Funciones Basicas Alineamiento Estrategico de La Inversion Publica

Direccin General de Poltica de Inversiones
2011
Definicin de Funciones Bsicas y su alineamiento estratgico en la Gestin de la Inversin Pblica a nivel territorial
Direccin de Poltica y Programacin de Inversiones

DOCUMENTO DE TRABAJO
Contenido
Introduccin ....................................................................................................................................... 3 1. Metodologa para La definicin de Funciones Bsicas ............................................................. 6 1.1 Enfoque Metodolgico ...................................................................................................... 6 1.2 Criterios para definicin de Funciones Bsicas................................................................. 7 1.2.1 Funciones como Factores para la disminucin de la Pobreza .................................. 7 1.2.2 ndice de Competitividad .......................................................................................... 8 1.2.3 Inversin Pblica........................................................................................................ 8 1.2.4 Alineamiento Estratgico a Polticas de Desarrollo ................................................. 8 1.3 Herramientas informticas utilizadas ............................................................................... 8 2. Estado del Arte de la Pobreza en el Per .................................................................................. 9 2.1 Marco Conceptual ............................................................................................................. 9 2.1.1 ndice Territorial de Funciones (ITF) ......................................................................... 9 2.2 Pobreza en Datos ............................................................................................................. 10 2.3 Causas o Factores de la Pobreza? ................................................................................... 16 2.4 La Gestin del SNIP y la Pobreza ..................................................................................... 16 3. 4. Pobreza, Servicios Bsicos, Gestin de la Inversin ............................................................... 22 Definicin y Sustento de Funciones Bsicas ........................................................................... 24 4.1 Definiciones ..................................................................................................................... 24 4.2 Funciones Seleccionadas ................................................................................................. 25 4.3 Sustento de Funciones seleccionadas como Bsicas ...................................................... 26 4.3.1 Funciones como factores para la disminucin de la Pobreza. ............................... 26 4.3.2 ndice de Competitividad ........................................................................................ 35 4.3.3 Inversin Pblica...................................................................................................... 37 4.3.4 Alineamiento Estratgico a polticas de Desarrollo. .............................................. 41 4.4 CONCLUSIONES ................................................................................................................ 41 4.5 MATRIZ DE CORRELACIN DE CRITERIOS ....................................................................... 41
INDICE DE GRFICOS Grafico 1 :Mapa de proceso Metodolgico ....................................................................................................... 6 Grafico 2: Relacin Pobreza Infraestructura ................................................................................................... 15 Grafico 3: Evolucin ......................................................................................................................................... 17 Grafico 4: Evolucin ......................................................................................................................................... 17 Grafico 5: % de Viabilidad por Funcin GL ...................................................................................................... 19 Grafico 6: % de Viabilidad por Funcin GR ...................................................................................................... 20 Grafico 7: Ishikawa; Pobreza= Factores-Gestin del SNIP ............................................................................... 23 Grafico 8: Relacin educacin Pobreza ........................................................................................................... 27 Grafico 9: Relacin Educacin Pobreza-2 ........................................................................................................ 28 Grafico 10: Relacin salud Pobreza ................................................................................................................. 28 Grafico 11: Relacin Electrificacin Pobreza ................................................................................................... 29 Grafico 12: Relacin saneamiento y Pobreza .................................................................................................. 29 Grafico 13: Relacin Saneamiento y Pobreza .................................................................................................. 30 Grafico 14: Relacin Desnutricin Pobreza ..................................................................................................... 30 Grafico 15: Relacin Riego y Pobreza .............................................................................................................. 31 Grafico 16: Relacin Vas Asfaltadas y Pobreza ............................................................................................... 32 Grafico 17: Relacin Medio Ambiente y Pobreza ............................................................................................ 33 Grafico 18ndice Territorial de Funciones ....................................................................................................... 34 Grafico 19: ndice de Competitividad .............................................................................................................. 36 INDICE DE TABLAS Tabla 1 Tabla 2 :Evolucin de la Incidencia de la Pobreza en el Per Tabla 3:Tasas de Pobreza Tabla 4: Seleccin de ndices de Desempeo Tabla 5: Costo de Cerrar Brechas Tabla 6: Gobierno Local viabilidad de PIP Tabla 7: Gobierno Regional Viabilidad de PIP Tabla 8: Gobierno Regional Viabilidad de PIP Tabla 9: % de Viabilidad por Funcin GL Tabla 10: Situacin Actual de Pobreza e Inversin Tabla 11: Funciones Tabla 12: GN-Inversin Viable Tabla 13: GN-Inversin Viable GR Tabla 14: GN-Inversin Viable GL
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Introduccin
El 2010 fue un ao de fuerte recuperacin econmica para el Per. El PBI recobr rpidamente sus tasas de crecimiento pre crisis y se expandi 8,8%, superando las expectativas y estimaciones inciales. La demanda interna, por su parte, creci 12,8% (el registro ms alto en 16 aos). Una rpida mejora en los precios de exportacin, las fortalezas de la economa peruana y las acertadas polticas econmicas implementadas permitieron que la velocidad de recuperacin de la economa peruana fuera ms rpida que la de sus pares de la regin.1 Sin embargo aun existe una fuerte depresin en los sectores sociales, si bien la pobreza s redujo significativamente en las zonas urbanas, la pobreza ms grave se encuentra en las zonas rurales, donde algunos indicadores de calidad de vida son comparables con el nivel promedio de pases africanos. En estas zonas del pas, la pobreza es ms difcil de superar por la conjuncin de diversos factores como: la baja productividad, desnutricin infantil, baja calidad de la educacin rural, lejana, falta de acceso a infraestructura y servicios bsicos, estigmas culturales, etc. Es inevitable hablar de crecimiento econmico y no asociarlo al tema de la pobreza o la mejora de las condiciones de vida de la poblacin, ms aun si entre los aos 2005 y 2010, conforme un estudio realizado2, los gobiernos regionales han tenido 433% de mayores recursos en el 2010 en relacin con el 2005, y el gobierno nacional ha tenido 145% ms recursos en el mismo perodo para la gestin de proyectos de inversin pblica. Entonces como explicar que los indicadores sociales en algunos sectores no se movieron en paridad a la inversin generada y al crecimiento econmico; la desigualdad existente parece ser la respuesta, pues si bien las mayores cadas de los ndices de pobreza de los ltimos aos se han producido entre los residentes de zonas urbanas marginales, la misma que est asociada a la posibilidad de acceder a un mercado de mano de obra ms dinmico y con mejores ingresos y oportunidades de empleo, en aquellos hogares vinculados exclusivamente a la agricultura han visto solo pequeas reducciones en sus niveles de pobreza. As, la pobreza sigue siendo un problema particularmente grave en la sierra rural, donde el 66% de la poblacin es pobre y un tercio vive en la extrema pobreza. Ante esta situacin real en un escenario de crecimiento y donde nuestro Marco Macroeconmico seala una proyeccin positiva de incremento en la inversin pblica, hemos de suponer que los factores que mantienen la pobreza y desigualdad entre las zonas urbanas y rurales no son los nicos responsables que las brechas se mantengan, consideramos que la planificacin, la priorizacin y la gestin de la inversin a nivel territorial juegan un papel fundamental que no permite resultados ms eficaces. El presente documento caracterizado por el anlisis de la situacin actual en relacin a la inversin y los resultados alcanzados a nivel de nuestra sociedad se permite un acercamiento a delinear a partir de las 25 funciones del estado, establecer Funciones Bsicas que permitan una inversin ms efectiva y focalizada a cerrar brechas sociales y generar menor disparidad entre mbitos urbano y rural y que en la medida de la inversin territorial generada refleje indicadores de resultado para la sociedad, en especial para la poblacin ms vulnerable de nuestro pas.
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MMM-2012-2014 Balance de la Inversin Pblica-UP
La pobreza no solo tiene que ver con el empleo y los ingresos de un grupo familiar. Un componente central es la capacidad real de acceso a servicios pblicos elementales. Ya se ha visto as como un factor de riesgo clave en salud pblica en los pases en desarrollo es la falta de acceso de los pobres a servicios que deberan estar garantizados para toda la poblacin como el saneamiento y agua potable, la electricidad. Lo mismo sucede con el vital campo de la educacin. Bernardo Kliksberg: Cmo reformar el Estado para enfrentar los desafos sociales del 2000? (2000)
1. Metodologa para La definicin de Funciones Bsicas

La estructura Funcional Programtica de Estado mantiene 25 funciones, las cuales ofrecen las lneas de accin en las que actuar la entidad de gobierno nacional, regional y local para el cumplimiento de sus objetivos, para el caso del Sistema Nacional de Inversin Pblica esta estructura te define en que lnea de accin, Funcin intervendr el estado con inversin pblica, por lo cual para la definicin de las funciones bsicas que orienten la propuesta de lineamientos de poltica y prioricen la inversin en ellas. 1.1 Enfoque Metodolgico Para la definicin y sustentacin de las Funciones, aplicaremos un anlisis descriptivo y explicativo de documentacin e informacin relevante por cada funcin y su proceso de desarrollo en el tiempo por espacio territorial, consideramos conveniente aplicar el ciclo Delphi para su anlisis con su adecuacin al proceso seguido utilizaremos el siguiente Mapa Metodolgico: Grafico 1: Mapa de proceso Metodolgico
Reporte Final Validacin por expertos Documento Final
3 Round Publicacin y Marketing de Funciones Bsicas
Retroalimentacin e incorporacin de opinin de expertos
1 Round Reunin de Planteamiento de Funciones Bsicas
Definicin de propuesta de Funciones Bsicas 2 Round Reunin de Expertos sectoriales de FB
Recoleccin y anlisis de informacin de sustento
Incorporacin y Sistematizacin de Informacin de expertos

Adaptado: JI-M.Delphi
La definicin de las Funciones como bsicas sugiri como se muestra en el mapa anterior una secuencia de etapas o momentos, los cuales soportados por informacin de primera fuente, anlisis cualitativo y cuantitativo se sustent objetivamente en relacin a las dems funciones de nuestra estructura funcional, a continuacin presentamos una breve descripcin de los momentos desarrollados:
Tabla 1 Hoja de Ruta y actividades desarrolladas

Equipo Momento
Definicin de propuesta de Funciones Bsicas
Descripcin
En este momento se defini por la Direccin la prioridad de definir funciones bsicas con la finalidad de orientar la gestin de inversin pblica a ellas y lograr progresivamente el cierre de brechas por territorio, para lo cual se planteo una hoja de ruta y lineamientos generales para su elaboracin. Recoleccin de informacin por sector, indicadores sociales, revisin de planes estratgicos, revisin de base de datos de inversin por nivel de gobierno. Sistematizacin y anlisis de informacin por funcin bsica planteada. Reunin de presentacin de propuesta preliminar de funciones bsicas: Educacin, Salud, Transporte, Saneamiento, energa, riego, nutricin, ambiente, institucional y turismo, retroalimentacin de cada una de las unidades y direccin de polticas.
Reunion de Expertos
Recoleccin y anlisis de informacin de sustento
1 Round Reunin de Planteamiento de Funciones Bsicas
Retroalimentacin e incorporacin de opinin de expertos
Trabajo de gabinete para incorporar sugerencias de las unidades de la direccin y preparar material y documentacin para primer taller intersectorial de expertos: Elaboracin y presentacin de documento de propuesta de funciones bsicas e indicadores, lineamientos de poltica de cada funcin, brecha por regin por cada funcin. Reunin Multisectorial Participantes MEF: Direccin de Polticas Programacin de Inversiones Expertos de Sectores: Agricultura Transporte Salud Educacin Energa Saneamiento Riego Nutricin.
2 Round Reunin de Expertos sectoriales de FB
Incorporacin y Sistematizacin de Informacin de expertos
Incorporacin de la retroalimentacin de cada sector al documento o reporte final para su distribucin y publicacin en la pgina del MEF para recibir comentarios y preparar su validacin.
Reporte Final Validacin por expertos Documento Final
Presentacin de reporte final a la direccin, recojo de opiniones de expertos de los sectores, consolidacin y validacin de las funciones bsicas fundamentadas y elaboracin de documento final.
Unidad de Polticas Unidad de Seguimiento Unidad de Articulacin

