UNIVERSIDAD IBEROAMERICANA

PROBLEMAS DE UN NUEVO PARADIGMA SOBRE LA SEGURIDAD SOCIAL: EL CICLO DE REFORMAS PENSIONARIAS EN MXICO DE 1992 A 2008.

MAURICIO ELEAZAR GUZMAN BRACHO

Mxico, D.F.

2010

I.

La seguridad social: poltica de bienestar colectivo.

Ante el desnimo o el pesimismo del no hay otra salida, hay que anteponer las ideas, los sueos y, fundamentalmente, la voluntad de aquello que muestra que la poltica es el arte de hacer posible lo que a primera vista parece imposible. Fernando Filgueira, 2006: 55.

1.1

La poltica social: accin colectiva para el bienestar social colectivo.

1.1.1 La sociedad: campo de la accin colectiva. La sociedad es una organizacin colectiva de identidades mticas y pluralidad de intereses: es conciencia del nosotros1. Su conformacin histrica tiene como sustrato la procura de seguridad comunitaria e individual. El pensamiento poltico y sociolgico confluye en la premisa anterior. Cicern afirma que hemos nacido para la agregacin de los hombres y para la sociedad y la comunidad del gnero humano (Cicern, 2002, IV, 2, 4); Hobbes sostiene que la sociedad es una asociacin de utilidad recproca producto de la renuncia y transferencia consentida del derecho natural a la defensa con la finalidad de garantizar la propia conservacin y el logro de una vida ms armnica

(Hobbes, 1980: 107 y 137); Rousseau seala que la sociedad es una asociacin producto de un contrato social que defiende y protege de toda fuerza comn a la persona y a los bienes de cada asociado (Rousseau, 1993: 47)2; Kant habla de la insociable sociabilidad al aludir a una dualidad humana provista con una inclinacin a la asociacin para su mejor desarrollo y una tendencia a la disociacin por el inters particular3 (Kant, 1987: 46); Comte cataloga a la sociedad como un organismo de accin general y combinada que dirige todas las fuerzas particulares hacia un fin de conquista o de modificacin de la naturaleza en favor del hombre (Comte, 1979: 12). Marx concepta a la sociedad como un producto histrico de las relaciones sociales entre individuos caracterizada por la divisin social del trabajo y los conflictos de intereses (Marx, 1974: 40; Marx y Engels, 1980: 9)4; Spencer dice
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que debemos contemplar la sociedad

como una entidad porque, aunque

formada por unidades discretas, se produce cierta concrecin de su asociacin por obra de la persistencia general de sus relaciones en toda el rea ocupada (Spencer, 1908: 447)5; Durkheim establece la sociedad como una condicin necesaria [del hombre moral], puesto que la moralidad consiste en ser solidario a un grupo (Durkheim, 2002: 418)6 y la derivacin funcionalista sostiene que la sociedad es un sistema complejo cuyas diversas partes funcionan conjuntamente para generar estabilidad y solidaridad con base en un consenso moral basado en valores (Giddens, 2002: 44-45)7; Weber concibe una estructura de la accin social: una sociedad es una serie de interacciones que vincula a los individuos (Giddens, 2002: 46-518); Simmel abona al sostener que la sociedad es meramente un nombre para un conjunto de individuos conectados por medio de la interaccin (Ritzer, 1999: 333). Lumhann piensa a la sociedad como el contexto de funciones individuales interdependientes cuyo vnculo es la disposicin elemental de su propia naturaleza y donde est presente la contradiccin entre la individualidad y la dependencia social (Elas, 2000: 30 y ss). En los conceptos de sociedad referidos estn presentes en diferentes grados y desde diferentes enfoques filosficos tres elementos consustanciales: asociacin colectiva, identidad y conflicto. La prelacin de cada elemento y las modalidades de las (inter)relaciones entre los miembros y con la sociedad individuales y colectivas definen planteamientos tericos y postulados polticos. Lo importante a resaltar en este caso es la concepcin compartida de sociedad como una organizacin de necesidades comunes con identidades compartidas como factor de cohesin e intereses plurales como factor de distensin. Con este sustrato de necesidades, identidades e intereses, las sociedades han conformado histricamente diversas estructuras de gobierno y elementos preceptivos para ordenar su actividad societal con el propsito de proteger a sus miembros y cumplir sus propsitos comunes (Inda, 2008: 160).

El Estado nacin es la forma de organizacin poltica de las sociedades modernas en atencin a la complejidad derivada por la incesante especializacin del trabajo y la urbanizacin de las poblaciones propias del proceso de industrializacin. El Estado nacin condensa dos dimensiones bsicas de las sociedades: su pertinencia histrica como formacin institucionalizada de (inter)relaciones de intereses y su capacidad de gestin de los asuntos pblicos. Expresa las posibilidades colectivas de auto regulacin (autonoma) y auto imposicin (soberana) de decidir y actuar por voluntad propia en el mbito comn: autonoma del Estado [es] la capacidad de las autoridades pblicas para definir objetivos y fijar metas acordes con ellos, seleccionar y utilizar mtodos eficaces, movilizar recursos en funcin de los objetivos y las metas, y mantener bajo control las restricciones dentro de las cuales operan las polticas pblicas Por su parte,

soberana significa capacidad de imposicin de las decisiones estatales por encima de cualquier otro actor dentro del territorio de ese Estado (Vilas, 2002: 654). La organizacin de la cosa pblica, de la actividad societal, est vinculada en la modernidad a la figura del Estado nacin en tanto ente de unidad colectiva: es la unificacin de identidades y territorios de una sociedad que asegura la cohesin social mediante la movilizacin de recursos y el monopolio legtimo de la violencia (Montoro 1997: 45). Esta identidad estatal de las sociedades tiende, desde el siglo XVIII, a erigirse sobre criterios normativos cada vez ms incluyentes de sus elementos constitutivos. La legitimidad en los estados modernos deriva cada da ms de la manifestacin convenida de la voluntad popular: es un proceso de autorregulacin democrtica y autoreferida donde los miembros de la sociedad se reconocen mutuamente para regular legtimamente su convivencia por medio del derecho positivo (voluntad plasmada en una constitucin). En el Estado moderno es el procedimiento democrtico lo que garantiza la legitimidad y la unidad de lo diverso (Habermas, 1999: 114 y 135).

1.1.2 Poltica pblica: accin colectiva. Los Estados han desarrollado histricamente variadas formas de atender los asuntos de sus sociedades, como un intento permanente de configurar la accin pblica del ente representativo de la colectividad con la pretensin de estabilizar las interacciones vinculantes y segregantes del colectivo. La accin pblica o poltica pblica es la decisin colectiva procesada substancialmente a travs de los instrumentos de gobierno con la finalidad de atender cuestiones de inters metaindividual. La poltica pblica es un proceso de cambios dirigidos hacia la conformacin de una mejor sociedad mediante la atencin de problemas presentes y el diseo de realidades futuras: es una accin (o, en algunos casos, una inaccin) usualmente tomada por el gobierno, dirigida a un objetivo particular, y legitimada por el compormiso de recursos pblicos (Dobelstein, 1996: 23). Para entender la centralidad de la poltica pblica es esencial tener presente la nocin de la sociedad como una organizacin colectiva en permenente bsqueda de elementos cohesionadores que contrarresten las tendencias disociativas inmanentes. Es la asuncin de la presencia ineludible de una pluralidad de intereses contrapuestos y del ejercicio gubernamental como factor decisorio en su des(equilibrio). La poltica pblica es el proceso permanente de establecer y reestablecer un acuerdo social sobre objetivos de inters pblico, cuyo alcance est limitado por el tiempo, por la ponderacin de los intereses, por los equilibrios del poder o, incluso, por la presencia de consecuencias inesperadas (Stein 2001:15). Las polticas pblicas son los acuerdos de la sociedad sobre el destino comn. La poltica pblica se despliega por el Estado en tanto organizacin autnoma que puede equilibrar los efectos de una economa de libre mercado. El Estado puede asumir una independencia relativa ante los intereses subyacentes en la sociedad mercado y prelar los intereses de los miembros desfavorecidos. La tensin social,

en trminos de los criterios reguladores de toda sociedad, requiere que el pivote de la poltica pblica sea el Estado para que las acciones socialmente convenidas tengan legitimidad y posibilidad de eficiencia (Lee y Raban 1988: 71). En tanto accion estatal, la responsabilidad de la poltica pblica reside en los poderes pblicos, y las distintas esferas de la estructura del Estado son sus instancias detonadoras. La poltica administrativa es elaborada por los administradores gubernamentales en el contexto de los problemas particulares. La poltica legislativa establece normas prescriptivas e induce la accin de otros hacedores de polticas. La poltica ejecutiva pone en prctica las polticas pblicas formalizadas. La poltica judicial interpreta las polticas existentes. Los medios de comunicacin influyen en la opinin de los hacedores gubernamentales y de la sociedad. Con otras palabras, la facultad de emitir leyes reside en el Legislativo, el hacerlas cumplir en el Ejecutivo y el interpretarlas en el Judicial. El factor de lo pblico incide en la formacin de una opinin o a travs de la decisin de la sociedad va ejercicio del sufragio, iniciativa popular, referndum popular o apelacin ante las Cortes (Dobelstein, 1996: 25-26 y Stein, 2001: 6-9).

1.1.3 Poltica social: bienestar social colectivo. La poltica social se enmarca en el contexto de la poltica pblica que pretende solucionar un problema especfico. En tanto que los valores de una sociedad son los que determinan una problemtica y las vas de solucin (Dobelstein 1996:14), es necesario ponderarlos para establecer pautas de las polticas pblicas. La funcin social de bienestar proporciona, en este sentido, criterios para el ordenamiento de los valores y la maximizacin de las expectativas (Beitz, 1989: 22). La poltica social es el resultado del equilibrio temporal de intereses ideolgicos, polticos, econmicos y culturales sobre cmo se asignan y distribuyen de mejor manera los recursos sociales para el bienestar colectivo. Es una dimensin macro

social de las interacciones intrasocietales y de la sociedad y su contexto (Iatridis, 1994: 2). La poltica social es el ejercicio ordenado del poder pblico sustentado en valores consensuados que tiene la finalidad de atender necesidades de la sociedad mediante la distribucin de recursos. Es una respuesta colectiva a necesidades colectivas. Las definiciones de poltica social enfatizan su carcter reactivo y su propsito de fortalecer la cohesin social: se concibe como una respuesta del poder pblico a un problema social y, en un segundo plano, como un criterio prospectivo para disear un futuro comn del colectivo:
Las polticas sociales son aquellas que determinan la distribucin de los recursos del status y del poder entre los diferentes grupos (Walker, 1984: 39). La poltica social es una expresin de valores sociales configurada mediante un proceso de debate y decisin, que establece un marco de asignacin de recursos sociales para ciertas categoras poblacionales con el objetivo de resolver o eliminar problemas sociales, que adems pretende incidir en la conducta futura de los miembros de la sociedad, y tiene la fuerza de la ley (Stein, 2001: 5). Por poltica social podriamos entender el diseo y la ejecucin programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas para atender una serie de necesidades consideradas bsicas para la poblacin con arreglo al baremo de civilizacin definido en lo que denominamos como sociedades industriales avanzadas [con el objetivo de mantener] unas condiciones generales que impidan la marginacin social en cualquiera de su formas (Montoro, 1997: 34). La poltica social es el conjunto de medidas tomadas a nivel de una nacin en vistas de mejorar o cambiar, las condiciones de vida material y cultural del gran nmero con base en una toma de conciencia progresiva de derechos sociales y habida cuenta de las posibilidades econmicas y polticas de un pas en un momento dado (Mariez, 2000: 39).

