A NOVA POLTICA SOCIAL NO BRASIL: UMA PRTICA ACIMA DE QUALQUER SUSPEITA TERICA?

Maria Lucia Teixeira Werneck Vianna Introduo

H exatos 20 anos a Assemblia Nacional Constituinte finalizava seus trabalhos. A Carta, aprovada em outubro de 1988 e aclamada pelo ento presidente do Congresso Nacional como Constituio Cidad, traria mudanas significativas no que concerne proteo social no Brasil. Direitos individuais e coletivos foram ento expandidos. Em especial, a introduo da expresso Seguridade Social e do sentido que emprestava s polticas que designava mostrou-se claramente inovadora e sugestiva. Tratava-se, afinal, de um passo importante, a consigna constitucional, para o ingresso do pas no universo civilizado dos Estados de bem-estar social. A definio de seguridade social impressa no artigo 1941 revela sua semelhana com o modelo Beveridge2. Os dois princpios contidos no famoso relatrio que deu origem reforma do sistema de proteo social no Reino Unido, em 1946 (e que influenciou decisivamente a implantao do Welfare State no mundo desenvolvido), ali esto enunciados: a integrao das polticas destinadas a assegurar direitos sociais e o carter universalista do provimento dos mesmos. Nem um nem outro conheceu existncia efetiva em solo brasileiro. Esse artigo no tem, contudo, a inteno de discorrer sobre os descaminhos da seguridade social no Brasil. Razes e mecanismos usados para anuviar o desenho constitucional j foram bastante (embora talvez no o suficiente) explorados na literatura 3. Antes, se prope a discutir um processo que ocorreu paralelamente ao desmonte da
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Doutora em Cincia Poltica; professora do Instituto de Economia da UFRJ; coordenadora do Laboratrio de Economia Poltica da Sade e Proteo Social da UFRJ. 1 A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. . O nome do economista britnico Sir William Beveridge ficou associado ao modelo de proteo social sugerido no relatrio cuja elaborao coordenou, em 1942. Ver, a respeito, WERNECK VIANNA (1998), cap.1 3 . Ver, por exemplo, WERNECK VIANNA, 2001 e 2003; GENTIL (2006).
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seguridade social4: o esmorecimento do debate, sobretudo do debate acadmico, em torno dos princpios implcitos na concepo inscrita na Constituio. Pois tal debate no s animou vivamente a agenda de profissionais e estudiosos envolvidos com a chamada questo social por um largo perodo como teve presena fundamental na elaborao do captulo que consagrou a noo de seguridade na Carta. O retraimento das discusses sobre as premissas subjacentes ao conceito de seguridade social atinge em particular o princpio da universalidade, porque, diversamente do princpio da integrao, que foi interpretado e regulamentado por legislao ordinria em desacordo com o desgnio constitucional5, manteve-se inclume. O sistema de proteo social no Brasil continua universal na letra da Lei. No entanto ganha cada vez mais foros de unanimidade a idia de que poltica social , por excelncia, algum tipo de ao voltada para os excludos (os pobres) e, por definio, focalizada. Em torno dessa idia, o debate se tornou insosso, permanecendo restrito ora fria refutao de dados empricos, ora a uma morna queda de brao entre opinies diferentes, prisioneiras, todas, da indefectvel meno s prticas correntes no pas. A controvrsia entre universalismo e focalizao como desenho apropriado para as polticas sociais, contudo, no se resume a escolhas que governantes fazem diante de recursos finitos e demandas infindveis no contexto atual. Tambm no traduz apenas posies divergentes num espectro ideolgico cada vez mais confuso. Fundamenta-se, outrossim, em concepes tericas distintas acerca da natureza e do papel das polticas sociais nas sociedades modernas. O texto que se segue tem como objetivo apontar as premissas analticas subjacentes a tais conceitos, procurando requalificar as relaes que guardam com diferentes posturas poltico-ideolgicas. A primeira sesso consiste em tentativa, muito simplificada, de resgatar um veio caro s cincias sociais, qual seja, o de identificar os laos que unem polarizaes contemporneas, como universalismo versus focalizao (no que concerne s polticas sociais), a antinomias clssicas na teoria poltica, como a cannica contradio entre liberdade e igualdade; o intuito to somente o de realar a complexidade (terica) do tema. Na segunda, a ateno se volta para um duplo processo em curso: o de naturalizao
Desmonte que se deu de fato, no de direito, na medida em que o termo seguridade foi preservado a despeito das inmeras emendas constitucionais que reformaram o sistema. 5 Desgnio que, na verdade, no est verbalizado literalmente na Constituio.
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de um modelo de poltica social (que passou a dominar no Brasil) e o de esvaziamento do debate sobre a questo social no meio acadmico. A motivao para expor ilaes que no se encontram suficientemente amadurecidas e esse o caso - reside na convico de que o confronto entre postulados rivais continua a ser de grande relevncia para o entendimento do real e, sobretudo, para a formulao de aes que visem transform-lo.

