviendas, con una superficie entre 38 y 150 metros cuadrados tiles, adems de los beneficios directos e indirectos del citado rgimen, perciben una subvencin a fondo perdido, con el intuito de fomentar la actuacin de la iniciativa privada en el sector. Estas viviendas no iban prioritariamente destinadas a la clase modesta, sino a familias de nivel medio. Debido a la situacin de los suburbios y de la creciente carencia de hogares se crea en 1957 el Plan de Urgencia Social de Madrid con los siguientes objetivos20: "conseguir la mxima participacin de la iniciativa privada, descargando al Estado de gran parte de sus energas en este campo;
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BRANDIS, Dolores. El paisaje... Op. cit., p. 219. Cabe subrayar que con anterioridad fueron elaborados un estudio denominado Ordenacin General del Suburbio en 1948, y dos Planes de Poblados Satlites, uno de 1950 y otro de 1953, como una ampliacin del primero. Todos prevean una intervencin urbana basada principalmente en la creacin y consolidacin de ncleos satlites de cuo residencial; el primero propona intervenir en reas ya muy consolidadas y los dos ltimos intervendran en reas casi despobladas. Ninguno de ellos fue llevado a la prctica. (Cf. Id., ibid.) Hay que subrayar el carcter puramente cuantitativo de los planes de vivienda. Los Planes Nacionales de la Vivienda tendern a partir de un anlisis de las necesidades de vivienda, calculando el dficit conforme a distintas variables, pasando despus a programar las inversiones necesarias para asegurar un determinado volumen y un ritmo de la construccin, sin entrar en la consideracin de los problemas cualitativos (localizacin urbana, tipologa edificatoria, niveles de servicios, formas de adquisicin), o tratndolos muy superficialmente. (Cf. FERRER AIXALA, Amador. La vivienda masiva ... Op. cit. , p. 176). Decreto-Ley de 25 de febrero de 1957. MOYA GONZALEZ, Luis. Barrios... , op. cit. , p. 38. 8
ordenar la construccin urbana de Madrid, ajustndose a la capacidad de ahorro, materiales, mano de obra y suelo existente, para un mejor aprovechamiento de este esfuerzo; conseguir, en colaboracin con el Ayuntamiento de la capital y dems organismos (...), la limitacin y descentralizacin de Madrid para impedir la inmigracin y desarrollo anormal del suburbio, creando una zona verde de proteccin perimetral y encaminar a la nueva industria hacia un sistema de dispersin en ciudades satlites". El Plan de Urgencia Social de Madrid apremiaba a la iniciativa privada a construir en el plazo de cinco aos 60.000 viviendas, todas ellas de proteccin oficial. Dentro de las medidas del Plan se crean los Poblados Dirigidos para asentar a la poblacin inmigrante y, de este modo impedir la ocupacin anrquica del suelo. "Para la construccin de los Poblados Dirigidos la Administracin contrat a los mejores arquitectos del momento (...), dando lugar a unos conjuntos residenciales que en su ordenacin presentan unos esquemas racionales (...). Sin embargo, debido a que estas construcciones se realizaban bajo el principio de la mxima economa, se tuvo que reducir al mnimo el costo de los materiales empleados, lo que deriv en unas condiciones de habitabilidad deficientes"21. En los aos 1957 y 1959 se construyen, entre otros, respectivamente, los Poblados Dirigidos de Orcasitas y de San Blas H. Para facilitar la gestin de estos polgonos, se crea una entidad promotora de carcter mixto de derecho privado bajo la tutela del INV, llamada Organizacin de Poblados Dirigidos, la cual se extingue una vez cumplidos sus objetivos. La Administracin aportaba los terrenos urbanizados, el proyecto,direccin tcnica, suministro de materiales, y la gestin de anticipos sin inters y bonificaciones tributarias. A cargo del beneficiario concurra el pago de los terrenos, honorarios de proyecto y parte de los materiales de construccin y mano de obra. En los aos 1958-1959 se construye en Madrid, bajo la promocin del Plan de Urgencia Social y en varias fases, un barrio denominado Gran San Blas, en un rea ya definida en el plan de 1946 para la creacin de un ncleo-satlite, y que es considerado "la obra ms importante y representativa de la promocin oficial"22, principalmente en lo que se refiere a los polgonos de Madrid. En el mismo ao de 1958 se construye el polgono Marcelo Usera. El Plan de Urgencia Social se amplia a Barcelona, Asturias y Vizcaya. La Ley de Urgencia Social de Barcelona fue decretada en marzo de 1958, defendiendo los principios generales del Plan de Urgencia Social de Madrid. La accin que se llev a cabo fue la delimitacin de seis polgonos de viviendas por la Comisin de Urbanismo - tres de ellos en el municipio de Barcelona (entre los cuales est el polgono Sudoeste del Bess) y los dems en otros trminos municipales prximos-, con una extensin total de 287 Ha. de suelo y
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BRANDIS, Dolores. El paisaje... Op. cit. , p. 220. MOYA GONZALEZ, Luis. Barrios... Op. cit., p. 40. 9
capacidad para 51.573 viviendas23, y la definicin de un programa de construccin basado en el dficit urgente para el perodo 1960-1965. Dentro del mismo Plan, a estos polgonos de promocin pblica se sumaron dos ms que fueron dejados a la promocin privada. En este sentido, destaca FERRER la importancia de los polgonos promovidos en esta etapa por "el aumento significativo del tamao de los polgonos, el impacto que las actuaciones de estos aos producen en la ciudad y, paralelamente, la mayor preocupacin por la actuacin en s, que se traduce en la bsqueda de un instrumental genuino de proyectacin que implica un determinado prototipo de polgono".24 Sin embargo, queda patente la falta de control en la seleccin de los adjudicatarios de las promociones del Plan de Urgencia Social, desviando su adjudicacin a funcionarios municipales y pblicos, empleados y clase media y disminuyendo los efectos del Plan en el combate a las reas de infravivienda y chabolismo. Con la Ley de 23 de diciembre de 1961 se aprueba el III Plan Nacional de la Vivienda. A travs de ste se pretende planificar el sector vivienda teniendo en cuenta el dficit existente y las previsiones futuras a partir del desarrollo que experimentar el pas, desarrollando un Plan que se divide en cuatro cuatrienios, o sea, que abarca 16 aos, hasta 1976. Este Plan determina la actuacin en materia de vivienda a travs de factores como las necesidades de vivienda (dficit inicial, incremento demogrfico, movimientos migratorios y necesidad de reposicin), previsin de terrenos urbanizados para vivienda y equipamientos, parmetros de superficies tiles de viviendas a construir y programacin de las inversiones necesarias. Coincidiendo con el III Plan Nacional de la Vivienda (PNV), surgen los Planes de Desarrollo Econmico. El I Plan de Desarrollo Econmico (1964) se puso en prctica con criterios muy distintos de los determinados por el Plan Nacional de la Vivienda, y produjo una gran distorsin y consecuentemente el incumplimiento de las previsiones contenidas en este ltimo. El II Plan de Desarrollo (1968-1971) y el III Plan de Desarrollo (1972-1975) buscan disminuir el desequilibrio entre la produccin de vivienda de la iniciativa privada y pblica. Sin embargo, la falta de coordinacin entre el PNV y el Plan de Desarrollo Econmico contina siendo patente. Mientras que el primero se caracterizaba por el dirigismo, el control y la promocin directa de la vivienda por el Estado a travs del INV, en el otro se apoyaba en la libre iniciativa y, por lo tanto, permita implcitamente la especulacin en detrimento del inters de la colectividad.
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FERRER AIXALA, Amador. La vivienda masiva ... Op. cit., p. 182. Id., ibid., p. 189. 10
Como medida complementaria, el Decreto del 24 de texto refundido de Viviendas de Proteccin correspondan a las viviendas construidas dentro arreglo al proyecto aprobado por el INV, en el provisional.
julio de 1963 aprueba el Oficial25, las cuales del Plan Nacional, con acto de la calificacin
La dcada de los sesenta se caracteriza por fuertes migraciones interregionales. En Barcelona es significativo el crecimiento de la inmigracin hacia los municipios comarcales, llegando el municipio a recibir entre 19611965 slo el 16% del total de inmigrantes llegados a Catalua, mientras que en la dcada anterior supona un 44%, y en la dcada 1940-50 un 65% del total. Para Madrid, el ao 1963 supone un cambio importante para el futuro urbanstico de la ciudad: se aprueba el Plan General de Ordenacin del Area Metropolitana de Madrid y se crea la Comisin de Planeamiento y Coordinacin del Area Metropolitana de Madrid (COPLACO) para gestionarlo. El Plan anexion a 23 municipios, definiendo como objetivo urgente el de frenar el crecimiento demogrfico de Madrid.26 En 1961, el mismo ao de la aprobacin del Plan Nacional de la Vivienda, se implanta en Madrid el Plan de Absorcin de Chabolas, un plan de emergencia con el objetivo de erradicar el chabolismo. Se trata de hacer viviendas provisionales que sustituyan a las chabolas, en una etapa intermedia de cinco aos de duracin, hasta que el inmigrante consiga una vivienda definitiva. Estas viviendas se conciben con materiales desmontables y transportables para poder instalarse en los lugares ms necesarios. Sin embargo, nunca se han movido del lugar donde se ubicaron. As se construyen en 1963 seis Unidades Vecinales de Absorcin (UVA), localizadas en los pueblos del cinturn de Madrid, pero en la periferia de los mismos, en general en terrenos de poca demanda, aunque suficientemente cerca del ncleo como para poder utilizar su equipamiento, ya que las dotaciones previstas en sus proyectos no atendan a los estndares establecidos por el Plan Nacional de Vivienda y las zonas verdes proyectadas no han sido realizadas. Bajo este programa se construyen un total de 12 UVAS en Madrid. El Decreto de 13 de abril de 1961 autoriz al INV la construccin en Barcelona y su Comarca de 12.000 viviendas a travs de la OSH, en un plazo de 5 aos, para la absorcin de chabolas y dems construcciones clandestinas. En coordinacin con esta medida, la Comisin de Urbanismo de Barcelona elabor el Plan de Supresin del Barraquismo.
25
26
Las viviendas que se van a construir son divididas en grupos y categoras, pretendiendo una correlacin entre la superficie y el coste de las viviendas, y los estratos socio-econmicos que se distinguan en la sociedad espaola. Los beneficios concedidos por el INV eran exenciones y bonificaciones tributarias, prstamos con inters, anticipos sin inters reintegrables a largo plazo, subvenciones y primas a fondo perdido, y derecho a la expropiacin forzosa de terrenos. MOPU/COPLACO. El planeamiento... Op. cit.
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Segn FERRER27 "el Plan de Supresin del Barraquismo de la Comisin de Urbanismo de Barcelona, consisti, en definitiva, en un precario estudio de los ncleos de barracas existentes en la comarca seguido de una rpida seleccin de terrenos para la actuacin pblica. La seleccin busc terrenos libres (o poco edificados) de cierta extensin, en la periferia de la ciudad, aunque no excesivamente lejos del centro; posteriores informes tcnicos sobre cada uno de los polgonos analizaron despus una serie de variables inmediatamente relacionadas con la operacin de construccin de las viviendas. El Plan constituye as un complemento, en cierta manera, del anterior Plan de Urgencia Social, que utiliz criterios similares para la delimitacin de sus polgonos de actuacin. Si bien, en este caso, se hace referencia explicita al objetivo fundamental de la accin pblica - la erradicacin del barraquismo." Sin embargo, slo parte de las promociones propuestas por el Plan fueron aprobadas por el INV, siendo las dems realizadas en el mbito local, como por ejemplo el polgono La Mina, que al final fue construido por el Patronato Municipal de la Vivienda de Barcelona en los aos 1970-1971, a pesar de que ya haba sido propuesta su construccin en el mismo Plan de 1961, atendiendo al objetivo de realojar a residentes de reas de chabolismo. En la segunda mitad de la dcada de los sesenta, la OSH construye tambin en la Comarca de Barcelona algunas de las actuaciones caractersticas de este perodo: las Unidades Vecinales de Absorcin. De hecho, se construyeron slo tres UVAs de cierto tamao, en municipios de la Comarca, visto que el precio del suelo en Barcelona ya no permita adquirirlo a un mnimo coste. Las viviendas previstas por el III Plan Nacional de la Vivienda para construirse en Madrid en los aos sesenta no tenan terrenos expresamente preparados para este programa, con lo que se recurri a los que estaban en marcha con actuaciones oficiales anteriores; concretamente, San Blas, Entrevas y Manoteras28. Como consecuencia, el parque de vivienda construido en el perodo no tuvo la importancia del anteriormente estudiado.
27 28
FERRER AIXALA, Amador. La vivienda masiva ... Op. cit., p. 242. MOYA GONZALEZ, Luis. Barrios... Op. cit., p. 50.
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El ao 1972 marca la construccin de la ltima gran promocin pblica de viviendas sociales en la Comarca de Barcelona - el polgono Gornal. En estas fechas, los polgonos en Barcelona - tanto los de promocin pblica como los privados - alcanzan dimensiones hasta ahora no vistas, caracterizndose por grandes paquetes de suelo de uso casi exclusivamente residencial verdaderas ciudades dormitorio. La promocin de stos polgonos estuvo a cargo de los organismos del mbito central - Instituto Nacional de Urbanizacin 29, Instituto Nacional de la Vivienda y Obra Sindical del Hogar. La dcada de los setenta con tendencia estacionaria e incluso regresiva de inmigracin hacia Barcelona y Madrid, se caracteriz por el incremento de la promocin privada de viviendas sociales en polgonos de grandes dimensiones bajo el incentivo de la promocin oficial, trayendo consigo una regresin en la importancia de la actuacin pblica en este sector. 1.1.2. Francia: la modernidad y la reestructuracin de las periferias urbanas
En Francia, el panorama resultante despus de la Segunda Guerra Mundial era desolador. Las destrucciones fueron masivas y repartidas sobre el conjunto del territorio, con una intensidad tres veces ms importante que la de la Primera Guerra. El balance general fue de 400.000 viviendas destruidas y de cerca de 1.500.000 deterioradas 30, resultando en una crisis de vivienda de importante dimensin. Esta situacin se agrava por el xodo rural que conlleva al crecimiento de la poblacin urbana de 22 millones en el ao 1946 a 25 millones en 1954. La aglomeracin de Pars, en particular, cuenta, en 1950, con alrededor de un milln de habitantes ms que en 1939 31. La poltica llevada a cabo por el gobierno en la post-guerra fue el incentivo a la reactivacin de la economa a travs de la industrializacin sumada a los esfuerzos de reconstruccin urbana a travs del Ministerio de la Reconstruccin y Urbanismo. Sin embargo, slo en los aos 50 la poltica de vivienda empieza a cobrar importancia, con la toma de medidas decisivas para el desarrollo del sector de la construccin, de los que se puede citar : en 1950 la antigua institucin HBM (Viviendas a Buen Mercado32) se transforman en HLM (Viviendas de Alquiler Moderado33); las HLM
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30 31 32
Con la reforma administrativa del Ministerio de la Vivienda en 1972, la anterior Gerencia de Urbanizacin cambia su denominacin para Instituto Nacional de Urbanizacin, sin embargo, mateniendo sus competencias en la urbanizacin de suelo para la construccin de viviendas e industrias. "LOGEMENT Social: 1950 - 1980".Bulletin d'Informations Architecturales, Supplment au N 95, mai 1985, p.1. Cf. DUPONT, Grard. "Evolution de la construction et de l'urbanisme depuis 1950." Urbanisme, N 80, 32 anne, 1963, p. 33. Habitation Bon March. 14
asumen el papel de principal constructor de viviendas sociales gracias a la ayuda de prstamos de larga duracin y con bajas tasas de inters consentidos por el Estado; en el mismo ao fue creado el FNAT (Fondo Nacional de Ordenacin del Territorio 34) que permite al Estado intervenir como coordinador de las grandes decisiones de ordenacin del territorio, y como incitador gracias a diferentes primas y ayudas a la construccin; en 1953, finalmente, la participacin de los empresarios en el esfuerzo de construccin se hace obligatoria; los CIL (Comits Interprofesionales de la Vivienda35) son los encargados de recaudar el valor del 1% de los salarios pagados anualmente36, montante destinado posteriormente a la construccin de viviendas para los trabajadores; la creacin del Plan Tcnico para la Industria de la Construccin37 incentiva la bsqueda de nuevas tecnologas para la disminucin de los costes de construccin a travs del empleo de la industrializacin y de procedimientos de prefabricacin. Este esfuerzo incluy concursos de obras experimentales, que permitieron grandes progresos, incluso en lo que se refiere a los mtodos tradicionales de construccin; la publicacin del Cdigo de Urbanismo y de la Vivienda38, en 1954. En 1953, entr en vigor el Plan Courant que defina como objetivo la construccin de 240.000 viviendas al ao, estableciendo una disminucin de los trmites administrativos y la creacin de las viviendas econmicas denominadas LOGECOS. Este esfuerzo no fue suficiente para paliar el gran nmero de las personas sin techo, por lo que, en el ao 1954, despus de un invierno riguroso con vctimas mortales, se establecieron crditos para la construccin de ciudades de urgencia con edificios industrializados y provisionales. Estas medidas, insuficientes para la demanda y con muy mala calidad de construccin, fueron sucedidas por el intento de proponer viviendas industrializadas ms durables, como las LEN (Viviendas Econmicas Normalizadas39) y LOPOFA (Viviendas Populares y Familiares40) para las clases menos favorecidas. La entrada en vigor de la Ley del Suelo41, en julio de 1953, que daba a los organismos pblicos la posibilidad de expropiar los terrenos necesarios a la realizacin de zonas residenciales o zonas industriales y de ponerles a disposicin de los constructores tras su transformacin en terrenos edificables, sumada a los esfuerzos de construccin propuestos por el Plan Courant,
33 34 35 36 37 38 39 40 41
Habitation Loyer Modr. Fonds National d'Amnagement du Territoire. Comits Interprofessionels du Logement. "LOGEMENT Social ... Op. cit., pp. 1-2. Plan Technique par l'industrie du btiment. Code de l'Urbanisme et de l'Habitation. Logements Economiques Normaliss. Logements Populaires et Familiaux. Loi Foncire. 15
marcan el inicio de la poltica de los grands ensembles a partir de los aos 1954-1955. En el ao 1957, una nueva ley de vivienda social propone la construccin de 300.000 viviendas al ao. A pesar de los incentivos propuestos por la administracin a la actuacin privada en el campo de la vivienda,un nuevo problema empieza a anteponerse al objetivo de la construccin masiva: "los constructores buscaban, lgicamente terrenos libres, cuando existen, y de ellos, sin duda los ms espaciosos, los ms baratos, los ms libres de cargas fiscales o registrales. Tales terrenos comienzan pronto a escasear , y deben buscarse, en consecuencia, cada vez ms lejos del centro de las ciudades. Se establece as una encarnizada competicin entre los diferentes programas particulares, slo preocupados por obtener la mayor rentabilidad posible del suelo adquirido, sin preocupacin alguna por la realizacin de los equipos y dotaciones conexos ni por la adaptacin del nmero de viviendas al que la funcionalidad de la regin circundante exigira. De esta forma el clima de competencia hizo subir exageradamente el precio del suelo edificable, mientras los municipios asuman con dificultad cada vez mayor los gastos de infraestructura inherentes a la construccin de los nuevos alojamientos." 42 En este contexto, con el ttulo de Urbanismo, HLM, Crisis de la Vivienda, una serie de decretos son promulgados a 31 de diciembre de 1958 que manifiestan el pasaje del Estado incitador al Estado directamente planificador . El ministro de la Construccin es desde entonces encargado de determinar la reparticin sobre el territorio de Zonas de Urbanizacin Prioritaria43, las conocidas ZUP, donde son situados los programas de viviendas sociales, cada una de ellas recibiendo un mnimo de 500 viviendas. A la vez, tambin por decreto promulgado a 31 de enero de 1958, es definido el procedimiento de creacin de sectores de renovacin urbana que, en varias ciudades importantes, sern el origen de transformaciones urbanas considerables44. Es a partir de entonces que la poltica de los grands ensembles adquiere su dimensin ms importante, mediante su definicin como polos predeterminados de urbanizacin destinados a cristalizar la modernizacin de las zonas circundantes, en el sentido de un esfuerzo de mejora de la infraestructura regional45, a travs de su insercin en el planeamiento y ordenacin del territorio. Los elementos prioritarios de la poltica de los grands ensembles en los aos 60 han sido :
42
43 44 45
ESCRIBANO, Matas. "Francia: Grandes conjuntos residenciales. Problemas econmicos, sociales y urbansticos que plantean." Temas de Arquitectura y Urbanismo , N 126, diciembre 1969, p.11. Zones Urbanizer en Priorit. "LOGEMENT Social:..." Op. cit., p. 5. Cf. ESCRIBANO, Matas. "Francia : ..." Op. cit., p. 10. 16
la concrecin de los instrumentos tcnicos como la delimitacin de una ZUP, la utilizacin del derecho de compra preferente46 y la expropiacin por utilidad pblica como los elementos bsicos de esta poltica de construccin en masa necesarios para evitar la especulacin del suelo y facilitar el control y coordinacin del Estado sobre la promocin; la utilizacin de prototipos ya previamente determinados tanto en el planteamiento urbanstico de los grands ensembles como en la construccin de los edificios, utilizando principalmente las innovaciones tcnicas de la prefabricacin alcanzadas en la dcada precedente y que tiene en esta etapa su pleno desarrollo, una vez que el volumen de la demanda permite inversiones masivas en esta rea; el incentivo a la participacin de la promocin privada en el esfuerzo de construccin a travs de los programas plurianuales de vivienda que garantizaban la afluencia de los prstamos y primas basados en la ayuda a la piedra y en el monopolio de las grandes empresas constructoras y conocidos despachos de arquitectura. El aumento de la produccin de vivienda iniciado en los aos 50 crece en un ritmo vertiginoso en todo el pas hasta estabilizarse en la segunda mitad de los 60, como se ve en las cifras de viviendas construidas en los siguientes aos47: 1950 : 1952 : 1954 : 1956 : 1957 , 1958 : 1960 : 1962 : 1964 : 1966 : 1968 : 71.000 viviendas 84.000 162.000 238.000 270.000 338.000 343.000 430.000 425.000 434.000 viviendas.
En dos momentos se puede constatar un impulso acentuado en la produccin de viviendas: en un primer momento, con el inicio de la construccin de los grands ensembles en el ao 1954 y, posteriormente, a partir del ao 1958, con la adopcin de las ZUP. Sin embargo, un factor se muestra bsicamente importante en el producto final de la poltica de los aos 60: segn BUTLER "la lgica de la poltica de los grands ensembles es seguida independentemente de la reconstruccin y de la crisis de la vivienda. Ella es conducida sin consideracin de las necesidades reales sobre todo en tipos y localizacin de las viviendas."48
46 47 48
Droit de premption. "LOGEMENT Social:..." Op. cit., pp. 2 y 5. BUTLER, Rmy & NOISETTE, Patrice. Le logement Social en France. 1815-1981. De la cit ouvrire au grand ensemble. Paris, La dcouverte / Maspero, 1983, p.70. 17
La bsqueda de la reactivacin econmica a travs del incentivo a la construccin llev al respeto a la libertad de decisin de los promotores de viviendas en determinar la demanda a atender, quedando patente sus preferencias sobre la poblacin ms solvente. En contrapartida queda al Estado la incumbencia de: limitar el papel econmico de los propietarios del suelo, transfiriendo por su intermedio la propiedad del suelo a las manos de los promotores; asegurar l mismo las operaciones poco rentables, incluso deficitarias, o mejor, asegurarlas a travs de la actuacin de las colectividades locales; promover la concentracin de los capitales y empresas a travs de las inversiones necesarias la modernizacin de las mismas; limitar las reacciones populares por una accin ideolgica y la multiplicacin de intervenciones legislativas inoperantes, pero, publicitarias49. Buscando la rentabilidad de la operacin, los promotores de viviendas buscan desarrollar sus promociones en reas donde la demanda est intensificada, o sea, cerca de las grandes aglomeraciones. A partir de la disminucin de la oferta de suelos en las reas cercanas a Pars, pasaron a contar otros factores de estmulo : la proximidad a polos de industrializacin, dentro del mbito municipal o departamental, como es el caso del Grand Ensemble Le Val Fourr, en Mantes-la-Jolie, donde su construccin fue incentivada por el municipio para atender a la demanda de los trabajadores de las industrias automovilstica y de la construccin implantadas en municipios del entorno, y Les Tarterets, en Corbeil-Essonnes, implantado al lado de un fuerte polo industrial tradicional del municipio; la presencia de ejes viarios importantes, como es el caso del Grand Ensemble de Clichy-sous-Bois / Montfermeil, donde la propuesta de una autopista norte-sur que conectaba polos de desarrollo incit a la actuacin de la promocin privada dirigida a la clase media; la fcil conexin con el sistema ferroviario que conecta con Pars, como es el caso de Les 4.000, en La Courneuve y el Grand Ensemble de Orly / Choisy-le-Roi, caracterizndose por lo que llamamos de ciudad dormitorio. Para el desarrollo de las operaciones el papel jugado por cada instancia es diferenciado : al nivel central, la coordinacin general estaba en manos del Ministro de la Construccin, que determinaba la localizacin de las ZUP, y fiscalizaba la actuacin de los dems agentes. Al nivel central tambin
49
Id., ibid.. 18
actuaban el Fondo de Desarrollo Econmico y Social50 (FDES) y el Fondo Nacional de Ordenacin Territorial y de Urbanismo51 (FNAFU), en la financiacin de la promocin; como rgano de estudios y consulta estaba la SCET52 (Sociedad Central para el Equipamiento del Territorio); a nivel local, la adquisicin del terreno, definicin del plan de la zona y de la programacin, urbanizacin y dotacin de los equipamientos previstos se realiza a travs de un Establecimiento Pblico local o una Sociedad de Economa Mixta (SEM), creada por la asociacin de capitales pblicos y privados. Posteriormente, los terrenos son vendidos a promotores privados o pblicos (Oficios Pblicos HLM OPHLM, Cooperativas o Sociedades Annimas HLM - SAHLM). El panorama urbano del principio de la dcada de los 60 en Francia se caracteriz por un crecimiento rpido y desordenado, ocasionado por el aumento de la poblacin urbana, que pas de 25,5 millones en 1954 a 31,3 millones en 1962, principalmente por el aumento de las tasas de natalidad y por el repatriamiento de los franceses de Algeria. Esta situacin se hace sentir de una forma bastante acentuada en Pars y su regin debido al desequilibrio ya patente entre la capital y el resto del territorio: en estas fechas la regin de Pars, con sus 8.000.000 de habitantes, agrupan cerca de una quinta parte de la poblacin francesa, mientras que representa una cuarta parte de las riquezas y de las actividades nacionales53. En este contexto entra en vigor por el decreto de 6 de agosto de 1960 el Plan de Ordenacin y de Organizacin General de la Regin de Pars (PADOG)54, que tena como principal preocupacin la descongestin de Pars a travs del desarrollo de ncleos primarios en su cinturn, que serviran como polos de desarrollo de la periferia, a los cuales se sumarian ncleos secundarios, que constituiran los grands ensembles. Los principios de la accin propuestos por este plan fueron 55 : eliminar de Pars las instalaciones molestas, trasladndolas a otras regiones o a zonas especialmente equipadas en la periferia; en el momento de la renovacin de ciertos barrios de Pars, desconcentrar una parte de su poblacin hacia la periferia de Pars o hacia las partes menos densas de la periferia ms lejana donde sern localizados los programas de construccin de viviendas, acompaados de programas de destruccin de infraviviendas o de renovacin urbana;
50 51 52 53 54 55
Fonds de Dveloppement Economique et Social. Fonds National d'Amnagement Foncier et d'Urbanisme. Socit Centrale pour l'Equipement du Territoire. Cf. MAGNAN, Ren & LEMOINE, Louis. "L'une des bases de l'amnagement de la rgion parisienne:L'organization polycentrique." Urbanisme, N 68, 29 anne, 1960, p. 5. Plan d'Amnagement et d'Organisation de la Rgion Parisienne. MAGNAN, Ren & LEMOINE, Louis. "L'une des..." Op. cit., p. 9. 19
trasladar a la periferia las instalaciones del sector terciario que no son indispensables para la conservacin de las funciones de capitalidad de Pars a reas de densa ocupacin residencial y dotar esta misma periferia de los servicios pblicos indispensables a las necesidades de la poblacin residente; la localizacin de todos estos elementos deber ser escogida con el fin de concurrir, por su agrupamiento, a una reestructuracin general de la periferia, a la cual la calidad de las realizaciones deber conferir un carcter urbano, y un aspecto esttico del cual ella est actualmente totalmente desprovida. De esta forma, se constituirn verdaderos ncleos de reestructuracin de la periferia. Este plan fue criticado por la ausencia de ideas realmente innovadoras, por el temor a la desagregacin del tejido territorial y por su poca eficacia en el control sobre la especulacin inmobiliaria que generaba las intervenciones propuestas. Sin embargo, fue el primer plan a considerar la aglomeracin de Pars56, extendida sobre tres departamentos y englobando a 214 municipios. Las operaciones de renovacin urbana que se desarrollaban en Pars, promovidas por el PADOG (Ver FIG. 3) y basadas en los decretos de 1958, empezaron a desarrollarse en 10 reas de la ciudad, y en otras ms de los departamentos de su entorno. Estas operaciones han ocasionado la expulsin de un gran nmero de personas de bajos recursos, residentes de estas reas de renovacin, a la periferia, vinculando su traslado a operaciones de construccin de grands ensembles. Con este objetivo se crearon el Grand Ensemble de Orly / Choisy-le-Roi y Les 4.000, en La Courneuve, en municipios del cinturn inmediato de Pars.
56
La nocin de aglomeracin es utilizada en Francia para un conjunto de municipios que, a pesar de tener su individualidad administrativa, su funcionamiento como ciudad se presenta caracterizado por la interrelacin que tienen entre ellos. As, la nocin de aglomeracin est definida por tres aspectos : un carcter espacial de continuidad; un carcter funcional, marcado por el tipo de actividad profesional y por las relaciones de mercado de trabajo que presentan los distintos municipios que la componen; un carcter residencial,tomado del tipo de vida de sus habitantes. En el territorio francs, en este momento, se podra destacar diferentes dimensiones de aglomeraciones, que van desde los 2.500 habitantes hasta cifras de 6.484.000, como es el caso de la aglomeracin de Paris. (Cf. ROUGE, Maurice-Franois. "Dfinition des agglomrations." Urbanisme, N 60, 27 anne, 1958). 20
Una serie de cambios administrativos van a sucederse en los aos siguientes en la regin parisina. En 1961, por una ley del 2 de agosto, se crea el Distrito de la Regin de Pars, rgano responsable del estudio de los problemas de equipamiento y de ordenacin del territorio de la regin y de la financiacin de operaciones de inters regional. Estas medidas se consolidan por la reestructuracin de los departamentos de la regin en 1964 y por la posterior superposicin de los puestos de Delegado del Distrito y Gobernador Civil57 de la regin,consolidando la estructura regional.
57
Preft de Region.
21
22
23
BUTLER destaca que, al nivel de toda Francia, "de 1958 a 1964, el nmero de ZUP que han sido creadas supera las 155, representando cerca de 17.000 hectreas de terrenos y un potencial de 655.000 viviendas; este nmero es muy insuficiente con relacin a las necesidades; ahora bien, a finales de 1964, solamente 2.800 hectreas estaban equipadas en 120 ZUP en va de urbanizacin con 33.200 viviendas terminadas y 57.400 en construccin." 58 Estos datos revelan las dificultades encontradas en el complicado proceso de planificacin y gestin de una ZUP. En este perodo los grands ensembles construidos en la Regin Parisina y en el resto del territorio francs - la province59 - presenta caractersticas diferenciadas. A finales de 1964 se construyeron - o estaban en proceso de construccin - 95 grands ensembles en la Regin Parisina y 105 en la province, con las caractersticas que se pueden ver en la TABLA 1 y FIGURAS 6 y 7. TABLA 1 Caractersticas de los grands ensembles construidos en Francia hasta 1964, con un mnimo de 1.000 viviendas.
GRANDS ENSEMBLES Regin Parisina 95 Province TOTAL
Nmero de Grands Ensembles (GE) Nmero de GE segn el nmero de viviendas: de 1.000 a 1.399 viviendas de 1.400 a 1.799 viviendas de 1.800 viviendas y ms Nmero medio de viviendas por GE Nmero total de viviendas
Fuente : Obs.:
105
200
28 25 42 2.076 197.200
55 23 27 1.603 168.300
83 48 69 1.827 365.500
CLERC, Paul. Grands Ensembles, Banlieues nouvelles. Enqute dmographique et psycho-sociologique. Travaux et Documents, N 49. Paris, Presses Universitaires de France, 1967. Estos datos corresponden a un mbito de anlisis con la siguiente delimitacin: fueron computados para el estudio todos los grands ensembles en Francia que en el ao 1964 estaban terminados y/o en construccin, donde estaban previstos un nmero mnimo de 1.000 viviendas; estn excluidos los grands ensembles correspondientes a operaciones de renovacin urbana o de reconstruccin. Todos los datos que se citan con base en esta bibliografa atienden a esta observacin.
De los datos presentados se constata la superioridad de tamao de los grands ensembles de la Regin de Pars sobre los de la province en lo que se refiere
58 59
BUTLER, Rmy & NOISETTE, Patrice. Le logement... Op. cit., p. 84. Se utilizar la denominacin original province en este estudio para abarcar todo el territorio francs, excluyndose el rea de la Regin de Pars, sealando la dicotoma histricamente existente entre Pars y Province, en lo que se refiere a importancia y desarrollo econmico, social y cultural. 24
al nmero de viviendas construidas, comprobando un esfuerzo de construccin de viviendas a travs de los grands ensembles con ms de 1.000 viviendas en la regin parisina mayor que la suma del restante del territorio francs. La estructura urbana utilizada en la mayor parte de los grands ensembles propuestos hasta mediados de los aos 60 estaba basada en el juego de bloques lineales y en torres donde la configuracin urbana segua las directrices bsicas de la Carta de Atenas. No obstante, la estructuracin de los espacios exteriores y edificios estaba condicionada mucho ms a los aspectos de funcionalidad y facilidad de construccin que en la propia calidad urbana y en las formas de vida social que pudieran acarrear. La rapidez de construccin de los grands ensembles no permiti un anlisis crtico del contenido de las propuestas desarrolladas con base a modelos dispuestos sin mayores estudios. Cabe subrayar, a principios de la dcada de los 60, dos propuestas como tentativas de reflexin sobre la concepcin de los grands ensembles : en un primer momento, en 1961, a travs de un concurso para el proyecto de la ZUP de Toulouse-le-Mirail, un complejo para 100.000 habitantes, donde el equipo de Candilis-Josic-Woods propuso lo que se denomin una megaestructura, que buscaba introducir en el proyecto las nociones ya olvidadas de centralidad, jerarquizacin de los espacios y reunin compleja de funciones; igual impacto tuvo la propuesta de Emile Aillaud en La Grand Borne, en Grigny, donde, en 1964, propone un urbanismo de formas curvas y labernticas, caracterizado por una separacin total entre la circulacin viaria exterior al conjunto y el sistema peatonal interno al rea . En la segunda mitad de los aos 60 se generalizaron las crticas a los grands ensembles (en especial a las ZUP), principalmente en lo referente : "al nivel de los procedimientos: la brutalidad del proceso de creacin de las ZUP es criticada por los alcaides : proyectos gigantes establecidos de improviso sobre el territorio de sus municipios sin real consultacin previa de las autoridades locales, gestin rgida del cumplimiento de los programas; al nivel de la programacin: la eleccin de la implantacin, la ineficacia de la Tabla Dupont 60, su formalismo son sentidos como obligaciones insoportables (...). al nivel de la calidad de los espacios: los arquitectos empiezan a preocuparse por la mediocridad de su propia produccin reciente. (...) Una nueva generacin de promotores se preguntan sobre una otra
60
Esta tabla define los equipamientos necesarios para la implantacin de los conjuntos residenciales, definiendo todos los equipamientos segn las distintas escalas de las promociones. Esta tabla "se trata de un documento orientador, sin fuerza reglamentaria, pero que permite apreciar la conformidad de los proyectos con las normas de equipo y de volmenes que emanan de las investigaciones metdicas en las que tomaran parte las administraciones y los representantes de las actividades y profesiones afectadas". (Cf. ESCRIBANO, Matas."Francia:..." Op. cit., p. 14.) 25
organizacin posible de las ZUP (...). Es necesario subrayar que en 1966-1967, todava no es tiempo de criticar las dimensiones de las operaciones de urbanismo; la crisis de vivienda todava es una realidad, sin duda menos dramtica que una decena de aos antes; el optimismo de los aos de crecimiento impele an a pensar a lo grande."61 Los estudios llevados a cabo por el Distrito de la Regin Parisina a partir de su creacin en 1961, llevaron a la presentacin en 1965 del Esquema Director de Ordenacin y de Urbanismo de la Regin Parisina (SDAU)62, que servira de base para la revisin del PADOG. Este plan se basaba en estudios demogrficos que vislumbraban el crecimiento de la poblacin de la regin parisina hasta cifras de 14.000.000 de habitantes hasta el ao 2.000, y prevea una serie de medidas para contener este crecimiento hasta niveles ms altos, entre las cuales se destacan (Ver FIG. 8): no permitir la extensin de la zona urbana de la aglomeracin de forma anrquica y en mancha de aceite, sino incentivar su desarrollo sobre dos ejes predeterminados, uno de 90 Km, que se extiende desde Melun al sur de Mantes y un otro, de 75 Km, desde Meaux hasta al oeste de Pontoise; creacin de una fuerte infraestructura de transportes dentro de la regin, tanto en lo que se refiere a autopistas y vas rpidas, como a la red de ferrocarriles y metro; dentro de los ejes de desarrollo propuestos, promover la renovacin de centros urbanos importantes y la construccin de Villes Nouvelles, verdaderas ciudades satlites autnomas con relacin a la metrpoli, ocupando un territorio de alrededor de 5.000 hectreas y promoviendo la mezcla de las funciones de residencia, servicios, actividades industriales y equipamientos de importancia regional.63 El SDAU de la Regin Parisina ha aportado a las otras regiones un primero ejemplo de plan de conjunto de evolucin, mientras que los problemas planteados por su elaboracin y su puesta en marcha contribuyeron en la puesta al da de la ley del suelo64. El proceso de consolidacin de la ordenacin del territorio en Francia, que teniendo sus primeros pasos a inicio de los aos 50 culmina, en 1963, con la
61 62 63
64
"LOGEMENT Social:..." Op. cit., p. 9. Schma Directeur d'Amnagement et d'Urbanisme de la Rgion Parisienne. Cf. "SEPT ans de vie de la Rgion Parisienne et de son district 1962-1969. Cahiers de l'IAURP, N 16, juillet 1969 y "LE SCHEMA Directeur d'Amnagement et d'Urbanisme de la Rgion de Paris." Urbanisme, N 89, 34 anne, 1965. Id., ibid., p.35. 26
creacin de la Delegacin para la Ordenacin del Territorio y para la Accin Regional (DATAR)65.