Con base en las definiciones anteriores, se puede afirmar que la poltica social es el conjunto de acuerdos prescriptivos de la sociedades modernas sobre los

criterios de orientacin de los recursos disponibles para el mejoramiento social presente y futuro de la colectividad asociada. La nocin de poltica social se caracteriza entonces por la accin deliberada de los poderes pblicos para modificar los efectos sociales del sistema econmico de libre mercado que por s mismo no asegura las pretensiones de bienestar de todos los integrantes de la sociedad. Sus propsitos fundamentales son resolver problemas sociales, identificar el inters pblico para ayudar a las personas, determinar y legitimar metas sociales como parmetro de desarrollo, proveer un contexto para la resolucin de conflictos de valores que pondere la cooperacin sobre el conflicto, y establecer las rutas de la actividad social hacia un futuro deseado (Dobelstein, 1996: 22 y Garca Rocha, 1998: 29). Esta reflexin ubica en el centro el criterio de identificacin del inters pblico o la necesidad social. El significado de una necesidad es producido colectivamente y su satisfaccin se vincula a preferencias de valores sociales. El desarrollo de la sociedad capitalista muestra el carcter sociohistrico de las necesidades y las limitaciones del modo de satisfacerlas: el control pblico sobre un segmento considerable de la provisin de las mismas salud y educacin y la influencia considerable del Estado en su definicin, reflejan un cambio cualitativo en la relacin del Estado con las necesidades de la sociedad (Ballester, 2000: 137 y 252) La poltica social se ha orientado hacia aquellos mbitos de necesidad que posibilitan condiciones de integracin social para los individuos o grupos en riesgo de marginacin o exclusin. El universo de accin es tan dinmico como las necesidades de las sociedades. En tanto que toda poltica social confiere algn tipo de beneficio (Stein, 2001: 4) en su pretensin de resarcir situaciones de desigualdad mediante la provisin, su mbito de actuacin responde a situaciones histricas particulares de cada pas o regin, es decir, al conjunto de compromisos entre los miembros de la sociedad reflejados en un acuerdo social prescriptivo

donde se generaliza la nocin de funcin de utilidad social como criterio para clasificar los diferentes estados posibles de los asuntos (Beitz, 1989: 10). El campo de la poltica social se ubica en la constitucin de la sociedad como un todo y en el bienestar individual (Iatridis, 1994: 15). Tiene como tpicos fundamentales la sociedad deseada, la organizacin de recursos y el destino de la distribucin de bienes y servicios. En principio, la poltica social se enfoca a la proteccin de grupos vulnerables (por ejemplo: infantes y ancianos) porque tericamente la economa de mercado garantiza la renta de la fase adulta del ciclo productivo y vital de las personas (Casilda, 1996: 53-54). Ante la evidencia pragmtica, la poltica social procura entonces el bienestar econmico y las condiciones para el efectivo ejercicio de los derechos que contribuyen a disminuir la vulnerabilidad social. En general pueden identificarse dos tipos de polticas sociales: la asistencia concreta en forma de ingresos (alimentacin o vivienda) y la mejora de la condicin individual con la eliminacin de las discriminaciones de raza o gnero (Stein 2001: 9). El campo de actuacin es el bienestar social. La clasificacin vara en concordancia con el desarrollo de la poltica social y de las particularidades en su ejecucin prctica. El espectro abarca los mbitos de educacin, salud, vivienda, trabajo (empleo, salarios, pensiones), alimentacin y servicios sociales diversos (planeacin demogrfica, medio ambiente y grupos vulnerables). Estos bienes y servicios se agrupan indistintamente en sistemas de asistencia social (vivienda, pensiones, salud), en sistemas de seguros sociales de corte bismarckiano o en sistemas de seguridad social de prestaciones universales (Iatridis, 1994: 15; Pic, 1996: 39; Montoro, 1997: 34). Los grandes mbitos de la estructura de la poltica social son educacin, salud, seguridad social (incluso pensiones) y asistencia social (Filgueira, 2006: 19 y 43). En resumen, la poltica social tiene diversos objetivos y dimensiones. Su propsito nuclear es responder colectivamente a las preguntas bsicas sobre el bienestar social e individual mediante la reflexin y accin en tono a cmo las sociedades
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formulan, resuelven, implementan y evalan sus preocupaciones fundamentales. La poltica social es el ejercicio ordenado del poder pblico sustentado en valores consensuados en una poca determinada que tiene la finalidad de atender necesidades de la sociedad mediante la distribucin de recursos. Es una intervencin publica y colectiva orientada a promover el bienestar social de los individuos y de la sociedad, con el fin de aproximarse lo ms posible al objetivo de igualdad y seguridad, especialmente en aquellas esferas donde mas fcil es que se registre marginacin o exclusin.

1.2 La poltica social: condensacin de afluentes histricos y valores sociales La idea de proteccin social ha estado presente en todas las sociedades. En un primer momento se sustenta en la solidaridad de subsistencia del ncleo familiar y despus en la ayuda fraternal de las asociaciones laborales. En el Feudalismo, la proteccin se basa en los esquemas mutualistas de los gremios, en la ayuda de los nobles a sus vasallos y en la caridad a los indigentes. En el siglo XVII interviene por primera vez el Estado mediante la asistencia pblica dispuesta en las English Poor Laws. (Karger y Stoez, 1990: 4950). En el siglo XIX surge en Alemania el seguro social para proteger a los trabajadores. En el siglo XX se establece una poltica estatal de proteccin universal en atencin a un derecho poltico ciudadano (Palacios, 2005: 134-135). El largo recorrido desemboca en la nocin de proteccin social como poltica pblica. La poltica social entendida como el ejercicio ordenado del poder pblico sustentado en valores consensuados que tiene la finalidad de atender necesidades de la sociedad mediante la distribucin de recursos es un concepto moderno acuado en 1845 por Robert Mohl que se ubica en la agenda gubernamental a fines del siglo XIX y se consolida con el Estado de Bienestar en el siglo XX.

1.2.1 Afluentes histricos. El concepto de poltica social se configura por la concurrencia de procesos socio histricos de largo aliento y de concepciones ideolgicas del mundo social. Se pueden establecer cuatro afluentes histricos o tradiciones culturales de la concepcin de los problemas sociales y su tratamiento: la ideologa liberal, la ideologa social, la concepcin de Estado Social, y la idea de Estado de Bienestar (Pic, 1996: 37; Montoro, 1997: 35; Palacios, 2005: 136). a) La concepcin liberal se sustenta en la tesis de la plena libertad individual de circulacin dentro de un sistema de igualdad de oportunidades sin proponerse per se la igualdad social: el objetivo de la politica social es mejorar las oportunidades individuales. El liberalismo rechaza la intervencin estatal en la economa y en la sociedad civil porque coarta la iniciativa individual y las fuerzas del mercado en detrimento del desarrollo econmico y, en consecuencia, de la generacin de riqueza para el bienestar (Montoro, 1998: 4041). Esta ideologa nace en el siglo XV y pueden distinguirse cuatro estadios en la evolucin de su idea de lo social. En una primera etapa (siglo XV siglo XVIII), el Estado interviene primero con la creacin de instituciones de asistencia pblica (hospitales, hospicios, conventos y casas de caridad) y despus con la disposicin de un sistema local de ayuda de las parroquias eclesisticas mediante la English Poor Laws9. Una segunda etapa es la del nacimiento de la filosofa liberal (siglo XVIII siglo XIX) bajo el principio roussionano de Libertad, Igualdad y Fraternidad (Pic, 1996: 38). En La riqueza de las naciones (1776), Smith critica la regulacin mercantil y propone un mercado libre autorregulado como medio para el bienestar social (Teeple, 1995: 79 y ss): libertad para la conformacin de un mercado de trabajo, principal fuente de riqueza restringida por la Ley de Speenhamland de 1785. Esta postura se respalda en la teora de Malthus (1789) y en la concepcin de la pobreza como problema individual al recurrir al argumento darwinista (1859) para explicar la pobreza como un fenmeno natural donde vence el ms apto.

