V Encontro do Frum Brasileiro de Segurana Pblica

Cambio institucional y nueva polica en Argentina

La creacin de la Polica de Seguridad Aeroportuaria en la Argentina (2005-2009)

Marcelo Fabin Sain*

Ponencia presentada en el V Encontro do Frum Brasileiro de Segurana Pblica, organizado por el Frum Brasileiro de Segurana Pblica, Brasilia, Brasil, 13-15 de mayo de 2011.

Mayo de 2011

Doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil); profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ); Interventor de la Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) entre febrero de 2005 y noviembre de 2009. E-Mail: msain@unq.edu.ar o sain1965@gmail.com

[] No hay cosa ms difcil de tratar, ni ms dudosa de conseguir, ni ms peligrosa de conducir, que hacerse promotor de la implantacin de nuevas instituciones. La causa de tamaa dificultad reside en que el promotor tiene por enemigos a todos aquellos que sacaban provecho del viejo orden y encuentra unos defensores tmidos en todos los que se veran beneficiados por el nuevo. Esta timidez nace en parte del temor a los adversarios, que tienen la ley a su lado, y en parte tambin de la incredulidad de los hombres, quienes en realidad- nunca creen en lo nuevo hasta que adquieren una firme experiencia de ello. De ah nace que, siempre que los enemigos encuentran la ocasin de atacar, lo hacen con nimo faccioso, mientras los dems slo proceden a la defensa con tibieza [].
MAQUIAVELO, Nicols. El Prncipe, Alianza editorial, Madrid, 1997, p. 49 (original de 1513).

1) Un origen singular.
En la Argentina, desde la instauracin democrtica de 1983, nunca se abord ni se debati en el mbito gubernamental o parlamentario el rol institucional de las policas en la democracia ni las bases organizativas, doctrinarias y presupuestarias que deban adoptar o tener para el cumplimiento de sus funciones. Estos aspectos institucionales slo figuran en las normas que establecen y regulan las bases institucionales de las propias policas, las cuales fueron generalmente formuladas e instituidas bajo gobiernos dictatoriales y fundamentalmente a los efectos de conformarlas como instrumentos de orden poltico y de disciplinamiento social, ms que como instancia de control de los delitos. En este marco, los sucesivos los gobiernos nacionales nunca emprendieron procesos de reforma o modernizacin de las instituciones policiales existentes en el mbito federal, esto es, de la Polica Federal Argentina (PFA), la Gendarmera Nacional (GN) y la Prefectura Naval Argentina (PNA). stas slo han sido objeto de algunos cambios institucionales de menor porte, siempre decididos y llevados a cabo por sus propias cpulas sin ningn tipo de ingerencia o intervencin de las autoridades gubernamentales del ramo. El autogobierno policial ha sido un rasgo recurrente en este campo, as como tambin lo fue la sistemtica delegacin del gobierno de la seguridad pblica que las autoridades gubernamentales del sector efectuaron a favor de las suscesivas conducciones institucionales de esas policas.1 A comienzos del 2005, estas tendencias tuvieron una excepcin, aunque slo se trat de un impulso que se extingui al poco tiempo. Como consecuencia directa y exclusiva del denominado caso Southern Winds2 que tuvo una notoria gravitacin pblica

He hecho una sistemtica de estos procesos en: SAIN, Marcelo Fabin, El Leviatn azul: polica y poltica en Argentina, Siglo Veintiuno Editores Argentina, Buenos Aires, 2008, cap. 3. El 17 de septiembre del 2004, el servicio espaol de aduanas perteneciente a la Guardia Civil hall en un depsito fiscal del Aeropuerto Internacional de Barajas cuatro valijas, despachadas sin pasajeros, con casi 60 kilos de clorhidrato de cocana valuados en 1.500.000. Las valijas llevaban como nica identificacin etiquetas que decan Embajada Argentina en Espaa, aunque no estaban realmente destinadas a dicha dependencia diplomtica sino que iban a ser retiradas por un matrimonio espaol que unos das antes haban sido acusados de trfico de drogas y detenidos. Esas valijas fueron transportadas por la compaa aerocomercial argentina Southern Winds Lneas Areas, que estaba estrechamente vinculada al gobierno y contaba con un significativo subsidio de la Secretara de Transporte, cuyo titular era Ricardo Jaime, un funcionario estrechamente allegado a Nstor Kirchner. Al tiempo, fue detenido el gerente comercial de esa compaa, el jefe de base en Ezeiza y Walter Beltrame, un empleado destacado de la misma e hijo del influyente Jefe del Aeropuerto Internacional de Ezeiza, el Comodoro Alberto Edgardo Beltrame de la Fuerza Area Argentina, todos ellos acusados de contrabando agravado de estupefacientes. Extraamente, la Polica Aeronutica Nacional (PAN), por entonces dependiente de esta fuerza militar, indic que las filmaciones de las operaciones de embarque y despacho de valijas de ese da se haban borrado, lo que haca presumir el encubrimiento de las maniobras de embarque de la droga. Para Carlos Liporace, el juez penal-econmico a cargo de la investigacin, era evidente que exista una organizacin dedicada a embarcar bultos sin el control aduanero correspondiente, dando cuenta as de una puntual proteccin estatal a las maniobras de traslado de la droga. Este caso se conoci pblicamente a mediados de febrero del 2005 y, desde entonces, tuvo una importante repercusin pblica debido al vnculo existente entre los directivos de la compaa aerocomercial y la Secretara de Transporte de la Nacin. En este contexto, a los pocos das, el gobierno nacional decidi intervenir por 45 das a la PAN y fue designado como interventor Jaime Garreta, Secretario de Asuntos Militares del Ministerio de Defensa. Al respecto, vase: diarios La Nacin, Clarn y Pgina/12, Buenos Aires, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de febrero de 2005.

a mediados de febrero y que puso en tela de juicio las labores de seguridad aeroportuaria que vena desempeando la Polica Aeronutica Nacional (PAN),3 dependiente de la Fuerza Area Argentina, el Presidente de la Nacin, Nstor Kirchner (2003-2007), decidi, a travs del Decreto 145/05, transferir orgnica y funcionalmente a la PAN desde el mbito del Ministerio de Defensa a la esfera del Ministerio del Interior, constituyendo la Polica de Seguridad Aeroportuaria (PSA) e incorporndola al sistema de seguridad interior establecido en la Ley 24.059 de Seguridad Interior. Asimismo, mediante aquel decreto, orden la Intervencin de la PSA a travs de la designacin de un funcionario civil a los efectos de que ejerza las competencias, facultades y atribuciones propias del Director Nacional de la ex PAN y efecte y/o proponga las reestructuraciones que considere pertinentes a los fines de proceder a la normalizacin del funcionamiento de la citada institucin.4 Por su parte, mediante el Decreto 147/05, el Poder Ejecutivo Nacional design al autor de este trabajo como Interventor de la PSA, quien hasta ese momento se vena desempeando como Director de la Unidad de Informacin Financiera (UIF), organismo nacional encargado de la prevencin y control del lavado de dinero, y era un funcionario de consulta permanente de Alberto Fernndez, por entonces Jefe de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nacin, acerca de asuntos de seguridad y defensa. La decisin gubernamental de conformar esta nueva polica especializada dio lugar a un proceso institucional que result novedoso por tres razones significativas. En primer lugar, porque a esta novel polica se la estructur sobre la base de nuevos parmetros doctrinales, organizacionales y funcionales que fueron elaborados y formulados por el equipo de la Intervencin. En segundo trmino, porque, de acuerdo con ese modelo policial, constituy la primera experiencia institucional de una polica con mando civil, es decir, con una estructura de direccin superior y administracin general conducida por funcionarios especializados en asuntos de seguridad pblica pero sin estado policial. Y, en tercer lugar, porque signific la creacin en el mbito federal de la primera institucin policial en democracia.5

La Polica Aeronutica Nacional (PAN) fue creada en febrero de 1977 mediante la Ley 21.521 como una fuerza de seguridad militarizada que ejerce funciones de poder de polica en el aeroespacio y el poder de polica de seguridad y judicial con jurisdiccin en el aeroespacio as como en las aeronaves, aerdromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres, radicadas en los mismos o que sirvan de apoyo a las operaciones aerospaciales, en lo que no afecta a la jurisdiccin militar, siempre que esta ltima sea atribuida por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta del Comando en Jefe de la Fuerza Area. Tambin ejerca aquellas funciones en los casos de infracciones de competencia federal que compromete el empleo del medio areo o la seguridad de la aeronavegacin. Por esa ley, la PAN dependa del Comando en Jefe de la Fuerza Area Argentina. Al respecto, vase: INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento de la seguridad aeroportuaria, Ministerio del Interior, Buenos Aires, 2006. Este documento oficial fue producido por la Intervencin de la Polica de Seguridad Aeroportuaria entre marzo de 2005 y julio de 2006 y ha sido publicado recientemente en: POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Planificacin en seguridad aeroportuaria, Ediciones de la PSA, Ezeiza, 2011, pp. 17-197. En adelante, se har referencia al mencionado documento publicado en este texto. La Gendarmera Nacional fue creada en julio de 1938, en pleno perodo histrico de la denominada dcada infame, mediante la Ley 12.367. Su actual estructura orgnico-institucional fue establecida en el ao 1971, es decir, durante el rgimen militar de la Revolucin Argentina, a travs de la Ley 19.349. Por su parte, la Polica Federal Argentina fue creada en diciembre de 1943 a travs del Decreto 17.750/43 y fue puesta en funcionamiento el 1 de enero de 1945 mediante el Decreto 33.265/44. En la actualidad, asienta sus bases institucionales en el Decreto-Ley 333/59 y normas complementarias- promulgado en 1969. Y, finalmente, la Prefectura Naval Argentina fue creada en 1969 mediante la Ley 18.398, en reemplazo de la antigua Prefectura Nacional Martima creada en el siglo XIX.

El 31 de mayo de 2006, el Congreso Nacional sancion la Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria6 a travs de la cual se convalid la creacin de la PSA. A los pocos das, esa ley fue promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional.7 En verdad, el origen de la PSA constituy una expresin ms de las tendencias estructurales que signaron el gobierno y la gestin de los asuntos de la seguridad pblica desde el retorno a la democracia a fines de 1983. Ante la notoriedad pblica que adquiri el caso Southern Winds, el objetivo prioritario del gobierno nacional se orient a estabilizar la situacin y sacar el tema de la atencin de los medios de comunicacin. El Presidente Kirchner fue claro cuando el 22 de febrero le indic a Marcelo Sain, Interventor de la PSA, cuales eran las prioridades del gobierno: Vos and para adelante; cambi lo que tengas que cambiar; met bistur!.8 No obstante, de movida, para el Interventor y su equipo, ms all de la directiva presidencial, el propsito fundamental del proceso iniciado consista en crear las condiciones para llevar a cabo la conformacin de una nueva polica, es decir, una polica articulada sobre la base de nuevos parmetros doctrinarios, organizacionales y funcionales y demostrar que la direccin de una polica moderna no constituye una destreza que pueda ser desempaada exclusivamente por Comisarios. As fue formulado pblicamente por Sain durante los primeros das de su gestin y, aunque sa no era la razn fundamental del gobierno para viabilizar este proceso, ste apoy el conjunto de los lineamientos bsicos sobre los cuales la Intervencin de la PSA orient su gestin.9 En este sentido, el equipo de la Intervencin fue recipiendario de la delegacin del gobierno de la seguridad pblica en el mbito aeroportuario y, por lo tanto, cont con un amplio margen de autonoma institucional para llevar a cabo su labor. A lo largo de toda la Intervencin,10 la que se extendi entre febrero de 2005 y abril del 2010, tanto el Presidente Kirchner como la Presidenta Cristina Fernndez (2007-

BOLETN OFICIAL DE LA REPBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 22 de junio de 2006.

La Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria estableci una nueva concepcin de la seguridad aeroportuaria, imponiendo al Estado el deber de resguardarla y garantizarla a travs de las instituciones pblicas y de organismos de carcter policial, de seguridad, de regulacin y/o supervisin, con competencia en la materia o en algunos aspectos parciales de la misma, y se fijaron los principales pilares de un nuevo sistema de seguridad aeroportuaria. Asimismo, se sentaron las bases organizativas y funcionales de la nueva polica en cuanto a sus misiones y funciones, autoridades, facultades, principios bsicos de actuacin, rgimen profesional, formacin y capacitacin, rgimen previsional y control policial. La sancin legislativa de esta ley se produjo a travs de la aprobacin por unanimidad en ambas Cmaras Legislativas del Congreso Nacional. Ello fue el resultado de una labor legislativa dinmica, integral y eficiente que se desarroll entre marzo del 2005 -cuando el Poder Ejecutivo Nacional remiti al Congreso Nacional un mensaje mediante el cual envi el Proyecto de Ley de Seguridad Aeroportuaria sobre la base del cual luego se sancion la mencionada ley- y mayo del 2006. El tratamiento legislativo de la referida iniciativa se llev a cabo con el acompaamiento de funcionarios de la Secretara de Seguridad Interior y de la Intervencin de la Polica de Seguridad Aeroportuaria. Diario Pgina/12, Buenos Aires, 23 de febrero de 2005.

Al respecto, vase: SAIN, Marcelo Fabin, Hay que luchar contra la corrupcin institucional (entrevista), en Debate. Revista Semanal de Opinin, Buenos Aires, n 102, 25 de febrero de 2005. Vase tambin: Diario La Nacin, Buenos Aires, 20 de marzo de 2005; y diario La Capital, Rosario, 24 de marzo de 2005. La Intervencin de la PSA se extendi entre el 22 de febrero de 2005 y el 27 de abril de 2010 cuando, mediante el Decreto 582/10, se design al primer Director Nacional.

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2011) y los sucesivos ministros formalmente responsables de la conduccin del sistema policial federal, apoyaron con altibajos el desarrollo del proceso institucional llevado a cabo por la Intervencin civil. Luego de la etapa inicial, el apoyo general de las autoridades del gobierno a este proceso deriv bsicamente de la interpretacin oficial de que la labor desarrollada por la Intervencin fue exitosa en la neutralizacin del conflicto originado en febrero de 2005 y en la inmediata estabilizacin de la situacin institucional sin que se volvieran a producir sucesos o contratiempos que repercutieran negativamente sobre la imagen del gobierno. Sin embargo, la conformacin de la PSA como una institucin policial asentada en parmetros originales as como el desempeo de la misma en materia de control de los delitos en el mbito aeroportuario no fueron objeto de atencin e inters privilegiado por parte de aquellas autoridades.11 Lo que prim fue la indiferencia y el desentendimiento acerca de dicho proceso. Las restricciones presupuestarias por las que atraves la Intervencin y la PSA durante gran parte de la gestin; las dilaciones, demoras y obstculos administrativos e institucionales generados por diferentes instancias del gobierno en el proceso de normalizacin de la PSA y, especficamente, en el re-encasillamiento del personal policial heredado de la ex PAN; los embates y acciones obstrucionsitas llevadas a cabo por notorias autoridades y/o altos funcionarios del gobierno estrechamente vinculados al crculo ms cerrado e ntimo del kirchnerismo ante actuaciones preventivas o investigaciones criminales sensibles, han sido manifestaciones elocuentes de ello. En suma, para las autoridades superiores del gobierno nacional, el origen y conformacin de la PSA no estuvo orientado a poner en marcha una institucin policial que sirviera como modelo en un eventual proceso de reforma y modernizacin policial a nivel federal. Los designios reformistas fueron colocados como un objetivo estratgico por la Intervencin civil. De ese contexto de origen derivaron los idas y vueltas que caracterizaron el proceso institucional llevado a cabo por esa Intervencin.

2) Una pesada herencia institucional.

La ex PAN era una dependencia policial perteneciente a la Fuerza Area Argentina que estaba a cargo de la seguridad aeroportuaria12 y que desempeaba esa labor

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Recin a partir del 2008, la Intervencin cont con un manifiesto respaldo institucional y administrativo de parte del Ministro del ramo, Anbal Fernndez y, en particular, de su equipo de gestin, lo que constituy una condicin fundamental para la conformacin de la PSA. Para la ex PAN, la seguridad aeroportuaria se limitaba apenas al cumplimiento de las normas y mtodos recomendados por la Organizacin de Aviacin Civil Internacional (OACI) para garantizar la seguridad a travs de la proteccin de la aviacin civil contra actos de interferencia ilcita, tal como lo establece el Anexo 17 del Convenio sobre la Aviacin Civil Internacional o Convenio de Chicago. Segn esta disposiciones internacionales, los actos de interferencia ilcita comprenden los hechos o tentativas destinadas a comprometer la seguridad de la aviacin civil o del transporte areo mediante el apoderamiento ilcito de aeronaves; la toma de rehenes a bordo de aeronaves o en los aerdromos; la intrusin por la fuerza a bordo de una aeronave, en un aeropuerto o en el recinto de una instalacin aeronutica; la introduccin en una aeronave o en un aeropuerto de armas o de artefactos (o sustancias) peligrosos destinado a fines criminales; o la comunicacin de informacin falsa que comprometa la seguridad de una aeronave en vuelo, o en tierra, o la seguridad de los pasajeros, tripulacin, personal de tierra y pblico en un aeropuerto o en el recinto de una instalacin de aviacin civil. El conjunto de normas y mtodos establecidos por la OACI al respecto constituyen un