En 1966, en la regin parisina se contabilizaban cerca de 50.000 personas repartidas en 120 reas de chabolas. Con base en una ley de supresin del chabolismo de 14 de diciembre de 1964, a partir del ao 1965 el gobierno define un programa trienal de 15.000 viviendas , para todo el territorio francs, que slo ha sido puesto en marcha en el ao siguiente en la regin parisina. Sin embargo, las realizaciones de este plan han tenido un xito bastante escaso: 1.559 viviendas construidas entre los aos 1966-1968.
65
Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale. 27
Se aprueba en 1967 la Ley del Suelo66, que crea una serie de nuevos instrumentos de ordenacin y planeamiento, como es el SDAU y POS (Plan de Ocupacin del Suelo67) y especialmente, sustituye el procedimiento de las ZUP por el de las ZAC (Zona de Ordenacin Concertada68) y se consolida el Ministerio del Equipamiento y de la Vivienda y un Ministro encargado de la Ordenacin del Territorio69 . La decadencia de los grands ensembles en el final de la dcada es acompaada por el lanzamiento oficial de las Villes Nouvelles en 1969. Las promociones de vivienda social construidas en principio de los aos 70 son de menores dimensiones, favoreciendo una mejor insercin en la ciudad existente. Segn BERTHON70, se configura un panorama donde: "el rechazo del urbanismo vertical de los grands ensembles, con el desarrollo de una cierta polmica urbana a partir de 1968, incitar, a principios de los aos 1970, a reducir las dimensiones de las operaciones, a las diversificar y a dar nuevo impulso a la innovacin tcnica y arquitectural. La prefabricacin pesada, demasiado rgida, es poco a poco abandonada. A travs de la iniciativa del Plan Construccin creado en 1971, nuevas lneas de investigacin son lanzadas : concursos diversos, poltica de modelos, componentes, sistemas constructivos... Los grandes programas perifricos son poco a poco remplazados por el desarrollo de villes nouvelles que sirven de laboratorio para comprobar las innovaciones. Asociados a imgenes que representaran hace veinte aos la modernidad, sin embargo, que son en el momento rechazados - torres, bloques lineales, hormign, HLM ... -, la vivienda en masa cae en desuso. El Estado alienta, en la mitad de los aos 1970, la construccin de viviendas individuales". Este proceso acarre el abandono de las familias de rentas medias de innumerables grands ensembles, trayendo consigo la intensificacin de la segregacin que estas reas ya padecan. La circular de 21 de marzo de 1973, firmada por el entonces Ministro de la Ordenacin del Territorio y Equipamiento, Olivier Guichard, determina que las operaciones de urbanismo llevadas a cabo a travs de las ZAC no deberan pasar de mil viviendas en aglomeraciones de menos de cincuenta mil habitantes, y dos mil viviendas en las aglomeraciones ms importantes: esto marca el fin de los grands ensembles en Francia.
66 67 68 69 70
Loi d'Orientation Foncire. Plan d'Occupation des Sols Zone d'Amnagement Concert. Ministre de l'quipement et du Logement / Ministre charg de l'Amnagement du Territoire. BERTHON, Etienne. "Habitat collectif discontinu. La ville a horreur du vide." Cahiers de l'IAURIF, N 76, p. 61. 28
1.1.3.
Brasil: el Sistema Financiero de la Vivienda y la periferizacin del crecimiento urbano.
En Brasil, la escasez de productos importados como consecuencia de la situacin econmica mundial en el periodo posterior a la II Guerra Mundial y la conciencia de la vulnerabilidad de la economa basada en el modelo agroexportador llev al incentivo por parte del gobierno a la creacin y desarrollo del sector industrial, volcado principalmente hacia el mercado interno. La opcin de favorecer la implantacin de la industria de bienes de produccin, como la automovilstica y la de electrodomsticos, as como la industria mecnica pesada y la siderurgia, entre otras, ha incentivado la asociacin de la industria nacional con el capital extranjero como medio de apropiacin de la tecnologa sofisticada que exiga este nuevo sector, favoreciendo an ms el modelo de concentracin de renta en manos de las clases ms favorecidas. As, ya en 1956, la participacin del sector industrial en la renta interna del pas sobrepas la agrcola, trayendo consigo la necesidad de una masa de trabajadores fluctuante disponible a las nuevas actividades emergentes en el medio urbano. Por otro lado, las grandes inversiones en la infraestructura necesaria para la expansin de la economa y la entrada en masa del capital extranjero han trado consigo el crecimiento de las tasas de inflacin. En ese cuadro, en el cual la migracin del campo hacia la ciudad sigue continuamente, donde los ndices de crecimiento demogrficos crecen impulsados por el desarrollo del pas como un todo, ya es ntida la carencia de viviendas en las grandes ciudades, hecho que pasa a se constituir en uno de los problemas nacionales, a pesar de no ser, todava, considerado prioritario. La poltica de vivienda a partir de los aos 30 viene basada en la actuacin de los Institutos de Jubilacin y Pensiones (IAP)71 que, apoyados en los rganos de clase, construyeron viviendas para sus asociados en rgimen de alquiler. La directriz adoptada por estas instituciones se bas en la construccin de polgonos de viviendas, en especial en los principales centros industriales del pas. La preferencia de los IAPs por la construccin de viviendas en edificios colectivos result del estudio econmico del plan de inversiones, que apuntaba el uso de esta tipologa como uno de los procesos de obtencin de viviendas a bajos costes, y por tanto accesible a grandes masas de asociados.
71
Institutos de Aposentadoria e Penses. Para mayores informaciones ver BONDUKI, Nabil. Origens da Habitao Social no Brasil. O caso de So Paulo 1930-1954. Tese de Doutorado. So Paulo, FAUUSP, 1994.
29
En 1946 se cre la Fundacin de la Vivienda Popular72 como rgano responsable de la financiacin de la construccin de viviendas populares para trabajadores, as como de obras urbansticas y de saneamiento y promocin de estudios sobre mtodos de reduccin de los costes de construccin, entre otros. Con limitados recursos financieros para afrontar su amplio campo de actuacin, la Fundacin se ha propuesto a construir casas para la venta en terrenos concedidos por los ayuntamientos. La Fundacin desarroll su trabajo hasta 1955, cuando disminuy su ritmo de construccin hasta paralizar prcticamente sus actividades en el inicio de los aos 60.73 La actividad de los IAPs y de la Fundacin de la Vivienda Popular no atiende a la demanda creciente de viviendas74, que se traduce, entonces, en la ocupacin ilegal de espacios urbanos - las favelas en Ro de Janeiro y los loteamententos irregulares en So Paulo - como solucin para el problema de la vivienda. TABLA 2 Situacin de las favelas en los aos 1950
CIUDAD N DE FAVELAS POBLACION RESIDENTE EN FAVELAS 169.305 50.000 POBLACION MUNICIPAL (1950) 2.377.451* 2.198.096
Ro de Janeiro So Paulo
Fuente : Observ.:
58 141
Elaborado a partir de datos de FINEP-GAP. Habitao Popular... Op. cit., pp. 65-66. * En 1950 el actual municpio de Ro de Janeiro corresponda al entonces Estado de Guanabara.
En la dcada de 1950, ya se acusaba la existencia de un nmero elevado de favelas y de un gran contingente de personas que en ellas vivan en So Paulo y Ro de Janeiro, como se comprueba en la TABLA 2. En 1962, el gobierno del Estado da Guanabara, con capital en la ciudad de Ro de Janeiro, cre la COHAB-GB (Compaia de Vivienda de Guanabara) con la
72 73 74
Fundao da Casa Popular. Cf. FINEP-GAP. Habitao Popular: Inventrio da ao governamental. Rio de Janeiro, Projeto, 1985, p. 65. Los IAPs, hasta 1950, haban construido en doce Estados 36 conjuntos habitacionais, con un total de 31.587 viviendas. De este total, 13 conjuntos habitacionais , con un total de 12.238 viviendas, se han construido en la ciudad de Rio de Janeiro y otros 6 conjuntos, con 4.835 viviendas en la ciudad de So Paulo, correspondiendo a estas dos ciudades el 54 % del patrimonio constituido hasta entonces. La Fundacin de la Vivienda Popular, por su vez, desde su creacin hasta 1964 slo haba construido 19.000 viviendas, concentradas principalmente en la regin sureste. (Cf. FINEP-GAP. Habitao Popular... Op. cit., pp. 56 y 65, y RODRIGUES, Arlete Moyss. Moradia nas Cidades Brasileiras. Coleo Repensando a Geografia, 3 Edio, So Paulo, Ed. Contexto, 1990, p. 56). 30
finalidad de desarrollar una poltica intensa de remocin de favelas, que se ha traducido en la construccin de los polgonos Vila Kennedy, Aliana y Cidade de Deus, construidos con recursos obtenidos en el exterior, y a los cuales se trasladaron 6.800 familias provenientes de favelas. En So Paulo, hasta 1966, los realojos eran realizados con base en la atencin individualizada de las familias.75 Heredero de un dficit a nivel nacional estimado en ocho millones de viviendas, dficit este que creca en base de 5.000 viviendas al ao 76,el nuevo rgimen instalado con el golpe militar de abril de 1964 marca una nueva estrategia en la produccin de viviendas y, en especial, de las viviendas sociales. La ley N 4.380 de 21 de agosto de 1964 cre el Sistema Financiero de la Vivienda (SFH)77 y el Banco Nacional de la Vivienda (BNH) 78, como organismo coordinador de la poltica nacional de vivienda y responsable de la financiacin de proyectos que atendan a las siguientes prioridades 79: "la construccin de conjuntos habitacionais 80 destinados a la erradicacin de favelas (...) y otras aglomeraciones con condiciones infrahumanas de vivienda; los proyectos municipales o de los estados que, con la oferta de terrenos ya urbanizados y dotados de las necesarias mejoras, permitieron el inicio inmediato de la construccin de viviendas; los proyectos de cooperativas y otras formas asociativas de construccin de la vivienda en propiedad; la construccin de viviendas para la poblacin rural. " A la vez fue creado el Servicio Federal de Vivienda y Urbanismo (SERFHAU)81, subordinado al BNH, que tena como principales atribuciones promover investigaciones y estudios relativos al dficit de viviendas y a aspectos del planeamiento fsico, tcnico y socioeconmico de la vivienda, prestar asistencia tcnica a programas regionales y municipales de viviendas de inters social y fomentar el desarrollo de la industria de la construccin a travs de la investigacin tecnolgica y de la asistencia tcnica. Por incentivo de este rgano se inicia la difusin del planeamiento urbano a travs de los Planes de Desarrollo Local Integrado (PDLI).
75 76 77 78 79 80 81
Cf. RODRIGUES, Arlete Moyss. Moradia nas... Op. cit., p. 41. Cf. PORTES, Alejandro. "Poltica habitacional, pobreza urbana e o Estado: as favelas do Rio de Janeiro, 1972-76." Estudos CEBRAP, N 22, 1977, p.138. Sistema Financeiro da Habitao. Banco Nacional da Habitao. BNH. Legislao Bsica do BNH 1979. Rio de Janeiro, BNH, 1979, p. 7. Cabe recordar que en el presente estudio se utilizar la denominacin de origen "conjuntos habitacionais" para identificar los polgonos de vivienda construidos en Brasil. Servio Federal de Habitao e Urbanismo. 31
Dentro del nuevo contexto, la produccin de vivienda social pas a tener un papel preponderante en la bsqueda de legitimacin y estabilidad poltica del nuevo rgimen y de control social de la poblacin, a travs del compromiso de los trabajadores con la propiedad de la vivienda y, consecuentemente, con el gobierno que la facilit, a la vez que promova la creacin de nuevos empleos y dinamizaba la industria de materiales de construccin y de la construccin civil. El Sistema Financiero de la Vivienda (SFH) se estructur con base en dos grandes subsectores, operados por agentes distintos y dirigidos a pblicos diferentes: uno , dirigido a los sectores de renta media y alta, fue objeto de los agentes privados del sistema - agentes financieros, promotores y constructores inmobiliarios privados; el otro mercado, volcado hacia los sectores de baja renta, seria operado por agencias estatales - especialmente constituidas para tal finalidad, en la calidad de agentes promotores - en asociacin con empresas privadas de construccin. El mercado medio estaba destinado a familias con renta mensual superior a 6 salarios mnimos interprofesionales (SMI) mientras que el mercado para baja renta tena dos reas de actuacin diferenciadas : Mercado popular, destinado a familias con renta mensual de 1 a 3 SMI, gestionado por las Compaas de Vivienda (COHAB)82; Mercado econmico, destinado a familias con renta mensual de 3 a 6 SMI, gestionado por las Cooperativas de Viviendas 83. En el mercado popular "el agente promotor (...) (COHAB, ayuntamiento o gobierno,etc) presentaba un proyecto al BNH (en la calidad de intermediario financiero del sistema). Una vez aprobado el proyecto, el BNH repasaba los recursos a este agente, el cual, por este mecanismo contraa un prstamo junto al BNH. La agencia estatal produca las viviendas , en asociacin con empresas privadas, seleccionadas mediante licitacin pblica para cada proyecto. Posteriormente, la agencia realizaba la comercializacin de su produccin."84 El BNH, como organismo coordinador de la poltica de vivienda, hasta el ao 1967, tuvo su estructura consolidada por dos fuentes de recursos extrapresupuestarios de gran importancia:
82
83 84
Las COHABs (Companhias Habitacionais) estaban pensadas como sociedades de economa mixta con control accionario del municipio o del estado que la acogiese, ejerciendo las funciones de promotor inmobiliario, mientras que el proceso de construccin era realizado por promotoras privadas contratadas. Debido al desinters de la iniciativa privada en actuar en este sector de mercado, las COHABs, en realidad, eron y siguen siendo sociedades integralmente controladas por el poder pblico. (Cf. ARRETCHE, Marta. "Interveno do Estado e setor privado: O modelo brasileiro de poltica habitacional." Espao & Debates, N 31, 1990, p. 28.) Cooperativas Habitacionais. ARRETCHE, Marta. "Interveno do Estado..." Op. cit., p. 28. 32
el FGTS (Fondo de Garanta por Tiempo de Trabajo)85, constituido por la recaudacin obligatoria del 8 % sobre los salarios de los trabajadores por parte de los patronos para ser liberado, como indemnizacin, en el caso de dispensa del empleo. Esta es la base de recursos utilizados para los mercados popular y econmico; el SBPE (Sistema Brasileo de Ahorro y Prstamos)86, que capta los recursos voluntarios a travs de libretas de ahorro y la venta de letras inmobiliarias. Estos recursos son utilizados para la financiacin del mercado medio. Todo el sistema fue estructurado bajo la ptica de la iniciativa privada, donde los recursos financiados tendran que ser gestionados de modo a ser devueltos a los depositantes del FGTS y SBPE con sus respectivos rendimientos. En este sentido, los costes de las viviendas serian integralmente repasados a los precios de las unidades residenciales y pagados por los adjudicatarios sin ningn subsidio a la produccin en los dos subsistemas. Como ya se verific en las prioridades definidas en la creacin del BNH, en el primer momento de su intervencin, la poltica desarrollada se bas en programas de erradicacin de favelas a travs del traslado de sus residentes para casas-embrio87 y pisos, en reas de la periferia, principalmente en Ro de Janeiro88. El BNH recorre a la construccin de conjuntos habitacionais del tipo Vila Kennedy, una experiencia puesta en prctica con anterioridad, por el Gobierno del Estado da Guanabara, y que se expande a travs de las COHABs que se crean en varias ciudades y Estados, con la adopcin de un proyecto-tipo de vivienda para terrenos de configuracin topogrfica diferenciada. La prioridad a la erradicacin de favelas ha contribuido para que el mercado popular se beneficiase, en este primer momento, de 1964 a 1969, del 40,7 % de las viviendas financiadas por el BNH89. Sin embargo, la necesidad de garantizar el reintegro de las inversiones, con el agravante de la economa inflacionaria, ha conllevado a que la bsqueda "de terrenos baratos para reducir los costes finales de la vivienda acab por trasladar los proyectos residenciales para reas donde no haba ninguna infraestructura urbana, creando, por consiguiente, serios problemas para sus
85 86 87 88
89
Fundo de Garantia por Tempo de Servio. Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo. Consisten en viviendas con una superficie muy reducida, que consta, generalmente, de una sla habitacin con cocina y bao, con posibilidad de ampliaciones posteriores. La ciudad de Ro de Janeiro, como capital administrativa del pas recibi un flujo migratorio intenso, que se ha traducido en el crecimiento de las favelas, que, en 1950, ya acoga al 7,12 % de la poblacin total del municipio. La presin inmobiliaria sobre estas reas, con ubicacin central, ha sido un factor preponderante en todo el proceso. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Poltica Habitacional Brasileira. Verso e Reverso. So Paulo, Cortez, 1989, p. 52. 33
residentes, para el Sistema como un todo y para los municipios, que se vean, a partir de entonces, obligados a atender a la carencia de servicios bsicos, como agua potable, saneamiento, transporte, escuelas, centros de salud, aprovisionamiento, etc. Con el tiempo, los polgonos, de dimensiones cada vez mayores, pasaron a influir en la propia direccin del desarrollo urbano, interviniendo directamente en toda la programacin municipal."90 Adems de la localizacin perifrica de los conjuntos, otros factores contribuyeron en la bsqueda de la reduccin de costes por parte de las COHABs: la estandardizacin de los proyectos y de las soluciones arquitectnicas, la reduccin de la superficie de las viviendas y la progresiva disminucin en la calidad de los acabados de las mismas. En el campo poltico y econmico, se consolida el "modelo econmico caracterizado por la modernizacin de la economa, por la concentracin de la renta en las clases altas y medias y la marginalizacin de las clases populares"91, a travs de una poltica salarial que determina el reajuste de los salarios en ndices que no acompaan a la inflacin. En el periodo de 1968 a 1974, la economa brasilea creci con una tasa media de 10 % al ao, configurando lo que se suele llamar milagro econmico brasileo, a la vez que se intensificaba la represin sobre la clase trabajadora - incluso a travs de la prohibicin de huelgas - que se hace sentir sobre los movimientos sindicales, de barrios, estudiantiles y, principalmente, sobre la poblacin de las favelas, fuerte reducto de oposicin al gobierno. Las dificultades financieras sufridas por la poblacin ms carente por la poltica de concentracin de renta y de contencin salarial, sumada a las altas tasas de inflacin, imposibilit que aqulla cumpliese con los compromisos de la financiacin de su vivienda, lo que se manifest en elevados ndices de insolvencia, por lo que en 1974 ya alcanzaba a cifra de 93 % de los adjudicatarios del Sistema Financiero de la Vivienda con una o ms parcelas de amortizacin en retraso.92 En Ro de Janeiro, pasado un primer momento de permanencia en los conjuntos habitacionais, se verifica su abandono y un proceso de retorno de los antiguos residentes de favelas a las mismas, presentando como causas: "la gran distancia que separa los conjuntos construidos del mercado de trabajo de los ex-favelados; inadecuacin del programa a los estratos de poblacin de baja renta, por el valor de la parcela de amortizacin y costes adicionales con transporte, tasas de condominio, impuesto
90 91 92
FINEP-GAP. Habitao Popular... Op. cit., p. 90. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Poltica Habitacional... Op. cit., p. 55. Id., ibid., p. 52. 34
predial, tasas de basura, agua, luz y saneamiento; tamao y calidad de la construccin de las casas ofrecidas."93 A la vez que, en el periodo 1968 a 1973, se intensifica el combate a las favelas, el BNH busca mecanismos para la superacin de la crisis causada por la insolvencia del sector popular a travs del cambio de su clientela preferencial a la clase media. La especulacin inmobiliaria en las grandes ciudades disminuy considerablemente las alternativas de vivienda de un amplio sector de la clase media, haciendo con que los conjuntos habitacionais pasen a configurarse como una solucin posible a esta parcela de la poblacin y, consecuentemente, a abrigar una poblacin de operarios cualificados, funcionarios pblicos y tcnicos de nivel superior. Como consecuencia de los cambios experimentados, en el periodo 1970-1974 han sido construidas 404.123 viviendas para el mercado medio, 157.748, para el econmico y slo 76.746 para el mercado popular, lo que correspondi al 7,7 % de las viviendas financiadas por el BNH en este periodo. Para garantizar el retorno financiero de sus prstamos, el BNH empieza a destinar una parte importante de sus recursos a financiar Proyectos de Desarrollo Urbano como el saneamiento y electrificacin, el planeamiento municipal (llevado a cabo bajo la coordinacin de la SERFHAU), la construccin de grandes infraestructuras, como presas y carreteras - todos teniendo como mutuario directo el gobierno o empresas a l vinculadas, a nivel local o regional94. El proceso de cambio de los mutuarios del sistema, sumado al rechazo de los conjuntos habitacionais en la periferia lejana por parte de los exfavelados, llev a la paralizacin total de los programas de erradicacin de favelas en 1973. En el mismo ao, "en un acto de simples retrica, fue instituido (...) el PLANHAP 95, teniendo como meta eliminar el dficit de vivienda en propiedad para la poblacin de uno a tres salarios mnimos interprofesionales, residentes en ciudades de ms de 50.000 habitantes, en el plazo de 10 aos. Esta meta, adems de excluir alrededor de un tercio de la poblacin brasilea (los que cobran menos de un salario mnim), se present como una hiptesis absurda por su impracticabilidad 96. El PLANHAP, a pesar de no atender a su meta de construir a 2 millones de viviendas en 10 aos, ha presentado una serie de cambios que venan de encuentro a las mayores dificultades encontradas entonces para la implantacin de los conjuntos.
93 94
95 96
Id., ibid., p. 51. En este sentido cabe destacar que el 31 % de los recursos del BNH fueron aplicados en estos programas, mientras que los 69 % restantes se destinaron a la produccin de viviendas. Al revs de lo previsto, la crisis financiera que culmin con el cierre del BNH ha tenido una estrecha vinculacin con la insolvencia de los mutuarios institucionales de los programas de desarrollo urbano (Cf. RODRIGUES, Arlete Moyss. Moradia nas... Op. cit., p. 59.). Plan Nacional de Vivienda Popular (Plano Nacional de Habitao Popular). SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Poltica Habitacional... Op. cit., p. 63. 35
El Plan propona la creacin del Fondo de la Vivienda Popular97 - FUNDHAP - que buscaba comprometer concretamente a los Estados y Municipios con el Programa Federal de viviendas de inters social. Sin embargo, "este esquema de planeamiento financiero fue combatido desde su institucin y termin por ser abolido, manteniendo el sistema ya vigente de contribucin estadual a travs de la manutencin de las COHABs, en el subsidio de la infraestructura de los conjuntos y por otras contribuciones eventuales sin retorno financiero, como la provisin de equipamientos por los rganos especficos, programas de mejoras fsicas, etc."98 El rechazo al FUNDHAP, no obstante, fue seguido por la creacin de mecanismos de financiacin para los estados y municipios de la implantacin de infraestructura bsica y de servicios de comercio y administracin local, bien como equipamientos en el rea de la sanidad, educacin, ocio, social y deportivo. "Se ha sacado de esta forma el peso incidente exclusivamente en la Alcalda del Municipio, que ya no contando con recursos para atender a la problemtica municipal como un todo, no consegua atender tambin a los servicios y equipamientos demandatarios de los conjuntos implantados"99, hecho que se sumaba a las dificultades de disponibilidad y compra de terrenos. El modelo econmico concentrador de renta y la intensificacin de las migraciones han incentivado la creciente concentracin de la poblacin en nueve aglomeraciones urbanas que pasan a destacarse en el panorama nacional. En 1973, se han definido por ley las Regiones Metropolitanas brasileas100 y, en el ao siguiente, se crea la Comisin Nacional de Regiones Metropolitanas y Poltica Urbana (CNPU)101. Esta Comisin, formada por representantes de los Ministerios de la Planificacin, Hacienda, Transportes, Industria y Comercio e Interior, tenia la funcin, entre otras, de supervisar la instalacin de las regiones metropolitanas creadas por ley y la proposicin de una poltica nacional de desarrollo urbano. El II Plan Nacional de Desarrollo (PND) presenta, por primera vez, la incorporacin de un captulo dedicado al desarrollo urbano junto a las polticas estatales, que pasan a sujetarse a criterios espaciales con el objetivo de superar a los desequilibrios regionales. Las propuestas urbanas del II PND (1975-1979) preconizaban la institucionalizacin efectiva de las nueve regiones metropolitanas, la contencin del crecimiento de las metrpolis regionales del Sureste (So Paulo y Ro de Janeiro), la expansin ordenada de las metrpolis del Sur, la dinamizacin econmica de las metrpolis regionales del Noreste, estmulos a la urbanizacin de las reas de ocupacin reciente (en Norte y
97 98
99 100 101
Fundo da Habitao Popular. SAAD, Paulo Oscar. A comercializao de Unidades Habitacionais pelo Sistema Financeiro de Habitao e a resposta da populao. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro, PUR / UFRJ, 1980, p. 57. TARALLI, Cibele Haddad. Mudana de Tecnologa na Habitao: Os conjuntos habitacionais da COHAB-SP. Dissertao de Mestrado. So Paulo, FAUUSP, 1984, p.57. Ley Complementar n 14, de 8 de junio de 1973. Define las Regiones Metropolitanas brasileas. Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana. 36
Centro-Este) y una poltica de fortalecimiento de las ciudades de porte medio102. En 1975 la poltica urbana se consolida por la creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FNDU)103, como apoyo a la poltica de la CNPU. En este mismo ao, la SERFHAU es extinta. A su vez, con respecto a la poltica de vivienda, en 1974 nuevas medidas incentivaron la participacin de las empresas privadas en los programas de vivienda, tales como el cambio del lmite de los mercados popular, econmico y medio a 1 a 5 SMI, 6 a 10 SMI y 11 o ms SMI, respectivamente, y la ampliacin de los plazos de amortizacin de 20 a 25 aos. Cambios polticos y econmicos a partir de la segunda mitad de la dcada de 1970, sumados a la crisis del comercio mundial y del petrleo, contribuyeron a una coyuntura econmica recesiva," lo que permiti la desmistificacin del milagro econmico y conllev al crecimiento de la inflacin, disminucin en el ndice de crecimiento econmico, progresivo crecimiento de la deuda exterior y disminucin de las posibilidades de inversin del gobierno."104 Este periodo representa una poca de resistencia del movimiento obrero, de cuestionamiento de la poltica de vivienda y reivindicacin del derecho a la vivienda. A la vez, el proceso de apertura poltica del rgimen militar hacia la redemocratizacin del pas llev a la redefinicin de la poltica de vivienda social por la creacin de programas de carcter reformista como el PROFILURB, en 1975,y el FICAM, en 1977105, que marcan la decadencia de la poltica de los grandes conjuntos habitacionais, a nivel general, en todo el territorio nacional.
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Cf. BRASILEIRO, Ana Maria. Poltica Urbana - Quem decide? In: PESSOA, Alvaro. Direito do Urbanismo. Uma viso scio-jurdica. Ro de Janeiro, Livros Tcnicos e Cientficos / IBAM, 1981, p. 33. Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Poltica Habitacional... Op. cit., p. 64. Estos programas dichos alternativos han tenido como base las reivindicaciones de los residentes en favelas y otras formas de viviendas irregulares en el sentido de contener la poltica de traslados a los conjuntos habitacionais con las siguientes premisas : PROFILURB (Programa de Financiacin de Fincas Urbanizadas) - contempla la produccin de lotes urbanizados, para una poblacin de 1 a 3 salarios mnimos, con la incorporacin de familias con inestable insercin en el mercado laboral; FICAM (Financiacin de Construccin, Conclusin, Ampliacin o Mejora de Viviendas de Inters Social) - representaba la financiacin individualizada de materiales de construccin para "consolidar la autoconstruccin" como alternativa efectiva a los programas convencionales; este programa se presentaba articulado al PROFILURB. (Cf. MELO, Marcus Andr B.C. de. "Polticas pblicas e habitao popular: continuidade e ruptura, 1979-1988." Revista de Administrao Municipal, N 191, Ano XXXVI, abril/junho 1989, pp. 44-57.) 37
Los principales programas utilizados en este periodo han sido los siguientes: FINEP (Financiacin para la Urbanizacin de Conjuntos Habitacionais); FINANSA (Financiacin para Saneamiento); FINEC (Financiacin para Equipamientos Comunitarios de Conjuntos Habitacionais); FITURB (Financiacin para Transporte Urbano); y FETRAN (Financiacin para Sistemas Ferroviarios de Transporte Urbano de Pasajeros)106 . En 1977 se crean las primeras lineas de financiacin para la recuperacin fsica de conjuntos habitacionais financiados por los Programas de Cooperativas para garantizar su comercializacin.
106
Cf. FONTES, Angela M.M. & ARAUJO, Valdemar F. de. Gesto metropolitana, fragmentao poltica e processo de sub-regionalizao: As tendencias poltico-institucionais da questo metropolitana do Estado do Rio de Janeiro." In: ANPUR. Anais do VI Encontro Nacional da ANPUR - Modernidade, excluso e a espacialidade do Futuro. Braslia, 22 a 26 de maio de 1995, p. 396. 38
TABLA 3 Viviendas construidas o en construccin a travs del SFH (agosto/1964 a junio/1983) segn Regiones y Estados.
REGION ESTADO Rondonia Acre Amazonas Roraima* Par Amap* Maranho Piau Cear R. G. Norte Paraba Pernanbuco Alagoas Sergipe Bahia Minas Gerais Esprito Santo Ro de Janeiro So Paulo Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Mato Grosso M.G. do Sul Gois Distrito Federal N DE VIVIENDAS 2.839 4.300 12.036 880 20.584 24.745 25.770 48.056 32.501 27.420 95.292 17.102 21.476 59.294 73.636 22.510 92.436 242.993 82.259 17.892 81.285 21.054 13.214 25.263 53.249 TOT. REGION (% del total.) 40.639 (3,64 %)
NORTE
NORESTE
351.656 (31,45 %)
SURESTE
431.575 (38,60 %)
SUR
181.436 (16,23 %) 112.753 (10, 08 %) 1.118.059 (100 %)
CENTROOESTE
Fuente: Elaboracin propia a partir TOTAL BRASIL de GAP-FINEP. Habitao Popular... Op. cit., p. 93.
Observ.: * Territorios Federais trasformados en Estados mediante disposiciones de la Constitucin del 1988.
A mediados de los 70, mientras que a nivel nacional se disminuian los recursos invertidos en la poltica de vivienda a travs de programas de menor coste (como es el caso de la provisin de fincas urbanizadas), la potenciacin de So Paulo como polo industrial y econmico nacional, hizo concentrar en su territorio el esfuerzo de financiacin del SFH en el perodo comprendido desde la mitad de los aos 1970 hasta los inicios de la dcada de los 80, coincidiendo con las nuevas medidas del sistema. En 1979, es extinta la CNPU y es creado el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) que pasa ser el responsable de la poltica urbana nacional, actuando a travs de convenios con el Banco Mundial (BIRD) para el apoyo al Programa Especial de Ciudades de Porte Medio y para el apoyo y
39
consolidacin del sistema metropolitano107. Importantes leyes de carcter nacional son propuestas en este perodo como la Lei 6766 (1979) que trata de la parcelacin del suelo urbano y el proyecto de Ley de Desarrollo Urbano de 1983 (775/83) que hasta la actualidad no ha sido votada. En el mismo ao, 1979, fue extinta la CNPU. El inicio de los aos 80 fue marcado por una conyuntura de elevados ndices inflacionarios y de recesin, de polticas salariales austeras y por fuertes manifestaciones populares - a partir de la generalizacin de las huelgas en 1978 y 1979 - y por un proceso paulatino de amnista poltica y redemocratizacin del pas, que culmin con las elecciones democrticas de 1985 y la instauracin de la Nueva Repblica. La poltica de vivienda ha sufrido fuertemente las repercusiones de este contexto poltico, social y econmico, configurndose un cuadro de extremadas dificultades: en 1984, 300 mil viviendas estaban sin comercializacin y la insolvencia era de cerca de 40% (que corresponda a 1,1 milln de mutuarios con parcelas en retraso) que en este momento no alcanzaba solamente a los ex-favelados, sino tambin a los mutuarios de la clase media.108 La poltica de vivienda se vuelve al mercado popular con la creacin del Programa Joo-de-Barro109 y la atencin prioritaria a las regiones ms pobres de Brasil. Despus de una amplia poltica de renegociacin de las deudas, las dificultades econmicas y la falta de soporte poltico han conllevado a la extincin del BNH en 1986. A pesar de la reconstitucin de la trayectoria de la poltica de vivienda social del BNH tener, en lneas generales, una actuacin abarcando a todo el territorio nacional, diferencias sensibles pueden ser notadas en cuanto a la distribucin de recursos y en las consecuencias de estas polticas al nivel local. En la TABLA 3 se puede identificar la importancia cuantitativa y porcentual de la financiacin de viviendas por el SFH en la regin sureste y, especialmente, en los estados de Ro de Janeiro y So Paulo, responsables individualmente por el 8,2 % y el 21,7 % de la produccin total de viviendas sociales en Brasil, respectivamente. Esta produccin masiva de viviendas est relacionada, principalmente, al hecho de que las dos regiones metropolitanas de Ro de Janeiro y So Paulo ya aglutinaban en 1975, cerca del 49 % de la produccin industrial de Brasil 110.
107 108 109 110
SCHMIDT, Bencio e FARRET, Ricardo. A questo Urbana. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Ed., 1986, p. 46. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Poltica Habitacional... Op. cit., p. 78. Este programa consistia en la financiacin de lotes urbanizados y la construccin de las viviendas por parte de los mutuarios en rginen de autoayuda. Cf. TASCHNER, Suzana Pasternak. "Tendencias nas condies habitacionais (1940-1984)". Espao & Debates, N 22, Ano VII, 1987, p. 66. 40
Sin embargo, la produccin se ha traducido en dos momentos diferenciados de expansin de la produccin de viviendas sociales a travs de conjuntos habitacionais: en Ro de Janeiro, se ha dado en el periodo desde 1964 hasta 1973, correspondiendo a los programas de remocin de favelas y, en So Paulo, ocurri en el perodo desde 1975 a 1982, que corresponde a la reestructuracin del BHN y al aumento de la produccin basado en las nuevas reglas del Sistema Financiero determinadas por el PLANHAP)111 . Por esta razn, se explicarn a continuacin las caractersticas principales de este proceso en las dos ciudades, separadamente. En Ro de Janeiro, como ya fue citado anteriormente, la poltica de erradicacin de favelas, a travs del traslado de sus residentes a conjuntos habitacionais, por la COHAB-GB, se ha dado ya con anterioridad a la creacin del BNH. De 1962 a 1965, la COHAB haba construido a 9.650 viviendas, concentrados en dos grandes Conjuntos - Vila Esperana (2.181 viviendas) y Vila Kennedy (4.751 viviendas) - y otros de menores dimensiones como Vila Esperana, Pio XII, Dona Castorina, Santo Amaro, Marqus de So Vicente y Cidade de Deus. Un nuevo gobierno a nivel del estado, comprometido con las reivindicaciones de los favelados cambia la orientacin de la COHAB, y reduce la construccin de nuevas viviendas para intervenir y mejorar las condiciones de vida en los conjuntos ya existentes. A la vez, se crea la CODESCO112 , para intervenir en la urbanizacin y mejora de las favelas. La reaccin a nivel central a este cambio de postura a nivel local fue la creacin de la CHISAM113, rgano de mbito federal y subordinado directamente al BNH,en 1968, para coordinar las diferentes instituciones del rea metropolitana - que englobaba los Estados de Guanabara y Ro de Janeiro - responsables en materia de vivienda y homogeneizar sus criterios de intervencin, retomando la poltica de erradicacin de favelas, que se intensifica entre los aos 1968 y 1972. La COHAB, sometida al control de la CHISAM, se encontraba limitada al papel de constructora de la misma.
111
112 113
La Regin Metropolitana de Ro de Janeiro, formada por 14 municipios,concentra, en 1980, cerca del 80 % de la poblacin del Estado (9.018.637 habitantes) en una superficie de 6.464 km2, con un indice de urbanizacin del 96 %. La Regin Metropolitana de So Paulo, de 7.967 km2 de superficie, presenta en 1980 una poblacin 12.588.439 habitantes, representando al 10 % de la poblacin total de Brasil y a 20 % de su poblacin urbana. (Cf. SERRAN, J.R. ESTUDIO de caso: Ro de Janeiro. (mimeo) Conferencia de Barcelona sobre Grandes Ciudades. Barcelona, Area Metropolitana de Barcelona / Mancomunitat de Municipis, 25 de febrero al 2 de marzo de 1985; FARIA, Vilmar Evangelista. ESTUDIO de caso: So Paulo. (mimeo) Conferencia de Barcelona sobre Grandes Ciudades. Barcelona, Area Metropolitana de Barcelona / Mancomunitat de Municipis, 25 de febrero al 2 de marzo de 1985; y IBAM/BNH. Rio de Janeiro - Avaliao de programas habitacionais de baixa renda. Rio de Janeiro, julho de 1979.) Companhia de Desenvolvimento Comunitario (Compaia de Desarrollo Comunitario). Coordenadoria da Habitao de Interesse Social da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Coordinacin de la Vivienda de Inters Social de la Regin Metropolitana de Rio de Janeiro). 41
La intervencin de la CHISAM en el Estado de Guanabara114 se ha dado en una poca en que la actuacin del gobierno estadual a travs de mejora en las favelas iba en contra de los objetivos econmicos generales del BNH, trayendo cinco consecuencias negativas: "primero, se perpetuaba la ocupacin por los desfavorecidos de las tierras valiosas en la Zona Sul, zona residencial de la ciudad. En segundo lugar, la ocupacin de tierras por favelas en la Zona Sul y su simple presencia fsica desestimulaban la construccin de nuevas viviendas para los grupos de renta ms alta, contrariando, de esta forma,el objetivo de reactivar el sector de la construccin civil. En tercero, no construir nuevos Conjuntos en la periferia de la ciudad tambin eliminaba otro importante estmulo a las empresas privadas de construccin a travs de contractos con el gobierno. En cuarto, la ocupacin ilegal de la tierra, en las zonas ricas, iba en contra del esquema de orden espacial urbana, que implicaba en el aislamiento de las reas de clase alta y el confinamiento de las clases ms bajas en la periferia de la ciudad. Y en quinto lugar, la concentracin de favelas en Ro de Janeiro - la mayor poblacin de favelados en el pas - exiga medidas ms enrgicas en sentido apropiado, para que sirvieran de ejemplo a otras ciudades brasileas." 115 En este sentido, "en el programa de erradicacin de favelas en Ro de Janeiro, se evidencia que la mayor parte de las favelas han sido eliminadas de la zona sur y los polgonos han sido construidos en la periferia lejana, al norte y oeste. Por consiguiente, las tierras bien localizadas eran habilitadas para la construccin de parques industriales y de residencias para las clases alta y media, (...) identificndose tambin un objetivo poltico manifiesto por la necesidad de desmovilizar las favelas que eran vistas como foco de resistencia y de expresin poltica, representando una amenaza potencial al orden establecido."116 En la TABLA 4 se evidencia el gran impulso que represent la produccin de viviendas en el perodo de 1969 a 1972, que ha correspondido al 62,5 % del total de viviendas que se construy hasta el ao 1976.
114
115 116
Desde el punto de vista poltico-institucional, cuando se efectu el cambio de la Capital de Brasil por Braslia, en 1960, el que en aquel momento era el Districto Federal, fue transformado en el Estado de Guanabara, con el Municipio de Ro de Janeiro como capital. En 1974 el Estado de Guanabara se fundi con el Estado de Ro de Janeiro - con capital en Niteri -, por orden de una Ley Federal. A partir de ahi, el nuevo Estado se llama Ro de Janeiro y el antiguo Estado da Guanabara (ex-Districto Federal), se tranforma en Municipio de Ro de Janeiro (que pasa a ser la capital del mismo Estado) y es uno de los 14 Municipios que integran la Regin Metropolitana de Ro de Janeiro, creada por la misma citada Ley. PORTES, Alejandro. "Poltica habitacional..." Op. cit. , p. 145. SILVA, Maria Ozanira da Silva e. Poltica Habitacional... Op. cit., p. 50. 42
TABLA 4 Total de viviendas construidas por CEHAB segn su fecha de construccin.