3 Round Publicacin y Marketing de Funciones Bsicas
1.2 Criterios para definicin de Funciones Bsicas

La definicin de Funciones Bsicas permiti determinar criterios para su determinacin como tales, se tomo en consideracin los siguientes: 1.2.1 Funciones como Factores para la disminucin de la Pobreza Las funciones definidas como bsicas en el presente documento en su anlisis se definen como factores relevantes que aportan a la disminucin de la pobreza, pues se encuentran dentro de la lnea que mide la pobreza no monetaria en relacin al acceso a servicios bsicos, lo cual las caracteriza como fundamentales o bsicas, estas funciones aportan significativamente a la mejora de las condiciones de vida de la poblacin
porque actan articuladamente a nivel territorial en el cierre de brechas, ms aun en poblacin vulnerable. 1.2.2 ndice de Competitividad Segn Michael Porter, uno de los pensadores ms influyentes de la gestin de empresas, define que la prosperidad de un pas depende de su competitividad; en alguno de sus conceptos la competitividad se refiere a cmo una nacin gestiona la totalidad de sus recursos y capacidades para aumentar la prosperidad de sus habitantes. El anlisis para la determinacin de funciones bsicas asume este criterio como fundamental, considerando que dentro de los factores de competitividad del ndice de competitividad regional se encuentran funciones que permiten aumentar y mejorar las condiciones de vida de la sociedad, adems de contribuir al posicionamiento competitivo regional del pas. 1.2.3 Inversin Pblica Si bien los dimensiones de educacin, salud, saneamiento, etc. Son factores de pobreza en relacin al cierre de brechas en esos sectores, es importante remarcar que el tema de la gestin de la inversin pblica en esas funciones tambin juega un papel importante, dado que su adecuada planificacin, priorizacin e inversin permitir mejores indicadores de resultado a nivel de cada una de ellas y en suma de la poblacin, este es otro criterio fundamental, pues quien gestiona los recursos para el cierre de brechas relacionadas a la pobreza no monetaria es la inversin pblica, por lo cual este criterio mide la evolucin de la inversin en cada funcin bsica definida y como est a impactado en el tiempo en los indicadores sociales y cierre de brechas. 1.2.4 Alineamiento Estratgico a Polticas de Desarrollo Otro criterio que se tomo en cuenta es como las funciones bsicas definidas permiten el cumplimiento de los objetivos de desarrollo a nivel regional, sectorial y nacional, si bien este criterio permite vincular la poltica con la inversin generada con el cumplimiento del PESEM; Acuerdo Nacional y el nuevo Plan Bicentenario, tambin alinea estratgicamente estas funciones al cumplimiento de los acuerdos internacionales para lograr indicadores sociales en los Objetivos del Milenio como nacin.
1.3 Herramientas informticas utilizadas

En la recopilacin de informacin para su anlisis y sustento de funciones bsicas utilizamos: Portal Transparencia Econmica del MEF SIRTOD-INEI Banco de Proyectos del SNIP-MEF
2. Estado del Arte de la Pobreza en el Per

2.1 Marco Conceptual El tratar de sustentar y definir funciones como bsicas en el contexto de la inversin pblica a nivel de los sectores ms vulnerables de nuestra sociedad, nos hace inevitable hablar de pobreza y su relacin histrica en los procesos de desarrollo y crecimiento econmico en nuestro pas. La inversin pblica como objetivo principal se orienta a la lucha contra la pobreza, sin embargo para seguir avanzando en la definicin de las funciones que priorizaremos es importante la conceptualizacin de la pobreza, ms all de los mtodos que nos permite medirla es importante referirnos a ella como la privacin de capacidades humanas y no solamente como la carencia de ingresos o necesidades bsicas insatisfechas, ello sin desmerecer la categora de ambas para realizar evaluaciones de avance o retroceso en la lucha contra la pobreza.3 Para efectos de nuestro anlisis analizaremos la pobreza en relacin a las cuotas4 que ofrece el estado en la prestacin de servicios pblicos bsicos como educacin, salud, saneamiento, etc. La pobreza como realidad es muy compleja y multidimensional que puede ser analizada desde diversos ngulos y enfoques, ms all del tema econmico la dinmica de la pobreza y su gestin vinculada a la inversin pblica en nuestro pas nos motiva a referirnos a la pobreza no monetaria, que asume la poblacin como realidad cotidiana, la cual es inherente a los servicios pblicos que por ley debera proveer el estado a la poblacin, lo cual al ser restrictiva a algunos sectores de la poblacin mantiene en ellos sus condiciones de pobreza. La conceptualizacin de la pobreza en relacin al acceso de servicios pblicos te acerca a la nocin de justicia social, puesto que toma en cuenta el desarrollo de las capacidades de la poblacin en torno a las posibilidades de disfrute de estos servicios en el modo de vida que le permite razones para valorar.5 2.1.1 ndice Territorial de Funciones (ITF)6 El ndice Territorial de Funciones estar referido a las cuotas de servicios pblicos que el estado deber proveer a la poblacin que le permite en un primer momento salir de la situacin de la pobreza en la que se encuentra y en un segundo momento alcanzar su desarrollo humano. Este ndice se trata de un conjunto de servicios generados por las funciones bsicas definidas como tales, este conjunto de servicios permitir a la poblacin el piso bsico que le permita acceder en oportunidad y cobertura a una canasta bsica integrada por estas funciones que mejoren las condiciones territoriales de la poblacin en base a la inversin generada en cada una de estas funciones bsicas definidas.
3 4
Parafraseo, Conceptualizacin de la pobreza Pg. 95, Reforma del Estado, AULA MAGNA, PUCP
Tomamos el concepto de cuotas en relacin a los servicios pblicos que el estado debera entregar en paquete (Educacin, Salud, saneamiento, etc.) a una determinada poblacin para su desarrollo integral. 5 El prrafo refiere el aporte de Amartya Sen al campo en su libro Desarrollo y Libertad, Mxico: Planeta 2000. Concepto propuesto para manejarlo y medir el cierre de brechas de la poblacin en relacin a las funciones bsicas e indicadores sociales, su construccin se realizar al momento de sustentar la relacin de las funciones bsicas y la pobreza.
6
2.2 Pobreza en Datos Como consecuencia, la pobreza segn la medicin del INEI que considera pobre a todas las personas residentes en hogares cuyo gasto per capita valorizado monetariamente no supera el umbral de la lnea de pobreza se ha reducido desde el 48.7% en el 2005 al 36.2% en el 2008 y al 31.3 en el 2010, Se presenta la evolucin de la incidencia de la pobreza por regin en el siguiente cuadro: Tabla 2 :Evolucin de la Incidencia de la Pobreza en el Per
PER: EVOLUCIN DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA TOTAL, SEGN DEPARTAMENTO, 2001-2010 respecto del total de poblacin) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Regin HUANCAVELICA 88.0 83.7 86.9 84.8 90.3 88.7 APURIMAC 78.0 77.0 70.3 65.2 73.5 74.8 HUANUCO 98.9 83.2 81.3 78.3 75.8 74.6 PUNO 78.0 79.7 77.2 78.3 75.2 76.3 AYACUCHO 72.5 72.7 72.9 65.9 77.3 78.5 AMAZONAS 74.5 80.4 73.0 65.1 68.6 59.1 CUSCO 75.3 61.7 56.6 53.1 55.6 49.9 LORETO 70.0 66.4 68.4 66.9 71.5 66.3 CAJAMARCA 77.4 76.8 73.1 66.2 68.8 63.8 PASCO 66.1 65.6 54.5 65.7 72.9 71.2 PIURA 63.3 64.0 68.7 60.7 58.6 54.0 LAMBAYEQUE 63.0 62.1 45.3 43.6 44.0 41.1 LA LIBERTAD 52.1 50.1 50.4 48.5 43.0 46.5 JUNIN 57.5 62.6 58.3 49.6 56.0 49.9 SAN MARTIN 66.9 54.3 61.9 51.9 54.1 54.3 ANCASH 61.1 55.5 58.6 53.3 48.4 42.0 UCAYALI 70.5 69.3 68.1 56.3 53.1 54.0 TUMBES 46.8 38.4 29.6 24.2 16.2 15.8 AREQUIPA 44.1 39.3 38.9 34.2 24.9 26.2 MOQUEGUA 29.6 35.8 33.1 38.7 30.3 27.3 TACNA 32.8 32.0 32.7 24.7 30.3 19.8 LIMA 1/ 33.4 35.8 34.6 32.2 32.9 25.1 ICA 41.7 42.6 29.0 27.3 23.9 23.8 MADRE DE DIOS 36.7 50.7 27.0 27.1 30.8 21.8
1/ Incluye provincia constitucional del Callao Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) 2001-2010
(%
2007 2008 2009 2010
85.7 69.5 64.9 67.2 68.3 55.0 57.4 54.6 64.5 63.4 45.0 40.6 37.3 43.0 44.5 42.6 45.0 18.1 23.8 25.8 20.4 19.4 15.1 15.6
82.1 69.0 61.5 62.8 64.8 59.7 58.4 49.8 53.4 64.3 41.4 31.6 36.7 38.9 33.2 38.4 32.5 17.2 19.5 30.2 16.5 18.3 17.3 17.4
77.2 70.3 64.5 60.8 62.6 59.8 51.1 56.0 56.0 55.4 39.6 31.8 38.9 34.3 44.1 31.5 29.7 22.1 21.0 19.3 17.5 15.3 13.7 12.7
66.1 63.1 58.5 56.0 55.9 50.1 49.5 49.1 49.1 43.6 42.5 35.3 32.6 32.5 31.1 29.0 20.3 20.1 19.6 15.7 14.0 13.5 11.6 8.7
Si bien la recuperacin del crecimiento de la dcada de 2000 empez a tener un impacto importante sobre la reduccin de la pobreza solo a partir de 2005, cuando el crecimiento econmico se torn ms desconcentrado, afecto positivamente a todos los sectores y a la mayora de las regiones del Per, generando empleo formal y reduciendo la informalidad. Tal como se aprecia en la tabla anterior el crecimiento econmico a partir de 2005 es el primer responsable de los buenos efectos en la reduccin de la pobreza. Entre 2005 y 2009, la pobreza cay del 48,7% al 34,8%, mientras que la pobreza extrema se redujo del 17,4% al 11,5%. Pese a estos avances, la incidencia de la pobreza sigue siendo muy desigual en trminos geogrficos, y en algunas regiones las tasas de pobreza superan el 60%, sobre todo en zonas rurales de la sierra, como lo muestra el siguiente grfico7:
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Datos extrados de: Per en el Umbral de una Nueva Era-BM
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Tabla 3: Tasas de Pobreza
A decir de un estudio del Banco Mundial: Pese al progreso en la reduccin de la pobreza, existe una gran heterogeneidad a lo ancho del territorio. Las mayores cadas de los ndices de pobreza en los ltimos aos se han producido entre los residentes de zonas urbanas marginales. La mejora en las zonas urbanas est asociada a la posibilidad de acceder a un mercado de mano de obra ms dinmico y con mejores ingresos y oportunidades de empleo en sectores intensivos en mano de obra como el comercio, la construccin y la industria manufacturera. Por el contrario, los incrementos en el bienestar en las zonas rurales han sido ms limitados. Mejoras Importantes La desnutricin crnica ha comenzado a bajar en los ltimos aos, una notable mejora en comparacin con los resultados estancados del decenio de 1990. As, la desnutricin crnica para nios menores de 5 aos de edad disminuy de 25,4% en 2000 a 22,6% en 2007 y a 18,4% en 2010. La reduccin de la tasa de mortalidad infantil tambin ha sido un logro importante: 20 muertes por 1000 nacidos vivos para el ao 2008, abajo de 33 por 1000 nacidos vivos para el ao 2000, y est actualmente por debajo de la media de los pases latinoamericanos. Adems, la cobertura de nacimiento institucional a nivel nacional ha aumentado en forma constante desde 49% en el ao 2000 a 76% en 2007, sobre todo debido al fuerte incremento en las zonas rurales. Las mejoras en los indicadores de salud son atribuibles a mejores niveles de vida, a la ampliacin de la cobertura sobre todo a travs del Seguro Integral de Salud (SIS), que se inici en 2001 y a otras intervenciones de salud pblica como la educacin sanitaria y una mejor gestin de los programas de inmunizacin y contra la diarrea. Igualmente, el programa Juntos de transferencias condicionadas a los ms pobres est empezando a tener ya un impacto, contribuyendo a un aumento en la utilizacin de servicios de salud y mejoras en gastos de alimentos de mayor calidad nutritiva (Perova y Vakis 2009). Sin embargo, no todas son buenas noticias: de los 25 departamentos del Peru solo 5 (Lima y Callao, y Arequipa, Moquegua y Tacna) se ubican en los dos quintiles
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superiores de menores carencias, quedando 20 de ellos en los quintiles inferiores. Del mismo modo, de acuerdo al ltimo mapa de pobreza que elabora FONCODES, casi la cuarta parte de la poblacin no cuenta con acceso a agua segura ni a servicios de electricidad, una de cada 10 mujeres es considerada analfabeta y uno de cada 5 nios entre 6 y 9 aos es considerado desnutrido. Estas cifras empeoran dramticamente en la sierra, especialmente en las reas rurales. ndice de Desarrollo Humano El desarrollo humano consiste en la ampliacin de las capacidades, entendidas como las libertades de las personas para elegir lo que efectivamente pueden disfrutar. Estas libertades incluyen tanto las oportunidades que tienen de vivir de las maneras que consideren valiosas, como su papel como agentes capaces de escoger libremente entre tales oportunidades y de influir en su sociedad para hacerla ms plenamente humana, igualitaria y sostenible.
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Infraestructura y Pobreza El hablar de pobreza tambin asume el tema de infraestructura para la prestacin de servicios bsicos, pues como ya mencionamos nuestro aporte al sustento de las funciones bsicas se da en relacin a la generacin y mejora en la prestacin de servicios pblicos los cuales en su mayora tienen como medio a la infraestructura y son gestionados por el SNIP, para mayor anlisis prestamos el siguiente cuadro desarrollado por el Banco Mundial: Tabla 4: Seleccin de ndices de Desempeo
Si bien en el contexto general vinculado a la disminucin progresiva de la pobreza nos mantenemos en azul en relacin a su incidencia por regin, respecto a garantizar la igualdad de oportunidades para todos; el Per se encuentra en el tercio inferior de los pases de la regin. El ndice de oportunidades humanas (IOH), que mide la igualdad de oportunidades en el acceso a los servicios sociales8, muestra al Per en el puesto nmero 13 de 17 pases de la regin para los que se ha estimado este indicador (tabla I.5). De nuevo, la diversidad regional explica buena parte del pobre desempeo del Per en el IOH. Esto se puede ver claramente cuando se analiza el IOH a nivel subnacional, que se ha podido calcular para 165 regiones subnacionales de un total de 15 pases latinoamericanos. El Per destaca por ser el nico pas que tiene regiones entre las 50 mejores (Lima metropolitana) y entre las 50 peores (costa rural, sierra rural y selva rural). El Per tambin tiene un desempeo menor que el de la media de la regin Amrica Latina en algunos indicadores sociales, como por ejemplo los relacionados al acceso a agua potable y saneamiento. Solo el 68% de la poblacin tiene acceso a saneamiento, lo que sita al Per en el puesto nmero 23 de 26 pases latinoamericanos.
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El IOH mide la tasa de disponibilidad de los servicios que son necesarios para progresar en la vida (como, por ejemplo, el agua potable), descontando o penalizando la tasa por cun desigual es la distribucin de esos servicios entre la poblacin. As, dos pases que tienen la misma cobertura pueden tener distintos IOH si los ciudadanos que no tienen el servicio son todas mujeres, o todos indgenas o, en trminos generales, comparten una circunstancia personal que no est bajo su control. En otras palabras, el IOH es la cobertura corregida por la equidad.
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Un primer punto a aclarar en el estudio es el concepto de infraestructura, que segn el Banco Interamericano de Desarrollo, se define como el conjunto de estructuras de ingeniera e instalaciones de larga vida til que constituyen la base sobre la cual se produce la prestacin de servicios considerados necesarios para el desarrollo de fines productivos, polticos, sociales y personales, lo cual para nosotros es relevante, dado que lo asociamos al tema de pobreza y provisin de servicios pblicos por medio de las funciones que se definirn como bsicas. Hacia el ao 2005 segn estudios realizados por ADEPSEP, exista un dficit de inversin en infraestructura de servicios pblicos que ha sido estimado en casi US$ 23 mil millones por el lado de la inversin pblica. Un estudio reciente realizado por el Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacifico, ha estimado que el costo de cerrar las brechas de cobertura de servicios bsicos en seis sectores prioritarios (Agricultura, Transporte, Energa, Agua y Saneamiento, Salud y Educacin) seria alrededor de S/. 71 mil millones, monto financiable con los recursos disponibles que se proyectan en un periodo de 5 aos9. Tabla 5: Costo de Cerrar Brechas
Sector
EDUCACION SANEAMIENTO TRANSPORTE (RVN) ENERGIA TRANSPORTE (RVD) SALUD AGRICULTURA
Brecha
24,182,120,895.78 16,067,778,591.73 15,221,758,919.19 7,947,218,557.16 4,475,183,194.32 2,982,235,129.88 1,843,710,170.81 72,720,005,458.87
TOTAL
Costos Totales de Inversin S/.