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con significativas deficiencias organizativas, funcionales e infraestructurales, lo que vulneraban sensiblemente la posibilidad de desarrollar un trabajo policial eficiente. Entre algunos de sus principales deficiencias, caben mencionarse:13 1. La existencia de una estructura de mando superior -la Direccin Nacional- de impronta macroceflica y altamente burocratizada, que estaba conformada por 16 departamentos organizados como una suerte de Estado Mayor. 2. La vigencia de una estructura orgnica caracterizada por la existencia de un elevado nmero de unidades operacionales -30 Escuadrones y 14 Destacamentos- desplegadas a lo largo de todo el pas y que no contaba con estructuras medias de mando funcional de carcter regional o departamentalque vinculara a la Direccin Nacional con las mencionadas unidades operacionales, todo lo cual daba forma a un sistema institucional signado por la segmentacin, compartimentalizacin y dispersin orgnica y funcional existente entre los componentes de la fuerza. 3. La falta de un dispositivo institucional abocado a la planificacin y formulacin de las estrategias y directivas en materia de seguridad aeroportuaria, sean generales o especficas, para el conjunto de unidades operacionales de la fuerza. 4. La ausencia de una estructura o centro unificado de mando y conduccin operacional dedicado a conducir, coordinar, supervisar y evaluar en el nivel estratgico-operacional el conjunto de las acciones, operaciones y procedimientos de seguridad aeroportuaria desarrolladas por las diferentes unidades y dependencias de la fuerza. 5. La carencia de un sistema de inteligencia criminal encargado de desarrollar las labores de inteligencia en materia de seguridad aeroportuaria as como tambin de elaborar y actualizar en forma permanente el cuadro de situacin estratgico y tctico de las problemticas delictivas existentes en el mbito aeroportuario nacional y regional. 6. La falta de estructuras orgnicas y funcionales encargadas del anlisis, seguimiento, prevencin o conjuracin de diferentes modalidades delictivas propias de la criminalidad organizada que operaban a travs de los

conjunto de parmetros orgnico-funcionales fundamentales y bsicos para la seguridad aeroportuaria, pero sta, en verdad, no se restringe slo a esas acciones sino que implica una serie ms amplia y diversificadas de labores policiales. En este sentido, mediante la Ley 26.102, se reformul esa concepcin restringida de seguridad aeroportuaria y se estableci en su artculo 3 que ella comprende las acciones tendientes a resguardar y garantizar la seguridad interior en el mbito jurisdiccional aeroportuario, a travs de la prevencin, conjuracin e investigacin de los delitos e infracciones que no estn previstos en el Cdigo Aeronutico. De este modo, la seguridad aeroportuaria pas a constituir una dimensin especfica de la seguridad pblica que engloba al conjunto de acciones tendientes a resguardar y garantizar la seguridad interior en el mbito aeroportuario a travs de la prevencin, conjuracin y/o investigacin de los delitos, las infracciones y los hechos vulneratorios del orden pblico cometidos dentro de dicho mbito.
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Al respecto, vase: INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., cap. 5.

aeropuertos, y la ausencia de personal capacitado y entrenado para este tipo de labor. 7. La distribucin deficiente de recursos humanos y la ocupacin de una parte significativa del personal policial en el desempeo de tareas no-policiales, tales como el desarrollo de labores administrativas y de apoyo, ya sea dentro de las estructuras superiores del mando policial o en las propias unidades operativas. 8. La pertenencia de la inmensa mayora de los efectivos de la institucin el 84 % del total- a la planta de personal civil de inteligencia de la fuerza militar de origen, sin una carrera profesional adecuada y sin incentivos institucionales apropiados a un desempeo eficiente de las labores policiales. 9. La existencia de una carrera institucional del personal policial de corte castrense basada en un sistema de promociones y ascensos asentado en un control cupular de carcter cooptativo ms que articulada en criterios profesionales y, particularmente, en la capacitacin y el desempeo institucional de las funciones policiales de parte de dicho personal. 10. La primaca de una cultura institucional de impronta administrativista, militarizada y totalmente ajena a las labores de prevencin y control del delito. 11. La ausencia de cualquier tipo de vnculo institucional de la fuerza con las restantes policas y fuerzas de seguridad federales y/o provinciales y con el organismo de inteligencia estatal en funcin del desarrollo de una labor conjunta o combinada en materia de control del delito. 12. La inexistencia de inversin real en la infraestructura edilicia, informtica, comunicacional, de movilidad, de armas y de equipamientos de seguridad necesarios para llevar a cabo las estrategias y directivas operacionales en materia de seguridad aeroportuaria. A su vez, la ex PAN constitua una institucin sometida a un conjunto de ingerencias y de manejos externos de parte de magistrados, funcionarios, polticos y empresarios. En efecto, desde su creacin y, particularmente, durante los aos 90, esta fuerza se fue moldeando como una institucin signada por la conformacin de algunos dispositivos de manipulacin y control extraoficiales y subterrneos de algunos de sus sectores por parte de magistrados y funcionarios judiciales, autoridades polticas sin facultades de direccin policial, grupos empresariales con intereses comerciales y econmicos en el mbito aeroportuarios.
[] No pocos magistrados, polticos o funcionarios han incidido informalmente pero con alto nivel de efectividad- sobre pases, destinos y ocupacin de los cargos o funciones policiales de la ex PAN, ejerciendo soterradamente diferentes formas de influencia, presin y direccin sobre jefes y sobre diversos integrantes de la institucin y hasta decidiendo acciones y operaciones policiales concretas, siempre al amparo de la proteccin poltica informal que se les garantizaban a sus referentes policiales internos. Este manejo informal de la ex PAN implic, en algunos casos, la proteccin y el encubrimiento de jefes y cuadros de oficiales, suboficiales y agentes corruptos

o con conductas omisivas que resultaron en acciones permisivas ante ciertas redes delictivas que utilizaron algunos aeropuertos para desarrollar parte de sus actividades ilegales. La denominada aduana paralela de los 90 as como el caso Southern Winds constituyen apenas un manifestacin de ello.14

En este contexto, durante los aos previos a la Intervencin, el significativo aumento y complejizacin de la problemtica criminal en el mbito aeroportuario puso en evidencia el profundo anacronismo y la desactualizacin orgnica, funcional y doctrinal que portaba la ex PAN, lo que, en muchos casos, haba favorecido la reproduccin institucional de numerosas prcticas corruptivas llevadas a cabo sistemticamente por algunos integrantes o grupos componentes del propio sistema policial. Para la Intervencin, durante los aos 90, la expansin y consolidacin de los negocios criminales a travs de los aeropuertos de nuestro pas se desarroll al amparo de la proteccin, regulacin y/o participacin de ciertos funcionarios y agentes de organismos policiales, de la inteligencia estatal, aduaneros, sanitarios y migratorios.
[] Numerosos grupos delictivos vinculados durante la dcada pasada a la denominada aduana paralela o a los sectores empresariales de corte mafiosos que tuvieron tanto auge en las actividades aeroportuarias y que mantuvieron fluidas vinculaciones con los gobiernos de entonces y, en particular, los ncleos dedicados a las labores de seguridad e inteligencia que formaban parte de esos consorcios, se han proyectado y han conformado numerosos emprendimientos dentro de la actividad aeroportuaria argentina. Algunos de ellos, han constituido empresas de seguridad privada abocadas a la prestacin de servicios de vigilancia y de control de equipajes y cargas o de acceso a reas restringidas del aeropuerto, servicios stos que eran desarrollados por personal descalificado para tales labores y que resultaban extremadamente baratos por debajo de los costos- y significativamente deficientes. Otros se han consolidado y expandido en los diferentes aspectos de la explotacin aeroportuaria y algunos han conformado empresas prestatarias de servicios comerciales o de apoyo a la actividad aeroportuaria. Lo cierto es que todo este conglomerado privado remanente de la tristemente clebre aduana paralela les permiti a estos ncleos empresariales mantener el control de sectores y actividades claves para el desarrollo del contrabando de mercancas y drogas ilegales as como para la perpetracin de diversas modalidades de trficos ilegales. Entre aquellos emprendimientos se destacan la fiscalizacin, inspeccin y manipulacin del equipaje de bodega, las cargas y/o las remisiones postales despachadas en las aeronaves salientes y entrantes; el control del acceso a las reas restringidas de seguridad de los aeropuertos; la entrada y salida de dichas reas de diversas personas, insumos, provisiones y desechos basura-; y la administracin y gestin de los depsitos fiscales de las operatorias aduaneras. Ello, sumado a la connivencia o intervencin de funcionarios de los mencionados organismos policiales y de control y a la enorme cantidad de servicios de inteligencia nacionales o extranjeros que cotidianamente husmean detrs de estos hechos o que intervienen en ellos, se fueron constituyendo verdaderos corredores y zonas libres de fiscalizacin estatal

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Ibd., p. 93.

a travs de los cuales entran y salen ilegalmente de los aeropuertos y del pas numerosas cantidades de personas y bienes.15

El panorama trazado por la Intervencin indicaba, por su parte, que el crecimiento de la actividad criminal estaba alentado o era favorecido por la ausencia de regulaciones y/o mecanismos estatales eficientes en el control de la actividad aeroportuaria, una marcada cultura de la ilegalidad por parte del grueso de los actores aeroportuarios y por la sistemtica reproduccin de prcticas ilegales por parte del sector privado.
La ausencia de controles, el relajo de los procedimientos de fiscalizacin y la dilucin de la supervisin por parte de los organismos pblicos que operan en los aeropuertos y la ausencia de inversiones pblicas tendientes a conformar en dicho mbito una infraestructura de seguridad eficiente as como la desatencin y el desinters del sector privado en sanear ese vaco estatal, convalidaron la conformacin de un sistema funcional al contrabando, al trfico ilegal de drogas prohibidas o de personas, a diversas modalidades de delitos complejos y al lavado de dinero a travs de los aeropuertos. En ese marco, los actos de soborno y cohecho sobre ciertos funcionarios y agentes estatales o la participacin de ellos en los referidos negocios ilegales constituyeron un medio privilegiado para las organizaciones delictivas que operan en el mbito aeroportuario, dado que mediante la cooptacin y el control de tales instancias ha sido posible alivianar o desarticular, al menos parcialmente, los mecanismos y procedimientos de policiamiento, vigilancia y control estatal formulados o existentes formalmente- para prevenir o conjurar esas actividades ilcitas. Sin ello, estas actividades difcilmente podran haberse perpetrado y ampliado en el tiempo, tal como ha ocurrido en nuestro pas. Asimismo, dada la enorme rentabilidad de los negocios criminales llevados a cabo a travs del mbito aeroportuario, no ha sido inusual que algunos grupos informales de inteligencia estatal o policial nacionales o extranjeros- hayan conformado redes de informacin y de operaciones vinculadas a las actividades criminales comentadas a los efectos de conocerlas, controlarlas y eventualmente utilizarlas como fuente de informacin o de financiamiento extra-institucional. Por su parte, otro factor destacable en este mbito ha sido la acendrada cultura de la ilegalidad que ha signado el comportamiento de numerosos usuarios del aeropuerto, ya sean pasajeros, agentes comerciales, importadores y exportadores, beneficiarios, explotadores o administradores aeroportuarios, los que, valindose de las deficiencias oficiales o de la corrupcin estatal, han perpetuado sistemticamente actividades y conductas ilcitas. Las acendradas y extendidas prcticas ilegales entre numerosas personas y grupos abocados al comercio internacional de nuestro pas ha favorecido la conformacin de un contexto proclive al contrabando y otras formas de fraude y de trficos ilegales. Si bien la ausencia de un Estado regulatorio y eficiente en el establecimiento de un sistema de seguridad aeroportuario ha constituido la principal causa del desbarajuste institucional existente en este mbito, el rdito obtenido por los sectores privados dedicados a la administracin aeroportuaria, las actividades comerciales, la explotacin de aeronaves o la prestacin de diversos servicios

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Ibd., p. 56.

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aeronuticos y no-aeronuticos de las deficiencias estatales ha sido notable y ha apuntalado dicho desbarajuste, extinguindose, en numerosas ocasiones, la necesaria separacin que debe existir entre negocios legales y permitidos con relacin a los negocios delictivos.16

Para la Intervencin, la ex PAN era parte del problema, lo que, en un contexto as, constitua una pesada herencia. Lo complejo de la situacin estaba dado por el hecho de que la Intervencin deba depurar y reformar a la ex PAN al mismo tiempo que deba hacer que la nueva institucin la PSA- comience a desarrollar sus labores policiales a tono con el nuevo modelo de gestin y funcionamiento policial. Esto ltimo era el objetivo de fondo de la Intervencin.

3) El diseo estratgico de una nueva polica.

Durante los primeros meses de la gestin, el equipo de la Intervencin deline y formul las bases doctrinarias, organizacionales y funcionales de la PSA. El desafo de construir una nueva polica no consista apenas en disear y promulgar los parmetros legales y reglamentarios de la misma sino fundamentalmente en conformar una nueva estructura organizativa y procedimental e instituir un nuevo modelo de conduccin institucional y de labor policial centralmente basado en el control prevencin, conjuracin e investigacin- de los delitos en el mbito aeroportuario.17 Por su parte, estos desafos deban inscribirse, en este caso, en el marco de un proceso de reformulacin integral del sistema de seguridad aeroportuaria vigente. En nuestro pas, la seguridad aeroportuaria era endeble y, en verdad, no haba un sistema policial de seguridad aeroportuaria, lo que impona la necesidad de sentar nuevos parmetros institucionales en la materia, en un campo complejo conformado por diferentes actores pblicos y privados.18 Las acciones desenvueltas para el logro de las diversas metas establecidas por la Intervencin en todas estas dimensiones se desarrollaron de manera simultnea, lo que requiri, antes que nada, de la elaboracin de un cuadro de situacin aproximado del panorama delictivo existente en el mbito aeroportuario y de las condiciones institucionales doctrinarias, organizacionales, funcionales e infraestructurales- en que se

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Ibd., pp. 56 y 57. Al respecto, a mediados de 2005, Marcelo Sain sostuvo que la contracara del desajuste estatal en materia de seguridad han sido las deficiencias del sector privado en la materia as como tambin la paulatina extensin de la corrupcin privada o la participacin de algunos grupos de dicho sector en los emprendimientos delictivos llevados a cabo en dicho mbito, creando un clima institucional y econmico favorable a la ilicitud y al delito (en: SAIN, Marcelo Fabin, Me llam la atencin la total ausencia del Estado (entrevista), en Debate. Revista Semanal de Opinin, Buenos Aires, n 126, 12 de agosto de 2005). Esta labor de diseo institucional se reflej en las disposiciones aprobadas por el Interventor mediante las cuales se estableci la estructura de conduccin superior y la estructura operacional de la PSA, todo ello a tono con el modelo de polica que, al ao siguiente, se institucionaliz en la Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria y los decretos reglamentarios. Al respecto, vase: INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., cap. 5. Ibd., cap. 4.

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encontraba la propia organizacin policial. El desconocimiento que al respecto primaba en la Intervencin era significativo. No se saba cual era la envergadura real de la criminalidad y sus modalidades de manifestacin en el sistema aeroportuario. Tampoco haba un diagnstico organizacional integral sobre la herencia institucional de la ex PAN. La Intervencin nunca recibi ningn reporte de gestin o informe de inteligencia que diera cuenta de ello. En ambos aspectos, la situacin era ms grave de lo imaginado por la Intervencin. La actividad criminal aeroportuaria era amplia, grave, compleja y, como se dijo, contaba con la evidente proteccin de ciertos grupos o reas de algunos sectores de la ex PAN y de algunas agencias estatales encargadas de las fiscalizaciones y los controles aduaneros y migratorios. Asimismo, el deterioro institucional y la indigencia organizacional de la ex PAN era mucho ms profundo de lo previsible y de lo esperable.19 En este contexto, apenas iniciada la gestin y ya contando con un panorama situacional e institucional aproximado, el equipo de la Intervencin elabor y formul los lineamientos estratgico del cambio institucional y, en su marco, el modelo de polica que se pretenda instituir en la PSA. Esos lineamientos se asentaban en una serie de ejes bsicos: 1) La desmilitarizacin institucional de la PSA mediante la desarticulacin de toda forma de dependencia doctrinaria, orgnica y funcional con relacin a la Fuerza Area Argentina y, en ese marco, la desmilitarizacin doctrinal, orgnica y funcional de las estructuras de mando, las modalidades de policiamiento preventivo y complejo, de la carrera profesional, del sistema de formacin y capacitacin y de los mecanismos de control policial. 2) La despolitizacin institucional de la PSA sobre la base de la desarticulacin de toda forma de influencia o manipulacin poltica o de direccin extrainstitucional o informal sobre la PSA de parte de las autoridades gubernamentales, parlamentarias, judiciales o locales, o, en su defecto, de parte de sectores polticos partidarios o de sectores sociales, garantizando el agnosticismo poltico de los miembros de la institucin a travs de su prescindencia en la vida poltica nacional en cualquiera de sus dimensiones o niveles; y la absoluta sujecin policial al ordenamiento legal y normativo democrtico y, en ese marco, a la subordinacin policial a las autoridades gubernamentales responsables de la direccin de los asuntos de la seguridad pblica. 3) El establecimiento del control del delito como el eje institucional estructurante de la PSA, a travs de la organizacin y el funcionamiento de sta sobre la base fundamentalmente del conjunto de problemticas delictivas aeroportuarias; el desarrollo de las labores de prevencin, conjuracin e investigacin de los delitos como las actividades institucionales ms importantes de la PSA en torno de las cuales deben orientarse las labores de direccin superior y de administracin general; y el policiamiento por resolucin de problemas delictivos especficos como fundamento esencial de la labor policial.

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SAIN, Marcelo Fabin, Me llam la atencin la total ausencia, op.cit.

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4) La diferenciacin institucional de la estructura orgnico-funcional de la PSA sobre la base de la conformacin de tres instancias fundamentales, a saber, la estructura de conduccin y administracin a cargo de las labores de direccin superior y de administracin general de la PSA, esto es, el mando civil; la estructura del sistema operacional, a cargo del desarrollo de las labores de prevencin, conjuracin e investigacin criminal y que, en cuanto tal, deba constituir la estructura fundamental de la PSA; y la estructura de formacin y capacitacin, a cargo de la educacin de base y de la educacin profesional del personal civil con y sin estado policial de la PSA. 5) La diferenciacin orgnica y funcional de la estructura policial de la PSA mediante la distincin y separacin institucional de la seguridad aeroportuaria preventiva y la seguridad aeroportuaria compleja en tanto esferas organizativas y funcionales diferenciadas de la institucin policial; as como de la conformacin del sistema policial de seguridad aeroportuaria preventiva, por un lado, y del sistema policial de seguridad aeroportuaria compleja, por el otro, como dos agrupamientos policiales diferenciados con sus respectivos sistema de mando estratgico y tctico, estructura operacional y logstica, sistema de inteligencia criminal, rgimen profesional y rgimen de capacitacin y especializacin. 6) La descentralizacin espacial de la estructura policial de la PSA basada en la delegacin de la planificacin estratgico-operacional y del ejercicio del mando estratgico-operacional en las unidades regionales unidades operacionales medias-; y la transferencia de las facultades de planificacin tcticooperacional, ejecucin, evaluacin y ejercicio del mando tctico en las unidades operacionales bsicas abocadas al policiamiento preventivo o al policiamiento complejo. Estos lineamientos institucionales conformaron las bases de la Estrategia para el fortalecimiento de la seguridad aeroportuaria elaborada por el equipo de la Intervencin durante el ao 2005 y formulada a mediados del 2006. Este documento orient y gui el desarrollo de la Intervencin hasta fines del 2009 y, en ciertos aspectos, sigui constituyendo el marco conceptual e institucional bsico de la PSA en su proceso de consolidacin institucional.20 Entre otros aspectos, a travs de la Estrategia, la Intervencin intent superar ciertas perspectivas formalistas que limitaban las reestructuraciones institucionales de las agencias policiales a las meras reformas normativas o, a lo sumo, a las reformas organizacionales del sistema policial de referencia, esto es, al cambio del andamiaje legalnormativo y de la estructura organizacional del mismo, dejando de lado el desarrollo de reformas funcionales mediante intervenciones complejas tendientes a reestructurar las prcticas institucionales rutinas y basamentos simblicos- en torno de los cuales se reproduce cotidianamente el sistema policial. La Intervencin tuvo siempre presente que las reformas normativas y organizacionales constituan una condicin necesaria de las reformas funcionales, pero ellas no eran suficientes para producirlas, ya que los cambios

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En: POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Planificacin en seguridad, op.cit.