FECHA DE CONSTRUCCION 1962 a 1968 1969 a 1972 1973 a 1976 TOTAL
Fuente :
N DE VIVIENDAS CONSTRUIDAS TOTAL POR ETAPA 14.688 35.099 6.346 56.133 % DEL TOTAL 26,2 62,5 11,3 100
Adaptado de IBAM/BNH. Rio de Janeiro - Avaliao de programas habitacionais de baixa renda. Rio de Janeiro, julho de 1979, p. 105.
Dentro de la poltica de erradicacin de favelas propuesta por el BNH, el Presidente de la Repblica, en 1968, coloc a disposicin del BNH un patrimonio territorial superior a 34 millones de metros cuadrados en todo el Brasil, de los cuales ms de 11 millones estaban situados en el Area Metropolitana de Ro de Janeiro.117 Con base en esta medida, en este mismo ao, la CHISAM inici su actuacin con la implantacin del Programa CHISAM, a travs de la concurrencia para la construccin de 7.932 viviendas en distintos conjuntos bajo la poltica de "construir el mximo de viviendas, en un mnimo tiempo, y a costes suficientemente bajos para permitir su compra por favelados."118 Estos conjuntos habitacionais fueron119 :
Rua Crato Parque Santa Luzia Avenida Santa Cruz Estrada da Agua Branca Rua da Bica Guapar-Quitungo Bento Cardoso 312 180 1.920 1.480 600 2.880 560 viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas
En contrapartida, en el ao 1969, la COHAB promovi el Programa Sete de Setembro como respuesta a la CHISAM, para demostrar que el gobierno estadual tena la capacidad de construir en gran escala y para el poder adquisitivo del favelado, sin la tutora de la CHISAM. Este programa promovi la construccin de 16.900 viviendas, todas en bloques multifamiliares, en los siguientes conjuntos habitacionais 120 :
117 118 119 120
SAAD, Paulo Oscar. A comercializao... Op. cit., p. 52. GRABOIS, Gislia Potengy. Em busca da integrao: a poltica de remoo de favelas no Rio de Janeiro. Dissertao de Mestrado. Rio de Janeiro, Museu Nacional / UFRJ, 1973. SAAD, Paulo Oscar. A comercializao ... Op. cit., p. 54. Id., ibid. 43
Conjunto da Rua CapitoTeixeira (D. Pedro I) Marechal Hermes Estrada Velha da Pavuna Avenida Suburbana Engenho da Rainha Estrada do Itarar Lins de Vasconcelos Rua Joo Vicente Padre Miguel Cidade de Deus
3.280 80 820 700 1.760 660 560 1.080 7.000 960
viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas viviendas
A la vez, la CHISAM promovi otras 1.000 viviendas en el Conjunto Habitacional de Porto Velho, en Cordovil, sumando el programa un total de 17.900 viviendas. Otras promociones fueron llevadas a cabo en este perodo, como lo demuestra la TABLA 5, todas destinadas predominantemente al traslado de la poblacin de favelas. La incompatibilidad de los conjuntos habitacionais producidos, por sus caractersticas de localizacin, su rpida y mala construccin y su inadaptacin a las capacidades de pago de la poblacin que vena de las favelas 121, ha implicado en el rechazo de los conjuntos, y muchas veces en su abandono y retorno a la residencia de origen. Una vez alcanzado el objetivo primordial de la poltica de traslados a la periferia, es decir, la liberacin de la Zona Sul para la iniciativa de los constructores privados, y debido a la intensificacin de los problemas como la insolvencia, la venta ilegal de las viviendas y el abandono parcial de los conjuntos habitacionais y su nueva ocupacin ilegal, se abandon la poltica de erradicacin de favelas, a pesar de que todava quedasen dos grandes favelas - Rocinha y Dona Marta - y otras pocas pequeas.
121
Las caractersticas urbanas, de edificacin y gestin de los polgonos de viviendas en los tres mbitos del estudio ser tratada en el proximo apartado de este estudio. 44
TABLA 5 Conjuntos habitacionais de COHAB-GB ocupados hasta 1975.

