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TEXTOS PARA DISCUSSO CEPAL IPEA

LC/BRS/R.249

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Algunas reexiones sobre los servicios de infraestructura en Amrica Latina


Ricardo J. Snchez

ndice

Presentacin Introduccin  7 Polticas de servicios de infraestructura 11


1.1 El estrs de la provisin: falta de inversiones y fallas organizativas 12 1.2 La falta de integralidad y la ausencia de criterios de sostenibilidad 19

Agua potable y saneamiento 24


2.1 Evolucin de la cobertura de los servicios 24 2.2 Nivel actual de la cobertura de los servicios de agua potable 25 2.3 Nivel actual de la cobertura de los servicios de saneamiento 28 2.4 Quines son las personas sin acceso a servicios? 30 2.5 Calidad de los servicios 31 2.6 Las metas del milenio 31 2.7 Tratamiento de las aguas servidas 32 2.8 Niveles tarifarios 32 2.9 Extracciones de agua 33 2.10 Impactos socioeconmicos de los dficit de cobertura 33 2.11 Balance de reformas en el sector 34 2.12 Reformas de la estructura institucional del sector 34 2.13 Reformas de la estructura industrial del sector 35 2.14 Participacin del sector privado 36 2.15 Formulacin de marcos regulatorios 37 2.16 Polticas tarifarias y sistemas de subsidios 38 2.17 Reflexiones finales de la situacin del agua potable y saneamiento 39

3 Energa elctrica 41
3.1 Los procesos de reforma y la regulacin 41
3.1.1 Origen y motivacin de las reformas 41 3.1.2 Modalidades adoptadas por el proceso de reformas 42

3.2 Vacos regulatorios 44


3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 Cuestiones institucionales 45 Falta de competencia en el mercado mayorista 45 Transmisin 46 Desintegracin de la cadena elctrica 46 Disputabilidad de mercados 47

3.3 Resultados veinte aos despus de las reformas 48


3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 Cambio tecnolgico, eficiencia e ndice de electrificacin 48 Los precios: restriccin a la inversin? 50 Rentabilidad: otra barrera para la inversin? 54 La reaccin de dos pases frente a la crisis de Inversin 56

3.4 Reflexiones sobre la situacin elctrica 57

Gas natural  59
4.1 Reformas y privatizaciones 60 4.2 Eliminacin de monopolios estatales 62 4.3 Reestructuracin de mercados 63 4.4 Mercado e intervencin pblica 64
4.4.1 Regulacin del upstream 64 4.4.2 Regulacin del downstream 65

4.5 Reflexiones sobre la situacin del gas natural 67

5 6

Telecomunicaciones 69 Transporte 76
6.1 La provisin de servicios de infraestructura de transporte en la regin 76
6.1.1 Fallas de organizacin en los mercados 79

6.2 Carretero 80
6.2.1 Problemas de seguridad vial 81

6.3 Martimo 84 6.4 Fluvial 88 6.5 Puertos 89 6.6 Ferroviario 94


6.6.1 6.6.2 6.6.3 6.6.4 Interfases 94 Terminales interiores 94 Contenedores 95 Integracin modal 95

6.7 La movilidad urbana 95 6.8 Problemas institucionales en el transporte 102

Algunas reflexiones sobre los desafos para el progreso de la infraestructura 107 Bibliografa 112

Apresentao

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mantm atividades conjuntas desde 1971, abrangendo vrios aspectos do estudo do desenvolvimento econmico e social do Brasil, da Amrica Latina e do Caribe. A partir de 2010, os Textos para Discusso Cepal Ipea passaram a constituir instrumento de divulgao dos trabalhos realizados entre as duas instituies. Os textos divulgados por meio desta srie so parte do Programa de Trabalho acordado anualmente entre a Cepal e o Ipea. Foram publicados aqui os trabalhos considerados, aps anlise pelas diretorias de ambas as instituies, de maior relevncia e qualidade, cujos resultados merecem divulgao mais ampla. O Escritrio da Cepal no Brasil e o Ipea acreditam que, ao difundir os resultados de suas atividades conjuntas, esto contribuindo para socializar o conhecimento nas diversas reas cobertas por seus respectivos mandatos. Os textos publicados foram produzidos por tcnicos das instituies, autores convidados e consultores externos, cujas recomendaes de poltica no refletem necessariamente as posies institucionais da Cepal ou do Ipea.

Algunas reflexiones sobre los servicios de infraestructura en Amrica Latina


Ricardo J. Snchez

Introduccin

cimiento de agua potable y saneamiento constituyen un elemento central de la integracin del sistema econmico y territorial de un pas, haciendo posible las transacciones dentro de un espacio geogrfico y econmico determinado, y tambin con el exterior. En consecuencia, tales redes constituyen un elemento articulador de la estructura econmica de los pases y de sus mercados, as como de los mecanismos concretos de acoplamiento de las economas nacionales con el resto del mundo, al hacer posible la materializacin de los flujos de comercio. En las condiciones adecuadas, las inversiones en expansin y mantenimiento de los servicios de infraestructura 1 facilitan la reduccin de los costos asociados al consumo de los servicios, y contribuyen a mejorar el acceso a los mercados de bienes e insumos y a incrementar la cobertura y calidad de los servicios provistos a la poblacin, as como su bienestar. La provisin eficiente de los servicios de infraestructura es uno de los aspectos ms importantes de las polticas de desarrollo tanto a nivel nacional como regional. La ausencia de una infraestructura adecuada, as como la provisin ineficiente de los servicios, constituyen, por lo tanto, obstculos de primer orden para la implementacin eficaz de polticas de desarrollo social, de crecimiento econmico y la concrecin de los objetivos de integracin. En virtud de las exigencias de una mayor competitividad en los mercados internacionales y el crecimiento econmico, va incremento de la productividad de los agentes econmicos, los pases requieren ampliar y

Entendemos por servicios de infraestructura la provisin de infraestructura econmica (energa, transporte, telecomunicaciones y agua y saneamiento) y sus servicios conexos.