9,000,000,000 8,000,000,000 7,000,000,000 6,000,000,000 5,000,000,000 4,000,000,000 3,000,000,000 2,000,000,000 1,000,000,000 HUANUCO PIURA MOQUEGUA JUNIN AMAZONAS APURIMAC HUANCAVELICA LAMBAYEQUE CAJAMARCA LA LIBERTAD AREQUIPA SAN MARTIN AYACUCHO MADRE DE DIOS UCAYALI TUMBES LORETO CUSCO ANCASH TACNA PASCO LIMA PUNO ICA
Fuente: CIUP
Es importante mencionar que este costo se refiere solamente a coberturas bsicas. Excluye, por lo tanto, servicios que no se consideren bsicos como, por ejemplo, las atenciones de salud complejas y la educacin superior
14
A continuacin se presentan cuadros y un grafico que relaciona la pobreza con el acceso a infraestructura, el cual nos permite medir su importancia en su desempeo para aliviar las necesidades de la poblacin: Grafico 2: Relacin Pobreza Infraestructura
Fuente: AI-Instituto Accin
El grafico anterior nos muestra que las zonas ms pobres del pas, se encuentran deprimidas en relacin a infraestructura bsica generada, lo cual contribuye a mantener sus niveles de pobreza, este anlisis se constituye en importante porque se refiere a infraestructura en educacin, salud, transporte, etc. Infraestructura que genera servicios que las funciones bsicas definidas abordarn. Finalmente10, en lnea con la discusin acerca del rol de la infraestructura en la reduccin de la pobreza, se debe mencionar que se ha reconocido que un mayor acceso a servicios de infraestructura tambin incide sobre la consecucin de los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), a los que el Per se comprometi. Los ODM se constituyeron en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas del ao 2000, donde los lderes del mundo convinieron en establecer objetivos y metas mensurables, con plazos definidos, para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradacin del ambiente y la discriminacin contra la mujer. En total son 8 los objetivos principales, cada uno de ellos con objetivos intermedios. La Declaracin del Milenio contempla el cumplimiento de estos objetivos en un periodo de 25 aos, considerado la evolucin de los indicadores relevantes desde 1990 hasta el ao 2015.
10
Tomado literalmente de: El camino para reducir la pobreza-IPE-CAPECO
Inversin en Infraestructura
15
2.3 Causas o Factores de la Pobreza? Un dato muy importante en el tema de anlisis es definir con la priorizacin de las funciones bsicas combatiremos las causas de la pobreza o sus factores, se nos hace relevante definir claramente entre ambos conceptos: Los factores de la pobreza no son lo mismo que sus causas pues estas se constituyen en causas histricas que generaron la pobreza en algn punto de la historia de un pas; Bartle11 explica que la pobreza tiene muchas causas histricas: la esclavitud, el colonialismo, la guerra y las invasiones. Existe diferencia entre causas y factores, pues si estos ltimos son los que mantienen las condiciones de pobreza. Lo cierto es que causas histricas o no, se encuentran en la estructura de la sociedad, de ah que autores como el citado Bartle tipifiquen la pobreza como problema social que contagia la cultura, es el resultado que los ricos se acostumbran a observar la pobreza y los pobres se acostumbran a vivir con ella y lo que es peor a aceptarla y fomentarla. Sin embargo en enfoque y discusin sobre donde dirigiremos nuestros esfuerzos en la lucha y no administracin de la pobreza se orienta a los factores que la mantienen, en el caso simple permiten que el pobre siga siendo pobre o su familia se mantenga pobre generacin tras generacin. Estos factores posibilitan nuestra gestin sobre ellos, pues aparte de tomar como referencia a la pobreza per se, consideran importante la exclusin por categora que origina y mantiene la pobreza en los diferentes grupos sociales. Estos factores son la educacin, salud, saneamiento, etc., que en su grado y nivel de prestacin a una sociedad generan exclusin social12, lo cual a su vez permiten que esta poblacin al limitado acceso a estos factores se mantenga en condicin de pobre o pobre extremo. En tal sentido las funciones definidas como bsicas gestionadas con prioridad, se constituirn en los factores principales que permitirn de manera eficiente y eficaz el cierre de brechas y disminucin de las condiciones de pobreza a nivel territorial. 2.4 La Gestin del SNIP y la Pobreza Gestin de la Inversin Pblica En los ltimos aos se ha observado un fuerte aumento en la inversin pblica, producto tanto de los mayores recursos disponibles para el fisco (asociados al mayor crecimiento econmico y mejores trminos de intercambio), como al cambio en las reglas fiscales; con el cual a partir del 2006 se excluyeron a los gastos de capital del lmite de crecimiento del gasto pblico. As la inversin del Sector Pblico no Financiero (SPNF) pas de un nivel de 2,8 por ciento del PBI observado entre 2002 y 2006, a 5,9 por ciento del PBI en 2010 y, de acuerdo a las previsiones del Marco Multianual 2011-2013, se mantendra por encima del 6 por ciento del PBI en los prximos aos.
11 Bartle, Phil phd traduccin por Mara. Lourdes Sada Las cinco mayores causas de la pobreza. s/r 12 La exclusin vinculada a la pobreza se refiere al conjunto de barreras cognitivas, sociales, polticas, econmicas y ambientales que permiten la plena satisfaccin de las expectativas y necesidades del ciudadano.
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Grafico 3: Evolucin
Asimismo, la participacin de los gobiernos subnacionales en el total de la inversin pblica ha aumentado significativamente, pasando de 26 por ciento en el ao 2004 hasta 58,5 por ciento en el ao 2010. Grafico 4: Evolucin
Este crecimiento es mucho mayor en trminos nominales si se tiene en cuenta que entre el 2000 y el 2010 la inversin pblica creci 251 por ciento pasando de S/. 7 360 millones a S/. 25 836 millones. Asimismo, la inversin de los gobiernos subnacionales pas de S/. 1 905 millones a S/. 15 117 millones, es decir se octuplic. Incluso, si comparamos con el 2006 la inversin subnacional se triplic, elevndose en 3,34 veces la de gobiernos regionales y 3,37 veces la de los gobiernos locales. Sin embargo los indicadores sociales se mantienen estables y en algunos casos se movieron ligeramente, pues si bien la inversin se incremento como se indica, los indicadores sociales y las brechas debieron moverse ms positivamente, que paso, conforme el anlisis realizado por el Banco Central de Reserva del Per y otras entidades especializadas podemos mencionar entre otras las siguientes:
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En el caso de la inversin subnacional, deficiencias en la calidad de la inversin pueden presentarse en cualquiera de las fases del ciclo de vida de los proyectos. Por ello es necesario evaluar indicadores de la calidad con la que se ejecuta este gasto. Un indicio sobre la calidad de la inversin est relacionado con la calidad de los estudios de pre inversin realizados antes de la ejecucin. De acuerdo a un estudio encargado por la Direccin General de Programacin Multianual del Sector Pblico del MEF13, la capacidad de los gobiernos subnacionales para formular y evaluar proyectos de inversin pblica es limitada, lo que se refleja en un bajo nivel de cumplimiento de los procedimientos y estudios de preinversin que la Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica prescribe para declarar la viabilidad de un proyecto. Otro indicio sobre la calidad de la inversin es provisto por la relacin entre las carencias de la poblacin y el tipo de intervencin que realizan los gobiernos subnacionales, Al respecto, un reciente trabajo de la Universidad del Pacfico14 encuentra que la asociacin entre el gasto en inversin subnacional y las brechas de necesidades de la poblacin es dbil. En el caso de varias regiones hay evidencia de una asociacin negativa entre la participacin en el gasto de inversin de las regiones y la magnitud de la brecha de inversin (medida como porcentaje de la poblacin con carencias). Esto indicara una baja eficacia del accionar estatal, en la medida que los recursos no se estaran destinando a los sectores en los que existen mayores carencias. Otro aspecto de la calidad de la inversin es la capacidad de controlar la fase de ejecucin. Esto implica no solo realizar adecuadamente la seleccin de contratistas bajo las normas de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, sino la capacidad de contar previamente con un buen expediente tcnico que permita supervisar las obras y evitar incrementos en los costos que reducen el beneficio neto social de los proyectos. Al respecto, cabe indicar que de acuerdo a informacin de la Contralora General de la Repblica la causa ms frecuente para solicitar ampliaciones en el costo de las obras pblicas realizadas por contrata son deficiencias en el expediente tcnico las que se traducen en obras adicionales y ampliacin de plazos y mayores costos de supervisin. De otro lado, la calidad de las decisiones de inversin que se toman a todo nivel del aparato estatal reflejan el nivel de desarrollo institucional y de acumulacin de capacidades de las entidades que las toman. En el caso de los gobiernos subnacionales las debilidades institucionales podran permitir un manejo poltico de sus recursos humanos lo que limitara la acumulacin de experiencia en la formulacin y la evaluacin de los proyectos de inversin. Esto se traduce en una tasa alta de rotacin del personal tcnico. Se estima que la duracin promedio del personal ligado a los proyectos de inversin en las regiones es de alrededor de 1,5 aos, mientras que en el caso de los gobiernos locales es de 9 meses.
13 Estudio denominado Evaluacin de las viabilidades otorgadas durante el ao 2007 en el marco del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) por las Oficinas de Programacin e Inversiones de los Sectores del Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales encargado al Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. 14 Von Hesse (2010) El Boom de la Inversin Pblica en el Per: Existe la Maldicin de los Recursos Naturales? Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico. Lima 2010.
18
Gestin tin de la Preinversin Otro aspecto importante que consideramos relevante que limita o frena la aguda lucha contra la pobreza es la gestin de la preinversin, pues mucho tiene que ver en nivel y calidad de los estudios formulados, y ms an a donde se dirigen d los esfuerzos en la generacin de proyectos pblicos, por lo cual presentamos los siguientes datos tomados del periodo 2002 al 2011(Primer semestre), el cual nos muestra como venimos gestionando esta fase en el ciclo de proyectos de inversin pblica a por funcin. Tabla 6: Gobierno Local viabilidad de PIP
NUMERO DE PROYECTOS DECLARADOS VIABLES GL GL
RIEGO EDUCACION ENERGIA MEDIO AMBIENTE SALUD SANEAMIENTO TRANSPORTE OTROS
0 - 1.2' 3 990 10 361 1 050 264 1 878 10 849 5 070 17 193 84.7%
1.2' - 3' 537 1 348 126 56 230 1 273 1 053 1 451 10.2%
3' - 10' 297 367 73 54 131 614 550 674 4.6%
10' a ms 100 4 0 0 1 115 29 38 0.5%
%
Fuente: Banco de Proyectos Elaborado: USM-ELM
Podemos observar con preocupacin que csi el 85% de los esfuerzos se orientan a la formulacin de PIP menores, esta atomizacin genera esfuerzos aislados que al final no generan eneran ningn impacto, as como la formulacin de PIP mayores a 10 millones o de envergadura es casi nula.
Grafico 5: % de Viabilidad por Funcin GL

