2 A CONTRA-REFORMA DO ESTADO E O REORDENAMENTO DAS POLTICAS SOCIAIS BRASILEIRAS

2.1. Definindo conceitos sobre o Estado e dialogando sobre o seu papel a partir dos anos 90

Para empreendermos uma anlise sobre o novo Estado que ora se configura no mundo capitalista , antes de tudo, necessrio definirmos que Estado esse, e onde se inserem os diferentes projetos societais. Para isso, resgatamos as idias de Marx, recuperando dentro do pensamento Marxista o conceito de
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Estado: ... no mais do que um comit para administrar os negcios coletivos de toda classe burguesa. (MARX e ENGELS, 1998: 7) Nesse sentido, segundo Marx, o Estado assumia uma funo precisa no que diz respeito garantia da propriedade privada, assegurando de certo modo a dominao dos proprietrios dos meios de produo sobre os no proprietrios, ou seja, os trabalhadores diretos, podendo ser considerado como:

... uma entidade particular que, em nome de um suposto interesse geral defende os interesses comuns de uma classe particular. ( COUTINHO,1996: 19)

Esta conceituao de Estado vigorou por muito tempo, ganhando fora a partir da criao do Manifesto Comunista onde Marx e Engels reforaram este conceito do Estado e o classificaram como sendo mais um instrumento para facilitar os negcios da classe dominante. Neste caminho, COUTINHO (1996) comenta que:
... O Estado deixa ento de lhe parecer apenas como a encarnao formal e alienada do suposto interesse universal, passando a ser visto como um organismo que exerce uma funo precisa: garantindo a propriedade privada, O Estado assegura e reproduz a diviso da sociedade de classes ( ou seja, conserva a sociedade civil) e, desse modo, garante a dominao dos proprietrios dos meios de produo sobre os no proprietrios, sobre os trabalhadores diretos. O Estado, assim, um Estado de classe: no a

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encarnao da Razo Universal [como pretendia Hegel], mas sim uma entidade particular que, em nome de um suposto interesse geral defende os interesses comuns de uma classe particular. (p. 19)

Esta compreenso sobre a funo do Estado permaneceu inalterada por algum tempo no pensamento marxista, sendo o mesmo concebido como um mero aparelho a servio da burguesia. Contudo, somente aps a morte de Marx que Engels em 1895 comeou a vislumbrar uma ampliao do conceito de Estado, em decorrncia da complexificao crescente da sociedade de sua poca. De fato, a viso ampliada de Estado elaborada por Engels no se reduzia simplesmente ao pensamento contratualista, mas o autor tentou mostrar a dimenso consensual do papel do Estado, que, embora em ltima anlise estivesse atrelado aos interesses das classes dominantes, no se resumia mais a apenas um comit executivo da burguesia. ( ORENHA, 2001: 22)
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Tal perspectiva de anlise demonstrava claramente uma ampliao na concepo marxista de Estado. Contudo, foi sem dvida em GRAMSCI que se encontrou a essncia de Estado Ampliado.

Gramsci, ao contrrio de Marx, Engels e Lenin, operou numa poca histrica e num mbito geogrfico no qual j se efetivou uma maior concretizao (ou ampliao) do fenmeno estatal. Ele se empenhou por dar teoricamente conta de uma intensa socializao da poltica, que resultou, entre outras coisas, da conquista do sufrgio universal, da criao de grandes partidos polticos de massa, da ao efetiva de numerosos e potentes sindicatos profissionais e de classe[...] A luta poltica ento j no mais se travava entre, por um lado, burocracias administrativas e policial-militares que monopolizavam o aparelho de Estado e, por outro, exguas seitas conspirativas que falavam em nome das classes subalternas: nem tem como cenrio principal os parlamentos representativos apenas de uma escassa minoria de eleitores proprietrios. A esfera poltica restrita que era prpria dos Estados oligrquicos, tanto autoritrios como liberais, cede progressivamente lugar a uma nova esfera pblica ampliada, caracterizada pelo crescente protagonismo de amplas organizaes de massa. a percepo dessa socializao da poltica que permite a Gramsci elaborar uma teoria marxista ampliada do Estado. Mas, cabe lembrar que se tratou de uma ampliao dialtica: os novos elementos aduzidos por Gramsci, no eliminaram o ncleo fundamental da teoria restrita de Marx, Engels e Lnin ( ou seja, o carter de classe e o momento repressivo de todo poder do Estado), mas repem e transfiguraram ao desenvolve-lo atravs do acrscimo de novas determinaes. ( COUTINHO, op. cit.,p. 52/53)