CONJUNTO HABITACIONAL Lar Empregada Domstica Dona Castorinha V. Aliana Nova Holanda V. Kennedy V. Esperana V. Isabel Pio XII Sto. Amaro Marq. So Vicente Cidade de Deus Cidade Alta Crato Sta. Luzia Soldado Elias dos Santos Bento Cardoso Agua Branca Barro Vermelho Zaira Duna Quitungo Av. Suburbana Porto Velho Marechal Hermes Engenho da Rainha Sta. Cruz Lins de Vasconcelos Itarar D. Pedro I Osvaldo Cruz Castro Alves D. Jaime de Barros Cmara Miguel Gustavo Presidente Mdice Andr Filho Av. Antares TOTAL
Fuente : Leyenda : Obs:
BARRIO Realengo Gvea Bang Bonsucesso Sen. Camar Vig. Geral V. Isabel Botafogo Catete Gvea Jacarepagu Cordovil Penha Bonsucesso Cascadura Penha Circular Realengo Engenho Novo Brs de Pina Brs de Pina Benfica Cordovil Guadalupe Eng. da Rainha Senador Camar Engenho Novo Bonsucesso Realengo Osvaldo Cruz Bonsucesso Pe. Miguel Senador Camar Bonsucesso Penha Circular Sta. Cruz
AO DE OCUP.* 1962 1962 1962 1963 1964 1964 1964 1965 1965 1965 1966 1969 1970 1970 1970 1970 1970 1970 1970 1970 1970 1970 1971 1971 1971 1971 1971 1971 1971 1971 1972 1972 1974 1974 1975
N DE VIVIENDAS 46 252 2.187 981 5.069 464 48 246 227 328 6.658 2.597 312 180 600 560 1.480 90 960 1.920 700 1.000 300 1.760 1.920 560 660 3.280 1.080 820 7.000 2.466 720 80 1.434 48.985
Adaptado de VALLADARES, Licia do Prado. Passa-se uma casa. Anlise do Programa de Remoo de Favelas do Rio de Janeiro. 2 Edio. Rio de Janeiro, Zahar, 1980. * Ao de ocupacin del conjunto habitacional.
Los conjuntos habitacionais subrayados son barrios de referencia de este estudio.
45
46
Cambios polticos, debidos a la designacin de un nuevo gobierno estadual por el gobierno federal, marcaron el fin de la CODESCO y, en 1973, de la CHISAM. En 1974, con la fusin de los Estados de Ro de Janeiro y Guanabara, se dio tambin la institucionalizacin de la Regin Metropolitana de Ro de Janeiro, seguida por la creacin, en 1975, de la Fundacin para el Desarrollo de la Regin Metropolitana de Ro de Janeiro - FUNDREM122 como el rgano responsable del desarrollo de polticas metropolitanas con base en el repaso de recursos provenientes de una serie de fundos criados por el Gobierno Federal, destinados a la provisin de infraestructura bsica, saneamiento, equipamientos urbanos y modernizacin de la red ferroviaria y rodoviaria. En una primera fase, la FUNDREM actu activamente en la asesora a los diversos municipios de la Regin Metropolitana en su planeamiento municipal y en su capacitacin administrativa, hasta que, en el inicio de los 80 su campo de actuacin ha sido reducido debido a nuevos objetivos y contextos polticos. La fusin de los Estados de Ro de Janeiro y Guanabara conllev tambin a la fusin de sus respectivas COHABs en la CEHAB-RJ123, en 1975, ahora como organismo no slo responsable de la construccin de las viviendas, sino tambin de la definicin y puesta en marcha de la nueva poltica de vivienda adoptada.
Despus de un primer intento de controlar las irregularidades en su patrimonio por el cambio de sus ocupantes y de regularizar la situacin de las familias de clase media que haban ocupado las viviendas abandonadas por los exfavelados, se elaboraron esquemas de pago para aquellos que estaban en
122 123
Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Companhia Estadual de Habitao. 47
retraso y para expulsar gradual y silenciosamente aquellos que no podan pagar.124 La poltica adoptada a partir de este perodo, con base en inscripciones individuales, ha conllevado a una disminucin en el ritmo de produccin de viviendas en Ro de Janeiro en la segunda mitad de la dcada de los 70, que slo tuvo un ascenso significativo en el principio de los 80 (Ver FIG. 12) en base a los programas reformistas como el PROMORAR, que abandonaron la construccin masiva de conjuntos habitacionais como solucin del problema de la vivienda. En 1977, se elabor un nuevo Plan de ordenacin para la ciudad de Ro de Janeiro, denominado Plan Urbanstico Bsico - PUB-Rio, que estableca una nueva regionalizacin para la ciudad, a partir de macroregiones - las reas de Planeamiento (APs) - para las cuales se proponan directrices especficas que serian desarrolladas con base en planes especficos. En 1979, fue creada la Fundacin RIOPLAN (posteriormente denominada IPLANRIO), como empresa pblica destinada a ofrecer soporte de planeamiento al Ayuntamiento de Ro de Janeiro. En So Paulo, el desarrollo urbano se ha dado de una manera rpida y radical. Hasta el final del siglo pasado, So Paulo presentaba slo una importancia a nivel regional, ya que, Ro de Janeiro era, indiscutiblemente, la metrpolis nacional: en 1890, mientras que Ro de Janeiro tena una poblacin de cerca de 500.000 habitantes, la ciudad de So Paulo acababa de ultrapasar a los 60.000 habitantes.125 El desarrollo econmico trado, en un primer momento, por la exportacin del caf, se ha visto sustituido por la expansin de las actividades industriales y su consolidacin como polo industrial del pas, como sede de las primeras industrias automovilsticas a partir de 1956. El rpido crecimiento urbano - expansin horizontal -, intensificado por el constante flujo migratorio "hace viable el asentamiento de amplios contingentes de poblacin en parcelaciones destituidas de todo a travs de la sobre-explotacin de la autoconstruccin, y reduce al mnimo la necesidad de inversiones en vivienda e infraestructura, tanto por el sector pblico como por el privado. Paralelamente, el modelo amplia las posibilidades de la especulacin inmobiliaria y del rendimiento electoral a travs de una poltica clientelista, que cambia el apoyo en las elecciones por algunas mejoras urbanas, aunque modestas, en barrios dispersos."126 La extensin de la 2 mancha urbanizada alrededor de So Paulo alcanza a cerca de 1.700 km , de 2 los cuales 900 km dentro de los lmites del Municipio.
124 125 126
PORTES, Alejandro. "Poltica habitacional..." Op. cit. , p. 152. FARIA, Vilmar Evangelista. ESTUDIO de caso : ... Op. cit., p. 5. PREFEITURA DE SO PAULO. So Paulo: Crise e mudana. 2 edio, So Paulo, Brasiliense, s.f., p. 77. 48
La COHAB-SP, que fue creada en noviembre de 1965 para la financiacin y produccin de viviendas para la poblacin de hasta 5 SMI, tiene la Alcalda del Municipio de So Paulo como accionista mayoritario y un rea geogrfica limitada entonces a este Municipio. Sin embargo, hubieron dos excepciones: la construccin por parte de COHAB-SP del Conjunto Residencial Brigadeiro Haroldo Veloso, localizado en el Municipio de Guarulhos y el conjunto Marechal Castello Branco, localizado en el Municipio de Carapicuiba. En 1966, se iniciaron las obras de construccin del primer conjunto habitacional - Conjunto So Miguel Paulista. El ritmo de construccin se da de modo lento, con dos conjuntos iniciados en 1967, tres en 1968 y un conjunto en 1970. En los primeros aos de actividad, "la COHAB ha construido cerca de 9.000 viviendas, aunque slo alrededor de un tercio ha sido entregados hasta 1975 (alrededor de 3.500 viviendas), en funcin del resto o estar con sus obras paralizadas, o abandonadas por sus moradores en proceso de deterioracin constante. Este cuadro tambin fue debido a problemas administrativos e internos a la Compaia en los primeros aos de su actividad, debido a faltas ocurridas en la especificacin y detalle del proyecto fsico de las viviendas, y en la fiscalizacin de las obras, trayendo como consecuencia la necesidad de recuperacin y reforma de viviendas en obras que se acaban de concluir, debido a la psima calidad de construccin " 127 (Ver TABLA 6). TABLA 6 Produccin de viviendas de la COHAB-SP en So Paulo por aos
AO N DE UNIDADES ENTREGADAS AO N DE UNIDADES ENTREGADAS
1967 1968 1970 1974 1975 1976 1977