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La tercera fase (siglo XIX siglo XX) acota la concepcin clsica de individualismo: surgen las polticas sociales y los Estados benefactores modernos en Europa a fines del siglo XIX. La precaria situacin obrera deriva en una alta conflictividad social y en el fortalecimiento de expresiones socialistas: los trabajadores participan en la actividad poltica y adquieren derechos ciudadanos para expresar sus demandas. La problemtica social se incorpora a las agendas de los gobiernos y se legitima como un asunto a ser atendido mediante la accin pblica. La respuesta es la creacin de sistemas de seguridad social (Alemania10) para fortalecer la unidad nacional y eliminar la influencia socialista. La desiguladad y la pobreza son interpretadas como riesgos sociales. Es un cambio en el tipo de gestin estatal: la cuestin social es un objeto de la poltica pblica que atribuye al Estado un papel activo en materia de recursos destinados a ese objetivo. Se inicia la conformacin de instituciones de poltica social y de las primeras bases del futuro Estado de Bienestar (Palacios, 2005: 136; Pic, 1996: 39). La cuarta fase es la del liberalismo igualitario (siglo XX) que busca conciliar la libertad e igualdad de las circunstancias naturales y sociales que atienden a cada ser humano, a travs del concepto de bienes sociales bsicos y capacidades bsicas. Rawls propone una justicia distributiva a partir del concepto de bienes sociales primarios y Sen propone el concepto de capacidades bsicas. La postura de esta corriente se expresa en los conceptos esgrimidos por algunos organismos internacionales para delinear las polticas sociales (CIEM, 2000: 7). b) La perspectiva socialista considera los problemas sociales como una consecuencia lgica de una sociedad injusta. La politica social es el lugar donde se ponen de manifiesto las tensiones e injusticias generadas por el mercado y la forma de produccion capitalista. La concepcion socialista de tradicin marxista concibe la poltica social como un arreglo para lograr que el pblico asuma los costos de las distorsiones sociales y econmicas atribuibles al capitalismo y tiene como una funcin disuadir las pretensiones revolucionarias. La corriente fabiana considera la poltica social como
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una accin orientada a reducir la desigualdad originada por la distinta posicin de los individuos en la estructura productiva. El bienestar social conlleva distribucin de recursos y, para que el sistema experimente un mejor reacondicionamiento, es necesario transformarlo hacia el socialismo (Karger y Stoesz, 1990: 17). Por su parte, la vertiente socialdemcrata promueve la intervencin del Estado para corregir las distorsiones del mercado y aplicar polticas institucionalizadas distributivas de recursos y rentas disponibles con el objetivo de mantener la cohesion social. El Estado de Bienestar es considerado como el resultado de la lucha de clases en una democracia parlamentaria. c) La concepcin de Estado social deriva del largo proceso de formacin de los estados y sociedades modernos: la adopcin de derechos civiles en el siglo XVIII, la obtencin de derechos polticos en el siglo XIX y la concrecin de los derechos sociales en el siglo XX. Estos derechos son el sedimento legal de los principios de libertad individual, libertad poltica y bienestar social (Mariez, 2000: 36). Los derechos se dividen en derechos civiles, derechos polticos, derechos de libertad y derechos sociales. Los derechos civiles y los derechos polticos refieren a la esfera del poder o la autonoma de la esfera privada y la esfera pblica, respectivamente. Los derechos de libertad son considerados los derechos del hombre y los derechos sociales son los del ciudadano; son catalogados derechos expectativas en cuanto corresponden a los poderes pblicos su posible restriccin u obligatoriedad (Yturbe 2001: 201-202). El derecho social tiene el propsito de trascender el campo del inters privado y abarcar el inters pblico (Courtis, 2007: 33). La satisfaccin de los derechos sociales parte de una perspectiva de proteccin colectiva del bien pblico11 al intentar la codificacin jurdica de los conflictos relacionados con el trabajo industrial asalariado. Durante gran parte del siglo XX el centro de las polticas sociales es la asignacin de derechos vinculados con la educacin, la salud, la alimentacin, la vivienda, la proteccin familiar, la prevencin de riesgos laborales.

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El Estado social de derecho nace de la confluencia entre estado y sociedad al conciliarse en la perspectiva socialdemcrata las versiones moderadas de la ideologa liberal (derechos del hombre) y la ideologa social (derecho social). Sus orgenes estn en el movimiento obrero del siglo XIX y en la Ley Fundamental de la Repblica Federal Alemana en 1949. El Estado social se responsabiliza de la procura existencial mbito existencial constituido por situaciones, bienes y servicios (Forsthoff) a travs del desarrollo de sistemas complejos dirigidos a expandir al mximo la vida humana (salud y educacin), del aseguramiento de los aspectos vitales de la sociedad (defensa, recursos naturales) y de la formalizacin de prestaciones sociales (salario mnimo, pleno empleo, atencin a incapacitados, distribucin del ingreso, acceso a bienes culturales y perfeccionamiento de los sistemas de seguros) (Montoro, 1997: 3538). En el Estado social coexisten las garantas sociales (derecho a participar y ser consultado antes de las decisiones; a participar en audiencias pblicas y en la formulacin del presupuesto; de acceso a la informacin pblica; a la auto tutela de los derechos: de huelga) y las garantas institucionales protegidas por entes pblicos (Courtis, 2007: 37-38). El Estado social puede concebirse entonces como una transmutacin del Estado liberal en tanto que ordena colectivamente, mediante la asignacin de derechos sociales, la realizacin de los derechos civiles y polticos en las sociedades industrales capitalistas. d) La idea de Estado de Bienestar como componente del Estado social se refiere a la dimensin social de la poltica estatal. Con base en las formulaciones de Keynes y Beveridge, esta frmula estatal se establece en Europa occidental despus de la Segunda Guerra Mundial bajo el principio de una intervencin activa del Estado en la economa y en la proteccin social como mecanismo para alcanzar los ideales de igualdad y seguridad de la poblacin. La participacin estatal se da en tres planos: regula la economa de mercado para generar pleno empleo, asume el compromiso de proveer de forma pblica e igualitaria servicios sociales universales, y se arroga la responsabilidad de disponer de una red de seguridad social para casos de necesidad excepcional (Habermas, 1989: 56-57).
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El Estado de Bienestar es considerado aquel que tiene establecido como derecho social ciudadano y como poltica social la garanta de otorgar a todos los miembros de la sociedad un estndar mnimo de ingreso, educacin, salud, alimentacin y vivienda. Es aquel donde se resuelven contingencias individuales a travs de mecanismos colectivos, sean de carcter corporativo o de carcter estatal (Casilda, 1996: 15). Es decir, se concibe como la intervencin directa de las estructuras polticas para mejorar el nivel de vida de la poblacin como reivindicacin de una garanta social a travs de la provisin de servicios sociales, seguridad social, prestaciones sociales, pensiones, desempleo, salud, educacin. La ideologa del Estado de Bienestar nace del debate entre los dos enfoques ideolgicos imperantes en el siglo XIX: la ideologa socialista que considera a las polticas sociales como paliativos incapaces de alcanzar una mayor justicia social y la liberal, contraria a la intervencin estatal porque desincentiva el trabajo. El Estado de Bienestar promueve las polticas pblicas para atenuar los problemas de un capitalismo liberal sin cortapisas con base en un amplio consenso alcanzado en Europa al finalizar la Segunda Guerra Mundial, a saber: el papel clave de la justicia social para apuntalar la democracia, el deseo de estabilidad poltica y social, el repudio al desempleo va promocin del crecimiento econmico sostenido de corte keynesiano (Palacios, 2005: 161). La poltica social incorpora as las ideas de solidaridad universal y ciudadana social. Un factor central en la conformacin de las instituciones del Estado de Bienestar es el concepto de seguridad social de cobertura universal aportado por Beveridge: es la provisin de un nivel mnimo de ingresos que permita la subsistencia de los ciudadanos independientemente de la insercin laboral. Es un concepto diferente a la idea protectora de Bismarck asociada al trabajador y su familia. El principio universalista es la esencia del Estado de Bienestar, cuyo elemento central es proveer una ocupacin bien remunerada, un crecimiento econmico continuo y una base fiscal amplia como fuente de financiamiento.12

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La poca de auge del Estado de Bienestar inicia en la dcada de los cuarenta del siglo XX. Su cuestionamiento inicia en la dcada de los ochenta con la eleccin de gobiernos conservadores en EUA y Gran Bretaa, en respuesta a la crisis social, al creciente desempleo, al decaimiento econmico y al surgimiento de nuevos movimientos sociales.

1.2.2 Valores sociales. Toda poltica pblica est referida a valores sociales. Entender la poltica social es entender los valores de una sociedad respecto a la responsabilidad de sus miembros consigo mismos y a la responsabilidad de la sociedad con sus intergrantes (Stein, 2001: 5). El Estado moderno ha establecido una relacin entre la sociedad y la economa mediante la poltica social que promueve un incesante cambio en los niveles de bienestar de la sociedad. La poltica social se sustenta en los valores sociales de igualdad y justicia. Con base en el valor de igualdad social se pretende impulsar medidas generales para el bien comn y con base en el valor de justicia social se intenta proporcionar a los individuos oportunidades iguales para su ejercicio (Beitz 1989: 18 y Garca Rocha, 1998 23). La pretensin de igualdad tiene varias perspectivas tericas. Las dos visiones ms relevantes en la configuracin de la poltica social actual son las teoras de mejor resultado (best result) que proponen que la participacin poltica justa es aquella que da los mejores resultados y las teoras de procedimiento (procedural) que defienden la importancia de tener mecanismos y sistemas que garanticen la participacin igualitaria ms all de las posiciones prcticas (Beitz, 1989:19). La teora del mejor resultado alude al principio de necesidades: define la justicia distributiva por sus resultados, sin importar si sus causas son o no justas, y considera que debe establecerse cul es la distribucin justa de los recursos. Por su parte, la teora del procedimiento alude al principio de oportunidades al definir

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qu es una distribucin justa en forma independiente del ingreso y la riqueza. Afirma que la justicia representa tener procedimientos normados sobre las relaciones econmicas y polticas: es el sistema mismo el que es igualitario aunque no necesariamente las medidas garanticen que el resultado sea la igualdad (Garca Rocha, 1998: 24 y Martnez, 2003: 34).

Igualdad. Las diversas corrientes ideolgicas coinciden en el planteamiento de una poltica social que contribuya a la igualdad social como mecanismo de integracin de la sociedad. El valor de igualdad alude a una relacin social: igualdad entre quines y en qu? Las divergencias residen en las respuestas que dan a esta cuestin (Bolvar, 2005: 43). La matriz de posibilidades tiene cuatro variables: igualdad para todos, igualdad para algunos, igualdad en todo o igualdad en algo. La interseccin arroja dos grandes posibilidades: un plano restrictivo que tensa la estructura social al preservar la desigualdad social (igualdad entre algunos en todo e igualdad entre algunos en algo) y un plano integrador que tiende a cohesionar al colectivo mediante elementos de identidad y pertenencia (igualdad entre todos en todo e igualdad entre todos en algo).