35 Seguindo tais concepes, Gramsci criou precedentes para se repensar as relaes de poder entre Estado e Sociedade, podendo assim a partir de um novo conceito de Estado perceber que o mesmo ao longo dessa histria de ampliao se fez presente atravs das lutas das classes subalternas, em contraposio a todo esforo dos dominantes em manterem-se no poder. Gramsci, ao contrrio dos que o consideram como o analista da crise do Estado, foi o autor que melhor apreendeu a nova relao entre o Estado e a sociedade na modernidade do sculo XX. Para ele, o Estado propriamente dito, e a sociedade civil so dois momentos distintos, que no se identificam, mas esto em uma relao dialtica nesta construo do Estado Ampliado. ( COUTINHO e TEIXEIRA, 2003: 183) Neste rumo, a Sociedade Civil para Gramsci o conjunto das associaes sindicais, polticas, culturais, geralmente designadas como privadas, enquanto o Estado o instrumento de uma classe e, ao mesmo tempo lugar de luta
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(pela hegemonia) e processo de unificao das classes dirigentes. Com

tais

concepes, Gramsci ampliou o conceito de Estado at ento construdo, reformulando seu papel e o distanciando da viso onde o mesmo era concebido apenas como um instrumento externo s relaes sociais. De acordo com GLUCKSMANN (1980):
O sentido de Estado Ampliado de Gramsci abrange tanto a sociedade poltica, com o aparelho de ditadura de classe (burocracia e foras armadas), na medida que ele possui funes coercitivas e econmicas como a sociedade civil, compreendendo o conjunto de organizaes pblicas e privadas responsveis pela elaborao e/ou difuso de ideologias. [...] O Estado integral de Gramsci inclui o conjunto dos meios de direo intelectual e moral de uma classe sobre a sociedade, atravs da realizao de sua hegemonia, visando salvaguardar o equilbrio poltico.

Essas diferentes definies de Estado aqui apresentadas, a partir de agora se tornaro pano de fundo para darmos seqncia a nosso estudo, onde estaremos empreendendo uma anlise da particularidade do Estado no contexto brasileiro, enquanto subsdios para entendermos alguns fenmenos que se mostram explicitamente hoje em nossa sociedade no que diz respeito ao papel do Estado.

36 Como bem sabemos, nos encontramos em um momento de muitas mudanas que no s atingem, o mundo do trabalho, o perfil de atuao do Estado como tambm afetam as sociedades como um todo. Na realidade, desenvolvemos o entendimento de que presenciamos um momento que trata-se de um processo contnuo e de mudanas visveis, que vem afetando as sociedades no mundo todo. Estamos em meio a um perodo em que a globalizao usada e incorporada junto a uma teoria de mudana mundial; em suma, uma poca que segundo BORN (1999), pode ser considerada como: ... uma das mais dinmicas e revolucionrias jamais conhecidas pela histria universal. (p. 7) justamente neste cenrio de transnacionalizao / mundializao do capital que podemos enquadrar o Estado como um agente que vem substancialmente se modificando, perdendo gradativamente seu poder de controle, assumindo um perfil diferenciado e um novo tratamento. Tal modificao assumida pelo Estado no pode ser considerada como inovadora ou inteiramente
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original, j que Marx e Engels sinalizavam no seu tempo um Estado servidor dos interesses dos burgueses, o que nos conduz a compartilhar da mesma posio que OLIVEIRA (1999) assume, quando afirma sobre a atualidade e o vigor da obra marxiana, que j o Manifesto permite decifrar o momento que estamos presenciando:
A reforma do Estado brasileiro na era da globalizao, quase sem exagerar (...), parece um esforo das classes dominantes em fazerem cumprir um dos mais sombrios antemas de Marx e Engels no manifesto. Aquele dizia que os governos no passam de comits executivos da burguesia. O governo brasileiro, os governos latino-americanos em geral, se esforam para estar entre os primeiros e mais fiis a homenage-los, fazendo valer seus mais sombrios antemas. (p. 68)

As mudanas que vinham acontecendo em relao ao papel do Estado num nvel internacional, foram disseminadas tardiamente para o Brasil. Tais alteraes que lentamente tiveram incio na dcada de 70, e que se desenvolvem at hoje, esto causando mutaes profundas em nossa nao, refletindo diretamente no papel do Estado que no cenrio atual, devido nova postura adotada, tem se tornado alvo de discusses e debates. De acordo com CAMARGO (1999):

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Ao lado desta nova viso, a questo da permanncia, dissoluo ou reestruturao do Estado nacional ocupa, como contraponto, um lugar, tambm crescente, no discurso e no debate acadmico das relaes internacionais. (p.3)