Porcentaje de PIP declarados Viablespor Monto de Inversin GL
RIEGO SALUD EDUCACION SANEAMIENTO ENERGIA TRANSPORTE MEDIO AMBIENTE OTROS
8% 32% 20%
11% 22%
1% 2% 4%
Los datos nos muestran un alto porcentaje en la generacin de otros proyectos otra razn para suponer que el tema de la gestin de la etapa de preinversin es fundamental para comenzar a mover cifras en el tema de la pobreza. DOCUMENTO DE TRABAJO
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Tabla 7: Gobierno Regional Viabilidad de PIP

NUMERO DE PROYECTOS DECLARADOS VIABLES GR GR
0 - 1.2' 1 250 3 621 701 79 3 323 1 094 559 1 766 73.5%
1.2' - 3' 331 812 174 91 398 257 399 302 16.4%
3' - 10' 245 343 88 4 157 128 283 202 8.6%
10' a ms 36 8 11 2 40 49 75 24 1.5%
%
En el caso de los gobiernos locales, la situacin es similar existe un alto porcentaje de proyectos menores declarados viables (73.5%), se persiste en no tener una visin generar proyectos de mayor envergadura, esta esta condicin refuerza la hiptesis que la preinversin y la envergadura de los proyectos formulados tienen mucho que ver con la eficacia en la lucha contra la pobreza.
Grafico 6: % de Viabilidad por Funcin GR

Porcentaje de PIP declarados Viablespor Monto de Inversin GR RIEGO SALUD EDUCACION SANEAMIENTO ENERGIA TRANSPORTE MEDIO AMBIENTE OTROS
14% 8% 9%
11%
28%
23%
6%
1%
En relacin al porcentaje de PIP declarados viables aun se mantiene un porcentaje considerable de PIP formulados que no tienen que ver con las funciones mencionadas, pues en el orden este tipo de PIP otros se ubica tercero en la cantidad de declaraciones de viabilidad.
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Tabla 8: : Gobierno Regional Viabilidad de PIP

NUMERO DE PROYECTOS DECLARADOS VIABLES GN GN
0 - 1.2' 802 141 239 30 1 255 3 339 1 017 4 984 70.1%
1.2' - 3' 52 135 127 12 118 303 333 301 8.2%
3' - 10' 57 45 229 14 37 241 151 460 7.3%
10' a ms 33 15 48 0 22 99 110 128 2.7%
%
La dinmica de la declaracin de viabilidad se mantiene similar en el gobierno nacional, se persiste en la formulacin de PIP menores, los cuales ocupan un gran porcentaje del nmero aprobado aprobado en los sectores, una vez ms se corrobora que aun no visualizamos la importancia de generar PIP de envergadura para afrontar mejores resultados ante los indicadores sociales. Tabla 9: % de Viabilidad por Funcin GL
Porcentaje de PIP declarados Viablespor Monto de Inversin GN RIEGO SALUD EDUCACION SANEAMIENTO ENERGIA TRANSPORTE 2% 4% 6% 40% 10% MEDIO AMBIENTE OTROS 0%
27% 11%
En grafico fico nos muestra un detalle curioso en relacin a los gobiernos locales y regionales, el porcentaje de PIP que no tienen nada que ver con las funciones definidas es mayor en una cifra alarmante del 40%, esto nos seala que venimos gestionando inadecuadamente inadecuadamente la preinversin en los sectores, con lo cual de nuevo se corrobora que nuestros esfuerzos estn mal dirigidos al momento de formular los PIP, lo cual en alguna medida contribuye a que la pobreza15 se mantenga.
15
Referida a la pobreza no monetaria (Acceso a los servicios pblicos que se gestiona con el SNIP).
21
Las tablas anteriores nos mostraron algunas caractersticas que nos permite considerar que el factor gestin tambin es importante en relacin a la disminucin de la pobreza, pues se constituye en otro factor que utilizado inadecuadamente permite que la poblacin se mantenga deprimida y la gestin no permita cerrar brechas, se presenta a continuacin un cuadro que expresa globalmente el performance de nuestra gestin en inversiones y la pobreza: Tabla 10: Situacin Actual de Pobreza e Inversin
Departamentos % HOGARES SIN AGUA % HOGARES SIN SANEAMIENTO % HOGARES SIN ELECTRICIDAD
Amazonas Huancavelica Puno Huanuco Pasco Ucayali Loreto Cajamarca Madre de Dios La Libertad Piura Cusco San Martin Tumbes Ancash Ayacucho Apurimac Junin Lambayeque Ica Arequipa Tacna Lima Moquegua Callao Nacional
Fuente: CIUP
67.2% 66.9% 66.0% 63.5% 59.5% 58.1% 56.0% 44.0% 40.9% 35.7% 34.0% 30.9% 30.6% 29.9% 28.4% 27.7% 27.1% 23.8% 19.1% 18.8% 17.8% 14.3% 13.6% 9.5% 7.9% 29.2%
27.8% 48.6% 45.5% 36.2% 53.6% 72.8% 62.2% 25.6% 69.3% 37.6% 45.8% 48.1% 32.6% 39.9% 34.5% 39.6% 56.9% 32.0% 19.9% 22.2% 23.2% 17.4% 11.8% 20.4% 12.6% 29.2%
45.7% 29.6% 25.2% 40.8% 18.1% 29.7% 36.0% 55.3% 24.2% 20.4% 23.1% 21.6% 29.7% 9.5% 12.3% 32.1% 23.4% 12.0% 11.8% 7.0% 9.4% 6.7% 1.6% 9.0% 1.0% 16.5%
La alta disponibilidad de recursos de inversin pblica habra sido suficiente para acortar las brechas de acceso a distintos servicios pblicos de muchos hogares que hoy son considerados pobres. Una asignacin y ejecucin ms eficiente de dichos recursos probablemente habra permitido que un segmento importante de la poblacin que hoy es pobre, hubiera dejado de 16 serlo . Sin embargo esto no fue as.
3. Pobreza, Servicios Bsicos, Gestin de la Inversin

En los apartados anteriores realizamos el esfuerzo de acercarnos con datos al tema de la pobreza, los factores de la pobreza y la gestin de la inversin pblica en el Per, en un afn de delinear su relacin causal o vinculacin triangular, para lo cual realizaremos un diagrama causa efecto utilizando el diagrama de Ishikawa para su mejor anlisis, refiriendo que las causas son en realidad factores que mantienen la pobreza:
16
Milton Von Hesse, El Boom de la Inversin Pblica en el Per Existe la maldicin de los recursos naturales?
22
Grafico 7: Ishikawa; Pobreza= Factores-Gestin del SNIP
Dimensin Econmica Inadecuada transitabilidad de vas Brecha en infraestructura productiva Bajo Coeficiente de electrificacin Condiciones ambientales desfavorables
Dimensin Social
Bajo Capital Humano Bajos niveles de educacin Limitados servicios de salud Saneamiento bsico inadecuado POBREZA
Limitada Infraestructura de riego
Altos ndices de desnutricin
Tiempo de Ejecucin excesivo Limitado Planeamiento Estratgico Ineficiente Inversin Sometimiento de funcionarios Inadecuada programacin Multianual Inadecuada priorizacin de PIP
Dbil Preinversin
Priorizacin partidaria Corrupcin
Cumplimiento parcial de componentes de PIPs PIP ejecutados no alcanzan su objetivo Alto % de PIP Menores Evaluacin Ex post poco aplicada
Baja calidad en la formulacin Inexistencia de PIP Estratgicos
Dimensin Poltica DOCUMENTO DE TRABAJO
Dimensin de Gestin SNIP
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El diagrama anterior nos permite visualizar que existe una correlacin entre los factores que permiten que se mantenga la pobreza o en todo caso se la gestione lentamente de manera positiva para la sociedad. El planteamiento de las funciones bsicas determina en qu medida y grado estas aportan en la lucha con la pobreza, si bien es cierto que existe muchos ms factores que los mencionados en el diagrama, nuestro inters es alinear estos factores (funciones) con la gestin que se desarrollo en torno a ellos. Podemos apreciar que definimos cuatro dimensiones. La dimensin econmica, relacionada a los factores que permiten un desarrollo de actividades productivas, La dimensin social, vinculada estrechamente al tema de desarrollo humano17, La dimensin de la gestin del SNIP, dado que es el musculo administrativo y gestor que gestiona los factores de ambas dimensiones mencionadas en el tema de inversin pblica y por ltimo la dimensin poltica, la cual para efectos de nuestro anlisis la consideramos importante mencionarla, ms all que su propia gestin no est dentro de nuestro rango de operacin. Nos damos cuenta que se genera un triangulo entre tres dimensiones que nos permite actuar en torno a ellas y consolidar esfuerzos efectivos para apoyar la lucha contra la pobreza, dos; la dimensin econmica y la dimensin social vinculados con el desarrollo social y los factores que determinan las condiciones de vida de la poblacin en cuanto al acceso y oportunidad de servicios pblicos y una vinculada a la gestin pblica.
4. Definicin y Sustento de Funciones Bsicas

