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Aspectos jurdicos da disputa entre os Estados pelos royalties do petrleo

sbado, 30 de maro de 2013

Ol amigos do Dizer o Direito, Tem sido amplamente divulgada, pela imprensa, a disputa poltica e jurdica envolvendo os Estados do Rio de Janeiro e do Esprito Santo contra os demais pela rediviso dos royalties do petrleo. Vamos explicar os interessantes aspectos jurdicos envolvendo a questo e a trajetria da aprovao, veto e derrubada do veto ref erente ao Projeto de Lei n. 2.565/2011 que, ao f inal, se transf ormou na Lei n. 12.734/2012, a qual prev a diminuio do percentual de royalties devidos aos Estados produtores de petrleo. Muitas teses jurdicas esto sendo construdas e voc, que acompanha o Dizer o Direito, nunca poderia f icar de f ora e deixar de entender o que est ocorrendo. Projeto de Lei n. 2.565/2011 No f inal do ano passado (2012), o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei n. 2.565/2011, que visava alterar diversos dispositivos da Lei n. 9.478/97 (Lei das atividades relativas ao monoplio do petrleo), prevendo uma nova diviso no percentual de royalties do petrleo que cada Municpio, Estado e a Unio tm direito no Brasil. Royalties Royalties do petrleo so os valores pagos, ao Poder Pblico, pelas empresas que exploram petrleo no pas. H previso na prpria CF/88 para o pagamento dessas quantias a ttulo de compensao f inanceira. Veja: Art. 20 (...) 1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para f ins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio, plataf orma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao f inanceira por essa explorao. Existe um conceito legal de royalties trazido pelo art. 2 da Lei n. 12.351/2010. Assim, royalties constituem-se na compensao financeira devida aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, em funo da produo de petrleo, de gs natural e de outros hidrocarbonetos fluidos sob o regime de partilha de produo, nos termos do 1 do art. 20 da Constituio Federal. Antiga diviso dos royalties O regime previsto at ento na legislao previa que os Estados nos quais estivessem localizadas as jazidas de petrleo (chamados de Estados produtores de petrleo) seriam benef iciados com percentuais maiores que os demais Estados. Assim, por exemplo, Rio de Janeiro e Esprito Santo, locais onde esto presentes as maiores quantidades de petrleo, recebiam, das empresas, percentuais mais elevados a ttulo de royalties pela explorao do petrleo. Projeto aprovado reduziu o percentual destinado aos entes produtores O projeto de lei aprovado

f oi editado com o objetivo de reduzir o percentual destinado aos Estados e Municpios produtores de petrleo e aumentar a participao dos demais Estados e Municpios no recebimento de tais valores. O art. 3 do projeto aprovado prev que esta alterao do percentual de royalties atinge, inclusive, os contratos em vigor celebrados entre as empresas e os Estados produtores. Presidente da Repblica vetou parcialmente o Projeto de Lei Aps ser aprovado, este Projeto de Lei f oi encaminhado para receber sano ou veto da Presidente da Repblica, conf orme prev o art. 66 da CF/88. A Presidente decidiu vetar o ref erido art. 3 (que previa a nova rediviso dos royalties), sob o argumento de que a proposio aprovada, ao atingir os contratos de concesso j em vigor, of endeu a clusula ptrea contida no art. 5, XXXVI, da CF/88, segundo a qual a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perf eito e a coisa julgada. Isso porque os contratos em vigor so atos jurdicos perf eitos, dotados de plena ef iccia, constitudos com base na Lei n. 9.478/97. Alm disso, o projeto violou o direito dos entes f ederados produtores que, com base em tais contratos e no disposto no art. 20, 1, da CF/88, f azem jus participao nos resultados da explorao do petrleo e gs natural. Houve tambm o veto do art. 4 por razes que no importam para o momento. Veto retornou ao Congresso para ser apreciado Quando um projeto de lei aprovado vetado, ele retorna ao Poder Legislativo para que seja apreciado pelo Congresso Nacional, em uma sesso conjunta (Deputados Federais e Senadores), dentro de 30 dias a contar de seu recebimento. Para que o veto seja rejeitado (derrubado) pelo Congresso necessrio o voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto ( 4 do art. 66 da CF/88): 4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. Se o veto no examinado em 30 dias, as demais proposies ficam sobrestadas A CF/88 determina que, se o veto no f or apreciado pelo Congresso no prazo de 30 dias, ele ser colocado na ordem do dia (uma espcie de pauta) da sesso imediata, sobrestadas (suspensas) as demais proposies, at sua votao f inal ( 6 do art. 66 da CF/88): 6 Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4, o veto ser colocado na ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao f inal. Vale ressaltar que, apesar da CF/88 prever que os vetos devem ser apreciados em at 30 dias, este prazo tem sido completamente desrespeitado. Segundo divulgado pela imprensa, existem mais de 3 mil vetos aguardando anlise pelo Congresso Nacional, sendo que alguns f oram recebidos pelo Poder Legislativo h mais de 10 anos. Mandado de segurana n. 31.816 Voltando ao caso especf ico, o veto f oi encaminhado ao Congresso para ser apreciado. As expectativas eram de que, com toda a certeza, o veto seria rejeitado (derrubado), considerando que, com exceo dos Parlamentares do RJ e ES, a quase totalidade dos demais eram f avorveis ao projeto tal qual ele f oi aprovado. A apreciao do veto j havia sido at includa em um regime de urgncia na f rente das demais matrias e seria votado nos dias seguintes. Diante deste cenrio, o Deputado Federal Alessandro Molon, do Estado do Rio de Janeiro, impetrou mandado de segurana no ST F contra o Presidente do Congresso Nacional pedindo que o veto ao projeto de lei dos royalties somente f osse votado aps a apreciao de todos os vetos recebidos anteriormente e que se encontravam com seu prazo de discusso e votao vencido. O impetrante alegava que, se o Congresso Nacional apreciasse o veto ao projeto de lei dos royalties antes de examinar os demais vetos antigos, haveria burla aos 4 e 6 do art. 66 da CF/88 e, consequentemente, violao ao devido processo legislativo. Deciso monocrtica do Min. Luiz Fux O mandado de segurana f oi distribudo e teve como relator sorteado o Min. Luiz Fux que,