Presenciamos um momento novo para a sociedade brasileira, onde h o predomnio da lgica da excluso e a previso de um futuro sombrio e nebuloso para os que vivem da venda de sua fora de trabalho. Enfim, vivenciamos um momento catico em todos os nveis (econmico, social e poltico), onde as antigas instituies totalizadoras da poltica de bem-estar social ( LBA, CBIA Centro Brasileiro para a Infncia e Adolescncia) extintas pelo Governo FHC, no foram substitudas, de modo que esse vazio institucional dificulta o encaminhamento pblico dos problemas, sendo os mesmos agora, responsabilidade dos indivduos, que sem poder contar com o apoio integral do Estado, se aliam a outras organizaes e passam a reivindicar seus direitos e
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resoluo das dificuldades. interessante observar que quando chegamos a este ponto que centraliza a discusso na questo do papel do Estado a partir dos anos 90, a grande maioria dos autores (OLIVEIRA/1998; MOTA/2000; BEHRING/2003) assume a mesma posio, explicitando que o Estado hoje vem perdendo seu poder regulador, conforme nos apresenta SANTOS (1999) em seu discurso: ... as funes reguladoras do Estado so vistas mais como incapacidades do que como capacidades do Estado (p.47), presenciando o enfraquecimento de sua soberania e assumindo um outro papel.
... os Estados, especialmente na periferia capitalista, foram conscientemente enfraquecidos, quando no selvagemente sangrados, pelas polticas neoliberais a fim de favorecer o predomnio sem contrapesos dos interesses das grandes empresas. (BORN, 1999: 48)

O Estado brasileiro, como afirma THERBORN (2000) perde um pouco a dimenso do controle e da ordem, assumindo um posicionamento diferenciado mais visvel no Brasil, a partir dos anos 90, com a eleio do expresidente COLLOR e que acabou por se traduzir no caos que hoje presenciamos e que BEHRING (2003) sintetiza muito bem: ... o dilvio neoliberal com suas graves seqelas-, que deixa de herana um pas privatizado, profundamente endividado, ainda mais desigual e violento. ( p. 23)

38 No entanto, antes de continuarmos a discusso sobre o Estado no cenrio atual, precisamos compreender como tal modificao foi construda e delineada, assim como as novas determinaes que motivaram e levaram a tal mudana do Estado e seus por qus, tentando assim, fazer um retrospecto em relao ao Estado e suas funes.

2.2. A Contra- Reforma do Estado

Delineando o percurso trilhado pelo Estado brasileiro, podemos vislumbrar que o mesmo durante algumas dcadas (50/60) desenvolveu importante papel na sociedade sendo considerado um ator essencial; como aquele que
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colaborava com o funcionamento da economia de mercado, estabilizando e aumentando a sua produtividade. No entanto, mesmo sendo ator essencial neste perodo, comeou a partir do final da dcada de 70 e incio dos anos 80, a apresentar sinais de enfraquecimento no que dizia respeito s suas foras enquanto regulador e, seu papel comeou a ser repensado no sentido de restaurar as condies para a liberdade do mercado. O Estado que at ento desempenhava papel fundamental na regulao social atravs das polticas sociais, propiciando a acelerao da acumulao do capital, passou a perceber que na dcada de 70 tal regulao se fazia desnecessria frente nova lgica de reestruturao produtiva. Ao adentrar nos anos 80, o Estado vivenciava uma conjuntura marcada pela manifestao de sinais de falncia no que concernia ao seu padro intervencionista, passando a viver uma profunda recesso. Os governantes nesta poca se esforaram para declarar fidelidade aos preceitos e a feitiaria neoliberal, que vinha se inserindo no pas de forma lenta, porm, progressiva. Este perodo se caracterizou por uma atuao tmida do Estado no campo das polticas sociais, pautadas somente na implantao de programas emergenciais e assistencialistas, implementados apenas com fins eleitoreiros e clientelsticos.

39 O pas vivenciava os maiores impasses com o descrdito da sociedade, em suma, experimentava um momento marcado pela deteriorao das condies de vida do povo, agravada pela crise do padro intervencionsita do Estado e sua conseqente incapacidade de investimento nas polticas sociais.
Destaca-se nesse cenrio, uma profunda crise econmica, notadamente expressa pela ascenso crescente da inflao, pela volumosa dvida externa... (SILVA e SILVA, 1995: 58)

Frente a estes problemas, o que se colocava era a busca de uma via de sada, travestida do neoliberalismo, como o movimento de reduo do setor pblico, via privatizao e o estreitamento das intenes e possibilidades de investimento social por parte do Estado.
Considerando esses problemas, no restaram dvidas de que o padro intervencionista do estado brasileiro entrava em falncia, dando margem a que se procure adotar o modelo neoliberal que preconiza um Estado mnimo, alterando profundamente portanto , a relao Estado-Sociedade, com imposio da primazia do mercado. (Idem. p.54)

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Trilhando este iderio, assumiu em 1989 a direo do pas o presidente COLLOR, que aderiu explicitamente em seu governo ao neoliberalismo como alternativa de desenvolvimento. A investida modernizante deste governo, instituiu, cada vez mais, uma barreira entre Estado e Sociedade Civil, estreitando os poderes do Estado e tornando-o cada vez mais mnimo. Neste sentido concordamos com FACEIRA (2001) quando expressa que:
O governo Collor desencadeou dois movimentos principais, o primeiro de consolidar a idia de ineficincia do Estado e, conseqentemente, a medida que o papel do Estado e a noo de pblico tornam-se desqualificadas, justificando a reduo de sua interveno na rea social e, conseqentemente , do chamado Estado Mnimo. O segundo seria o desenvolvimento de mundo globalizado e da necessidade do Brasil abandonar a idia de nacionalismo e globalizar-se a qualquer preo. (p 30)

Tinha incio no governo de Fernando Collor uma contra-reforma do Estado, que viria se consolidar no governo de FHC.

