28pensando Direito

ISSN 2175-5760
N 28/2010
PENSANDO
JUNTA COMERCIAL
Esplanada dos Ministrios | Bloco T | 4 andar | sala 434 e-mail: sal@mj.gov.br | CEP: 70064-900 | Braslia DF | www.mj.gov.br/sal
SRIE PENSANDO O DIREITO

N 28/2010 verso publicao Junta Comercial Convocao 01/2009 Pontifcia Universidade Catlica Do Rio Grande do Sul Faculdade de Direito Dr. Emil Albert Sobottka Dr. Hermlio Pereira dos Santos Filho Dr. Luciano Benetti Timm Dr. Fbio Andrade Ms. Eduardo Grij Fabrcio Loureiro de Carvalho Freitas Cesar Carneiro Eduardo Della Giustina Martins Thiago Tavares Giordano Boza Gustavo Brendler Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Edifcio Sede 4 andar, sala 434 CEP: 70064-900 Braslia DF www.mj.gov.br/sal e-mail:sal@mj.gov.br
CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

A Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia (SAL) tem o prazer de apresentar uma nova srie de cadernos do Projeto Pensando o Direito, trazendo a pblico os resultados de pesquisas realizadas por instituies acadmicas que trabalharam em parceria com a SAL ao longo do ano de 2009. Mais do que mera prestao de contas sociedade, as publicaes representam o xito de um novo modelo de relacionamento entre Estado e academia jurdica. Sem abdicar do respeito pleno autonomia cientfica, e ciente de que o Projeto no pretende ser linha de fomento pesquisa jurdica dado seu carter prtico e instrumental s competncias da SAL , prope-se uma cooperao aberta, crtica e colaborativa, que almeja construir alternativas qualificadas aos entraves prticos e tericos que circundam o processo de elaborao normativa. Seus contornos, alis, tm servido como base a outras aes governamentais que buscam aproximar a produo acadmica do cotidiano estatal. Ganha a SAL no momento em que alcana o objetivo primrio do projeto, qual seja, a qualificao dos projetos apresentados e dos debates travados no mbito do Ministrio da Justia e do Congresso Nacional; ganha a academia jurdica e aqui talvez resida grande vitria, em que pese no ser meta precpua do trabalho no momento em que se abrem possibilidades de aplicao prtica produo cientfica e de participao efetiva no debate poltico. O resgate da crena na poltica legislativa, a percepo de que o debate jurdico tambm ocorre no momento formativo da lei e o renascimento ainda tmido e inicial da participao acadmica nas instncias polticas decisrias contribuem, de modo inequvoco, para a (re)definio dos rumos da pesquisa e do ensino jurdico no Brasil. A pesquisa aplicada e o interesse pelo processo legislativo devolvem relevncia ao momento da gnese legislativa e, em ltima instncia, revigoram as caractersticas constituintes da cidadania. Renova-se a sensao de pertencimento; recorda-se a importncia de participao. esta, em suma, a aposta da Secretaria de Assuntos Legislativos: um modelo de produo normativa aberto e efetivamente democrtico, permevel contribuio scio-acadmica, que resgate a importncia do processo legislativo e restaure os laos positivos existentes entre poltica e direito. Um desenho institucional que qualifique os esforos governamentais e, de outro lado, estimule a legtima participao daqueles que tm na lei posta seu objeto cotidiano de trabalho. Este caderno integra o segundo conjunto de publicaes da Srie Projeto Pensando o Direito e apresenta a verso reduzida da pesquisa. Sua verso integral pode ser acessada no stio eletrnico da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, em www.mj.gov.br/sal. Braslia, 30 de junho de 2010. Felipe de Paula Secretrio de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

O presente trabalho de pesquisa foi desenvolvido por um conjunto multidisciplinar de economistas, socilogos e juristas da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul com o objetivo de identificar os gargalos dos procedimentos vinculados abertura de novas empresas no Brasil, principalmente, do Sistema Nacional de Registro Mercantil. Agradecemos a todos aqueles que de alguma forma tornaram a ambiciosa proposta de trabalho uma realidade e, da mesma forma, parabenizamos a importante iniciativa da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia. Esperamos que os resultados do presente estudo possam colaborar para o desenvolvimento das prticas que envolvem o cenrio da abertura das novas empresas brasileiras e, assim o fazendo, para o desenvolvimento do pas. Saudaes. Rio de Janeiro, 21 de Maio de 2010.
Fbio Andrade Coordenador do Projeto de Pesquisa.
SRIE PENSANDO O DIREITO
A JUNTA COMERCIAL E SEU PAPEL NO DESENVOLVIMENTO DA ECONOMIA
Resumo do Projeto de Pesquisa apresentado ao Ministrio da Justia/PNUD, no Projeto Pensando o Direito PRODOC BRA/07/004
Porto Alegre/Braslia Junho de 2010
SUMRIO
INTRODUO....11 1. TEORIA DOS CUSTOS DE TRANSAO....14 2. ASPECTOS INSTITUCIONAIS....20
2.1 O Sistema Nacional de Registro Mercantil e a distribuio de competncias no
mbito constitucional....20
3. PESQUISA QUALITATIVA....28
3.1 Principais dificuldades encontradas....31 3.2 Licenciamentos....34 3.3 Registro Mercantil....36 3.4 Mudanas....38 3.5 Disposio para Investir....40
4. PESQUISA QUANTITATIVA....43
4.1 Minas Gerais....45 4.2 Rio Grande do Sul....47 4.3 So Paulo....49 4.4 Consideraes finais....50
5. ANLISE ECONMICA DO DIREITO....53

5.1 Anlise econmica do Sistema Nacional de Registro Mercantil com base nas
pesquisas qualitativa e quantitativa....53
6. CONCLUSO....63 referncias....65
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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia
INTRODUO
A presente pesquisa, selecionada e financiada pelo Ministrio da Justia (Secretaria de Assuntos Legislativos) e desenvolvida junto Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, tem por objetivo apurar as relaes entre a ineficincia do sistema de registro empresarial brasileiro e o desenvolvimento econmico. O foco adotado foi sobre as ineficincias burocrticas e os custos de transao gerados no mercado. Atualmente, a formalizao de um novo negcio no pas est submetida a uma srie de obrigaes, entre elas o registro mercantil, a inscrio nas fazendas federal, estadual e municipal, a obteno dos licenciamentos ambiental e sanitrio, dos alvars de funcionamento do municpio e do corpo de bombeiros, dentre outros. Este cenrio, como se percebe, demasiadamente amplo e d margem ao surgimento de dificuldades na realizao das transaes que ocorrem entre o agente interessado em constituir um novo negcio e os rgos responsveis por legaliz-los. Para realizar a anlise a qual se prope, o estudo parte de algumas premissas tericas desenvolvidas pela Escola da Anlise Econmica do Direito (AED)1 , mais precisamente os conceitos fundamentais da Teoria dos Custos de Transao (TCT) introduzidos por COASE. A abordagem da Teoria dos Custos de Transao sustenta, de forma simplificada, que as relaes de mercado e as tomadas de deciso dos agentes levam em conta outros elementos que no somente os custos econmicos envolvidos nas transaes. A teoria nascida a partir de COASE, aplicada aos procedimentos de abertura de novas firmas permite a visualizao da existncia de pontos de tenso entre o desenvolvimento da iniciativa privada e a estrutura do Estado a qual eles so submetidos. No decorrer do estudo buscar-se- apresentar o desenvolvimento dessa Teoria, sua importncia e qual sua relao com o cenrio vivido pelos novos empresrios brasileiros.
1 A Anlise Econmica do Direito (AED) ou Direito e Economia (D&E) trata-se de utilizar ferramentas da Cincia Econmica para compreenso de institutos jurdicos e tambm para a busca da soluo de problemas legais e regulatrios. Os seus modelos trabalham fundamentalmente com a teoria da ao econmica baseada na escassez de recursos e na necessidade de sua alocao eficiente numa determinada sociedade e na concepo das regras jurdicas como mecanismos de preo, criando incentivos (negativos ou positivos) aos indivduos e empresas integrantes de uma sociedade para se comportarem de uma determinada maneira. Para extensa bibliografia ver o nosso TIMM, Luciano. Direito e Economia. 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
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A metodologia aplicada para apreenso da realidade registral brasileira foi qualitativa, com entrevistas semi-estruturadas, e quantitativa, com a anlise de determinantes macroeconmicas e de dados disponibilizados pelo sistema de registro mercantil. Com vistas aferio do posicionamento de atores externos com interesse direto e indireto no processo de abertura de novas empresas, foram realizadas entrevistas com representantes de instituies pblicas e privadas de quatro Estados brasileiros, dentre eles Rio Grande do Sul, So Paulo, Minas Gerais e Cear. Foram selecionados trs tipos de atores: empreendedores (pequenos, mdios e grandes), intermedirios (escritrios de advocacia e contabilidade pequenos, mdios e grandes) e provedores dos servios (Juntas Comerciais e afins Corpo de Bombeiros, Vigilncia Sanitria e Ambiental e Receita Federal, Secretarias de Fazenda Estadual e Municipal) que ao final totalizaram mais de 40 pessoas ouvidas. As entrevistas, gravadas e transcritas, foram conduzidas presencialmente ou por telefone a partir de roteiro apresentado neste trabalho. O trabalho quantitativo dedicou-se ao estudo da possvel relao entre o registro de novas empresas no Brasil e a situao econmica do pas. Para tanto, utilizou-se dos dados disponibilizados pela Junta Comercial do Estado de So Paulo, do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais, a idia inicial de contar com a Junta Comercial do Estado do Cear para aprofundar o estudo acabou sendo deixada de lado devido falta de dados da instituio. Como o escopo do trabalho era gerar uma avaliao da estrutura normativo-institucional do pas2 e a proposio de mudanas para a melhora do cenrio encontrado pelo Banco Mundial no seu relatrio Doing Business in Brazil3, a pesquisa no parte do marco terico dos trabalhos tradicionais de dogmtica jurdica, que normalmente tem como objeto a norma
2 O Sistema Nacional de Registro Mercantil (SINREM) teve sua estrutura atual implementada pela Lei n 8.934 de 1994. A parti desse marco, o sistema passa a ser dividido em dois pontos, de um lado o Departamento Nacional de Registro do Comrcio (DNRC), rgo responsvel por criar as instrues normativas do registro mercantil e situado no Distrito Federal, e as Juntas Comerciais, rgos responsveis por executar os procedimentos de registro mercantil e presentes uma em cada um dos Estados da Federao. Atualmente, os rgos de registro mercantil, em sua maioria, no possuem ligao alguma com a maioria dos outros rgos com os quais os novos empresrios no Brasil tm de se relacionar. Em dezembro de 2007, foi promulgada a Lei n 11.598 com o objetivo de tornar possvel a interao e a ligao entre todos estes rgos que, de alguma forma, se relacionam com os procedimentos de abertura de novas empresas no Brasil. 3 So diversas as crticas sobre o relatrio DOING BUSINESS. Por primeiro, destaca-se o fato do estudo comparar o ambiente que envolve a abertura de novos negcios em diversos pases do planeta com base apenas em algumas variveis, importantes claro, mas no suficientes para embasar sua proposta de anlise. Por segundo, as fontes ouvidas para a coleta de informaes so questionadas e so citadas possveis manipulaes dos resultados obtidos nas pesquisas propostas nos anos de sua aplicao. Ademais, destacam-se as informaes contantes em: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTOED/EXTDOIBUS/0,,contentMDK:21645387~pagePK:64829573~piPK:6482 9550~theSitePK:4663967,00.html.
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jurdica. Um trabalho focado apenas na produo e interpretao de regras jurdicas no explica a importncia das regras para o mercado, nem oferece instrumentos para descrever porque determinadas normas so necessrias e, sobretudo, no traz subsdios a fim de predizer o comportamento dos agentes luz dos incentivos gerados pelo Ordenamento Jurdico. A teoria jurdica dogmtica, embora importante, corre o risco de criar um fetiche legal no sentido de que para melhorar a realidade social bastaria uma alterao legal ou a proposio de um projeto de lei. Ocorre que, como demonstra COASE, por vezes as normas legais criam exagerados custos de transao para os agentes econmicos. E, por outras vezes, as leis no so eficazes e aplicveis (law on the books e no law in action, nos dizeres de COOTER). A pesquisa qualitativa sugeriu onde esto os pontos de gargalo do sistema registral de empresas no pas e que criam substanciais custos de transao no mercado, gerando bices ao desenvolvimento econmico do pas. Por outro lado, ela trouxe evidncias de que para o tomador de decises, o maior problema formalizao de negcios no se encontra nas Juntas Comerciais relativamente bem avaliadas ou neutras no problema. Parte substancial do problema deve ser atribuda a uma esquizofrenia federativa que combina inmeros registros redundantes em rgos estatais de diversas esferas que no se comunicam (como os tributrios, os ambientais, os sanitrios), passando-se ao empreendedor o custo da burocracia e da ineficincia estatal, normalmente resolvido com a contratao de contadores e eventualmente de advogados. na tributao que se encontra o principal bice abertura de novas empresas. De outro lado, a pesquisa quantitativa sugeriu a influncia do cenrio de estabilidade macroeconmica no nmero de registro de novas empresas no Brasil. Acabou por identificar as possveis relaes existentes entre os ndices positivos do PIB e da diminuio da taxa de juros (e acesso ao crdito) com o surgimento de novos negcios no pas. Tornando-se possvel a visualizao dos custos e das estimativas de lucro envolvidos nas tomadas de deciso dos indivduos interessados em abrir novas empresas no pas. O trabalho parte ento das premissas tericas da TCT, que sugere serem os custos de transao bices ao desenvolvimento econmico dos pases (captulo I) e depois traz, resumidamente, as instituies objeto da proposta de anlise (captulo II), os dados levantados com as pesquisa de campo (captulo III e IV) e sua anlise com base nos pressupostos da TCT (captulo V).
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1. TEORIA DOS CUSTOS DE TRANSAO