monocraticamente, em 17/12/2012, def eriu a medida liminar para, inaudita altera pars, determinar Mesa Diretora do Congresso Nacional que no deliberasse acerca do veto do projeto dos royalties antes que procedesse anlise de todos os vetos pendentes com prazo de anlise expirado, em ordem cronolgica de recebimento da respectiva comunicao. Em outras palavras, o Ministro determinou que o Congresso Nacional examinasse os vetos na ordem cronolgica. Logo, antes de analisar o veto do projeto dos royalties seria necessrio votar todos os 3 mil vetos mais antigos que j estavam na Casa. Cientif icado da deciso, o Congresso Nacional at cogitou analisar todos os mais de 3 mil vetos pendentes em um s dia, aprovando todos os demais vetos e s rejeitando o relativo ao projeto dos royalties, mas, diante das dif iculdades prticas encontradas, da proximidade com o recesso legislativo e da f orte crtica da imprensa, desistiu da ideia. Agravo regimental Diante do impasse criado pela deciso do Min. Luiz Fux, f oi interposto agravo regimental contra a deciso monocrtica, tendo o recurso sido julgado, pelo Plenrio da Corte, no dia 27/02/2013. O que f oi decidido? 1 ponto: O Deputado Federal tinha legitimidade para impetrar o mandado de segurana? Este o instrumento processual adequado para se questionar um ato da Mesa Diretora do Congresso Nacional? SIM. O Deputado impetrante possui legitimidade ad causam e a via eleita para impugnar o ato f oi adequada. Segundo a jurisprudncia do ST F, o parlamentar no pleno exerccio de mandato eletivo ostenta legitimidade para impetrar mandado de segurana com a f inalidade de prevenir atos no processo de aprovao de leis e emendas constitucionais incompatveis com o processo legislativo constitucional. Diz-se que o Deputado Federal ou Senador tem o direito pblico subjetivo de participar de um processo legislativo hgido (devido processo legislativo). Nesse sentido: O parlamentar tem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurana com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovao de leis e emendas constitucionais que no se compatibilizam com o processo legislativo constitucional. Legitimidade ativa do parlamentar, apenas. (ST F MS 24642). 2 ponto: O Congresso Nacional est descumprindo o art. 66, 4 e 6 da CF/88? SIM. A maioria dos Ministros entendeu que o Congresso Nacional tem descumprido as clusulas constitucionais que disciplinam a votao dos vetos presidenciais (art. 66, 4 e 6, da CF/88). O 4 do art. 66 da CF/88 traz um prazo peremptrio de 30 dias para apreciao do veto. Caso este prazo no seja atendido, o veto deve ser colocado na ordem do dia, sobrestadas as demais proposies at sua votao f inal. Isso deve ocorrer de f orma automtica e sem qualquer outra f ormalidade. O Min. Teori Z avascki ressaltou, inclusive, que, pela interpretao do 6 do art. 66, caso o veto no seja apreciado no prazo, f icar sobrestada (suspensa) a anlise no apenas dos demais vetos que vierem depois, mas tambm o exame de todas as demais proposies de competncia do Congresso Nacional. Em suma, enquanto no apreciado o veto cujo prazo se expirou, no deve ser votado nada. 3 ponto: Diante deste descumprimento, foi adequada a deciso liminar de impedir que o Congresso Nacional apreciasse o veto lei dos royalties antes de ter examinado todos os demais vetos mais antigos? Em outras palavras, a deciso do Min. Fux deveria ser mantida? NO. O Min. Teori Z avascki, cujo voto prevaleceu, af irmou que, em f ace da inrcia parlamentar, existem, nos dias de hoje, mais de 3.000 vetos pendentes de anlise, alguns com prazo vencido h cerca de 13 anos. Desse modo, caso houvesse a aplicao rgida dos 4 e 6 do art. 66, com ef iccia retroativa, isso signif icaria um caos para a atuao do Legislativo e causaria insegurana jurdica, considerando que todas as