Matriz de igualdad social: Sujetos y objetos susceptibles de considerar por la poltica social
En qu Todo Entre quines? Todos Algunos Todos en todo Algunos en todo Algo Todos en algo Algunos en algo Plano integrador Plano restrictivo

En el plano integrador, la opcin de una igualdad entre todos en todo es el principio terico del derecho: mismos derechos mismas obligaciones para los
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integrantes del colectivo. Es de considerar que aun en la prescripcin de los derechos civiles y polticos no es posible alcanzar una igualdad total de todos en todo: existen restricciones o exclusiones de algunos miembros de la sociedad en algunos casos o, aun ms, la igualdad normativa para incidir en las decisiones colectivas no se refleja en una igualdad en la importancia de cada opinin individual (Beitz, 1989: 19). Esta dimensin se ubica en el plano de la utopa: por la imposibilidad fctica de su realizacin. La opcin de Igualdad entre todos en algo plantea la interrogante de igualdad en qu? Las respuestas divergen sustancialmente: igualdad de todos en la libertad, el Liberalismo; igualdad entre todos en los bienes primarios bsicos, Rawls; en las capacidades, Amartya Sen; en los recursos, Dworkin; y en la satisfaccin de necesidades, Singer (Bolvar, 2005: 43). En concordancia con las posturas ideolgicas y con los conceptos de Estado social / Estado de Bienestar abordadas en el apartado anterior, se identifican cuatro grandes teoras que responden actualmente a la interrogante de igualdad social: 1) La teora liberal neoclsica que tiene un carcter individualista al asumir que las personas maximizan su utilidad al seleccionar racionalmente bienes y servicios para consumir. Plantea que el inters particular es el fundamento de la conducta humana; 2) La teora de la justicia distributiva de Rawls que plantea que el objeto primario de la justicia es la estructura bsica de la sociedad o, en otras palabras, el modo en que las instituciones sociales distribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan la divisin de las ventajas provenientes de la cooperacin social; 3) La teora socialista que enfatiza la contradiccin entre la potencialidad capitalista para crear riqueza y la disigual distribucin de bienes que amenaza la cohesin social: la desigualdad es inherente al capitalismo porque sus pautas distributivas actan en funcin de una estructura de clases originada por la propiedad privada de los medios de produccin; y 4) La perspectiva libertaria que establece que los principios fundamentales para juzgar las acciones humanas son la propiedad individual y los derechos naturales individuales, y no los conceptos

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del bien social: para un individuo es moralmente vlido usar los recursos externos en su beneficio, si no perjudica a los dems; no es justa la apropiacin de los frutos del trabajo individual por parte del Estado con propsitos redistributivos y cuestiona los conceptos de justicia redistributiva y equidad social (CIEM, 2000: 5). En los hechos, las visiones en torno a la igualdad social derivan de concepciones de lo humano. Dos concepciones discordantes han estado siempre presentes en la reflexin filosfica en torno al hombre: el zoon politikon aristotlico que establece una condicin social del ser humano y el homo oeconomicus hobbesiano que apela a una condicin individual de la persona. En el eje de esta oposicin estn los fundamentos de la tica poltica y de las orientaciones valorativas de nuestra comprensin cultural. Es donde reside el debate ideolgico sobre las pautas de organizacin de las sociedades modernas, entre programas tericos constructivos de la teora de la justificacin y programas tericos explicativos hermenuticos; entre el universalismo normativo de la moral postconvencional y el particularismo normativo de las comunidades del mundo de la vida (Kersting, 2000: 273). En el centro del debate de estas teoras est la forma en que la sociead y los individuos son tratados en trminos polticos, sociales y econmicos; con las reglas de distribucin de los resultados (costos y beneficios). La relevancia de discernir sobre la condicin humana recae en la indagacin de bases plausibles de nuestra convivencia y nuestras expectativas: bases naturales o bases

convencionales, bases individuales o bases sociales, bases deontolgicas o bases teleolgicas, bases universalistas o bases relativistas. A fin de cuentas es la bsqueda incesante por responder a las pregunta de qu somos y cules son nuestras posibilidades, qu debemos hacer o qu podemos hacer. La poltica social no es ajena a este debate. En las pginas siguientes se abordan las dos principales concepciones que hoy en da estn en el centro del debate en torno a los valores que deben primar en las sociedades y en la poltica social para conciliar los intereses divergentes y fortalecer los lazos de cohesin.
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La justicia como prioridad La teora de la justicia se inscribe en la tradicin liberal como modelo normativo para generar principios de cooperacin justa y estable entre personas morales, libres e iguales. La pretensin de la teora de la justicia es sustentar en trminos lgicos, discursivos, el principio de inviolabilidad de la persona sobre cualquier principio social para corregir la falta de acuerdo sobre la manera en que las instituciones bsicas han de arreglarse para estar en concordancia con la libertad y la igualdad de los ciudadanos como personas (Rawls, 1995a: 337). En otras palabras, la teora rawlsiana tiene como propsito construir una concepcin de la justicia como base moral para constituirse en un criterio pblico de evaluacin de las

principales instituciones que definen los derechos, deberes y la distribucin de los beneficios y cargas de la cooperacin social (Islas, 2003: 175). Considerando la tensin permanente entre identidad y conflicto en las sociedades, la teora de la justicia busca establecer principios universalmente aceptados que regulen los conflictos, la distribucin de bienes, la cooperacin y las ganancias. La propuesta rawlsiana es as una teora de la justicia distributiva en el campo social en tanto que explora los principios de distribucin social (Kersting, 2000: 254). La reflexin terica interroga dos planos: cules son los principios de distribucin justos y qu criterios deben cubrir para aspirar a ser principios de justicia de validez universal y, por tanto, estar justificados. Estos principios son idnticos a los principios que elegiran personas libres y racionales por su condicin autnoma en una situacin de igualdad en que tuviesen que decidir las normas que vinculan a la sociedad. Los principios de justicia pueden ser alcanzados por el ejercicio del racionalismo individual (eleccin racional) en condicin de igualdad y limitacin (posicin original caracterizada por el velo de la ignorancia). La situacin original es el entorno esencial para la decisin racional: la justeza de los principios no deriva de

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principios abstractos sino de la justeza de las condiciones de la eleccin. La eleccin de principios de justicia es el resultado de un acuerdo racional bajo condiciones justas: el proceso de eleccin racional convierte la imparcialidad de la situacin original de la decisin en la justicia de sus resultados (Kersting, 2000: 255; Islas, 2003: 176). Una vez establecidas las condiciones de igualdad para la decisin, Rawls establece un proceso de desindividualizacin para orientar toda decisin hacia condiciones de realizacin universales y bienes sociales primarios fundamentales. El bien por el que se decide es aquel deseado por todos las personas para la realizacin de sus ideas de vida. En otras palabras, los bienes primarios que satisfacen los deseos de las personas son relevantes para cualquier individuo sin importar la particularidad de cada uno de ellos. Los principios de justicia son por ello principios universales de distribucin de los bienes fundamentales que son el punto de convergencia de los divergentes intereses de los individuos porque tienen tanto utilidad universal cuanto utilidad particular (inters concurrente). Los principios fundamentales que las personas elegiran racionalmente en la posicin original son bsicamente dos: 1) El derecho de toda persona al extenso sistema de libertades bsicas compatible con un sistema similar de libertades para todos; y 2) la estructuracin de desigualdades sociales y econmicas debe hacerse para el mayor beneficio de los menos aventajados de acuerdo con el principio de ahorro justo (principio de diferencia) y para cargos y funciones asequibles a todos en condiciones de igualdad para todos. Las partes decidirn la prioridad del primer principio frente al segundo por el inters moral de ver realizados sus proyectos de vida (Islas, 2003: 176). Es decir, el principio liberal de autonoma y derechos individuales prima sobre el principio del bien social. La idea de justicia como imparcialidad significa una concepcin igualitaria de la sociedad basada en los principios de diferencia (justa igualdad de oportunidades) y garanta del valor justo de los derechos polticos (Islas, 2003: 177). Estos dos principios, ms la prioridad de las libertades, servirn como criterio poltico para la
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crtica de las instituciones del orden social, es decir, como basamento para conformar un marco comn de justicia para los planes de vida y resolucin de conflictos de las personas. Rawls seala que esta estructura bsica, adecuada a sus principios normativos, es el esquema institucional de un orden constitucional de economa con mercados libres, abiertos y competitivos (Rawls, 1995b: 61). En sntesis, preservando el ncleo normativo de los dos principios rawlsianos se puede cumplir el propsito de delinear racionalmente las condiciones para la realizacin moral de las personas, las condiciones societales que permitan construir un modo de vida adecuado a su naturaleza moral, libre e igual. La igualdad es entendida como la igualdad de opotunidades. La pretensin de la poltica social debe ser igualar oportunidades. Es de mencionar que en este esquema de valores se ubica la propuesta de Sen, aunque difiere en cuanto a qu debe igualarse. Rawls propone igualar el acceso y la distribucin de los bienes bsicos. Sen postula la igualdad de las capacidades bsicas que permitan al individuo actuar en libertad, es decir, funciones bsicas para participar en las diversas esferas sociales: nutricin adecuada, salud y educacin bsica (Palacios, 2005: 174-176).

Lo bueno como prioridad En respuesta a la propuesta de la teora de la justicia, otra concepcin terica busca desarrollar la capacidad explicativa del quehacer humano a partir de reconocer su carcter social y la especificidad de lo local y la tradicin. Cuestiona la pretensin de las orientaciones valorativas universalistas y los medios universales de socializacin propuestos por el liberalismo, en particular el derecho como instrumento normativo homologante de la accin, del mercado como elemento regulador de las interacciones sociales (homo oeconomicus) y del discurso como figura totalizadora de la modernidad.

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La visin comunitaria establece como principio el carcter intrnsecamente social del hombre y la vinculacin entre moralidad y costumbres de cada sociedad, as como su defensa de una concepcin del bien vinculada a una visin teleolgica de la naturaleza humana con ciertas virtudes inmanentes. MacIntyre, uno de los principales exponentes de esta visin, seala que en esta concepcin la valoracin moral est sometida a las tradiciones y prcticas de cada sociedad (Nino: 364). El planteamiento se erige sobre cuatro aspectos centrales en contraposicin con el liberalismo contemporneo: 1) Los principios de justicia y correccin moral derivan de una cierta concepcin de lo bueno, a diferencia del liberalismo contractualista que resalta la concepcin de lo justo; 2) En la concepcin de lo bueno se antepone el elemento social, mientras que en la concepcin de lo justo se pondera el elemento individual; 3) Los derechos y obligaciones de las personas son relativos en relacin con su insercin social, mientras que en el planteamiento liberal los derechos y obligaciones individuales tienen carcter de normativa universal; y 4) La crtica moral depende de la prctica moral de cada sociedad (tradiciones, convenciones e instituciones sociales). La relatividad prescriptiva se opone al universalismo. En esta concepcin hay una primaca de una concepcin teleolgica de lo bueno sobre criterios deontolgicos de justicia (correccin normativa) que incorpora como elementos centrales la pertenencia ubicacin en una sociedad, el desarrollo de una prctica en el seno del grupo y la relatividad de la crtica moral.