Em torno da questo social como objeto terico: antinomias e concepes O pensamento social moderno, seja na forma de cincia as cincias sociais -, seja na forma de ideologia, formas ambas legtimas com que vem se expressando atravs dos tempos, rico em antinomias.Universalismo versus focalizao uma das que no momento freqentam, com assiduidade, as agendas da reflexo, das propostas e de prticas no universo das polticas pblicas. Sua atualidade, relacionada que est ao renovado imperativo de enfrentamento da questo social tambm esta reatualizada no cenrio contemporneo de reestruturaes vrias -, no exangue as imbricaes que mantm com outras antinomias. Em particular, com a antinomia clssica que, desde o alvorecer da modernidade, consome esforos dos pensadores: igualdade versus liberdade6. Por pensamento social moderno entende-se aquele que comea a se formar l pelos fins do sculo XVI, num cenrio de transformaes que vai permitir e estimular explicaes laicas do funcionamento do mundo dos homens, explicaes cientficas tanto quanto proposies ideolgicas e substantivas. ento que as idias de liberdade e igualdade galgam destaque, assumindo contornos preservados at hoje. Liberdade como ausncia de restries escolha individual o livre arbtrio que Romeu e Julieta tentam exercer, na conhecida pea de Shakespeare -, e igualdade como condio da prpria humanidade (todos os seres humanos so, por natureza, igualmente indivduos). Os pensadores no sculo XVII (Hobbes e Locke, por exemplo), vo considerar esses atributos como direitos
. O redescobrimento dos valores da igualdade e da liberdade (ou sua redefinio moderna) pelos clssicos da Filosofia Poltica vem lastreado na reconsiderao dos conceitos de pblico e privado, tanto em termos dos seus significados enquanto domnios singulares da vida social, quanto em termos das fronteiras que devem ser mantidas entre os mesmos (outra antinomia classica, portanto). A elaborao tambm clssica dessa redefinio se encontra na famosa conferncia proferida por Benjamin Constant de Rebecque em 1818 no Ateneu Real de Paris Da liberdade dos antigos comparada dos modernos. A traduo para o portugus est em ZARCA (1985). Ver, a respeito, entre outros comentadores, MERCHIOR (1991).
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naturais dos indivduos, o que mostra a relevncia que conferem a eles7. E como conciliam teoricamente liberdade com igualdade? Concebendo a igualdade como igualdade formal, ou abstrata: a igualdade em termos do exerccio do livre arbtrio (todos tm o direito natural de exerc-lo) e, para que seja possvel a convivncia entre esses iguais que desejam coisas diferentes (e so livres para faz-lo), concebendo tambm a igualdade como igualdade de todos perante a Lei e a Justia. Ou seja, igualdade na esfera pblica8. Essa a igualdade que o liberalismo clssico vai consagrar como compatvel com a liberdade. E essa a idia elaborada pelos precursores do liberalismo clssico, como os contratualistas Hobbes e Locke, que ressaltam, ademais, as especificidades da esfera pblica (a cujas regras todos igualmente se submetem por espontnea vontade) que possibilitam e legitimam o exerccio desigual da liberdade privada. No sculo XVIII, e cada vez mais, medida que o Ocidente caminha celeremente para o capitalismo industrial e se adensa o caldo de cultura que alimentaria a Revoluo Francesa, tal forma de conciliar liberdade com igualdade perde consistncia. Rousseau o pensador tpico do difcil dilema que se impe. A igualdade j no pode ser concebida apenas como igualdade natural ou abstrata. Opresso e injustias denunciam desigualdades concretas que a igualdade natural no previne nem apaga. Rousseau identifica na propriedade desigual a origem das desigualdades (ttulo de seu livro-libelo de 1755)9. E como restringir a propriedade sem ferir a liberdade? A soluo rousseuniana, demasiado complexa para ser aqui abordada, vai passar pelo conceito de vontade geral, uma espcie de virtude cvica que o povo incorpora pelo contrato social, quando abandona sua condio de aglomerado amorfo e torna-se verdadeiramente um povo, ou seja, um eu coletivo capaz de decidir em nome do interesse geral mesmo que a deciso se afaste do interesse particular de cada um10. A democracia liberal que se afirma como sistema poltico e como objeto de reflexo, j no sculo XIX, retoma o carter formal da igualdade para compatibiliz-la com
. Ver a respeito, BOBBIO & BOVERO (1987). As obras de Thomas Hobbes e John Locke que explicitam com nitidez esses postulados so, respectivamente, Leviat (de 1652) e Segundo Tratado de Governo (de 1690). 8 .Tanto em Hobbes quanto em Locke a esfera pblica, o campo da poltica, distingue-se do domnio privado (o campo dos interesses individuais inerentes aos seres humanos) e (ou porque) consiste numa construo dos homens, possvel apenas na medida em que estabelecem entre si o pacto social. Ver MACPHERSON (1970) 9 . Discurso sobre a origem e os fundamentos da desigualdade entre os homens. Coleo Os Pensadores, Abril Cultural, 1976. 10.Ver O Contrato Social [1762], livro I, cap. VI. Edio Os Pensadores, Abril Cultural, 1976.
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o ideal expandido e cultuado de liberdade individual. Com a seguinte diferena: os pensadores, ento (ou pelo menos os pensadores liberais progressivistas, como Stuart Mill), vo ampliar o escopo da igualdade, adicionando sua natureza civil (a antiga igualdade natural de exercer o livre arbtrio) a qualificao de igualdade poltica. A cada um, um voto ser o lema propositivo dos liberal-democratas11. Liberdade e igualdade so conciliadas, portanto, porque so ambas concebidas como situaes em que no h restries sua consecuo. A ausncia de impedimentos formais ao exerccio da liberdade (de expresso, de credo, de trnsito, de propriedade, de trabalho, etc) se complementa com a ausncia de impedimentos formais igual possibilidade de participao de todos no campo da poltica, ou seja, na esfera pblica (pelo voto, pela elegibilidade para cargos pblicos, pela constituio de partidos polticos). Essa conciliao, denunciada por Marx desde o Manifesto de 1848, e que j assustava liberais mais conservadores como Tocqueville, no se sustentou no sculo XX. Duas guerras mundiais, a expanso colonialista, o acirramento dos conflitos distributivos, entre outros fatores, tornaram explcito o paradoxo: a liberdade , por definio, desigualizadora no plano da vida real se a liberdade no permite que desigualdades se concretizem, no liberdade -; e, pois, o ideal de igualdade, para deixar de ser um ideal abstrato, requer freios ao exerccio da liberdade. Outrossim, no mesmo passo em que desnudam o paradoxo, aqueles e outros fatores que incidem sobre as transformaes caractersticas do sculo XX acabam impondo , no Ocidente, uma outra soluo conciliatria: o chamado Estado de bem-estar social. Com algum sacrifcio de ambas as partes. Um pouco menos de liberdade sob a ao interventora do Estado e um certo recuo do ideal de igualdade, expresso em menos desigualdades. Justificada teoricamente pela revoluo keynesiana, a concepo social-democrata de compatibilizao da igualdade com a liberdade remarca, de novo, as fronteiras entre os domnios pblico e privado, reformulando os encargos e responsabilidades de cada um12. Todavia, como ocorreu com todas as solues de conciliao entre liberdade e igualdade, ao longo do tempo, essa soluo (o Estado de bem-estar social, momento histrico em que pela primeira vez polticas sociais se configuram como instrumentos de concretizao de direitos) tambm se torna alvo de acirradas controvrsias. O quanto menos
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. Stuart Mill, Consideraes sobre o Governo Representativo [1861], Ibrasa, So Paulo, 1964. .PRZEWORSKI (1985), cap. 1.

de liberdade? Em que dimenses se aplicam freios liberdade (e que freios) requeridos para o aumento da igualdade? Que grau e que tipo de igualdade podem ser alcanados sem que a liberdade seja ameaada? 13 Duas concepes de igualdade (tanto no campo da reflexo quanto no campo das proposies) vo se confrontar nos debates em torno da soluo conciliatria representada pela poltica social: a concepo de igualdade como resultados mais igualitrios e a concepo de igualdade como iguais oportunidades para todos. No que concerne aos processos de formulao e implementao de polticas pblicas, primeira concepo se associam, grosso modo, adeptos do papel robusto do Estado como produtor de bens e servios para todos e aos quais todos tm direito sistemas de sade pblicos universais, por exemplo, ou de educao, e, tambm, fortes investimentos pblicos para que todos possam gozar de benefcios como saneamento, moradia, transporte, etc do que resulta, ou se espera que resulte, uma maior igualdade substantiva. segunda, se associam os adeptos do papel do Estado como regulador das foras ou garantidor da pujana do mercado, fonte de iguais oportunidades para todos; algumas aes sero aceitas como precpuas a esse papel do Estado aes negativas, destinadas a no permitir que encargos trabalhistas onerem (ou desestimulem) as atividades empresariais, e aes positivas, como as que proporcionam educao (ou sade) gratuita queles que se encontram em situao precria, a fim de incrementar a igualdade de oportunidades. Duas noes de liberdade tambm se distinguem. Na primeira, a liberdade vista como ausncia de restries ao exerccio do livre arbtrio; e entre essas restries enquadram-se certas incapacidades dos prprios indivduos, como o analfabetismo ou a extrema penria, que agem como obstculos livre escolha e que podem ser reduzidas14. A segunda entende a liberdade como exerccio positivo do livre arbtrio, como liberdade positivada, para o que estipula como necessria a presena de capacidades ou melhor, a presena de elementos propiciadores de tais capacidades, ou, melhor ainda, a presena de direitos substantivos e palpveis. Direitos que no se contentam apenas com a vigncia de um slido marco legal (como o caso do acesso justia e do voto), mas que exigem
. Os debates em torno da crise do Estado de bem-estar social , a partir dos anos 70, sistematizados e comentados por vrios autores, evidenciam os argumentos em pugna. Ver DRAIBE & HENRIQUES (1988), WERNECK VIANNA (1998) entre outros. 14. No custa lembrar que o entendimento do analfabetsimo como obstculo ao exerccio da liberdade j fora formulado por Stuart Mill, em Princpios de Economia Poltica [1848], livro IV, cap. VII e em Consideraes sobre o Governo Representativo [1861], cap. VIII. Ver MACPHERSON (1977), cap. III.
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estruturas