Fuente :
1.088 388 1.825 2.055 178 TOTAL DE UNIDADES ENTREGADAS
1978 1979 1980 1981 1982 1983
2.270 6.607 5.824 17.002 15.067 22.608 74.912
Elaborado a partir de datos de FINEP-GAP. Habitao Popular... Op. cit., pp. 98-145.
127
TARALLI, Cibele Haddad. Mudana de... Op. cit., p. 53.
49
50
Segn las directrices generales dictadas por el BNH, la prioridad de las promociones de los primeros aos de actuacin estaban volcadas hacia la atencin a la poblacin favelada. Los problemas causados por su transferencia a conjuntos de la periferia por las razones ya anteriormente comentadas de alejamiento de su local de trabajo y de dificultades econmicas de adaptacin a la nueva condicin de vida se suman a la mala calidad de la edificacin, "la inexistencia de servicios de infraestructura urbana (como red de agua, saneamiento, luz, asfalto y recogida de basura) y la precariedad en la atencin a la poblacin por las redes escolar, de sanidad, social, de entretenimiento y ocio en el entorno de los conjuntos." 128 La COHAB-SP, entre los aos 1970 y 1974, ha tenido que revisar su poltica frente a la construccin de los conjuntos, llegando a desarrollar una poltica intensa de recuperacin de los conjuntos ya construidos para su posterior comercializacin. En 1968, las lineas generales para el desarrollo urbano de So Paulo fueron definidas por el Plan Urbanstico Bsico, que propuso una distribucin ms equilibrada de la poblacin y del empleo en el Municipio de So Paulo y en los municipios del entorno, la creacin de un sistema de transporte que posibilite una alta movilidad y la promocin de dos centros subregionales en Santo Amaro e Itaquera, como unidades urbanas que contemplen a la vez actividades recreativas y culturales, empleos en servicios y reas residenciales circundantes de gran densidad - el prenuncio de los grandes conjuntos habitacionais. La posterior construccin del conjunto habitacional Itaquera se efectiv sin generacin concomitante de empleos en la regin.129 La cuestin metropolitana gan importancia en So Paulo ya a finales de los aos 60 con la creacin, en 1968, del Grupo Ejecutivo de la Gran So Paulo GEGRAN, que en 1970 se transform en la Empresa Metropolitana de Planeamiento de la Gran So Paulo - EMPLASA130. En 1970, se ha propuso el Plan Metropolitano de Desarrollo Integrado, el cual mantena el estmulo al crecimiento en el vector este, con una nfasis en la problemtica del deficit de viviendas.131
128 129
130 131
Id., ibid. MOTTA, Caio Fabio Attadia da. Os macro-conjuntos habitacionais: Resultantes prticas. Tese de Doutorado. So Paulo, Departamento de Cincias Sociais / Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas / Universidade de So Paulo, 1988, p. 50. Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande So Paulo. Este plan propona estimular el desarrollo de ncleos urbanos de las regiones vecinas a la Grande So Paulo, visando reducir su ritmo de crecimiento, promover la continuidad urbana y aumentar la densidad en las reas perifricas y promover la construccin de grandes conjuntos habitacionais para inducir a dinamizar la ocupacin y el adensamiento y racionalizar la implantacin de infraestructura bsica. (Cf. MOTTA, Caio Fabio Attadia da. Os macro-conjuntos... Op. cit., p. 53). 51
TABLA 7
LOCAL
Produccin de la COHAB-SP hasta 1985.