A partir de artigo entitulado The Nature of the Firm, destacado por muitos como o marco inicial do movimento Law and Economics, inicia-se o desenvolvimento do que convencionou-se chamar de Teoria dos Custos de Transao. Por meio deste, j em 1937, COASE demonstrou a existncia de custos inerentes s operaes de mercado, que possuam natureza distinta dos custos at ento conhecidos. A partir da anlise da estrutura das firmas e do contexto de mercado em que elas existem, buscou justificar sua implantao, explicar a dinmica entre ela e, da mesma forma, das relaes existentes entre os indivduos dentro desta nova estrutura. Ressaltou diversas possibilidades que explicariam a sua existncia, mas indicou, conforme demonstra o trecho a seguir, os custos das relaes de mercado como uma das mais importantes razes para sua implantao: A principal razo do porque rentvel estabelecer uma firma parece ser o fato de que existem custos inerentes utilizao do mecanismo de preos.4 Ao contrrio do que sugeriram os economistas neoclssicos, atravs do quadro ideal do mercado de concorrncia perfeita e, por conseguinte, de sua auto-regulao a partir da demanda e da oferta, COASE traz a noo da existncia dos custos nas relaes entre os agentes econmicos. Vai alm, salientando a noo de que tais custos eram levados em conta quando das tomadas de decises entre os agentes de mercado.5 O autor discorre acerca do custo de acesso s informaes, quando trata do custo para se saber o que os preos realmente representam. Sustenta que existem mtodos para estes custos serem reduzidos, mas no eliminados, uma vez que devem surgir indivduos que passaro a comercializ-los.6
4 The main reason why it is profitable to establish a firm would seem to be that there is a cost of using the price mechanism. COASE, Ronald. The Nature of the Firm. p. 4. 1973. 5Idem. Ibidem. p. 5. 6Idem. Ibidem. p. 4.
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O desenvolvimento do conceito de firma a partir da constatao dos custos de transao levou COASE a apresentar quais os motivos poderiam levar ao aumento e reduo do tamanho da firma. Neste contexto, trabalha o conceito de custo marginal e de ponto mximo de eficincia da firma, salientando que em certas situaes mais lucrativo que as transaes sejam feitas no prprio sistema de preos de mercado do que dentro da firma7. As firmas, ou sociedades empresariais como se diria no jargo jurdicodogmtico, mostram-se, portanto, essenciais atividade econmica, na medida em que funcionam como redutoras das frices do mercado. Por meio dessas estruturas, os agentes buscam reduzir os custos inerentes s relaes interpessoais que, por vezes, podem atingir nveis elevados, capazes de tornar o desenvolvimento da atividade pouco eficiente. Percebe-se que os custos que levam os agentes a optarem pelo trabalho com estruturas societrias est vinculado muito mais s dificuldades encontradas pelos indivduos nas relaes entre si, do que propriamente aos valores despendidos diretamente com um ou outro modelo. COASE conclui sustentando que os custos de transao existem tanto no sistema de preos do mercado, como tambm na estrutura das firmas, porm, esclarece que os custos provenientes da organizao das firmas deve ser menor do que os custos das mesmas transaes no mbito do sistema de preos, caso contrrio estar-seia diante de um resultado ineficiente e, portanto, dever-se-ia transacionar de outra forma, menos custosa. CASTELAR PINHEIRO destaca que a constatao da existncia dos custos de transao tornou tambm possvel o entendimento de que tais custos podem ser elementos responsveis pela alterao de decises que antes eram consideradas como timas8. O mesmo COASE, agora na obra O Problema do Custo Social, publicado em 1960, dissertando sobre os custos sociais provenientes da utilizao de direitos pelos indivduos, apresenta interessante passagem tratando sobre os custos de transao:
7 COASE, Ronald. Op. cit. p. 6-7. 8 PINHEIRO, Armando Castelar. Direito, Economia e Mercados. Rio de Janeiro, Elsevier, 2005. p. 64.
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Esta pesquisa reflete as opinies de seus autores e no do Ministrio da Justia De modo a realizar as transaes, necessita-se descobrir quem a outra parte com a qual se deseja negociar, informar as pessoas acerca da disposio de negociar e em que termos, conduzir as negociaes em direo barganha, formular o contrato, empreender meios de inspeo para se assegurar que os termos do contrato esto sendo cumpridos, e assim por diante. Tais operaes so, geralmente, extremamente custosas, suficientemente custosas para evitar a ocorrncia de transaes que seriam levadas a cabo em um mundo em que o sistema de preos funcionasse sem custos.9
No trecho acima transcrito, o autor revela a preocupao existente com relao aos custos de transao no mundo real e traa as diretrizes que sistematizar sua TCT, englobando os custos de negociao e os custos de execuo dos contratos. Afirma que estes custos podem se tornar excessivos e servirem de desestmulo para que as transaes ocorram de maneira saudvel (ou seja, resistncias ou frices ao modelo de concorrncia perfeita). Nesse diapaso, adaptando essa teoria ao caso brasileiro sustenta ANDR FRANCO MONTORO FILHO que no Brasil estes custos so demasiadamente elevados, sendo os elementos, formalidade e informalidade, os responsveis em grande parte pela existncia destes custos. O primeiro caracterizado pela burocracia excessiva e, consequentemente, pela ineficincia, e o segundo considerado responsvel por criar ambientes de incerteza s relaes do mercado. Este quadro reflete diretamente no desenvolvimento econmico do pas10. A percepo de que as instituies importam e que a conformao das regras formais e informais de uma determinada sociedade podem influenciar a atividade econmica, redirecionam o interesse da Cincia Econmica para o Direito aqui entendido como conjunto de princpios e regras estatais e sociais reconhecidas pelos rgos de produo normativa (cortes de justia, agncias reguladoras, instituies de assentamentos de prticas e usos mercantis). Nesse contexto, a Ordem Jurdica passa a ser percebida como tendo papel fundamental junto ao mercado e ao desenvolvimento econmico, servindo para reduzir ou minimizar os custos das transaes11.
9 COASE, Ronald. O Problema do Custo Social. Journal of Law and Economics, 1960. p. 6. 10 FILHO, Andr Franco Montoro. Direito e Economia. Editora Saraiva, 2008. p. 9. 11 FILHO, Andr Franco Montoro. Op. cit. p. 9.
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segurana jurdica est inserida a noo de que os custos e riscos das transaes podem ser calculados pelos agentes (ainda que dotados de racionalidade limitada), dando margem para os indivduos envolvidos avaliarem quais os reais efeitos dos atos tomados em suas transaes. Ela possibilita que os agentes organizem-se na busca pelo resultado mais eficiente. o caso dos emprstimos, onde as taxas de juros dependem, dentre outras coisas, das garantias recebidas pelo credor, se as garantias forem boas, a taxa de juros ser mais baixa, por outro lado, se as garantias forem ruins a taxa de juros ser mais alta12. Fica ento patente, dentro desse quadro terico, que um sistema eficiente e previsvel de abertura de novas empresas fundamental para a atividade empresarial. Um sistema lento, burocrtico e ineficiente tende a aumentar os custos de transao da relao empresrio e Estado, porque aumentam os custos de informao, de monitoramento e de barganha. Isso criaria incentivos para a atividade econmica informal, para a corrupo, dificultando a organizao das firmas (sociedades empresariais). Da o estmulo do Banco Mundial e de outros rgos multilaterais e domsticos para que sejam tomadas medidas de racionalizao, entre outros, do registro e da autorizao de empresas nos pases, simplificando o seu funcionamento. O racional, subjacente a isso, que a facilitao destes procedimentos tender a estimular a formalizao dos negcios. Diante deste cenrio, NORTH, por sua vez, sustenta que o Custo Total de produo consiste na soma daqueles custos que envolvem a formao do produto com aqueles que provm diretamente das transaes13. Esclarece o mesmo autor, que nem COASE nem os demais autores que trataram dos Custos de Transao chegaram a definir, de forma precisa, o que realmente representam estes custos dentro das transaes14. Apresenta a noo de que os produtos transacionados so o resultado de um conjunto de utilidades buscadas pelas partes contratantes e que, da mesma forma, so necessrios diversos recursos para medir estes objetos de desejo das partes15.
12 Idem. Ibidem. p. 15. 13 NORTH, Douglass. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press 1990. p. 28. 14 NORTH, Douglass. Op. cit. p. 28. 15Idem. Ibidem. p. 29.
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Os objetos das transaes, portanto, tm inmeros atributos e sua utilidade deve variar entre os agentes. Cada indivduo tem a sua percepo quanto aos valores disponibilizados pelos produtos transacionados16. Tendo isso por base, o autor sustenta: Os custos de informao envolvidos na definio do nvel individual de atributos dado a cada unidade transacionada representam o custo desse aspecto da transao17. De acordo com a passagem transcrita acima, o custo para se ter acesso s informaes sobre o grau de utilidade dado por cada indivduo aos elementos que formam o produto, objeto da transao, um dos formadores dos Custos de Transao aqui trabalhados. NORTH ressalta que mesmo que os indivduos envolvidos tenham o mesmo objetivo com o produto, ainda devem existir custos envolvendo a busca por informaes quanto s caractersticas das unidades transacionadas18. Diante dessa realidade, natural que existam assimetrias de informaes entre os agentes participantes das transaes19. Desta noo surgem as hipteses de uso da reteno ou da divulgao das informaes, conforme for mais conveniente para cada um dos agentes, ou melhor, de acordo com o comportamento que possibilitar a maximizao do seu bem-estar. O indivduo pode utilizarse da mentira, da trapaa e do roubo para atingir maiores nveis de ganhos que atingiria sem que essas atitudes fossem tomadas20. Um sistema de abertura de novas empresas, que disponibiliza uma estrutura de obrigaes defeituosa, que obriga o agente interessado a submeter-se a diversos procedimentos, a inmeros rgos e, por consequncia, a diferentes agentes torna possvel o aumento dos custos destas transaes. Fica evidente que no estando claras as caractersticas e preferncias dos agentes participantes da negociao, torna-se necessrio buscar conhecer mais daqueles com quem se transaciona e, na medida do necessrio, depositar mais foras para que o acordado durante a transao seja efetivamente cumprido. neste ponto que surgem os meios impositivos21.
16Idem. Ibidem. p. 29. 17 The information costs in ascertaining the level of individual attributes of each unit exchange underlie the costliness of this aspect of transaction.. NORTH, Douglass. Op. cit. p. 29. 18 NORTH, Douglass. Op. cit. p. 29. 19Idem. Ibidem. p. 30. 20 NORTH, Douglass. Op. cit. p. 30. 21Idem. Ibidem. p. 32
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Segue trecho do Livro de NORTH: Imposio pode surgir com a retaliao da segunda parte envolvida na transao. Tambm pode ser resultado da imposio de cdigos de conduta ou de sanes sociais ou, ainda, da coero de terceiros (estado)22. Nas situaes em que no exista previso de nenhum tipo de imposio das acima indicadas, a incerteza deve prevalecer, e os custos de transao devem refleti-la de alguma forma. Os valores referentes incerteza so inseridos nos custos de transao como sendo prmio de risco, sendo seu tamanho uma possvel forma de desestmulo para as transaes mais complexas23. Diante do cenrio proposto pela Teoria dos Custos de Transao, o conceito do elemento custo de transao torna-se demasiadamente amplo e os coloca presente em boa parte das interaes de mercado. Por vezes, faz-se necessrio que estas relaes de mercado recebam a participao de instituies ou, como bem esclarece NORTH, de uma terceira parte para que o equilbrio seja estabelecido24. Conforme verificado no contexto oferecido at o presente momento, as relaes entre agentes envolvem diferentes tipos de custos, dentre eles os at ento apresentados Custos de Transao. Elevados ndices destes custos podem acarretar a no efetivao da transao ou, pelo menos, a tornar bastante desgastante. Sendo a atividade empresarial elemento preponderante evoluo do mercado, concorrncia e, por consequncia, inovao, ao bem-estar dos consumidores e de todos aqueles que direta ou indiretamente utilizam-se dos produtos oferecidos por este sistema, o trabalho apontar quais os custos de transao existentes nos procedimentos que antecedem o incio das operaes das novas firmas no Brasil e qual a sua possvel relao com o desenvolvimento econmico do pas. Porm, em momento anterior, torna-se necessria a visualizao da instituio, a qual a anlise ser aplicada, qual seja, o Sistema de Registro Nacional de Registro Mercantil e o cenrio legal de que faz parte.
22 Enforcement can come from second-party retaliation. It also can result from internally enforced codes of conduct or by societal sanctions or a coercive third party (the state).. NORTH, Douglass. Op. cit. p. 33. 23 NORTH, Douglass. Op. cit. p. 33. 24 NORTH, Douglass. Op. cit. p. 35.
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2. ASPECTOS INSTITUCIONAIS
Nesta etapa do estudo, procura-se delimitar as instituies que o trabalho se prope a analisar. Em primeiro lugar, esclarecida a forma pela qual o Sistema Nacional de Registro Mercantil est disposto no ordenamento brasileiro, procurando, dessa forma, mostrar as justificativas de sua organizao a partir do disposto no texto constitucional. Nesta mesma seo, apresentado o resultado de pesquisa feita com tribunais brasileiros, com o objetivo de esclarecer o entendimento do Judicirio acerca da natureza dos servios prestados pelas Juntas Comerciais. No segundo subitem deste captulo, o trabalho oferece a anlise dos resultados obtidos pelo relatrio Doing Business, com o intuito de esclarecer ainda mais o objeto de anlise proposto pelo estudo.
2.1 O Sistema Nacional de Registro Mercantil e a distribuio de competncias no mbito constitucional