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Algunas reflexiones sobre los servicios de infraestructura en Amrica Latina 7

Las redes de servicios de infraestructura energtica, de transporte, de telecomunicaciones y de abaste-

modernizar su infraestructura bsica de acuerdo con los estndares tecnolgicos internacionales, as como lograr niveles mximos de cobertura de cada territorio nacional y satisfacer eficazmente las necesidades asociadas a la prestacin de los servicios de infraestructura. El desarrollo de la infraestructura en el marco de polticas de integracin regional permite, en algunos casos, la internacionalizacin de la prestacin de servicios de infraestructura, contribuyndose a generar escalas de produccin ms eficientes. Junto con ello, la adecuada disponibilidad de infraes tructura y la prestacin eficiente de los servicios conexos, contribuyen a que un pas o regin pueda desarrollar ventajas competitivas y alcanzar un mayor grado de especializacin productiva. Eso se relaciona con las ventajas de especializacin que un pas puede obtener en la segmentacin del pro ceso productivo, de acuerdo con los nuevos parmetros de organizacin econmica que el proceso de globalizacin ha difuminado internacionalmente. En la mayora de los casos, la participacin de empresas locales en sistemas internacionales de produccin y/o de comercializacin permite generar tanto economas de escalas como de aglomeracin, lo que se traduce en una mayor productividad de los factores de produccin. En resumen, la provisin eficiente de los servicios de infraestructura es un componente fundamental del desarrollo econmico y debe ser parte protagnica de la agenda del desarrollo. Sin embargo, algunos problemas observables en la regin de Amrica Latina y el Caribe (ALC) respecto a la provisin de servicios de infraestructura, permiten suponer que hay un gran campo de accin para mejorar su implementacin y maximizar los efectos positivos antes sealados. El presente documento tiene por objeto exponer algunas reflexiones sobre los servicios de infraestructura en ALC que, por sus caractersticas, podran actuar como una restriccin al desarrollo econmico y social de la regin, como as tambin a su integracin. Al contrastar la marcada importancia que tiene la provisin eficiente de servicios de infraestructura para el desarrollo econmico y social y la integracin con la situacin imperante en la materia, en Amrica Latina, surge que el principal desafo para la regin es alinear la concepcin, diseo, ejecucin y seguimiento y fiscalizacin de las polticas de infraestructura y servicios conexos con la maximizacin de sus efectos sobre el desarrollo tanto econmico como social.
Introduccin

Es decir, la regin requiere una revisin de sus polticas de servicios de infraestructura, y es recomendable que dicha revisin se incorpore de inmediato a la agenda del desarrollo en la regin y en sus pases. Para ello, es preciso identificar las principales caractersticas que componen el desafo enunciado, los cuales pueden resumirse de la siguiente manera:

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Existe una amplia dispersin y multiplicidad de las visiones pblicas respecto a la infraestructura y los servicios y, en consecuencia, es notable una falta de integralidad en el abordaje de las polticas en sus diferentes procesos (concepcin, diseo, implementacin y seguimiento y fiscalizacin), que limitan la efectividad de dichas polticas.

A ello se suma una recurrente escasez o estrechez fsica en la provisin de infraestructura y servicios. Persisten fallas u obstculos institucionales y regulatorios tanto en la conduccin de las polticas como en la organizacin de los mercados. Las polticas de servicios de infraestructura suelen caracterizarse por la ausencia de criterios de sostenibilidad en su diseo y en sus objetivos reales.

Para el caso del transporte y la logstica, adems, debe ser mencionada la permanencia de problemas en la facilitacin del transporte y del comercio, relacionada con las regulaciones tcnicas y la burocratizacin de los procesos comerciales, entre otros aspectos.2 En esta lnea de diagnstico, una aspecto primordial se relaciona con los cambios profundos y errticos que ha tenido el rol del Estado en las economas nacionales en los ltimos lustros, el cual signific no slo la disminurramientas del planeamiento estratgico lo que se tradujo en la potenciacin de los problemas antes mencionados y que hoy aparecen con toda su fuerza en la evaluacin del desarrollo del sector: la ausencia de visiones integradas de las polticas sectoriales para los servicios de infraestructura; y la falta de aplicacin de criterios de sostenibilidad en el diseo y en la ejecucin de las polticas de desarrollo y regulacin de servicios de infraestructura. En consecuencia, las polticas emprendidas han segmentado el desarrollo de actividades que estn interrelacionadas en su propia naturaleza, han carecido de una visin de largo plazo y no han contado con una institucionalidad adecuada que incluya marcos normativos regulatorios eficaces e instrumentos de fiscalizacin adecuados. Los temas de acceso al financiamiento, de la calidad y funcionamiento de las asociaciones pblico-privadas, la institucionalidad y contabilidad regulatoria y las condiciones de funcionamiento y maduracin de los
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cin de la inversin pblica, sino que represent tambin que el Estado atenuara el uso de instrumentos y he-