CONJUNTO HABITACIONAL N UNIDADES EXECUTADAS 69.446 3.597 2.920 40 907 1478 442 5.787 447 703 8 2.702 3.860 349 6.927 31.860 1.260 4.309 900 970 216 1.293 6.988 930 56.002 200 200 476 3.706 14.720 88.348 1980 1983 1982 1981 1980 1978 1981 1984 1977 1981 1977 1979 1981 1983 1980 1981 1981 1983 1970* 1986* 1972* FECHA (inicio de obras)
Municipio de So Paulo (MSP) Unidades entregadas hasta 1975 Elsio Teixeira Leite Vila Nova Cachoeirinha Zona Norte Estrada da Parada Ferno Dias Vila Maria TOTAL ZONA NORTE (MSP) Parque Ip Zona Sur So Luiz Parque Fernanda Boror TOTAL ZONA SUR (MSP) So Miguel Santa Etelvina (I, IV y V) Itaquera (I, II y III) Guaianazes Jardim So Paulo (I y II) Zona Este Gleba Pssego Carmo Barro Branco Stio dos Franas Sapopemba Jardim Sapopemba Rio Claro TOTAL ZONA ESTE (MSP) Zona Oeste Jardim Educandrio
TOTAL ZONA OESTE (MSP) Municipio de Guarulhos Municipio de Itapevi Municipio de Carapicuiba TOTAL GENERAL
Fuentes:
COHAB - Diretoria de Obras - Quadro de Obras Executadas, maio/85; Base de Dados / SEMPLA-DEINFO; COHAB-SP- Unidades Construidas pela COHAB-SP,13/11/91; TARALLI, Cibele. Mudana de... Op. cit.,p.184.(Obs.: *fecha de comercializacin)
No obstante, este plan no ha sido implementado, una vez que, en el ao siguiente,1971, la Alcalda del Municipio de So Paulo, bajo orientacin del
52
Gobierno Federal, aprob mediante ley su propio Plan Director de Desarrollo Integrado132 (PDDI)133. La creacin de la Regin Metropolitana de So Paulo a travs de ley federal, di lugar, en 1974, a la creacin del sistema de planeamiento metropolitano y a la consolidacin de la EMPLASA como su rgano tcnico134. Segn TARALLI, en la segunda mitad de la dcada de 70, coincidiendo con las nuevas orientaciones del BNH, "se reinici el proceso de implantacin de conjuntos habitacionais, densificando conjuntos ya implantados con nuevas viviendas y emprendiendo la construccin de nuevos conjuntos habitacionais principalmente en las zonas norte y este de la ciudad de So Paulo (5 conjuntos en la zona este, 1 conjunto en la zona norte, adems de 1 conjunto en la zona sureste y 1 conjunto fuera del Municipio)." 135 En este perodo, entre 1975 y 1982, los recursos para la financiacin de proyectos de la COHAB-SP crecieron, permitiendo la construccin del 80 % de la produccin total del organismo136 (Ver TABLA 6 y TABLA 7). A la vez, la poltica de adquisicin de tierras en la periferia distante para la implantacin de los nuevos conjuntos se ha mantenido, hecho que influy fuertemente en la calidad de su patrimonio, una vez que la COHAB-SP "produci, entre 1965 y 1989, 100.000 viviendas (...) perpetrando un doble desastre: ecolgico y financiero. La mayora de los conjuntos fue construida en terrenos totalmente impropios desde el punto de vista geomorfolgico, situados en la zona rural y alejados de cualquier red de infraestructura. El coste unitario de estas viviendas, incluida la extensin de las redes, el terrapleno y la recuperacin de la erosin causada por la deforestacin y por el propio terrapleno, es comparable al coste de una vivienda de clase media producida por el mercado inmobiliario." 137 En 1981, una lei municipal (Ley n 9412/81) autoriz la construccin de conjuntos habitacionais de promocin pblica en una parte de la zona rural del municpio (identificada como Z8 - 100 /1), lo que ha intensificado an ms la periferizacin en la localizacin de los conjuntos habitacionais.
132 133
134 135 136
137
Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado. Este Plan ha sido la base para la creacin del proceso de planeamiento en el municpio y para la redaccin de la Ley de Zonificacin (Ley n 7805/72) que establece las condiciones para la parcelacin, el uso y la ocupacin del suelo (estableciendo tambin las normas para los conjuntos habitacionais). An en el mbito municipal fue instituida, en 1975, ley que dispone sobre las normas especiales para los conjuntos habitacionais de inters social (Ley n 8266/75). Para Mayores detalles ver ALMEIDA, Fernando Regis Caseiro de. O Planejamento Metropolitano no Governo do Estado de So Paulo. Tese de Doutorado. So Paulo, FAUUSP, 1983. TARALLI, Cibele Haddad. Mudana de.... Op. cit., p. 59. Porcentaje referente al patrimonio construido y en ejecucin hasta julio de 1991 (Cf. SILVA, Helena Menna Barreto. Terra urbana e programas pblicos de habitao. (mimeo) So Paulo, julho de 1991). PREFEITURA DE SO PAULO. So Paulo: Crise... Op. cit.,. 78. 53
A partir de 1982, debido a la eleccin de un gobierno de la oposicin a nivel del Estado de So Paulo, se congelaron los recursos del SFH para el mismo y para el municipio de So Paulo, disminuyendo gradualmente la produccin de viviendas, que se ha mantenido solamente a travs de recursos municipales. 1.1.4. Las polticas de vivienda en experiencia comparada.
El anlisis del contexto histrico - poltico, econmico y social - de la construccin de los polgonos de vivienda social en los tres paises estudiados puede permitir una primera aproximacin de los aspectos que han influenciado en la configuracin actual de estas reas, en su localizacin y en la calidad urbana y edificatoria. El entendimiento de la gnesis y concepcin de los polgonos de viviendas, grands ensembles y conjuntos habitacionais puede, por tanto, facilitar la comprensin de los factores bsicos que han incidido en su construccin, y que, consecuentemente, presentan repercusiones marcantes sobre su problemtica actual. Los factores bsicos aqui acotados son los siguientes: el contexto social, poltico y econmico; la poltica urbana nacional y local, en el contexto de la construccin de los polgonos de viviendas; la poltica de vivienda social, de mbito nacional y local, y su incidencia sobre los polgonos de vivienda social. En primer lugar, cabe subrayar la existencia de un defasaje entre el periodo de construccin masiva de viviendas sociales a travs de los polgonos de viviendas entre el contexto europeo y el contexto brasileo. No cabe en el mbito de esta tesis profundizar sobre las diferencias en el proceso de desarrollo econmico entre los paises del primer mundo - Francia y Espaa - y de los paises en desarrollo - Brasil-, sino que, es importante verificar que a pesar de que el mismo se d en momentos diferenciados, es el contexto de franco crecimiento econmico en los tres paises que ha sido la condicin bsica para la creacin de polticas de construccin masiva de viviendas. Este defasaje se ha hecho sentir tambin en el marco de la decadencia y extincin de las polticas vigentes. La crisis del petrleo ha sido elemento decisivo en la decadencia de las polticas de construccin de polgonos de vivienda social en Espaa y Francia, debido al fuerte impacto recesivo que ha producido en sus economas. En Brasil, este marco, no obstante, ha alcanzado el pas en un momento en que la desaceleracin del crecimiento econmico y las altas tasas de inflacin exigan una accin positiva frente a la crisis. Ya pasada una dcada del inicio
54
de la poltica de construccin masiva de conjuntos habitacionais, la crisis del petroleo no ha conllevado a la paralizacin del proceso - como en Europa sino que ha sido la responsable por un cambio en la poltica, que pasa a atender a una demanda con mejores condiciones econmicas, visando alcanzar a la rentabilidad del sistema. La decadencia de la poltica de los conjuntos habitacionais en Brasil, en mediados de los aos 80, ha sido decurrente de los cambios polticos que ocurrieron en el pas y de la fuerte crisis financiera que padeca el Banco Nacional de la Vivienda - BNH. En las TABLAS 8,9 y 10 se presentan resumidamente los principales hechos que enmarcaron la poltica de construccin de los polgonos de vivienda social en los tres paises. De este contexto presentado, que influy en la produccin masiva de viviendas sociales a travs de los polgonos de viviendas en los tres paises estudiados, se puede evidenciar una serie de aspectos comunes en los siguientes mbitos: 1) Contexto econmico: reactivacin econmica basada en un proceso de industrializacin que se concentra espacialmente en determinadas regiones o ciudades del pas (Madrid, Barcelona y Bilbao, en Espaa; Ro de Janeiro y So Paulo, en Brasil; y en la regin de Pars, en Francia); proceso de crecimiento econmico fuertemente dirigido y controlado por el gobierno central, por la creacin de planes nacionales de desarrollo econmico (Espaa y Brasil) o por la ordenacin del territorio (Francia); intensos flujos migratorios desde el campo hacia la ciudad, donde la poblacin parte en busca de mejores condiciones de vida y de empleo. 2) Contexto urbano: la consolidacin de la poltica urbana a travs de la creacin de instrumentos apropiados (Ley del Suelo de Espaa y Francia) o de organismos de mbito nacional (Ministerio de la Reconstruccin y de la Construccin en Francia; BNH, SERFHAU, CNPU y CNDU en Brasil); la creciente urbanizacin de las principales ciudades en el mbito de cada pas y la consolidacin de procesos de metropolizacin de las mismas; disminucin de las condiciones de vida en las ciudades, generada por el constante aflujo de personas y por la carencia de viviendas para acogerlas; la intensificacin de la infravivienda como forma de suplir las necesidades de vivienda de los inmigrantes;
55
Tabla 8
DECADA
Resmen de los principales hechos relacionados a la poltica de construccin de los polgonos de Vivienda Social en Espanha
CONTEXTO SOCIAL,POLTICO Y ECONMICO -Concentracin de la produccin industrial; -Flujo migratrio intenso; Crecimiento del chabolismo e infravivienda en Madrid y Barcelona. POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL) POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL) 1944-54 I Plan Nacional de la Vivienda 1953 Plan de Ordenacin de Barcelona y su Zona de Influencia 1954 Creacin de las Viviendas de Renta Reducida y Minima y de las de Renta Limitada 1955 II Plan Nacional de la Vivienda 1956 Aprobacin de la Ley del Suelo 1957 Creacin del Ministerio de la Vivienda 1957 Creacin de las Viviendas Subvencionadas que incentivan a la participacin de la iniciativa privada 1957 Plan de Urgencia Social de Madrid 1957 Construccin del Poblado Dirigido de Orcasitas en Madrid 1958 Construccin del Poblado de Absorcin General Ricardos, polgono Marcelo Usera y Gran San Blas em Madrid 1958 Plan de Urgencia Social de Barcelona 1959 Construccin del Poblado Dirigido San Blas H en Madrid 1953 Construccin del polgono Verdn en Barcelona 1954 Construccin de poblados mnimos y de absorcin en Madrid y promociones de la OSH para clase media en Barcelona POLTICA URBANA (MADRID/BARCELONA) POLTICA DE VIVIENDA Y POLGONOS
50
56
Tabla 8
DECADA
Continuacin
CONTEXTO SOCIAL,POLTICO Y ECONMICO -Fuertes migraciones interregionales; -Crecimiento significativo de la inmigracin a los municipios comarcales de Barcelona; - Metropolizacin de Madrid. POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL) POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL) POLTICA URBANA (MADRID/BARCELONA) POLTICA DE VIVIENDA Y POLGONOS 1960 Construccin del polgono Sudoeste del Bess en Barcelona 1961 Plan de Absporcin de Chabolas en Madrid y Plan de Supresin del Barroquismo en Barcelona 1963 Construccin de las UVAS en Madrid
1961 III Plan Nacional de la Vivienda
1963 Creacin de las Viviendas de Proteccin Oficial (VPO) 1964 I Plan de Desarrollo Econmico 1968 II Plan de Desarrollo Econmico 1968 Reglamento de Viviendas de Proteccin Oficial crea el rgimen de Acceso Diferido a la Propiedad
60
1963 Plan General de Ordenacin del Area Metropolitana de Madrid y creacin de COPLACO
1965 a 1968 Construccin de las UVAS en la Comarca de Barcelona
70
- Crisis del petroleo; - Tendencia estacionaria y/o regresiva de inmigracin hacia Madrid y Barcelona
1970 Creacin del Instituto Nacional de la Urbanizacin 1972 III Plan de Desarrollo Econmico
1972 Construccin de la ultima grande promocin pblica de vivienda social, el polgono Jornal en la Comarca de Barcelona
Fuente: Elaboracin propia.
57
Tabla 9
DECADA
Resmen de los principales hechos relacionados a la poltica de construccin de los polgonos de Vivienda Social en Francia
CONTEXTO SOCIAL,POLTICO Y ECONMICO -Reactivacin de la economa a travs de la industrializacin; - Fuerte crecimiento de la poblacin de la aglomeracin de Pars; - Gran nmero de personas sin techo en Pars y en la Province. POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL) 1950 Creacin del Fondo Nacional de Ordenacin del Territorio (FNAT) 1953 Aprobacin dela Ley del Suelo POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL) 1950 Creacin de las HLM 1953 Reglamentacin de la participacin de empresrios en la construccin de viviendas sociales a travs de los CIL 1953 Plan Courant 1954 Construccin de ciudades de urgencia para atender a las personas sin techo en el invierno riguroso 1961 Creacin del Distrito de la Regin de la Pars y consolidacin de la estructura regional 1963 Creacin de la DATAR POLTICA URBANA (REGIN ILE-DEFRANCE) POLTICA DE VIVIENDA Y GRANDS ENSEMBLES
50
1958 Decretos que crean las ZUP y los sectores de renovacin urbana
1958 Construccin del Grand Ensemble de Orly/Choisy-le-Roy 1961 Construccin de Les Tarterets en CorbeilEssonnes 1962 Construccin de Le Val Fourr en Mantes-laJolie 1963 Construccin de Les 4000 en La Courneuve
58
Tabla 9
DECADA
Continuacin
CONTEXTO SOCIAL,POLTICO Y ECONMICO - La Rgion de Pars concentra a cerca de una quinta parte de la poblacin francesa. POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL) POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL) 1964 Ley de supresin del chabolismo 1965 Inicio de las crticas a los procedimentos, a la programacin y a la calidad de los espacios en los grands ensembles POLTICA URBANA (REGIN ILE-DEFRANCE) POLTICA DE VIVIENDA Y GRANDS ENSEMBLES
1965 Esquema Director de Ordenacin y de Urbanismo de la Regin Parisina (SDAU)
1965 Construccin del Grand Ensemble de Clich-sous-Bois/ Montfermeil 1967 Construccin de la Grande Borne en Grigny/Viry-Chatillon
60
1967 Ley del Suelo substituye el procedimento de las ZUP por las ZAC. Creacin del Ministerio del Equipamiento y de la Vivienda yde un Ministro encargado de la Ordenacin del Territorio 1969 Promocin oficial de las Villes Nouvelles - Crisis del petrleo.
70
1971 Plan Construccin crea nuevas lineas de investigacin sobre sistemas constructivos y modelos urbanos 1973 Circular Guichard restringe el nmero de viviendas sociales por promocin y convoca el fin de la produccin de los grands ensambles.
Fuente: Elaboracin propia
59
Tabla 10
DECADA
Resmen de los principales hechos relacionados a la poltica de construccin de los polgonos de Vivienda Social en Brasil
CONTEXTO SOCIAL,POLTICO Y ECONMICO
-Golpe militar en abril de 1964; - 1967: Nueva Constitucin; - 1968 1974: el milagro econmico brasileo (tasas medias de crecimiento econmico de 10% al ao; - 1969 otorgada nueva constitucin por una junta militar Represin poltica sobre la clase trabajadora.
POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL)