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en los dispositivos normativos y organizacionales de las instituciones policiales no habilitaban ni garantizaban, por s mismo, las mudanzas en las rutinas institucionales y en los basamentos simblicos de las mismas. Ello requera de intervenciones diversificadas, flexibles, graduales y persistentes en el tiempo a los efectos de instaurar y reproducir paulatinamente nuevas prcticas institucionales acorde a las nuevas formas de organizacin y funcionamiento policial que se pretenda instituir.21 Sobre la base de estos parmetros, la Intervencin deline el perfl orgnicofuncional de la PSA, es decir, el tipo de institucin policial que se pretenda construir y que constitua un modelo novedoso. Dicho perfil tena particularmente en cuenta lo que el equipo de conduccin de la Intervencin denominaba el modelo tradicional de polica.22 Para Sain as como para su principal colaborador, Germn Montenegro, el modelo de polica que deba instituirse en la PSA deba contrastar sutancialmente con el conjunto de anacronismo y defectos doctrinarios, organizacionales y funcionales propios de las policas tradicionales que convertan a estas instituciones en organizaciones colapsadas. La interpretacin que ellos tenan acerca de las policas tradicionales era clara: crean que eran instituciones obsoletas para abordar el conjunto de desafos que se imponan frente a la complejidad y diversidad de las problemticas criminales que deban afrontar. En concreto, para ellos, la PSA deba superar esos vicios y deficiencias institucionales y, en torno de este contraste, disearon el modelo de polica que la Intervencin formul como proyecto institucional. En esa perspectiva, la nueva polica deba estar exclusivamente especializada en el desarrollo de las labores de prevencin e investigacin de los delitos en el mbito aeroportuario, descartando de antemano el desenvolvimiento de cualquier otro tipo de tareas ajenas al control criminal. Dicho de otro modo, la PSA deba ser una organizacin especializada en el control del delito.23 En este marco, en primer lugar, uno de los ejes institucionales fundamentales de la PSA se asent en la conformacin de una nueva estructura orgnico-funcional asentada la conformacin de dos dispositivos institucionales diferenciados. Por un lado, la estructura de conduccin y administracin de la PSA a cargo de las labores de direccin superior y la administracin general de la misma. La direccin superior comprenda exclusivamente la direccin orgnica del sistema policial de seguridad aeroportuaria mediante el diseo, elaboracin, planificacin y/o actualizacin de la doctrina estratgica y operacional policial; la estructura orgnica y de despliegue de las dependencias y unidades; la formacin y capacitacin policial especializada en materia de seguridad aeroportuaria; la distribucin del

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He trabajado estos aspectos en: SAIN, Marcelo Fabin, La reforma policial en Amrica Latina. Una mirada desde el progresismo, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, cap. 3. El concepto modelo tradicional de polica haba sido desarrollado en algunos trabajos acadmicos por el Interventor Marcelo Sain. Al respecto, vase: SAIN, Marcelo Fabin, Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2002, cap. 2; y SAIN, Marcelo Fabin, El Leviatn azul, op.cit., cap. 3. Tanto San como Montenegro venan desarrollando diversas experiencias y consultoras sobre asuntos policiales tantos en la Argentina como en otros pases de Amrica Latina. Entre 2002 y 2003, ambos se desempearon sucesivamente como Subsecretario de Planificacin y Lgistica de la Seguridad vice ministro- en la Provincia de Buenos Aires. Desde entonces participaron juntos o separados- de diversos procesos de reformas y modernizacin policiales en Repblica Dominicana, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Panam, Paraguay y Brasil. A partir de estos casos, fueron configurando una visin crtica acerca de las policas tradicionales y, en ese marco, fueron delineando un conjunto de ejes de reformas y modernizacin que convergieron en la experiencia de iniciada en el 2005 en la PSA.

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personal policial en el sistema de seguridad aeroportuaria; el sistema logstico e infraestructural del sistema policial; y la relaciones internacionales en todo lo relativo al sistema de seguridad aeroportuaria as como la direccin, planificacin y/o coordinacin de la participacin de la institucin en los foros, organismos y eventos internacionales referidos o relacionados con el sistema policial de seguridad aeroportuaria. La direccin funcional esto es, la conduccin operacional- del sistema policial de seguridad aeroportuaria quedaba a cargo del comando superior de la estructura operacional y slo a travs de l podran intervenir las autoridades superiores competentes en el ejercicio de tales labores. Por su parte, la administracin general comprenda la gestin y el desarrollo de las relaciones institucionales de la institucin con organismos o instancias pblicas de carcter nacional, provincial o municipal; organismos internacionales y/o extranjeros y con personas fsicas y jurdicas privadas, en todo lo atinente a la seguridad aeroportuaria y siempre que no sea una labor de carcter policial; la direccin del sistema administrativo-financiero y la gestin administrativa, econmica, financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y de compras, as como la administracin de los recursos humanos de la institucin y la direccin de la gestin tecnolgica; y la asistencia y asesoramiento jurdico-legal de la institucin y la representacin judicial del organismo. La estructura de conduccin y administracin estaba integrada predominantemente por los funcionarios y por personal civil sin estado policial.24 Por otro lado, la estructura operacional de la PSA responsable de elaborar, planificar, implementar y evaluar las estrategias y acciones de seguridad aeroportuaria en materia de prevencin, conjuracin e investigacin de los delitos y faltas en el mbito aeroportuario as como tambin organizar, planificar y desarrollar las actividades de gestin y administracin de inteligencia criminal y de logstica aeroportuaria. La estructura operacional estaba integrada por el personal policial de la institucin, salvo el personal sin estado policial que cumpla tareas de apoyo administrativo, jurdico e institucional en las dependencias y unidades componentes de dicha estructura. En el esquema institucional adoptado, la estructura de direccin y administracin constitua una instancia de apoyo de la estructura operacional, ya que en sta recaa la responsabilidad del desarrollo de las actividades propias del trabajo policial que constitua el nclo central de la PSA.25

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Mediante la Resolucin PSA 1/05 del 28 de febrero del 2005, la Intervencin de la PSA aprob la estructura de direccin superior de la institucin, siguiendo los parmetros organizativos y funcionales mencionados. Mediante la Resolucin PSA 6/05 del 21 de abril del 2005, la Intervencin de la PSA aprob el sistema operacional de la institucin articulado sobre la base del Centro de Anlisis, Comando y Control de la Seguridad Aeroportuaria (CEAC) como primera instancia de mando o mando operacional superior; las Unidades Regionales de Seguridad Aeroportuarias (URSA) como mandos medios; y las Unidades Operacionales de Seguridad Aeroportuaria (UOSA) y las Divisiones Operacionales de Seguridad Compleja (DOSC), ambas como unidades operacionales de base Asimismo, a travs de la Resolucin PSA 10/05 del 23 de septiembre del 2005, la Intervencin aprob el sistema operacional de seguridad aeroportuaria compleja, y a travs de la Resolucin PSA 11/05 del 21 de octubre del 2005 estableci el sistema de operaciones especiales de seguridad aeroportuaria, creando las Divisiones de Operaciones Especiales de Seguridad Aeroportuaria (DOESA).

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Polica de Seguridad Aeroportuaria

Componentes de la estructura orgnico-funcional

Estructura de Conduccin y Administracin

Estructura Operacional

Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria

1) Conduccin Superior 2) Administracin General

1) Operaciones Policiales de Seguridad de Preventiva y Compleja

1) Formacin y Capacitacin 2) Investigacin cientfica y tcnica

Con ello, la Intervencin apunt a dos objetivos. Por un lado, lograr un alto grado de especializacin en el desempeo de este espectro de labores de gestin cuya complejidad favoreca el desarrollo de la conformacin de dos tipos de dotacin de personal, a saber, el personal civil -estado policial- especficamente abocado a la direccin y administracin y el personal policial esto es, civil con estado policial- dedicado exclusivamente a las tareas operacionales en cualquiera de sus niveles y especialidades. La creacin de un servicio civil constituido por dos tipos de funcionarios altamente especializados permita estructurar dos carreras burocrticas diferenciadas y altamente especializadas en labores que, en s mismas, son de diferentes porte. Asimismo, se quera garantizar que el personal policial se aboque exclusivamente al desarrollo de las actividades de direccin, supervisin y/o ejecucin operacional, prescindiendo a lo largo de toda su carrera de realizar labores de direccin institucional y de administracin sustancialmente diferentes de aquellas. Por otro lado, a contramarcha de lo ocurrido en la mayora de las policas tradicionales, se apuntaba dualizar la estrucrura bsica de la PSA a los efectos de imposibilitar orgnicamente que la estructura de conduccin central abocada a la direccin orgnica y la administracin general se constituya en la instancia fundamental de la organizacin, en detrimento de la estructura operacional cuya labor le daba sentido a la institucin, y que ello diera lugar a un proceso de concentracin de los mejores y mayores recursos humanos, infraestructurales y financieros en desmedro del trabajo operacional de tipo policial. Es decir, se trataba de neutralizar la posibilidad de que el desarrollo institucional futuro de la PSA d lugar a una organizacin macroceflica y burocratizada que debilite el dispositivo estructural dedicado a las labores de control de los delitos, destinando al desarrollo de stas una porcin menor e insuficiente de recursos de la organizacin.

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Esta diferenciacin entre labores policiales y labores no-policiales era tan importante para la Intervencin que la estructura operacional de la PSA fue integrada por unidades operacionales en el marco de las cuales las labores de administracin general es decir, la gestin administrativa, financiera, contable, de personal, de relaciones institucionales y de asuntos jurdicos- no eran llevadas a cabo por el personal policial de la misma sino que eran desarrolladas por el personal civil sin estado policial integrante de la unidad administrativa creada en su seno. En la visin de la Intervencin, se deba evitar que los policas desarrollen labores ajenas a las tareas propias del control del delito. En definitiva, en este aspecto, la orientacin bsica de la Intervencin se asent en la consideracin de que lo fundamental en una institucin policial es el dispositivo operacional de la misma y no su dispositivo de conduccin y administracin, el que no es ms que una instancia de apoyo de aquel. En segundo trmino, otro eje institucional fundamental del modelo policial formulado por la Intervencin estuvo orientado a conformar, dentro de la estructura operacional de la PSA, un sistema unificado de mando operacional policial responsable de planificar, conducir y evaluar las labores de seguridad preventiva, por un lado, y de seguridad compleja, por el otro, y, en ese marco, de planificar y desarrollar las actividades de inteligencia criminal as como tambin el despliegue y desenvolvimiento logstico e infraestructural, segn se indicaba en la Estrategia.26 La Intervencin pretenda conformar una estructura de conduccin exclusivamente especializada y abocada a la planificacin, formulacin, conduccin, coordinacin, supervisin y evaluacin del ciclo de policiamiento en el nivel estratgicooperacional mediante desarrollo integrado e interconectado de la produccin de inteligencia criminal aeroportuaria; la planificacin, direccin y evaluacin de las operaciones policiales de seguridad preventiva y seguridad compleja; y la planificacin y gestin logstico-policial. Para ello cre el Centro de Anlisis, Comando y Control de la Seguridad Aeroportuaria (CEAC), cuyo labor institucional fundamental era traducir las estrategias y directivas institucionales de la Direccin Nacional de la PSA en estrategias y planes operativos policiales, prescindiendo de llevar a cabo cualquier tipo de labor de administracin general. As, se apunt a superar la fragmentacin orgnica y funcional entre las tareas de inteligencia criminal, las operaciones policiales y la logstica policial, tal como ocurra en la mayora de las policas tradicionales. Es decir, el CEAC no fue diseado como una instancia de direccin institucional del sistema policial sino como su conduccin operacional.

26

INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., p. 106.

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DIRECTOR NACIONAL

DIRECTOR GENERAL DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA PREVENTIVA

DIRECTOR GENERAL DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA COMPLEJA

DIRECTOR DEL CEAC

DEPARTAMENTO DE INTELIGENCIA CRIMINAL AEROPORTUARIA

DEPARTAMENTO DE OPERACIONES POLICIALES AEROPORTUARIAS

DEPARTAMENTO DE LOGSTICA POLICIAL AEROPORTUARIA

Dentro de este esquema institucional, la Intervencin procur instituir un modelo de trabajo policial denominado de policiamiento focalizado asentado en el desarrollo de las actividades de control del delito sobre la base de la identificacin de focos criminales en el mbito aeroportuario y de intervenciones operativas especficamente adecuadas a esos focos. Los focos criminales constituyen problemticas delictivas especficas eventos delitivos de una misma naturaleza- que detentan una cierta modalidad tipolgica de manifestacin y ciertos rasgos de tiempo y lugar. Las intervenciones operativas tendientes a prevenir dichos focos, a conjurarlos, a atenuarlos, a morigerarlos y, una vez producidos, tambin a investigarlos, se articulan sobre la base de las modalidades de manifestacin y las condiciones de tiempo y lugar de las problemticas criminales previamente identificadas, permitiendo, as, establecer el tipo de intervencin operativa y, por ende, el tipo de unidad y de medios policiales actuantes, la intensidad y la temporalidad de la intervencin y la clase de soporte logstico necesario para sostener la actividad de referencia. Mediante este tipo de labor policial se pretenda dejar de lado las modalidades tradicionales de trabajo policial basado en dos tareas bsicas. Por un lado, el policiamiento generalista asentado de la vigilancia ostensible del espacio de control, de carcter repetitivo, rutinario y meramente formalista, y sin un marco de referencia en las actividades delictivas que se pretenden controlar. Y, por el otro lado, las intervenciones policiales exclusivamente motorizadas como reaccin a demandas o denuncias del pblico. En tercer lugar, para la Intervencin, este tipo de trabajo policial requera de un sistema de inteligencia criminal capaz de dar cuenta del conjunto de problemticas 18

criminales existentes en el mbito aeroportuario y que permitiera llevar a cabo, sobre la bases de esos focos criminales, la planificacin y el desarrollo operacional tanto en el plano estratgico como en el tctico. El sistema de policial de inteligencia criminal aeroportuaria fue proyectado como un sistema de gestin del conocimiento criminal encargado de la generacin y recoleccin de la informacin criminal y el anlisis de la misma. La informacin criminal era el conjunto de referencias, datos, relatos o testimonios obtenidos de fuentes pblicas o reservadas que estn referidas a un evento o problemtica criminal desenvuelta en el mbito aeroportuario. Los productos de la actividad de inteligencia criminal deban ser dos tipos de conocimientos. Por un lado, el conocimiento o inteligencia criminal estratgica que comprenda el cuadro de situacin de las diferentes modalidades o tipologas criminales as como de los factores determinantes o condicionantes de las mismas; su envergadura, evolucin y desarrollo; su anclaje y desplazamiento espacial; la incidencia que sobre ellas poseen ciertas actividades delictivas originadas en otras regiones o en el exterior del pas; y sus efectos o consecuencias sobre la seguridad aeroportuaria nacional, regional o local. Y, por el otro lado, el conocimiento o inteligencia criminal tctica que abarcaba el cuadro de situacin de los diferentes eventos o grupos delictivos especficos y puntuales, sus circunstancias de tiempo y lugar, y sus autores y partcipes.27 El desarrollo eficaz de estas actividades institucionales no solamente constitua una condicin indispensable para llevar a cabo un policiamiento focalizado sino que, adems, configuraba una labor fundamental para controlar y evaluar la actividad policial operativa y su impacto sobre la problemtica criminal. El conocimiento estratgico y tctico del conjunto de problemticas delictivas desenvueltas en el mbito aeroportuario constituye un factor fundamental para la planificacin, ejecucin y evaluacin de las acciones y procedimientos policiales, lo que hace que las labores de la inteligencia criminal y las operaciones policiales constituyan dos instancias mutuamente imbricadas y determinadas cuya eventual separacin o divorcio vulnerara toda impronta de eficiencia policial, se destacaba en la Estrategia.28 En este marco, la Intervencin sostuvo novedosamente que la generacin y recoleccin de la informacin criminal eran tareas propias de las diferentes unidades operacionales de la institucin policial. Dado que se consideraba que las labores de inteligencia deban mantener una estrecha vinculacin con las acciones y procedimientos operacionales de las unidades de base, se descart la conformacin de un rea de inteligencia con medio propios de recoleccin de la informacin criminal que funcionara de manera separada o paralela al dispositivo operacional de la institucin. En el modelo de inteligencia criminal adoptado, la generacin y recoleccin de la informacin criminal deban ser obtenida o producida por las diferentes unidades operacionales de la PSA dentro de sus respectivas competencias y jurisdicciones. De este modo, la Intervencin apunt a superar las deficiencias recurrentes que al respecto primaba en la policas tradicionales, las que, en general, no contaban con un sistema integral de inteligencia criminal abocado a recibir, sistematizar, analizar y almacenar el conjunto de la informacin relevante producida por las unidades,

27

Ibd., pp. 150 y ss. Ibd., pp. 152 y 153.