Por ejemplo, el desarrollo insuficiente o provisin ineficiente de servicios de infraestructura de transporte se traduce en costos logsticos y de transporte elevados. Conforme lo seala una nota preparada, a mediados del 2009, conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM), dichos costos se sitan entre 16% y 25%, lo que contrasta negativamente con el promedio de 9% registrado en los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Ambos organismos han puesto de relieve que estos costos han alcanzado una gravitacin mayor que las tradicionales barreras comerciales, lo cual afecta, por cierto, una mejor insercin de las economas de la regin en el comercio internacional, en la medida que erosiona la competitividad de los productores latinoamericanos y encarece el acceso a los bienes que se importan. As, por ejemplo, en la nota citada se seala que los aranceles ad valoren en el rubro alimentos oscilan entre el 3% y el 12%, pero cuando el producto llega al consumidor final, el componente de la logstica supera a veces el 50% del precio final. Por cierto, los agentes econmicos que ms sufren los elevados costos logsticos son las pequeas empresas el motor del crecimiento y empleo en la regin , que representan en promedio el 48% del valor total de sus ventas (BM-BID, 2009).

mercados de infraestructura completan el espectro de cuestiones que debern ser revisadas a los efectos de maximizar la potencialidad de los servicios de infraestructura para un mejor desarrollo econmico y social en la regin. En resumen, el objetivo del presente documento es proporcionar antecedentes sobre algunos de los principales temas relacionados con una mejor disposicin de los servicios de infraestructura, los cuales han sido enunciados anteriormente en esta introduccin. A tales efectos, en una primera seccin se analiza el estrs de la infraestructura y su efecto sobre la brecha de la misma en la regin, la que se entiende tanto respecto del progresivo desajuste (y su proyeccin tendencial) entre la oferta y demanda de infraestructura, como as tambin en relacin a la progresiva distancia que tiende a caracterizar la prestacin de servicios de infraestructura de ALC respecto de los parmetros internacionales, especialmente con las economas emergentes de otras regiones. Los principales aspectos relacionados con las polticas integradas de infraestructura, transporte y logstica, as como con los criterios de sostenibilidad en el diseo y ejecucin de las mismas, tambin son abordados. En las siguientes secciones se presenta un anlisis de los principales componentes de los servicios de infraestructura econmica: agua y saneamiento, electricidad, gas natural, telecomunicaciones y transporte. La seccin 7, incluye algunas reflexiones finales. El presente trabajo ha sido compilado por Ricardo J. Snchez, Jefe de la Unidad de Servicios de Infraestructura (USI) de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura (DRNI) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Naciones Unidas (Cepal). Los documentos originales que se compilaron para la presente edicin corresponden a los siguientes funcionarios: Para la seccin 1: Georgina Cipoletta Tomassian, Octavio Doerr, Gabriel Prez Salas, Patricio Rozas Balbontn, Ricardo J. Snchez, Varinia Tromben y Gordon Wilmsmeier (consultor) Para las secciones 2 a 7: Fernando Snchez-Albavera (gas natural), Hugo Altomonte (energa elctrica), Andrei Jouravlev (Agua y saneamiento), Patricio Rozas Balbontn (telecomunicaciones), Ricardo J. Snchez (transporte y reflexiones finales). Gabriel Cerredo, Maricel Ulloa Seplveda y Emilie Fokkelman, consultores, colaboraron en el armado de algunos captulos y/o en la recopilacin de informacin.
Introduccin

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1
Polticas de servicios de infraestructura

La provisin eficiente de los servicios de infraestructura es un componente fundamental del desarrollo econmico y la responsabilidad primordial de dicha eficiencia radica en una poltica de provisin eficaz. Sin embargo, en Amrica Latina se observan algunos problemas en el diseo y ejecucin de las polticas de provisin de servicios de infraestructura, que configuran un estado del arte que, en su conjunto, impide la eficiencia de la provisin. Dichos problemas actan como una restriccin al desarrollo econmico y social en la regin, como as tambin a su integracin efectiva. La superacin de los problemas y el logro de una mayor eficiencia en la provisin de los servicios de infraestructura es un punto clave de la agenda del desarrollo que los pases de Amrica Latina deben plantearse dentro de sus mximas prioridades. La provisin eficiente de los servicios de infraestructura es uno de los aspectos ms importantes de las polticas de desarrollo porque el grado de eficiencia con que dichos servicios son prestados condiciona significativamente la productividad de los factores y la competitividad de agentes econmicos, industrias y economas, lo mismo que la calidad de vida de las personas.3 De ello puede colegirse que la ausencia de una infraestructura adecuada, as como la provisin ineficiente de servicios de infraestructura, obstruyen la implementacin eficaz de polticas de desarrollo, imponen un crecimiento econmico menor al potencial y contraen las posibilidades efectivas de integracin, tal como lo prueban distintos cuellos de botella que es posible apreciar en varios pases de la regin por efecto de los dficit de inversin y de organizacin de los mercados en las infraestructuras de transporte y de energa, entre otras. En dicha lnea de pensamiento es posible afirmar que actualmente, en Amrica Latina, el principal desafo es alinear la concepcin, diseo, ejecucin y seguimiento y fiscalizacin de las polticas de infraestructura y servicios conexos con la maximizacin de sus efectos sobre el desarrollo tanto econmico como social. Por lo tanto, es claro que la regin requiere una revisin de sus polticas de servicios de infraestructura y, para ello, es preciso identificar las principales caractersticas de los problemas en las polticas de infraestructura, las cuales se resumen de la siguiente manera:
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Para mayores referencias tericas al respecto, ver Rozas y Snchez (2004), quienes revisan la profusa literatura econmica que demuestra una alta correlacin entre la adecuada provisin de infraestructura (en trminos de eficiencia) y la productividad de los factores y la competitividad de las economas que coadyuvan al desarrollo econmico.