1964 Creacin del Servicio Federal de la Vivienda y Urbanismo (SERFHAU) e incentivo al planeamiento integrado
POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL)

1964 Creacin del Sistema Financiero de la Vivienda (SFH) y del Banco Nacional de la Vivienda (BNH) 1964 a 1969 Poltica de erradicacin de favelas y con prioridad al mercado popular
POLTICA URBANA
(RIO DE JANEIRO/SO PAULO)
POLTICA DE VIVIENDA Y CONJUNTOS HABITACIONAIS
60
1965 Plan General de la ciudad de Rio de Janeiro (Estado de Guanabara)
1968 Plan Urbanstico Bsico de So Paulo
70
Altas tasas de inflacin y represin poltica sobre la clase trabajadora; - 1978 a 1979 generalizacin de huelgas en el pas; - Incio de la apertura poltica, con la amnistia de presos polticos y elecciones directas para governador;
1970 a 1973 Intensificain de la poltica de combate a las favelas y traslado a los conjuntos habitacionais a la vez que se incia el abandono de los primeros conjuntos construdos y retorno a las favelas 1970 a 1974 Cambio de la clientela preferencial a la clase media e inicio de la financiacin de Proyectos de Desarrollo Urbano
1970 Proposicin del Plan Metropolitano de Desarrollo Integrado (PMDI) para So Paulo, el cual no ha sido aprobado
1965 Creacin de la COHAB-SP en So Paulo 1965 a 1970 Construccin de pequeos conjuntos habitacionais para erradicacin de favelas en So Paulo 1968 Inicio de la construccin del conjunto Santa Etelvina en So Paulo 1969 Programa Sete de Setembro de COHAB Rio de Janeiro 1970 Construccin del conjunto Zaira Duna en Rio de Janeiro 1970 a 1974 Recuperacin de los conjuntos habitacionais construdos en So Paulo en el periodo anterior
1971 Plan Director de Desarrollo integrado (PDDI) de So Paulo
60
Tabla 10
DECADA
Continuacin
CONTEXTO SOCIAL,POLTICO Y ECONMICO
- Desmistificacin del milagro econmico; - Crisis en el comercio mundial y del petrleo; Crecimiento de la deuda externa; - Consolidacin de So Paulo como plo industrial y econmico nacional.
POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL)