Como se mencion al inicio el presente documento pretende sustentar funciones bsicas de las 25 funciones del estado contenidas en su estructura funcional programtica, por la cual definimos primero sus conceptos. 4.1 Definiciones Estructura Funcional Programtica Muestra las lneas de accin que la entidad pblica desarrollar durante el ao fiscal para lograr los Objetivos Institucionales propuestos, a travs del cumplimiento de las Metas contempladas en el Presupuesto Institucional. Se compone de las categoras presupuestarias seleccionadas tcnicamente, de manera que permitan visualizar los propsitos por lograr durante el ao. Comprende las siguientes categoras: Funcin: Corresponde al nivel mximo de agregacin de las acciones del Estado, para el cumplimiento de los deberes primordiales constitucionalmente establecidos. La seleccin de las Funciones a las que sirve el accionar de una entidad pblica se fundamenta en su Misin y Propsitos Institucionales. Programa Funcional: Desagregado de la Funcin que sistematiza la actuacin estatal. A travs del Programa se expresan las polticas institucionales sobre las que se determinan las lneas de accin que la entidad pblica desarrolla durante el ao fiscal. Comprende acciones interdependientes con la finalidad de alcanzar
La agrupacin por dimensiones, no necesariamente no las hace complementarias, dado que la dimensin econmica y social contribuyen al desarrollo integral de la sociedad y poblador.
17
24
Objetivos Generales de acuerdo con los propsitos de la entidad pblica. Los Programas recogen los lineamientos de carcter sectorial e institucional, los que se establecen en funcin a los objetivos de poltica general del Gobierno. Los Programas deben servir de enlace entre el planeamiento estratgico y los respectivos presupuestos, debiendo mostrar la dimensin presupuestaria de los Objetivos Generales por alcanzar por la entidad pblica para el ao fiscal. Subprograma Funcional: Categora Presupuestaria que refleja acciones orientadas a alcanzar Objetivos Parciales. Es el desagregado del Programa. Su seleccin obedece a la especializacin que requiera la consecucin de los Objetivos Generales a que responde cada Programa determinado. El Subprograma muestra la gestin presupuestaria del Pliego a nivel de Objetivos Parciales.
4.2 Funciones Seleccionadas Conforme las definiciones anteriores y los criterios de seleccin mencionados en la metodologa de presentan las siguientes funciones para su sustento como bsicas: Tabla 11: Funciones
SELECCIN DE FUNCIONES-CADENA FUNCIONAL

FUNCIONES PROGRAMA ACTUAL (desde febrero 2009) SUB-PROGRAMA ANTERIOR (antes de febrero 2009) PROGRAMA
EDUCACION INICIAL EDUCACION PRIMARIA EDUCACION SECUNDARIA INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA ENERGIA SALUD INDIVIDUAL SANEAMIENTO
SUB-PROGRAMA
EDUCACION
EDUCACION BASICA
TODOS
TODOS
ENERGIA SALUD SANEAMIENTO
ENERGIA SALUD INDIVIDUAL SANEAMIENTO
DISTRIBUCION DE ENERGIA ELECTRICA TODOS SANEAMIENTO RURAL SANEAMIENTO URBANO VIAS NACIONALES VIAS DEPARTAMENTALES VIAS VECINALES CAMINOS DE HERRADURA INFRAESTRUCTURA DE RIEGO RIEGO TECNIFICADO FORESTACION Y REFORESTACION
DISTRIBUCION DE ENERGIA ELECTRICA TODOS SANEAMIENTO GENERAL
TRANSPORTE
TRANSPORTE TERRESTRE
TRANSPORTE TERRESTRE
CONTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE CARRETERAS REHABILITACION DE CARRETERAS CAMINOS RURALES
AGROPECUARIA /AGRARIA MEDIO AMBIENTE / AGRARIA DESNUTRICIN
RIEGO
PROMOCION DE LA PRODUCCIN AGRARIA PRESERVACION DE LOS RR.NN. RENOVABLES
IRRIGACIN
MEDIO AMBIENTE
REFORESTACION
Consideramos importante este factor, el cual es transversal a algunas funciones definidas
Elaboracin: Tri-Unidad Direccin
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4.3 Sustento de Funciones seleccionadas como Bsicas Se seleccionaron 7 funciones dentro de la estructura funcional programtica y una libre por su importancia para el factor de desarrollo humano, estas funciones se sustentan como bsicas de acuerdo a los criterios mencionados, que son los siguientes: 4.3.1 Funciones como factores para la disminucin de la Pobreza. Las metodologas ms formales de medicin de la pobreza surgen como confluencia de al menos dos circunstancias. La primera el auge de las ciencias sociales dentro de la tradicin positivista durante el siglo pasado. La segunda el debilitamiento de las formas de dar asistencia a los pobres desde los mbitos locales y municipales. Dentro de la tradicin positivista de las nacientes ciencias sociales se busc, por otra parte, una conceptualizacin de la pobreza y de sus formas de medicin dentro de los parmetros de la metodologa cientfica. Asimismo, medicin de la pobreza conlleva mltiples dificultades de orden conceptual, metodolgico, operativo y de disposicin de informacin. Para nuestro caso no queda casi ninguna otra alternativa que la de aceptar el elemento de arbitrariedad presente en la descripcin de la pobreza, y en hacer ese elemento tan transparente como sea posible. Puesto que la nocin de pobreza de una nacin presenta ambigedades inherentes, no habra que esperar otra cosa.(Sen, 1992a, PNUD, p.39). En el planteamiento y anlisis de causa efecto presentado usando el Diagrama de Ishikawa, nos permitimos un alejamiento de la ambigedad mencionada, pues podemos constatar prcticamente que la pobreza guarda relacin con los factores que la mantienen como tal y la gestin de esos factores por parte del estado en cada espacio territorial de nuestro pas. Sin embargo el simple ejercicio de causalidad coherentemente presentado (Ver grfico N 05) merece un mayor robustecimiento con cifras que apalanquen esa triple relacin presentada, y hacer que la afirmacin de Sen mediante la aplicacin de su propio enfoque determine verazmente que las funciones bsicas seleccionadas guardan estrecha relacin con la pobreza y su desarrollo. Relacin de las Funciones Bsicas definidas con la Pobreza Como se indico existe los supuestos que las funciones bsicas definidas guardan estrecha relacin con la pobreza, con continuacin presentamos un anlisis simple entre pobreza y cada funcin (Factor), para lo cual nos apoyamos del ranking regional de pobreza desarrollado por el INEI al 2010 y los indicadores sociales por cada regin, nos daremos cuenta que en la mayora de las funciones definidas como bsicas los supuesto de a mayor pobreza mayores brechas de servicios pblicos e indicadores sociales deprimidos es una realidad con cifras, para el ejercicio tomamos las regiones que presentan pobreza mayor al 40% y los podemos como primer rango y las dems como segundo rango.
26
Utilizando los conceptos de Sen con la finalidad de disminuir la ambigedad en nuestra anlisis para su sustento y restringiendo el campo de anlisis a la concepcin absoluta de la pobreza, usaremos las operaciones que plantea Sen:(1) un mtodo de identificacin de un grupo de personas bajo la categora de pobres (identificacin) y (2) un mtodo de agregacin de las caractersticas del conjunto de pobres dentro de una imagen global de la pobreza (agregacin).(Sen, 1992a, PNUD, p. 29; 1994, p. 102). En trminos prcticos identificamos territorialmente a la poblacin por medio de la primera operacin. La operacin de identificacin lleva a la clasificacin de la poblacin entre pobres y no pobres de acuerdo al criterio de satisfaccin o insatisfaccin de las necesidades bsicas18 (Funciones Bsicas sealadas). Tal operacin puede hacerse desde distintas perspectivas y bajo diversos criterios. Al escoger entre las opciones posibles se adoptan igualmente nociones particulares de pobreza.Detrs de cada medida hay un concepto analtico sobre la pobreza. A partir de la identificacin de los pobres queda el problema de buscar una medida global que exprese adecuadamente la magnitud de la pobreza (Sen, 1992a, PNUD, pp. 28 y 29) bajo este enfoque presentamos las relaciones entre la pobreza y las funciones bsicas definidas: Pobreza y Educacin
Grafico 8: Relacin educacin Pobreza
Pobreza
HUANCAVELICA APURIMAC HUANUCO PUNO AYACUCHO AMAZONAS CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD JUNIN SAN MARTIN ANCASH UCAYALI TUMBES AREQUIPA MOQUEGUA TACNA LIMA 1/ ICA MADRE DE DIOS 66.1 63.1 58.5 56.0 55.9 50.1 49.5 49.1 49.1 43.6 42.5 35.3 32.6 32.5 31.1 29.0 20.3 20.1 19.6 15.7 14.0 13.5 11.6 8.7
Comprensin Lectora
15.00 16.40 12.40 8.70 7.80 18.60 24.00 5.00 11.60 25.60 26.20 35.00 26.30 28.60 17.20 22.20 14.40 28.80 48.10 44.10 47.80 39.80 37.60 16.30
Pobreza
Comprensin Lectora
MADRE DE DIOS ICA LIMA 1/ TACNA MOQUEGUA
HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 50 40 30 20 10 AMAZONAS PUNO AYACUCHO
AREQUIPA
CUSCO
TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN LA LIBERTAD PIURA LAMBAYEQUE
LORETO CAJAMARCA PASCO
El grafico nos muestra que en las regiones donde hay mayor pobreza los indicadores de compresin lectora son menores en comparacin a las regiones que se encuentra en el segundo rango a excepcin de Ucayali y Madre de Dios, cabe indicar que las regiones ms pobres estn muy por debajo del promedio nacional en comprensin lectora. Que es del 28%.
El camino ms comn hacia la identificacin (de los pobres) es a travs de la definicin de un conjunto de necesidades bsicas o mnimas, y considerando la incapacidad de satisfacer esas necesidades como la prueba de pobreza.(Sen, 1992a, PNUD, p. 41).
18
27
Grafico 9: Relacin Educacin Pobreza-2

Pobreza
Logico Matematica
11.80 8.50 6.70 7.70 6.20 9.80 13.50 1.00 10.30 12.00 11.90 16.80 13.20 13.00 6.20 12.90 4.10 14.40 25.30 24.50 29.90 17.70 24.40 6.20
Pobreza
Logico Matematica
HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 50 40 30 20 10 AMAZONAS PUNO AYACUCHO
AREQUIPA
CUSCO
En el caso de Razonamiento lgico matemtica mantienen las mismas caractersticas del indicador anterior, los regiones con pobreza mayor al 40% no alcanzan la media nacional que es de 13.8 a excepcin del Cusco (zona urbana) de igual manera existe excepciones similares como el caso anterior, ello hace suponer algn otro factor vinculado al tema del territorio y servicio per se, sin embargo se mantiene la constante en las regiones ms pobres.
Pobreza y Salud
Grafico 10: Relacin salud Pobreza
Pobreza
Mortalidad Infantil
29 25 23 40 22 24 28 43 24 25 23 17 28 26 28 19 40 21 22 24 21 11 13 22
Pobreza
Mortalidad Infantil
HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 PUNO 50 40 30 20 10 AMAZONAS AYACUCHO
AREQUIPA
CUSCO
Se observa similar tendencia, en las zonas ms pobres el numero de muerte infantil por cada mil nacidos es muy alto, todos pasan la media nacional que es de 20 nios.
28
Pobreza y Electrificacin
Grafico 11: Relacin Electrificacin Pobreza
Pobreza
Sin Alumbrado Electrico