La infraestructura en Amrica Latina ha sido sometida a un fuerte estrs, por las errticas polticas de inversin en la expansin y mantenimiento de las redes y de organizacin de los mercados. Una de las principales consecuencias del estrs es la recurrente escasez o estrechez fsica en la provisin de infraestructura y servicios asociados.

Podra afirmarse tambin que las instituciones en la regin aparecen ms dbiles que en otras economas ms avanzadas; los obstculos institucionales y regulatorios aparecen con frecuencia tanto en la conduccin de las polticas como en la organizacin de los mercados.

Asociado a lo anterior, se observa una gran dispersin y multiplicidad de las visiones respecto a la infraestructura y los servicios en el seno de la sociedad, y especialmente entre los distintos agentes pblicos con responsabilidad en el tema.

Ello conduce a una notable falta de integralidad en el abordaje de las polticas tanto en la concepcin como en el diseo, implementacin y seguimiento, y tambin de las normas y prcticas en la fiscalizacin de las mismas.

Es muy frecuente la falta de aplicacin de criterios de sostenibilidad en su diseo y en los objetivos reales de las polticas, ms all de que en su enunciacin sea habitual encontrarlos.

El listado anterior de caractersticas, que de una u otra manera caracterizan a la regin, limitan la efectividad de las polticas de los servicios de infraestructura y hacen menos eficiente su provisin, planteando restricciones al desarrollo potencial de las economas. Los dos siguientes ttulos aproximan a las caractersticas mencionadas.

1.1 EL ESTRS DE LA PROVISIN: FALTA DE INVERSIONES Y FALLAS ORGANIZATIVAS


La infraestructura econmica en Amrica Latina ha estado expuesta a un fuerte estrs en las ltimas dcadas, especialmente por la volatilidad de las inversiones dirigidas al sector, la inestabilidad de las polticas
Polticas de servicios de infraestructura

tanto las econmicas como las de infraestructura y mantenimiento factores que condicionan la evolucin de la oferta de infraestructura y por un continuo crecimiento de la demanda de la misma. El desajuste observado entre evolucin de oferta y demanda se agrega a la falta de integralidad de las polticas y algunos problemas institucionales y regulatorios, profundizando el estrs de la infraestructura. Un resultado claro del estrs mencionado es el crecimiento de la brecha de la infraestructura (diferencias en la evolucin entre la oferta y la demanda de la misma).4

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Vase la publicacin de BID-Intal que mide la brecha de la infraestructura econmica en Amrica Latina (CARCIOFI; GAY, 2007).

Dicho estrs condiciona el desarrollo potencial. Los mecanismos econmicos subyacentes a la relacin existente entre infraestructura y desarrollo econmico pueden verse de la siguiente manera: por el lado de la oferta, una mayor disponibilidad y calidad de los servicios de infraestructura contribuyen a incrementar la productividad de los factores y reducen los costos de produccin, favoreciendo de este modo, la competitividad de las firmas e incentivando la inversin y el crecimiento econmico; por el lado de la demanda, el crecimiento econmico genera un aumento de la demanda por servicios de infraestructura, completndose el crculo virtuoso. Por ejemplo, en el sector transporte, la calidad y eficiencia de la infraestructura impactan directamente sobre los costos de logstica en general y del transporte en particular, lo que incide significativamente en la competitividad de las empresas y, consiguientemente, en sus decisiones de localizacin, inversin y produccin. El desarrollo de la infraestructura de transporte tambin permite reducir la distancia econmica entre los centros productivos y sus mercados destino tanto a nivel nacional como internacional , influyendo por tanto sobre la distribucin espacial de la actividad econmica nacional, as como en la forma en que se estructuran los flujos de comercio internacional.
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Amrica Latina presenta una declinacin de su inversin en infraestructura (grfico 1) que es notoria desde mediados de los aos 1980. Esto ha llevado como consecuencia que la infraestructura, en general y, en particular, de transporte presenta importantes deficiencias. Ms an, si se compara la regin con otras economas emergentes, queda de manifiesto que este rezago es tanto en trminos cuantitativos como cualitativos. Una de las razones que explica este retraso es que la inversin total en transporte de la regin se ha reducido a la mitad durante las ltimas dos dcadas y en trminos del producto interno bruto (PIB), representa 1/3 de su nivel a mediados de los 1980, a diferencia por ejemplo de los pases asiticos, que durante este periodo han incrementado su inversin en infraestructura (CALDERN; SERVN, 2004). Este retraso en la dotacin de infraestructura como tambin en la operacin de los servicios puede condicionar seriamente el desarrollo de los pases de Amrica Latina, al limitar las posibilidades de expansin econmica en el tiempo, impidiendo los beneficios derivados de las economas de escala y la especializacin tanto a nivel subnacional, nacional y regional.

0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

Total

Pblica

Privada

Grfico 1 Amrica Latina, seis pases (a): inversin en infraestructura (1980-2006) (En porcentajes del PIB)
Fuente: Caldern y Servn (2008).