O Sistema Nacional de Registro Mercantil composto formalmente pelo DNRC e pelas Juntas. Alm disso, paralelamente, existem outros rgos envolvidos na formalizao de uma atividade empresarial, citados na Introduo, a saber: a Receita Federal, as Receitas Estaduais, as Receitas Municipais, os rgos federais, estaduais e municipais de proteo ao meio ambiente e da vigilncia sanitria, o Corpo de Bombeiros e diversos outros que variam, da mesma forma, de acordo com a atividade empresarial exercida. Todas as instituies encontram origem na Constituio Federal brasileira e se relacionam com o federalismo. 2.1.a Da repartio de competncias e do federalismo A repartio de competncias considerada como um dos elementos essenciais do federalismo e sua caracterizao efetiva. No havendo hierarquia entre os entes federativos, para garantir-lhes a autonomia, as Constituies procedem a uma repartio de competncias. Contudo certo que h variaes na forma de atribuio
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de competncias, quando comparados diversos modelos constitucionais de federao25. Como no poderia deixar de ser, o primeiro modelo, tpico do federalismo clssico, vem da Constituio dos Estados Unidos, que adotou a tcnica de especificar os poderes da Unio, deixando para os estados todos os demais poderes que no atribuiu autoridade federal e nem vedou s autoridades estaduais26. Mais recentemente, contudo, pde-se identificar, na teoria e na prtica polticoinstitucionais, uma reformulao desse modelo, caminhando para a previso de competncias enumeradas tambm para outras entidades federativas alm da Unio. Ademais, tem-se a criao de uma rea comum, na qual tanto pode atuar a Unio como os demais organismos federativos27. Essa nova temtica, pode-se denominar como repartio vertical de competncias, na qual se realiza a distribuio da mesma matria entre a Unio, os estados-membros e os municpios. Essa tcnica, no que tange s competncias legislativas, deixa para a Unio os temas gerais, permitindo aos estados-membros e aos municpios aperfeioarem a legislao s suas peculiaridades locais. A tcnica da legislao concorrente estabelece um verdadeiro condomnio legislativo entre a Unio, os estados-membros e os municpios. De acordo com a literatura jurdica, o grande objetivo do federalismo, na atualidade, a busca da cooperao entre Unio e entes federados, equilibrando a descentralizao federal com os imperativos da integrao econmica nacional. A cooperao financeira tem como caracterstica a responsabilidade conjunta da Unio e entes federados pela realizao de polticas pblicas comuns. O seu objetivo, segundo a dogmtica jurdica examinada, claro: a execuo uniforme e adequada de servioes pblicos equivalentes em toda a federao, de acordo com os princpios da soliedariedade e da igualdade das condies sociais de vida28.
25 TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. 26 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991. 27 TAVARES, Andr Ramos. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2009. p. 1093. 28 MARTINS, Ives Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; TAVARES, Andr Ramos (Coord.) Lies de Direito Constitucional: em homenagem ao jurista Celso Bastos. So Paulo: Saraiva, 2005.
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Alm das justificativas dogmtico-jurdicas para o federalismo29, a AED pode oferecer uma explicao baseada em eficincias paretianas criadas por acordos entre estados independentes que estabelecem consensos federativos, na concorrncia entre rgos federativos e na teoria dos jogos30 (e no benefcio da ao concertada).31 2.1.b Da competncia privativa e concorrente A Constituio Brasileira optou por estabelecer matrias privativas da Unio e outras que so compartilhadas com outras entidades federativas, a chamada competncia concorrente. Segundo a doutrina jurdica analisada, no difcil identificar, no modelo adotado pela Constituio Brasileira de 1988, a combinao de praticamente tudo o que j se experimentou na prtica federativa32. A Constituio Federal de 1988, dividiu-se em diversas competncias, tendo elas como cerne a Unio. Prosseguiu, de outro lado, o sistema de unificao do Direito nacional, com o Direito Substantivo e o Direito Adjetivo determinados pela legislao federal e com uma visvel predominncia da legislao federal sobre as legislaes estaduais. Consagrou-se uma evidente superioridade jurdica e financeira, poltica e econmica da Unio sobre os estados-membros, til salvaguarda da unidade nacional33. Desse conceito de prevalncia da norma federal, todavia, existindo uma participao direta dos estados-membros, surgiram as diversas modalidades de competncias constitucionais.
29 BERCOVICI, Gilberto. Dilemas do Estado Federal Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004; e BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003. 30 A Teoria dos Jogos trata o Direito como instituto criador no somente de regras, mas tambm dos reflexos das escolhas estratgicas feitas pelos indivduos. Parte-se da idia de que a interao entre os indivduos pode ou no dar espao para a implantao de formas de cooperao que servem de auxlio na busca pelas escolhas maximizadoras dos indivduos envolvidos. Da mesma forma, segundo a teoria, possvel entender que as regras e normas que disciplinam as consequncias das escolhas presentes nos modelos de interao exercem grande influncia nas estratgias adotadas pelos agentes. A Teoria dos Jogos serve como meio de anlise das regulaes que envolvem esse tipo de relao e torna claros os possveis estmulos e reflexos de sua aplicao. 31 GERTNER et al. Game Theory and the Law. Massachusetts: Harvard University Press, 1998; POSNER, Eric. Law and Social Norms. Massachusetts: Harvard University Press, 2000. Cap. 2; TULLOCK, Gordon; SELDON, Arthur; BRADY, Gordon L. Falhas de Governo: uma introduo a Teoria da Escolha Pblica. Rio de Janeiro: Instituto Liberal, 2005. Cap. 1, itens 1, 2 e 3; COOTER, Robert D. Strategic Constitution. Princeton: Princeton University Press, 2000. Cap. 10 e 11; FARREL, Martin Diego. Filosofia del Derecho y Econmia. Buenos Aires: La Ley, 2006. Cap. II (Rawls, El catierio maximin y la utilidad promedio). 32 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991. p. 79. 33 FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 6. ed., ampliada e atualizada.So Paulo: Saraiva, 1993.
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O princpio geral que norteia a repartio da competncia constitucional entre as entidades componentes do Estado federal o da predominncia do interesse, segundo o qual Unio cabe aquelas matrias e questes de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos estados tocaro as matrias e assuntos de predominante interesse regional, e aos muncipios concernem os assuntos de interesse local, tendo a Constituio vigente desprezado o velho conceito do peculiar interesse local, que no lograr conceituao satisfatria num sculo de vigncia, segundo a literatura jurdica pesquisada.34 No caso das competncias privativas, a regra que seu exerccio seja conferido em plenitude respectiva esfera do poder. Isto , o poder competente fica autorizado a normatizar todos os aspectos, gerais e especficos, das matrias submetidas sua competncia. J nas hipteses de competncia legislativa concorrente, a regra a de que Unio cabe adotar normas gerais, ficando os estados, o Distrito Federal e os municpios com a legislao suplementar35. Tem-se que, no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio se limitar a estabelecer normas gerais. De outra banda, a sua competncia para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos estados. Melhor dizendo, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os estados exercero a competncia legislativa plena, para atender s suas peculiaridades. Por outro lado, quando se trata de competncia privativa, a concluso a que se chega a de que a Unio poder, alm de estabelecer diretrizes gerais, se achar conveniente, especificar procedimentos e estabelecer pormenores. No que concerne especificamente legislao constitucional acerca do registro empresarial, o art. 24, XI, da Constituio Federal concede aos estados e ao Distrito Federal competncia para, concorrentemente com a Unio, legislar sobre as Juntas Comerciais. Portanto, quando se fala em Juntas Comerciais, est-se diante da competncia concorrente (art. 24, inciso XI da Constituio Federal), sendo que cabe Unio legislar de forma geral e aos estados legislar de forma especfica.
34 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6. ed.,revisada e ampliada de acordo com a nova Constituio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1990. 35 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991.
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Melhor dizendo, nas palavras de Fernanda Dias Menezes de Almeida:

Caber aos Estados, observadas as normas gerais federais, desenvolver toda uma legislao especfica sobre temas de maior importncia, podendo talvez melhor equacionar problemas sociais graves, mas que no se protejam com a mesma intensidade em todos os lugares e que, por isso mesmo, comportam tratamento diferenciado em ateno s peculiaridades com que apresentam em cada Estado36.
Na Constituio de 1969, a matria relativa s Juntas Comerciais, estava dentre quelas de competncia privativa, vindo a competncia a ser concorrente somente na Constituio de 1988. Por conseguinte, fica claro que o interesse do legislador foi o de descentralizar esse poder administrativo das Juntas, passando para as mos dos estados-membros. E esse modelo concentrado de organizao de servios pblicos no vem sem graves problemas de coordenao dos agentes envolvidos. Sobre o tema, Jos Afonso da Silva afirma que:
[...] outro problema que integra a estrutura do federalismo o de execuo de servios de competncia das entidades federativas que compem o Estado Federal. que, neste, como se sabe, as entidades autnomas tm organizao administrativa e servios que incluem nas respectivas competncias. Mas sua execuo nem sempre ser feita por funcionrios prprios. A indagao a ser respondida consiste, pois, em saber quem executa tais servios: funcionrios prprios ou de outra entidade federativa?37.
No caso do registro empresarial, parece ser a melhor interpretao aquela que confere Unio Federal e ao DNRC, rgo integrante da Unio Federal, a competncia normativa exclusiva sobre o registro propriamente dito, tais como os seus requisitos, as suas condies, os seus efeitos, dentre outros. Alm disso, o ente federativo poderia fixar regras gerais sobre o funcionamento das Juntas, embora coubesse aos estados editar as normas especficas sobre o funcionamento dessas organizaes.
36 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1991. 37 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 6. ed., revisada e ampliada de acordo com a nova Constituio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1990.
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Contudo, o federalismo em matria de registro empresarial parcial, j que somente a Unio tem competncia para legislar em temas de Direito Civil e Comercial, que, sabidamente, compem a infraestrutura normativa do Direito Empresarial e Societrio (por exemplo, define os requisitos para abertura de uma pessoa jurdica, do empresrio individual). Ao contrrio dos Estados Unidos da Amrica, onde h verdadeiramente um mercado de leis societrias, em funo de quais estados da federao concorrem, no somente pelo melhor sistema de registro empresarial, mas tambm com o melhor sistema de regras e de jurisdio societrias sendo hoje o Estado de Delaware o melhor exemplo de sistema concorrencial federalista de Direito Societrio38. Isso no permite uma verdadeira concorrncia entre as Juntas Comerciais, pois esto todas elas atreladas fundamentalmente s mesmas normas federais atinentes ao Direito Empresarial (embora, ainda assim, curiosamente, se consigam encontrar importantes divergncias interpretativas da mencionada legislao). Ademais, a liberdade e a diversificao no plano da execuo dos servios ou da administrao das Juntas Comerciais acabaram gerando uma grande discrepncia de preos e procedimentos registrais nas diversas Juntas Comerciais espalhadas pelo Brasil. O argumento que isso facilitaria a adequao realidade de cada regio e de cada localidade. Se isso verdade, essa incongruncia procedimental e interpretativa, que encontra justificativa no pensamento jurdico constitucionalista, acarreta, como efeito colateral, indubitavelmente, custos de transao aos agentes privados para lidar com essas diferentes esferas normativas. De modo que algum grau de centralizao de informaes e de procedimentos se torna necessrio para fins de coordenao dos vrios agentes estatais, diminuindo, com isso, a insegurana jurdica e a burocracia. Com efeito, seguindo a prpria teoria dos jogos j citada, por vezes, h a necessidade de que se criem incentivos para que os agentes possam atingir a situao tima (ou mais eficiente); algo que, isoladamente, por si s, no conseguiriam.
38 REYES, Francisco V. Derecho Societario en Estados Unidos: intoduccin comparada. 2. ed. Bogot: Editorial Legis, 2005; EASTERBROOK, Frank H. The economic structure of corporate law. Massachusetts: Harvard University Press, 1991; KRAAKMAN, R. et al. The Anatomy of Corporate Law: a comparative and functional approach. New York: Oxford University Press, 2007.
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Mas, a coordenao do sistema de registro empresarial encontra limitaes no federalismo brasileiro, antes exposto. Nesse sentido, no pode a Unio nem o DNRC invadir a competncia dos estados, adentrando no tema da organizao interna, dos custos e dos procedimentos fixados por eles. O que poderia o DNRC fazer, e que j faz em alguma medida, editar atos normativos que uniformizam interpretaes legais. Outro problema definido pelos cortes de competncia constitucionais, alm daqueles elencados aqui, que qualquer sugesto para o sistema de registro empresarial deve, em princpio, levar em conta outras divises de competncias que esto direta ou indiretamente relacionadas formalizao de uma atividade empresarial, como repartio de competncias entre os rgos arrecadadores de tributos (Receita Federal, Secretarias da Fazenda Estaduais e Municipais), entre as Agncias Reguladoras Federais e Estaduais, no sendo simples a propositura de sugestes para a melhora do sistema, quando o poder pblico se v emaranhado na complexidade das normas jurdicas em vigor. Naturalmente, Estados unitrios tm maior facilidade de fazer mudanas em seu sistema de registro empresarial, pois basta criar uma norma que valer em todo territrio nacional. O federalismo brasileiro acaba estabelecendo muitos custos de transao aos agentes, dada a dificuldade de coordenao de tantos rgos pblicos independentes. Isso se torna ainda mais grave, medida que as pesquisas empricas adiante apresentadas sugerem que o principal problema no registro empresarial no tanto nas Juntas Comerciais, mas, sim, na coordenao dos diferentes rgos administrativos, como obteno de alvars municipais, bombeiros, licenas estaduais e federais, que integram diferentes entes federativos. A eficincia na gesto pblica, determinada pelo artigo 37 da Constituio Federal, inciso XXII, envolve atos de colaborao entre entes pblicos, isto , os convnios39.
39 Os convnios administrativos so instrumentos jurdicos fundados no acordo de vontades entre os convenentes, a fim de alcanarem objetivos comuns em mtua cooperao, diferenciando-se dos contratos administrativos, pois, nessa modalidade, h convergncia de interesses. Tampouco se compara a delegao de servios pblicos, haja vista a incompatibilidade com a natureza do ajuste, a qual uma das caractersticas dos convnios. Essa modalidade de ato administrativo pode ser firmada entre pessoas jurdicas de direito pblico. Logo, se essas pessoas possuem atividades pr-ordenadas para um fim desejado (cooperao) ou desempenham atividades-meio preparatrias, auxiliares ou complementares da atividade estatal para um objetivo comum (colaborao), admiti-se a criao de um convnio respaldado na convergncia desses interesses. Ademais, cumpre salientar que no pode haver interesses contrapostos. Muito pelo contrrio, os
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justamente o convnio que permite a coordenao entre os diversos rgos federativos em prol do bem comum ou de eficincias econmicas no jargo econmico. As pesquisas empricas sugeriro que esses convnios so mais importantes para melhorar o sistema de registro empresarial do que novas leis e que a legislao hoje em vigor j suficiente para a melhora da eficincia do sistema (desde que seja aplicada na sua ntegra).
convenentes devem ter o mesmo objetivo a ser perseguido, conjugando esforos destinados melhoria na prestao dos servios. Essa cooperao ora desenhada poder abranger qualquer servio que tenha como lastro a finalidade pblica, destacando obras, servios, atividades, uso do bem e outros para cada situao e interesse pblico mtuo. Condio sine qua non para a validade do acordo o resultado comum oriundo do convnio entabulado entre as pessoas jurdicas de direito pblico envolvidas.
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3. PESQUISA QUALITATIVA
A anlise do papel do Estado tem ocupado grande parte da ateno dos analistas brasileiros dedicados ao estudo do processo de formulao de polticas pblicas e de modernizao administrativa. Como conseqncia, h um descuido recorrente em relao anlise da participao de atores no-estatais nesses processos, ainda que haja disponvel, no exterior, uma ampla literatura sobre o envolvimento desse tipo de ator na conduo das atividades governamentais. O estudo insuficiente de outros agentes que no o Estado conduz a uma imagem distorcida da realidade, a saber, de que as agncias estatais atuam sozinhas na formulao e implementao de polticas pblicas. Alguns estudos chegam a reconhecer a relevncia de outros atores, sem oferecer, entretanto, uma investigao detalhada sobre seu papel. Uma abordagem que leve em considerao o papel de atores externos (stakeholders) e, de maneira especfica, de grupos de interesse, pode permitir, por um lado, uma compreenso mais acurada do estgio atual em que se encontra determinado setor de interesse de polticas pblicas e, por outro, antecipar a posio de atores relevantes relativamente a temas que potencialmente podem ser objeto de medidas por parte dos governantes. Com isso, a anlise da posio de atores externos possui a vantagem de reduzir incertezas no processo de formulao e implementao de medidas e, consequentemente, reduzir os elevados custos de transao para a efetivao de tais medidas. Isso porque, permite ao gestor governamental antecipar-se possveis aes de obstruo dessas medidas, assim como incorporar antecipadamente parte dos interesses de atores externos relevantes. Embora a anlise de atores externos venha sendo incentivada por organismos internacionais, quando envolve financiamento externo, notadamente do Banco Mundial, trata-se de uma prtica ainda escassamente utilizada pelo governo federal e pelos governos subnacionais. No presente estudo adotou-se tambm essa anlise de atores externos e de grupos de interesse, em razo de algumas limitaes de acessos a dados e prpria escassez mesma de informaes do Sistema Nacional de Registro Empresarial, e, ainda, por permitir captar a racionalidade do tomador de decises empresariais e que utiliza o mesmo sistema. Isso d um pano de fundo mais realista para novas leis que possam estar sendo gestionadas.
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Com vistas aferio do posicionamento de atores externos, com interesse direto e indireto no processo de registro mercantil conduzido pelas Juntas Comerciais dos Estados, foram realizadas entrevistas com representantes de instituies pblicas e privadas dos quatro estados selecionados para uma anlise mais detida sobre o tema em tela. Foram selecionados trs tipos de atores: empreendedores (pequenos, mdios e grandes), intermedirios (escritrios de advocacia e contabilidade pequenos, mdios e grandes) e provedores dos servios (Juntas Comerciais e afins Corpo de Bombeiros, Vigilncia Sanitria e Ambiental e Receita Federal, Secretarias de Fazenda Estadual e Municipal). As entrevistas, gravadas e transcritas, foram conduzidas presencialmente ou por telefone a partir do seguinte roteiro, com pequenas variaes de acordo com o tipo de entrevistado: Identificao do entrevistado Identificao do ator (institucional) o Histrico o Recursos disponveis (no-econmicos)
Grau de conhecimento sobre os trmites necessrios para abertura de empresas no estado Posio do ator em relao aos procedimentos atuais para abertura de empresas no estado Identificao de eventuais gargalos no processo Identificao de eventuais solues para tais problemas Identificao de responsabilidades institucionais para tais melhorias (municipal, estadual, federal, outros) Preferncia por alternativa que d mais agilidade ao processo: centralizao federal, normativa gerencial para os estados ou autonomia estadual (e/ou municipal) Influncia sobre parceiros (entidades governamentais, partidos, parlamentares, entidades da sociedade civil). Para a presente pesquisa, foram colhidas informaes atravs de entrevistas semiestruturadas com empreendedores, provedores pblicos e intermedirios nos estados do Rio Grande do Sul, Minas Gerais, So Paulo e Cear.
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O ponto de partida para a estruturao das entrevistas foi a pergunta pelos fatores que influenciam a percepo de um ambiente propcio para negcios e a consequente disposio para investir. A partir da literatura especializada, foram agrupados dois conjuntos de fatores, conforme diagrama em anexo: os licenciamentos ambiental, tributrio, sanitrio, bombeiros e habite-se, e as dificuldades especficas enfrentadas, seja na abertura da empresa ou na continuidade do negcio. Face a estas influncias sobre o ambiente de negcio, perguntou-se aos entrevistados como avaliam mudanas j feitas recentemente e quais as mudanas que consideravam ainda necessrias. Um lugar chave no cotidiano da atividade empresarial e, por conseguinte, na pesquisa tambm, ocupam as Juntas Comerciais dos respectivos estados e, em menor grau, o Departamento Nacional de Registro do Comrcio (DNRC). Por esta razo, tanto a percepo dos diversos agentes sobre estes rgos como a dos prprios operadores foram tambm acolhidas. No que segue, sero detalhadas as percepes expressas nas entrevistas. Para cada grupo de agentes empreendedores, provedores e intermedirios de cada um dos estados pesquisados Rio Grande do Sul, Minas Gerais, So Paulo e Cear sero sintetizados os principais argumentos relativos s principais dificuldades encontradas, aos licenciamentos, s mudanas feitas e por fazer e, por fim, a percepo sobre a atuao e o papel da Junta Comercial e do DNRC. Foram entrevistadas 47 pessoas, distribudas segundo a tabela 1, abaixo. Para a anlise das entrevistas, foi usado o software NVivo 8.0. Com ele foram categorizadas as falas dos entrevistados segundo sua relao com trs conjuntos de temas: dificuldades no registro mercantil, viso sobre os diversos licenciamentos e percepo de mudanas j feitas ou ainda por fazer no conjunto dos procedimentos relativos ao registro mercantil. No conjunto, norteou a pergunta sobre como cada conjunto est relacionado com a disposio do empresrio para investir, como afeta o clima de negcios. Tambm foram registradas as opinies sobre as atividades da Junta Comercial e o DNRC. A aplicao do mtodo possibilita identificar com clareza quais as dificuldades encontradas durante a relao com os rgos envolvidos e, da mesma forma, torna evidente quais os custos de transao que atualmente atrapalham a evoluo dessas etapas.
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Tabela 1: Distribuio dos entrevistados por estado e tipo de atividades Empresrios