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Como j assinalamos, foi com Fernando Collor que esse processo de desmantelamento do Estado brasileiro teve incio, mas no governo de Fernando Henrique Cardoso que esse processo se consolida principalmente com relao s imposies de ajuste macro-econmico pelo FMI e Banco Mundial. ( ORENHA, 2001:33)

Pautando-se na conjuntura econmica da dcada de 90, o governo de Fernando Henrique Cardoso, empossado em janeiro de 1995, adotou como perspectiva fazer o pas avanar no sentido de sua integrao ao contexto internacional de globalizao. O eixo do governo de FHC centrava-se no ajuste estrutural, a partir de uma lgica que era a mesma adotada para o Terceiro Mundo, lgica esta que era ditada pelo FMI e pelo Banco Mundial. Foi nesta dcada, a partir do Consenso de Washington 4 que iniciouse um processo de reflexo sobre a redefinio do papel do Estado. De acordo com SILVA e SILVA (1995), o Consenso de Washington tinha:
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... como fundamentao a ideologia neoliberal, que destaca o primado do mercado livre e aberto, em convivncia com um Estado mnimo e preconiza: estabilizao econmica( combate inflao); realizao das reformas estruturais (privatizao, desregulamentao de mercados, liberao financeira e comercial); retomada dos investimentos estrangeiros para incrementar o desenvolvimento. (p. 59)

Neste perodo, o Estado, perdendo suas foras, no era mais considerado aquele agente de vital importncia no que concernia a sua funo de regulao, j que tal momento foi marcado por uma sucesso de mudanas principalmente no que diziam respeito aos direitos. Testemunhava-se o emergir de uma poca onde intensificava-se a discusso em torno da flexibilizao e fragilizao das condies de trabalho, com reduo dos direitos, incentivo terceirizao e ataques permanentes ao sindical. ( DIAS, 1997: 6) A concluso a que se chegava neste momento era mais mercado livre e menos Estado social, ou seja, tinha-se neste perodo a:

______________________________________ 4

Com o intuito de orientar as reformas econmicas nos pases latino-americanos, foi firmado em 1989 o Consenso de Washington, resultado de uma reunio entre os organismos de financiamento internacional criados a partir de Bretton Woods (FMI, BID, Banco Mundial), funcionrios do governo americano e economistas latino-americanos.

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... retirada do Estado como agente econmico, dissoluo do coletivo e do pblico em nome da liberdade econmica e do individualismo, corte dos benefcios sociais, degradao dos servios pblicos, desregulamentao do mercado de trabalho, desapario dos direitos histricos dos trabalhadores; estes so os componentes regressivos das posies neoliberais no campo social, que alguns se atrevem a propugnar como traos da ps-modernidade. ( MONTES,apud.1996: 38)

O Estado, que a partir das dcadas de 70/80 vinha paulatinamente perdendo foras, adentrou nos anos 90 mais enfraquecido, minimizado em suas aes, assumindo uma posio contraditria que sinalizada por FARIAS (2000) quando o mesmo afirma que:
Percebe-se que, de acordo com o mito do mercado livre e eterrnizado, o Estado ps-moderno passa a ser um simples ator das atividades mercantis, encarregado das funes de represso e controle. Por um lado, coloca-se em ao no mercado para enfraquecer as polticas pblicas industriais, tecnolgicas e sociais; por outro lado situa-se em ao sobre o mercado para a regulamentao da ordem, dos incentivos e da informao. (p. 51)

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Tem incio neste perodo uma contra-reforma do Estado se assim podemos dizer, j que h uma forte evocao do passado no que concerne as idias neoliberais, pois as mesmas podem ser consideradas como regressivas na medida em que so observadas as condies de vida e de trabalho das maiorias. acordo com BORN (1999):
... as sociedades que o neoliberalismo construiu ao longo destes anos so piores que as que as precederam: mais divididas e mais injustas, e os homens e as mulheres vivem sob renovadas ameaas econmicas, trabalhistas, sociais e ecolgicas. (p. 58)
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De

Esta dcada ficou, ento, marcada por um movimento de modificao da postura adotada pelo Estado em funo das propostas de ajuste econmico e reformas institucionais, tendo como objetivo maior insero do pas no circuito competitivo da economia globalizada. De acordo com RODRIGUES (1999) o objetivo desta contra-reforma era:
___________________________________________

Assumimos em nosso trabalho a posio defendida por BEHRING (2003) no que diz respeito ao Estado, j que partilhamos juntamente com esta autora da idia de que h uma contra-reforma do Estado, devido ao fato de estarmos retornando a uma posio j assumida pelo mesmo em perodos anteriores. Seguindo esta linha de raciocnio, concordamos com RAMONET (1998) quando ele explicita que: as pessoas j no querem saber disso. E no aceitam que seja dado o nome de reforma ao que, em sentido prprio, no passa de uma contrareforma, um retorno antiga ordem social, ao mundo abominvel descrito por Dickens e Zola.(p.77)