1.2.3 Condensacin de procesos histricos y valores sociales. En esta controversia estn presentes diversos aspectos que han sido debatidos una y otra vez por la filosofa. Por su relevancia son de resaltar: la concepcin del ser humano como individuo autnomo o como ser social; la primaca de lo justo o lo bueno como criterio de orientacin normativa; la pretensin de un discurso universalista como elemento normativo del orden social o la pretensin de interpretar particularidades histricas.
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La propuesta liberal contempornea se sustenta en la concepcin de un individuo autnomo. Su propsito no es una justificacin terica de un estado ideal del mundo, sino una propuesta normativa del comportamiento social del hombre en las sociedades modernas (justicia). Es contribuir a la integracin, cohesin y estabilidad de una sociedad basada en pautas morales con posibilidad de aceptacin racional de los individuos (consenso): criterios neutrales de los intereses y de las concepciones individuales, y criterios aplicables en las distintas esferas individuales. Es la propuesta de una sociedad donde primen derechos individuales de carcter universal (de observancia obligatoria y vinculantes) por encima del inters colectivo bajo el concepto de igualdad individual en derechos y obligaciones. La visin comunitaria concibe al ser humano como un ente social e histrico. Retoma la tradicin hermenutica teleolgica, en tanto pretende explicar las configuraciones sociales particulares y fortalecer la accin social que beneficie el bien colectivo. Considera a las sociedades en la especificidad de sus criterios valorativos a partir de la tradicin y su aplicacin social por encima de los individuos. La pretensin es explicar y resguardar sociedades histricas y contextuales donde se respeten las diferencias y prime la colectividad. La prevalencia del bien colectivo (lo bueno) sobre los derechos de las personas (lo justo), permite al ente colectivo desarrollar polticas argumentadas de inters social sin considerar los intereses particulares reales o percibidos. Esta prevalencia en la concepcin teleolgica de lo bueno integridad familiar, comunal o nacional, no obstante, puede derivar en prcticas discriminatorias contrarias al propsito integrador, como en los casos de la poltica de integracin cultural en Quebec [Oliv, 1999: 76] y la justicia comunitaria en Chiapas [Speed, 2000: 7 9]. Los derechos de los individuos y los derechos de las sociedades son los puntos de tensin a equilibrar. Toda bsqueda del fundamento absoluto es infructuosa (Yturbe, 2001: 212). Es un debate antiguo donde la filosofa y la teora poltica no

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han encontrado un consenso definitivo. De cmo respondamos en este disyuntiva, de qu peso demos a cada plato de la balanza, estaremos prefigurando qu sociedad deseamos. Si se consideran los derechos individuales como un fin en s mismos se pierde de vista la finalidad de construir sociedades plurales y equitativas para todos; pero si se asigna nicamente a la sociedad la finalidad del bien comn se pierde la perspectiva de los individuos. En torno a estos valores se estructura el debate del futuro de la sociedad. Para trascender este debate sobre la fundamentacin terica del punto de vista tico o moral, Habermas sostiene la necesidad de una prctica deliberativa como nico recurso para el juicio imparcial. Los sustentos de validez de las normas sociales convenidas seran entonces la argumentacin y la utilidad de las polticas aprobadas en relacin con las pretensiones discursivas (Habermas, 1999: 72). Los acuerdos deben sustentarse simultneamente en el discurso y en realidad, y la transmutacin de sus contenidos est sujeta a la variabilidad de las opiniones y valoraciones del colectivo. Lo cierto es que la condensacin de los afluentes histricos y de los valores sociales dotan a la poltica social de multidimensionalidad y de tensiones inherentes. En su construccin histrica subyacen ideas contrapuestas sobre: la concepcin del ser humano (zoon politikon o homo oeconomicus), la idea de estatalidad (intervencin o sociedad civil); la pertinencia de la economa (libre mercado o accin pblica), la dimensin de lo poltico (pblico o privado) los alcances del derecho (social o individual) y la nocin de bienestar (igualdad de oportunidades o igualdad de resultados). Esta dicotoma terica visiones antagnicas liberal y socialista atraviesa todas las concepciones de la poltica social y establece al final del camino una enorme gama de modelos de intervencin. Como corolario podemos afirmar que las polticas sociales son un esfuerzo de cohesin social derivado del equilibrio consensuado entre mltiples intereses y perspectivas ideolgicas de la sociedad, ms que un producto de una
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fundamentacin moral. Cada Estado nacin asume la poltica social con matices propios derivados de sus tradiciones histricas, de los valores sociales prevalecientes y de los recursos disponibles. Existen posiciones diversas y hasta contradictorias segn la perspectiva terica desde la cual se aborden. La poltica social debe entenderse como un arreglo a un criterio de reflexividad, en el sentido de modificacin constante de las acciones del Estado y la sociedad civil (Montoro 1998: 45).

1.3

La poltica social: modelos de intervencin.

Los acuerdos en torno a la poltica social difieren en cada sociedad y en cada poca. Dos ejes fundamentales estructuran los diferentes enfoques y modelos de la poltica social: el eje autoritarismodemocracia y el eje universalismo residualismo. El primer eje, alude a los procesos de participacin social para disear, decidir, ejecutar y evaluar la poltica social; y el segundo eje, refiere el grado de incidencia de la poltica social en el conjunto societal. En el cuadrante de estos ejes se pueden ubicar los dferentes modelos de poltica social (ver figura 1). Una modelizacin primaria de las polticas sociales indica hacia el eje vertical al dividirlas en polticas residuales y polticas institucionales. Las primeras se enfocan a grupos poblacionales especficos y suponen que aunque el sistema poltico, econmico y social funcione correctamente, hay problemas residuales que permanecen y tienen que ser atendidos por las polticas pblicas. Las segundas asumen que la solucin de los problemas tiene que ser aplicada universalmente mediante instituciones de bienestar (Dobelstein, 1996: 15 y Stein, 2001: 9-10). Estas dos concepciones surgen con la interpretacin de las English Poor Laws del siglo XVII. Ambas visiones concuerdan en que la sociedad est constituida de instituciones bsicas y permanentes, pero difieren acerca de cules son y cul es su funcin en materia de bienestar. El modelo residual considera como instituciones sociales bsicas a la familia, al mercado, el barrio, la iglesia y el

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grupo tnico. Estas instituciones estn permanentemente enlazadas con la sociedad y tienen la capacidad de proveer las necesidades, en tanto que las instituciones de bienestar son secundarias y deben intervenir slo en casos excepcionales. El modelo institucional, en cambio, considera la existencia de las instituciones de bienestar como algo dado: el bienestar social es una faceta permanente de la sociedad (Karger y Stoez, 1990: 62 y ss). Con base en esta primera distincin, se modeliza la poltica social en apego a diversos parmetros clasificatorios. Existe una gran diversidad de enfoques y perspectivas. Unos refieren la evolucin histrica del concepto de poltica social: las formas y el nivel de gasto pblico desde la caridad hasta el estado de Bienestar. Otros centran su cometido en el carcter distributivo y redistributivo de las instituciones sociales para atender las necesidades sociales. Unos ms se enfocan en los elementos de diseo y evaluacin poltica social13 (Gelissen, 2002: 25; Karger y Stoez, 1990: 67; Pic, 1996: 42).

1.3.1 Modelos histricos. Este enfoque refiere en esencia la evolucin histrica del concepto de poltica social y agrupa en cuatro categoras bsicas las diferentes concepciones que van desde la caridad pblica hasta la asunsin del derecho social: 1) El modelo asistencial donde la poltica social tiene un carcter caritativo: apoya a indigentes basndose en criterios ticos y sin considerar las estructuras economica, poltica o social; 2) El modelo de control social donde la poltica social regula sectores sociales para asegurar la integracin social y la estabilidad poltica; 3) El modelo de reproduccin social donde la poltica social garantiza la reproduccin de las condiciones materiales de vida de los trabajadores y la divisn interclasista: la poltica social es la resolucin estatal del problema de la constante transformacin del no asalariado en asalariado; y 4) El modelo de derecho social ciudadano donde la poltica social realiza un derecho y mantiene el orden civil dentro de un marco jurdico incluyente del todo social (Montoro, 1997: 43-44).
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En la misma lnea, Titmuss (1958) en Essay on the Welfare State propone tres modelos de referencia histrica de la evolucin del Estado de Bienestar con base en las formas y el nivel del gasto pblico: 1) El modelo residual, donde la intervencin estatal es espordica y solamente participa cuando el mercado y la familia entran en crisis; 2) El modelo remunerativo, donde los programas de bienestar son un complemento del sistema econmico al reflejar mritos laborales; su origen son las mutualidades y de ah se generalizan hasta ser asumidos por el sector pblico; y 3) El modelo institucional redistributivo (universal), donde los programas pblicos de bienestar constituyen una de las instituciones cardinales de la sociedad; otorgan prestaciones universales (principio de necesidad)

independientemente del mercado. Estos tres modelos reflejan la evolucin histrica de la proteccin social: la fase de la asistencia con los primeros programas de medios comprobados del siglo XIX; la fase de prestaciones bismarckianas y la fase de seguridad social de Beveridge de la Inglaterra de la posguerra (Pic, 1996: 43).

Modelos de bienestar de Richard Titmuss (1958)

Residual Cobertura Destinatario Prestaciones Estructura Requisitos Financiacin Gasto pblico Prevencin Papel del Estado Redistribucin Marginal Pobre Limitada Segn perfil individual Prueba de medios Fiscal Bajo Ausente Mnimo Poca / vertical: De pocos con mucho a pocos con nada Remunerativo Ocupacional Trabajador Media Relacin contribucin / renta Participacin en la prestacin Contributiva Medio Modesta Complementario Media / horizontal: dentro del estrato contributivo Institucional Universal Ciudadano Extensa A suma fija homognea Ciudadana Fiscal Elevado Amplia Sustitutivo Alta / vertical: Todos recibe igual. Unos dan poco y otros mucho

Fuente: Pico, 1996: 44.

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En Beyond the Welfare State, Pierson (1991) define 5 tipos de pensamiento sobre los motivos y desarrollo del Estado de Bienestar: 1) La escuela conservadora lo considera resultado de una enfermedad social porque se inmiscuye en el bienestar y libertades del individuo; 2) La corriente liberal progresista lo define como producto funcional contra las disfunciones del mercado; 3) La concepcin socialdemcrata lo determina como un logro de la movilizacin poltica en su pretensin de plena ciudadana; 4) El ideario socialdemcrata radical lo concibe como primer logro de la movilizacin social para la transformacin social gradual; y 5) El ideario marxista lo cataloga como un instrumento de control social en beneficio del capital (Pic, 1996: 39-42). Los tres modelos histricos (Montoso, Titmuss y Pierson) muestran rasgos comunes que permiten su agrupacin en un modelo nico. La categora asistencial refiere a una etapa histrica previa a la asuncin de la poltica social como mecanismo de atencin a las necesidades de la sociedad, por lo que puede ser obviada en la modelizacin del Estado de Bienestar a partir del siglo XIX. Con las categoras restantes se configura un esquema de cuatro categoras: 1) El modelo residual que atiende al enfoque conservador de una intervencin estatal temporal mediante transferencia de rentas a sectores pobres e indigentes, con la finalidad de garantizar la igualdad de oportunidades para el ejercicio de sus derechos; 2) El modelo liberal progresista que atiende a un enfoque de resarcimiento de las disfunciones del mercado, mediante la transferencia de rentas a sectores sociales en riesgo de exclusin o marginacin, con el objetivo de otorgarles igualdad de oportunidades para su incorporacin al mercado laboral o de atender situaciones de conflicto; 3) El modelo socialdemcrata remunerativo que atiende a un enfoque de compensacin del mercado, a travs del derecho a prestaciones sociales al sector laboral, bsicamente, con la finalidad de mejorar el bienestar familiar por el esfuerzo contributivo; y 4) El modelo socialdemcrata universal que atiende al principio de necesidad social mediante el derecho ciudadano a recibir prestaciones universales para aumentar la calidad de vida.

