Pactos em Territrios: escalas de abordagem e aes pelo desenvolvimento

PACTOS

EM

TERRITRIOS:

ESCALAS DE

ABORDAGEM E AES PELO DESENVOLVIMENTO

Carlos Brando*

O T

RESUMO

artigo expe o ambiente dos debates contemporneos sobre desenvolvimento, territrio e novos arranjos institucionais. Procura apontar alguns elementos tericos e metodolgicos para a formulao de pactos territoriais em contextos institucionais e histricos especficos como o brasileiro. Discute a necessidade de pactos que assumam o territrio como construo dinmica e contingente e nexo de embates de foras e interesses divergentes, que devem ser articulados e contratualizados em estratgios de desenvolvimento.

ABSTRACT

he paper addresses to the contemporary debate on development, territory and new institutional frameworks. It highlights theoretical and methodological elements to support the building of territorial pacts, within the specific Brazilian historical and institutional context. It discusses the need of pacts which regards the territory as a dynamic construction, as an arena where different interests measure up to one another. In this way, it advocates for territorial pacts that must be linked to and negotiated within development strategies.

* Prof. Instituto de Economia da UNICAMP.

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O que faz falta a proposio de um pacto territorial estrutural, conjunto de propostas visando a um uso do territrio coerente com um projeto de pas e parte essencial desse projeto...[Porm]...O territrio continua a ser usado como palco de aes isoladas e no interesse conflitante de atores isolados (SANTOS, 1987).