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... a superao dos problemas causados pela crise ao desenvolvimento econmico, voltando-se para a recuperao da capacidade competitiva da economia mundial. (p.42)

Tal posicionamento adotado pelo Estado baseava-se no ideal da modernizao neoliberal que se expressava no Brasil atravs da fragilizao das condies de trabalho e da vida das maiorias, da recusa de direitos que nem sequer chegaram a se efetivar e tambm da eroso das mediaes polticas do mundo social e do desgaste do espao pblico como espao de negociao e representao. Segundo MONTAO (2002) a chamada Contra-reforma do Estado:
... estava articulada com o projeto de liberar, desimpedir e desregulamentar a acumulao do capital, retirando a legitimao sistmica e o controle social da lgica democrtica e passando para a lgica da concorrncia do mercado. (p.29)

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Neste contexto, o Estado se via cada vez mais voltado para subsidiar o capital, estando mais distante da promoo da justia social, reduzido a uma espcie de pronto socorro social.
No mbito da ofensiva neoliberal e do corte nos gastos sociais, os servios pblicos passaram a ser mais reduzidos e insatisfatrios, e os direitos sociais foram objeto de mutilao e reduo. ( FACEIRA, 2001: 31)

Essa proposta de reforma neoliberal comportava algumas orientaes/ condies que se combinavam e que tinham como objetivo: ... a insero do pas na dinmica do capitalismo contemporneo (BEHRING, 2003: 59), preconizando assim, a transferncia estrutural de responsabilidades por parte do Estado em face questo social, sem que sequer, em contrapartida, assegurasse o repasse dos recursos financeiros essenciais para custear os programas que at ento eram desenvolvidos pelo mesmo. De agente fundamental para a regulao da reproduo social, o Estado assumia mais uma vez uma posio contraditria. Por um lado, se configurava um mero prestador de servios dos interesses dos grandes oligoplios, nos projetos que visavam restaurar as taxas de lucro abaladas com a crise, ocupando:

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... uma posio mais distante do mediador civilizador vislumbrado pelos clssicos da poltica e de certa forma reeditado pela orientao Keynesiana, datada e geopoliticamente situada, passando a cuidar prioritariamente das condies gerais da reproduo do capital e dos excessos cometidos, no cenrio de barbrie que se instaura com o comando do mercado livre,a exemplo da violncia endmica de que somos testemunhas ou vtimas. ( BEHRING, 2003: 23). Do outro lado, o Estado no abandonava suas funes coercitivas no

que dizia respeito ordem, mantendo, um sistema precrio, estabelecido sob o desenvolvimento de polticas sociais fragmentadas e focalizadas. Segundo FARIAS (2000):
... o Estado social no ser demolido, mas transformado e tornado mais flexvel e mais robusto de sorte que preserve a sua funo principal, que a de apoiar e ajudar os mais fracos. (p.58)

Contudo, mesmo sendo considerado um todo complexo e

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contraditrio, o Estado cedeu presso do comando do grande capital, assumindo uma posio mnima, transferindo suas responsabilidades para outros, ficando somente a merc do comandante, ou melhor, do capital, convertendo-se em ponto de apoio das empresas. Segundo BEHRING (2003):

... os Estados nacionais restringem-se a: cobrir o custo de algumas infraestruturas ( sobre as quais no h interesse de investimento privado), aplicar incentivos fiscais, garantir escoamentos suficientes e institucionalizar processos de liberalizao e desregulamentao, em nome da competitividade. Nesse sentido ltimo, so decisivas as liberalizaes, desregulamentaes e flexibilidades no mbito das relaes de trabalho diminuio da parte dos salrios, segmentao do mercado do trabalho... (p.59)

Esta postura assumida pelo Estado consubstanciou para o Brasil um sistema residual seletivo de proteo pblica, conferindo-lhe funo compensatria e marginal, obstacularizando ento, o modelo universal redistributivo que embora no tenha sido implantado no pas, foi um movimento marcante na dcada anterior, nos anos 80. O Estado que at ento era o principal ator responsvel pelo provimento das polticas sociais brasileiras, reduzia a sua atuao neste campo e a transferia para organismos da sociedade civil, o que acabava por ocasionar uma

44 mudana de direo daquela assumida na dcada de 80 (universalista) e por acarretar cortes pblicos e reduo das polticas sociais. A esse respeito IAMAMOTO (2001) complementa que:
... o governo considera que o Estado deve deixar de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social para se tornar promotor e regulador desse desenvolvimento, transferindo para o setor privado, as atividades que possam ser controladas pelo mercado. (p. 120)