concretas

de

positivao:

escolas,

hospitais,

etc.

No difcil perceber que a antinomia liberdade versus igualdade se imbrica com a antinomia universalizao versus focalizao. Mas no se trata de uma mera polaridade a situar, de um lado o conjunto liberdade subsumida pela igualdade assegurada por direitos substantivos universais, e, de outro, o conjunto liberdade incrementada pela igualdade de oportunidades promovida por aes focalizadas. Ao contrrio, a complexidade aumenta quando mais antinomias so introduzidas. Pois elas se cruzam, oferecendo, em termos de solues reflexivas ou propositivas, sanduches mistos dos mais variados sabores. Em seu enunciado original, a frmula de compatibilizao entre liberdade e igualdade expressa nos regimes de welfare disseminados pelo mundo no ps-guerra j embutia diferentes modalidades de cruzamento entre esses valores liberdade e igualdade e entre eles e a dupla forma de conceber a poltica social (para todos ou para os pobres). Tanto que sistemas variados de proteo social se constituram pelos pases do Ocidente, desde os mais liberais, tipo Estados Unidos, aos mais igualitaristas, tipo Escandinvia15. O prprio modelo Beveridge continha o germe da discrdia, uma vez que estabelecia, como princpios basilares, a universalidade dos benefcios e a integrao das polticas, e, como objetivo principal, a eliminao da necessidade (ou seja, da pobreza). No obstante, a concepo que se afirmou, nos anos subseqentes, foi a de que a universalidade da poltica social como frmula de compatibilizao entre igualdade e liberdade, no tinha a ver apenas com a reduo da pobreza. Tinha a ver sobretudo com a expanso substantiva da cidadania (o famoso texto de Marshall em que define a cidadania como conjunto de direitos acumulados historicamente, direitos civis, polticos e sociais, de 194916). E cidadania entendida como medida de igualdade aplicada sobre uma sociedade de livres desiguais17. At porque pobreza e desigualdades conheceram paralelamente substancial reduo, em pases europeus, mediante polticas econmicas de crescimento, pleno emprego e alterao do sistema tributrio. Essa concepo, com efeito, se afirmou fortemente. Qual seja, a concepo de que liberdade e igualdade se compatibilizam mediante a noo ampliada e substantivada de
. Classificaes dos Estados ou regimes de bem-estar encontram-se em vrios autores. Ver, por exemplo, ESPING-ANDERSEN(1991). Em WERNECK VIANNA (1998) h uma breve resenha dessas classificaes. 16. MARSHALL (1967). 17. Medida no duplo sentido: critrio de mensurao e forma de ao.
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cidadania, o que se d por via de polticas sociais universais. ela que inspira, no Brasil dos anos 80, o movimento em prol da universalizao da poltica social, movimento que vem articulado com a luta pela democratizao do pas. Contudo, embora tenha se afirmado, essa concepo nunca reinou sozinha . provvel que sequer tenha sido hegemnica. Sempre concorreu com outras. A concorrente mais ntida e antiga a mais bvia . Fundamenta-se no suposto de que a poltica social como via de efetivao de direitos substantivos e universais no logra conciliar liberdade e igualdade porque obsta a liberdade, reduz o espao do livre-arbtrio, produzindo uma falsa (ou ameaadora) igualdade. A poltica social, portanto, deve ser concebida como alvio ou como compensao pelos prejuzos que a desigualdade, inevitavelmente, causa a alguns. Ou seja, estritamente focalizada sade pblica para os pobres, educao gratuita para quem precisa, medidas assistenciais com alvos delimitados, enfim. Essa a concepo liberal por excelncia, minimalista, na qual a noo de igualdade guarda as caractersticas bsicas com que foi formulada desde o sculo XVI (igualdade formal e abstrata) ainda que atualizada ao sculo XX (e ao XXI) - na arena poltica pelo voto universal e, no mundo da vida, pelas dotaes seletivas aos necessitados18. Competindo com a concepo Estado de bem-estar universal como soluo conciliatria entre liberdade e igualdade se imps outra, de certo modo uma variante da anterior embora dela se diferencie em aspectos no triviais. Segundo essa concepo, aqui nomeada de liberal revisitada, os ideais de igualdade e liberdade s podem ser compatibilizados se a igualdade for entendida como igualdade de oportunidades para que todos possam ser efetivamente livres e , pois, cidados autnomos por escolha prpria. A cidadania no pode ser produzida e distribuda como vestimenta para cobrir indivduos desnudados pela precariedade. O direito a que todos tm o direito de aprender a pescar, ou seja, o direito a um ponto de partida que a oportunidade igualitrio 19. Nessa
.A postura terica que preside essa concepo, em sua radicalidade, na verdade descarta qualquer ao positiva do Estado. FRIEDMAN (1984) propunha a substituio da mixrdia de programas existentes por um nico, global, de suplementao em dinheiro da renda um imposto de renda negativo vinculado ao imposto de renda positivo. Para NOZICK (1991), a justia distributiva destituda de sentido, j que a nica funo do Estado compatvel com a liberdade dos indivduos a de proteger o que lhes pertence. 19. A abordagem mais elaborada dessa concepo , sem dvida, a de Amarthya Sen que, a partir de conceitos como capability (capacidade no sentido de ability mais oportunidade), functioning (funcionamento, entendido como parte da realizao de uma pessoa) e achievement (realizao, a categoria geral de avaliao da potencialidade dos dotes individuais), constri a teoria do desenvolvimento humano, ou desenvolvimento
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concepo, sistemas universais tm lugar. Mas somente aqueles que propiciam a capacitao dos indivduos para o exerccio da autonomia.20 Assim, um sistema pblico e gratuito de educao relevante, mas de educao fundamental, para crianas, que assim estaro, no futuro, capacitadas para exercerem a cidadania. Um sistema de sade pblico para todos tambm acatado. Mas um sistema prioritariamente voltado para a promoo da sade. Sistemas pblicos, nessa concepo, no se destinam aos pobres somente. So para todos, como o so, tambm, os sistemas privados. A salutar competio entre oferta pblica e privada permite que os melhores sejam premiados pela escolha (livre) dos indivduos. As diferenas entre essas duas concepes de compatibilizao entre liberdade e igualdade (concorrentes da concepo Estado de bem-estar universal como soluo conciliatria entre liberdade e igualdade) so sutis. Ambas enfatizam a prioridade da liberdade sobre a igualdade, ou subordinam a igualdade intocabilidade do ideal de liberdade. Distinguem-se mais visivelmente, porm, em dois pontos relacionados com a antinomia universalidade versus seletividade. Um ponto crucial o reconhecimento, mais ntido e coerente na segunda que na primeira concorrente, de que sistemas universais tm um papel importante a desempenhar na soluo conciliatria entre igualdade e liberdade. Na concepo liberal revisitada, a primazia da liberdade no se associa indiscriminadamente ao primado da seletividade; ao contrrio, pode conviver com sistemas universais. O outro ponto distintivo justamente a convivncia, que a segunda concorrente v como natural (e recomenda), entre polticas sociais universais e polticas sociais focalizadas21. Rejeitando em parte o minimalismo de sua matriz, a concepo liberal revisitada postula a coexistncia de polticas universais e polticas focalizadas, apontando como objetivo primordial da ao pblica a ampliao das oportunidades para que todos possam caminhar pelas prprias pernas.