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dependencias y efectivos de dicha fuerza y, mediante ello, que fuese posible elaborar el cuadro de situacin estratgico y tctico de las problemticas delictivas existentes. Mayormente, las labores de inteligencia que llevaban a cabo las policas tradicionales no estaban institucionalmente integradas al exiguo y fragmentado circuito operacional de sus fuerzas y la escasa informacin delictiva que se produca no era analizada en forma integral, lo que impeda la elaboracin de un mapa delictivo adecuado en los niveles estratgico y tctico. En cuarto trmino, otro eje fundamental del diseo policial formulado por la Intervencin estaba dado por la conformacin de una estructura operacional especializada y descentralizada, siempre en procura de lograr un desempeo eficaz en el control del delito.29 La especializacin y descentralizacin operacional tena como supuesto bsico la consideracin de que el conocimiento integral de la complejidad y diversificacin de las problemticas criminales as como las labores preventivas, conjurativas o investigativas sobre dichas problemticas o sobre los eventos puntuales requera de intervenciones policiales especficas y altamente especializadas, las que slo podan lograrse si el dispositivo operacional de la polica estaba puntualmente especializado en cada conjunto de problemticas criminales y si era tcticamente descentralizado. Ello implicaba una estructura operacional adecuada a ese tipo de intervenciones y el diseo de la misma deba estructurarse sobre la base de dos dimensiones. La primera dimensin estaba centrada en la diferenciacin institucional entre policiamiento preventivo y policiamiento complejo, lo que resultaba fundamental para articular un tipo de organizacin y funcionamiento policial adecuado al policiamiento focalizado. Es decir, para que las labores policiales estn nicamente orientadas a la resolucin de las problemticas delictivas identificadas y analizadas, resultaba indispensable estructurar la organizacin de la PSA y su funcionamiento operacional sobre la base de la distincin conceptual y la diferenciacin organizacional entre las dos esferas funcionales bsicas de todo sistema policial, a saber, el policiamiento preventivo y el policiamiento complejo.30 Estas esferas suponan labores policiales especficas y, por ende, implicaban el desarrollo de dos tipos de modalidades de organizacin y funcionamiento institucional claramente diferenciados

29

Para conocer en detalle la estrucrura operacional diseada por la Intervencin de la PSA, vase: Ibd., pp. 106 y ss.

30

El policiamiento preventivo comprenda el conjunto de acciones y operaciones policiales tendientes a prevenir y conjurar los delitos a travs del desarrollo de dos labores policiales bsicas. Por un lado, el control policial preventivo llevado a cabo mediante el cuidado y la vigilancia de espacios pblicos, inmuebles, instalaciones y establecimientos as como la inspeccin y verificacin de personas, vehculos y objetos sensibles para la seguridad pblica, incluyendo las labores de mantenimiento de la paz y el orden pblico. Y, por otro lado, las operaciones policiales especiales desarrolladas a travs de las intervenciones policiales tcticas y especiales tendientes a conjurar y hacer cesar de manera inmediata situaciones crticas de alto riesgo, tales como el apoderamiento ilegal de inmuebles, instalaciones, vehculos, aeronaves o navos; la toma de rehenes o el secuestro de personas; las acciones de sabotaje en mbitos sensibles a la seguridad pblica; atentados o actos de agresin con explosivos, mercancas peligrosas o armas qumicas, biolgicas o nucleares, etc. Por su parte, el policiamiento complejo abarcaba el conjunto de acciones y operaciones policiales tendientes a prevenir y conjurar los delitos complejos cometidos por grupos delictivos organizados a travs del desarrollo de operaciones policiales especficas consistentes en el abordaje cognoscitivo y conjurativo de las actividades y organizaciones dedicadas a alguna modalidad de la criminalidad compleja mediante la produccin de inteligencia criminal compleja derivada de la generacin, recoleccin y anlisis de informacin rutinaria o requerida sobre dichas actividades y organizaciones, sus circunstancias y particularidades de tiempo y lugar, su desarrollo y conexiones con otras problemticas y su impacto sobre la seguridad pblica; las operaciones conjurativas focalizadas tendientes a neutralizar, impedir, dificultar o desarticular el accionar criminal y/o los grupos delictivos complejos investigados, o algunas de sus actividades, mediante operaciones policiales de vigilancia y/o interceptacin de las mismas (en: Ibd., pp. 118 y 119; 146 y 147).

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en todo lo relativo a las lneas y modalidades de mando y conduccin; la estructura organizativa; la planificacin y el policiamiento estratgico y tctico; la produccin de informacin y anlisis de inteligencia; la infraestructura policial de movilidad, comunicaciones, armamento y apoyo; el soporte logstico; la formacin y capacitacin de los efectivos; y el vnculo con la sociedad y con otras instancias institucionales como la justicia penal. Se trataba, pues, de profesionalizar a la institucin policial a partir de un criterio de especializacin basado en la distincin y diferenciacin de las dos labores policiales bsicas. En las policas tradicionales, la impronta de unicidad funcional diluy estas esferas claramente diferentes y ello impidi la conformacin de agrupamientos o dependencias especializadas integradas por cuadros capacitados en tales labores. Asimismo, en esas policas, ha sido habitual la rotacin del personal policial en el desempeo de estas labores a lo largo de sus respectivas carreras, lo que tambin cercenaba su formacin especializada. En este contexto, para la Intervencin de la PSA, la superacin de estos defectos recurrentes en las policas antiguas as como el logro de un desempeo eficaz y eficiente de cada una de estas labores policiales y en la profesionalizacin especializada de los efectivos encargados de ellas, deba conllevar la diferenciacin institucional entre policiamiento preventivo y policiamiento complejo como dos esferas organizativas y funcionales diferenciadas dentro de la institucin policial. Para la Intervencin, esta diferenciacin deba implicar la conformacin de dos agrupamientos policiales diferenciados con sus respectivos sistema de mando estratgico y tctico, estructura operacional y logstica, sistema de inteligencia criminal, rgimen profesional y rgimen de capacitacin y especializacin.

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POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA

DISPOSITIVOS POLICIALES BSICOS

SISTEMA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA PREVENTIVA .............................................................. POLICIAMIENTO PREVENTIVO

SISTEMA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA COMPLEJA .............................................................. POLICIAMIENTO COMPLEJO

CONTROL POLICIAL PREVENTIVO

OPERACIONES ESPECIALES

OPERACIONES POLICIALES ESPECFICAS, COMBINADAS Y ESPECIALES

UNIDADES OPERACIONALES DE SEGURIDAD PREVENTIVA (UOSP)

UNIDADES DE OPERACIONES ESPECIALES DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA (UOESA)

UNIDADES OPERACIONALES DE SEGURIDAD COMPLEJA (UOSC)

Por cierto, ambas labores y sus respectivos dispositivos institucionales deban estar integrados funcionalmente en los niveles superiores, fundamentalmente en todo lo atinente a la produccin de los anlisis estratgicos del delito as como a la planificacin, coordinacin, direccin y evaluacin estratgica de las operaciones policiales integradas. Ello implicaba, en consecuencia, la conformacin de una estructura que combine simultneamente niveles y mbitos adecuados de diferenciacin y de integracin orgnico-funcional en materia de policiamiento preventivo y policiamiento complejo. Por su parte, la segunda dimensin estaba dada por la descentralizacin espacial de la estructura operacional de la PSA, lo que para la Intervencin constitua un proceso complejo pero indispensable a los efectos de establecer un vnculo ms dinmico y apropiado entre las problemticas delictivas y la labor policial orientada a su prevencin y conjuracin, garantizando que los dinmicos y diversos cambios producidos en aquellas problemticas pudieran dar lugar a una rpida adaptacin y adecuacin de los dispositivos policiales a las necesarias labores de control de las mismas. Con ello, la Intervencin apuntaba a evitar el pronunciado centralismo y rigidez organizacional de las policas tradicionales que impeda el desarrollo de un proceso integral y eficiente de toma de decisiones, planificacin y evaluacin estratgico-operacional en los mbito locales de actuacin policial y coartaba la posibilidad de estructurar un esquema institucional dinmico y polivalente en el desarrollo de las tareas policiales.

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La Intervencin apunt a conformar una estructura operacional asentada en instancias y unidades espacialmente descentralizadas de planificacin, mando, ejecucin tcticooperacional y evaluacin a los efectos de alcanzar niveles aceptables de eficiencia y eficacia en las labores preventivas, conjurativas e investigativas dentro del marco de mbitos territoriales y funcionales ms acotados y tangibles. Se trataba, pues, de generar mayor dinamismo y ductilidad tctico-operacional en las labores policiales frente a las problemticas delictivas a travs de una redistribucin espacial de la estructura operacional de la polica y de una aproximacin del mando policial a dichas problemticas. No se trataba de crear unidades medias de conduccin que constituyeran apenas instancias intermedias entre las unidades operativas y el mando central, dentro de un contexto en el que la direccin orgnica y funcional de la estructura operacional seguira estando en el comando superior de la institucin sin ningn atisbo de transferencia efectiva de las responsabilidades de planificacin, coordinacin, direccin y evaluacin del mando operacional en dichos mandos medios. Al contrario, estos mandos medios, que en el esquema institucional de la PSA eran las Unidades Regionales de Seguridad Aeroportuaria, asumiran la conduccin operacional plena del conjunto de las labores policiales en el mbito de su jurisdiccin. Vale decir, cada Unidad Regional constituira una verdadera polica descentralizada que estaba a cargo de la direccin funcional en el nivel tctico-operacional de las unidades operacionales abocadas a las labores de seguridad aeroportuaria preventiva y de seguridad aeroportuaria compleja en el mbito de su jurisdiccin mediante la planificacin, conduccin y control del conjunto de las operaciones y acciones policiales que lleven a cabo las unidades y divisiones operacionales que la componan, siempre sobre la base de las estrategias, resoluciones, disposiciones y rdenes de servicio dictadas y emitidas por la Direccin Nacional de la institucin a travs de CEAC.

DIRECTOR NACIONAL

CEAC Direccin funcional superior

DIRECTOR GENERAL DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA PREVENTIVA

DIRECTOR GENERAL DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA COMPLEJA

DIRECTOR DEL CEAC

URSA Direccin funcional media

UNIDAD REGIONAL DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA ( URSA )

Unidades de base Ejecucin funcional tctico - operacional

UNIDAD OPERACIONAL DE SEGURIDAD PREVENTIVA (UOSP)

DIVISIN DE OPERACIONES ESPECIALES DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA (DOESA)

DIVISIN OPERACIONAL DE SEGURIDAD COMPLEJA (DOSC)

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En quinto lugar, el nuevo modelo policial implicaba otros tres aspectos fundamentales referidos a la profesin policial, la formacin y capacitacin institucional y el control del sistema policial. En estos aspectos se siguieron algunos de los lineamientos bsicos ya instituido en la Polica de la Provincia de Buenos Aires a partir del proceso reformista iniciado en diciembre de 1997. Con relacin a la profesin policial,31 la Intervencin apunt a evitar la institucin de cualquier resabio de impronta militarizada ya sea heredada de la ex PAN o como la existente en la mayora de las policas argentinas-, dado que ello, en su interpretacin, cercenaba la estructuracin de un sistema policial asentado en criterios institucionales modernos y adecuados al desempeo eficiente de las labores de prevencin, conjuracin e investigacin del delito y a su proyeccin como una institucin civil, jerarquizada y de carcter profesional. Para ello, la Intervencin proyect un nuevo rgimen profesional de la polica que se asentaba en parmetros actualizados y adecuados a las nuevas modalidades de organizacin y funcionamiento policial. Ese rgimen se articul sobre la base del Escalafn General de Seguridad Aerportuaria conformado por una oficialidad nica mediante la cual se intent superar la tradicional diferenciacin entre oficialidad y sub-oficialidad propia de organizaciones castrenses pero poco funcionales para las organizaciones policiales modernas. Esa oficialidad comprenda ocho grados jerrquicos nucleados en tres niveles, a saber, el nivel inferior conformado por los Oficiales Subalternos responsables del desarrollo de las labores policiales operativas de la PSA, y que comprenda cuatro grados jerrquicos -Oficial Ayudante, Oficial Principal, Oficial Mayor y Oficial Jefe-; el nivel intermedio conformado por los Oficiales Supervisores responsables del ejercicio del mando policial medio de supervisin de las labores policiales operacionales llevadas a cabo por los Oficiales Subalternos, y que comprenda dos grados jerrquicos Subinspector e Inspector-; y el nivel superior conformado por los Oficiales Superiores de Conduccin responsables del ejercicio del mando policial superior de los diferentes agrupamientos y unidades de la PSA, y que comprenda dos grados jerrquicos Comisionado Mayor y Comisionado General-.

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La profesin policial abarca el conjunto de aspectos y parmetros constitutivos de la labor policial tales como el estado policial; el ingreso; los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones del personal policial; el escalafn policial y sus respectivos agrupamientos y especialidades; la carrera profesional del polica y sus perfiles bsicos; los grados jerrquicos; el ejercicio de la superioridad; la ocupacin de los cargos orgnicos; las promociones y ascensos; el sistema de evaluacin profesional; el sistema de seleccin; el rgimen de haberes y los subsidios; las licencias y las franquicias; los reclamos y recursos; y el cese en la relacin de empleo (en: Ibd., pp. 157-163).

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Escalafn General de Seguridad Aeroportuaria

Oficialidad nica

OFICIAL AYUDANTE

SUBINSPECTOR

COMISIONADO MAYOR

OFICIAL PRINCIPAL

INSPECTOR

COMISIONADO GENERAL

OFICIAL MAYOR

OFICIAL JEFE

OFICIALES SUBALTERNOS

OFICIALES SUPERVISORES

OFICIALES SUPERIORES DE CONDUCCIN

El Escalafn General de Seguridad Aerportuaria se compona de dos agrupamientos policiales bsicos, diferenciados por especialidad policial, a saber, el Agrupamiento de Seguridad Aeroportuaria Preventiva, compuesto por el personal policial abocado exclusivamente al desarrollo de las acciones y actividades propias de la misin y funciones de seguridad aeroportuaria preventiva; y el Agrupamiento de Seguridad Aeroportuaria Compleja, compuesto por el personal policial abocado exclusivamente al desarrollo de las acciones y actividades propias de la misin y funciones de seguridad aeroportuaria compleja. Sobre esta base, se formul una carrera profesional policial nica regida por los principios de profesionalizacin y especialidad, esto es, basada en el predominio de la especializacin del personal policial evitando los cambios de agrupamiento y/o especialidad, y organizada, en ese marco, sobre la base del Perfil de Seguridad Aeroportuaria Preventiva, en el que deba revistar el personal policial abocado a las labores de seguridad aeroportuaria preventiva, y el Perfil de Seguridad Aeroportuaria Compleja, en el que deba revistar el personal policial abocado a las labores de seguridad aeroportuaria compleja. Cada uno de estos perfiles deba desarrollar un sistema propio y especializado de formacin, capacitacin, entrenamiento y promocin de ascenso y de ocupacin del cargo orgnico del rea o sector correspondiente-. Asimismo, la incorporacin y el desarrollo de la carrera profesional del personal policial de la PSA en cada perfil deba resultar de la opcin vocacional de los efectivos as como tambin de la formacin y capacitacin que reciban y del desempeo profesional durante el ejercicio de sus funciones, pero, como se dijo, evitando los cambios de agrupamiento y/o especialidad, salvo que rena los requisitos exigidos para ello y cumpla con las condiciones de aptitud y evaluacin exigidas para ello.

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Otro aspecto fundamental de la profesin policial de la PSA consista en el establecimiento de un rgimen de promociones o ascensos jerrquicos que no estaba basado exclusivamente en los antecedentes funcionales y disciplinarios y en la antigedad del personal policial, tal como ocurra en las policas tradicionales, sino que se estructuraba sobre la base de la aptitud profesional del polica asentada en dos componentes fundamentales. Por un lado, el desempeo profesional del polica durante el cumplimiento de sus funciones y labores, medido a travs de una evaluacin anual de desempeo.32 Y, por otro lado, la capacitacin profesional del polica orientada al adiestramiento, entrenamiento, perfeccionamiento y/o actualizacin profesional del personal, sobre la base de los ncleos de capacitacin obligatorios establecidos institucionalmente as como de los cursos, seminarios, eventos y dems actividades de capacitacin no obligatorios que fuese autorizados y/o homologados por la institucin, de acuerdo con el agrupamiento, la especialidad, el cargo orgnico y/o la funcin que desempee dicho personal. Tambin se dise y estableci un sistema de cargos policiales componentes de la estructura orgnica para cada agrupamiento policial el de seguridad preventiva y el de seguridad compleja-, asignndole a cada cargo policial una funcin especfica misin, responsabilidades y tareas- de acuerdo con las actividades puntuales de cada agrupamiento, y determinando las condiciones requeridas para la ocupacin de los mismos de parte del personal policial. Pero lo importante estaba dado por la posibilidad de que determinados cargos orgnicos de direccin en diferentes nieveles- pudieran ser ocupados por el personal policial ms capacitado y mejor dispuestos para ello, independientemente del grado jerrquico que detente. De este modo, la diferenciacin entre el cargo orgnico y el grado jerrquico, no condicionando o determinando la ocupacin del primero a la posesin de ciertos grados jerrquicos sino, ms bien, a la aptitud profesional del personal policial candidato a ocupar el mismo, colocaba al desempeo y la capacitacin profesional del polica como el eje estructurante de la carrera policial y de la ocupacin de los cargos de direccin. Inclusive, se contemplaba la posibilidad de desarrollar concursos abiertos -internos o externos- de antecedentes y oposicin33 como mecanismos de seleccin abierta al personal policial de la institucin concurso interno- o al personal con formacin policial y/o en inteligencia procedente de otras instituciones policiales o fuerzas de seguridad federales y/o provinciales u organismo de inteligencia estatal concurso externo- que rena las condiciones general y especficas exigidas para la ocupacin de los cargos orgnicos que fueran abiertos a dicho proceso.

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Esta evaluacin deba ser realizada de manera individual por el superior jerrquico inmediato a cargo de la dependencia o unidad operacional en el que revista el personal evaluado, y deba hacerse de acuerdo con las funciones que efectivamente haya realizado el personal policial con relacin a los objetivos y actividades de la dependencia o unidad operacional en la que haya prestado servicio y de acuerdo con los procedimientos y criterios establecidos institucionalmente, garantizando siempre el control y la supervisin de una instancia superior y el derecho a la reconsideracin del susodicho. La evaluacin de antecedentes supona el examen de la informacin proveniente del formulario de inscripcin y del currculum vitae de cada postulante a los efectos de apreciar la adecuacin del desempeo profesional, la formacin y/o la experiencia profesional y laboral del mismo con relacin a los requerimientos del cargo concursado y establecer su admisin o rechazo. Asimismo, la oposicin implicaba la evaluacin de los conocimientos, habilidades y capacidades profesionales y/o tcnicas del postulante con relacin a los requerimientos del cargo orgnico concursado, la que debera comprobarse en una exposicin pblica.