La declinacin de la inversin en infraestructura en algunos pases de Amrica Latina con ms nfasis que en otros ha provocado dos tipos de efectos, que lesionan tanto la productividad de los agentes econmicos como la competitividad de las industrias y las economas de la regin, a la par de obstruir una mejor calidad de vida de las personas: a) un creciente rezago en la dotacin de infraestructura y en la provisin de servicios respecto no slo a los pases desarrollados, sino tambin, respecto a otras economas en desarrollo (o emerPolticas de servicios de infraestructura

gentes), que a comienzos de los aos 1970 exhiban niveles de provisin de servicios por debajo de Amrica Latina, y b) a excepcin de las telecomunicaciones, se ha producido diversos efectos sobre la calidad de los servicios prestados, cuya percepcin por parte de los usuarios tambin los ubica por debajo de los observados en otras economas emergentes. Como se puede observar en el grfico 2, las diferencias en el stock de capital en infraestructura entre Amrica Latina y el Sudeste asitico aumentaron significativamente entre 1980 y 2005, acentundose la brecha que ya exista a favor de los pases asiticos en los segmentos de energa elctrica y de telecomunicaciones, a la vez que se revirti la ventaja que los pases latinoamericanos tenan sobre sus pares asiticos en el transporte terrestre.

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500

400
Diferencia en stock de infraestructura (%)

300

200

100

-100 1980 1990 Energa 1995 Telecomunicaciones 2000 Transporte 2005


Algunas reflexiones sobre los servicios de infraestructura en Amrica Latina 15
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Fuente: Rozas (2009).

Grfico 2: Brecha de acervo de capital de infraestructura entre Amrica Latina y el sudeste asitico por sector (1980-2005) (Porcentajes)

La evolucin de las inversiones en infraestructura, y el crecimiento de las economas parecen estar indicando que el ritmo de crecimiento de aquella ha sido menor al del producto, al menos en los ltimos 20 aos. Por ejemplo, la cada de la inversin total en infraestructura puede ser apreciado, en materia de infraestructura vial y de capacidad de generacin elctrica. En la misma, se observa la progresiva disminucin de las tasas de provisin en Amrica Latina, que denota el retraso del crecimiento de la infraestructura con respecto a la cantidad de habitantes. Tabla 1: Provisin histrica de infraestructura comparada
Carreteras pavimentadas en metros por habitante
Ao 1980 1990 1995 2000 Amrica Latina 1,10 1,18 0,93 0,86 (*) Asia Sud Oriental 0,58 m 0,87 m 0,95 m 1,29 m

Capacidad de generacin en kilowatts per cpita


Amrica Latina 0,28 0,38 0,41 0,48 Asia Sud Oriental 0,29 0,53 0,68 0,80

Fuente: Snchez y Wilmsmeier (2005) y Cepal (2005). Nota: * datos del ao 1999.

Paralelamente, el cuadro permite comparar el avance experimentado en los pases del sudeste asitico respecto al mismo indicador. Es as como se observan dos regiones con diferente progreso en materia de desarrollo econmico, y entre las cuales existe una fuerte brecha tambin en cuanto al desarrollo de la infraestructura vial. En efecto, entre 1980 y 2000, en el sudeste de Asia la cantidad de carreteras pavimentadas por habitantes creci un 122%, mientras que Amrica Latina present un retroceso del 21% y, en el ao 1980, ALC casi duplicaba a aquellos pases. Es preciso, en consecuencia, brindar una idea de las diferencias en la evolucin de la provisin de infraestructura en comparacin a su uso, como una muestra de la accin del estrs de infraestrucrura. Es decir, se intenta comparar el avance de la oferta de infraestructura versus la demanda.5 Para ello, se considera que:
Una de las principales manifestaciones del proceso de crecimiento que se ha presentado ha sido la expansin del comercio. Los flujos aumentaron no solamente por el impulso que proporcion la suba de los precios internacionales, sino tambin por el incremento de las cantidades. Ante este fenmeno cabe preguntarse si la infraestructura dedicada a estas actividades -almacenamiento, equipos de transporte, logstica, puertos, etc.- ha crecido en las magnitudes necesarias para movilizar el mayor volumen de comercio.6

Debido a la indisponibilidad de informacin estadstica se utiliza una aproximacin indirecta para la primera variable stock de capital consiste en proceder a su estimacin a travs de la relacin incremental capitalproducto. La siguiente tabla permite observar la evolucin del stock de infraestructura y del volmen fsico del comercio en dos periodos diferentes. El ratio entre ambas variables indica una relacin de mayor crecimiento de la demanda de infraestructura (asumiendo al volumen fsico como una aproximacin vlida) que de la oferta, en la medida que dicho valor sea mayor a uno. Aunque el ratio es diferente para cada pas y cada periodo considerado, se observa que casi ningn pas toma valor uno y, por el contrario, la cifras lo exceden en casi todos los casos.
Polticas de servicios de infraestructura

Asimismo, es dable observar que la situacin desmejora en el periodo 2003-2006 en comparacin a 19911994; en efecto el promedio de Amrica del Sur es 1,6 y 1,2 respectivamente.

Debido a problemas en la disponibilidad de informacin, se consideran solamente datos de Amrica del Sur, asumiendo que es representativa del resto de la regin. CARCIOFI; GAY, 2007.

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Tabla 2: Indice de infraestructura y volmen de comercio, base 1990=100


1991-1994 Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Amrica del Sur (*)

2003-2006 Ratio (3) = (2)/(1)


1,6 1,1 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,0 1,2

Infraestructura (1)
108,9 106,4 106,2 110,4 110,2 115,6 115,4 108,9 105,1 113,6 110,1

Volumen de comercio (2)


176,5 121,0 134,8 135,0 135,8 142,8 137,3 118,6 119,4 118,6 134,0

Infraestructura (4)
162,2 154,3 149,6 213,5 159,7 197,4 176,6 182,2 134,8 170,0 170,0

Volumen de comercio (5)


375,3 271,0 345,4 380,0 279,3 357,2 193,3 187,8 218,2 187,8 279,5

Ratio (6) = (5)/(4)


2,3 1,8 2,3 1,8 1,7 1,8 1,1 1,0 1,6 1,1 1,6 Algunas reflexiones sobre los servicios de infraestructura en Amrica Latina 17
CEPAL Ipea

Fuente: Carciofi y Gay (2007). Nota: * promedio simple de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela.