A nova poltica social no Brasil (e alhures): a redefinio do princpio da universalidade e

como liberdade (SEN, 2000). Uma anlise dos postulados tericos de Sen est em MAURIEL (2006). 20.Para Sen preciso levar em conta no apenas os bens primrios que as pessoas possuem, mas tambm as caractersticas pessois relevantes que governam a converso de bens primrios na capacidade da pessoa promover seus objetivos (SEN, 2000). A noo de bens primrios formulada por RAWLS (1993 ). 21 . Ver os documentos do Banco Mundial examinados por PASTORINI & GALIZIA (2006) que recomendam a combinao de sistemas universais bsicos com formas individualizadas de proteo.

sua imunizao contra a suspeio terica No Brasil, como sugerido antes, a inspirao do movimento de idias que, convergindo com outros vetores, culminou na Constituio Federal de 88, veio da concepo Estado de bem-estar social. Por razes que no caberia aqui enunciar, essa foi , na letra da Lei, a concepo vitoriosa. A Carta estabelece um sistema universal de seguridade social, universal e integrado, o que tem implicaes simblicas e prticas22. Simplificadamente, as implicaes simblicas podem ser resumidas na vinculao da proteo social ao conceito de cidadania positivada; as implicaes prticas decorrem do princpio do financiamento compartilhado de benefcios contributivos e no contributivos23. Ora, essa concepo e tambm no haveria espao aqui para discorrer sobre possveis razes no chegou sequer a se por em p24. Nos anos 80, quando ela integrava a pauta de demandas na luta pela democratizao no Brasil, parecia tornar-se dominante, no resto do mundo, a concorrente minimalista, a concepo liberal por excelncia, ainda que essa dominncia tenha sido mais alardeada do que praticada 25. A partir dos anos 90, entretanto, e sobretudo a partir da segunda metade da dcada final do sculo XX, a concepo liberal revisitada vai ocupar espaos cada vez mais slidos e amplos. No custa lembrar que nessa ocasio, nos anos 90, que a legislao regulamentadora dos preceitos constitucionais comea a ser produzida no Brasil. Desde ento, inicia-se concomitantemente o desmonte institucional, oramentrio e conceitual da seguridade social. Cada uma das reas previstas para compor organicamente o sistema sade, previdncia e assistncia social encastela-se em seu prprio ministrio. Cada uma das reas ter suas fontes vinculadas de financiamento: as variadas receitas constitucionalmente estabelecidas em conjunto para a seguridade sero setorializadas e ao mesmo tempo centralizadas num rgo externo seguridade, o Tesouro. E, no rastro do
. A universalidade explcita no caso da sade mas ntida tambm nos casos da assistncia social e da previdncia. Universalidade diz respeito abertura do sistema e no exclui o estabelecimento de critrios para usufruto do benefcio. Sobre o ponto, ver argumentao desenvolvida em WERNECK VIANNA (2003 e 2005). 23. Sobre o sistema de seguridade social implantado pela CF 88 no Brasil ver TEIXEIRA (1990), WERNECK VIANNA (1998), GENTIL (2006), entre outros 24. Ver WERNECK VIANNA (2001). 25. A retrica minimalista, nos pases desenvolvidos, que levou ao poder conservadores como Tatcher e Reagan, no chegou a se concretizar em mudanas de peso nos sistemas de proteo social. Na Amrica Latina, foi a ditadura de Pinochet que deu forma operacional concepo liberal por excelncia, em 1981.
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discurso oficial de que o mundo havia mudado, o abandono do princpio da universalidade, embora jamais explicitado, se cristalizaria no enaltecimento dos novos preceitos liberais. O contexto dos anos 90 se mostra propcio ao avano da concepo liberal revisitada, por razes que, mais uma vez, sero dadas como supostas26. O fato a sublinhar que ela ganha terreno, se sofistica, aparece como oponente da concepo liberal por excelncia e passa a comer pelas beiradas a concepo Estado de bem-estar social. Torna-se (ou apresenta-se como) a grande inovao do milnio. A aparncia inovadora que a concepo liberal revisitada confere poltica social constitui uma das faces da moeda, hoje corrente, da unanimidade. Assim como teriam se dissipado conflitos histricos e ideolgicos (certamente na poeira que a derrubada do muro de Berlim espalhou), assim tambm um consenso, afinal, teria sido forjado em torno da frmula de conciliar liberdade com igualdade. A outra face desse dlar (ou euro) filosfico, aceito e valorizado mundialmente, a atribuio de inexorabilidade s transformaes em curso na realidade. Como cara ou como coroa, a unanimidade expressa o empobrecimento dos debates sobre a questo social e sobre as formas de enfrent-la. No Brasil, atualmente, a ntida ausncia de alternativas quanto proposio de polticas alarmante. Tudo se passa como se a controvrsia entre universalismo e focalizao estivesse inteiramente superada na medida em que a verdade tivesse, enfim, sido revelada: poltica social poltica para os pobres. Mais alarmante ainda, porm, talvez seja o vazio terico que prevalece no mbito das discusses acadmicas, praga que atinge em cheio os cientistas sociais que lidam com o tema. Embora o objetivo aqui se resuma a denunciar o tom pasteurizado adquirido pela cincia social brasileira no trato da questo social e das formas de enfrent-la, cabe uma citao fornea que, com iseno, introduz o problema, em suas linhas gerais:
(...) prprio da sociologia reivindicar um ngulo de observao e anlise, um ngulo que, no estando fora do que observa ou analisa, no se dissolve completamente nele. Qual , pois, esse ngulo e como mant-lo nas condies presentes e prximas futuras? A rapidez, a profundidade e a imprevisibilidade de algumas transformaes recentes conferem ao tempo presente uma caracterstica
. Ver, a respeito, as teses de doutorado de ANTUNES (2001), COND (2004) e GENTIL (2006) que abordam o tema de um ponto de vista prximo ao aqui adotado.
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nova: a realidade parece ter tomado definitivamente a dianteira sobre a teoria. Com isso, a realidade torna-se hiper-real e parece teorizar-se a si mesma. Essa autoteorizao da realidade o outro lado da dificuldade das nossas teorias em darem conta do que se passa e, em ltima instncia, da dificuldade em serem diferentes da realidade que supostamente teorizam27.