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Modelos histricos Agrupamiento de modelos de Montoro, Pierson y Titmuss.

Pierson Montoro Titmuss Beneficios Beneficiario Principios Asistencial Caridad Indigentes tico Interviene por criterios ticos Proteccin social Conservador Residual Transfiere rentas Pobres e Indigentes Oportunidad Intervencin temporal.. Beveridge Liberal Marxista Control social Socialdemcratas Reproduccin social Remunerativo Prestaciones sociales Sector laboral Oportunidad. Membresa y/o contribucin Derecho social Universal Prestaciones universales Ciudadano Necesidad. Seguridad ciudadana

Transfiere rentas. Complemento al sistema econmico Sectores social y/o laboral Oportunidad Oportunidad

Estado Raz

Intervencin Control social funcional. y poltico Bismarck

Avance hacia la plena ciudadana o hacia la transformacin gradual Bismarck Beveridge

Fuentes: Elaborado con base en datos de Gelissen, 2002: 33; Montoro, 1997: 43 y ss.; Pic, 1996: 43 y ss.

1.3.2 Modelos institucionales. Un segundo enfoque en la modelizacin ampla el espectro al centrarse en el cometido de las instituciones sociales como entes distributivos y redistributivos. La consideracin de necesidad social deviene en una forma de participacin institucional: 1) En el modelo residual el Estado slo interviene temporalmente cuando fallan las vas naturales del mercado y la familia de atender las necesidades del individuo; 2) En el modelo adquisitivoejecutivo las instituciones sociales complementan a las econmicas al satisfacer las necesidades sociales con base en el mrito y si se contribuye a la riqueza comn; 3) En el modelo institucional redistributivo el bienestar social se asegura con el apoyo de una institucin integrada a la sociedad, para hacer posible un servicio universal al margen del mercado y sobre la base del principio de necesidad; y 4) En el modelo total se elimina todo criterio de asignacin que no sea el bienestar en s mismo, es

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una intervencin institucional permanente para atender necesidades reconocidas y socialmente legtimas (Montoro, 1997: 44-45). La modelizacin ms conocida es la de G. Esping-Andersen (1990). En Los tres mundos del Estado de Bienestar establece una definicin que trasciende la definicin bsica de responsabilidad mnima del Estado de asegurar mnimos de proteccin social para sus ciudadanos. Sostiene que deben considerarse los derechos asignados y, tambin, cmo las actividades del Estado estn entrelazadas en la provisin social con las del mercado y el papel de la familia (Esping-Andersen, 1993: 37-41). Las variables relevantes para la comparacin de los regmenes del Estado de Bienestar son:

Variable Estado Mercado Estructura de clase Familia Desmercantilizacin Estratificacin

Caracterstica De garante de la propiedad (uso de la fuerza) a participar en la produccin y asignacin de bienes. Asigna bienes. Determinante para la construccin del Estado del Bienestar. Unidad de medida que caracteriza a cada Estado de Bienestar. El proceso para quitar el precio a la fuerza de trabajo, sacarla del mercado y que siga teniendo el mismo ingreso. Los programas sociales llegan diferentes estratos de manera diferenciada en calidad y en cantidad.

Fuente: Elaborado con base en Esping-Andersen (1993 y 2000).

Con base en estos elementos, el autor formula una tipologa segn la medida en que la persona se sustrae de la dependencia del mercado como mecanismo de regulacin social (desmercadizacin). Para ello, elabora un ndice basado en cuatro rubros: tipo de beneficios, requisitos de acceso, importancia de los subsidios y poblacin cubierta. Con base en los resultados obtenidos, clasifica al Estado de Bienestar en tres niveles: 1) El Estado de Bienestar liberal: ayuda a los que se comprueba que no tienen medios de vida, y la prestacin de bajo rango est fijada por la propensin marginal a optar por la ayuda social en vez del

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trabajo. Este enfoque imperante en EUA, Canad, Australia y Japn minimiza la desmercantilizacin, limita el alcance de los derechos sociales y construye un orden estratificado; 2) El Estado de Bienestar conservador: los derechos estn vinculados a la clase y al status social, y se basan en un ideario de la familia tradicional que excluye a la mujer no trabajadora, da subsidios a la maternidad y los servicios de ayuda familiar estn subdesarrollados. Esta visin impera en Austria, Francia, Alemania e Italia; y 3) El Estado de bienestar socialdemcrata basado en el universalismo y la desmercadizacin de los derechos sociales. Las prestaciones estn extendidas a las clases medias; promueve una igualdad en los niveles altos y no en las necesidades mnimas. Dinamarca, Holanda, Suecia, Finlandia y Noruega se encuentran en este caso (Pic, 1996: 45-47; Gelissen, 2002: 33; Esping-Andersen, 1993: 46 y ss). C. Jones (1993) New perspectives on the welfare state in Europe propone como variable de clasificacin los lmites y contenidos de la ciudadana, es decir, toma como base la definicin de los colectivos titulares de las prestaciones: 1) El modelo escandinavo se centra en la poltica de pleno empleo y no en la transferencia de rentas. El Estado es el empleador y redistribuye rentas universalmente; 2) El modelo bismarckiano asumido por Alemania y Austria se sustenta en estrategias compensatorias que sustituyen el derecho al trabajo por el de la seguridad social. El Estado de Bienestar compensa en primera instancia; 3) El modelo anglosajn adoptado por Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda donde la poltica de bienestar es un mecanismo de refuerzo del empleo. El Estado de Bienestar residual compensa en ltima instancia; y 4) El modelo meridional presente en Espaa, Portugal, Grecia e Italia subraya en los hechos el residualismo y la entrada obligada al mercado de trabajo, pero sin tradicin de pleno empleo (Pic, 1996: 49-52). En Modelli di solidariet. Politica y riforme sociali nelle democrazie, M. Ferrera (1993) establece cuatro sistemas del Estado de Bienestar basado en la orientacin de flujos redistributivos como principio de participacin laboral o de la ciudadana.

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La modelizacin refiere el entrecruce de las variables de los sistemas ocupacionales que privilegian la redistribucin horizontal intracategorial categora de renta: jvenes / viejos, ocupados / desocupados, sanos / enfermos y de los sistemas universales que privilegian la redistribucin vertical entre los estratos de renta de toda la poblacin. En otras palabras, los sistemas son clasificados segn la presencia y la preponderancia de los enfoques laborista (Bismarck) o universalista (Beveridge): 1) Los ocupacionales puros. Francia, Blgica, Alemania y Austria iniciaron con sistemas de seguridad social reservado a algunas categoras de trabajadores dependientes y financiados con

contribuciones. El principio de solidaridad tiene una alta fragmentacin intercategorial e intracategorial. La administracin recae principalmente en organizaciones de empleadores y sindicatos; 2) Los ocupacionales mixtos. En Suiza, Italia, Holanda e Irlanda se combinan sistemas ocupacionales y universales, siendo el primero dominante aunque existe alguna cobertura basada en el principio de ciudadana. Los beneficios estn fuertemente ligados a la posicin laboral; 3) Los universales mixtos. En Gran Bretaa14, Canad y Nueva Zelanda se desarrollan sistemas aseguradores pblicos nacionales de medios comprobados (means-tested) transformados despus de la II Guerra Mundial en planes de seguridad social de amplia cobertura y prestaciones homogneas; y 4) Los universales puros. En Finlandia, Dinamarca, Noruega y Suecia se cubre con beneficios mixtos a toda la poblacin residente como derecho ciudadano. Existe una fuerte estructura organizacional y se financia va fiscal (Gelissen, 2002: 35 y Pic, 1996: 48-51). Este modelizacin retoma algunas ideas de Leibfried de 1992, aunque ste utiliza como indicadores centrales la poltica contra la pobreza y los derechos proclamados. Tambin se encuentran similitudes con la modelizacin de Bonoli (1997), de Castles y Mitchell (1993) en cuanto al nivel de gasto social, y de Korpi y Palme basada en la titularidad del derecho (vid Gelissen, 2002: 3336).

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En El nuevo modelo de prestaciones sociales en Amrica Latina, F Filgueira (1997) sostiene que para caracterizar el Estado de Bienestar en Amrica Latina es importante considerar dos variables fundamentales: los recursos (cunto se gastan y cmo se gastan) y la cobertura. El desarrollo de las polticas de bienestar debe ser entendido en el marco del peculiar desarrollo econmico y poltico de la regin y de las heterogeneidades nacionales concretas. (Filgueira 1997: 79). Con base en este concepto el autor desarrolla la siguiente tipologa: 1) El universalismo estratificado (modelo cercano al conservador de EspingAndersen), donde se otorga proteccin a la mayor parte de la poblacin mediante sistemas de seguro social. Existe una estratificacin de beneficios, condiciones de acceso y rango de proteccin en materia de seguro social. Los grupos mejor situados para defender sus beneficios son los que se apropian de la mayor parte de las rentas. Uruguay, Argentina y Chile se ubican en este caso; 2) Los regmenes duales. Persiste el control patrimonialista. No hay cobertura universal del seguro social, ya que un sector poblacional no tiene cobertura garantizada. Existe cobertura universal en educacin primaria y cobertura estratificada en salud. La heterogeneidad regional determina la cobertura. El bajo desarrollo democrtico ha permitido esta dualidad. Hay tendencias hacia la privatizacin, la elevacin de la edad de retiro y el seguro popular. En este rubro se ubican Brasil y Mxico; y 3) Los regmenes excluyentes. Son sistemas elitistas en seguro social y duales en educacin. Se presenta una heterogeneidad de la estructura social, alta concentracin del ingreso y escasa participacin del Estado en la disminucin de las desigualdades. Es el caso de Repblica Dominicana, Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Bolivia y Ecuador (Filgueira 1997: 83-93). Los modelos institucionales resaltan la cobertura y modalidades de la funcin distributiva y redistributiva en el conjunto social. Sin embargo, tambin debe considerarse la dimensin de la participacin de la sociedad en el proceso de diseo, decisin, ejecucin y evaluacin de la poltica social (eje horizontal).