xiste hoje certo consenso, sobretudo nos meios intelectuais e polticos no-conservadores, de que aes coletivas pelo desenvolvimento, ao assumirem integralmente a natureza e a dinmica do processo de transformaes multidimensionais, devem ser promovidas, simultaneamente, em variados contextos (tecnolgico, produtivo, social etc), coordenando diferentes nveis de governo (local, micro e meso regional, nacional etc), e tendo por base mltiplas institucionalidades. Da mesma forma, h certo consenso no papel possvel e desejvel que deve ser desempenhado pelo territrio nesse contexto. Tratado devidamente como arena e campo catalisador, este pode assumir toda a conflitualidade inexorvel e necessria adequada pactao social pelo desenvolvimento. Assim, o territrio deve ser tomado como palco de conflitos, pressupondo a necessria construo permanente de canais institucionais, legitimao de interlocutores e de um espao pblico de reflexo, mediao, barganha, incentivo ao dilogo e constituio coletiva de diagnsticos de problemas e meios de seu enfrentamento compartilhado. Importantes lies vm das experincias de barganhas coletivas e das solues de compromisso em torno de exigncias conflituosas e contraditrias. Tais experimentos apresentam processos de aprendizagem institucional compartilhada e podem desaguar na construo de uma cultura da negociao. A concertao e a elaborao de aes convergentes ou no assumem a contingncia e a variedade de trajetrias viveis e respostas possveis frente a problemas conjunturais e estruturais. As concertaes procuram fixar certas regras e seus limites. Em grande medida os novos pactos se distinguem em funo de vrios mix entre coordenao centralizada e descentralizao desregulada, entre flexibilidade descoordenada e flexibilidade seletiva etc (TAPIA, 2005, p.9). Este ensaio procura apontar alguns elementos tericos e metodolgicos para a formulao de pactos territoriais em contextos institucionais e histricos especficos como o brasileiro. Analisa os limites e possibilidades de se abandonar atitudes acomodatcias, institucionalizar o envolvimento e promover o dilogo e a concertao contratualizada de interesses, buscando criar elementos polticos redutores de incertezas e neutralizadores de fatores de instabilidade, oportunismos e ciclos polticos, alm de engendrar novos instrumentos de gerao de escolhas pblicas e coletivas. A partir dos anos 1980, observa-se com maior nitidez o surgimento de estruturas descentralizadas em vrios pases. Esse processo tem tomado configuraes diferentes, a depender do contexto poltico e institucional de cada pas. Alm do movimento de descentralizao e de co-responsabilidade e cesso parcial do poder decisrio s instncias subnacionais de governo, observamos o crescimento de arranjos horizontais, ou seja, articulados dentro de uma mesma instncia de interveno. A questo que se coloca : de que forma vo se estabelecer essas relaes entre os diferentes nveis de governo? Dentre vrias possibilidades de operacionalizar esses arranjos, a literatura recente tem citado a contratualizao de estratgias de desenvolvimento como exemplo bem sucedido de relacionamento entre as diversas esferas de governo, viabilizando a formao de arranjos estveis e eficientes. Assim, considerando a contratualizao um modelo virtuoso, novas perguntas surgem: Quais so as vantagens dessa formalizao contratualizada para as articulaes verticais e horizontais? Arranjos informais no poderiam alcanar resultados virtuosos?. Diferentes arranjos institucionais emergem em vrios pases, como os contratos regionais, metropolitanos e locais na Frana (Contrat de pays) e Itlia (contratti darea e patti territoriali), os acordos regionais e locais na Sucia (Regional/Local Growth Agreements) e as agncias de desenvolvimento na ustria, dentre outros.
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A experincia francesa exemplar na descentralizao de competncias e na ampla articulao entre suas instncias e nveis administrativos. A reforma do sistema de planejamento nacional delegou s regies as atribuies de elaborao e gesto de um plano nacional de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que autorizou o Estado a realizar contratos com as diversas esferas territoriais - regio, departamento ou comuna -, embora, na prtica, tais acordos formalizados tenham se limitado esfera da regio. A partir de ento, o estabelecimento de regras claramente definidas entre o Estado e as regies passou a ser oficializado por meio dos chamados Contratos de Plano Estado-Regio. Os contratos de plano foram reforados, recentemente, como instrumentos de poltica regional pela Lei de 1995, LOADDT (Loi pour lAmenagement et le Dveloppement du Territoire), conhecida como Lei Voynet. Essa lei introduziu o conceito de desenvolvimento sustentvel e incrementa o papel do pays (sub-regio) no desenvolvimento de programas estratgicos de desenvolvimento; e coloca, ainda, como principal objetivo da poltica regional corrigir as desigualdades de condio de vida dos cidados ligadas situao geogrfica e s suas conseqncias demogrficas. Tais experincias procuram contornar as graves disfunes acarretadas pelas competncias superpostas, procurando dar transparncia ao conflito de interesses e buscando maior coeso e solidariedade no sentido do desenvolvimento durvel. O estudo dos casos internacionais pode aportar interessantes lies; porm, o Brasil no pode ou precisa copiar modelos de desenvolvimento. So os seguintes pontos importantes da agenda cientfica: discutir as tcnicas de formulao e disseminao dos modelos analticos e de interveno; pesquisar as elaboraes tericas e seu significado discursivo, ideolgico e poltico e; averiguar como so promovidos e divulgados, via importaes, incorporaes, emprstimos e re-significaes, em uma espcie de difuso transnacional de experincias especficas que so convertidas em referenciais de validade universal, com aceitabilidade generalizada. Assim, o modelo tambm pode significar um ideal normativo, um paradigma para ao, a referncia a um exemplo ou imagem que serve de inspirao ou que se busca reproduzir nas instituies e prticas sociais (LIMA JUNIOR, 2006, p.3). Se o Brasil vive atualmente mais um recorrente nos espaos subdesenvolvidos ciclo de importao de modelos interpretativos, conveniente ter cautela com suas marcantes especificidades, quando se vai realizar anlises comparativas de experincias internacionais e sua pluralidade de arranjos institucionais possveis. Recentemente, o pas passou por inovaes em sua institucionalidade associativa municipal. Vrios arranjos, como os consrcios intermunicipais e as articulaes de municipalidades em torno de bacias hidrogrficas, vm conhecendo grande aprendizagem institucional. Esse tema tende a ganhar maior destaque no momento atual com a lei que criou a normatizao de contratos para a institucionalizao de consrcios pblicos e de contratos de programa que incentivam a gesto associada de servios pblicos. Tais atuaes conjuntas buscando a soluo de problemas entrelaados, que extrapolam limites territoriais, competncias e mbitos restritos de poder, a fim de realizar obras, servios, atividades etc que so de interesse supralocal, congregando foras polticas, recursos financeiros e de gesto, os quais superam a disperso dos esforos podem se constituir em importante ao capaz de ampliar a interlocuo inter-institucional e inter-escalar. Mas nem tudo xito nesses experimentos. Spink (2006a) coloca a seguinte importante questo:
Ser que a Constituio de 1988, que transferiu responsabilidades considerveis aos estados e, especificamente, aos municpios, contribuiu efetivamente para o desenvolvimento de um processo de formulao de polticas pblicas de base territorial ou ao contrrio, e por causa das inmeras condicionalidades e obrigaes impostas pela Unio sobre os gastos municipais, produziu o equivao &s - v.15 - n.45 - Abril/Junho - 2008

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lente a um modelo de franchise onde o papel principal que restava para cada municpio era a implementao de polticas, programas e aes desenhadas e formuladas no governo federal? (SPINK, 2006a)