O padro de proteo social implementado neste contexto, que pode ser identificado como residual, baseou-se numa segmentao dos programas[...] legitimando-se a operao de programas sociais estatais de m qualidade, levados a cabo sob forma assistencialista, pontual, clientelista, sem qualquer referncia a direitos sociais de cidadania, destinados a um segmento especfico da populao, que so os excludos do mercado de trabalho e das
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condies de sobrevivncia. ( RODRIGUES, 1999: 45) O que se visualizava na realidade, no incio dos anos 2000, era a retirada do Estado no que concernia ao provimento de polticas sociais e a transferncia de desenvolvimento destes servios para outros rgos no estatais, formando assim, uma rede de parcerias entre pblico e privado, onde: ... as transferncias de recursos tendem a ser fracas e insuficientes e finalmente, so focalizados, ainda que variem muito, os critrios de focalizao. ( DRAIBE, 1997: 241)

A retrao do Estado em suas responsabilidades e aes no campo social manifesta-se na compresso das verbas oramentrias e no deterioramento da prestao de servios sociais pblicos. Vem implicando uma transferncia para a sociedade civil, de parcela das iniciativas para o atendimento das seqelas da questo social... ( IAMAMOTO, 2001 43).

Seguindo esta perspectiva de contra-reforma que iniciava-se maciamente nos anos 90 e se acentuava no incio do sculo XXI, novas formas de gesto dos programas sociais emergiram, apresentando como caractersticas principais a focalizao e terceirizao como forma de contratao, a descentralizao do atendimento pela transferncia direta, ou atravs de parceiras,

45 nos servios para a comunidade, ou para organizaes filantrpicas particulares, confirmando assim, o que ORENHA (2001) nos apresenta:
... as crescentes propostas de desresponsabilizao por parte do Estado que, em nome da descentralizao dos servios promovem a privatizao atravs das chamadas parcerias, na verdade terceirizaes, sem contudo haver o devido repasse e formas de efetivo controle social e gesto de carter pblico sobre esses servios. (p.32)

O conceito de espao pblico perde fora, dando lugar a outras organizaes da sociedade, se traduzindo em espao de organizao comunitria. O espao pblico no estatal passa a ser conhecido como mais eficaz que o espao estatal, descaracterizando ainda mais a assistncia social como um direito. O Estado deixa de ser o grande patrocinador do bem-estar social, cabendo a sociedade e a iniciativa privada a responsabilidade de participao no processo de
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proviso social.
Este processo amplia o espao das grandes corporaes empresariais e das Organizaes No- Governamentais ONGs na gesto e execuo de polticas sociais com amplas repercusses nas condies de trabalho e no mercado de trabalho especializado. ( IAMAMOTO, 2001: 123)

Abre-se, neste momento, um amplo campo para que as ONGs, entidades filantrpicas e outras iniciativas entrem em cena e assumam a coresponsabilidade por desenvolver aes que so de interesse pblico. Como pode ser percebido:

... na nova modalidade imprimida na relao entre Estado e sociedade, que se constroem as particularidades das novas formas de gesto dos programas assistenciais. Com a resignificao do conceito de pblico, que ocorre em decorrncia da privatizao que ocorre na esfera estatal, esta torna-se cada vez menos capaz de representar o interesse pblico. ( RODRIGUES, 1999: 51)

Diante deste quadro, o Estado tende a uma minimizao de seu poder, se afastando de suas tarefas principais, assumindo cada vez mais uma postura de facilitador para as imposies do capital, sendo colocado como alvo dos neoliberais que querem transform-lo em um ano raqutico e disforme, ainda mais grotescamente pequeno. (BORN, 1999:52)

46 Sendo assim, a retirada parcial do Estado pelo provimento das polticas sociais, as novas articulaes que se colocam com o terceiro setor e a resignificao da solidariedade (RODRIGUES, 1999), impem novos determinantes para a atuao profissional do servio social, que MONTANO (2002) expressa muito bem:

Desta forma, ao constatar a atual retrada do Estado nas suas responsabilidades de responder s seqelas da questo social, diminuindo e precarizando as polticas sociais estatais, as avaliaes sobre as repercusses e rebatimentos disto na profisso so diversas e contraditrias... (p. 245)

justamente a partir destas novas determinaes colocadas para os profissionais que trabalham na rea de atuao das polticas sociais que estaremos analisando, no tpico seguinte, tais polticas no atual contexto brasileiro.
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Compreendendo a partir do reordenamento das funes do Estado que aqui apresentamos, que as polticas sociais passam a ser geridas sob uma nova perspectiva que vem afetando diretamente as condies e relaes de trabalho dos profissionais de servio social, assim como ocasionando mudanas profundas em termos de mercado de trabalho e contratao.