Socilogos - e demais cientistas sociais, obviamente esto curvados diante de uma realidade que se mostra inelutvel. A rapidez e a intensidade das mudanas operadas na realidade social, o objeto precpuo de todas as cincias sociais, a tornam auto-explicvel, hiper-real, e por isso mesmo, naturalizada, banalizada, sem capacidade para nos surpreender ou empolgar
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. O resultado, para o autor, que teoria e realidade se

confundem. A teoria passa a ser a prpria realidade, na medida em que esta se auto-explica. Como se a realidade prescindisse de teorias explicativas, deixando os cientistas sociais a seu reboque. Perplexos, os cientistas sociais correm atrs da realidade e pedem carona na sua autoteorizao, ao invs de, como no passado, se sobreporem a ela, decodificando-a no plano da reflexo. A provocao parece adequada para pensar o estatuto que tm, hoje, os temas correlatos da poltica social e da questo social no mbito das cincias sociais. Com efeito, em matria de polticas sociais, a realidade brasileira oferece um universo de prticas diversificadas que constituem um manancial extremamente rico para estudos e anlises. Um exemplo se encontra no banco de dados e projetos de experincias inovadoras do programa Gesto Pblica e Cidadania que a Fundao Getlio Vargas mantm. O programa, promovido pela Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da FGV em conjunto com a Fundao Ford e com o apoio do BNDES, selecionou anualmente, entre 1996 e 2005 (o ltimo ano da premiao), os vinte melhores projetos de polticas pblicas entre centenas que foram apresentados por municpios e estados e que tiveram, em sua maioria, o enfrentamento da questo social como propsito29. A publicao regular dos volumes que expem as experincias ilustra bem a idia de hiper-realidade: o registro de inmeras
. SANTOS, 1995, pg. 18. O autor um socilogo portugus que, no Brasil, tem recebido aplausos pelas consideraes que tece sobre as transformaes em curso na atualidade, tanto no sentido de delatar suas mazelas quanto no empenho de apontar as novas formas de sociabilidade que suscita Em Pela Mo de Alice nomeia a si prprio um ps-modernista de oposio, com o que tem a inteno de apaziguar as angstias daqueles que no se sentem confortveis com o majoritrio silncio do que chama o ps-modernismo de celebrao. 28. Idem, pg. 19. 29. Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania. Ver http:/inovando.fgvsp.br
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iniciativas locais, - entendidas como inovadoras na medida em que, entre outros diferenciais, introduzem mudanas significativas em relao a prticas anteriores; tm impacto positivo sobre a qualidade de vida das comunidades; ampliam ou consolidam o dilogo entre a sociedade civil e os agentes pblicos visa dar ao leitor um panorama da diversidade brasileira, apresentando ao mesmo tempo a complexidade dos problemas do pas e a riqueza das solues encontradas por seus governos subnacionais 30. Em resumo, uma realidade auto-explicvel. Polticas sociais, de mbito municipal, estadual ou federal, so ademais, objeto de dissertaes e teses de ps-graduao, de artigos em revistas especializadas, de vasta produo, enfim, nas vrias reas das cincias sociais e dos chamados campos multidisciplinares do conhecimento. Da mesma forma (ou simultaneamente), a questo social tornou-se ponto de convergncia de expressiva quantidade de anlises acadmicas. Na maior parte dos trabalhos, contudo, a tendncia que sobressai, tanto nos que versam sobre polticas sociais quanto nos que examinam a questo social, a de superestimar a descrio emprica (e os mtodos para realiz-la) em detrimento da elaborao terica. A cincia social assume, assim, um carter de cincia-fotografia, permitindo que a hiperrealidade de seu objeto a ultrapasse. Contentar-se em descrever os fenmenos no significa abdicar do rigor. Ao contrrio, a fotografia de alta definio. Tcnicas para observar e fornecer evidncias vm se aperfeioando crescentemente Diagnsticos sofisticados, estatsticas, indicadores, modelos, todos complexos e consistentes, so usados para desvelar a realidade. Desvendam-se os mltiplos aspectos e dimenses da questo social renda, educao, sade, religio, condies de moradia de diferentes segmentos da populao, etc. Levantamentos censitrios e pesquisas por amostragem possibilitam no apenas medir o tamanho e identificar as caractersticas dos problemas como tambm inferir resultados das intervenes sobre os mesmos31. meritrio e til, sem dvida, o esforo investigativo da cincia social que se pratica hoje no Brasil com vistas a subsidiar o debate em torno do palpitante tema do enfrentamento da questo social. , porm, insuficiente. Pois, a despeito de tornar a realidade mais visvel, porque quantificada e mensurada, bem como as polticas destinadas
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. Coleo 20 Experincias de Gesto Pblica e Cidadania, Ciclo de Premiao 2005, Apresentao. . Resultados quantificveis no curto prazo, naturalmente.

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a operar sobre ela passveis de avaliao a partir de instrumentos precisos, destitui de validade e importncia as grandes interpretaes (tentativas e controversas, por suposto). As polmicas em torno dos fundamentos e da capacidade explicativa de teorias rivais, que sempre mobilizaram os pensadores, desbotaram32. Conseqente a essa tendncia empiricista emerge um (aparente) consenso entre os estudiosos no que concerne questo social e, portanto, maneira de enfrent-la, vale dizer, poltica social. Consenso (aparente) que mais ainda debilita a cincia social. A concepo de poltica social que hoje prevalece se apresenta como (ou adquiriu o status de) a poltica social, no pressuposto implcito de que a realidade (que alm de auto-explicativa se tornou impositiva) assim o demonstra. E a realidade assim o demonstra porque h uma (tambm pressuposta) concordncia a respeito da natureza da questo social uma vez que essa natureza , de igual modo, revelada pela realidade. Dispensveis passam a ser, portanto, as fundamentaes tericas, e suprfluas as discusses acadmicas sobre elas. O mito do fim da histria, da ideologia se aplicaria aos antagonismos na esfera da teoria econmica, social, poltica, etc. Essa predominante concepo de poltica social possui dois traos que a tipificam como inovadora, no sentido acima referido, e que a enquadram na categoria de legtima representante da concepo liberal revisitada . Um o estmulo empreendedora atividade empresarial como instrumento de incluso social. O outro consiste no novo assistencialismo, condicionalidades. O empreendedorismo, especialmente quando adjetivado de social, transformou-se na panacia universal para as seqelas da globalizao financeira 33. Em 2006, o Prmio Nobel da Paz coube ao economista bengals, Muhammad Yunus, fundador do Banco Grameen, o banco do povo, tido como uma experincia altamente inovadora e criativa para
. No s no Brasil, obviamente. Fugiria ao escopo do presente texto, breve por natureza, estender consideraes mais profundas e/ou abrangentes sobre os rumos que tm tomado as cincias sociais, mundo afora, no tratamento dos temas relacionados questo social. Mas irresistvel a meno a SCHRAM (1995), quanto mais no seja pelo sugestivo ttulo de seu livro: The Poverty of Social Science and the Social Science of Poverty. Para esse autor, a maior parte das pesquisas atualmente se limita a subsidiar aes governamentais com informaes tcnicas sobre como regular o comportamento das pessoas que vivem na pobreza. MAURIEL (2006) reproduz com muita propriedade a argumentao de SCHRAM (1995). 33.Inmeros concursos, promovidos por entidades privadas e rgos pblicos, premiam cooperativas, lideranas associativas, empresas e pessoas que desenvolvem iniciativas em prol do empreendedorismo, evidenciando o incentivo que vem sendo dado a essa prtica.
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caracterizado