Novas categorias territoriais potencializam o surgimento de processos associativos locais, permitindo a viabilizao de projetos nas mais diversas reas. Como muitos desses lugares no apresentam porte ou densidade para a proviso de servios pblicos, o consorciamento possibilita ganhos de escala, representando alternativa importante para o enfrentamento de variados problemas, tais como disposio de lixo e abastecimento de gua. Na maioria das vezes, tais formas cooperativadas em associaes intermunicipais impuseram-se pela necessidade e por problemas concretos. Nos casos em que a legislao no prev estruturas especficas para lidar com problemas comuns entre cidades, os consrcios ou associaes de autoridades locais so geralmente utilizados. Sob esse sistema, as municipalidades participantes se agregam voluntria e, geralmente, temporariamente. Os municpios delegam certos poderes para a autoridade comum que, ento, exerce esses poderes em seu prprio nome. Considerando apenas os arranjos horizontais no Brasil, observamos que estes ganham relevncia ainda maior se considerarmos as transformaes recentes, como o fortalecimento dos municpios enquanto entes federados, aps a Constituio de 1988. Com a proliferao do nmero de municpios - muitos dos quais apresentando grande fragilidade administrativa, com quadros tcnicos insuficientes e/ou pouco qualificados e, sobretudo, situao financeira bastante debilitada -, a associao intermunicipal se apresenta enquanto alternativa para a superao de dificuldades de vrias naturezas relacionadas oferta de bens e servios coletivos. H, tambm, outras formas de parcerias intermunicipais, como as associaes, as agncias, os fruns, as empresas, as autarquias, as redes e as cmaras intermunicipais, as quais tm auxiliado os municpios na soluo de problemas comuns que transcendem os limites de uma nica localidade. Entretanto, apesar desses avanos, o pacto federativo brasileiro est esgarado, carente de mecanismos de coordenao federativa e marcado antes por aes competitivas do que cooperativas. Sua manifestao mais evidente foi o acirramento da guerra fiscal na dcada de 1990, que explicitou uma disputa ferrenha, uma verdadeira guerra dos lugares, pela implantao de novos investimentos entre estados e municpios, inclusive entre municpios de uma mesma regio metropolitana. A correlao de foras polticas presentes no Brasil tem dificultado o avano da redefinio de responsabilidades e competncias. A forma de operao do federalismo brasileiro pouco estimula a cooperao, alm de haver uma distribuio irregular de competncias e capacidades (ALMEIDA, 2005, p.38), bem como muitas indefinies quanto transferncia, subordinao, complementaridade de atribuies e mecanismos compartilhados. A autora afirma que:
do ponto de vista das relaes intergovernamentais, a federao brasileira um arranjo complexo em que convivem tendncias centralizadoras e descentralizadoras, impulsionadas por diferentes foras, com motivaes diversas, produzindo resultados variados [...] Assim, tendncias descentralizadoras e impulsos centralizadores materializaram-se em instituies que fizeram da federao um arranjo cooperativo complexo, no qual governo federal, estados e municpios articularam-se de maneiras diversas nas diferentes reas de ao governamental (ALMEIDA, 2005, p.38).

No cabe aqui fazer uma discusso sobre federalismo cooperativo versus federalismo no cooperativo; no entanto devemos chamar a ateno para duas questes. Em primeiro lugar, mais coerente pensar que atitudes no-cooperativas so prprias de agentes federativos. Assim, por ser intrinsecamente tensa e conflitiva, torna-se necessrio o estabelecimento de regras e de um elemento regulador que organize os processos de divergncias mais agudas no seio da federao, de forma a impedir perdas mais graves para a sociedade como um 148
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todo, frente ao municipalismo autrquico brasileiro. Nessa perspectiva, o problema central no estaria no carter conflituoso da nossa federao e, sim, na forma de balizamento dos diversos interesses, que carecem de um ordenamento mais orgnico e sistmico. Faltam molduras institucionais capazes de concertar interesses dspares. Em segundo lugar, formas mais cooperativas de relacionamento entre entes federativos, tambm, implicam em alguns problemas, pois alm da dificuldade em se estabelecer responsabilidades mais claras, a cooperao pode resultar em resultados negativos, como a subordinao dos entes mais fracos aos mais fortes, j que cooperao implica em (re)definio de poder. O desafio , portanto, possibilitar a cooperao sem que esse processo leve a relaes assimtricas e imposio de interesses de uns sobre os outros. Este um caso tpico quando se envolve negociao no mbito metropolitano. Como as experincias associativas existentes mostram, estas, geralmente, funcionam em torno de uma cidade plo (no caso metropolitano, na cidade sede da regio) ou um prefeito coordenador, uma liderana forte, criando um desequilbrio entre as partes e atribuies diferenciadas de responsabilidade. Quanto mais homogneos em relao ao tamanho, ao poder poltico e aos recursos materiais, maiores as chances de cooperao. Ao contrrio, relaes assimtricas desestimulam a cooperao: os mais fracos podem duvidar que seus interesses sejam atendidos, enquanto os mais fortes dispensem esse tipo de articulao. Diante desse quadro, portanto, quais seriam as alternativas para estimular as associaes horizontais? O Brasil j tem uma boa experincia em cooperao intermunicipal e, provavelmente, muito de seu desenvolvimento depende de aperfeioamento dos instrumentos j existentes. No entanto, com base nas discusses feitas acima e dos exemplos colocados, podemos indicar alguns pontos no sentido de estimular associaes horizontais e, assim, avanar na problemtica da coordenao legitimada e estratgica. Busca-se, dessa forma, traduzir anseios e aspiraes coletivas, bem como construir a inter-governamentalidade ou interinstitucionalidade adequada a cada problema concreto com base na associao voluntria. Mltiplas configuraes institucionais esto disponveis para serem construdas concretamente em territrios e problemticas especficas. Cada um dos formatos organizacionais apresenta potencialidades e, tambm, limites. Cabe identific-los e discutir democraticamente sua forma de implantao. Uma composio de vrias configuraes tambm pode ser a estratgia mais adequada. Spink (2006b) realiza uma interessante comparao entre os arranjos metropolitanos e os consrcios inter-municipais:
Em termos analticos e pragmticos, institucionalmente as regies metropolitanas ainda no conseguiram se legitimar. Em comparao, os consrcios intermunicipais comeam com objetivos exclusivamente organizacionais, complementares institucionalidade municipal. Se alguns destes adquirem uma institucionalidade maior ser porque ganharam o respeito e a valorizao a partir de suas aes e no por causa de sua presena formal. [...] Alm das explicaes mencionadas podemos tambm considerar questes como a gesto da complexidade interorganizacional os consrcios se iniciam mono-tematicamente enquanto as regies metropolitanas normalmente comeam com uma agenda grande de questes e sua relao com a formulao de poltica pblica em situaes multipolares. Posto de maneira simples, os consrcios tm como vantagem o fato de comear pequeno tanto em termos de nmero como em foco e voluntariedade; nestas condies, a construo de uma cultura de ao mais fcil (Spink, 2006b, p.8).