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Existe una distincin conceptual entre un Estado de Bienestar Integrado o Corporatista (EBI) y un Estado de Bienestar Pluralista o difEreciado (EBD). En el rubro de la economa el EBD regula desde la demanda y el EBI desde la oferta y la demanda; en materia de bienestar social, el EBD considera que es una provisin social de un rea relativamente autnoma, y el EBI reconoce e institucionaliza la interdependencia e interrelacin entre lo econmico y lo social; en el rea poltica, el EBD se caracteriza por el pluralismo de grupos de inters y el EBI por un pluralismo centralizado. En resumen, el corporatismo se diferencia del Estado de Bienestar puro en dos aspectos: a) la poltica social y la poltica econmica estn ntimamente relacionadas y tienen que estar coordinadas, y 2) el corporatismo ve la integracin sistmica como algo relacionado con la integracin social (Mishra, 1992: 161-170; Prez, 1996: 120). El Estado de Bienestar Corporatista (EBI) postula mecanismos de negociacin y regulacin de las esferas econmica y social. Los parmetros pruincipales son las experiencias de un sistema centralizado de negociacin colectiva (Suecia) y de instituciones de coordinacin social (Austria). Los resultados en el equilibrio de intereses entre el mercado (ganancia) y el trabajo (bienestar) es que las negociaciones en el largo plazo permiten disminuir las tensiones sociales y evitar crisis econmicas, ya que regulan los trminos del empleo y las prestaciones sociales. El eje de este esquema corporatista es la incorporacin de los grupos econmicos y laborales ms fuertes en la toma de decisiones y, por tanto, del elemento de consenso y corresponsabilidad en el desarrollo de las sociedades (Mishra, 1992: 248-249). La visin corporatista no es la misma del corporativismo tradicional. El corporativismo alude a una colaboracin autoritaria entre los intereses de trabajadores y empresarios integrados de forma obligatoria en asociaciones sectoriales monoplicas. El corporatismo es propio de sistemas democrticos, se sustenta en el reconocimiento de la libertad de asociacin y, por tanto, en la posibilidad de los ciudadanos de articular, expresar y defender libremente sus

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intereses. La relacin entre corporatismo y Estado del Bienestar es de concertacin social. Esta nocin se ha desarrollado a partir de la observacin de formas de negociacin centralizada entre sindicatos, patronal y gobierno en distintos pases (Holanda, Austria, Suecia) (Prez, 1996: 123-129). Este enfoque ha permitido una visin ms amplia de las consecuencias de la actividad estatal. Sin embargo, su viabilidad est sujeta a tres acuerdos o premisas fundamentales: 1) considerar la naturaleza capitalista de las economas occidentales en tanto sistema de produccin y distribucin; 2) considerar al Estado de Bienestar en su relacin con todo el marco institucional; y 3) analizar la poltica social desde las perspectivas institucionales y grupales, es decir, que el Estado de Bienestar debe considerar sus funciones (provisin de servicios) y los intereses subyacentes (Mishra, 1992: 256 y ss). La tendencia corporatista se refiere de forma genrica a la importancia creciente de los actores colectivos en los procesos de articulacin y representacin de intereses, en la gestin colectiva del conflicto y en otros procesos de reestructuracin social (Prez, 1996: 119-120). Las razones que justifican la propuesta de un Estado de Bienestar en su forma corporatista es que los acuerdos de este tipo, al incorporar a los grupos con mayor poder econmico en el proceso de toma de decisiones, tienen el mrito de ayudar a la extensin de la idea de responsabilidad colectiva en el mantenimiento del sistema (Mishra, 1992: 246). A partir de esta concepcin como marco referencial de dilogo y conciliacin de intereses sociales contrapuestos, es posible incorporar una nueva dimensin de participacin social: la dimensin ciudadana. Es de considerar que el Estado de Bienestar debe asumir una funcin reguladora de los derechos individuales y sociales, donde prevalezca el inters general sobre los intereses grupales. Los ciudadanos deben ser considerados como sujetos activos de ambos derechos, de sus derechos individuales y de sus derechos sociales.

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La actitud pasiva del ciudadano (cliente) o una actitud activa (ciudadano) determina los lmites reguladores del Estado. El modelo cliente concibe a las personas como clientes individuales: reduce su espacio a temas micro en la regulacin del consumo y limita su participacin a procesos de informacin verticales. El modelo ciudadano propicia que las personas sean escuchadas: participan en la gestin y en la resolucin de sus problemas. Es un proceso de control ciudadano que requiere de un diseo institucional de los entes reguladores con los elementos siguientes: 1) definicin de los procesos regulatorios; 2) un marco regulatorio claro y sencillo; 3) cumplimiento de los presupuestos de autonoma del ente regulador (normas, rganos directivos, criterios de designacin y remocin, origen de los recursos); 4) distincin precisa entre las funciones de los entes reguladores; y 5) mecanismos institucionales de interaccin entre el ente regulador y los ciudadanos (Barbara, 2000: 6-8). El corporatismo promueve un Estado de Bienestar que fomente activamente la igualdad econmica y social, y el diseo colectivo de las polticas pblicas (Mishra, 1992: 227-233).

Considerando ambas dimensiones de los modelos institucionales cobertura de la poltica social y participacin de la sociedad en la poltica social, se pueden ubicar semejanzas en la forma de agrupar las distintas categoras. Si se retoman los rasgos ms significativos de cada propuesta se puede conformar un esquema homogneo alineado en cuatro categoras con base en los principios que los motivan, los objetivos fundamentales que persiguen, los derechos garantizados y el monto y origen del gasto social. En el cuadro siguiente se resumen estos conceptos.

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Modelos institcionales Propuestas de Gelissen, Jones, Ferrera, CastlesMitchell, Liebfried, Bonoli, y KorpiPalme
Jones Ferrera Esping-Andersen Montoro Filgueira (Amrica Latina) Otros Bismarckiano Ocupacional puro Conservador Institucional redistributivo Universalismo estartificado Institucional Administracin en organizaciones de empleadores y sindicatos (EBD) Adquisitivo ejecutivo Dual Rudimentario Franja Latina Ocupacional mixto Anglosajones Universales mixtos Liberal Residual Excluyente Residual Moderno Administracin estatal integrada (EBI) Escandinavo Universales puros Socialdemcrata Modelo total

Administracin

Administrados por Administrados por sistemas aseguradores sistemas aseguradores pblicos nacionales pblicos y privados (EBD) (EBD)

Principio

Derecho ocupacional. Seguridad bsica Basado en la membresa Ingresobeneficio basada en ciudadana o en contribucin a tasa Proteccin (o contribucin). nivelada. Proteccin estratificada Sistemas elitistas y parcial de la seguridad vinculada a la clase y heterogneos. Ayuda a social al status quien no tiene medios Crecimiento econmico. Compensa el Estado y despus emplea como ltimo recurso Seguridad social Alto porciento de gasto social financiado por contribuciones Alto gasto social como porciento del PIB Bismarck Instituciones son complemento de la economa. Persiste residualismo y mnecesidad de ingreso laboral Trabajo y bienestar proclamados Alto porciento de gasto social financiado por contribuciones Bajo gasto social como porciento del PIB Bismarck

Principio de necesidad Universalismo y desmercadizacin d

Objetivo

Crecimiento econmico. Emplea el mercado y Pleno empleo como primer apoya la familia. recurso, despus Despus compensa el compensa Estado Transferencias de rentas Bajo porciento de gasto social financiado por contribuciones Bajo gasto social como porciento del PIB Beveridge Trabajo y bienestar socal

Derecho a

Gasto social

Bajo porciento de gasto social financiado por contribuciones Alto gasto social como porciento del PIB Beveridge

Raz

Fuentes: Elaborado con base en datos de Gelissen, 2002: 33 y ss; y Pic, 1996: 49.

Con base en esta agrupacin su deduce un modelaje institucional que condensa las principales caractersticas propuestas: 1) El modelo residual o excluyente que responde a una visin liberal. El Estado prioriza el crecimiento econmico y compensa despus va transferencia de rentas. Destina bajos montos de gasto social financiado por contribuciones. El concepto de proteccin social retoma la idea de Beverdige de seguridad basada en la ciudadana (o en la contribucin), pero slo considera como beneficiarios a quienes no tienen medios; 2) El modelo bismarckiano o ocupacional puro. Es una visin conservadora de la poltica social.
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En este esquema el Estado tambin prioriza el crecimiento econmico y complementa a travs de la seguridad social como derecho vinculado al trabajo. Es una proteccin social estratificada vinculada a la clase y al status con presencia de instituciones ex profeso. Tiene un alto gasto social financiado por contribuciones; 3) El modelo ocupacional mixto o dual donde coexisten los principios de proteccin social de Bismarck y Beveridge. Estn establecidos los derechos al trabajo y al bienestar social. Sin embargo, su orientacin es fundamentalmente complementaria de la economa y los beneficios se vinculan a la membresa o la contribucin. La proteccin de la seguridad social es parcial. Se destina un bajo gasto social mayoritariamente financiado por contribuciones; y 4) El modelo universal puro o total. Es un enfoque moderno de la seguridad social basado en el principio de necesidad de Beveridge. El Estado promueve polticas de pleno empleo y despus compensa mediante prestaciones de cobertura universal en atencin a los derechos al trabajo y al bienestar social. Destina montos elevados de gasto social financiado en su mayora con recursos fiscales.

1.3.3 Condensacin de modelos histricos e institucionales. Con base en las propuestas condensadas de los modelos histricos y de los modelos institucionales tenemos un espectro que nos permite establecer semejanzas entre ambas categorizaciones. En ambos casos el modelo residual deriva de una ideologa liberal convencida de una participacin estatal espordica en apoyo a sectores desfavorecidos por las disfunciones del mercado y la familia. Un segundo paralelismo, menos evidente que el anterior, se establece entre las categoras liberal progresista y ocupacional mixto. En los dos casos la poltica social tiene una funcin complementaria del mercado y la familia, pero su cobertura se ampla haca sectores en riesgo de marginacin o partcipes en el financiamiento de los beneficios. Una tercera analoga es entre las categoras socialdemcrata remunerativa y bismarckiana al sealar la funcin compensatoria del mercado de la poltica social mediante provisin de seguridad social orientada
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al sector laboral. La cuarta afinidad es entre las clasificaciones de socialdemcrata liberal y universal puro en tanto que se sustentan en el principio de necesidad para otorgar beneficios de cobertura universal al ciudadano.