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En cuando al sistema de educacin policial adoptado por la Intervencin, sta tuvo una clara inclinacin por un modelo asentado en la formacin y la capacitacin profesional del polica que intente superar la tradicional desconexin que ha existido en la ex PAN entre el sistema de formacin y capacitacin del personal de la misma y las labores policiales llevadas a cabo por la institucin as como tambin la marcada impronta castrense que tena el lbil sistema de formacin y capacitacin del personal de esa extinta fuerza. Para ello, el sistema educativo de la PSA deba materializarse en un instituto nico el Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria (ISSA), creado en la Ley 26.102-, encargado de la formacin y capacitacin tanto del personal policial como de los funcionarios y del personal civil sin estado policial de la institucin.34 En este marco, el sistema de formacin y capacitacin policial deba constituir una instancia de apoyo del sistema de conduccin y operacional de la PSA y, en consecuencia, su estructura curricular y pedaggica deba derivar de los basamentos doctrinales y el sistema de organizacin y funcionamiento policial; de los agrupamientos y especialidades policiales bsicas; y de las funciones y los cargos orgnicos de la institucin. En efecto, la formacin y capacitacin policial deba tender siempre a un entrenamiento dinmico y permanentemente actualizado en funcin del desarrollo eficiente de las labores y tareas especficas del perfil y la especialidad policial y de la resolucin correcta de problemas e incidentes propios del trabajo policial. As, la educacin del polica de la PSA, en primer lugar, deba ser continua y permanente, es decir, deba estructurarse a lo largo de la carrera profesional del polica constituyendo un criterio fundamental para las promociones u ocupacin de cargos orgnicos. Para ello, la formacin inicial de base de los estudiantes candidatos a oficiales de la polica a travs de un Curso de Oficiales de la PSA era fundamental pero apenas constitua el inicio de un recorrido educativo que finalizaba slo con el retiro. La capacitacin del personal policial durante su carrera profesional a travs del adiestramiento, entrenamiento, perfeccionamiento y/o actualizacin profesional deba basarse en una serie de ncleos fundamentales, tales como el Ncleo de Especializacin Policial destinado a la capacitacin especializada de los oficiales de polica en funcin del desempeo de las labores propias de sus agrupamientos y especialidades y/o el desarrollo de las actividades especficas que requieren conocimientos, habilidades y aptitudes especiales, todo ello entorno de los siguientes ncleos de especializacin; el Ncleo de Conduccin Policial destinado a la capacitacin y preparacin de los oficiales superiores y supervisores con responsabilidades de direccin superior o de supervisin media de la institucin policial a travs de un Curso Superior de Conduccin Policial; el Ncleo de Actualizacin y/o Entrenamiento Policial destinado a la capacitacin permanente y/o al entrenamiento de los oficiales de la polica a los efectos de actualizar la formacin de base en funcin del desempeo de las diferentes labores policiales referidas a la seguridad preventiva y compleja; y el Ncleo de Promocin Policial destinado a la capacitacin y preparacin de los oficiales de la polica que aspiren a ascender al grado jerrquico superior de la carrera profesional policial o a ocupar los cargos orgnicos que correspondan.

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INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., pp. 163-167.

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En segundo trmino, deba orientarse a la produccin de capacidades y competencias profesionales especficas derivadas de las labores ocupacionales y las tareas bsicas propias de los perfiles y especialidades policiales en funcin de la resolucin correcta de problemas e incidentes propios del trabajo policial. La Intervencin rechaz la estructuracin de un sistema de educacin policial asentado en la conformacin de centros universitarios policiales o en la obligacin de que cierta oficialidad deba realizar estudios universitarios de grado como parte de la carrera profesional policial. Para su titular, la educacin policial deba estar estrictamente orientada a formar y capacitar al personal policial en las destrezas y competencias fundamentales de la labor policial, de acuerdo con los agrupamientos y especialidades de la misma.

Educacin Policial de la PSA

Componentes bsicos

CAPACITACIN POLICIAL FORMACIN POLICIAL .................................... ....................................

Formacin de base

Adiestramiento, entrenamiento, perfeccionamiento y/o actualizacin profesional

ESTUDIANTES CANDIDATOS A OFICIALES DE LA PSA

OFICIALES DE LA PSA

Finalmente, en cuanto al sistema de control policial, la PSA fue diseada como la primera fuerza federal que apunt a conformar y fortalecer un conjunto de mecanismos y procedimientos de control interno que garantizacen que las faltas disciplinarias fuesen adecuadamente conocidas, investigadas y juzgadas internamente y que los delitos cometidos por el personal policial durante el ejercicio de sus funciones fuesen debidamente identificados y denunciados a la justicia penal ordinaria. Para la Intervencin, tales mecanismos y procedimientos deban ser gestionado y aplicados internamente por una instancia funcionalmente autrquica y autnoma con relacin a las autoridades polticas y policiales de conduccin y deban basarse en un conjunto de normas procesales que garanticen la defensa del imputado, la contradiccin y recurribilidad de las decisiones administrativas all producidas. En funcin de todo ello, el sistema de control policial de la PSA se bas en la conformacin de un dispositivo institucional de control de la corrupcin y el abuso 28

policial de carcter independiente y externo con relacin a la estructura operacional de la polica, esto es, directamente dependiente del Secretario de Seguridad Interior, y compuesto por dos instancias bsicas. En primer lugar, un Auditor de Asuntos Internos, encargado de desarrollar estrategias y acciones preventivas tendientes a impedir o conjurar la comisin de faltas disciplinarias, abusos funcionales o delitos por parte del personal policial; e identificar e investigar todos los hechos o denuncias de faltas disciplinarias, abusos funcionales o delitos cometidos por el personal policial durante el desarrollo de sus funciones o fuera de stas. Ante la comisin de una falta disciplinaria grave, dicha autoridad deba instruir el sumario administrativo, colectar pruebas que den sustento a la acusacin y formular la acusacin ante la otra instancia administrativa. Y ante la comisin de un delito, deba denunciar ante la autoridad judicial competente y/o asistir a sta ante requerimiento formal. En segundo lugar, el Tribunal de Disciplina Policial, que sera encargado de juzgar administrativamente a los responsables de faltas disciplinarias graves y aplicar las sanciones disciplinarias, asegurando la defensa en juicio y de debido proceso.35 Pero el sistema diseado por la Intervencin tena otra instancia fundamental dado por la Defensora del Polica, diseada como dependencia especial y funcionalmente autrquica y exclusivamente dedicada a garantizar la defensa integral de los derechos del personal policial durante el ejercicio de sus labores; formular y poner en funcionamiento mecanismos de salvaguarda de los derechos del personal policial; y promover el respeto integral de los derechos del personal policial en el interior de la institucin, todo ello en vistas de la dignificacin de la profesin y la funcin policial.36 En gran medida, la Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria sent las bases generales para viabilizar este conjunto de ejes institucionales que daban forma a una nueva polica. Pero el grueso de estos ejes quedaron institucionalizados en el Decreto 785/0837 mediante el cual, en mayo de 2008, se aprob la Estructura Orgnica y Funcional de la Polica de Seguridad Aeroportuaria. Las autoridades superiores del gobierno nunca conocieron ni discutieron este conjunto de grandes ejes ni los detalles del nuevo modelo policial formulado por la Intervencin para la PSA. Estas cuestiones quedaron apenas en la esfera del equipo de la Intervencin, el que, al igual que el resto de las cpulas policiales, desenvolvi su labor con un amplsimo nivel de autonoma institucional.

4) Un desarrollo a fuego lento.

A lo largo de la Intervencin se produjeron recurrentes demoras administrativas de parte de diferentes organismos y dependencias del gobierno nacional. Esas demoras

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Ibd., pp. 173-177. Ibd. BOLETN OFICIAL DE LA REPBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 15 de mayo de 2008.

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implicaron retardos en la resolucin de cuestiones o en la emisin de dictmenes que resultaban fundamentales para el proceso institucional encarado. Asimismo, fue notoria la falta de respaldo presupuestario por parte del gobierno a la Intervencin. Ambas cuestiones fueron una clara manifestacin de la apata de las autoridades gubernamentales hacia el proceso institucional llevado a cabo por la Intervencin.

4.1) Demoras administrativas y vaivenes en la gestin de los recursos humanos.

Las demoras administrativas en el tratamiento y aprobacin de las principales normas reglamentarias que establecan tanto la estructura orgnica de la PSA como los respectivos regmenes profesionales del personal policial y no policial38 constituyeron un severo constreimiento al desarrollo del procso de cambio institucional formulado por la Intervencin. Una manifestacin de ello estuvo dada por la excesiva prolongacin del plazo de duracin de la Intervencin civil de la PSA. El Decreto 145/05 estableci que dicha intervencin durara 180 das, con la posibilidad de que ese perodo fuese prorrogado por igual trmino a travs de una resolucin del ministro del ramo. No obstante, la Intervencin se extendi, mediante sucesivas resoluciones ministeriales,39 hasta abril de 2010 cuando se promulg el Decreto 582/10 40a travs del cual se design al primer Director Nacional y se normaliz la institucin. En total, la Intervencin dur 1.891 das, es decir, 5 aos.41 Por su parte, el Decreto 785/08 que aprob la Estructura Orgnica y Funcional de la Polica de Seguridad Aeroportuaria fue promulgado en mayo de 2008, un ao y medio ms tarde de la iniciacin del expediente con el proyecto elaborado por la Intervencin.42 Entretanto, el proceso institucional encarado por la Intervencin requera, entre otras cuestiones, de dos condiciones perentorias. Por un lado, la depuracin y exclusin del interior de la PSA del personal heredado de la ya extinta PAN que estuviera sospechado

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Para una buena descripcin y anlisis de estas demoras administrativas, vase: APICELLA, Carla, CORTESE, Ramiro y VZQUEZ, Maira Beln, Evolucin de la Polica de Seguridad Aeroportuaria (2005-2010), Documento de Trabajo, Buenos Aires, 24 de febrero de 2011. Resolucin MI 1.907/05; Resolucin MI 1.421/06 (90 das); Resolucin MI 2.684/06 (90 das); Resolucin MI 715/07 (90 das); Resolucin MI 2.020/07 (60 das); Resolucin MI 2.876/07 (60 das); Resolucin MJSDH 267/08 (60 das); Resolucin MJSDH 1.264/08 (60 das); Resolucin MJSDH 2.073/08 (30 das); Resolucin MJSDH 2.690/08 (30 das); Resolucin MJSDH 3.163/08 (60 das); Resolucin MJSDH 197/09 (60 das); Resolucin MJSDH 301/09 (90 das); Resolucin MJSDH 1.316/09 (90 das); Resolucin MJSDH 1.375/09 (60 das); y Resolucin MJSDH 795/10 (30 das). BOLETN OFICIAL DE LA REPBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 28 de abril de 2010. APICELLA, Carla, CORTESE, Ramiro y VZQUEZ, Maira Beln, Evolucin de la, op.cit., p. 2.

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Los proyectos para la reglamentacin de la estructura orgnico-funcional de la PSA y de los regmenes profesionales del personal civil y policial fueron iniciados por la Intervencin el 12 de enero de 2007, en tres expedientes separados (en: Ibd., p. 3). La estructura orgnica y funcional de la PSA fue posteriormente modificada mediante la Resolucin MJSyDH 1.617/09.

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de corrupcin, que demostrara manifiestamente su rechazo al cambio institucional iniciado o a los nuevos lineamientos institucionales formulados por la Intervencin y/o que entorpecieron abiertamente la puesta en funcionamiento de la PSA. Y, por otro lado, la conformacin de una nueva estructura de mandos policiales superiores y medios a tono con el modelo y el proceso institucional formulado. Al mismo tiempo, se deba seguir prestando cotidianamente el servicio de seguridad aeroportuaria con los mismos instrumentos institucionales y recursos humanos que estaban siendo objeto de esta profunda reforma, lo que haca ms compleja la labor institucional de la Intervencin. En febrero del 2005, la ex PAN contaba con 2.596 efectivos, de los cuales 73 eran oficiales de la Fuerza Area, 345 eran suboficiales de la misma fuerza, 2.146 eran agentes, 25 eran soldados voluntarios y haba 7 personas contratadas. Los denominados agentes constituan el 86 % del total de los efectivos de la institucin y eran los que llevaban a cabo las labores policiales de la ex PAN, mientras que la mayora de los oficiales y suboficiales desarrollaban tareas de direccin superior o de supervisin. A partir de los aos 90, aquellos agentes haban sido incorporados a la fuerza como personal civil de inteligencia de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, es decir, fuera del marco de la planta castrense de la Fuerza Area. En esa condicin, estaban formalmente impedidos de desarrollar acciones policiales de prevencin, investigacin o inteligencia criminal pero, de hecho, eso era lo que hacan y el grueso de ellos lo haca de forma pblica y uniformada.43 Sin embargo, la mayora de este personal no estaba apto para el desarrollo de las labores policiales acordes al modelo institucional diseado por la Intervencin de la PSA. No haban recibido una capacitacin policial integral, no posean una carrera profesional adecuada y sus hbitos institucionales tenan una fuerte impronta castrense, todo lo cual vulneraba la posibilidad de llevar a cabo un desempeo eficiente de las tareas policiales.
[] La ex PAN, en su conjunto, estaba signada por la existencia de una carrera institucional del personal que tena una impronta marcadamente castrense y que estaba basada en un sistema de promociones y ascensos asentado en un control cupular de carcter cooptativo ms que articulado en criterios profesionales y, particularmente, en la capacitacin y el desempeo institucional de las funciones policiales de parte de dicho personal. Todo ello favoreca la difusin de una subcultura institucional de corte administrativista y alejada de la necesaria avidez policial por prevenir y conjurar activamente las modalidades delictivas que se desarrollaban en el mbito aeroportuario as como tambin alentaba a la conformacin de un clima interno de desmotivacin profesional. [] Todos estos desajustes cercenaban la estructuracin de un sistema policial aeroportuario asentado sobre la base de criterios institucionales modernos y adecuados al desempeo eficiente de las labores de prevencin, conjuracin e investigacin del delito y a la proyeccin

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El estatuto profesional del personal civil de inteligencia de los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas fue aprobado en 2003 mediante el Decreto S 1.088/03 que era reglamentario de la Ley 25.520 de Inteligencia Nacional. De acuerdo con estas normas, el personal civil de inteligencia, en tanto integrante de un organismo de inteligencia, no estaba facultado a realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por s, funciones policiales ni de investigacin criminal, salvo ante requerimiento especfico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdiccin, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley, tal como lo prescriba la citada ley.

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de la ex PAN como una institucin civil, jerarquizada y de carcter profesional. La dilucin de la diferenciacin entre los agrupamientos policiales bsico operativo y de servicios o administrativos- y, en su marco, la desnaturalizacin funcional del agrupamiento operacional mediante el desempeo de labores no-policiales de tipo administrativas, tcnicas y de servicios por parte de numerosos efectivos pertenecientes a dicho agrupamiento; la diferenciacin estructurante del personal de la ex PAN entre personal militar compuestos por los oficiales y suboficiales de la Fuerza Area Argentina y el personal civil de inteligencia; el tipo militar de estructura jerrquica y de ejercicio de la superioridad, sumado a la excesiva cantidad de niveles jerrquicos existentes en cada categora de personal; y la existencia de una carrera institucional marcadamente verticalista, con una nica posibilidad de ascenso al escaln jerrquico superior basada predominantemente en la antigedad del personal y no en su capacitacin o desempeo profesional, ha dado forma a una organizacin de tipo castrense que resulto rgida y desprofesionalizada.44

En ese sentido, la situacin heredada de la ex PAN constitua una condicin constrictiva significativa para el proceso de cambio institucional iniciado en febrero de 2005. A partir del Decreto 145/05 mediante el cual la ex PAN fue transferida orgnica y funcionalmente a la esfera del Ministerio del Interior, constituyndola en la PSA, los oficiales, suboficiales y agentes civiles de inteligencia de la Fuerza Area que estaban internamente destinados en la ex PAN siguieron dependiendo orgnicamente de dicha fuerza pero pasaron a depender funcionalmente del Interventor de la PSA, esto es, pasaron a reportar inicialmente en comisin de servicio en esta nueva institucin policial. En este contexto, durante el primer ao de gestin, la Intervencin orden el cese de la comisin de servicio en la PSA y la consecuente transferencia funcional a la Fuerza Area de 227 efectivos, de los cuales 41 eran oficiales, 115 eran suboficiales, 70 eran agentes civiles de inteligencia y 1 era soldado voluntario. Se trat de un verdadero descabezamiento en cuyo marco fue excluido de la PSA lo que la Intervencin identific como el nucleo duro responsable de los desajustes existentes en la ex PAN. ste estaba constituido por el personal que no se adecuaba a las labores policiales planificadas y ordenadas por la Intervencin de la PSA y, en otros casos, no constitua personal idneo para el desempeo de dichas tareas. De este modo, hacia fines de febrero del 2006, la PSA qued con 2.377 efectivos, de los cuales 33 eran oficiales, 231 eran suboficiales, 2.082 eran agentes civiles de inteligencia, 24 eran soldados voluntarios y 7 eran personas contratadas.45

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INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., pp. 158-160. Asimismo, para un buen anlisis del sistema de mando, ascensos y disciplinario de la PAN y, en particular, de su sistema de formacin y capacitacin, vase: RODRIGUEZ GAMES, Nicols y otros, Anlisis del modelo de enseanza y formacin de la ex--Polica Aeronutica Nacional, Polica de Seguridad Aeroportuaria, Buenos Aires, Documento de Trabajo N 1, noviembre de 2006. INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., p. 158.