29.60 23.40 40.80 25.20 32.10 45.70 21.60 36.00 55.30 18.10 23.10 11.80 20.40 12.00 29.70 12.30 29.70 9.50 9.40 9.00 6.70 1.60 7.00 24.20
Pobreza
Sin Alumbrado Electrico
MADRE DE DIOS ICA LIMA 1/ TACNA MOQUEGUA AREQUIPA TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN
HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 PUNO 50 40 30 20 10 0 CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD AMAZONAS AYACUCHO
Similar situacin se observa en la relacin pobreza y acceso a alumbrado elctrico, las zonas ms pobres se encuentran ms deprimidas que las zonas con menor pobreza, los casos a resaltar son los de Hunuco, Cajamarca, Amazonas, que se encuentran en el rango de los ms pobres.
Pobreza y Saneamiento
Grafico 12: Relacin saneamiento y Pobreza
Acceso a Agua
HUANCAVELICA APURIMAC HUANUCO PUNO AYACUCHO AMAZONAS CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD JUNIN SAN MARTIN ANCASH UCAYALI TUMBES AREQUIPA MOQUEGUA TACNA LIMA 1/ ICA MADRE DE DIOS 38.6 76.1 40.2 42.3 76 41.8 74.7 48 61 50 70 83.7 69.5 76.6 73.3 76 48.2 74.4 86.4 92.1 87.9 87.5 84.5 76.2
Pobreza
38.6 63.1 58.5 56.0 55.9 50.1 49.5 49.1 49.1 43.6 42.5 35.3 32.6 32.5 31.1 29.0 20.3 20.1 19.6 15.7 14.0 13.5 11.6 8.7
Acceso a Agua
Pobreza
HUANCAVELICA MADRE DE DIOS 100 APURIMAC ICA HUANUCO 90 80 LIMA 1/ PUNO 70 60 TACNA AYACUCHO 50 40 30 MOQUEGUA AMAZONAS 20 10 AREQUIPA CUSCO 0 TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN LA LIBERTAD PIURA LAMBAYEQUE LORETO CAJAMARCA PASCO
29
Grafico 13: Relacin Saneamiento y Pobreza

Acceso a Pobreza Desague
HUANCAVELICA APURIMAC HUANUCO PUNO AYACUCHO AMAZONAS CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD JUNIN SAN MARTIN ANCASH UCAYALI TUMBES AREQUIPA MOQUEGUA TACNA LIMA 1/ ICA MADRE DE DIOS 22.59 34.16 37.7 36.18 42.78 41.42 53.21 32.91 34.4 41.93 49.03 69.49 63.03 53.09 40.69 61.2 27.2 57.16 75.93 73.39 78.09 86.34 68.44 37.28 66.1 63.1 58.5 56.0 55.9 50.1 49.5 49.1 49.1 43.6 42.5 35.3 32.6 32.5 31.1 29.0 20.3 20.1 19.6 15.7 14.0 13.5 11.6 8.7
Acceso a Desague
Pobreza
HUANCAVELICA MADRE DE DIOS 90 APURIMAC ICA HUANUCO 80 70 LIMA 1/ PUNO 60 50 TACNA AYACUCHO 40 30 MOQUEGUA AMAZONAS 20 10 AREQUIPA CUSCO 0 TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN LA LIBERTAD LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE
En el caso del acceso a agua y saneamiento, la situacin es ms evidente, su relacin es determinante si estas en situacin de pobreza, en el caso del acceso a agua el grafico muestra una amplia brecha entre las regiones ms pobres de alcanzar el promedio nacional que es del 74.7%, en el caso de saneamiento se mantiene la misma figura el promedio es de 62.81% y la region menos pobre entre las pobres solo alcanza el 53.21% de cobertura del servicio.
Pobreza y Desnutricin
Grafico 14: Relacin Desnutricin Pobreza
Pobreza
Desnutricin Cronica 54.64 38.60 37.42 25.52 38.79 25.21 35.36 31.01 40.53 32.59 22.87 17.81 26.11 30.41 26.76 28.59 31.62 12.82 12.28 5.70 2.98 8.88 10.33 11.94
Pobreza
Desnutricin Cronica
MADRE DE DIOS ICA LIMA 1/ TACNA MOQUEGUA AREQUIPA TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN
HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 PUNO 50 40 30 20 10 0 CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD AMAZONAS AYACUCHO
30
En este caso el grafico nos muestra una tendencia casi homognea de la desnutricin en los territorios, vinculada tal vez al tema que la desnutricin se ataca por varias frentes, sin embargo no es posible desmerecer el anlisis, dado que este es un problema generalizado a los pobres y no pobres, en el caso de Lima, Tacna Moquegua, Arequipa y Tumbes, las reglas de juego anterior se cumplen, adems que la desnutricin est asociada a varios 19 factores, como le educacin, salud, etc.
Pobreza y Riego
Grafico 15: Relacin Riego y Pobreza
Has sin Infr. De Riego
HUANCAVELICA APURIMAC HUANUCO PUNO AYACUCHO AMAZONAS CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD JUNIN SAN MARTIN ANCASH UCAYALI TUMBES AREQUIPA MOQUEGUA TACNA LIMA 1/ ICA MADRE DE DIOS
Pobreza
66.1 63.1 58.5 56.0 55.9 50.1 49.5 49.1 49.1 43.6 42.5
Relacin Riego y Pobreza Has sin Infr. De Riego Pobreza
57.62 9.56 93.14 121.02 50.24 86.77 119.02 115.89 190.83 23.08 30.51 9.06 46.27 82.27 153.17 24.92 35.26 3.82 7.11 0.06 0.16 10.91 5.12 9.78
HUANCAVELICA MADRE DE DIOS APURIMAC 200.00 ICA HUANUCO 180.00 160.00 LIMA 1/ PUNO 140.00 TACNA MOQUEGUA 120.00 100.00 80.00 60.00 40.00 20.00 0.00 AYACUCHO AMAZONAS
35.3 32.6 32.5 31.1 29.0 20.3 20.1 19.6 15.7 14.0 13.5 11.6 8.7
AREQUIPA
CUSCO
En el caso de riego, si bien no se puede encontrar una relacin directa con la pobreza, esto se debe ms al tema de extensin de reas cultivables aptas para riego, sin embargo el esfuerzo es vlido, dado que la mayor cantidad de hectreas posibles de irrigar se encuentran en el primer rango de pobreza, sea en las regiones ms pobres, las cuales representan el 69. 82% de la superficie total cultivable (bajo riego) del Per, asimismo se manifest que la pobreza es mayor en la zona rural, Algunos estudios han demostrado que las inversiones pblicas destinadas a la agricultura y las zonas rurales son el principal responsable del crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza rural.
Pobreza y Transporte
Son muchos los estudios que apuntan hacia el enorme impacto econmico y social de los caminos que vinculan a comunidades rurales con escuelas, servicios de salud y mercados. Es ms, se calcula que cerca de mil millones de personas, o alrededor de 40% de la poblacin rural de las regiones beneficiadas por la Asociacin Internacional de Fomento (AIF), el fondo del Banco Mundial para los pases ms pobres del mundo, carecen de un camino transitable todo el ao.
La gran mayora de las personas desnutridas del mundo cuyo nmero se estima actualmente en 830 millones son pequeos agricultores, pastores y jornaleros agrcolas. Las regiones en las que actualmente se concentra el hambre del mundo tendrn que absorber durante las prximas dcadas a la mayor parte de la poblacin nueva del planeta, que se estima en 2.400 millones para el ao 2050. Y, dado que la mayora de sta depender de la agricultura de secano, el nmero de regiones en situacin de riesgo seguir aumentando.
19
31
Grafico 16: Relacin Vas Asfaltadas y Pobreza

Pobreza
% de Vias Asfaltadas
0.00 0.00 1.14 5.56 0.33 1.27 4.29 12.89 0.00 17.00 28.83 33.97 4.56 3.97 5.34 17.50 0.00 25.34 17.50 0.00 27.02 100.00 10.93 0.76
Relacin Vias Asfaltadas y Pobreza

Pobreza % de Vias Asfaltadas
HUANCAVELICA MADRE DE DIOS 100 APURIMAC ICA HUANUCO 90 80 LIMA 1/ PUNO 70 TACNA MOQUEGUA AREQUIPA TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN LA LIBERTAD 60 50 40 30 20 10 0 AYACUCHO AMAZONAS CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE
En el grfico se muestra la relacin entre pobreza y vas por regin asfaltadas, la imagen nos muestra una gran depresin a nivel general, asumiendo que la conectividad vial es un factor importante para el desarrollo territorial, si bien esta condicin de depresin es marcada en las regiones ms pobres, donde la mejor ubicada es Piura con el 28.83% de sus vas asfaltadas, se puede inferir que es un factor que condiciona a todo el territorio nacional y se constituye en un argumento importante de accin para mejorar las condiciones de vida de la poblacin.20 Pobreza y Medio Ambiente
Uno de los grandes debates ambientales gira en torno al nivel de responsabilidad de la pobreza en la devastacin de los recursos naturales y en la contaminacin del entorno. La tesis ms generalizada es que la pobreza busca en los bosques la madera para levantar sus viviendas, tener fuego y ganar terreno para la siembra de alimentos, bajo este paradigma y considerando que poco se ha tratado el tema puesto que en conjunto aun no se visualiza al medio ambiente como generador de servicios pblicos, es imprescindible expresar la importancia de esta funcin en relacin a las dems funciones, la cual lo posiciona al mismo o mayor nivel pues asume el reto de mantener el espacio fsico y ambiental para el 21 desarrollo de la sociedad en su conjunto .
Estudios economtricos realizados en India, Vietnam y Bangladesh, donde la AIF ha ejecutado programas de vialidad rural de gran envergadura, muestran el impacto significativo sobre el desarrollo a partir del mejoramiento de los caminos. En India, se concluy que el gasto en caminos era lejos el factor que ms influa en la pobreza rural en comparacin con otros tipos de gastos pblicos. Por cada milln de rupias (US$22.000) que se invierten en caminos rurales, 163 personas pudieron salir de la pobreza. 21 El Per es el noveno pas a nivel mundial en trminos de extensin de sus recursos forestales y el segundo en Latinoamrica. A pesar de ello, el aporte del subsector forestal al PBI nacional, que alcanza a 541,6 millones $, equivale solamente al 1%.
20
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Grafico 17: Relacin Medio Ambiente y Pobreza

Pobreza
SUPERFICIE POR REFORESTAR 129.78 68.91 47.57 0.47 94.23 47.52 29.96 4.57 2.03 61.84 108.07 18.80 63.64 6.22 50.39 41.75 43.65 29.05 35.08 50.36 1.94 9.51 12.45 2.27
Relacin Medio Ambiente y Pobreza