Modelos histricos Enfoque conservador. Intervencin estatal temporal va transferencia de rentas a Residual o sectores pobres e indigentes excluyente para garantizar igualdad de oportunidades en el ejercicio de los derechos Enfoque de resarcimiento de las disfunciones del mercado va transferencia de rentas a Ocupacional sectores sociales en riesgo. mixto o dual Otorga igualdad de oportunidades para el mercado laboral y atiente conflictos

Modelos institucionales Visin liberal. Estado prioriza crecimiento econmico y compensa va transferencia de rentas. Seguridad a quienes no tienen medios basada en la ciudadana. Bajos montos de gasto social financiado por contribuciones. Coexisten ideas de Bismarck y Beveridge. Orientacin complementaria de la economa. Beneficios por membresa o contribucin. Proteccin parcial. Bajo gasto social financiado por contribuciones

Residual

Liberal progresista

Enfoque de compensacin del mercado a travs del derecho a Socialdemcrta prestaciones sociales al sector laboral, bsicamente. Busca remunerativo mejorar el bienestar familiar por esfuerzo contributivo Principio de necesidad social mediante el derecho ciudadano Socialdemcrata a recibir prestaciones liberal universales para aumentar la calidad de vida.

Visin conservadora. Estado prioriza el crecimiento econmico y complementa con Bismarckiano o seguridad social laboral. Proteccin ocupacional puro social estratificada con instituciones ex profeso. Alto gasto social financiado por contribuciones Enfoque moderno. Estado promueve pleno empleo y Universal puro o compensa con prestaciones total universales. Principio Beveridge y derechos al trabajo y bienestar social. Alto gasto social financiado va fiscal.

Con base en estas similitudes, se puede intentar una ubicacin de los modelos en el cuadrante de los ejes de la poltica social. El modelo residual tiene por definicin una cobertura mnima y no requiere de la participacin directa de la sociedad, aunque en algunos pases (anglosajones) intervienen diversas estructuras institucionales con legitimidad democtica en el diseo de la poltica social: en el eje vertical se ubica en la parte baja y en el eje horizontal transita segn el caso de cada pas. El modelo liberal progresista o dual ampla la cobertura a algunos sectores en riesgo y considera la participacin de los contribuyentes: en el eje

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vertical se ubica en la parte mediabaja y en el horizontal tiende a involucrar a algunos sectores de beneficiarios. El modelo remunerativo o bismarckiano la cobertura abarca mnimamente al sector laboral e involucra en el diseo y ejecucin de la poltica social a los representantes de los trabajadores y empresarios: en el eje vertical se ubica en la parte mediaalta y en el eje horizontal tiende hacia un perfil de mayor participacin de la sociedad. El modelo socialdemcrata liberal o universal puro la cobertura es a toda la ciudadana y conlleva un alto grado de participacin de la sociedad a travs de mecanismos e instituciones ex profeso, as como de estructuras gubernamentales y sociales con legitimidad democrtica (Estado de Bienestar Integrado o estado de Bienestar Diferenciado)

Figura 1: Ejes de la poltica social Ubicacin de los modelos condensados, histrico e institucional

Universalismo

Socialdemcrata liberal o universal puro Remunerativo o bismarckiano

Autoritarismo
Liberal o dual

Democracia

Residual

Residualismo

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El ncleo comn de las formas de comunidad tanto tnicas como nacionales sera la conciencia del nosotros fundada en el imaginario parentesco de sangre o identidad cultural de personas que comparten la creencia de un origen comn (Habermas, 1999: 108). Ahora bien; como los hombres no pueden engendrar nuevas fuerzas, sino unir y dirigir las que existen, no tienen otro medio de conservarse que formar por agregacin una suma de fuerzas que pueda exceder a la resistencia, ponerlas en juego por un solo mvil y hacerlas obrar en armona [ ] Esta suma de fuerzas no puede nacer sino del concurso de muchos; pero siendo la fuerza y la libertad de cada hombre los primeros instrumentos de su conservacin, cmo va a comprometerlos sin perjudicarse y sin olvidar los cuidados que se debe? Esta dificultad, referida a nuestro problema, puede enunciarse en estos trminos: Encontrar una forma de asociacin que defienda y proteja de toda fuerza comn a la persona y a los bienes de cada asociado, y por virtud de la cual cada uno, unindose a todos, no obedezca sino a s mismo y quede tan libre como antes. Tal es el problema fundamental, al cual da solucin el Contrato social. Es pues, la enajenacin total de cada asociado con todos sus derechos a toda la humanidad (Rousseau, 1993: 47-48). El hombre tiene una inclinacin a entrar en sociedad; porque en tal estado se siente ms como hombre, es decir, que siente el desarrollo de sus disposiciones naturales. Pero tambin tiene una gran tendencia a aislarse; porque tropieza en s mismo con la cualidad insocial que le lleva a querer disponer de todo segn le place y espera, naturalmente, encontrar resistencia por todas partes, por lo mismo que sabe hallarse propenso a prestrsela a los dems (Kant, 1987: 46). Desde el principio de la historia, nos encontramos siempre la sociedad dividida en estamentos, dentro de cada uno de los cuales hay a su vez, una nueva jerarqua social con grados y posiciones Hoy y cada vez ms abiertamente, toda la sociedad tiende a separarse, en dos grandes grupos enemigos, en dos grandes clases antagnicas: la burguesa y el proletariado. Marx y Engels, 1980: 9). Spencer, Herbert (1908). The principles of sociology. Vol. 1. Nueva York. Appleton. Tomado de Ritzer, 1999: 156. Ver Durkheim, 2002: Captulos II y III. Durkheim refiere dos tipos de sociedad: las de solidaridad mecnica y las de solidaridad orgnica. En las culturas tradicionales con una reducida divisin del trabajo hay una solidaridad mecnica (experiencias comunes y creencias compartidas) sustentada en el consenso y la similitud de creencias. Mientras que la especializacin del trabajo y la consecuente diferenciacin social en las culturas desarrolladas produce una solidaridad orgnica donde la unidad se da por la interdependencia econmica de las personas y el reconocimiento de la importancia de la aportacin ajena. La reciprocidad econmica y dependencia mutua sustituyen las creencias compartidas como base del consenso social. El funcionalismo recalca la existencia de un consenso moral para el mantenimiento del orden y la estabilidad social. El consenso moral se da cuando la mayora de las personas de una sociedad comparten los mismos valores (Giddens, 2002: 45). Esta corriente enfatiza los valores de cohesin social sobre los que conducen a la divisin o conflicto. Para Weber, en las sociedades tradicionales la religin y las costumbres definen los componentes principales de las actitudes y valores, y en las sociedades modernas el componente es la racionalizacin creciente de reas vitales (Giddens, 2002: 42). En realidad, es una referencia a un conjunto de disposiciones normativas: 1. Ley de Pobres de 1601. El Estado reconoce la ayuda legal a los pobres a travs de las parroquas (casa de 41

pobres) y el trabajo obligatorio a los pobres con capacidades. 2. La Ley de Avecindamiento de 1662: la vecindad deba proveer ayuda a los miembros que no pudiesen mantenerse por s mismos. 3. La Gilberts Act de 1782: apoyo a las personas con posibilidades de trabajar para alcanzar una posicin independiente. 4. La Ley de Speenhamland de 1785: subsidios monetarios directos a los trabajadores en relacin con el ncleo familiar y el precio del pan. 5. La Enmienda de la Ley de Pobres de 1834: reduccin de la ayuda al mnimo, cancelacin de la ayuda a quienes se valen por s mismos y desaliento al crecimiento poblacional. A pesar de estas disposiciones, la pobreza es alarmante. Hobsbawm seal que la vida para la clase trabajadora era msera, pobre, srdida, envilecedora, breve y ante todo insegura (Palacios, 2005: 139-146).
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Alemania establece un sistema tripartito de seguros sociales contra enfermedad, accidentes y vejez: 1) Sistema de seguros de enfermedad en 1883: sociedades de socorro mutuo de contribucin bipartita para los trabajadores de la industria; 2) seguro de accidentes en 1884 financiado por los empresarios para los trabajadores de seis industrias, posteriormente ampliado a las ramas de la industria, el comercio y la agricultura; 3) el seguro de invalidez y vejez en 1889 que otogaba pensiones a los setenta aos en proporcin al nmero de contribuciones de carcter tripartita; y, dcadas despus; 4) el seguro de desempleo en 1927. La seguridad social se introduce en Austria-Hungra en 1887, en Suecia en 1991, en Noruega en 1894, en Dinamarca y Francia en 1898, en Blgica en 1903, en Italia en 1905, en Suiza en 1906 y en Gran Bretaa en 1908 (Palacios, 2005: 153 157). Bien es todo aquello cuyo consumo genera utilidad [y] mal es todo aquello que genera desutilidad. Los bienes y los males pueden ser pblicos o privados. La diferencia estriba en su divisibilidad: los bienes o los males pblicos no son divisibles [ ] y, por tanto, los individuos los consumen colectivamente; mientras que los bienes o males privados s son divisibles y, por tanto, los individuos los consumen individualmente (Baza y Valenti, 1993:16-17). En un estado liberal democrtico el estado de derecho es un bien pblico insustituible (divisin de poderes, economa con participacin de diferentes actor sociales). La responsabilidad del Estado de Bienestar se diriga a garantizar la cobertura universal y gratuita de los servicios bsicos de salud y educacin; cubrir los riesgos sociales vincualdos o no al trabajo, que provocaba el desempleo, las discapacidades, enfermedades, la muerte, adems se provea el cuidado infanrtil, los servicios de maternidad y la capacitacin laboral; as mismo, garantizaba polticas de salarios mnimos y regulaciones de empleo que acotaban la capacidad de los empleadores para alterar el tamao de su fuerza de trabajo (Palacios, 2005: 161). El esquema de Beverige es tripartito, excepto en los casos de subsidios a los hijos, asistencia sanitaria y rehabilitacin, que son a cargo del Estado. Esta modelizacin es de Offe y Lenhardt (1979): 1) modelo formalista que prescribe sin importar el resultado obtenido; 2) modelo normativo que prescribe y, adems, constata la diferencia entre la norma y el resultado; y 3) modelo materialista que considera el planteamiento y resultado de la poltica social con base en la trama de relaciones sociales de clase y poder (Montoro 1997: 45; Pic, 1996: 53). Gran Bretaa es el mejor ejemplo de este tipo: Entre 1945 y 1948 edifica un sistema pblico de proteccin fuertemente integrado, organizativamente y universalista: Nacional Health Service (1945): para la asistencia sanitaria en especie extendido a toda la ciudadana; Family Allowances (1945) o subsidios familiares a toda la ciudadana; Nacional Insurance (1946) prestaciones econmicas (pensiones, indemnizaciones econmicas de enfermedad y de desempleo) extendido slo a la poblacin activa; Nacional Assistence (1948) para el sostenimiento de medios comprobados (means-tested) de la renta de ciudadanos necesitados. En aos posteriores se atenan los requisitos laborales para acceder al

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Nacional Inssurance y en 1970 se introduce la pensin universal para mayores de 80 aos (Pic, 1996: 50-51).

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