1 : RS 2 : MG 3 : SP 4 : CE 6 7 3 5
Provedores pblicos
4 5 1 1
Intermedirios
5 5 3 2
3.1 Principais dificuldades encontradas

A primeira e mais evidente dificuldade de quem deseja abrir um negcio nos Estados do Rio Grande do Sul, So Paulo e Cear a disperso institucional dos responsveis pelos procedimentos parciais que compem o processo. Um grande nmero de rgos dos nveis federal, estadual e municipal est envolvido, e nem sempre esses rgos esto articulados ou sintonizados entre si, nem mesmo os que se encontram dentro do prprio nvel de governo. No Estado de So Paulo, nos municpios onde so vistas as maiores dificuldades: eles tm ao mesmo tempo um nmero elevado de instncias envolvidas e baixa capacidade tcnica e de investimento que possibilite a reduo da distncia entre eles. Mesmo que os Estados tenham disponvel o cadastro on line, grande quantidade de procedimentos so exigidos em papel, com documentos que precisam ser produzidos ou recebidos em lugares muito distintos. A constituio de uma nova empresa torna-se uma maratona. Em Minas Gerais, a situao vivida pelos rgos envolvidos na abertura de empresas um pouco diferente da realidade verificada nos outros Estados pesquisados. O Estado conta com um plano de integrao destes rgos, que se encontra em fase bastante avanada, porm, em algumas regies do Estado, segundo avaliao dos agentes consultados, ainda necessrio que tal integrao seja estendida aos rgos federais e municipais. Nas palavras de um entrevistado no Cear, a burocracia acompanha o entrevistado at na hora do enterro. Ela no o impede de estabelecer seu negcio, mas dificulta-o bastante. Os agentes irritam-se com procedimentos e prazos dilatados que so tecnicamente necessrios, como no licenciamento ambiental. De um modo geral, no RS, nem o tempo inicial para o registro mercantil nem as taxas so considerados elevados demais. Existe a convico de que a legalizao leva
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seu tempo e tem um custo. Mais crticos so os prazos dos diversos licenciamentos que seguem ao registro inicial. O mesmo se diz com relao a exigncias, como os estudos de impacto ambiental, considerados muito onerosos. Tambm no Cear, est claro para os entrevistados que as maiores demoras esto nos procedimentos posteriores ao registro na Junta Comercial, nesse sentido, so os alvars e os licenciamentos os grandes problemas. As pessoas ouvidas entendem que a distribuio desses procedimentos entre um grande nmero de rgos os torna muito morosos. Os elementos colhidos pelo trabalho de pesquisa corroboram com a TCT e demonstram a existncia de outros custos, que no os econmicos, nas relaes entre os indivduos. Ao transacionar com os rgos de governo, os empresrios levam em conta a quantidade de obrigaes aos quais so submetidos, o tempo despendido com cada uma delas para auferirem o resultado que buscam, a falta de adequao tecnolgica dos procedimentos, a baixa qualidade tcnica dos servidores responsveis pela efetivao dos procedimentos. Ou seja, todos estes custos so incorporados na transao e, de certa forma, so levados em conta no momento de optarem pela legalizao ou no de suas atividades. H um reconhecimento geral, em Minas Gerais, de que uma parte importante para a superao de dificuldades dentro dos rgos envolvidos seja uma melhor capacitao tcnica dos envolvidos na anlise. Os prprios gestores dos rgos envolvidos reconhecem essa necessidade, as apontam dentre as dificuldades enfrentadas nesse particular: as condies de remunerao que acabam limitando sua capacidade de segurar pessoas qualificadas; elas encontram oportunidades mais atraentes e deixam o rgo, levando consigo sua experincia. A insegurana jurdica e a falta de padronizao dos processos so mencionados pelos agentes entrevistados como fatores que incidem muito negativamente no ambiente de negcios do estado. Dentro das instituies, h por vezes margens amplas de discricionariedade. Para dar mais segurana, formas rotinizadas e padronizadas de procedimento diminuiriam a insegurana. Em outros lugares, como no caso dos bombeiros, h sobreposio de normas oriundas de diferentes nveis de governo. No que tange Junta Comercial de So Paulo, tem-se que, ocasionalmente, extrapola suas funes, assumindo responsabilidades que no so verdadeiramente suas (como a de coletor de impostos) e, com isso, burocratizando e tornando mais morosos os processos. A insegurana jurdica mostra-se presente em outros rgos, dentre eles as agncias reguladoras, que teriam sido prdigos na mudana de regras, na alterao de legislao, levando a que empresas com ciclos produtivos longos no tenham como se
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adaptar no perodo de vigncia da norma, correndo o risco de terminarem a adaptao, quando esta j estiver superada. Em Minas Gerais, ainda que em alguns rgos envolvidos nos procedimentos de abertura de novas empresas haja uma busca crescente por padronizao das rotinas e da interpretao, constata-se que a discricionariedade existe e oferece alguma insegurana. Procedimentos que podem ser aprovados por um dos tcnicos, no o so por outro. A Secretaria de Sade mineira, apia sua estratgia procedimental na experincia dos profissionais e acaba abrindo margem a diferentes resultados no trmite de processos similares. Neste ponto, o trabalho indica mais um elemento que faz parte da anlise dos agentes. Como anteriormente demonstrado, a insegurana jurdica um custo de transao. Na abertura de novas empresas esse elemento surge com a falta de previsibilidade das aes tomadas pelos rgos envolvidos. Ora, a Junta Comercial tem um determinado papel, ora tem outro; ou ainda, ora a empresa tem que se submeter a determinadas regras ambientais, ora tem que se submeter a outras. Em geral, os rgos que esto diretamente envolvidos com o registro e os licenciamentos de empresas, segundo os agentes entrevistados se deparam com duas dificuldades: um grau relativamente baixo de profissionalizao dos gestores e a necessidade de ampliar a capacitao do pessoal tcnico. Elas se somam percepo de que no Brasil a carga tributria e as questes trabalhistas tornam, em outro momento, a vida da empresa bastante difcil. Na percepo dos agentes entrevistados, o tempo que se leva para abrir uma empresa em So Paulo considerado elevado. A demora, em geral, no est na Junta Comercial, mas nos outros procedimentos que compem o processo: inscries, licenciamentos, alvars. As taxas, por sua vez, so consideradas, pela maioria dos entrevistados, como estando em patamares aceitveis, mesmo que seu peso relativo possa variar muito segundo o tipo e tamanho do negcio. De acordo com a percepo dos entrevistados pode-se notar que o nvel dos custos de transao referentes aos licenciamentos mais elevado que o nvel dos custos de transao dos registros mercantis. Nesse sentido, a pesquisa aponta que os registros mercantis tm se mostrado relativamente melhores do que os licenciamentos ambientais, por exemplo. Os agentes demonstram maior insatisfao com os elementos que envolvem a relao com rgos de licenciamento do que com as Juntas Comerciais.
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Na percepo de alguns envolvidos, no entanto, a burocracia inicial ainda uma dificuldade significativa para fazer negcios. O tempo mdio de 7 a 8 dias para abrir uma empresa em Minas Gerais pode ser visto como ainda grande, quando comparado com outros pases. Mas, pelo menos nos grandes investimentos, no chega a ser um fator inibidor do negcio; so custos e inconvenincias que acabam sendo absorvidos. Com relao s taxas, h quem considere que elas exercem papel de peso na abertura e no fechamento de negcios, mas h tambm quem considere que o empresrio acaba absorvendo esse custo com certa normalidade. Nesse contexto, conforme sustentado pela TCT, os agentes incorporam os custos de transao soma dos custos totais de suas atividades e, somente aps sua anlise, acabam optando por uma ou outra deciso. Aqui, no cenrio da abertura de novas empresas, at onde os resultados da pesquisa conseguiram mostrar, os custos de transao inerentes a estes procedimentos de entrada no mercado no so inibidores do surgimento ou da legalizao de grandes empresas, porm, oferecem grandes dificuldades que poderiam e deveriam ser evitadas.
3.2 Licenciamentos
Inicialmente, necessrio trazer o entendimento de que o incio das operaes de grande parte das empresas no Brasil depende da concesso de licenas; outras, podem comear a exercer suas atividades provisoriamente e auferir, em momento posterior, a qualidade de licenciado de forma definitiva. Os licenciamentos tm sido relativamente pouco tematizados pelos agentes entrevistados no Rio Grande do Sul como entrave para os negcios, embora sejam vistos como importantes. O mais polmico entre eles o licenciamento ambiental: h o reconhecimento de que seja um aspecto importante, mas se esperaria que no demorasse tanto. H em curso uma descentralizao do licenciamento, passando do nvel estadual ao municipal, com mais de 200 municpios j credenciados, mas subsistem, por outro lado, conflitos de competncia com o prprio Ibama. Os empresrios e intermedirios em SP corroboram com a percepo de morosidade do Estado, afirmando que o licenciamento ambiental, a inspeo da Cetesb, a demora dos bombeiros para realizarem suas vistorias e o tempo excessivo levado pela
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Vigilncia Sanitria para liberar produtos intermedirios destinados fabricao de medicamentos so entraves que dificultam os negcios. O modo como a demora pode afetar os negcios trazido por um agente no Rio Grande do Sul ao fazer um paralelo com a validade de patentes: como ela tem um prazo fixo para perder a validade, a demora para poder operar implica prejuzos pelo encurtamento do tempo disponvel para explor-la. Vlido lembrar que as firmas, de acordo com a TCT, so estruturas que tm o objetivo de proporcionarem a reduo dos custos de transao presentes nas relaes dos indivduos em um sistema de preos de mercado. Interessante imaginar, tambm, que o custo de oportunidade contabilizado no momento de abrir ou no um novo negcio. Os custos de transao inerentes legalizao de uma empresa aumentam os custos de oportunidade, e como oferecido no exemplo da patente, pode servir de desestmulo para a sua execuo. Outro licenciamento que, assim como em So Paulo, no Rio Grande do Sul parece causar dificuldades e insegurana jurdica, com os bombeiros. Por vezes, alm ser demorado, h manifestaes no sentido de que suas exigncias mudam durante o prprio processo. Em boa medida, o prprio corpo de bombeiros tem conscincia de que a segurana jurdica reduzida, pois admite afastar-se da norma nacional, da ABNT. Ademais, existem dificuldades na compatibilizao de regras e prticas dos municpios com as exigncias dos bombeiros. Em Porto Alegre a diferena entre as formas de licenciamento estende-se s secretarias municipais: algumas exigem licenciamento, outras, como a Secretaria da Indstria e do Comrcio, libera o funcionamento e concede o perodo de at trs anos para que seja efetuado o licenciamento. No Cear, o principal foco de dificuldades parece estar na Sefaz (Secretaria da Fazenda). Alm dela, os licenciamentos ambientais, tanto municipal como estadual tambm so mencionados como burocrticos e demorados no cumprimento de suas atribuies. A rotina de concesses de licenas vista como um fator dificultador ou at mesmo inibidor de investimentos tambm em Minas Gerais. Pela percepo dos entrevistados, em especial, grandes negcios estariam parados porque os prazos para o licenciamento so muito longos e porque as contrapartidas exigidas seriam de tal monta, que tornariam
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o negcio no mais atraente. Alguns fatores adicionais so tidos como complicadores: por uma parte, h tentativas de mudana na legislao, em nvel federal, com o intuito de incluir novos atores no processo de licenciamento ambiental, notadamente os sindicatos, e novas exigncias, que afetariam diretamente o ambiente de negcios. Por outra parte, h tambm certa insegurana nos procedimentos atuais, onde margens elsticas de interpretao levam a que o resultado de inspees se torne muito imprevisvel. Como referido pelos agentes entrevistados, o custo de transao tempo, inerente aos procedimentos de licenciamento, pode levar paralisao das atividades empresariais. Nesse contexto, os procedimentos de licenciamento ambiental, sanitrio, do corpo de bombeiros e at mesmo do municpio mostram-se demasiadamente custosos. Os custos de transao dos procedimentos de licenciamento no Brasil podem ser identificados, alm das formas salientadas anteriormente, pela falta de definio das competncias dos entes que completam a Unio Federal e, consequentemente, pela insegurana jurdica proporcionada pela indefinio das leis que devem ser seguidas ou ainda pelo tempo necessrio para que estas licenas sejam realmente concedidas ou negadas.
3.3 Registro Mercantil