A contratualizao intermunicipal e metropolitana pode ser uma sada para diminuir os riscos polticos dos acordos, tornando-os mais estveis. Essa pactao pode ser incentivada pelo governo federal por meio de mecanismos de incentivo criao de associaes municipais. Pode-se priorizar o repasse de verbas a projetos dos municpios com aes compartilhadas, desde que esses se enquadrem nos objetivos gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento e que essa liberao
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de recursos seja condicionada apresentao de resultados e de contrapartidas (co-responsabilizao). Se a formalizao, levada a seu extremo pela contratualizao, uma sada para diminuir os riscos polticos e partidrios do sistema brasileiro, parece paradoxal que indiquemos, tambm, a formao de arranjos informais, os quais, embora possam ser extremamente frgeis, podem congregar interesses legtimos e permitir o dilogo para o surgimento de propostas polticas e, at mesmo, evoluir para estruturas mais formais de cooperao. Deve-se ressaltar, tambm, que a formao dessas associaes deve acontecer de forma voluntria e no compulsria, de maneira a permitir que os interesses legtimos sejam perseguidos. Algumas autoridades e autores tm sugerido, como uma sada para a construo de arranjos mais harmoniosos, a discusso, inicialmente, de arranjos informais, realizados para projetos especficos, e, posteriormente, a elaborao de uma estrutura institucional. Esta seria uma alternativa importante, tambm, para a criao de uma institucionalizao metropolitana, j que a tenso entre os interesses dos municpios sede e perifricos est quase sempre presente. Como j observamos, uma condio para a realizao de associaes a existncia de relaes mais igualitrias e homogneas entre os membros. Sabese que, do ponto de vista estrutural, essa condio difcil de ser alcanada. Alm disso, existe a discusso sobre o papel de uma liderana, seja municipal, seja regional, nesses processos. Como consolidar interlocutores legtimos, uma validao social cidad e promover o monitoramento e a reavaliao constante das polticas implementadas so grandes desafios. Prope-se construir, pedagogicamente, um espao de contatos e dilogos freqentes para a busca da confluncia de aes e propsitos, criando foras-tarefa de animao e envolvimento e mltiplas arenas de concertao de interesses, tais como consrcios, fruns regionais de desenvolvimento, comits etc. fundamental construir tticas e estratgias que envolvam um processo delicado de aprendizado conflituoso, o qual ir requerer o resgate da lgica do projeto e das aes planejadas, participativas e politizadas. Nesse contexto, as aes polticas devem ser mais geis, potentes, sistemticas e empreendidas, simultaneamente, em vrias direes escalares. Deve-se pretender, com tais polticas, a recomposio territorial por meio da ao planejada; a reconstruo de espaos pblicos e dos canais institucionalizados de participao, destrudos pelas polticas neoliberais e; a criao de variadas arenas que possam aglutinar e dar vazo s diferentes reivindicaes e interesses. O poder pblico deve cumprir papel-chave nesse processo. Deve estar bem capacitado, com recursos materiais e humanos para incentivar a discusso democrtica, garantindo transparncia, acompanhamento, fiscalizao e o monitoramento permanentes, alm do papel decisivo de impor e fazer cumprir sanes e benefcios. Romper com as foras desarticuladoras e os pactos de dominao interna, bem como estabelecer estmulos identidade/diversidade/diferenciao/variedade, so tarefas longas e difceis, que devem, no percurso, ser, estruturalmente, participativas e pedaggicas. necessria ampla repactuao de foras antagnicas, bem como contratualizao dos compromissos. A inspirao para tal orientao politizada vem das polticas de concertao da Unio Europia. Em outras palavras, a articulao de um novo pacto, em que as aes tenham horizontes de longo prazo, tendo por base contratos-programas, criteriosamente definidos e territorializados. Contudo, os estudos internacionais tm demonstrado os constrangimentos a que esto submetidas as aes pblicas que buscam fomentar o dilogo social em ambientes de baixa legitimidade e falta de confiana dos agentes sociais. O Brasil vive crise social e poltica de natureza estrutural. Recrudesceram velhos impasses e recorrncias histricas de nossa reproduo social, transformando o padro de sociabilidade anteriormente erguido, corroendo as bases da esfera pblica e desarticulando possveis aes construtivas da Nao. 150