deliberaes tomadas pelo Congresso Nacional nos ltimos 13 anos poderiam ser invalidadas, eis que aprovadas antes da apreciao dos vetos com prazo vencido. Assim, segundo o Min. Teori, ainda que, ao f inal desta ao, seja reconhecida a inconstitucionalidade do procedimento adotado pelo Congresso para apreciar este e os demais vetos, esta declarao deveria ser f eita com ef eitos ex nunc, ou seja, com ef iccia a partir de agora, sem alcanar os atos j praticados. Resultado: o Plenrio do ST F, diante da singular gravidade do cenrio ftico e jurdico da situao em apreo, por maioria, deu provimento ao agravo regimental para revogar a medida liminar anteriormente concedida pelo Min. Luiz Fux (MS 31816 AgR-MC/DF, red. p/ o acrdo Min. Teori Z avascki, 27/2/2013) Principais manif estaes de cada Ministro: Revogando a liminar Min. Teori : caso houvesse a aplicao rgida dos 4 e 6 do art. 66, com ef iccia retroativa, isso signif icaria um caos para a atuao do Legislativo e enorme insegurana jurdica. Min. Crmen Lcia : entendeu que a manuteno da liminar poderia gerar conjuntura mais gravosa ao Parlamento, sociedade brasileira e ao Direito. Min. Rosa Weber: acentuou, com relao s normas regimentais, que sua eventual af ronta caracterizaria matria interna corporis, no sendo possvel de ser apreciada pelo ST F. Conf irmando a liminar Min. Luiz Fux : considerava inconstitucional a deliberao aleatria dos vetos presidenciais pendentes de anlise legislativa.

Min. Marco Aurlio : acompanhou o Min. Fux, ressaltando que a concesso da liminar no implicava o trancamento da pauta do Congresso, mas to somente que f osse respeitada a ordem cronolgica. Min. Celso de Melo : af irmou que havia, no caso, uma tpica situao de inconstitucionalidade por omisso, a comprometer a f ora normativa da Constituio. Mencionou que, ao no apreciar os vetos, o Congresso diminui-se perante o Poder Executivo, transf ormando os vetos de superveis e relativos, em absolutos. Min. Joaquim Barbosa : acompanhou o Min. Luiz Fux e concordou que se est diante de exemplo da hipertrof ia do Poder Executivo, em f ace da abdicao, pelo Congresso Nacional, de suas prerrogativas.

Min. Dias Toffoli : af irmou que no vislumbra, da leitura do 6 do art. 66 da CF, que seja imposta uma ordem cronolgica de votao dos vetos. Min. Ricardo Lewandowski : tambm entendeu que o 6 do art. 66 no exige ordem cronolgica na apreciao de vetos. Min. Gilmar Mendes : af irmou que, de igual modo, tambm no inf eria da Constituio a necessidade de observncia cronolgica. Veto rejeitado