Ressalta-se que o registro mercantil no Brasil divido entre, basicamente, dois rgos que possuem funes distintas, so eles o Departamento Nacional Registro do Comrcio (DNRC) e as Juntas Comerciais (JC). O presente estudo tem por objeto de anlise ambos os rgos envolvidos no registro mercantil brasileiro. No Rio Grande do Sul, v-se algumas dificuldades com o relativo despreparo do corpo tcnico, falta de estrutura material e pessoal e a necessidade de uma gesto mais autnoma, em especial na rea financeira. O papel dos vogais por vezes questionado em especial no tocante diferenas de interpretao dos procedimentos. As percepes e opinies sobre a Junta Comercial de So Paulo no so unnimes. De um lado h empresrios e provedores relativamente satisfeitos com seu desempenho, ainda que apontem algumas poucas deficincias. De outro, alguns empresrios e especialmente intermedirios envolvidos nas lides cotidianas com a Junta expressam dificuldades, fazendo meno carncia de pessoal especializado, informatizao insuficiente e ao nmero elevado de exigncias consideradas descabidas ou ultrapassadas. O sistema de
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vogais, responsvel pela anlise das questes mais complexas, considerado amador e inadequado mesmo pelos provedores pblicos. No Cear, a percepo mais disseminada a de que a Junta Comercial funciona bem a contento e que os registros tm prazos satisfatrios, segundo o grau de complexidade da empresa em questo. A possibilidade de acompanhar decises dos processos pela rede bem-vinda, embora a interligao com outros rgos seja uma demanda ainda por cumprir. Em Minas Gerais, a informatizao, o aumento da transparncia e a diminuio de prazos dos servios prestados pela Junta Comercial so mencionados como grandes avanos. No obstante esta ampla percepo de melhorias, subsistem dificuldades que so referidas nas entrevistas. Ao que tudo indica, diferente da abertura, o registro rotineiro de documentos no passou pela mesma agilizao e tido como um entrave para investimentos. Algumas questes pontuais, como a falta de integrao do sistema de busca de nomes com outras unidades da Federao, para evitar registro duplicado, tambm ainda necessitam ser implementadas. Um dos aspectos em que demandada ateno a capacitao do pessoal, tanto para a anlise rotineira da documentao como para o uso otimizado dos recursos j disponveis de informtica. Os custos de transao tambm fazem parte do cenrio das relaes entre os novos empresrios e as Juntas Comerciais. Nesse sentido, de acordo com dados coletados, os custos de transao apresentam-se com as dificuldades impostas pela falta de informatizao, pela falta de pessoal e pela baixa qualidade do corpo tcnico dos rgos. As divergncias entre as decises dos vogais oferecem insegurana jurdica e, consequentemente, h dificuldades de entendimento sobre as exigncias impostas por esses rgos. Da mesma forma, esto colocadas as obrigaes impostas queles que pretendem utilizar-se dos servios das Juntas Comerciais de outros Estados. A falta de interligao entre os sistemas de registro mercantil no pas oferece custos de transao. Neste aspecto, o interessado em estender suas atividades aos outros Estados do pas obrigado a fazer o traslado dos documentos de um rgo outro. Quanto ao DNRC, em meio s funes que desenvolve, no Rio Grande do Sul, aquela que vista como precpua a padronizao de procedimentos, consagrada geralmente nos manuais que edita. Ela bem-vinda e h uma opinio de que deveria ser inclusive ampliada. Uma ou outra manifestao de ressalva h em relao ao DNRC quanto s exigncias consideradas extemporneas, mas so poucas.
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Em Minas Gerais, de acordo com os entrevistados, se esperaria que o DNRC tomasse a frente no processo de digitalizao dos procedimentos ligados ao registro mercantil como um todo. H uma percepo de que falta uma poltica de valorizao desse rgo. A questo de sua tranformao em autarquia ou mesmo em agncia reguladora no vista como central; decisivo, seria maior autonomia financeira e administrativa, e uma poltica de valorizao. Nas entrevistas com os agentes no estado de So Paulo, o DNRC praticamente no recebeu menes. Mas ele reconhecido como importante para unificar o entendimento de procedimentos em nvel nacional. H a percepo de que deveria passar por uma modernizao para melhor cumprir seu papel. Do DNRC no Cear, se espera a normatizao da Lei n 11.59840, de 1997, e a colocao disposio de apoio tcnico e material para que as Juntas Comerciais possam implement-la. Percebe-se que o DNRC no est diretamente ligado existncia dos custos de transao nos procedimentos de registro mercantil. Por outro lado, o rgo mostra-se como possvel instrumento redutor destes custos existentes. Nesse contexto, exerce papel de importncia nica quando o objetivo a reduo dos custos de transao presentes nos procedimentos tcnicos das Juntas Comerciais.
3.4 Mudanas
Nesta etapa do trabalho, busca-se identificar de que forma os rgos envolvidos nesses procedimentos tm trabalhado para reduzir os custos de transao existentes nas suas relaes com os novos empreendedores do pas e quais passos ainda podem ser dados. Alguns rgos de licenciamento, no Rio Grande do Sul, como o rgo ambiental Fepam e o Corpo de Bombeiros de Porto Alegre tambm buscaram adaptar-se a um ambiente mais favorvel aos negcios. O Corpo de Bombeiros colocou legislao e roteiros na internet. As mudanas, ainda a fazer, de acordo com os agentes entrevistados, encontramse, principalmente, em torno da questo da capacitao do pessoal, da otimizao dos
40 Lei que introduz as diretrizes para a informatizao e consequente sistematizao de todos os rgos envolvidos nos procedimentos de abertura de empresas no pas.
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recursos existentes, da maior previsibilidade dos prazos, da maior disponibilizao de roteiros, formulrios e procedimentos pela internet. Merece destaque a busca por uma normatizao mais clara das interpretaes e a consequente diminuio da discricionariedade. Por outro lado, as demandas no Rio Grande do Sul so direcionadas desburocratizao e diminuio da insegurana jurdica. No tocante s mudanas, as quais esses procedimentos devem ser submetidos em So Paulo, encontram-se menes muito frequentes informatizao (e aqui encontra-se a certificao digital) e integrao dos diversos rgos envolvidos. Alm dos sistemas, chama-se a ateno para a integrao das normas, hoje muito dspares, e para a capacitao tecnolgica e profissional do pessoal envolvido. H um desejo de simplificao e de desburocratizao de todos os procedimentos, inclusive do registro mercantil, com possvel ampliao das mudanas feitas para os empreendedores individuais tambm para outras empresas. No Cear, entre as mudanas sugeridas, encontram-se o retorno do balco nico (j existente no passado, mas retirado nos ltimos anos), acrescido de uma integrao eletrnica dos sistemas. Alm disso, so demandados a informatizao e o aprimoramento dos sistemas j existentes. Minas Gerais tem se notabilizado no cenrio nacional pelas mudanas feitas recentemente no registro mercantil, com a facilitao e a agilizao de seus servios. Tambm foram feitas mudanas na rea do licenciamento ambiental, com a regionalizao por bacias hidrogrficas e a criao de um sistema de classes de risco e o consequente tratamento diferenciado dos processos. So mencionadas, da mesma forma, as iniciativas de regionalizao tambm na rea do licenciamento sanitrio. Ainda h mudanas pontuais que so demandadas em Minas Gerais, como o aprofundamento da informatizao e a implantao de mais processos digitalizados como forma de agilizar ainda mais os trmites. Atualmente, a integrao basicamente em nvel estadual e tem como campo de atuao, principalmente, a cidade de Belo Horizonte. objeto de requerimento, tambm, a maior sincronia com rgos federais e com outros municpios. A capacitao continuada do pessoal tambm mencionada como necessidade. Percebe-se que mudanas j vm sendo feitas para tentar reduzir os custos de transao que permeiam a relao entre os novos empresrios e os rgos brasileiros.
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Porm, tambm saliente o fato de que muito ainda deve ser feito para que esta estrutura de procedimentos atinja a eficincia. Dentre os aspectos que devem ser revistos, por estarem diretamente vinculados existncia de custos de transao, esto a falta de informatizao, a necessidade de cooperao entre os entes da federao para efetivamente proporcionar a interligao entre seus rgos, a capacitao do corpo tcnico destes rgos e a reviso com a consequente simplificao das leis que estabelecem as obrigaes dos empreendedores brasileiros. O correto atendimento dessas necessidades tende a criar um ambiente mais transparente, mais gil, e proporcionar um mais fcil entendimento daqueles que obrigatoriamente tm de se submeter a eles. O atendimento a estes apontamentos pode reduzir os custos de transao que foram apresentados durante o desenvolvimento do estudo.
3.5 Disposio para Investir