Pobreza SUPERFICIE POR REFORESTAR
HUANCAVELICA MADRE DE DIOS 140 APURIMAC ICA HUANUCO 120 LIMA 1/ PUNO 100 TACNA MOQUEGUA AREQUIPA TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN LA LIBERTAD 80 60 40 20 0 CUSCO LORETO CAJAMARCA PASCO PIURA LAMBAYEQUE AMAZONAS AYACUCHO
El grfico nos muestra la relacin entre pobreza y espacio por forestar, curiosamente las regiones ms pobres ubicadas en el primer rango mantienen el 62% de superficie por forestar del total del pas, la gestin de los recursos forestales asociado a actividades que generan valor agregado en la zona adems de conservar la biodiversidad y generar servicios ambientales, permitir mejores condiciones de vida de la poblacin en situacin 22 de pobreza .
Construccin del ndice Territorial de Funciones-ITF Ya identificados la poblacin en pobreza territorialmente, bajo el enfoque absoluto de la pobreza y definidas las necesidades bsicas" (Funciones), es posible utilizar, siguiendo igualmente a Sen, dos mtodos. El primero que consiste en determinar el conjunto de personas cuya canasta de consumo deja insatisfecha alguna necesidad, este es el llamado mtodo directo el cual usamos y lo asociamos a los indicadores sociales que presenta esa poblacin identidad por funcin bsica definida. En la prctica la aplicacin de este enfoque23 consiste en determinar ciertos indicadores de logros y verificar si los individuos alcanzan mnimos aceptados en su nivel de vida. Los indicadores (brechas) dan cuenta de que medios se consideran indispensables para el logro de recursos o de resultados. Ejemplos de estos indicadores son el tipo de materiales de la vivienda, la disposicin de agua sana, la asistencia escolar, el alfabetismo,
22
Segn datos analizados en Tenkodogo, aldea agrcola de Sahel (Burkina Faso) Los ingresos forestales (en efectivo y no monetarios) constituyen en promedio un 44 por ciento de los ingresos totales y queda claro que en todas las categoras de riqueza y sexo el valor de la contribucin no monetaria de los bosques a los ingresos familiares es considerablemente mayor que el valor de los ingresos en efectivo derivados de los bosques. En la actualidad se estn recogiendo los mismos resultados en otras partes del mundo como frica y Asia, donde entre un 60 y un 70 por ciento de los habitantes todava viven en zonas rurales. 23 La ventaja principal del enfoque se encuentra en que da seales separadamente sobre distintas dimensiones de las privaciones con lo cual se pueden establecer lneas de accin para problemas de naturaleza o formas de solucin diferentes y para determinar en qu medida se estn aplicando los derechos sociales establecidos.
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el acceso a servicios de salud, el grado de nutricin, etc. Para nuestro caso estamos hablando de una canasta que contiene los servicios pblicos de las funciones bsicas definidas. En tal virtud y en conocimiento de la aplicacin de este mtodo24 para la construccin de ndices por organismos internacionales planteamos el ndice de Territorial de Servicios25, el cual est conformado por 8 funciones bsicas que actan como factores para la superacin de la pobreza, pues ellas estn vinculadas intrnsecamente con su disminucin o ampliacin en los grupos sociales identificados, se presenta el siguiente esquema: Grafico 18: ndice Territorial de Funciones26
FACTORES INDICADORES
C. Lectora/ Log. Matemtica Tasa de Mortalidad Infantil Acceso a agua y saneamiento Vas en buen estado. Coeficiente de electrificacin Has. Bajo riego
Educacin Salud Saneamiento Transporte
ITF
Electrificacin Riego Nutricin Medio mbiente
Desnutricin Crnica reas reforestadas
Este ndice se basado en porcentajes y tasas en relacin a cuanto de la poblacin o viviendas tienen acceso a los factores que conforman el IDS (Canasta Bsica), lo idealmente aceptable es que cada poblador acceda a todos los factores o servicios que otorgan las funciones bsicas establecidas, lo cual marca una relacin de 0 a uno, as un ITF de 1, significara que la totalidad de la poblacin de un espacio territorial accede a los 8 factores servicios pblicos que componen el ITS. Importancia de su Uso Actualmente nos damos cuenta que los instrumentos que usamos para medir el desempeo del estado, particularmente la inversin pblica en relacin a la pobreza no nos permiten de manera exacta y objetiva medir la eficiencia y eficacia de la inversin y el resultado logrado por espacio territorial, el aplicar este ndice como medida de desempeo permitir:
24 El PNUD utiliza El ndice de Densidad del Estado (IDE) est compuesto por una canasta de servicios pblicos bsicos,(Educacin, Salud, Identidad, Salubridad y Electrificacin) necesarios para acceder al desarrollo humano. Se trata de un conjunto de servicios esenciales que habilitan a las personas, dotndolas de un piso mnimo de capacidades para poder acceder a otras mayores y a las oportunidades que se presentan en su entorno. 25 Definido en la parte conceptual del presente documento, este ndice te permite generar un ranking y gestionar como se mueve este indicador por territorio asociada a la gestin de la inversin Pblica. 26 La metodologa completa de su construccin por espacio territorial se desarrollar en documento aparte.
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Manejar indicadores por espacio territorial, vale decir a nivel de distrito provincia y regin, donde el ITS permitir la comparacin y ubicacin de cada territorio en su espacio regional con provincial. Generar un ranking por regiones y por provincia dentro de una regin y por distrito dentro de una provincia, que mida la mejor y peor ubicacin, as como hay un ranking de pobreza, generaremos un ranking con el uso de este ndice. Tener un instrumento de medicin de desempeo de la inversin pblica que agrupa una canasta bsica que permite entregar servicios pblicos indispensables que aportan en mayor grado para la superacin de la pobreza. Permite la evaluacin y cumplimiento de objetivos y resultados a partir de una lnea de base establecida que determine la condicin inicial de la canasta bsica con la que cuenta un determinado territorio. En el tema de inversin te permite focalizar, administrar y evaluar los recursos asignados a los servicios de la canasta bsica que sern sujetos a inversin pblica. Y finalmente te permite en el rango de la administracin de informacin de base la adecuada planificacin, priorizacin y programacin de las inversiones de manera multianual con enfoque de resultados por nivel de gobierno. 4.3.2 ndice de Competitividad Otro criterio que se considero para definir las funciones bsicas es en ndice de Competitividad que como ya se sealo se refiere a: La capacidad de un pas para sostener y expandir su participacin en los mercados internacionales y elevar simultneamente el nivel de vida de su poblacin (Comisin Presidencial EEUU 1985) Grado bajo el cual un pas puede producir bs y ss que superen el test de los mercados internacionales incrementando en forma sostenida los ingresos reales de la poblacin (OECD) Capacidad que tiene un pas o empresa para, proporcionalmente, generar ms riqueza que sus competidores internacionales (IMD) La competitividad autntica basada en la incorporacin de tecnologa y uso renovable de recursos, que contrasta con competitividad esprea, basada en la explotacin de recursos humanos y naturales (CEPAL). El Plan Nacional de Competitividad del Per recoge el enfoque sistmico del pensamiento Porter, del IMD International Institute for Management Development de Suiza y por otro lado del Instituto Alemn de Desarrollo, para definir la competitividad como la interrelacin de los diversos elementos que determinan el incremento de la productividad de las empresas y el contexto que las rodea y que les permite utilizar de manera eficiente los factores productivos, tales como los recursos humanos, el capital fsico, los recursos financieros y la tecnologa. Esta definicin incluye el fortalecimiento de la institucionalidad para crear un clima de negocios favorable, dentro de un marco macroeconmico estable, que
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permita un adecuado funcionamiento de los mercados de factores, productos y servicios. En este sentido consideramos relevante mantener una interrelacin entre las funciones bsicas definidas y el ndice de competitividad, dado que este mide a nivel internacional tu desempeo como pas. Para lo cual tomamos la estructura del ndice:
Grafico 19: ndice de Competitividad
FUNCIONES BSICAS
TRANSPORTE ELECTRIFICACIN SANEAMIENTO
SALUD
EDUCACIN
MEDIO AMBIENTE
De los 8 factores que conforman el ndice de Competitividad, se consideran 6 funciones bsicas que contribuyen a incrementar nuestro ndice, el grafico anterior nos permite identificar donde se ubican las funciones bsicas definidas.
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4.3.3 Inversin Pblica Otro criterio y por el giro de nuestro negocio por as decirlo es el vinculado al tema de la inversin pblica, como DGPI, nuestro principal objetivo es la optimizacin de uso de los recursos pblicos gestionados por el SNIP, sin embargo este esfuerzo sera insuficiente si simplemente somos eficientes y no eficaces, la idea es invertir bien y generar resultados para la sociedad y contribuir con la adecuada gestin de la inversin pblica disminuir o comenzar a disminuir efectivamente las brechas sociales por territorio y que la lectura de los indicadores no sean a nivel macro sino a nivel micro y por espacio territorial especifico. Las funciones bsicas definidas se sustentan como tal en funcin a la inversin en los siguientes cuadros: Monto de inversin Pblica Declarada Viable por nivel de gobierno Para el anlisis tmanos los datos del ao 2002 al primer semestre del 2011, por nivel de gobierno, y determinamos los porcentajes que se gestionan en inversin declarada viable en las funciones bsicas definidas:
Tabla 12: GN-Inversin Viable
MONTO DE INVERSION DECLARADA VIABLE GOBIERNO NACIONAL GN