A partir de los datos de la tabla, en el siguiente grfico se representa la evolucin de ambas variables para el periodo 1990-2006.
350 Volumen de comercio 300 Infraestructura

250

200

150

100 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Grfico 3: Indice de infraestructura y volmen de comercio en Amrica del Sur


Fuente: Carciofi y Gay (2007). Nota: Promedio simple de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela.

A pesar de las limitaciones metodolgicas 7de las aproximaciones utilizadas para ambas variables, el grfico 3 representa aceptablemente el estrs de la infraestructura en la regin, en trminos de una mayor evolucin de la demanda respecto a la oferta de infraestructura. Si bien las estimaciones reali zadas deben ser consideradas solamente a ttulo orientativo y constituyen una primera aproximacin a la estimacin de la brecha de infraestructura en Amrica Latina, resulta evidente que pese al crecimiento del PIB y del comercio en los pases de Amrica Latina durante los ltimos aos, la inversin en capital no tuvo el mismo dinamismo, pese a la incorporacin del sector privado en cada uno de los pases analizados. La evidencia exhibida acerca de la evolucin de la oferta y la demanda de servicios de infraestructura econmica indican un retraso de la primera respecto a la segunda. Si se entiende que el stock de infraestructura permite atender a la demanda, pero que su evolucin es ms lenta que sta ltima, un retraso en solucionar el problema lleva a una situacin de congestin y de falta de capacidad que puede convertirse en una limitacin al crecimiento potencial de la regin. En otro orden, lo antes expuesto abona la percepcin de un lento camino para cerrar la brecha entre necesidades y disponibilidad de financiamiento para infraestructura en la regin, no slo se trata de ir recuperando la inversin pblica sobre la base de la mejor situacin fiscal de los pases de la regin en los aos ms recientes, sino, adems, aprovechar mejor los distintos mecanismos de financiacin que se han ido desarrollando bajo el alero de las asociaciones pblico privadas, lo que puede sumarse a la mejora de los contratos, el desarrollo de garantas y la asistencia de los organismos multilaterales en una perspectiva distinta a la que predomin durante los aos 1990. No obstante, el problema en Amrica Latina no es solamente de indisponibilidad o estrechez fsica de la oferta de infraestructura, sino tambin de la organizacin de los mercados y otros temas muy importantes, como las limitaciones que aportan los problemas en la integracin y los de la facilitacin del transporte y del comercio, que tambin se convierten en vehculos de prdida de competitividad y de productividad de los
Polticas de servicios de infraestructura

factores, restringiendo las posibilidades futuras de crecimiento. La institucionalidad regulatoria y la adecuacin de sus instrumentos constituyen un ncleo de problemas que son abordados con mayor profundidad en otros estudios de la Cepal, y que deben ser al menos mencionados en este acpite como parte fundamental de la agenda futura de las polticas de infraestructura.

Al respecto, Carciofi y Gay indican que los datos del cuadro no pueden ser considerados como un diagnstico concluyente. El uso de la razn incremental capital-producto (Icor) se hace sobre la base de la inversin agregada, como si el desarrollo de la infraestructura respondiera al mismo patrn que la inversin total. En general, las adiciones de capital en infraestructura tienen un ritmo discreto, asociado a la implementacin de proyectos, y la trayectoria continua de la curva no parece ser una adecuada representacin.

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1.2 LA FALTA DE INTEGRALIDAD Y LA AUSENCIA DE CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD


A pesar de ser conocidos los efectos virtuosos del desarrollo de la infraestructura sobre el crecimiento econmico, recurrentemente existe la tendencia a reducir la inversin en el sector cada vez que se identifican necesidades de ajuste en los niveles de gasto o se enfrentan situaciones de crisis, pese a que es, precisamente, en dichos momentos que se requieren polticas de desarrollo de largo plazo, que tomen debidamente en cuenta la accin del ciclo y sus efectos macroeconmicos y que planifiquen la inversin en obras pblicas de manera ordenada, realista y sostenida, para alcanzar una provisin eficiente y eficaz de los servicios de infraestructura, asegurando tanto la productividad y competitividad de agentes econmicos como la calidad de vida de las personas. Eso, como consecuencia, ha tenido que la inversin en infraestructura no ha evolucionado al mismo ritmo que la demanda de infraestructura, tal como fue puesto de manifiesto anteriormente. La incorporacin del sector privado a travs de la concesin de obras de infraestructura, tampoco ha sido suficiente para aumentar el stock y la calidad de infraestructura disponible, cuestin que puede constituirse en un serio obstculo al desarrollo futuro econmico y social de estas naciones. Sin embargo, el aumento de la inversin por si slo no basta, tambin se requiere invertir mejor. Para ello, junto con mejorar los sistemas de financiamiento e inversin en infraestructura, es perentorio revisar la forma en que se planifican, evalan, monitorean y fiscalizan las obras por parte del Estado, de modo a asegurar que esas inversiones tengan el impacto social esperado. Mejorar los mecanismos de coordinacin y fiscalizacin, as como la creacin de instancias de consulta y coordinacin con el sector privado y, por sobre todo, con los usuarios finales de la infraestructura y servicios conexos, destacan como los prximos desafos para las autoridades nacionales. A nivel regional, pese a los esfuerzos desarrollados y a las mltiples iniciativas subregionales, tambin hay tareas pendientes, como resolver eficientemente los tradicionales problemas de facilitacin del transporte y del comercio, y cruce de fronteras que afectan la competitividad y desarrollo social de toda la regin. Estos aspectos dejan de manifiesto la necesidad de mejorar la forma como se planifican y deciden las inversiones en infraestructura, as como tambin la forma en que se regula la operacin o prestacin de los servicios, de modo tal que resuelvan efectivamente las problemticas complejas que afectan a estos sectores, la mayora de las cuales requiere de soluciones integradas y multisectoriales. Solamente cuando esto ocurra, las mayores inversiones en infraestructura y servicios, las cuales tendrn que venir tarde o temprano, permitirn un salto cuantitativo y cualitativo en la competividad nacional y regional.