Nesse ponto, busca-se delimitar aquilo que os interessados entendem como sendo preponderante no momento de deciso sobre onde e quando empreender. Ou seja, se os custos de transao existentes nas relaes entre empresrio e Estado so elementos capazes de inibir a legalizao de novas empresas no pas. Entre os entrevistados do Rio Grande do Sul, h um amplo consenso de que as decises sobre investimento, notadamente a questo da escolha de um local, no dependem das condies do registro mercantil. H diferenas no peso dos fatores segundo o tipo de empresa; para empresas industriais, por exemplo, pesam mais na deciso fatores como matria prima, mercado, capacitao tcnica da regio. H a percepo de que no so prioritariamente as limitaes no perodo inicial, de abertura e registro da empresa, que influenciam; o que leva, por vezes, a um desnimo para seguir com o negcio so dificuldades que se acumulam gradativamente, durante a manuteno da estrutura empresarial, como problemas relativos legislao trabalhista, ao INSS, carga tributria etc. Vrias dificuldades que se agrupam sob a denominao de Custo Brasil acabam influindo. Pontualmente podem existir tambm certos atrativos ou limitaes que exercem influncia nas tomadas de deciso por investir ou no. o caso, de um lado, dos incentivos fiscais que podem induzir opo por determinados locais. E de outro, das
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licenas ambientais, que podem imprimir determinadas dificuldades por seu ciclo de tempo bastante longo dependendo da atividade. Nesses casos, desconsiderar o elemento tempo pode trazer dificuldades e atritos futuros com os rgos responsveis. A percepo dos agentes entrevistados no estado de So Paulo no unnime quanto possibilidade da demora e da burocracia destes procedimentos serem elementos inibidores do surgimento de novos investimentos. H quem veja que as dificuldades no inibem os negcios, mas levam opo pela informalidade, enquanto outros consideram que apesar de certa insatisfao, a deciso de investir no depende destes entraves. Os agentes mais ligados ao empresariado internacional esto convencidos de que a demora e os entraves burocrticos para a abertura de empresas levam a que investidores se instalem em outros estados ou pases. Num pas onde a improvisao e o jeitinho so comuns para contornar dificuldades, segundo relatado j se criou inclusive a figura da empresa de prateleira, criada e mantida inativa espera de algum comprador com urgncia. H um certo consenso entre os entrevistados do Cear, de que as dificuldades acabam influindo na hora da deciso sobre os investimentos. Elas podem levar ao estabelecimento em outras cidades ou estados, ou mesmo opo pela informalidade. A burocracia nas licenas, em especial a ambiental, e a regularizao na Secretaria da Fazenda so consideradas os entraves mais relevantes. Como fatores capazes de incidir fortemente na deciso, em Minas Gerais, so explicitados os incentivos fiscais, situao de mercado, licitaes e compras governamentais e, mais recentemente, editais de parcerias pblico-privadas. Os dados coletados tornam bastante difcil a concluso pela existncia ou no de relao entre os custos de transao existentes e a escolha pela legalizao da atividade. O que se percebe, por um lado, que a deciso por empreender ou no, est relacionada a diversas variveis, sendo os custos de transao apenas uma delas. Segundo se percebe, as empresas se preocupam muito mais com dados relativos matria-prima, aos trabalhadores, aos incentivos fiscais, capacitao tcnica da regio, aos elementos macroeconmicos, entre outros. Porm, tambm levam em conta a burocracia, principalmente os elementos referentes aos licenciamentos, que podem, dependendo de seu nvel e dependendo da condio da empresa de suport-los, tornarse impeditivos para o surgimento ou a legalizao das atividades empresariais.
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4. PESQUISA QUANTITATIVA
Esta etapa do estudo se prope anlise da possvel relao existente entre o nmero de empresas abertas em um determinado perodo, a taxa de juros bsica e o PIB observados at aquele momento. Para tanto, torna-se necessrio o esclarecimento de alguns pressupostos. A teoria econmica define o lucro como a diferena entre os retornos e os custos da realizao de uma atividade econmica qualquer incluindo-se, nos ltimos, os custos de oportunidade. Isso significa dizer que, alm dos retornos previstos para um investimento qualquer, as empresas pensam, sempre, nos retornos da segunda melhor opo de investimento. Uma das mais populares anlises de viabilidade de investimento se preocupa em comparar a sua rentabilidade esperada taxa de juros de aplicaes de renda fixa, considerando essas aplicaes como os custos de oportunidade com os quais o investidor se depara. A partir dessa situao, subentende-se que o investidor deve optar entre o seu investimento e a aplicao dos recursos no mercado financeiro. Nesse contexto, destaca-se que todos os indivduos tm acesso ao mercado financeiro e que, atualmente, as aplicaes de retorno mais garantido, aquelas cujas rentabilidades esto associadas a um risco mnimo, so as aplicaes em ttulos de Governo. Com isso, torna-se clara uma varivel indispensvel para anlise da deciso dos agentes econmicos de realizarem investimento: a taxa de juros bsica da economia no Brasil, a taxa Selic41. Essa taxa representa o principal custo de oportunidade ao qual todo e qualquer investimento se sujeita. Se o custo de oportunidade uma varivel determinante na anlise de viabilidade de um investimento, o lucro esperado , sem dvida, a varivel fundamental. Sendo assim, h que se analisar mais do que apenas a taxa de juros.
41 Segundo a definio do Banco Central do Brasil (Bacen), a Taxa Selic apurada no Sistema Especial de Liquidao e Custdia, mediante o clculo da taxa mdia ponderada e ajustada das operaes de financiamento por um dia, lastreadas em ttulos pblicos federais (<http:// www.bcb.gov.br/?SELICDESCRICAO>).
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FIGURA 6: GRFICO DA EVOLUO DA TAXA SELIC % A.A. NO BRASIL 2000 09. FONTE: BACEN.
30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00%
O lucro esperado pelos agentes depende de um mecanismo prprio de formao de expectativas. A teoria econmica possui duas vises opostas, que dividem o pensamento econmico nesse ponto: uma que, formalmente, no considera o passado, mas supe o pleno conhecimento dos agentes econmicos sobre as variveis relevantes para a determinao de um cenrio futuro; e outra que considera apenas o passado. Chama-se a primeira de Corrente das Expectativas Racionais, tendo em Robert Lucas a sua principal referncia; a segunda conhecida como a Corrente das Expectativas Adaptativas42. Nesse sentido, tendo em vista as informaes disponibilizadas para o desenvolvimento do trabalho, a ntida concentrao de abertura de empresas nos tipos empresrias das sociedades limitadas e das empresas individuais e, da mesma forma, o entendimento de que essas formas de registro mercantil so mais simples e, portanto, com maior tendncia de serem utilizados, o estudo ir fazer uso da teoria das expectativas adaptativas.
Tabela 3 - PIB real e sua variao no Brasil 2000-08 ANOS

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
PIB REAL (preos de 2008)

2.258.894,14 2.288.556,10 2.349.388,07 2.376.326,62 2.512.069,35 2.591.442,54 2.693.986,83 2.858.088,63 3.004.881,06
VARIAO DO PIB REAL (%)

4,3 1,3 2,7 1,1 5,7 3,2 4,0 6,1 5,1
FONTE: IPEA.
42 SACHS, Jeffrey D.; LARRAIN, B. Felipe. Macroenomia. Ed. revisada e atualizada. So Paulo: Pearson Makron Books, 2000.
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Sendo assim, passa-se anlise comparativa do nmero de empresas abertas em cada um dos estados aqui estudados, em face das taxas de juros e do PIB correntes.
4.1 Minas Gerais

No Estado de Minas Gerais, existe uma grande concentrao no registro de sociedades limitadas e de empresrios individuais, perfil que pouco se alterou com o tempo, como se pode perceber na Tabela 4. Durante todo o perodo analisado, essas duas formas, somadas, concentraram mais de 99% dos novos registros anuais.
Tabela 4 - Total anual do nmero de constituies de empresas em Minas Gerais 2000-08 ANOS
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
EMPRESRIO
22.723 23.401 20.997 20.652 19.462 21.163 20.337 20.953 21.090
LTDA.
27.947 27.400 25.426 24.811 27.649 27.970 27.640 28.950 31.592
S/A
107 103 91 171 187 152 164 194 181
COOPERATIVA
173 176 152 133 106 77 86 102 66
OUTROS
65 74 46 34 31 43 53 49 93
TOTAL
51.015 51.154 46.712 45.801 47.435 49.405 48.280 50.248 53.022
FONTE: Jucemg.
Percebe-se que o total de constituies se manteve estvel nos anos de 2000 e 2001 e sofreu uma queda brusca em 2002, reduzindo-se um pouco mais no ano seguinte. O ano de 2002 foi o da eleio presidencial vencida por Lula, um ano em que os mercados se mostraram extremamente apreensivos em face de sua iminente eleio e das incertezas com relao s polticas econmicas que seriam adotadas pelo novo governo. O resultado dessa tenso no chegou a repercutir no PIB, como se depreende da Tabela 3. Em 2002, o Produto Interno Bruto expandiu-se 2,7% em termos reais, sendo que, no ano anterior, havia crescido somente 1,3%. Nos anos seguintes, o nmero de novas empresas abertas registrado pela Jucemg avanou de maneira discreta, enquanto o PIB acelerava sua taxa de crescimento. Como a Figura 7 evidencia, no h relao aparente entre o desempenho do PIB e o nmero de novas empresas abertas em Minas Gerais.
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FIGURA 7: GRFICO COMPARATIVO DA EVOLUO DO NMERO DE REGISTROS DA JUCEMG E VARIAO DO PIB REAL NO BRASIL 2001 08.
8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% -2,00% -4,00% -6,00% -8,00% -10,00% VARIAES DE NOVOS REGISTROS VARIAO DO PIB REAL 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
FONTE: Jucemg.
Caso se observe a evoluo da taxa de juros no perodo 2000-03, no entanto, pode-se perceber uma reao mais previsvel do nmero de novas empresas abertas. Apesar de a taxa Selic ter encerrado o ano de 2001 acima da taxa de abertura de 2000, um movimento de queda de janeiro de 2000 a fevereiro de 2001 foi o que mais marcou o perodo. J em 2002, em funo do temor do mercado diante da iminente eleio de Lula, as taxas de juros foram elevadas, para controlar a inflao, chegando ao seu ponto mximo na srie analisada em meados de 2003. Nesse perodo, o nmero de novas empresas registradas atingiu o seu ponto mnimo. Nos anos seguintes, no entanto, a trajetria da taxa de juros foi de queda, apenas com uma leve reverso no ano de 2008. Os registros de novas empresas, no entanto, apesar da trajetria crescente, sofreram uma queda somente em 2006, o que tambm no pode ser vinculado evoluo da taxa bsica de juros. De forma genrica, o nmero de novas empresas abertas no Estado de Minas Gerais parece ter reagido mais diretamente evoluo da taxa de juros, reduzindo-se de forma significativa em 2002 e 2003, quando a taxa Selic se encaminhava para o seu mximo nos anos 2000, e apresentando crescimento moderado nos anos posteriores, quando os juros oscilaram menos e apresentaram reduo significativa. Essa relao com a taxa de juros, contudo, no foi observvel em todos os perodos analisados. possvel, tambm, perceber que, em 2007 e 2008, houve crescimento do nmero de novos registros feitos em Minas Gerais. A Lei n 123/2006, que criou o Super Simples, entrou em vigor em 16 de dezembro de 2006. Esse programa parece ter sido a principal influncia sobre a elevao no nmero de empresas abertas no estado, nos ltimos dois anos da srie aqui estudada.
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4.2 Rio Grande do Sul

Assim como observado para Minas Gerais, a demanda por novos registros na Jucergs extremamente concentrada em empresrios individuais e sociedades limitadas. Para todo o perodo (a informao sobre a quantidade de novos registros efetivados est disponvel somente a partir de 2003), as duas formas somadas representam mais de 99% dos novos registros. A Tabela 5 apresenta o total anual de empresas abertas pela Jucergs, por tipo de registro.
Tabela 5 - Total anual do nmero de constituies de empresas no Rio Grande do Sul 2003-08 ANOS
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2006 2007 2008
EMPRESRIO
23.276 24.332 24.140 22.966 24.151 25.364 20.337 20.953 21.090
LTDA.
19.420 19.834 20.384 19.550 21.025 24.661 27.640 28.950 31.592
S/A
47 74 83 54 96 88 164 194 181
COOPERATIVA
166 172 187 142 165 125 86 102 66
OUTROS
9 15 18 16 14 28 53 49 93
TOTAL
42.918 44.427 44.812 42.728 45.451 50.266 48.280 50.248 53.022
FONTE: Jucergs.
A evoluo da quantidade de empresas abertas no Rio Grande do Sul de 2003 a 2008 muito semelhante de Minas Gerais. Embora de forma mais discreta do que naquele estado, o nmero de novos registros no Rio Grande do Sul cresceu em 2004 e 2005, reduzindo-se em 2006 e voltando a aumentar nos dois anos seguintes. Nos anos de 2004 e 2005, a economia nacional acelerou sua taxa de crescimento, contrastando com o que ocorreu em 2003, quando ela se manteve muito prxima da estabilidade. Da mesma forma, o nmero de novas empresas abertas no Rio Grande do Sul elevou-se em relao a 2003, mas manteve-se praticamente constante de 2004 para 2005. Em 2006, quando o PIB novamente cresceu, a quantidade de novos registros se retraiu, para voltar a elevar-se consistentemente novamente acompanhando o Produto Interno Bruto nos dois anos seguintes. Os movimentos registrados em 2005 e 2006 parecem ser suficientes para afastar uma relao direta entre a variao do PIB e a evoluo do
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nmero de constituies de empresas tambm para o Rio Grande do Sul. J os juros caram significativamente em 2003 e voltaram a crescer de forma discreta no segundo semestre de 2004. O valor de fechamento de 2004, no entanto, ainda foi muito inferior ao da abertura do ano anterior. No equivocado, portanto, associar essa reduo com o aumento dos novos registros na Jucergs. Em 2005, a trajetria da Selic pode ser descrita como um U invertido: elevao at o incio do segundo semestre e reduo a partir dali. O valor de fechamento de 2005 foi muito prximo ao da sua abertura. As constituies de empresas no Rio Grande do Sul, da mesma forma, permaneceram praticamente estveis naquele ano. J em 2006, a Selic manteve a trajetria iniciada no segundo semestre de 2005, reduzindo-se de forma significativa. Ainda assim, os novos registros na Jucergs tambm se retraram, contrariando a lgica observada at ento. Nos dois anos seguintes, houve crescimento consistente nos novos registros e uma inverso na trajetria dos juros ainda no incio de 2008. Novamente, como observado para Minas Gerais, a relao entre o nmero de novos registros de empresas e a taxa de juros parece revelar uma relao inversa. Mas essa correlao no suficientemente forte para indicar que o nmero de novas empresas seja diretamente determinado pela taxa de juros. Tambm como j havia sido observado em Minas Gerais, houve crescimento importante no nmero de novos registros em 2007 e 2008, anos que se seguiram criao do Super Simples. O programa, tambm,- no Rio Grande do Sul, parece ter sido efetivo, aumentando o nmero de novas empresas registradas.
4.3 So Paulo
Em So Paulo, o nvel de atividade econmica aproximadamente quatro vezes superior ao de Minas Gerais e cinco vezes superior ao do Rio Grande do Sul43. O nmero de novas empresas registradas na Junta Comercial do Estado de So Paulo (Jucesp), no entanto, no superior ao daqueles na mesma proporo. Como se pode perceber nas Tabelas 4, 5 e 6, o nmero total de empresas abertas em So Paulo, no perodo analisado, esteve entre 2,5 e quatro vezes os valores observados tanto para o Rio Grande do Sul quanto para Minas Gerais.
43 Dados do IBGE para o perodo 2003-07, disponveis em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/ contasregionais/2003_2007/ tabela02.pdf>.
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Tabela 6 - Total anual do nmero de constituies de empresas em So Paulo 2000-08 ANOS
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
EMPRESRIO
65.944 71.809 67.678 71.055 73.302 65.244 69.770 79.648 91.243
LTDA.
60.569 63.156 61.078 70.637 88.526 65.021 69.235 79.544 97.364
S/A
763 612 461 622 721 713 845 954 908
COOPERATIVA
439 406 330 343 342 95 187 157 139
OUTROS
193 203 218 178 167 275 290 233 339
TOTAL
127.908 136.186 129.765 142.835 163.058 131.348 140.327 160.536 189.993
FONTE: Jucesp.
Outras peculiaridades so observadas na srie de dados de So Paulo. Ao contrrio do que ocorreu em Minas Gerais e no Rio Grande do Sul, houve reduo significativa do nmero de novos registros feitos em 2005. J em 2006, tambm contrariando o movimento percebido nos outros dois estados, mas certamente influenciado pelo resultado negativo do ano anterior, houve aumento do nmero de empresas constitudas. Por ser a evoluo da srie de So Paulo to particular, convm analisar mais detidamente a sua relao com o PIB. Novamente, no se percebe relao entre a variao no nmero de novas empresas registradas na Junta Comercial e a variao do PIB. Em 2002 e 2005, houve reduo do nmero de novos registros, enquanto o Produto Interno Bruto crescia, ainda que de forma modesta. J nos outros anos observados, o aumento do nmero de novas empresas esteve muito acima da variao positiva do PIB. No se pode estabelecer qualquer relao de dependncia entre essas variveis.
FIGURA 9: GRFICO COMPARATIVO DA EVOLUO DO NMERO DE REGISTROS NA JUCESP E DO PIB 2001 08.
25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% -15% -20% -25% VARIAES DE NOVOS REGISTROS VARIAO DO PIB REAL 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
FONTE: Jucesp. IPEA.
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J na comparao com a taxa de juros, mais uma vez se percebe uma aparente relao com o nmero de novas empresas registradas na Junta Comercial. Em 2002, quando os juros tiveram uma elevao significativa, o nmero de novos registros caiu; o mesmo ocorreu em 2005. Essa relao, no entanto, tambm no muito forte, pois fcil perceber que a alta dos juros de 2002 foi muito mais significativa do que a de 2005; a reduo no nmero de registros, pelo contrrio, foi muito mais dramtica em 2005. Alm disso, no final de 2008, houve uma nova sequncia de elevaes na taxa bsica de juros, mas o nmero de novos registros aumentou de forma significativa. perceptvel, no entanto, o aumento no nmero de novos registros em 2007 e 2008. Assim como ocorreu em Minas Gerais e no Rio Grande do Sul, o programa de governo Super Simples parece ter tido resultados prticos em So Paulo. O novo esforo pela unificao da arrecadao tributria deve, de fato, ter estimulado a formalizao da atividade econmica, levando mais empresas a demandarem os servios da Jucesp.
4.4 Consideraes finais