2.3. A configurao das polticas sociais brasileiras a partir dos anos 90

Com a adoo de um novo posicionamento por parte do Estado, a partir dos anos 80, ou melhor, seguindo a perspectiva de pensamento de que houve apenas a retomada de uma postura que j se fez presente no passado da sociedade brasileira, o mesmo deixa de se responsabilizar pelo desenvolvimento das polticas sociais, deslocando-se para uma postura mnima e contraditria. No presente cruel que nos apresentado, o Estado encolhe-se, afastando-se parcialmente do trato questo social, no por motivo de falta de eficincia, mas por ter que se adequar nova lgica neoliberal que o pressiona e o faz retomar um nvel de atuao que Marx j sinalizava em uma poca distante da

47 que estamos vivenciando, quando para ele o Estado era visto como um instrumento a servio do capital. O Estado que outrora era o principal responsvel pelo provimento das polticas sociais, transferiu, da dcada de 90 para os dias atuais, suas responsabilidades para organismos da sociedade civil, nos levando a visualizar que retrocedemos quela concepo de que o bem-estar pertence ao mbito do privado, como bem explicita MONTAO ( 2002):
... o bem-estar pertence ao mbito do privado, ou seja, as famlias, a comunidade, as instituies religiosas e filantrpicas, devem responsabilizar-se por ele, numa rede de solidariedade que possa proteger os mais pobres. (p.12)

Emergindo
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nos

anos

90,

esta

contra-reforma

do

Estado

consubstanciou para o Brasil a retomada a um sistema residual seletivo j vivenciado na sociedade brasileira, conferindo s polticas sociais apenas a funo compensatria e paliativa, revertendo ento todas as conquistas adquiridas na dcada de 80. Iniciava-se ento, um novo perodo que resgatava marcas visveis do passado, j que o objetivo geral de toda esta lgica cruel era:

... retirar e esvaziar a dimenso de direito universal do cidado [...], criar uma autoculpa pelas mazelas que afetam a populao, e de auto-ajuda e ajuda mtua para o seu enfrentamento; desonerar o capital de tais responsabilidades... ( MONTANO, 2002: 23)

Desenvolveu-se neste tempo no Brasil, sistemas de seguridade de qualidade para aqueles trabalhadores que permanecem no emprego formal e programas de qualidade desenvolvidos pelo setor privado para aqueles que tm melhor poder aquisitivo, enquanto que para a grande massa da populao, desenvolveram-se, como afirma RODRIGUES (1999):

... programas sociais de m qualidade, levados a cabo sob forma assistencialista, pontual, clientelista, sem qualquer referncia a direitos sociais de cidadania, destinados a um segmento especfico da populao, que so os excludos do mercado de trabalho e das condies de sobrevivncia. (p.45)

48 No interior deste contexto estavam as polticas sociais que vo sofrer, a partir destes anos, profundas e acirradas modificaes. Alteraes estas que caminhavam em sentido contrrio a forma universalista proposta na dcada de 80. Cabe salientar que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 ampliou consideravelmente os direitos sociais e polticos, estabelecendo novas bases nas relaes trabalhistas, como tambm no que se referia ao maior comprometimento do Estado e da Sociedade civil no financiamento dos gastos sociais. ( RODRIGUES: 1999) Contudo, os resultados conquistados na dcada de 80, a partir da Constituio, no puderam ser considerados significativos, j que a efetivao do contedo institucional no fora concretizado nos anos 90. As polticas sociais neste momento no atingiram o patamar redistributivo to almejado pela Constituio. De acordo com BEHRING (2003):
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Elas so: paternalistas, geradoras de desequilbrio, custo excessivo do trabalho, e devem ser acessadas via mercado. Evidentemente, nessa perspectiva deixam de ser um direito social. (p. 64)

O corte nos gastos sociais atingia de forma macia todas as polticas sociais, o que acabou por se desdobrar em uma debilitao generalizada dos servios sociais bsicos, comprometendo assim a marcha da universalizao da cobertura e da qualidade de oferta, que at ento constituam a bandeira da luta dos anos 80. A avassaladora tendncia mercantilizao de direitos e prerrogativas conquistados pelas classes populares nos anos 80 foram convertidos na dcada de 90 em bens ou servios adquirveis no mercado, ou seja, a sade, a educao e a seguridade social deixaram de ser componentes inalienveis dos direitos do cidado e se transformaram em simples mercadorias intercambiadas entre fornecedores e compradores. (BORN, 1999: 9) Assim, as polticas sociais adentraram o sculo XXI no centro da crise como afirma BEHRING (2000): ... La onda larga con tendencia a la estagnacin coloca la poltica social en el centro da le crisis. (p. 183) e passaram a ser concebidas como polticas residuais e focalizadas, sendo alteradas e muito no que diz respeito aos seus objetivos e orientaes. Neste sentido, BEHRING (2003)