por

transferncias

de

renda

aos

pobres

com

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o enfrentamento da questo social. O carter inovador sublinhado pelos entusiastas dessa experincia estaria na aptido do microcrdito razo de ser do Grameen para combinar prticas do setor de cidadania com elementos do universo empresarial, que unem atuao competitiva, sustentabilidade financeira e maximizao dos benefcios sociais34. Permitindo a experimentao de produtos e servios voltados para nichos de mercado na base da pirmide onde haja demandas no atendidas35, o microcrdito viabilizaria o pequeno negcio, elevaria a autoestima, desenvolveria responsabilidade individual e, assim, incluiria o pobre no universo da liberdade que o mercado. No Brasil. essa estratgia de enfrentamento da questo social norteia vrios programas federais o PROGER, o PROGERJovem Empreendedor, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO), o Projovem (Programa Nacional de Incluso de Jovens) e outros tantos programas estaduais e municipais36. A criao, em 2003, da Secretaria Nacional de Economia Solidria, no Ministrio do Trabalho e Emprego, denota a importncia atribuda estratgia como forma de combate pobreza 37 Alm de apresentada de maneira recorrente como a poltica social destinada a promover a incluso social de certos grupos, a estratgia do empreendedorismo vista quase como uma decorrncia natural das mudanas que acontecem na realidade38. Com isso se afirmam vitoriosas as teses gmeas do empirismo e do consenso, suportes da cincia social-fotografia que assume a realidade como auto-explicvel. Desempenho anlogo tem o segundo trao da dita concepo predominante, o assistencialismo condicionado. Desde 2004, os programas federais de transferncia de
. Rodrigo Baggio, Um Nobel para a incluso social dos negcios, em O Globo, 20 de outubro de 2006. . Idem. 36 . Em 1996 foi elaborado, no mbito do Ministrio do Trabalho, o Plano Nacional de Educao Profissional (PLANFOR), substitudo, em 2003, pelo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), ambos com objetivos de treinar trabalhadores desempregados para voltar, mais produtivos e competitivos, ao mercado, s custas do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador). FERREIRA DE SOUZA (2004) e CAVALCANTI (2004) examinam com rigor crtico tais programas de preparao para o empreendedorismo como estratgia de incluso. 37 . A Senaes est empenhada em promover o combate pobreza mediante as oportunidades que o programa Fome Zero, a reforma agrria e outras polticas sociais do governo oferecem (...) O governo brasileiro est empenhado em reformas do sistema financeiro que o abram s camadas de baixa renda, que hoje esto excludas dele. Outra alternativa a criao de um outro sistema financeiro solidrio, popular, comunitrio que diferentes empreendimentos da economia solidria j esto desenvolvendo em vrias partes do Brasil (Paul Singer, Secretrio Nacional de Economia Solidria do MTE, IPEA, Polticas Sociais acompanhamento e anlise, agosto de 2004). 38 . Segundo Paul Singer, com a criao da Senaes, o Estado brasileiro reconheceu um processo de transformao
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social em curso, provocado pela ampla crise do trabalho que vem assolando o pas desde os anos 1980 . A relao natural entre a difuso do empreendedorismo e as contingncias do contexto atual sublinhada, por exemplo, por DEMO (2002) e OLIVEIRA (2004).