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Nesse contexto, a tarefa de construo de novo contrato social difcil, porm urgente e necessria. O Pas passou por rpidos e profundos processos de ruptura dos laos de solidariedade, alargou os espaos do privatismo e da clientela institucionalizada, ampliando suas carncias de compromissos sociais e valores universais. A lgica do proveito prprio, com baixssima capacidade de suporte e normas de convvio, acaba por consolidar o imediatismo do presente, sem valores do passado e perspectivas de futuro. Os espaos pblico e privado perderam vrios elementos de distino. A incorporao de alguns estratos sociais se deu sem a integrao das massas aos circuitos de produtividade modernos, sem o desenvolvimento dos direitos individuais e com cidadania inconclusa, formando, assim, uma camada de deserdados e desclassificados. Assistimos a toda sorte de precarizao, informalizao, excluso e marginalizao, com o agravante de que agora conta-se com o fim da legitimidade da proteo social, enquanto vrias faces de classe ingressam nas esferas subterrneas da economia ou mesmo na acumulao ilcita. Uma imensa massa sobrante e inativa, grande parte depositada nas grandes metrpoles, acaba encontrando refgio nas instncias marginais da sociedade, jazendo ao largo dos preceitos legais e das garantias sociais, formando enorme massa de no-cidados, destitudos de dignidade, segurana, proteo e status; submetidos ao infraconsumo, mesmo das necessidades mais bsicas. Por outro lado, uma minoria que goza de direitos civis plenos, foi submetida, como nos ensina Celso Furtado, imposio e difuso de padres de vida moderna e de aspiraes de consumo estandardizado. Tal grupo encontrou uma economia urbana em expanso e uma fronteira agrcola fluida, em que seus diversificados interesses puderam ser contemplados. Na ausncia de expectativas de auto-crescimento, a frao majoritria da sociedade est mergulhada em inquietude e insatisfao difusas, no aglutinadora e no geradora de uma mnima convergncia de finalidades, capaz de cimentar a convivncia social civilizada e a reproduo econmica ampliada. A violncia aberta e a sociabilidade estreita so apenas dois sintomas desta situao de ausncia de um projeto nacional de desenvolvimento. Por outro lado, minam-se os fundamentos da complexa articulao entre o poder nacional e os poderes locais, talvez negando, hoje, definitivamente, o pacto federativo que costurasse interesses dispersivos de uma civilizao cicatrizada pelo peso da histria de profundas heterogeneidades estruturais (social, regional e produtiva) e pelo movimento secular do pndulo da centralizao/ descentralizao poltica e da (re)distribuio de competncias entre as esferas de governo. O ambiente complexo, pois as malhas de solidariedade e as redes de amortecimento baseadas naquela mobilidade estrutural (intergeracional e geogrfica) que amparavam os de baixo se definharam. Deixamos as estratgias de sobrevivncia minimamente coletivas para ingressarmos nas tticas de sobrevivncia da vida privada. O mais grave que grande parte da pobreza e da misria se encontra em grandes centros urbanos, que no conseguem prover servios pblicos, bens coletivos, empregos etc de qualidade. A importante questo se perguntar o que pode significar a persistncia secular de uma sociedade cindida entre uma grande maioria que se localiza subordinadamente na sociedade, configurando uma verdadeira massa de nocidados, e uma pequena minoria privilegiada que goza de direitos civis e garantias sociais plenos? preciso ampliar as arenas publicizadas e os canais institucionalizados de participao promovendo o dilogo coletivo. O espao pblico no pode, no Brasil, ser apenas aquele mero sinalizador e facilitador do espao privado, servindo tosomente promoo de ambiente salutar para micro-iniciativas. Deve, sim, costurar, em vrias lgicas e escalas, macro-decises estratgicas que articulem e dem coerncia ao processo duradouro de desenvolvimento, enquanto alargamento do horizonte de possibilidades, reelaborando, continuamente, arenas de coordenao &s - v.15 - n.45 - Abril/Junho - 2008