Os dados de constituio de novas empresas para os Estados de Minas Gerais, de So Paulo e do Rio Grande do Sul, discriminados por tipo de empresa, foram descritos segundo suas mdias anuais, em torno das quais os mesmos se encontram razoavelmente prximos. Para o perodo comum de anlise das trs sries, que vai de 2003 a 2008, as taxas mdias de crescimento anual so de 3,2%, 3% e 5,9%, respectivamente, para o Rio Grande do Sul, Minas Gerais e So Paulo, frente a um crescimento mdio do PIB real de 4,8%. A preferncia pelo tipo de empresa preponderante para empresrio individual e companhia de responsabilidade limitada, sendo que a opo pela segunda tendencialmente crescente a taxas superiores do que a preferncia pelo primeiro tipo. Os dados mostram que essa mudana de preferncia ocorreu, em So Paulo, em perodo anterior a 2003, momento a partir do qual a participao relativa de ambos torna-se constante. Os Estados de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul apresentam essa mudana aps 2003. A significncia estatstica das regresses que explicam os movimentos do nmero de constituies de novas empresas em decorrncia do ndice do PIB real reflete
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coerncia com a hiptese de que o cenrio de estabilidade macroeconmica, conferindo mais confiana aos mercados em uma trajetria de crescimento sustentvel, leva ao crescimento dos negcios e, portanto, a novas oportunidades e empreendimentos. A crise financeira iniciada nos EUA e que passou a ter repercusso global em 2008 no parece ter afetado a confiana na constituio de novas empresas no Brasil. Ao contrrio do que ocorre com o PIB, a taxa de juros parece influenciar mais diretamente o nmero de empresas abertas. A relao, conforme esperado, inversa, de modo que uma elevao da taxa bsica de juros tende a provocar reduo na quantidade de novos registros. Essa correlao, no entanto, no perfeita e no foi observvel para todo o perodo. Outra varivel aparentemente relevante foi o programa de governo Super Simples, que passou a vigorar no final de 2006. Em funo dele, houve aumento na demanda por registro de novas empresas nas trs Juntas Comerciais estudadas.
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5. ANLISE ECONMICA DO DIREITO