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renda que passaram a proliferar no Brasil principalmente a partir de 1995 esto unificados no Programa Bolsa Famlia39. O Programa se prope a alcanar seu principal objetivo (possibilitar a conquista da cidadania pela parcela mais vulnervel da populao 40) articulando trs dimenses: promoo do alvio imediato da pobreza, reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao41 e coordenao de programas complementares42. Distribuindo benefcios que variam de R$ 18,00 a R$ 172,00, de acordo com a renda da famlia cadastrada e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos, essa estratgia, embora primeira vista estranha do empreendedorismo guarda com ela coerncia e complementaridade43. Como ela, aposta no crescimento individual (do pobre) e na melhoria das condies de acesso produo (por conta prpria), ao (micro) crdito, e, pois, mobilidade social44. Como ela, confere glamour ao mundo dos pobres o mundo apartheizado do banco popular, da agricultura familiar, dos eletrodomsticos de qualidade inferior -, assegurando a seus membros a cesta bsica de sade e educao que os sistemas pblicos (universais) proporcionam nessas reas. Como ela, pretendente a consensual e resultante indiscutvel do que ocorre na auto-explicvel realidade. Premissas tericas (e por suposto controversas), entretanto, sem dvida fundamentam tal concepo predominante de poltica social, bem como suas articulaes com uma tambm predominante concepo da questo social. Sem qualquer inteno de esgot-las, classific-las ou hierarquiz-las, vale arrolar alguns conjuntos de proposies nos quais tais premissas logram nitidez, escapando do ostracismo a que a cincia socialfotografia as vem submetendo.
. O marco inicial da adoo dessa estratgia foi a criao da Comunidade Solidria em 1995. Ver MAURIEL (2000) e (2006). 40. http://www.mds.gov.br. O programa beneficia famlias com renda mensal per capita at R$120,00. 41. O que implica as condicionalidades (vacinao de crianas, acompanhamento pr-natal de gestantes, matrcula e freqncia escolar na faixa 6 a 15 anos), que contribuem para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes (http://www.mds.gov.br/bolsafamilia). 42. Programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e outros. 43 . O Programa Bolsa famlia tornou-se praticamente o nico programa efetivo da estratgia adotada pelo governo Lula, logo no incio de seu primeiro mandato (2003), denominada Fome Zero. Fer Betto, um dos articuladores da estratgia, definiu o Fome Zero como uma combinao de polticas locais (restaurantes populares, cozinhas comunitrias, sacoles, banco de alimentos, etc); polticas especficas (cestaalimentao, ampliao do programa Alimentao do Trabalhador, estoques de segurana, ampliao da merenda escolar, etc) e polticas estruturais (reforma agrria, incentivo agricultura familiar, microcrdito, etc) (BETTO, 2004; os grifos no esto no original e foram adicionados justamente para sublinhar a referida complementaridade). 44 . Ver os objetivos dos programas complementares ao Bolsa Famlia em http://www.mds.gov.br.
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O primeiro se compe justamente a partir da reduo da questo social pobreza. Ora, como observa Castel (1999), a questo social uma aporia fundamental sobre a qual uma sociedade experimenta o enigma de sua coeso e tenta conjurar o risco de sua fratura. Pode ser a pobreza como pode ser o conflito de classes 45. Ou seja, adquire formas diversas, no plano da realidade, em diferentes condies histricas, sistmicas, etc; e demarca-se, no plano da reflexo, sob a gide da adoo de uma dada vertente de anlise. Do entendimento reducionista de que a questo social a pobreza (uma potente premissa terica) decorre a acepo de que poltica social tem por funo proteger os pobres, o que est longe de alinhar em concordncia os cientistas sociais. Para Polanyi, por exemplo premissa que ratificada por Castel (1999) - as aes governamentais de cunho social (voltadas ou no apenas para os pobres) tm historicamente por funo proteger a sociedade como um todo dos riscos que a expanso do mercado acarreta, em particular das desigualdades que, no limite, ameaam a prpria integridade do tecido social 46. Em fina sintonia com aquelas premissas, se insinua, levemente irnica, uma outra: poltica social, como poltica para os pobres e portanto de natureza assistencial, se associa bondade. Esse insidioso entendimento, que obviamente se contrape aos de Polanyi e Castel, enunciados acima e que, alis, contraria todos os clssicos da teoria poltica desde Maquiavel -, possibilita a seus seguidores desconsiderar como sociais outras polticas fundamentais para o enfrentamento da questo social, como transportes, saneamento, e, muito especialmente a previdncia social47. Um segundo conjunto de premissas, intrinsecamente ligado ao anterior, tem por epicentro a definio de pobreza como uma situao em que indivduos se encontram por falta de certos dotes ou assets (Banco Mundial, 2000) que uma vez adquiridos os habilitam a pular a linha da pobreza48. Escolaridade, aprendizado do autocuidado com a sade e
. A reconstituio histrica da poltica social no mundo desenvolvido, feita por vrios autores, mostra que, entre outras, a Poor Law elizabethana na Inglaterra do incio do sculo XVII, a Speenhamland Law de 1795 (tambm na Inglaterra), os seguros sociais que Bismarck pioneiramente promulgou na Alemanha dos anos 1880, foram medidas endereadas ameaa representada pela questo social num caso a pobreza, no outro a desruralizao e, no terceiro, o movimento operrio. Ver MARSHALL (1975), POLANYI (1979), TAMPKE (1981).
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. Ver sobretudo os captulos 7,8 e 9 de A Grande Transformao. . A previdncia social passa a ser matria de finanas pblicas, cujos especialistas a apresentam como um saco de maldades que deve ser extirpado. Ver GENTIL (2006). 48. Essa definio de pobreza, que remete, como visto acima, aos aportes de Amarthya Sen, est claramente enunciada no Relatrio PNUD 1990. Na literatura brasileira, ver PAES e BARROS et alii (2001), ROCHA (2003). Uma excelente e minuciosa anlise dessa concepo foi recentemente realizada por UG (2008).
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outros, entre os quais, claro, o saber lidar com a renda constituem os ativos primordiais que equalizam os indivduos. Definida a questo social como pobreza e pobreza como carncias individuais - definio que teorias rivais refutariam, apondo o papel das estruturas econmicas, sociais e polticas -, descobre-se mais um preceito essencial: polticas sociais de natureza coletiva, universais, no so as nicas nem as mais eficazes para lidar com a questo social. Quando dominam o cenrio da proteo social tendem a desequilibrar o oramento fiscal, desperdiar recursos, penalizar investimentos e a no alcanar devidamente os pobres. Devem, portanto, se restringir quelas que propiciam igualdade de oportunidades para o exerccio da liberdade, como educao fundamental e ateno bsica sade e servir como brao auxiliar de aes inovadoras, quais sejam, as que se dirigem a indivduos, a grupos especficos, a segmentos da populao pobre, que merecem ser tratados de modo diverso em respeito s diferenas que guardam entre si49. O conceito de inovao aplicado poltica social ilumina mais um lote de premissas tericas ocultas pela empiria auto-explicativa que a cincia social-fotografia avaliza. Inovadora a poltica social capaz de introduzir mudanas significativas em relao a prticas anteriores e assim diferenciar-se do assistencialismo tradicional porque essas so exigncias incontestveis da atual conjuntura. Tal premissa se desdobra na assertiva de que as novas polticas (assistenciais) para os pobres, ao exigirem condicionalidades, funcionam como mecanismos de empoderamento, isto , ensejam a aquisio dos dotes necessrios ao exerccio das escolhas.. Mediante a promoo do alvio imediato da pobreza (...), o reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de sade e educao (...), o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes50, indivduos se tornam capazes de superar a situao de vulnerabilidade. Induzidos a freqentar cursos nos quais aprendem a pescar e a usar o microcrdito para comprar o anzol -, ganham auto-estima; requisitados a participar (de conselhos e atividades comunitrias), auferem os dividendos do capital social51. Nessa chave, faz sentido o uso
MAURIEL (2006) tambm a examina com diligncia. 49 .Mulheres negras, por exemplo, devem ter programas de sade especificamente destinados a elas. Ver MAIO, RODRIGUES & MONTEIRO (2006). 50. Ver o portal eletrnico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. 51.O Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial de 2000/2001 caracteriza a pobreza a partir de trs eixos: i) falta de renda e recursos (assets) para atender necessidades bsicas, incluindo educao e sade; ii) falta de voz e de poder nas instituies estatais e na sociedade; iii) vulnerabilidade a choques adversos e exposio a riscos, combinados com uma incapacidade de enfrent-los. Ver BANCO MUNDIAL (2000) e UG (2008).

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freqente da terminologia da incluso, substitutiva, por exemplo, da integrao e, sobretudo, da explorao52. Includo no como postulariam teorias rivais o cidado portador de direitos civis, polticos e sociais; o produtor/consumidor de mercadorias, ainda que a mercadoria circule somente na informalidade. A marca da incluso deixa de ser o vnculo empregatcio e passa a ser o CPF que habilita o indivduo a transitar numa instituio bancria, ainda que seja um banco somente para pobres.