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Existe conciencia entre las autoridades, los organismos internacionales, expertos y acadmicos, sobre la necesidad de mejorar la provisin de infraestructura tanto en trminos de cantidad como de calidad, para alcanzar un mayor grado de competitividad, crecimiento y desarrollo econmico y social. Tal necesidad cobra especial preponderancia en los pases en desarrollo, donde, en la mayora de los casos, la actual dotacin de infraestructura puede ser insuficiente para atender la actividad futura y por tanto, condicionar severamente el desarrollo econmico y social venidero. En lo que sigue, el problema de la falta de integralidad en el diseo, en la ejecucin y en el control de las polticas de infraestructura, que es bastante generalizado en la regin, ser presentado dentro del sector de los servicios de infraestructura de transporte. Sin embargo, desde el punto de vista conceptual, es aplicable a otros sectores de los servicios de infraestructura y a las polticas de provisin de servicios pblicos. Varios estudios han analizado la relacin entre la competitividad y el flujo fsico de bienes. Las conclusiones principales de tales anlisis encuentran tres reas sustanciales que deben ser tratadas para optimizar el flujo de bienes a travs de las cadenas logsticas. Estas son: La infraestructura y servicios de transporte (en conjunto, llamados servicios de infraestructura de transporte). La logstica. La facilitacin.

Teniendo en cuenta esta clasificacin de los factores que determinan el flujo de bienes, queda en evidencia que el anlisis y las opciones de poltica sobre la materia no pueden permanecer limitadas exclusivamente a problemas de cuellos de botella en la infraestructura componente hard de la logstica , sino que tambin deberan tenerse en cuenta las reglas y procedimientos que regulan los servicios de infraestructura componente soft de la logstica. De esta manera, el funcionamiento del sistema de logstica de un pas deber depender tanto de las actividades del sector pblico como del sector privado (GONZLEZ, GUASCH, SEREPolticas de servicios de infraestructura

BRISKY, 2008). Tradicionalmente, las polticas pblicas relativas a la infraestructura y al transporte se han tratado en forma disociada e implementado en forma unimodal, lo cual impide hacer una provisin eficiente de bienes y servicios de uso pblico e inters estratgico, que resultan comunes y escasos. Asimismo, el enfoque sectorial ha sido incapaz de hacer frente a problemticas complejas relacionadas con las externalidades negativas que provoca la infraestructura y el transporte, como la contaminacin o la accidentalidad vial, precisamente porque estos problemas requieren de intervenciones coordinadas y multisectoriales, que se hagan cargo de las distintas variantes del problema.