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Entre los aos 2005 y 2009, el proceso de depuracin institucional fue permanente, lo que se reflej en la cantidad de actuaciones judiciales y administrativas iniciadas por la propia Intervencin contra el personal de la PSA originado en diversas razones pero, particularmente, por mal desempeo funcional o por la comisin de faltas graves o delitos durante el desarrollo de sus funciones. Entre el ao 2000 y el 2004, en la ex PAN se haban abierto 6 causas penales contra el personal de la fuerza, mientras que entre el 2005 y mediados del 2010, se abrieron 107 causas penales contra el personal de la PSA, todas ellas iniciadas por denuncias de la Intervencin. Algo semejante ocurri con las actuaciones administrativas abiertas durante todo ese perodo. Al momento de iniciarse la Intervencin, estaban en curso 8 sumarios administrativos y slo una actuacin preliminar. Entre el 2005 y mediados del 2010, se abrieron 231 sumarios administrativos y se dictaron 333 actuaciones preliminares.46 En su conjunto, durante todo el perodo de la Intervencin, se dispuso el cese de la comisin de servicio en la PSA de 65 oficiales, 295 suboficiales, 70 agentes civiles de inteligencia y 2 soldados voluntarios, todos ellos orgnicamente dependientes de la Fuerza Area pero que haban sido transferidos a la PSA en febrero de 2005. Asimismo, se produjo la renuncia de 98 agentes y 3 soldados voluntarios, mientras que 12 agentes se jubilaron; 10 fallecieron y 13 fueron cesanteados. Por su parte, durante todo ese perodo, fueron incorporados 654 nuevos agentes formados por el Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria (ISSA) creado mediante la Ley 26.102 y puesto en funcionamiento por la Intervencin.47 Desde el comienzo de la gestin y hasta mediados del 2006, la rotacin de personal de conduccin a cargo de las principales unidades operacionales de la PSA fue muy alta debido a los permanentes dezplazamientos y reemplazos de jefes asignados a esas labores. La brecha entre las expectativas de los funcionarios de la Intervencin y el desempeo real de estos jefes era tan amplia que, a lo largo de ese perodo, la Intervencin no haba podido establecer y consolidar una estructura de mandos mnimamente estable. Hacia fines del 2006, la Intervencin, sobre la base de un conocimiento ms profundo del personal policial de la PSA, llev a cabo una profunda reformulacin de la estructura de mandos operacionales en el nivel del CEAC, las Unidades Regionales y las unidades operacionales de base de seguridad preventiva y compleja- ms grandes y relevantes del pas, en cuyo marco design al frente de muchas de esas unidades a agentes claramente comprometidos con el proceso institiucional en desarrollo. Numerosos oficiales y suboficiales as como muchos de esos agentes desempearon, desde entonces, una labor encomiable como jefes policiales y fueron posteriormente reencasillados con altas jerarquas. Otros, en cambio, demostraron no estar a la altura de semejante desafo y fueron reemplazados en dichos cargos. De todos modos, aquella reestructuracin gener un gran impacto interno porque, mediante su concrecin, la

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Las causas penales abiertas contra personal de la PSA en 2005 fueron 7; en 2006, 6; en 2007, 20; en 2008, 34; en 2009, 30; y en los primeros seis meses del 2010, fueron 8. Esta informacin fue provista por la Direccin Nacional de la PSA en agosto de 2010. Informe elaborado por la funcionaria de la Intervencin de la PSA, Alina Pallero, en febrero ce 2010.

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Intervencin materializ su concepcin de que los cargos de direccin deban ser ocupados por aquellos integrantes de la dotacin policial que demostraran tener detrezas y capacidades para ello, independientemente de la jerarqua que detentaran, quebrando as el principio jerrquico como eje liminar de las policas tradicionales para la ocupacin de los cargos de direccin. Desde entonces, la PSA cont con una estructura de mandos operacionales altamente estabilizada y, de hecho, el conjunto del personal policial designado en los referidos cargos orgnicos se mantuvo en los mismos hasta fines del 2009 cuando se concret la normalizacin de la institucin. Con respecto a la gestin de recursos humanos, el principal reto de la Intervencin estuvo dado por el reencasillamiento del personal militar y del personal civil de inteligencia que se encontraba prestando servicios en la PSA en los nuevos grados jerrquicos de la categora nica de oficiales de la institucin que fueron aprobados mediante la Ley 26.102. Asimismo, tambin deba ser reencasillado el personal militar y del personal civil de inteligencia que estaba desarrollando funciones propias de la gestin administrativa, la direccin de los recursos humanos, la gestin econmica, contable y presupuestaria, la gerencia logstica, la asistencia y asesoramiento jurdico-legal, las relaciones institucionales y cualquier otra actividad no policial en la PSA en los correspondientes cuadros y/o grados jerrquicos del agrupamiento nico del personal civil de la institucin oportunamente establecidos. Se trataba de la conformacin de la dotacin del personal civil con estado policial y sin estado policial de la PSA. Sin embargo, las demoras administrativas producidas a lo largo de este proceso institucional significaron una seria dificultad para la Intervencin. La aprobacin de las normas reglamentarias de los regmenes del personal policial y no-policial de la PSA se extendi hasta fines del 2009, lo que demor en demasa el proceso de reencasillamiento de dicho personal y, en ese marco, se cre un clima de incertidumbre institucional y laboral de amplia envergadura dentro de la PSA. El 19 de mayo del 2008, el gobierno nacional dict el Decreto 836/0848 mediante el cual se aprob el rgimen profesional del personal policial de la Polica de Seguridad Aeroportuaria en el que se estableci la carrera profesional de dicho personal; el estado policial; el ingreso; los derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones; los grados jerrquicos, las promociones y el sistema de evaluacin profesional; los cargos de conduccin y el sistema de seleccin; la retribucin y los subsidios; las licencias y las franquicias; los reclamos y recursos; el cese en la relacin de empleo; y el rgimen disciplinario. Haban pasado dos aos desde la promulgacin de la Ley 26.102 y un ao y medio desde la elevacin del proyecto de reglamentacin elaborado por la Intervencin y el Ministerio del Interior a las autoridades superiores del gobierno. Adems de la ineficiencia burocrtica y del profundo desconocimiento tcnico existente en materia de organizacin y profesin policial que primaba en las reas tcnicas que debieron dictaminar al respecto, se sum el manifiesto desinters del gobierno por el proceso institucional llevado a cabo por la Intervencin. Ello qued evidenciado por el hecho de que recin el 4 de diciembre del 2009, el gobierno promulg el Decreto 1.190/0949 mediante el cual se aprob el rgimen profesional

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BOLETN OFICIAL DE LA REPBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 21 de mayo de 2008. BOLETN OFICIAL DE LA REPBLICA ARGENTINA, Buenos Aires, 9 de septiembre de 2009.

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del personal civil de la Polica de Seguridad Aeroportuaria as como el reglamento de investigaciones administrativas correspondiente al mismo. Slo despus de ello fue posible concretar el reencasillamiento del personal policial y civil-administrativo de la PSA y conformar, as, la dotacin del personal de la misma, lo que se concret recin a comienzos del 2010. Para entonces, haban transcurrido casi cuatro aos desde la promulgacin de la Ley 26.102 y dos meses desde la renuncia del Interventor Marcelo Sain, agobiado y cansado de tanta desatencin y apata gubernamental pero seguro de la concrecin del proceso en ciernes.50 A lo largo de toda la Intervencin, el equipo de conduccin debi conformar integralmente una estructura abocada a las tareas de direccin y administracin, ya que en la ex PAN esas funciones eran llevadas a cabo por las reas correspondientes del Estado Mayor General de la Fuerza Area. Los retrasos mencionados y las severas limitaciones presupuestarias e infraestructurales dificultaron significativamente la constitucin de una estructura de mando civil abocada a las actividades de direccin y administracin de la PSA. Al respecto, el objetivo fundamental de la Intervencin era crear una estructrura de conduccin que no emule la macrocefala de las policas tradicionales. Y ello se hizo con la contratacin de personal administrativo y de apoyo as como con la asignacin de tareas administrativas a personal civil que, de hecho, vena desempeando aquel tipo de labores dentro de la ex PAN. De todos modos, el personal dedicado a las labores de direccin y administracin nunca super el 20 % de la dotacin total de personal de la PSA (Cuadro 1).

Cuadro I INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Dotacin total de personal segn modalidad de revista Modalidad de revista Personal Civil de Inteligencia con funciones policiales (Dto. 1088/03) Personal Civil de Inteligencia con funciones administrativas (Dto. 1088/03) Personal Militar Personal Contratado (Dto. 1184/01 Locacin de Servicios) Personal Contratado (Artculo 9 Ley 25.164 (048) TOTAL 2005 1.830 (82%) 2006 1.945 (77%) 2007 1.976 (78%) 2008 1.949 (76%) 2009 2.051 (71%)

123 (5%) 270 (12%) 11 (1%)

225 (10%) 237 (10%) 30 (1,5%)

270 (12%) 151 (6%) 44 (2%)

300 (15%) 119 (4%) 48 (2%)

603 (22%) 99 (3%) 20 (1%)

2.234

32 (1,5%) 2.469

47 (2%) 2.488

59 (3%) 2.475

58 (2%) 2.831

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Diario Clarn, Buenos Aires, 3 de noviembre de 2009.

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De acuerdo con el Decreto 836/08 y el Decreto 1.190/09, entre 2008 y 2009, se llev a cabo el proceso de reencasillamiento del personal civil y policial de la PSA.51 Como resultado de ello, el 31 de diciembre de 2009, 569 personas quedaron reencasilladas como personal civil sin estado policial abocado a las labores de administracin general, de los cuales 362 fueron destinados a las diferentes dependencias de la Direccin Nacional de la PSA y los 207 restantes fueron destinados a las diferentes dependencias administrativas de las unidades operacionales de la institucin.52 Por su parte, 2.151 personas fueron reencasilladas como personal civil con estado policial, es decir, como oficiales de polica pertenecientes al Escalafn General de Seguridad Aeroportuaria, de los cuales 1.037 el 48,2 %- fueron reencasilladas como Oficial Ayudante; 477 el 22,1 %-, como Oficial Principal; 336 el 15,6 %-, como Oficial Mayor; 178 el 8,2 %-, como Oficial Jefe; 67 el 3,1 %-, como Subinspector; 40 el 1,8 %-, como Inspector; 14 el 0,6 %-, como Comisionado Mayor; y 2 el 0,09 %-, como Comisionado General.53 Casi el 95 % del personal policial de la PSA fue reencasillado como Oficiales Subalternos -Oficial Ayudante, Oficial Principal, Oficial Mayor y Oficial Jefe-, es decir, oficiales operativos de base, y tan solo el 5 % fue reencasillado como Oficiales Supervisores Subinspector e Inspector- y como Oficiales Jefes de Conduccin Comisionado Mayor y Comisionado General-. Ello se debi a que el grueso del personal reencasillado no contaba con antecedentes profesionales, niveles de capacitacin y de desempeo funcional adecuado al modelo profesional de polica adoptado por la Intervencin y plasmado en la citada reglamentacin. Inclusive, a los efectos de conformar una estructura de mando operacional medio y alto, gran parte del personal policial reencasillado en las jerarquas medias y medias-altas eran agentes que durante la Intervencin se haban desempeado como jefes y supervisores a cargo de unidades o puesto de conduccin operacional importantes. En suma, de las 2.720 personas reencasilladas, el 20,9 % del mismo pas a constituir la dotacin del personal civil abocado al desarrollo de las labores de gestin administrativa, asistencia jurdica y relaciones institucionales, mientras que el 79,1 % del mismo pas a conformar la dotacin de oficiales de polica de la PSA a cargo de las labores operacionales de la misma. Gran parte del personal policial qued profundamente disconforme con la jerarqua en la que fue reencasillado e interpuso una serie de reclamos administrativos orientados a revisar la evaluacin. En su conjunto, slo 53 empleados civiles

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Este proceso fue desarrollado por la Comisin Transitoria de Incorporacin al Escalafn del Personal Civil de la Polica de Seguridad Aeroportuaria y por la Comisin Transitoria de Incorporacin al Escalafn General de Seguridad Aeroportuaria. Ambas comisiones estaban encargadas de realizar las evaluaciones de antecedentes y desempeo del personal civil y policial a ser reencasillado, respectivamente. Esas evaluaciones se desarrollaron sobre la base de cuatro criterios bsicos, a saber, el nivel jerrquico y la antigedad del personal militar y civil; el nivel adquirido de capacitacin y formacin profesional; el desempeo funcional y disciplinario a lo largo de la carrera profesional; y la evaluacin fundada realizada por la Intervencin o, por delegacin de sta, por los mandos superiores y medios a cargo del personal evaluado. Disposicin PSA 483/09, 31 de diciembre de 2009. Disposicin PSA 482/09, 31 de diciembre de 2009.

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53

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interpusieron reclamos, mientras que 146 oficiales tomaron vista de las actuaciones y 373 efectuaron reclamos.54 En el contexto institucional en el que se desarroll la Intervencin, la gestin de los recursos humanos remanentes de la ex PAN y, particularmente, su reconversin profesional como personal policial apto para el tipo de organizacin y de trabajo policial delineado por la conduccin civil de la PSA, constituy un desafo maysculo. Desde su creacin en 2005, la PSA tuvo un notable desarrollo en lo relativo al cambio normativo y organizacional y en todo lo atinente a la labor de control policial del delito en el mbito aeroportuario. No obstante, no fueron tan sustantivos los cambios en las prcticas institucionales de sus integrantes, particularmente, en lo referido al ejercicio de la conduccin superior civil y policial- de la institucin, de acuerdo con los parmetros institucionales establecidos en el modelo policial adoptado. Durante todo ese tiempo, el desarrollo institucional llevado a cabo por la Intervencin puso en evidencia un conjunto de anomalas, deficiencias y obstculos que, de alguna manera, obstruyeron la profundizacin del proceso iniciado a medidos de la dcada. Ello qued reflejado en los Lineamientos Estratgicos de la Polica de Seguridad Aeroportuaria para el bienio 2010 2011 que fueron elaborados por la Intervencin a lo largo de 2009 a los efectos de que los objetivos estructurales fijados en la Estrategia aprobada en 2006 se ajusten a los nuevos desafos y a las necesidades institucionales actuales, segn se indicaba en los considerados de la norma que aprob dicho documento.55 En ste, se identificaron los nudos crticos del proceso institucional desarrollado por la Intervencin, esto es, los principales problemas institucionales que dificultan la intervencin eficiente en el policiamiento preventivo y complejo en el mbito aeroportuario por parte de la PSA, entre los cuales, despuntaban aquellos relativos a los recursos humanos.
[] El anlisis situacional de las problemticas institucionales de la Polica de Seguridad Aeroportuaria ha permitido identificar y seleccionar una serie de nudos crticos prioritarios. Los mismos constituyen los principales problemas que debe afrontar la organizacin y ligan un conjunto de problemas subordinados que se relacionan causalmente entre s. Dichos nudos crticos son los problemas a revertir para alcanzar la visin institucional deseada. Los nudos crticos definidos en la PSA han sido: falta de aprobacin de instrumentos legales que permitan la implementacin de los distintos regmenes profesionales de la PSA; aplicacin insuficiente del nuevo modelo organizacional en la prctica diaria; insuficiente formalizacin de procedimientos y protocolos; ausencia de cuadros de conduccin estratgica policial y mandos medios; ausencia de planificacin de la PSA a corto,

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Informe elaborado por el Director General de Asuntos Jurdicos de la PSA, Carlos Zabala, en agosto de 2010.

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Disposicin PSA 1.210/09, 30 de octubre de 2009. Los Lineamientos se elaboraron y formularon en el marco de un trabajo de reflexin y evaluacin llevado a cabo durante el ao 2009 por los miembros de la Intervencin con la asistencia y coordinacin tcnica de la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin, dependiente de la Secretara de Gestin Pblica de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nacin. All se determinaron las dimensiones de la visin institucional, esto es, la situacin ideal a alcanzar; se realiz un anlisis situacional mediante el cual fue posible identificar los nudos crticos a revertir; y se construyeron las apuestas estratgicas que representan las situaciones deseadas que se pretenden lograr a lo largo del perodo 2010-2011.

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mediano y largo plazo; infraestructura y recursos insuficientes e inadecuados; debilidad en la comunicacin y coordinacin intra-institucional.56

Este anlisis tuvo una fuerte impronta crtica acerca del desempeo de la propia Intervencin. Algunos de los nudos crticos all identificados se referan a cuestiones ajenas a la Intervencin, pero otros estaban directamente vinculados a su labor. La aplicacin insuficiente del nuevo modelo organizacional en la prctica diaria estaba directamente determinada por la insuficiente formalizacin de procedimientos y protocolos, la ausencia de cuadros de conduccin estratgica policial y mandos medios, la ausencia de planificacin de la PSA a corto, mediano y largo plazo y la dbil comunicacin y coordinacin intra-institucional. Todas estas deficiencias eran atribuibles a la gestin de la Intervencin. Los defectos en la conformacin de una estructura policial de conduccin estratgica a tono con el modelo de gestin y de trabajo impuesto por la Intervencin constitua una cuestin preocupante para sta. Los riesgos de que, ante un cambio en la conduccin civil de la PSA o la llegada a la direccin de sta de una conduccin despreocupada por profundizar ese modelo o inclinada a revertir el cambio iniciado en 2005 y a reinstalar un modelo tradicional de polica, era significativo. No alcanzaba con la conformacin de un ncleo de jefes policiales identificados genricamente con el modelo institucional sino que era indispensable que dicho ncleo adecuara sus prcticas y acciones institucionales a dicho modelo. Hacia fines de 2009 sta era una tarea pendiente. En un trabajo de investigacin sobre la visin y el desempeo de los oficiales con responsabilidades de mando de la PSA llevado a cabo en 2010 por el Departamento de Investigacin del ISSA, se dio cuenta de la insuficiencia de competencias necesarias para ejercer las funciones de mando, lo que ocasionaba deficiencias en la labor diaria y dificultades para lograr futuros ascensos en la escala jerrquica de la estructura operacional de la PSA. Tambin se detect que en la PSA primaban clivajes que obstruan el trabajo policial, tales como los dualismos PAN PSA; antiguos modernos; teora prctica; carrera trabajo; ganadores perdedores; y discrecionalidad seguir el procedimiento. La principal razn del descontento entre la oficialidad con responsabilidades de mando operacional derivaba de su mirada crtica al reciente reencasillamiento, al que consideraban mayoritariamente como un elemento muy negativo y como una mala seal de la PSA, ya que muchos esperaban (quizs porque generaron demasiadas expectativas) que sea una medida diferenciadora del trato que tenan en la PAN. El 44 % del personal policial entrevistado consider que el principal problema operacional de la PSA era la falta de personal; el 22 %, la falta de capacitacin y el 19 %, la falta de materiales. Sin embargo, el 78 % del personal policial manifest estar de acuerdo con la reforma policial producida en la PSA, principalmente por la profesionalizacin y la percepcin de cambios favorables; y solo el 6 % admiti no conocer nada de esa reforma. Pero, en este marco, la investigacin lleg a conclusiones categricas acerca de la institucionalizacin del modelo organizacional, ya que identific que en la PSA exista una ineficiente transmisin del nuevo modelo a todo el personal de la institucin y, en ese contexto, primaba una notoria falta de comprensin del modelo por parte de los policas; una falta de apropiacin del modelo por parte de los policas; y

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Disposicin PSA 1.210/09, 30 de octubre de 2009.