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o de interesses, dilogos, conflitos e consensos em ambiente de heterogeneidades e assimetrias. Se um problema se manifesta em uma escala - por exemplo, o desemprego municipal -, suas determinaes podem estar em outra esfera (na poltica macroeconmica na escala nacional). Muitas vezes, a legitimidade e a eficcia das aes podem fundar-se em outra escala, para alm do foco destas. o que acontece, por exemplo, na escala metropolitana. As estratgias de atuao conjunta, fundamentais no enfrentamento de problemas comuns que extravasam os limites jurdico-administrativos, vocalizando com maior potncia reivindicaes supralocais, podem ter grande xito, apesar dos limites da participao. Como afirma Teixeira (2006, p.10):
talvez, a frgil presena das organizaes sociais e dos legislativos locais (...) esteja muito mais associada com a cultura poltica de se organizar socialmente e reivindicar polticas pblicas no mbito municipal e estadual, no havendo, portanto, uma presena significativa de movimentos reivindicatrios de perfil metropolitano, o que poderia contribuir para a construo de espaos pblicos metropolitanos, potencializando, dessa maneira, a contribuio da sociedade civil para a gesto da RM.

Para aperfeioar essas aes que extrapolam a escala local preciso pactuar, com definio e registro em contratos claros, a contribuio financeira e o acesso a possveis fundos, explicitando a contribuio das partes em termos de capacidade gerencial, participao da comunidade, compartilhamento de equipamentos, equipes etc. Embora sejam possveis as articulaes nos nveis intermedirios, a motivao para a realizao dessas associaes locais se torna mais evidente, na medida em que a soluo de vrios problemas municipais extrapola as suas fronteiras jurdico-administrativas. As concertaes regionais e metropolitanas se tornam poderosas, cujos exemplos mais evidentes so os servios de gua, esgotamento sanitrio, depsito de lixo, sade e transportes. Alm disso, mesmo quando seja possvel a resoluo dos problemas de forma isolada, a ao conjunta pode implicar em menores gastos e, portanto, ser extremamente benfica, como, por exemplo, na realizao de compras em conjunto para alcanar descontos mais significativos. Outro aspecto positivo dessas associaes a possibilidade de viabilizar projetos considerados inviveis de serem realizados individualmente, como, por exemplo, a compra de um equipamento muito caro, a formulao de projetos, o compartilhamento de mquinas e equipamentos, centros de tecnologia ou de design, a destinao final dos resduos slidos numa perspectiva metropolitana etc. indispensvel, nestas aes consorciadas, a assuno, amplamente pactuada, de responsabilidades, custos e benefcios, objetivando a to difcil e desafiadora compatibilizao entre eficincia e eqidade. H, por exemplo, marcados conflitos imanentes difcil definio da parcela que cabe aos municpios mais ricos e aos mais pobres da regio. Da a necessidade de assegurar espaos amplos de discusso, os quais realizem o mais justo balanceamento entre, por um lado, nus ou sobrecarga, devidos s incumbncias requeridas e, por outro, benefcios e vantagens das polticas concertadas. Um exemplo clssico a discusso e os conflitos em torno da localizao de aterros sanitrios regionais nessas negociaes. A ao supralocal geralmente pode lograr grande xito em aumentar o poder de dilogo, presso e negociao vis--vis aes isoladas dos municpios de determinada regio, contribuindo para aumentar a acessibilidade a outras escalas espaciais e a outros nveis de governo superiores. No obstante, necessrio nessas experincias conjuntas, que haja solidariedade institucional para evitar os conflitos de competncia e as sobreposies entre as distintas esferas de poder. A definio da escala supralocal complexa e necessria. Mesmo quando o recorte natural, como o dos consrcios intermunicipais de bacias hidrogrficas, h complexidade na definio da poltica. A escala da bacia a justa e devida escala para os problemas de gesto dos recursos hdricos e do saneamento 152
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ambiental, mas no para outros problemas, como tem sido freqentemente pensado no Brasil, talvez dada extrema carncia de outras aes regionais que no a dos comits de bacias. Recentemente (BRASIL, 2005) se elaborou uma proposta governamental de pactos para a gesto territorial integrada, no mbito do Ministrio do Planejamento, com o desafio de incitar o processo de concertamento e pactuao que pressupe a integrao da lgica territorial viso setorial consolidada na administrao pblica brasileira. Tal proposta sugere a criao de instrumento de formalizao que organize as aes compromissadas pelos atores pactuantes, e que na ausncia de instrumentos jurdicos adequados, prevalecer o comprometimento pblico dos representantes das instituies (BRASIL, 2005, p.21). Levanta-se a perspectiva de variados instrumentos de gesto orientados para a conciliao de interesses, em diversos nveis de governo e escalas espaciais. Se cada problema tem a sua escala espacial especfica, preciso enfrent-lo a partir da articulao dos nveis de governo e das esferas de poder pertinentes quela problemtica especfica. Nesse sentido, a experincia europia de implementao dos Contratos de Plano Estado-Regio bastante pedaggica das virtudes das polticas pblicas que diagnosticam e tratam de forma adequada as escalas espaciais e bem definem os instrumentos a serem utilizados no enfrentamento dos problemas identificados. Vo sendo construdos, assim, politicamente, reforos nas relaes de horizontalidade (na mesma escala) e de verticalidade (nas escalas abaixo e acima daquela em que se implementa a poltica). Explicitam-se as relaes de oposio/ contradio/complementaridade presentes em determinado territrio, podendo assegurar novo patamar de convvio de escalas, nveis e esferas, lanando mo de variados instrumentos, politizando as relaes, construindo cidadania e buscando combater as coalizes conservadoras que procuram preservar seus privilgios naquela escala restrita sob seu domnio. O processo de Desenvolvimento envolve e exige transformao estrutural em vrios aspectos (produtivo, social, regional etc) e resulta de variadas e complexas interaes sociais tecno-produtivas, todas voltadas ao aumento de autodeterminao da sociedade. Deve promover a ativao de recursos materiais e simblicos e a mobilizao de sujeitos sociais e polticos, buscando ampliar o campo de ao e aumentando a liberdade de deciso. Exige, necessariamente, envolvimento e legitimao de aes disruptivas; portanto, envolve tenso, eleio de alternativas, segundo horizontes temporais de curto, mdio e longo prazos. As polticas de desenvolvimento devem agir sobre a totalidade do tecido scio-produtivo; pensar o conjunto territorial como um todo sistmico, promovendo aes concertadas naquele territrio. Ou seja, por um lado, explorar de forma mais criativa possvel suas externalidades positivas e vantagens, no apenas de mbito estritamente local, mas, tambm, polticas de desenvolvimento em escala (micro, meso e macro) regional, constituindo mesas de comprometimento e identificao das foras contrrias ao avano da construo da eficincia e da eqidade. Nesse contexto, no debate aqui levantado, fundamental definir os territrios como resultantes da operao dos processos de especializao e diferenciao materiais da sociedade. necessrio robustecer as endogenias simultneas das escalas nacional, regional e local, e construir, permanentemente, integrao e coeso produtiva, social, poltica, cultural, econmica e territorial; promover mudanas no acesso a ativos e propriedades, buscando habilitar os atores mais destitudos e marginalizados de determinado territrio; ativar recursos materiais e simblicos, bem como mobilizar sujeitos sociais e polticos, buscando ampliar o campo de ao da coletividade e aumentar sua autodeterminao e liberdade de deciso; buscar novos arranjos institucionais que possibilitem a articulao de pactos e contratos sociais territorializados; tomar o territrio enquanto potncia vigorosa de transformao, porm discutindo onde esto os centros de deciso e seus mecanismos de legitimao; analisar a ao de sujeitos sociopolticos, poo &s - v.15 - n.45 - Abril/Junho - 2008