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Adems, la logstica es frecuentemente dejada de lado del planeamiento del transporte y de la infraestructura. Considerando los motivos sealados, consolidar una poltica integrada de logstica y transporte a nivel nacional a travs de la organizacin, cooperacin y coordinacin de acciones operativas intersectoriales, interministeriales e intermodales se constituye en la alternativa ms asequible para alcanzar el objetivo de lograr que la circulacin de mercaderas se desarrolle en forma ms eficiente, eficaz y competitiva, para favorecer a la productividad, la competitividad y la economa del pas. En sntesis, para responder al por qu se requiere una poltica integral de infraestructura, transporte y logstica a nivel nacional puede destacarse que, en primer lugar, los motivos tienen que ver con la naturaleza propia de los tres elementos pilares: 1. La infraestructura, que es indivisible y conforma un mercado cuyas caractersticas impiden la formacin de precios solamente a travs de la accin de la oferta y demanda. 2. El transporte, que produce externalidades negativas como por ejemplo contaminacin, congestin, accidentes, etc. 3. La logstica, que requiere de la coordinacin de mltiples entidades y sectores tanto pblicos como privados y de una estrategia de implementacin que no podra ser exitosa si no existiera coordinacin y profundo entendimiento entre entidades y sectores. Para una provisin eficiente de bienes de uso comn se requiere de una planificacin y regulacin activa por parte del Estado, lo cual por cierto no se contradice con la participacin de las diferentes formas de asociaciones pblicoprivadas, sino que ms bien las refuerza. Asimismo, debe llevarse a cabo una poltica en materia de logstica a todos los niveles de gobierno con un enfoque coherente que permita reforzar la cooperacin y la coordinacin entre las diferentes dimensiones de la poltica de transporte, y que se convierta en un factor subyacente en la toma de decisiones. En las economas globalizadas, la competitividad (externa) y productividad (interna) son funciones de mltiples variables interrelacionadas y mutuamente dependientes, por lo que se requiere de un anlisis conjunto y multidisciplinario para el planeamiento, ejecucin y control de soluciones de tipo integral. En consecuencia, se deben analizar sus componentes (infraestructura, transporte y logstica) dentro de un sistema holstico y no como partes separadas. Dado que existen vnculos internos entre cada uno de los grupos de medidas de polticas que, tradicionalmente, se toman en esta materia la puesta en marcha de un plan de accin nacional podra alcanzar un beneficio mximo si el cmulo de medidas es implementado en conjunto. Slo de esta manera las medidas de poltica podrn tener un verdadero impacto significativo sobre la eficiencia de la logstica y del transporte. Naturalmente, ello implicar cambios importantes en los mbitos administrativos y legales.
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En lnea con lo ya expuesto, la poltica nacional debe ser concebida en forma integral y no como la suma de planes de desarrollo sectoriales, por lo que la planificacin y ejecucin de las polticas debe hacerse pensando en la competitividad y productividad de los bienes o servicios que el pas produce y consume y exporta o importa y no en base al modo de transporte preponderante. Por ltimo, la infraestructura requiere estar al servicio del desarrollo productivo y planificarse para apoyar los centros productivos existentes o futuros, por lo que la poltica nacional debe concebirse como un proceso de mejora continua, que requiere de modificaciones peridicas en funcin del ambiente interno y externo a la cual se inserta. En un estudio de la Unidad de Servicios de Infraestructura de la Cepal fueron analizados siete estudios de caso (Alemania, Colombia, Corea del Sur, Espaa, Finlandia, Holanda y Unin Europea) de implementacin de una poltica integrada de transporte, destacando en cada uno de ellos las polticas desarrolladas, las soluciones institucionales, los problemas enfrentados, entre otros aspectos. De esos estudios se desprenden varias conclusiones de gran relevancia. Primero, en trminos de aspectos estratgicos, la poltica nacional debe ser concebida en forma integral y no como la suma de planes de desarrollo sectoriales; la planificacin y ejecucin de las polticas no debe hacerse en base al modo de transporte, sino en funcin de los servicios a la carga, pensando en la productividad y competitividad de los bienes o servicios que el pas produce y comercia en el exterior o en el mercado domstico; el foco debe estar en la logstica avanzada sobre la logstica de distribucin; la planificacin requiere una ptica global, de mediano y largo plazo, y un proceso participativo pblico-privado e interinstitucional; y finalmente, el establecimiento de una poltica nacional de infraestructura, transporte y logstica, es un proceso de mejora continua, que requiere de modificaciones peridicas y que debe considerar el ambiente interno y externo donde se inserta. Segundo, en cuanto a los aspectos polticos y organizacionales, es necesario fortalecer la institucionalidad,
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generar espacios de dilogo y anlisis, lograr coordinacin y coherencia al interior del gobierno (visin comn) ; establecer una agencia principal que sea la cabeza visible y que lidere el esfuerzo; planificar la infraestructura al servicio del desarrollo productivo para apoyar a los centros productivos existentes o futuros construir rganos colegiados en que todos los ministerios e instituciones gubernamentales que participan del proceso estn representados, pero que tambin lo estn tanto el sector privado (principales dadores de carga y usuarios), como la academia y las organizaciones no gubernamentales (ONGs). Tercero y ltimo, en lo que se refiere a los aspectos normativos, la logstica integrada y el transporte multimodal requieren de: marcos normativos modernos y estructuras flexibles; el establecimiento de un marco

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de referencia legal claro, coherente y condensado en un slo cuerpo legal que facilite su implementacin; polticas que aseguren la coherencia y consistencia de la poltica nacional y potencien los efectos sinrgicos; y legislacin creada para facilitar la logstica y el transporte de los productos, y no en mera funcin del modo en que se transportan. En conclusin, para impulsar la competitividad, el comercio y el desarrollo econmico y social de un pas, se requiere de una estrategia integral de infraestructura, transporte y logstica nacional clara (al interior del propio gobierno), compartida (consensuada con el sector empresarial y los actores sociales y acadmicos y los distintos modos de transporte), sostenida en el tiempo y coordinada a nivel regional para aprovechar las sinergias de los corredores e infraestructura que desarrollan los otros pases. Los pases de Amrica Latina y el Caribe, deben comenzar a considerar los temas medioambientales en sus polticas pblicas relacionadas con la infraestructura y el transporte, no solamente como una forma de atender las externalidades negativas y de mitigar los costos ambientales y sociales asociados a la construccin y explotacin de la infraestructura, por parte de los servicios de transporte, sino tambin como un elemento que puede incidir en la competitividad e insercin en la economa nacional. Lo anterior queda a exigir la rotulacin de la huella de carbono de los productos alimenticios importados, para informar al consumidor sobre las emisiones de gas de efecto invernadero implicadas en la elaboracin y transporte de los productos. An cuando es prematuro pensar que esto puede constituirse en una reglamentacin generalizada, y por consiguiente, en una barrera competitiva, es importante considerar que los temas medio ambientales, se transformarn rpidamente en una cuestin de importancia y fuente de preocupacin tanto del sector pblico como privado y, por tanto, pueden afectar significativamente la competividad de las exportaciones nacionales. Dependiendo de que tan oportuna sea la introduccin de directrices en este sentido, ser el impacto en la economa nacional. Si la adopcin es temprana, podra actuar como un valor agregado a la competitividad de las exportaciones, captando mercados adicionales de mayor poder adquisitivo y conciencia ecolgica. Por el contrario, si la adopcin es tarda, pudiera implicar prdidas de mercados pese a mantener los productos su valor competitivo.
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de manifiesto a la luz de las acciones emprendidas por algunos gobiernos y empresas europeas tendientes

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