49 explicita que: ... as polticas sociais, no atual contexto neoliberal, global e produtivo, so substantivamente alteradas em suas orientaes e em sua funcionalidade. (p. 244). Portanto, tais polticas alm de assumirem um novo carter, que se assim podemos dizer, fogem bastante aos seus princpios: ... la poltica social en el capitalismo no se fund em una verdadera redistribucin de la riqueza. (BEHRING, 2000: 1987), deixaram tambm de ser desenvolvidas pelo Estado, passando da gide do Estado para serem desenvolvidas a partir da lgica da sociedade civil, conforme explicitado em outros momentos de nosso trabalho.
... o Estado deixa de intervir diretamente na questo social, passando a financiar, por meio de convnios, inmeros programas assistenciais desenvolvidos por organizaes no-governamentais, reduzindo assim gastos com a rea social e transferindo as responsabilidades para o mbito do privado. ( FACEIRA, 2001: 29-30)
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Esta transferncia de responsabilidades acabou por fazer com que estas polticas passassem a ter formas de gesto descentralizadas, que se traduzem na focalizao do atendimento e na terceirizao como forma de contratao, na transferncia direta ou atravs das parcerias dos servios para a comunidade ou para organizaes filantrpicas, mobilizando a ao pblica no estatal numa perspectiva de refilantropizao da assistncia. ( RODRIGUES, 1999: 47). O conceito de espao pblico cede lugar aos interesses de grupos coletivos e a ao pblica no-estatal passa a ser vista como mais eficaz, devido ao fato de que:
O Estado deixa de se responsabilizar como principal instncia de garantia dos direitos sociais, consolidando um Estado mnimo para a populao e os trabalhadores; e um Estado mximo para o capital, tendo como produto dessa sociedade o cidado- consumidor e no o cidado de direitos sociais e polticos. ( FACEIRA, 2001: 33)

As parcerias tornam-se mais freqentes, configurando a nova forma de gesto das polticas sociais brasileiras, que a partir de todas estas alteraes passam a ser geridas por ONGs, entidades filantrpicas ou iniciativas derivadas das microsolidariedades ( originrias na famlia, nas igrejas, ou nas diferentes localidades) que vo assumindo gradativamente a responsabilidade pelo provimento de tais polticas, contribuindo assim, para a diminuio das aes do

50 Estado, que vo passo a passo se tornando pontuais e seletivas. Segundo TELLES (1998) esta redefinio das relaes entre Estado e sociedade:
... elide a questo dos direitos por via da transferncia das responsabilidades pblicas na prestao dos servios sociais para a assim chamada comunidade, seja a famlia, sejam as organizaes nogovernamentais, sejam as organizaes filantrpicas e suas formas modernas, a incluindo a chamada filantropia empresarial. (p. 21)

Desta forma, ao trilharmos este caminho de anlise sobre as alteraes na postura do Estado, constatamos que tais modificaes implicaram em mudanas significativas no que concerne ao desenvolvimento das polticas sociais, o que nos leva a constatar que a precarizao e os cortes dos gastos em relao ao social se desdobraram em mutaes radicais no trato da questo social, afetando significativamente a profisso de servio social.
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Assim, olhando a partir deste prisma, concordamos com MONTANO (2002) quando o mesmo afirma que:

... as polticas sociais constituem base de sustentao funcionalocupacional do Servio Social, caracterizando sua funcionalidade, sua legitimidade, criando o espao de insero ocupacional, e se elas foram e esto sendo significativamente alteradas no atual contexto scioeconmico e poltico, podemos ento afirmar que a profisso de servio social tende a sofrer transformaes relevantes na sua demanda e no seu campo de atuao, na sua modalidade de interveno e no seu vnculo empregatcio. (p. 244)

Em

decorrncia,

vislumbramos

em

nosso

pas,

mudanas

expressivas no que se refere ao campo de atuao dos assistentes sociais que tendo nas polticas sociais a base de sua funcionalidade e legitimidade, passam a vivenciar alteraes que rebatem diretamente na coluna vertebral da profisso e se desdobram em novas condies de trabalho. Os assistentes sociais, totalmente inseridos neste processo de mutaes expressivas, vm perdendo espao no mbito estatal: ... o que se parece processar, na verdade, uma tendencial perda paulatina de espao profissionalocupacional dos assistentes sociais (fundamentalmente no mbito estatal) (MONTANO, 2002:248), estando estes profissionais sujeitos s novas formas e condies de trabalho que lhe so apresentados.

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Os assistentes sociais encontram-se entre estes agentes, portanto, esto entre os custos que particularmente podem ser recortados como forma de diminuio das despesas estatais gerais com a rea social. Esta afirmao remete, tendencialmente, no contexto da focalizao, descentralizao e precarizao das polticas sociais, clara precarizao das condies de trabalho do assistente social, sua terceirizao ... (Ibid., p. 249)

Sem dvida, as novas condies que so apresentadas hoje para a profisso causam impasses para a atuao do profissional e geram desafios a serem enfrentados pelo servio social. Neste rumo, procuraremos no captulo seguinte aprofundar nossa anlise sobre as novas condies de trabalho do assistente social, tomando como ponto central de nossa discusso a temtica da terceirizao, j que tal fenmeno se configura como eixo de nosso trabalho pela sua presena crescente no novo mercado de trabalho dos assistentes sociais.
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