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la aplicacin insuficiente del nuevo modelo en la prctica diaria. Y con relacin a los recursos humanos y la capacitacin, se concluy que el personal laboraba desmotivado y que era significativa la ausencia de cuadros de conduccin estratgica policial y mandos medios y la falta de formacin y capacitacin al personal acorde con las tareas y especialidades que realiza as como la inexistencia de una estrategia de formacin de cuadros de conduccin policiales y mandos medios y la insuficiente calidad y cantidad de cursos de capacitacin especifica del personal.57 En gran medida, estos desajustes eran el resultado, como se dijo, de la ausencia de un esfuerzo persistente y ms agresivo de la Intervencin orientado a consolidar el modelo institucional entre los mandos policiales superiores mediante la construccin de una suerte de liderazgo policial a ese respecto. Pero tambin responda al repudio que primaba entre el personal policial hacia el proceso de cambio institucional encarado por la Intervencin. Una parte significativa de ese personal tena y tiene- una identificacin positiva con la forma de trabajo y la situacin institucional que exista en la ex PAN y, en ese marco, la conversin de la PSA en una institucional policial que impona nuevas formas de trabajo policial y mayor rigurosidad en el desempeo funcional y en los controles de dicho desempeo, generaba un notable rechazo. Slo permanecan en la PSA porque, de acuerdo con su deficitaria preparacin profesional, difcilmente conseguiran un empleo alternativo con el nivel remunerativo existente en esta institucin, el que era el ms alto de entre las instituciones policiales federales. Y la Intervencin no los excluy de sus filas porque su dotacin de personal policial era deficitaria. Asimismo, aquellos jefes policiales manifiestamente identificados con el modelo institucional y el tipo de trabajo policial propuesto por la Intervencin an llevaban a cabo prcticas y acciones claramente tradicionales y con una marcada impronta militar, lo cual era una nueva manifestacin del desempeo defectuoso que la Intervencin tuvo en este aspecto. En torno de estas cuestiones se dirimi, en gran medida, la posibilidad cierta de que la reforma institucional iniciada por la Intervencin en 2005 desemboque en la construccin de una nueva polica, ms all de sus bases normativas y organizacionales.

4.2) La gestin presupuestaria y la indigencia material.

Como se dijo, en febrero del 2005, la ex PAN no posea una infraestructura policial adecuada para desarrollar eficientemente las labores preventivas y conjurativas propias de la seguridad aeroportuaria. La desactualizacin y el retraso infraestructural de esta fuerza era significativo.
[] La ex PAN no contaba con una infraestructura policial adecuada para desarrollar eficientemente las labores preventivas y conjurativas propias de la seguridad aeroportuaria. No contaba con un sistema de comunicaciones policiales que sirviera de soporte para las comunicaciones de imgenes, audio y datos, y tampoco haba un sistema informtico que sirviera de apoyo a aquel

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POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Cmo trabaja la polica? Anlisis de la labor de los oficiales de mando de la Polica de Seguridad Aeroportuaria. Una mirada desde el concepto de liderazgo, Departamento de Investigacin, Instituto Superior de Seguridad Aeroportuaria, Buenos Aires, Agosto de 2010.

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sistema comunicacional as como a las unidades operacionales y a las dependencias administrativas de la fuerza y que, al mismo tiempo, permitiera conformar bases de datos apropiadas a una labor policial eficiente. Los medios tcnicos y el equipamiento de vigilancia e inspeccin de personas, equipajes, cargas, instalaciones, vehculos y aeronaves de la fuerza eran insuficientes en contraste con la enorme diversidad y la magnitud de actividades aeroportuarias que deban controlar. El sistema de armas era escaso y vetusto as como tambin lo era el equipamiento para investigar y la indumentaria del personal policial de la fuerza. Tambin era notoria la carencia de medios policiales de movilidad terrestre as como la total falta de medios de movilidad area que permitieran el traslado inmediato de efectivos ante requerimientos operacionales o frente a situaciones de crisis o de actos de interferencia ilcita contra la aviacin civil. Finalmente, eran significativas las deficiencias en la estructura edilicia de la fuerza, dado que sta no contaba con instalaciones propias. La estructura edilicia ocupada por la ex PAN estaba conformada por predios concedidos provisoriamente por las diferentes administraciones y concesionarios de los aeropuertos o provistos por la Fuerza Area Argentina, pero nunca la fuerza cont con una sede propia de su Direccin Nacional ni instalaciones propias para la formacin y capacitacin de sus efectivos.58

En este contexto, desde febrero del 2005, la Intervencin llev a cabo una labor detallada de planificacin y reconversin infraestructural del sistema de seguridad aeroportuaria sobre la base de un conjunto de parmetros bsicos que se plasmaron en la Estrategia. Para la Intervencin, el carcter vetusto de la infraestructura policial de la PSA y la escasez de medios adecuados a la labor policial programada haca indispensable una rpida reestructuracin infraestructural.
[] Un sistema eficiente de seguridad aeroportuaria no resulta apenas de una buena diagramacin y desarrollo del trabajo preventivo, conjurativo e investigativo policial sino tambin de la provisin de la infraestructura apropiada y suficiente para el desarrollo de aquella labor. Ello significa que la seguridad aeroportuaria reclama un nivel sostenido de inversin pblica en este rubro.59

Al respecto, desde sus comienzos, la Intervencin adverta enfticamente que sin la inversin pblica que diera sustento a una reconversin infraestructural del sistema de seguridad aeroportuario no iba a ser posible lograr la puesta en funcionamiento de una polica modernizada y un grado de seguridad aeroportuaria eficaz.
[] No se puede desarrollar exitosamente una labor de prevencin y conjuracin del delito organizado de alta rentabilidad econmica con instituciones policiales pobres dotadas con recursos humanos, operacionales y logsticos insuficientes. [] Si la seguridad aeroportuaria slo apunta a desarticular las organizaciones y ncleos delictivos que operan en su mbito y no supone, al mismo tiempo, la reestructuracin de la infraestructura de seguridad aeroportuaria y la provisin a la Polica de Seguridad Aeroportuaria

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INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., pp. 179 y 180. Ibd., p. 180.

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de nuevos y modernos medios tcnicos de vigilancia, inspeccin y control de personas, equipajes, cargas y aeronaves y de los recursos humanos suficientes y altamente capacitados para el desarrollo de las labores mencionadas, habr de fracasarse en el intento. Y ello requiere, como cualquier otra esfera de la seguridad, de inversin pblica, sin la cual todo el esfuerzo hecho en materia policial resultara insuficiente para impedir la reproduccin del circuito delictivo en el mbito aeroportuario. La sociedad argentina y su dirigencia poltico-institucional deben comprender que sin inversin no hay seguridad pblica. Y en el mbito aeroportuario est claramente demostrado que lo que no invierte el Estado, no lo invierten los privados.60

En este contexto, era fundamental que la PSA fuera recipiendaria de un significativo aumento de la asignacin presupuestaria. Pero ello no fue lo que ocurri. En 2005, los crditos originalmente previstos por la Fuerza Area Argentina Jurisdiccin 45, Subjurisdiccin 23, Servicio Administrativo Financiero 381, Estado Mayor General de la Fuerza Area Argentina- para atender los gastos de la ex PAN se establecieron en el Programa 22 Polica Aeronutica Nacional con un presupuesto total de $ 72.154.352, del cual el 91,5 % era destinado a gastos de personal para afrontar sueldos; el 4,5 %, a bienes de consumo; y el 4 %, a servicios no personales. De este modo, el presupuesto de la ex PAN no contemplaba realizar gastos en bienes de capital inversiones- sino slo atender los gastos propios del funcionamiento de dicha fuerza policial con tan solo el 8,5 % del presupuesto total asignado.61 A partir del Decreto 145/05 mediante el cual se cre la PSA, sta financi sus gastos durante el resto del ejercicio 2005 a travs de una unidad descentralizada de la ex PAN correspondiente al SAF 381 - Estado Mayor General de la Fuerza Area Argentina y, en funcin de ello, se realizaron modificaciones presupuestarias segn el objeto del gasto a los efectos de afrontar las nuevas necesidades del organismo recin creado. No obstante, durante la ejecucin de este presupuesto, el 34 % de los gastos correspondientes a los bienes de consumo, los servicios no personales y los bienes de capital inversiones- fueron ejecutados a travs de la modalidad de Fondo Rotatorio -constituido en $ 200.000-, y el resto de la ejecucin se efectiviz mediante los procedimientos de compras realizados a travs de la Unidad Operativa de Compras de la ex PAN -60,7 %- y mediante rdenes de pago por servicios bsicos -5,3 %-. En este marco, en lo que respecta a las inversiones, slo se adquirieron equipamientos de oficina aires acondicionados, fotocopiadoras,

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Ibd., pp. 29 y 30.

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La ex PAN constitua una dependencia poco significativa dentro de la Fuerza Area Argentina en cuanto a recursos humanos y operacionales. Una expresin de ello estaba dada por el hecho de que el grueso de los fondos de la tasa de seguridad que deban ser destinados integralmente a las labores desarrolladas por esta dependencia policial en materia de seguridad aeroportuaria, eran utilizados para financiar el servicio meteorolgico de la fuerza as como para atender contratos y otros rubros no vinculados con la cuestin de referencia. Para el ejercicio 2005, la recaudacin proyectada por la Fuerza Area Argentina como tasa de seguridad ascenda a $ 20.202.000, cifra considerablemente mayor a los $ 6.000.000 efectivamente asignados a la ex PAN para gastos corrientes.

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monitores y otros- por un importe total de $ 129.313,50, pero no se realiz ningn tipo de inversin en equipamiento de seguridad ni en infraestructura edilicia.62 A partir del ejercicio presupuestario 2006, mediante la Ley 26.078 Presupuesto para la Administracin Nacional 2006, la PSA comenz a operar financieramente a travs de la Subsecretaria de Coordinacin del Ministerio del Interior -Jurisdiccin 30, Subjurisdiccin 01, SAF 325-, bajo el Programa 22 Servicio de Seguridad Aeroportuaria, con una asignacin inicial de $ 83.414.634. Los gastos en personal insuman el 82,8 %; los de bienes de consumo, el 4,9 %; los de servicios no personales, el 8,5 %; y los de bienes de uso, el 3,8 %. Esta presupuestacin signific un incremento total del 15,5 % con relacin al ejercicio anterior, pero, ante la situacin de subdesarrollo infraestructural existente en la PSA, resultaba insuficiente. En la planificacin de los gastos, se prevea efectuar inversiones en bienes de capital destinados a fortalecer la infraestructura operacional y administrativa de la PSA. Sin embargo, en este ltimo rubro es donde tuvieron lugar las mayores dificultades de ejecucin durante el 2006, a lo largo del cual slo se ejecut el 18,2 % de las inversiones proyectadas para ese ciclo.63 En su conjunto, todas estas inversiones significaron un total de $ 2.257.041,36, lo que sigui resultando insuficiente conforme los requerimientos efectuados oportunamente por la Intervencin desde el inicio de sus labores.64 En definitiva, todo esto expresaba la desatencin gubernamental al proceso de cambio encarado por la Intervencin. Durante 2007, la situacin presupuestaria de la PSA fue semejante a la del ciclo anterior. Mediante la Decisin Administrativa N 1/2007 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, se conform en el mbito de la Secretaria de Seguridad Interior -Jurisdiccin 30, Subjurisdiccin 02-, el SAF 382 Polica de Seguridad Aeroportuaria con un nico programa denominado Programa 22 Servicio de Seguridad Aeroportuaria, y con una asignacin presupuestaria total de $ 97.920.000. De todos modos, hasta la implementacin y puesta en funcionamiento del nuevo SAF 382, se sigui operando financieramente a travs del SAF 325, por lo cual se traspasaron los crditos originarios del Programa 22 Servicio de Seguridad Aeroportuaria al Programa 22 Gestin Residual de la

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Informe elaborado por el Director General de Gestin Administrativa de la PSA, Maximiliano Novas, en agosto de 2010. En adelante, se tomar a este infome como fuente en materia de presupuestacin de la PSA entre 2005 y 2009. En este rubro, se adquirieron 53 cmaras para el CCTV EZEIZA (Licitacin Pblica 2/06) por $ 287.337,36; equipamiento complementario para el CCTV EZEIZA (Licitacin Pblica 2/06) por $ 13.436,51; equipos de comunicaciones porttiles (Licitacin Pblica 19/06) por $ 154.604,30; muebles para oficinas (Licitacin Pblica 17/06) por $ 86.860; y equipamiento varios (Fondo Rotatorio) por $ 64.804,80. Adems, se adquiri una serie de bienes que implicaron una inversin significativa e imprescindible para la institucin, tales como uniformes negros por $ 1.500.000, y municiones por $ 150.000. En su conjunto, estos requerimientos totalizaron $ 110.041.298,37. Su atencin hubiera supuesto la correspondiente reasignacin de fondos presupuestarios, ya que dicho monto total exceda ampliamente la totalidad del crdito presupuestario vigente para afrontar los gastos en bienes de uso y de capital. En este contexto, en septiembre del 2006, la Intervencin solicit al Ministerio del Interior un refuerzo presupuestario a los efectos de afrontar la adquisicin de equipamientos de seguridad (medios tcnicos de inspeccin, equipos anti-explosivos y de comunicaciones), de proteccin personal (cascos, chalecos anti-balas y escudos balsiticos), uniformes, armamentos y vehculos, necesario para reemplazar el material obsoleto existente y potenciar tecnolgicamente la seguridad aeroportuaria. Pero ello no fue considerado viable por las autoridades ministeriales.

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Polica de Seguridad Aeroportuaria, constituyndose como saldo inicial para dicho programa la suma total de $ 98.920.000. El 75, 3 % estaba destinado a gastos en personal; el 8 % a bienes de consumo; el 6,8 % a servicios no personales, y el 9,9 % a bienes de uso. As, para el presupuesto asignado a la PSA signific un incremento total del 18,6 % respecto del 2006. Pero el rubro que mayor aumento tuvo fue el destinado a los bienes de uso con un incremento del 206,1 %. Al finalizar el ao, se haba ejecutado el 72,3 % de los gastos destinado a inversiones pero, en su conjunto, ello signific un tenue mejoramiento en la materia.65 En 2008, la situacin presupuestaria de la PSA cambi sustancialmente y ello se inscribi en la superacin de las diferencias y atritos polticos e institucionales que signaron desde 2005 la relacin entre el Interventor y el ministro del ramo, Anbal Fernndez. Mediante la Decisin Administrativa N 1/2008 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, se asign a la Secretaria de Seguridad Interior -Jurisdiccin 40, Subjurisdiccin 07, el SAF 382Polica de Seguridad Aeroportuaria, Programa 22 Servicio de Seguridad Aeroportuaria-66 una asignacin presupuestaria total de $ 227.098.636,00, lo que signific un incremento del 214,7 % respecto del ao anterior. Adems, por primera vez, la Intervencin logr un incremento notable en los gastos asignados a inversiones y un equilibrio significativo de ste con relacin a los gastos en personal. ste significaba el 49,8 % del presupuesto total, mientras que los gastos en bienes de consumo equivalan el 4,6 %; los de servicios no personales, el 8,8 %; y los bienes de uso inversiones- 36,5 %. En este rubro, en 2007, se haba asignado la suma de $ 9.765.000 y ya en 2008, la asignacin subi a $ 82.902.000, lo que equivali a un incremento relativo de 749,0 %. Sin embargo, las deficencias administrativas existentes en la Intervencin, particularmente resultantes de la ausencia de personal especializado en licitaciones y compras, la incompetencia de las reas tcnico-policiales en la planificacin infraestructural y en la formulacin de los requerimientos de compras y adquisiciones, las dificultades de contratacin de personal competente en esas labores y del escaso apoyo administrativo y financiero brindado por las autoridades superiores del gobierno, limitaron sensiblemente la capacidad administrativa del organismo y ello hizo que slo se ejecutara el 70,3 % de los gastos asignados a bienes de uso. As y todo, los sucesivos reclamos de la Intervencin y la comprensiva actitud de las autoridades ministeriales generaron las condiciones para que, durante 2008, se transfirieran $ 85.427.557 a los fines de financiar las compras y/o contrataciones que se realizaron mediante la Unidad de Compras del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos.

65

Ese ao se adquirieron un inmueble en Riobamba esquina Viamonte de la Capital Federal por $ 4.000.000,00 ejercicio 2007, $ 1.500.000,00 y ejercicio 2008, $ 2.500.000,00-; equipos y maquinarias varias por $ 2.657.140,00; equipos de Seguridad por $ 2.989.530,00; y otros equipos menores por $ 7.385,00. Asimismo, mediante las inversiones realizadas a travs del Ministerio del Interior se adquirieron equipos de comunicacin y sealamiento por $ 25.764,77; vehculo de nspeccin por $ 4.603.500,00; vehculos 4x4 -11 Ford Rangers y 5 furgones- por $ 1.711.590; equipo sanitario y de laboratorio por $ 427.446,50; y otros. Mediante la Ley 26.338 se modific la Ley de Ministerios -texto ordenado por Decreto 438/92- y se transfiri al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos - Jurisdiccin 40-, el ejercicio del poder de polica de seguridad interna, la direccin y coordinacin de funciones y las jurisdicciones de las fuerzas de seguridad y policiales nacionales, entre ellas, la PSA.

66

43

En 2009, la situacin presupuestaria de la PSA mejor al recibir un incremento total de 24,7 % respecto del ao anterior. En efecto, se le asign un monto de $ 283.120.439, del cual el 26,6 % estaba destinado a los gastos en personal; el 5,5 % a bienes de consumo; el 7,8 % a servicios no personales; y el 30 % a bienes de uso. Igualmente, durante el ao, al igual que todos los organismos de la administracin pblica, la PSA sufri dos recortes presupuestarios que totalizaron $ 19.560.749, es decir, el 6,9 % del total del presupuesto asignado. Con todo esto, la PSA comenz a salir lentamente de la situacin de indigencia material e infraestructural en la que se encontraba pero nunca fue recipiendaria de la inversin pblica necesaria en materia infraestructural que la convirtiera en una institucin policial modernizada y a tono con el diseo organizacional hecho por la Intervencin. Para el gobierno nacional, la Intervencin slo fue til para garantizar que los conflictos existentes en los aeropuertos no escalaran a una situacin de crisis poltica. Y para ello, no haca falta una atencin presupuestaria ni un nivel de inversin infreaestructural como el reclamado infructuosamente- por el equipo de la Intervencin.

5) El control del delito.