1. Breves consideraes, guisa de concluso, para (tentar) reavivar o debate Empreendedorismo e assistencialismo condicionado constituem os alicerces da nova concepo de poltica social, tida como capaz de substituir com vantagens o supostamente jurssico Estado de bem-estar social e seu padro universalista de proteo social. Lado a lado, convergem para reforar tendncias como a de desresponsabilizar o Estado pela manuteno da ordem republicana e de delegar tarefas de enfrentamento da questo social ao mercado ou prpria sociedade. Conjugados, outorgam estatuto de verdade absoluta noo discutvel de que possvel incluir segmentos social e economicamente marginalizados via programas pontuais de alvio pobreza e fomento autopromoo importantes, sem dvida, mas incuos na ausncia de projetos de desenvolvimento que gerem empregos sustentveis e que possam alterar as estruturas que reproduzem as desigualdades. Coordenados, por fim, ajudam a disseminar a quimera de que disponibilidade de capital social, linhas de microcrdito e rotas de empoderamento configuram verso popular do acesso ao capital propriamente dito e do ingresso nos crculos dos poderosos por definio, inexeqveis para os pobres -, e que, como esses, oferecem oportunidades de mobilidade social53.
.UG (2008) cita a advertncia de PROCACCI (1996), segundo a qual, a noo de excluso, ao enfatizar a condio do exludo, obscurece o processo social que a gera. Assim, ao mesmo tempo em que a nfase recai na anlise de trajetrias dos excludos isto , quantifica-se e descreve-se sua condio -, em vez de identidades coletivas, por exemplo, toma-se como pressuposta uma sociedade dual (dentro-fora). Conseqentemente, a excluso entendida simplesmente como aquilo que est de fora uma realidade aparentemente autnoma -, e no enquanto resultado de um processo social. (UG, 2008). 53.Para FOUCAULT (2004) o homo economicus que se quer reconstituir no o homem da troca, no o homem consumidor, mas sim o homem empresarial. Trata-se, como observa UG (2008), de inserir no tecido social a lgica da diferenciao social, dividindo-o e multiplicando-o em indivduos a partir do modelo empresa, ou seja, enfatizando seu lado competitivo e empreendedor como novas necessidades
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 inquestionvel que programas como os que compem a concepo predominante de poltica social acima descrita cumprem finalidades imediatas, enquanto prticas, no Brasil ou alhures. Todavia, enquanto concepo de enfrentamento da questo social, a concepo predominante de poltica social se mostra bem menos ambiciosa do que aquela que, condenada por inadequao aos tempos, se prope a renovar. Sobretudo, se mostra menos ousada, na medida em se exime da discusso terica, ocultando-se sob os vus da empiria e do consenso. Ora, a todos os cientistas sociais importa saber quem so e onde esto os pobres, assim como a todos os cidados incomoda a persistncia da pobreza. Nem por isso cabe renunciar tarefa de dar respostas a indagaes mais provocativas sobre causas e determinantes, por exemplo -, e confrontar explicaes erigidas sobre fundamentos rivais. Aceitar que seu objeto seja uma hiper-realidade auto-explicativa desmerece a cincia social, debilitando sua histrica funo crtica, que nunca pareceu to desarmada, no ltimo sculo, quanto nos ltimos anos, seja porque manifesta apenas uma indignao sem acompanhar proposies alternativas, seja porque, mais frequentemente, tem renunciado a exercer a prtica da denncia frente realidade contempornea (Boldanski e Chiapello, 1999). Por trs da cincia social-fotografia est, a presidir as anlises da questo social, a presuno da supremacia de uma concepo terica, a concepo liberal revisitada de compatibilizao entre igualdade e liberdade. Concepo que se traduz plenamente nessa idia de nova poltica social, imperativo que atenderia aos requisitos de uma realidade modificada. Sofisticada, sugere aposentar por idade (ou invalidez permanente) a concepo Estado de bem-estar e granjeia apoios com a performance de concorrente da concepo liberal por excelncia. No Brasil atrai os descontentes - remanescentes dos anos 80 ou nefitos dos anos 90 - com os rumos tomados pela democratizao. Novos tempos, novas prticas, novos conceitos. O aprendizado da pescaria, expresso apcrifa que vulgarizou a categoria de bens primrios propiciadores de equidade (Rawls, 1993), recebe a sedutora designao de empoderamento; o alargamento das oportunidades suplanta, com a atrativa promessa da liberdade de escolha, a produo de resultados igualitrios; a dotao de capacidades se apresenta como a bandeira que atualiza o ideal dos direitos substantivos e universais. Cidadania torna-se palavra-chave, como se tivesse sido inventada h pouco; e para enfatizar o carter inovador do uso do termo, se

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ape a ele o adjetivo social: cidadania social54. O Estado, esse ente propenso corrupo, fadado ineficincia, apenado por no dar conta dos desafios. No que se pense em extingu-lo; sequer em minimiz-lo. H funes importantes a realizar a garantia dos contratos no prescinde de uma entidade monopolizadora da violncia legtima -, mas h, sobretudo, que democratizar (leia-se delegar, descentralizar) a realizao de outras tantas funes. A chamada sociedade civil instada a participar, formar redes horizontalizadas, estabelecer parcerias. O capital social torna-se fundamental, junto com o capital humano, o capital financeiro - afinal crdito popular instrumento da cidadania e a democratizao do crdito, mecanismo redistributivo. Mas a reverso mais profunda que essa concepo opera diz respeito ao conceito de universalidade. No mais apenas como direitos universais abstratos, no mais apenas como sistemas legais destinados a alargar as oportunidades no ponto de partida. Agora, como direitos e sistemas substantivos cuja misso incluir os excludos. Sutileza refinada que apunhala tanto a concepo liberal por excelncia quanto a concepo Estado de bem-estar. Direitos e sistemas universais (bsicos) merecem existir porque so formas de incluso, vale dizer, porque so formas de lidar dignamente com os pobres e no porque a eles se atribua qualquer papel de integrao social55. Sutileza que, alm do mais, lhes concede legitimidade diante dos no-pobres, que no pagam diretamente por eles nem deles precisam. So, pois - os direitos e sistemas universais acessveis aos pobres -, formas de compatibilizar igualdade com liberdade pelas quais e mediante as quais todos se tornam cidados (sociais), todos podem fazer escolhas. Pretensamente inovadora, essa iluso de compatibilizar igualdade e liberdade, que a concepo liberal revisitada encerra, foi desmistificada por Marx, com sarcasmo, h mais de cem anos: o mundo que imagina se circunscreve esfera da circulao de mercadorias, onde s reinam a liberdade, a igualdade, a propriedade e Bentham56
.Cabe lembrar que o conceito usado por Marshall e aqui referido cidadania, sem adjetivos, cidadania como conjunto de direitos que inclui, no sculo XX, os direitos sociais. 55.ESPING-ANDERSEN (1995) assinala que os Welfare States se constituram, no Ocidente desenvolvido, como projetos nacionais de integrao social. 56.Nele [no processo de circulao] s reinam a liberdade, a igualdade, a propriedade e Bentham. Liberdade, pois o comprador e o vendedor de uma mercadoria, a fora de trabalho, por exemplo, so determinados apenas pela sua vontade livre. Contratam como pessoas livres, juridicamente iguais. O contrato o resultado final, a expresso jurdica comum de suas vontades. Igualdade, pois estabelecem relaes mtuas apenas como possuidores de mercadorias e trocam equivalente por equivalente. Propriedade, pois cada um dispe s do que seu. Bentham, pois cada um dos dois s cuida de si mesmo. MARX (1970).
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O presente artigo exprime uma posio, cuja tintura, por vezes extremada, no avessa a rplicas. Ao contrrio, pe-se a tapa, na convico, to firme quanto a enunciada no incio, de que os tempos mudaram, desenfronhando inusitadas tramas que esto a clamar o refinamento das ferramentas de agir e pensar. Urge, nesse sentido, retomar o debate no s sobre os tempos e as prticas adequadas aos ventos que sopram como sobre os conceitos e premissas que transladam a empiria, do plano monocrdio da realidade, para o plano polifnico da reflexo.

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