Com a revogao da liminar, o Congresso Nacional f icou novamente autorizado a apreciar o Projeto de Lei dos royalties, tendo derrubado o veto na madrugada de 06/03/2013. O que acontece quando o veto presidencial rejeitado? Se o veto no f or mantido, o projeto (ou a parte dele vetada, em caso de veto parcial) enviado ao Presidente da Repblica para que ele f aa a promulgao da lei ( 5 do art. 66) no prazo mximo de 48 horas. Caso o Presidente no promulgue a lei no prazo f ixado, o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o f izer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado f az-lo ( 7). No caso concreto que estamos analisando, a Presidente da Repblica promulgou a Lei dentro do prazo constitucionalmente f ixado. Lei n. 12.734/2012 O Projeto aprovado e que alterou as regras de distribuio dos roylaties transf ormou-se na Lei n. 12.734/2012, que modif icou diversos dispositivos da Lei n. 9.478/97 (Lei das atividades relativas ao monoplio do petrleo). As partes da Lei n. 12.734/2012 foram promulgadas em datas diferentes Como vimos no incio desta explicao, parte da Lei n. 12.734/2012 f oi sancionada e promulgada pela Presidente da Repblica (arts. 1, 2 e 5 da Lei). Esta parte f oi publicada em 30/11/2012. No caso de veto parcial, a publicao ocorre apenas dos dispositivos que no f oram vetados. A publicao ocorre da seguinte f orma: Lei n. 12.734, de 30 de novembro de 2012 Art. 1 Esta Lei dispe sobre o pagamento e a distribuio dos royalties (...) Art. 2 A Lei n. 12.351, de 22 de dezembro de 2010, passa a vigorar com a seguinte (...) Art. 3 (VETADO). Art. 4 (VETADO). Art. 5 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao. Outra parte da Lei n. 12.734/2012 f oi vetada (arts. 3 e 4). A parte vetada no publicada, f icando no aguardo da deliberao do Congresso Nacional sobre o veto. Enquanto os parlamentares no decidem se mantm ou rejeitam o veto, esta parte vetada no lei e, consequentemente, no produz ef eitos. No caso que analisamos, o veto f oi derrubado e a Presidente promulgou as partes vetadas no dia 14/03/2013. Ateno: mesmo tendo sido promulgadas em datas dif erentes, elas compem uma s lei, a Lei n. 12.734/2012. Pergunta muito interessante: Quanto parte vetada (cujo veto foi derrubado), considera-se que ela entrou em vigor na mesma data das partes da Lei que foram sancionadas, ou ela somente passou a vigorar quando foi publicada aps a rejeio do veto e sua promulgao? A parte vetada, ao ser publicada posteriormente, retroage para produzir seus efeitos na mesma data em que foi publicado o restante da lei sancionada? Em nosso exemplo, considera-se que os arts. 3 e 4 entraram em vigor no mesmo dia dos arts. 1, 2 e 5? NO. A parte vetada somente passa a produzir ef eitos na data de sua publicao. Antes da derrubada do veto, estes dispositivos no eram lei. Logo, a publicao da parte vetada f az com que esta passe a produzir ef eitos ex nunc, ou seja, a partir deste momento (e no ex tunc). Em nosso exemplo, reputa-se que os arts. 3 e 4 entraram em vigor no dia em que f oram publicados e

no na data da publicao do restante da lei. Na doutrina, quem def ende essa posio: Marcelo Novelino (Direito Constitucional. So Paulo: Mtodo, 2012, p. 831). Na jurisprudncia, encontramos julgado bem antigo do ST F, mas ainda vlido: (...) Quando h veto parcial, e a parte vetada vem a ser, por causa da rejeio dele, promulgada e publicada, ela se integra na lei que decorreu do projeto. Em virtude dessa integrao, a entrada em vigor da parte vetada segue o mesmo critrio estabelecido para a vigncia da lei a que ela f oi integrada, considerado, porm, o dia de publicao da parte vetada que passou a integrar a lei, e, no, o desta. (...) (RE 85950, Rel. Min. Moreira Alves, Segunda Turma, julgado em 26/11/1976 ADI 4.917 Para quem pensava que a histria chegou ao f im, engana-se. Com a derrubada do veto, o Governador do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ao direta de inconstitucionalidade, subscrita por Lus Roberto Barroso, contra os dispositivos inseridos pela Lei n. 12.734/2012 que promoveram a redistribuio dos percentuais dos royalties. Principais argumentos veiculados na ADI: Violao ao art. 20, 1, da CF/88; Violao ao princpio f ederativo; Violao s regras do direito adquirido e do ato jurdico perf eito; Violao aos princpios da segurana jurdica, da responsabilidade f iscal e da boa-f objetiva. Deciso cautelar A relatora sorteada da ADI f oi a Min. Crmen Lcia que, monocraticamente, em 18/03/2013, def eriu a medida cautelar para suspender os ef eitos dos arts. 42-B; 42-C; 48, II; 49, II; 49-A; 49-B; 49-C; 2 do art. 50; 50-A; 50-B; 50-C; 50-D; e 50-E da Lei Federal n. 9.478/97, com as alteraes promovidas pela Lei n. 12.734/2012, ad referendum do Plenrio do ST F, at o julgamento f inal da ao. Em suma, a redistribuio dos royalties do petrleo continua suspensa at que haja novo pronunciamento do ST F. Vamos acompanhando as novidades que f orem surgindo sobre o tema e avisamos a vocs.