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rm no apenas enquanto suporte de dada estrutura; lembrar que as estruturas e os sujeitos so processos histrica e geograficamente determinados e mediados; analisar hegemonias, poderes e hierarquias, construindo e hierarquizando mediaes diversas (espaciais, sociais, polticas, monetrias, financeiras, macroeconmicas, microeconmicas, inter-estatais, geoeconmicas e geopolticas), ter presente a dinmica de ao das faces das classes sociais e analisar os sujeitos portadores de decises transformadoras e; assumir a conflitualidade inerente, a contenda de interesses mltiplos e os variados loci de possibilidades de concertao, ou no, de projetos em disputa. Em suma, a agenda do desenvolvimento envolve abordar devidamente: a interurbanidade; a intersetorialidade produtiva e a inter-regionalidade territorial. Ter presente nas anlises aes nos meio rural e urbano, no apenas enquanto contexto, mas como espao construdo conflituosamente. Discutir relaes interurbanas e intra-urbanas, mas tambm, no mbito produtivo, as relaes microdinmicas. Analisar os encadeamentos para trs e para frente ao longo dos elos das malhas produtivas, os nexos de complementaridade, as inter e intravinculaes setoriais. Todas essas anlises e possibilidades de construo de pactos e contratos territorializados devem conceber o territrio no como mera varivel de anlise, um dado da realidade ou um stio fixado, mas como uma construo social, por natureza conflituosa; uma produo coletiva, dinmica, multidimensional, com trajetria histrica em aberto. O territrio unidade privilegiada de reproduo social, denominador comum, desembocadura, encarnao de processos diversos e manifestao de conflitualidades. por isso que no se pode ter uma viso uni-escalar. A abordagem multiescalar prov enfoques de observao passveis de revelar as articulaes e mediaes entre os cortes local, regional, nacional etc. Nesse sentido, selecionar a escala mais conveniente dos problemas faculta melhor diagnostic-los e possibilita sugerir coalizes de poder e decises estratgicas sobre como enfrent-los. O territrio torna-se tambm espao da indeterminao, da contingncia, lcus de lutas polticas, das possibilidades, como espao da indeterminao e da contingncia, lcus de lutas polticas. O territrio que deveria ser visto como ambiente politizado, em conflito e em construo, visto muitas vezes por acadmicos e polticas de desenvolvimento como ente mercadejado e passivo, mero receptculo. O que fruto de relaes sociais aparece como relao entre objetos. H uma coisificao; o territrio parece ter poder de deciso, transformado em sujeito coletivo, assumindo uma perspectiva que ressalta apenas a concrdia de projetos e a conciliao de interesses que se apresentam orquestrados em determinado territrio. Dissolvem-se ou ocultam-se as contradies, formando um conjunto compsito, uma regncia ou compromisso territorial que tudo parece ajustar e harmonizar. Porm, territrio envolve, necessariamente, arbtrio, criao, nexo, poder. No se pode negligenciar a incerteza pelas trajetrias em aberto, as quais so construdas pelas coalizes sociais em disputa e que no esto predeterminadas pelo consenso territorializado, mas dependem da correlao de foras polticas de cada conjuntura social e escala espacial especfica. As escalas, tambm.
Devem ser trazidas para o terreno social, incerto e mvel, daquilo que est em disputa. Nem as estruturas e lgicas econmicas nem as heranas histricas em si determinam e instauram escalas (...) diferentes agentes propem diferentes escalas e em diferentes escalas se dispem (VAINER, 2006, p.17).