1973 Ley Complementar n 14 de creacin de las Regiones Metropolitanas en Brasil 1974 Creacin de la Comisin Nacional de Regiones Metropolitanas i Poltica Urbana - CNPU 1975 Creacin del Fondo Nacional de Desarrollo Urbano (FNDU) y extincin de la SERFHAU 1975 a 1978 El Plan Nacional de Saneamiento PLANASA financia a 50% de los municipios brasileos 1979 Extincin del CNPU y creacin del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano - CNDU 1980 II Plan Nacional de Desarrollo
POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL)

1973 Creacin del Plan Nacional de Vivienda Popular PLANHAP y del Fondo de Vivienda Popular - FUNDHAP 1974 93% de los adjudicatarios del SFH estn insolventes 1975 Creacin de los programas de carcter reformista, como PROFILURB y FICAM
POLTICA URBANA (RIO DE JANEIRO/SO PAULO)

1973 Institucionalizacin de la Regin Metropolitana de So Paulo 1974 Fusin de los Estados de Guanabara y Rio de Janeiro y creacin de la RM de Rio de Janeiro 1975 Creacin de la FUNDREM en Rio de Janeiro
POLTICA DE VIVIENDA Y CONJUNTOS HABITACIONAIS

1973 Disolucin de la CODESCO y CHISAM en Rio de Janeiro
70
1977 Elaboracin del Plan General PUB-Rio 1979 Creacin del PROMORAR
1975 Fusin de la COHABGB y COHAB-RJ en la CEHAB-RJ 1975 Construccin del conjunto Carapicuiba en el municipio de Carapicuiba 1975 a 1979 Intensa construccin de conjuntos por la COHAB-SP
80
- Aumento de la inflacin y de la deuda exterior; - 1982 elecciones; - 1985 inicio de la Nueva Republica.
1980 a 1982 Intensa construccin de conjuntos por la COHAB-SP 1982 Disminucin radical de los recursos del SFH para la COHAB-SP 1983 Gran crisis econmica del BNH 1986 Extincin del BNH
1983 Extincin del FNDU
Fuente: Elaboracin propia
61
3) Poltica de vivienda: poltica de vivienda fuertemente centralizada en manos de la Administracin y organismos de mbito central (INV, OSH y Ministerio de la Vivienda en Espaa; Ministerio de la Reconstruccin y Ministerio de la Construccin en Francia; y BNH en Brasil); poltica pautada en la reactivacin econmica generada por el crecimiento de la construccin civil, y volcada hacia la creacin de empleo en el sector; poltica pautada ms en los aspectos cuantitativos que en los aspectos cualitativos; fuerte incidencia del precio del suelo, generando procesos de periferizacin de las promociones en busca de terrenos ms asequibles; estandardizacin de proyectos con el objetivo de reducir costes; incentivo a la participacin de la iniciativa privada en la produccin de viviendas (en Espaa por la creacin de las Viviendas de Renta Limitada -1954-, de las Viviendas Subvencionadas -1957 - y las VPO -1963; en Francia, a partir de los aos 60, con la generalizacin de la ayuda a la piedra y el monopolio de las grandes empresas constructoras y despachos de arquitectura; y en Brasil, la produccin de las COHABs ha sido siempre basada en la contratacin de constructoras privadas). Queda patente, en los tres paises, la vinculacin del periodo de construccin masiva de polgonos de viviendas con un perodo de fuerte desarrollo econmico, donde la construccin de viviendas, pautada en la participacin de las constructoras privadas, se ha constituido en un factor a ms de la reactivacin econmica, por la creacin de empleo en el sector de la construccin civil. A su vez, las polticas de vivienda fuertemente centralizadas se han llevado a cabo, a menudo, desconectadas de la realidad urbana y de las necesidades reales de vivienda en mbito municipal. Sus consecuencias al nivel territorial han incentivado, en especial, la periferizacin del crecimiento urbano y la construccin de reas residenciales totalmente desvinculadas de la malla urbana existente. Por otro lado, la necesidad de una produccin masiva de viviendas con resultados a corto plazo, ha generado una poltica donde la racionalizacin de proyectos y de tcnicas ha sido utilizada para maximizar los resultados cuantitativos, quedando los factores cualitativos en un segundo plano. Estes aspectos, como se ver a continuacin, repercuten sobremanera en la problemtica de los polgonos de vivienda social en la actualidad.
62

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I

UNIVERSITAT POLITECNICA DE CATALUNYA E.T.S. D'ARQUITECTURA DE BARCELONA

AUTOR: DOROTEA BLOS

DIRECTOR DE TESIS: AMADOR FERRER I AIXALA

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

3 3 4 14 29 54 63 63 89 100 119 125 126 157 180 231

249 250 287 302

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

ORIGEN Y GENESIS DE LOS POLGONOS DE VIVIENDA SOCIAL.

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

Dlgation l'amnagement du territoire et l'action rgionale. 27

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

Brasil: el Sistema Financiero de la Vivienda y la periferizacin del crecimiento urbano.

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

103 104 105

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

181.436 (16,23 %) 112.753 (10, 08 %) 1.118.059 (100 %)

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

107 108 109 110

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

TABLA 4 Total de viviendas construidas por CEHAB segn su fecha de construccin.

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

3.280 80 820 700 1.760 660 560 1.080 7.000 960

TABLA 5 Conjuntos habitacionais de COHAB-GB ocupados hasta 1975.

Los conjuntos habitacionais subrayados son barrios de referencia de este estudio.

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

124 125 126

1967 1968 1970 1974 1975 1976 1977

1.088 388 1.825 2.055 178 TOTAL DE UNIDADES ENTREGADAS

1978 1979 1980 1981 1982 1983

2.270 6.607 5.824 17.002 15.067 22.608 74.912

TARALLI, Cibele Haddad. Mudana de... Op. cit., p. 53.

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

Produccin de la COHAB-SP hasta 1985.

134 135 136

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

1961 III Plan Nacional de la Vivienda

1965 a 1968 Construccin de las UVAS en la Comarca de Barcelona

Fuente: Elaboracin propia.

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

1965 Esquema Director de Ordenacin y de Urbanismo de la Regin Parisina (SDAU)

Fuente: Elaboracin propia

POLITICAS DE VIVIENDAS Y MODELOS URBANOS. ____________________________________________________________________________________

POLTICA ECONMICA Y URBANA (NACIONAL)

POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL (NACIONAL)

POLTICA DE VIVIENDA Y CONJUNTOS HABITACIONAIS

1965 Plan General de la ciudad de Rio de Janeiro (Estado de Guanabara)