O Captulo V dedica-se aplicao da Anlise Econmica do Direito no objeto central do estudo. Ressalta-se que a aplicao da AED, neste trabalho, tem por base os elementos coletados pelas pesquisas de campo oferecidas no Captulo III e IV. A aplicao do instrumento de anlise est divida em trs momentos. No primeiro, o estudo tem por objetivo analisar a estrutura que delimita o registro mercantil brasileiro e o desenvolvimento da economia do Pas, buscando traar qual o verdadeiro papel institucional desse sistema frente evoluo econmica do Brasil. No momento seguinte, volta-se a ateno para a estrutura dos registros mercantis brasileiros e para o modelo de organizao da Federao, tentando apontar qual o nvel de eficincia que o modelo atual proporciona efetividade dos rgos que compem o Sistema Nacional de Registro Mercantil. O segundo subcaptulo d continuidade aplicao da teoria econmica, dedicando-se anlise de toda a estrutura envolvida na abertura de novas empresas no Pas. Procurase traar a relao entre o modelo federativo de organizao do Estado, as dificuldades encontradas pelos stakeholders, a implementao da Redesim e o atual comportamento dos rgos envolvidos em cada um dos quatro estados analisados. Em todos os itens, o estudo tem por base os elementos oferecidos pelos dados qualitativos e quantitativos fornecidos pela pesquisa de campo.
5.1 Anlise econmica do Sistema Nacional de Registro Mercantil com base nas pesquisas qualitativa e quantitativa
A partir dos dados qualitativos e quantitativos, em um primeiro momento, busca-se realizar a aplicao da Anlise Econmica do Direito no estudo do Sistema Nacional de Registro Mercantil e do desenvolvimento da economia no Brasil, tentando, dessa
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forma, delimitar a existncia ou no de relaes entre eles. Posteriormente, com base nos resultados das pesquisas j mencionadas, o trabalho tem por objetivo a anlise econmica da realidade oferecida pelo sistema aos rgos que dele fazem parte. 5.1.a O Sistema Nacional de Registro Mercantil e o desenvolvimento da economia no Brasil Para o desenvolvimento da anlise proposta nesta etapa do trabalho, torna-se interessante verificar o cenrio oferecido pela pesquisa quantitativa. Em linhas gerais, esse estudo retratou o amadurecimento das polticas macroeconmicas do Brasil durante a dcada de 90 e o surgimento de leis, no incio dos anos 2000, que, em geral, tinham por objetivo a criao de incentivos ao desenvolvimento da atividade privada. O estudo retrata a evoluo econmica do Pas com base nos nmeros que representam o crescimento de seu Produto Interno Bruto e, assim o fazendo, estabelece a relao entre o ndice e os nmeros de registros mercantis no Brasil. Os resultados do trabalho, de forma no surpreendente, mostram a inexistncia de dependncia do desenvolvimento econmico para os registros mercantis, a despeito de a literatura citada encontrar correlao entre aquele e as instituies de uma maneira geral. O estudo permite concluir que o crescimento do PIB (pressuposto de desenvolvimento econmico do Pas) decorrente de uma srie de variveis, micro e macroeconmicas, sendo o aumento do nmero de registros de empresas uma consequncia dessa realidade e da implementao de leis com o objetivo de criar incentivos constituio de novos negcios (Simples). De acordo com a pesquisa qualitativa, os operadores, os rgos pblicos e os prprios empresrios apontam que a burocracia dos rgos de registro mercantil no obstculo intransponvel para a abertura de empresas, quanto mais para o desenvolvimento econmico do Pas. como se esse custo de transao fosse compensado por vantagens macroeconmicas antes citadas. Assim, a deciso de se abrir uma empresa gacha pode ser feita pelo Estado do Cear, se houver beneficcios fiscais, ainda que a Junta Comercial desse estado seja menos eficiente. Percebe-se que o Brasil atingiu a sua estabilidade econmica em determinado perodo de tempo, deixando para trs os ndices elevados de inflao e os fracassados planos implantados na tentativa de fortalecer a moeda nacional. O cenrio atual, ps Plano
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Real, proporciona previsibilidade s relaes do mercado, oferece privilgios atividade privada, que, se somados, colocam o ambiente nacional na trajetria do crescimento e, consequentemente, estimulam o surgimento de novos empreendimentos. O quadro mostra que os custos de transao inerentes ao registro mercantil so, de certa forma, absorvidos pelo ambiente macroeconmico. Nesse sentido, a abertura de novas empresas vista como consequncia da existncia de um ambiente macroeconmico estvel e de um Estado criador de incentivos, ao estabilizar a inflao e estabelecer disciplinas monetria e fiscal, dando previsibilidade aos agentes econmicos. Como diz Cooter, fazer menos mais44. Em outras palavras, o cenrio favorvel ao empreendedorismo no Pas reflete-se diretamente no nvel de utilidade que o empresrio dirige aos custos de transao dos procedimentos de registros mercantis. Ou seja, o resultado do balano de custo-benefcio realizado pelo empreendedor aponta que vale mais a pena se submeter aos procedimentos de registro do que deixar de lado as oportunidades vislumbradas no mercado. Isso fica ainda mais claro, quando se analisam os resultados da pesquisa qualitativa. De acordo com o contedo coletado, so diversas as reclamaes sobre os servios prestados pelas Juntas, como, por exemplo, as diferentes vises da prpria Junta sobre um mesmo documento, ou ainda, o tempo necessrio para sua aprovao. Prem, em meio a essas desgostosas realidades, quase unnime o entendimento de que o registro mercantil no est vinculado tomada de deciso do empresrio pela informalidade ou pela constituio do novo negcio. Contudo pode-se dizer que as Juntas Comerciais, rgos responsveis pela efetivao do registro mercantil, no exercem influncia direta sobre o desenvolvimento do Pas. Essas instituies fazem, sim, parte do surgimento e do consequente fortalecimento da iniciativa privada e, portanto, devem oferecer servios que possibilitem a melhor alocao de recursos daquele indivduo interessado em abrir um novo negcio. Os estudos concluem que o surgimento de novas empresas e o seu consequente registro empresrial dependem de fatores macroeconmicos capazes de tornar o cenrio
44 COOTER, Robert. Law and Economics. 3. ed. Massachusetts: Addison Wesley Longman, 2000.
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nacional mais seguro e oferecedor de maiores incentivos. Por fim, vlido esclarecer que o Estado deve voltar a sua ateno para o sistema de registro mercatil brasileiro, tentando mapear e sanar as dificuldades que nele se fazem existentes. Somente dessa forma, um dia, o Brasil ter procedimentos de resgistro mercantil que atendam iniciativa privada com a eficincia administrativa necessria. No prximo item, o trabalho foca a sua ateno na atual estrutura do Sistema Nacional de Registro Mercantil, buscando apontar as dificuldades encontradas pela pesquisa de campo frente viso da AED. 5.1.b A estrutura do Sistema Nacional de Registro Mercantil e o federalismo no Brasil Como devidamente descrito em fase anterior, o Sistema Nacional de Registro Mercantil brasileiro pode ser dividido em dois plos. Em um deles, encontra-se o Departamento Nacional de Registro de Comrcio, orgo responsvel pela normatizao tcnica dos registros mercantis em todo o Brasil e formado por uma nica estrutura, localizada em Braslia, no Distrito Federal. Na outra ponta, esto as Juntas Comerciais, funcionando como responsveis por colocar em prtica as atividades inerentes ao registro mercantil e sendo delegadas por lei federal. So vinte e seis, as Juntas Comerciais no Brasil, distribudas uma em cada estado da Federao e subordinadas administrativamente, cada qual, ao estado a que pertence. Nota-se que a estrutura dos registros mercantis estabelece o respeito s normas gerais implantadas pelo DNRC e abre espao para o surgimento de diferentes formas de execuo de seus procedimentos, que, possivelmente, variam conforme os planos de gesto de cada uma das administraes estaduais. A forma pela qual se organiza o atual sistema de registro mercantil brasileiro est diretamente vinculada s diretrizes impostas pelo modelo federalista de organizao do Estado. De acordo com o que j foi objeto de estudo em momento anterior, o federalismo tem como caracterstica principal o fato de dispor da repartio de competncias entre todas as suas unidades federadas.
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No Brasil, a Constituio Federal o ordenamento responsvel por delimitar a forma pela qual feita a diviso de competncias. A princpio, a Unio a competente para legislar sempre que o objeto for de interesse geral, sendo os estados e os municpios competentes para o fazerem quando a necessidade for de interesse regional ou local. Dentro dos parmetros impostos pelo texto constitucional, os entes de direito pblico interno tm sua autonomia garantida, devendo, sempre que possvel, utiliz-la da melhor forma. Alm da previso constitucional rgida, ora descrita, o entendimento atual prev a possibilidade da cooperao entre os entes federados. Nesse sentido, sempre que os problemas mostrarem que a descentralizao est proporcionando o surgimento de diferentes realidades no contexto nacional, esse caminho mostra-se como a melhor soluo. De acordo com o apontado pela pesquisa qualitativa, os empresrios, os operadores e os rgos pblicos envolvidos, de maneira geral, no identificam a previso constitucional que estabelece a competncia concorrente como sendo um obstculo eficincia dos servios relacionados ao registro mercantil. Para os entrevistados no trabalho, as dificuldades encontradas podem ser solucionadas nesse mesmo ambiente institucional, no necessitando de alteraes na estrutura da competncia legislativa de cada um dos entes envolvidos na prestao desse servio. O que se pode perceber que a diviso de competncias conferida pela Constituio Federal de 1988 Junta Comercial e, consequentemente, aos registros mercantis oferece determinados custos de transao ao melhor desenvolvimento da atividade empresarial. Porm esses custos de transao no so elevados a ponto de poderem ser considerados como varivel principal ou preponderante na tomada de deciso do empreendedor, por formalizar ou no, a atividade, ou ainda, abrir ou no um novo negcio. O fato de os empresrios serem submetidos a diferentes formas de administrao dos rgos relacionados abertura de novas empresas no Pas gera, por vezes, como descreve a pesquisa qualitativa, custos de transao que desgastam a relao entre o empresrio e o Estado, mas, at onde os trabalhos podem apontar, no influencia o aumento ou a reduo do nmero de constituio de novas firmas.
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Destaca-se que a distribuio de competncias e a consequente subordinao tcnica da Junta Comercial ao Departamento Nacional de Registro Mercantil, e administrativa ao Governo do Estado a que pertence, aparentemente, possibilitam uma melhor adequao da instituio aos problemas e interesses regionais. A subordinao tcnica do rgo cria um ambiente capaz de ser nico em todo o territrio nacional, proporcionando que os documentos requeridos para registro de determinado contrato social sejam os mesmos em todo o Pas. Por outro lado, a subordinao administrativa ao Governo do Estado possibilita que a instituio, Junta Comercial, trabalhe com o intuito de adequar a administrao de seus procedimentos realidade e aos interesses locais. De acordo com a pesquisa, essa administrao local tem dado margem para o surgimento de diferentes solues para as burocracias existentes nos seus procedimentos. O fato de o registro mercantil respeitar as mesmas normas tcnicas em todo o territrio nacional traz segurana jurdica ao ambiente de novos negcios. Torna-se possvel que os interessados saibam com antecedncia quais devem ser os documentos apresentados no sul e no norte do Pas. De outra banda, a flexibilidade que a instituio Junta Comercial detm para administrar seus procedimentos deveria facilitar o desenvolvimento de melhores prticas. O reflexo de uma administrao eficiente seria a existncia de procedimentos que possibilitassem ao agente interessado a melhor alocao possvel dos recursos existentes, ou seja, procedimentos que no apresentassem dificuldades ao seu fiel cumprimento. O ideal a busca constante pela reduo dos custos de transao presentes na relao desses dois plos. O que se percebe, atravs dos resultados obtidos com a pesquisa qualitativa que a administrao dos procedimentos vinculados ao registro mercantil vem sendo razoavelmente bem feita pelos estados analisados. Os operadores e os empresrios que participaram das entrevistas nas quatro unidades da Federao avaliadas demonstraram, em geral, satisfao com os servios prestados pelas Juntas Comerciais, porm revelaram algumas dificuldades encontradas. Os resultados apontam que o modelo pelo qual se organizam todos os rgos envolvidos na abertura de novas empresas no Brasil deve ser revisto.
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No que tange estrutura nacional do Sistema Nacional de Registro Mercantil, vlido salientar o descontentamento por parte de alguns operadores (advogados e contadores) quanto s diferenas nas bases de dados das Juntas Comerciais, no Pas. Segundo eles, hoje, quando se pretende abrir uma filial de uma empresa em estado diferente da sede, deve-se, obrigatoriamente, entregar os documentos constitutivos da matriz da sociedade empresria junto com as alteraes que deliberam sobre a constituio da filial, s assim se consegue dar entrada no pedido de registro da filial. Essa insatisfao dos operadores diz respeito a algo que foge da competncia da administrao estadual, a qual simplesmente trabalha com o delimitado no disposto em lei federal. O Sistema atual repassa a quem deseja utilizar os servios das Juntas Comerciais de outros estados o dever de interligar as redes que hoje esto armazenadas de forma individual por cada uma delas. Trabalhando dessa forma, o Estado repassa custos adicionais de transao que, sem dvida, no so preponderantes no momento de deciso pela constituio ou no de uma filial, mas em muito demonstram a falta de planejamento do atual sistema de registro mercantil. O trabalho qualitativo aponta, tambm, o desconforto dos operadores e dos empresrios com as atividades administradas pelas Juntas Comercias. Dentre as queixas, est o fato de os vogais (pessoas responsveis pela anlise dos documentos levados a registro na Junta Comercial) de uma mesma instituio, por vezes, possurem diferentes interpretaes sobre o que pode e o que no pode ser objeto de registro pelo rgo. Percebe-se aqui um dado inerente subjetividade do vogal, que deve ser solucionado pela Junta Comercial e no pode preponderar sobre a segurana jurdica do registro mercantil. As normas tcnicas impostas pelo DNRC devem ser respeitadas e no ser objeto constante de novos entendimentos, de acordo com o que pensa cada vogal no Pas. A possibilidade de tais atitudes ocorrerem eleva o grau dos custos de transao, na medida em que o operador e o empresrio passam a contar com tal possibilidade sempre que buscarem o registro de um novo documento. De outra banda, percebe-se, conforme j colocado, que tal situao no desestimula a busca pelo registro mercantil. Nesse contexto, preciso que as Juntas criem as regras necessrias ao melhor desempenho dos regitros mercantis, procurando no oferecer resistncia ou impor
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dificuldades desnecessrias sua efetivao. Por outro lado, tem-se que o ideal seria a criao de um ambiente de incentivos para que ela ocorra. A pesquisa ressalta que o nmero de abertura de novas empresas vem crescendo, gradativamente, no Pas e demonstra que esses percentuais so parecidos de um estado para outro. Comprova-se que no existem grandes diferenas entre as Juntas Comercias dos estados brasileiros e, da mesma forma, que o nmero de registros das atividades empresariais no est diminuindo nem se encontra estagnado devido aos procedimentos requeridos para sua realizao. Portanto, nota-se que a forma pela qual esto sendo conduzidas as Juntas Comerciais tem se mostrado fonte criadora de custos de transao aos procedimentos de registro mercantil, mas no a ponto de tornar invivel a sua efetivao, porm mostrando que o sistema no atingiu sua eficincia plena. O exposto ainda comprova que no existem grandes diferenas entre uma e outra unidade da Federao, sendo praticamente idntica a realidade que circunda o registro mercantil em todos os estados brasileiros. Chama ateno o fato de que os problemas identificados pelas pesquisas demontram, alm das dificuldades impostas pelo sistema, a existncia de possveis falhas de gesto nas Juntas Comerciais do Pas, afastando, dessa forma, a hiptese de que as dificuldades estariam vinculadas to somente diviso de competncia feita pelo texto constitucional. No que tange competncia concorrente, ressalta-se que, a princpio, tal estrutura deveria tornar possvel que a instituio Junta Comercial trabalhesse da melhor maneira possvel, conforme as peculiaridades de cada regio brasileira. Nesse sentido, o trabalho quantitativo demonstra que o crescimento do nmero de aberturas de novas empresas nos ltimos anos foi muito parecido em todas as regies pesquisadas, apesar das diferenas no nmero de registros totais. O Estado de So Paulo aparece como sendo aquele que detm o mais elevado nmero de registros totais, quando comparado com os outros trs estados analisados. A partir dessa realidade, conclui-se que as administraes devem ser diferentes, capazes de se adaptar realidade das regies a que esto expostas. Destaca-se que as diferentes formas de gesto utilizadas pelas Juntas Comerciais esto, at certo ponto, relacionadas aos planos de governo dos estados. Sendo assim, torna-se
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normal que uma faa parte do objeto central de suas polticas e outras acabem por no o fazer. Hoje, o Estado de Minas Gerais destaca-se pelo modelo de registro mercantil utilizado e ainda em fase de implantao, porque j se adapta s diretrizes impostas pela Lei n 11.598, de 2007, que institui a Redesim e prev a interligao entre todos os rgos envolvidos nos procedimentos que antecedem a efetiva liberao do incio da operacionalizao das empresas. Os Estados de So Paulo, do Rio Grande do Sul45 e do Cear ainda tm suas Juntas Comerciais atuando de forma separada desses outros rgos, fato que no acarreta uma menor qualidade na prestao do servio referente ao registro mercantil, como j descrito anteriormente. O que se percebe, portanto, so as instituies trabalhando de formas diferentes e, de acordo com as pesquisas aplicadas, em meio existncia de determinados custos de transao que afastam o sistema do ponto de eficincia almejado. De acordo com, principalmente, a pesquisa qualitativa, muitas aes devem ser tomadas para que as instituies venham a propiciar um ambiente de registro mercantil eficiente, com custos de transao em nveis baixos e com incentivos elevados. Defende-se, contudo, que a estrutura de competncias adotadas pela Constituio de 1988, ao propiciar a flexibilidade da administrao dos servios relativos aos registros mercantis, acaba por dar margem existncia de baixos nveis na qualidade de gesto. sabido que o fato de o registro mercantil depender do plano de governo vivido por cada estado o deixa exposto a outras variveis (interesses polticos dos membros de cada governo) capazes de poder elevar os nveis dos custos de transao entre as unidades da Federao e o novo empresrio. Porm a anlise das variveis que estabelecem o comportamento da existncia desses grupos no objeto do estudo ora realizado, cabendo a meno apenas de que, em meio a essa realidade, se torna possvel a verificao de que algumas Juntas recebem maiores atenes de seus governos do que outras, tal fato
45 Apesar de o Decreto n 46.176, de 30 de janeiro de 2009, ter institudo o Comit Estadual de Implantao da Rede Nacional Para a Simplificao do Registro e da Legalizao de Empresas e Negcios, no se tem notcia de maiores mudanas nos rgos envolvidos nesses procedimentos.
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se refletindo diretamente na implantao de programas com o objetivo de estabelecer melhores prticas por esses rgos. Ao final, possvel verificar que o Sistema Nacional de Registros Mercantis no eficiente. O registro mercantil, na forma como est, no possibilita a melhor alocao de recursos por parte do interessado em abrir um novo negcio, seja pelo fato de o deixar exposto a diferentes formas de interpretao das normas legais, seja por submet-lo a possveis prticas administrativas que tornem os procedimentos de registro distantes da realidade de implantao do resto do Pas. De outra banda, o estudo qualitativo demonstra que o processo de abertura de novas empresas no Brasil vai alm do simples registro na Junta Comercial, motivo pelo qual se torna realmente burocrtico, envolto em custos de transao extremamente elevados, podendo, dessa forma, segundo o mesmo estudo, vir a ser relacionado como varivel que se reflete na desistncia ou na escolha do empresrio pela informalidade. Com a tentativa de se reduzirem os custos de transao que fazem parte desse amplo nmero de procedimentos que antecedem a abertura de uma nova empresa no Pas, foi implantada a Lei n 11.598, de 2007.
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6. CONCLUSO
A partir do estudo desenvolvido, pode-se concluir o que segue: A burocracia pela qual obrigada a passar uma nova empresa no Brasil que busca legalizar-se representa os Custos de Transao das relaes dos empresrios com o Estado. Estes Custos de Transao podem atrasar e, por vezes, inibir o estabelecimento de novos investimentos no pas; As Juntas Comerciais e o DNRC no so, dentre os diversos rgos analisados, os maiores responsveis pelos Custos de Transao existentes nessa cadeia de procedimentos; Nas Juntas Comercias, os Custos de Transao encontrados limitam-se falta de previsibilidade, o pequeno nmero e a baixa qualidade do corpo tcnico, a insuficiente informatizao e a insegurana quanto aos limites do papel desenvolvido pelo rgo; Ainda que haja uma legislao federal uniformizando atividades de registro mercantil, h uma enorme disparidade nos procedimentos adotados nos Estados analisados, sobretudo no que se refere integrao institucional das diferentes esferas e agncias pblicas com vistas formalizao da atividade empresarial; Ainda que a legislao seja importante, o principal impulsionador da agilizao dos processos de registro mercantil est localizado na integrao institucional dos diferentes agentes pblicos envolvidos no registro mercantil. Contudo, essa integrao no se faz apenas com a existncia de legislao pertinente, nem tampouco com a disponibilidade de recursos. Trs outros fatores parecem contribuir de maneira mais significativa para esse processo: a) a deciso poltica da administrao superior estadual para empreender essa integrao, b) a coordenao gerencial para essa integrao e c) a adoo de tcnicas gerenciais como o estabelecimento de metas e remunerao adicional vinculada realizao de metas previamente negociadas;
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Do ponto de vista da coordenao federal desse processo, a opo parece recair sobre uma mudana institucional do rgo responsvel por essa atividade o DNRC. Essa mudana apontaria para a criao de uma Agncia Reguladora, tendo o DNRC como seu embrio, mas atuando de fato como agncia reguladora, estabelecendo no apenas normas para todo o sistema nacional de registro mercantil, mas estabelecendo incentivos seletivos efetivos para que as unidades estabeleam a integrao institucional indispensvel agilizao dos processos em tela; O tempo de formalizao de um negcio no deve ser atribudo s Juntas Comerciais e nem o principal problema do tomador de deciso de abrir um negcio formalizado (empresrio). A tributao o maior inibidor de novos negcios; O cenrio de estabilidade macroeconmica, representado pelo PIB brasileiro, apresenta-se como sendo um incentivo ao surgimento de novas empresas, como mostra os modelos estatsticos construdos a partir do nmero de registro de novas empresas realizados no pas; A taxa de juros parece ter relao inversa com o surgimento de novas empresas, construindo, dessa forma, a sua possvel posio de segunda melhor opo de investimento dos novos empreendedores brasileiros; A poltica pblica brasileira, representada pela implantao da legislao do SUPER SIMPLES, parece exercer grande influncia na tomada de deciso dos empreendedores brasileiros pela abertura ou no de novas empresas no pas.
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ISSN 2175-5760

SRIE PENSANDO O DIREITO

CARTA DE APRESENTAO INSTITUCIONAL

CARTA DE APRESENTAO DA PESQUISA

Fbio Andrade Coordenador do Projeto de Pesquisa.

SRIE PENSANDO O DIREITO

A JUNTA COMERCIAL E SEU PAPEL NO DESENVOLVIMENTO DA ECONOMIA

Porto Alegre/Braslia Junho de 2010

5. ANLISE ECONMICA DO DIREITO....53

pesquisas qualitativa e quantitativa....53

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1. TEORIA DOS CUSTOS DE TRANSAO

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2.1 O Sistema Nacional de Registro Mercantil e a distribuio de competncias no mbito constitucional

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Melhor dizendo, nas palavras de Fernanda Dias Menezes de Almeida:

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Tabela 1: Distribuio dos entrevistados por estado e tipo de atividades Empresrios

3.1 Principais dificuldades encontradas

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3.3 Registro Mercantil

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3.5 Disposio para Investir

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Tabela 3 - PIB real e sua variao no Brasil 2000-08 ANOS

PIB REAL (preos de 2008)

VARIAO DO PIB REAL (%)

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4.1 Minas Gerais

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4.2 Rio Grande do Sul

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FONTE: Jucesp. IPEA.

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4.4 Consideraes finais