A realidade tem negado as elaboraes tericas abstratas uniescalares. Em todo o mundo, as polticas de desenvolvimento, com maiores e melhores resultados, so justamente as que no discriminam nenhuma escala de per si (considerando que uma escala seja melhor que outra, devendo ser privilegiada na ao), mas, sim, reforam as aes multi-escalares - microrregionais, mesorregionais, metropolitanas etc -, no sentido de (re)construir as escalas espaciais (analtica e politicamente) mais adequadas a cada problema concreto a ser diagnosticado e 154
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enfrentado. A partir dessa concepo moderna, deve-se procurar estabelecer os pactos territoriais. Se territrio for isso, uma unidade privilegiada de reproduo social, denominador comum, desembocadura, encarnao de processos diversos e manifestao de conflitualidades, ento, as indagaes analticas deveriam passar por: Quais atores, agentes e sujeitos? Quais so seus interesses concretos, seus instrumentos tticos e estratgicos etc? Atuam em que escala espacial? As determinaes dos fenmenos estudados se do em que escala espacial? Em que escala esses fenmenos se manifestam (local, metropolitana, nacional etc)? Onde esto os Centros de Deciso e Comando determinantes dos fatos territoriais sob anlise? Territrios so construes (sociais, discursivas e materiais) e, tambm, matrizes (REIS, 2005). Formam a rede matricial interna dos territrios (sua capacidade dinmica), tanto as proximidades (contexto, co-presena, conhecimentos e identidades partilhados de forma coletiva) quanto as densidades (que exprimem-se em interaes continuadas, em aprendizagens, competncias e externalidades, em ordens constitucionais que coordenam a ao de atores sociais (pg.16). Estudar o agir, o comportamento orientado, dotado de propsitos, intencionalidades, para atingir determinados fins a principal tarefa dos estudos territoriais. Estratgias de desenvolvimento so aes disruptivas e inventivas, legitimadas coletivamente. o caso apresentado por Ferreira e Costa (2006), os quais discutiram os xitos do Pacto do Cariri e destacaram, entre outros, o papel das informaes disponibilizadas, que o de mobilizar no apenas uma frao da sociedade, mas lograr o monitoramento constante e participativo da coletividade. Teorizar sobre aes com intencionalidade transformadora em determinado territrio requer uma agenda interpretativa extensa e complexa, como a de elaborar novos instrumentos analticos que melhor entendam a interao social construtora de autonomia. Os desafios analticos e de ao poltica de natureza territorial/escalar so enormes, pois as escalas hierrquicas em que as atividades humanas so estruturadas mudam constantemente. No obstante, permanece a sensao que as escalas so imutveis ou mesmo totalmente naturais, em vez de produtos sistmicos de mudanas tecnolgicas, formas de organizao dos seres humanos e das lutas polticas (HARVEY, 2000, p.108). Discutir estratgias territorializadas de desenvolvimento passa, do meu ponto de vista, por encontrar a escala adequada para a definio de determinado campo em que os problemas so mais bem visualizados e quais instrumentos e medidas e aes concretas pblicas sero acionadas sob aquele prisma particular de observao. Nesse sentido, consideramos que imprescindvel buscar construir estratgias multiescalares e encontrar a escala adequada que defina determinado campo no qual a deciso deve ser tomada.
Os embates polticos e ideolgicos mobilizam e acionam, instauram e rompem escalas, num processo em que narrativas escalares estruturam e fundamentam estratgias e tticas, configurando arenas e objetos em disputa. No apenas as escalas se transfiguram, como seu prprio significado e nomeao indicam redefinies de sujeitos e relaes (...) Localismos, nacionalismos, regionalismos, globalismos, todos esses modelos e projetos devem ser incessantemente interpelados. Afinal de contas, o poder, mais do que nunca (...) est na capacidade de articular escalas, de analisar e intervir de modo transescalar (VAINER, 2006, p.28).

preciso construir mesas de dilogo e levantamento de problemas e discusso da capacidade coletiva de sua resoluo, buscando a articulao com os nveis de governo e as esferas de poder pertinentes quela problemtica especfica; explicitar os conflitos de interesse e construir coletivamente a contratualizao das polticas pblicas. Esses contratos devem articular, horizontalmente, os agentes polticos de determinada escala. Deve-se, ainda, submeter circuitos mercantis, sciopolticos circunscrio pactual em dado territrio, bem como engendrar um ao coletiva que seja pedaggica, que densifique a conscincia social cidad e a legitimao poltica.
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Pensar as possibilidades de armar contratos sociais territorializados de desenvolvimento envolve entender o territrio como ligadura, juno, confluncia, ao mesmo tempo em que este encerra conflitualidade, contenda de interesses mltiplos e lcus de possibilidades de concertao de projetos em disputa. Se o processo de desenvolvimento envolve o fortalecimento de uma dialtica previsibilidade/imprevisibilidade, decisivo ter conscincia de seu carter contingente, incerto, de histria em aberto, espera de foras que lhe dem contedo.

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