0 - 1.2'
217 220 575 83 649 549 110 459 730 4 713 664 229 994 806 729 006 747 370 904 996 889 235 780
1.2' - 3'
109 473 538 263 483 582 272 388 641 22 003 380 210 427 668 577 760 402 642 754 243 609 640 744 Total General
3' - 10'
367 089 359 214 942 059 1 222 570 881 61 697 451 175 864 997 1 258 799 743 749 170 537 2 407 488 274
10' a ms
576 087 400 3 679 963 767 834 849 029 0 1 309 715 088 5 167 726 773 16 003 069 013 6 460 039 230
Total
1 269 870 872 4 242 038 957 2 440 268 281 88 414 495 1 926 002 559 7 733 293 665 17 765 898 789 10 366 404 028 45 832 191 646 77%
Porcentaje de inversin declarada viable en funciones bsicas del Total General Fuente: Banco de Proyectos Elaborado: USM-ELM
El cuadro nos muestra que en el gobierno nacional el 77% de la inversin declarada viable corresponde a la suma de las funciones bsicas definidas, cabe mencionar que este porcentaje solo mide la proporcin de la cantidad de PIP declarados viables del total declarado viable, no responde al desempeo o la calidad de estos PIP aprobados, en el caso de los GL un 33% de la inversin declarada viable corresponde a PIP menores.
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Tabla 13: GN-Inversin Viable GR MONTO DE INVERSION DECLARADA VIABLE GOBIERNO REGIONAL
GR
0 - 1.2'
502 978 836 1 381 513 957 296 861 989 42 679 517 661 211 955 361 303 685 299 228 552 622 257 112
1.2' - 3'
639 687 306 1 510 866 777 326 691 830 302 554 859 745 911 609 475 435 229 754 790 494 574 540 868 Total General
3' - 10'
1 171 897 993 1 573 664 367 432 614 116 31 759 099 755 762 695 669 309 343 1 414 034 854 962 098 636
10' a ms
2 836 174 017 141 428 117 188 293 144 53 017 978 2 433 926 387 1 903 052 695 4 218 875 268 711 108 345
Total
5 150 738 152 4 607 473 218 1 244 461 079 430 011 453 4 596 812 646 3 409 100 952 6 686 929 168 2 870 004 961 28 995 531 629 90%
En el caso del gobierno regional es aun ms considerable el porcentaje, dado que solo le dejan el 10% de la inversin declarada viable a intervenciones que no tengan relacin con las funciones bsicas sealadas, de nuevo se aclara que el anlisis est basado solo al tema de la cantidad de inversin declarada viable, lo cual solo seala hacia que funciones se orientan los PIP y no necesariamente esto indica que los PIP per se estn adecuadamente formulados o se ejecuten convenientemente.
Tabla 14: GN-Inversin Viable GL MONTO DE INVERSION DECLARADA VIABLE GOBIERNO LOCAL
GL
0 - 1.2'
1 315 718 577 3 226 914 897 286 170 962 77 945 908 617 861 429 2 983 398 327 1 805 200 651 4 314 739 220
1.2' - 3'
1 005 561 681 2 441 062 326 229 579 994 108 780 326 439 158 382 2 366 329 148 2 042 447 038 2 726 117 905 Total General
3' - 10'
1 415 691 377 1 635 001 585 339 472 513 250 022 209 617 787 098 3 097 779 968 2 590 754 135 3 260 523 232
10' a ms
246 204 647 85 572 355 0 0 14 004 397 3 226 933 589 582 006 008 1 104 897 606
Total
3 983 176 282 7 388 551 163 855 223 469 436 748 443 1 688 811 306 11 674 441 032 7 020 407 832 11 406 277 963 44 453 637 490 74%
En los gobiernos locales ocurre similar situacin, pues del total de inversin el 74% se ve orientado a generar intervenciones relacionadas a las funciones bsicas definidas. En resumen las tres tablas anteriores muestran como las funciones bsicas definidas estn presentes en la etapa de preinversin e inversin en mayor medida y cantidad, lo que las seala como importantes para el proceso de mejora de las condiciones de vida en su intervencin y ejecucin con PIPs.
Monto de inversin Pblica Ejecutada por Funcin27 Adicionalmente en relacin a la ejecucin de inversiones y su relacin con los indicadores sociales en:
27
En anexos se presenta las brechas por funcin bsicas sealada.
38
Educacin En este Sector, en el perodo 2007 2011, se ha programado S/. 10631, 773, 367 y se ha ejecutado a abril de 2011 S/. 5399,187,477 (51%); sin embargo, en el ao 2010 el 65% de los alumnos de 2 grado de educacin primaria no alcanzaron los aprendizajes esperados en comprensin lectora, siendo 18 Departamentos los que tienen un indicador por encima del promedio (ejemplo28: en Loreto (95%) y Hunuco (88%) no comprenden lo que leen ). Salud - Nutricin
En este Sector, en el perodo 2007 2011, se ha programado S/. 7080,770, 657 y se ha ejecutado a abril de 2011 S/. 2680,817, 215 (38%); sin embargo, en el ao 2010 el 52% de los Departamentos tienen un indicador por encima del promedio nacional (21%) (Ejemplo: Puno (34%), Cusco (33%) y Huancavelica (32%).
2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1,000,000,000 500,000,000 0 PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. 2007 GN 2008 GR GL 2009 TOTAL 2010 2011
PIM VS EJEC
3,500,000,000 3,000,000,000 2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1,000,000,000 500,000,000 0 PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. 2007 2008 2009 2010 2011
GN GR GL TOTAL
PIM VS EJEC
Energa
En este Sector, en el perodo 2007 2011, se ha programado S/. 4717,297, 073 y se ha ejecutado a abril de 2011 S/. 2710,719,015 (58%); sin embargo, en el ao 2009 14 Departamentos tienen un indicador por encima del promedio nacional, siendo los Departamentos de Cajamarca (50%), Amazonas (41%) y Hunuco (38%) los que cuentan con mayor poblacin que viven en hogares sin alumbrado elctrico.
1,200,000,000 1,000,000,000 800,000,000 600,000,000 400,000,000 200,000,000 0
PIM VS EJEC
PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. 2007 2008 2009 2010 2011
GN GR GL TOTAL
28
Estos porcentajes indican la poblacin que no alcanza los niveles o se encuentra deprimida en relacin al indicador promedio.
39
Saneamiento
En este Sector, en el perodo 2007 2011, se ha programado S/. 13543,308,648 y se ha ejecutado a abril de 2011 S/. 7075,263, 771 (52%); sin embargo, al ao 2009 slo el 36% de la poblacin que vive en zona rural tiene acceso a agua, siendo 3.7% menor que el ao 2002; por otro lado si bien los indicadores de acceso a saneamiento de la poblacin que vive en zona rural y urbana se han incrementado, slo el 43.9% de la poblacin que vive en zona rural tiene acceso a saneamiento.
PIM VS EJEC
4,000,000,000 3,500,000,000 3,000,000,000 2,500,000,000 2,000,000,000 1,500,000,000 1,000,000,000 500,000,000 0 PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. 2007 2008 2009 2010 2011
GN GR GL TOTAL
Transporte
En este Sector, en el perodo 2007 2011, se ha programado S/. 39435,970, 421 y se ha ejecutado a abril de 2011 S/. 22791,439, 151 (58%); sin embargo, de los 23,596 km de la red vial nacional, el 36% se encuentra en regular estado y el 30% en mal estado.
12,000,000,000 10,000,000,000 8,000,000,000 6,000,000,000 4,000,000,000 2,000,000,000 0
PIM VS EJEC
PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. PIM EJEC. 2007 GN 2008 GR GL 2009 TOTAL 2010 2011
Agricultura - Riego
Para el Sector Agricultura, se viene definiendo como indicador relevante el porcentaje de hectreas cultivadas con acceso a riego. A nivel nacional se tienen 1,285, 485.64 hectreas sin infraestructura de riego, siendo los Departamentos de Cajamarca, San Martn, Puno, Cusco y Hunuco los que presentan mayores has sin infraestructura de riego. El monto proyectado para cerrar brecha de cobertura en el sector agricultura es de S/. 1843,710, 171. Para el caso de Medio Ambiente, Forestacin y reforestacin, no existe data al respecto, sin embargo ello no hace advertir que en ese sector no se realiza el esfuerzo suficiente de inversin, para el tema de nutricin, las intervenciones estn asociadas a las funciones de educacin, salud y a veces en el tema de saneamiento, por lo cual aun no se encuentra clasificada como funcin dentro del clasificador funcional programtico29.
29
Detalle que se debe gestionar en su incorporacin a la estructura, dado que ya se estn formulando PIP de este tipo.
40
4.3.4 Alineamiento Estratgico a polticas de Desarrollo. Para finalizar el sustento y como cuarto criterio tomamos en cuenta el alineamiento de las funciones definidas como bsicas a las polticas, lineamientos y objetivos estratgicos de los planes de desarrollo de los sectores, el Plan nacional y los objetivos del milenio, presentamos el siguiente esquema30:
FUNCIONES BSICAS Educacin Salud Saneamiento Transporte Electrificacin Nutricin Medio Ambiente Objetivos del Milenio
Plan Bicentenario
PESEM, Planes Estratgicos
4.4 CONCLUSIONES Las 8 funciones bsicas establecidas cumplen los 4 criterios establecidas, adems que se demuestra claramente la relevancia de su gestin para la superacin de la pobreza. La gestin de la inversin pblica se constituye en un eje fundamental que adecuadamente orientada y gestionada permitir un mejor avance en la disminucin de brechas relacionada a servicios pblicos. Se determina la importancia de la construccin del ndice Territorial de Funciones, pues nos permitir generar un ranking a nivel territorial en relacin a acceso y cobertura de estas funciones por la poblacin, adems de constituirse en la lnea de base, sobre la cual se gestionara, intervendr y medir progresivamente su desarrollo. Nos encontramos en el tercer Round del proceso de la sustentacin de las funciones bsicas, el presente documento validado podr ser socializado con los sectores correspondientes. 4.5 MATRIZ DE CORRELACIN DE CRITERIOS Adicionalmente al anlisis se presenta la matriz de correlacin de las funciones bsicas con los criterios establecidos para tal fin, una manera de presentacin resumida:
30
El detalle del alineamiento de las Funciones Bsicas a los lineamientos de poltica se presenta en anexos.
41
Matriz de Correlacin de Criterios

CRITERIOS Indice de Competitividad Alineamiento a Politicas Sectoriales y Nacionales
Factor de Pobreza* FUNCIONES BSICAS

VINCULACIN DIRECTA Alta Media Baja Alta INDIRECTA Media Baja
InversinPblica
FACTOR DE COMPETITIVIDAD
% DE INVERSIN
14% 7% 19% 4% -
EDUCACIN SALUD SANEAMIENTO ELECTRIFICACIN DESNUTRICION TRANSPORTE RIEGO MEDIO AMBIENTE
x x x x
x
x x
26% 9% 1%
x x x x x x x x
*Pobreza no monetaria, referida a acceso a servcios pblicos
En relacin a la pobreza las funciones bsicas tienen una relacin directa alta e indirecta tambin alta. Seis de las funciones bsicas actan como factores para determinar el ndice de competitividad regional. Las 8 funciones bsicas consumen en promedio a nivel nacional el 81% de la inversin declarada viable, lo cual es considerable para considerarlas como bsicas. Las ocho funciones bsicas se encuentran en el marco de los objetivos estratgicos sectoriales, el Plan Nacional y los Objetivos del Milenio.
42
43

Funciones Basicas Alineamiento Estrategico de La Inversion Publica

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Direccin General de Poltica de Inversiones

Direccin de Poltica y Programacin de Inversiones

MMM-2012-2014 Balance de la Inversin Pblica-UP

1. Metodologa para La definicin de Funciones Bsicas

Reporte Final Validacin por expertos Documento Final

3 Round Publicacin y Marketing de Funciones Bsicas

Retroalimentacin e incorporacin de opinin de expertos

1 Round Reunin de Planteamiento de Funciones Bsicas

Definicin de propuesta de Funciones Bsicas 2 Round Reunin de Expertos sectoriales de FB

Recoleccin y anlisis de informacin de sustento

Incorporacin y Sistematizacin de Informacin de expertos

Tabla 1 Hoja de Ruta y actividades desarrolladas

Recoleccin y anlisis de informacin de sustento

1 Round Reunin de Planteamiento de Funciones Bsicas

Retroalimentacin e incorporacin de opinin de expertos

2 Round Reunin de Expertos sectoriales de FB

Incorporacin y Sistematizacin de Informacin de expertos

Reporte Final Validacin por expertos Documento Final

Unidad de Polticas Unidad de Seguimiento Unidad de Articulacin

1.2 Criterios para definicin de Funciones Bsicas

1.3 Herramientas informticas utilizadas

2. Estado del Arte de la Pobreza en el Per

Datos extrados de: Per en el Umbral de una Nueva Era-BM

Tabla 3: Tasas de Pobreza

Costos Totales de Inversin S/.

Fuente: AI-Instituto Accin

Tomado literalmente de: El camino para reducir la pobreza-IPE-CAPECO

3' - 10' 297 367 73 54 131 614 550 674 4.6%

10' a ms 100 4 0 0 1 115 29 38 0.5%

Grafico 5: % de Viabilidad por Funcin GL

Tabla 7: Gobierno Regional Viabilidad de PIP

0 - 1.2' 1 250 3 621 701 79 3 323 1 094 559 1 766 73.5%

3' - 10' 245 343 88 4 157 128 283 202 8.6%

Grafico 6: % de Viabilidad por Funcin GR

Tabla 8: : Gobierno Regional Viabilidad de PIP

0 - 1.2' 802 141 239 30 1 255 3 339 1 017 4 984 70.1%

1.2' - 3' 52 135 127 12 118 303 333 301 8.2%

3' - 10' 57 45 229 14 37 241 151 460 7.3%

10' a ms 33 15 48 0 22 99 110 128 2.7%

3. Pobreza, Servicios Bsicos, Gestin de la Inversin

Grafico 7: Ishikawa; Pobreza= Factores-Gestin del SNIP

Limitada Infraestructura de riego

Altos ndices de desnutricin

Priorizacin partidaria Corrupcin

Baja calidad en la formulacin Inexistencia de PIP Estratgicos

Dimensin Poltica DOCUMENTO DE TRABAJO

Dimensin de Gestin SNIP

4. Definicin y Sustento de Funciones Bsicas

SELECCIN DE FUNCIONES-CADENA FUNCIONAL

ENERGIA SALUD SANEAMIENTO

ENERGIA SALUD INDIVIDUAL SANEAMIENTO

DISTRIBUCION DE ENERGIA ELECTRICA TODOS SANEAMIENTO GENERAL

CONTRUCCION Y MEJORAMIENTO DE CARRETERAS REHABILITACION DE CARRETERAS CAMINOS RURALES

AGROPECUARIA /AGRARIA MEDIO AMBIENTE / AGRARIA DESNUTRICIN

PROMOCION DE LA PRODUCCIN AGRARIA PRESERVACION DE LOS RR.NN. RENOVABLES

Consideramos importante este factor, el cual es transversal a algunas funciones definidas

Elaboracin: Tri-Unidad Direccin

MADRE DE DIOS ICA LIMA 1/ TACNA MOQUEGUA

HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 50 40 30 20 10 AMAZONAS PUNO AYACUCHO

TUMBES UCAYALI ANCASH SAN MARTIN JUNIN LA LIBERTAD PIURA LAMBAYEQUE

LORETO CAJAMARCA PASCO

Grafico 9: Relacin Educacin Pobreza-2

MADRE DE DIOS ICA LIMA 1/ TACNA MOQUEGUA

HUANCAVELICA APURIMAC 70 HUANUCO 60 50 40 30 20 10 AMAZONAS PUNO AYACUCHO