Uno de los ms importantes desafos de la Intervencin de la PSA era revertir el desempeo administrativista, burocratizado y marcadamente ineficaz que tena la ex PAN en materia de control del delito. Esta fuerza, ms que un organismo policial, constitua un apndice administrativo y devaluado de la Fuerza Area Argentina en el sistema aeroportuario. Aquella reversin constitua una labor compleja ya que la orientacin institucional decidida por el gobierno consista en conformar una nueva institucin policial con los recursos humanos y operacionales de la ex PAN pero en el marco de un esquema institucional novedoso y siguiendo una modalidad innovadora de conduccin policial.67 Por cierto, nada de ello hubiera sido viable ni legtimo- si esta nueva experiencia institucional no era exitosa en el control del delito en el mbito aeroportuario. Y lo fue. Hacia 2005, para la Intervencin era fundamental tener logros tangibles e inmediatos en materia de control del narcotrfico y los delitos complejos, pero poniendo el nfasis particularmente en el desbaratamiento de las organizaciones delictivas que lo viabilizaban y en las conexiones y los apoyos con que contaban dentro del sistema aeroportuario. El desempeo de la PSA al respecto fue auspicioso, tal como puede apreciarse en el cuadro II en el que se discriminan, para el perodo 2005-2009, la cantidad de casos policiales relativos a problemticas delictivas especficas tanto relacionadas con los delitos comunes como con modalidades de criminalidad organizada, que presentan la mayor cantidad de registros en ese perodo analizado, los que si bien no tienen mayor relevancia para la comprensin del panorama delictivo, permite identificar a grandes rasgos el

67

INTERVENCIN DE LA POLICA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento, op.cit., p. 28.

44

escenario general del delito en el mbito aeroportuario y el desempeo que al respecto tuvo la PSA. La diversidad y eficacia de las intervenciones policiales en materia de control del delito fue una consecuencia directa del desarrollo de una labor policial prolfica en la materia, como no lo haba habido antes.68

Cuadro II INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad general de casos policiales por problemtica delictiva
Nmero de casos Problemticas delictivas o Infracciones 2005 2006 2007 2008 2009 Robo y Hurto (Art. 162 y 162 del CP) Contravenciones y Faltas (Decreto Ley 8031/73) Narcotrfico (Ley 23.737) Falsificacin de documentos (Art. 292,293 y 296 del CP) Infracciones al Patrimonio Arqueolgico, Paleontolgico y Cultural (Ley 25.743) Contrabando de Mercaderas (Ley 22.415) Amenazas (Art. 149 bis y 149 ter del CP) Infraccin a la Ley de Flora y Fauna (Ley 22.421) Dao (Art. 183 del CP) Lesiones (Art. 89 y 94 del CP) Sobre Denuncia (Art. 72 y 73 CP) Infraccin a Ley de Armas (Decreto 395/75) Mercancas Peligrosas Estafa (Art. 172 CP) Delito de Accin Pblica (Art. 71 CP) Agresin (Art. 95 y 104 CP) 261 203 123 70 88 15 29 19 15 18 22 3 0 3 3 1 425 336 233 193 113 25 74 131 30 22 29 22 0 12 5 18 878 346 217 95 65 120 92 21 49 40 20 30 18 28 12 2 686 487 213 61 30 25 64 22 48 38 40 44 56 11 20 4 700 223 371 49 26 135 37 16 58 30 25 34 34 15 23 34 2950 1595 1157 468 322 320 296 209 200 148 136 133 108 69 63 59 Total

68

La informacin referida al desempeo policial de la PSA entre los aos 2005 y 2009 fueron extradas por un informe elaborado al respecto por el entonces Director General de Planificacin, Nicols Rodrguez Games, en febrero de 2010.

45

Delito contra la Seguridad de los Medios de Transporte y de Comunicacin Contrabando de Divisas

2 0

10 2

9 1

11 9

9 25

41 37

Dentro de este panorama general de actuacin, la problemtica del narcotrfico ha sido la ms relevante de las labores de control del delito llevadas a cabo por la PSA con relacin a la criminalidad organizada en este perodo y, en segundo lugar, lo fue la problemtica de los robos y hurtos, en general, y el de equipajes, en particular, como la principal manifestacin de los delitos comunes llevados a cabo en las terminales areas en el mismo perodo de referencia. En materia de narcotrfico, en 2004, la ex PAN haba incautado 238,4 Kg. de cocana, 110,8 Kg. de marihuana y 72 pastillas de xtasis, lo que haba sido una cifra mucho ms alta que la de los aos anteriores. Esas incautaciones se llevaron a cabo en el marco de la realizacin de 78 procedimientos y produjeron la detencin de 75 personas. Con el inicio de la Intervencin y la inauguracin de un trabajo policial ms agresivo al respecto, se incrementaron notablemente los niveles de incautacin de drogas ilegales, de procedimientos y de detenciones. Y ello se desarroll a partir del esfuerzo aun rudimentario- de inteligencia y operacional llevado a cabo por la PSA sin ningn tipo de cooperacin o trabajo conjunto con otras agencias federales o internacionales abocadas al control de drogas ilegales, en particular, sin la influencia o las directivas de la Drug Enforcement Administration (DEA) de los Estados Unidos, la que mantena una significativa incidencia en numerosos policas y fuerzas de seguridad de nuestro pas. Entre 2005 y 2009, la PSA incaut incaut un total de 3.251,6 Kg. de cocana esto es, ms de tres toneladas de cocana-, con oscilaciones en trminos interanuales pero con un sostenimiento regular durante todo el perodo.

INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad total de cocana incautada

Ao 2005 2006 2007 2008 2009 Cocana (grs.) 406.615 603.461 821.947 666.336 753.263

Total

3.251.622

46

El 93 % de estas incautaciones se produjeron en la unidad operacional perteneciente a Ezeiza, es decir, se trataba de sustancias que pretendan ser contrabandeadas a otros pases, en particular, a Europa. Hacia 2009, se produjo una tendencia creciente de incautaciones de cocana en unidades operacionales de menor porte, tales como Mendoza y Crdoba, y se registraron los primeros procedimientos de incautacin de cocana en unidades como Iguaz, Ro Grande, Resistencia, Ushuaia y Mar del Plata. Pero la diferencia con la ex PAN estaba dada fundamentalmente en la importancia que la Intervencin le dio a las incautaciones en el mbito aeroportuario como instancia indiciaria para llevar a cabo investigaciones tendientes al desbaratamiento de las grupos criminales que se encargaban del trafico de drogas ilegales. Entre 2005 y 2009, se identificaron, investigaron y desarticularon un total de 38 organizaciones criminales abocadas al narcotrfico.
INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad total de organizaciones de narcotrfico desbaratadas
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 Organizaciones 4 8 4 12 10

Total

38

Cada una de estos grupos fue objeto de una investigacin criminal que demand meses de trabajo de pesquisas policiales bajo direccin judicial y, en casi todos los casos, implic la realizacin de extensas escuchas telefnicas y seguimientos. Asimismo, en numerosas ocasiones, no fue posible desarrollar investigaciones que permitieran desarticular las organizaciones o grupos criminales debido a los obstculos o a falta de voluntad interpuesta por numerosos jueces de instruccin para desarrollar una labor jurisdiccional en esa lnea o debido a que elevaban a juicio la causa con apenas algunos detenidos y alguna sustancia incautada. Por cierto, estas organizaciones o grupos criminales exhibieron distintos grados de complejidad en cuanto a sus actividades y a su desarrollo organizacional. En algunos casos se identific y desarticul apenas a una parte de la organizacin que, en verdad, constitua el eslabn ms dbil y menos complejo de la estructura. En otros casos, se trat de grupos u organizaciones con estructuras de tipo familiar, con vnculos personalizados y con una logstica limitada en cuanto a sus desplazamientos y actividades. Slo en algunos casos se consigui desarticular organizaciones complejas que operaban con un gran despliegue 47

organizativo. Entre los aos 2006 y 2008, se desarticularon tres organizaciones criminales que contaban con cocinas de cocana, lo que indicaba el grado de desarrollo infraestructural que exhiban alguna de ellas. Dos de esas cocinas fueron halladas en la ciudad de Rosario y la restante en la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, en los procedimientos efectuados en Rosario se incaut tambin una gran cantidad de dinero as como la presencia de precursores qumicos y otros elementos -balanzas de precisin, equipos de comunicacin y vehculos- que daban cuenta del importante grado organizacin y logstica con que contaban los grupos delictivos. A su vez, la mayora de los grupos u organizaciones criminales operaban con actores claves que facilitaban el transporte ilcito de estupefacientes en el mbito aeroportuario, tales como personal policial, empleados pblicos y empleados de empresas de seguridad privada o de transferencia y carga de equipajes. En el perodo considerado, la modalidad de ocultamiento de la cocana ms utilizada fue en equipajes despachados por la bodega del avin -46,4 %-. Otra modalidades de ocultamiento estuvieron dadas por la droga adherida al cuerpo -12,4 %-; introducida en equipaje de mano -11 %-; oculta entre las ropas -10,9 %-; ingestada en cpsulas -10,3 %-; mediante la remisin en courier -8,7 %-; e introducidas en cpsulas en el organismo va anal o vaginal -0,4 %-.69 En 2009, se produjo un notable incremento de procedimientos de incautacin de cocana oculta en courrier. Bajo esta modalidad, en 2008, se realizaron 6 procedimientos y se incautaron 9,5 Kg., mientras que al ao siguiente se realizaron 21 procedimientos en los que se incautaron 77,6 Kg. de cocana, lo cual implic un incremento del 722 %. Si se tiene en cuenta que, en 2005, se produjeron slo 17 procedimientos en los que se incautaron apenas 32 Kg. de cocana, es decir, un 60 % menos que lo incautado en 2009, se observa una tendencia a enviar cocana de manera despersonalizada, lo que podra deberse al bajo costo econmico y el menor riesgo de deteccin que implicara para los narcotraficantes as como tambin al incremento del accionar de la PSA en el control del narcotrfico en las terminales ms grandes del pas. El prinicpal destino de la cocana incautada entre 2005 y 2009 hubiera sido Espaa -52,5 %-, destacndose el Aeropuerto Internacional de Madrid -39,1 %- como la principal ciudad receptora de esas drogas. En 2009, slo el 29 % de los procedimientos de incautacin de cocana se efectuaron sobre vuelos con destino a Madrid, lo significaba un valor relativamente inferior a las incautaciones producidas durante los aos anteriores, ya que, en 2005, significaron el 46 %; en 2006, el 40 %; en 2007, el 47 %; y el 2008, el 41 %. Asimismo, en el ltimo ao, se incrementaron notablemente las incautaciones de cocana destinadas a la ciudad sudafricana de Johannesburgo, las que en 2009, significaron el 14 % del total de incautaciones producidas anualmente. Entre el 2005 y el

69

Esta ltima modalidad, si bien no es significativa en el conjunto, se ha incrementado notablemente durante el ao 2009.

48

2008, las incautaciones de cocana trasladadas a esa ciudad significaron entre el 2 % y el 4 % anual.70 Asimismo, entre 2005 y 2009, fueron detenidas por la PSA un total de 1.025 personas por su participacin en el trfico de drogas ilegales, de los cuales, 782 fueron detenidas por trfico de cocana, destacndose aquellos de nacionalidad argentina -25 %y espaola -14%.

INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad total de detenidos por narcotrfico Ao 2005 2006 2007 2008 2009 Total Detenidos 119 268 209 193 236 1.025

De ese conjunto de personas detenidas por narcotrfico, 202 eran integrantes de alguna organizacin o grupo estructurado dedicado al narcotrfico. Por su parte, histricamente, la problemtica de robo y hurto en el mbito aeroportuario no figuraba entre las prioridades de seguridad de los organismos pblicos responsables de la misma, y no lo fue inicialmente para la Intervencin.71 No obstante, apenas iniciada la gestin, la Intervencin detect que el grueso de los hechos de robos y hurtos de equipajes no constituan acotecimientos aislados producidos de manera individual sino que responda al accionar de organizaciones integradas predominatemente por empleados, supervisores y/o jefes de compaas de servicios de carga y descarga de aeronaves, empresas privadas de seguridad y/o agentes de la propia PSA, que se encargaban del robo o del hurto de objetos de valor, su ocultamiento y retiro

70

Segn los reportes producidos por la polica de Sudfrica y remitidos a la PSA, el incremento del trfico de cocana hacia ese pas se produjo a partir de la confirmacin de Sudfrica como sede de la Copa Mundial de Ftbol de la FIFA en 2010. Ello determin el ingreso masivo de traficantes nigerianos y sudafricanos a Amrica Latina con el objetivo de adquirir cocana a precios comparativamente bajos para remitirla a Sudfrica, almacenarla y posteriormente comercializarla durante el evento de referencia. La ex PAN no realizaba acciones contra los robos y los hurtos perpetrados en los aeropuertos, en particular, de los robos en equipajes de bodega. Adems, la inmensa mayora de los pasajeros que son vctimas de estos delitos no realizan la correspondiente denuncia ante la autoridad policial bajo la consideracin de que resulta un trmite engorroso, burocrtico y sin que suponga la recuperacin de las cosas robadas o hurtadas. Muchos, asimismo, emprenden un reclamo ante la compaa area y stas producen un resarcimiento mediante el pago del seguro.

71

49

del aeropuerto y su posterior venta en locales reducidores. Ante ello, se desarroll una accin no solamente tendiente a desarticular las organizaciones que operaban dentro de los aeropuertos y, especialmente, en el Aeropuerto Internacional de Ezeiza, sino tambin a difundir pblicamente la problemtica y alentar la denuncia ante la comisin de ese tipo de ilcito. En este marco, a partir de 2006, se intensificaron las tareas de inteligencia criminal de la PSA sobre esta problemtica y aumentaron notablemente las denuncias al respecto.

INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad total de casos registrados de robos y hurtos por URSA Unidad Regional de Seguridad Aeroportuaria Este (Buenos Aires) Centro (Crdoba, Mendoza, Sain Luis) Norte (Tucumn, Saltas, jujuy, Catamarca, La Rioja) Litoral (Mesopotamia, Santa F, Chaco, Formosa) Patagonia 2005 2006 2007 2008 2009

211 33

295 61

624 67

455 75

474 72

11

59

49

57

6 6

17 41

41 87

57 50

35 62

Total

261

425

878

686

700

Entre 2007 y 2009, el el 43,2 % del total de las denuncias registradas por robo y hurto se produjeron en en Aeropuerto de Ezeiza y el 23 % en Aeroparque. Los robos y hurtos ms significativos y de mayor sesnibilidad pblica fueron los que se producan en equipajes despachados en bodega. Al respecto, las limitaciones del accionar de la PSA estaban dadas por las condiciones infraestructurales de las principales terminales aeroportuarias que favorecan el accionar ilcito de los grupos delictivos mencionados debido a que no contaban con sistemas de circuitos cerrados de televisin ni de traslado automatizado de equipajes.

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INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad total de casos registrados de robos y hurtos en equipaje de bodega Ao 2005 2006 2007 2008 2009 Total Casos 126 228 414 315 224 1.307

As y todo, entre 2007 y 2009, se produjo un descenso del 46 % de las denucnias de este tipo de delito.72 Ello respondi, en gran medida, al desempeo de la PSA en el control de este tipo de problemticas. Entre 2005 y 2009, se produjo la detencin de 386 personas imputadas de robos y/o hurtos, de las cuales 159 el 41 %- trabajaban dentro de empresas u organismos que prestaban servicios dentro del mbito aeroportuario. En este grupo, el 43 % de los empleados detenidos desempeaban servicios de rampa mediante labores de carga, descarga y apoyo logstico o desarrollaban tareas de vigilancia en empresas de seguridad privada, y el 4 % eran agentes de la PSA.

72

Segn un estudio publicado a comienzos de 2010 por la Asociacin Argentina de Derecho del Turismo (AADETUR), durante el ltimo ao, entre los pasajeros argentinos, ha habido una merma del 52 % de las quejas por robo de equipajes (en: AADETUR, Informe Anual De qu se quejan los turistas?, Asociacin Argentina de Derecho del Turismo, 5 edicin, febrero de 2010, p. 13).

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INTERVENCIN DE LA PSA (2005-2009) Cantidad total de detenidos por robos y hurtos AO 2005 2006 2007 2008 2009 Total de detenidos 20 38 121 104 106 Personal PSA 5 6 3 Personal Aeroportuario 7 7 55 45 45

Total

386

14

159

La labor policial se centr en la desarticulacin de las organizaciones y grupos que operaban en el mbito aeroportuario en materia de robos y hurtos. Entre 2005 y 2009, se desbarataron una treintena de organizaciones y grupos abocados al robo y hurto. Otro aspecto en el que la PSA intervino activamente fue en la asistencia judicial en diversas causas relativas a delitos de lesa humanidad cometidos durante la ltima dictadura militar. Numerosos juzgados federales encomendaron a la PSA la realizacin de tareas de bsqueda y detencin de prfugos la mayora de los cuales contaba con proteccin policial y/o militar-; identificacin de personas apropiadoras de menores, allanamiento de moradas y secuestro de documentacin vinculada a la represin ilegal; y seguimiento e identificacin de personas y lugares o domicilios, todo ello en el marco de una cuarentena de causas judiciales. Entre mediados de 2007 y fines de 2009, en el marco de esas actuaciones, se produjo la detencin de 31 personas, y durante los primeros meses de 2010, fueron detenidas otra 35 personas ms.73 Ahora bien, quizs, lo ms llamativo en materia de control del delito estuvo dado por el desempeo que la PSA tuvo en algunos hechos singulares o en el desarrollo de algunas investigaciones tendientes a desarticular organizaciones criminales vinculadas a dispositivos del poder. El sbado 2 de junio de 2007, personal de seguridad compleja de la PSA incaut 100 Kg. de cocana y detuvo en la ciudad de Ro Gallegos, Provincia de Santa Cruz, a dos venezolanos, dos colombianos y un holands que integraban una organizacin internacional dedicada al narcotrfico. Al da siguiente, se produjeron cinco allanamiento en la Capital Federal y se detuvieron a un espaol y a un argentino. Estos procedimientos

73

Informe elaborado por el Director General de Seguridad Compleja de la PSA, Alberto Jofr, en agosto de 2010.

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fueron el corolario de una investigacin dirigida por el Juez Federal de Bariloche, Lenidas Moldes, e iniciada en diciembre de 2006, y que insumi, entre otras labores, 3.500 horas de escuchas telefnicas. La banda adquira la cocana en Per y Colombia, la trasladaba hasta Argentina y en un laboratorio ubicado en el centro de la Ciudad de Buenos Aires le daban una consistencia gomosa y griscea a los efectos de ocultarla y enviarla a Europa.74 Sin duda, la banda haba trasladado la cocana a Ro Gallegos con la finalidad de transportarla a Europa, ya sea desde all o desde algn puerto cercano. Ello implicaba que la organizacin contaba con el apoyo de algn grupo local que le brindaba el despliegue logstico adecuado para semejante empresa, el que, quizs, consista en la participacin de alguna compaa del lugar encargada de exportar algn producto al viejo continente, en cuyo marco la droga podra ser ocultada. No obstante, cierta prensa del lugar, indic que el sigilo de la labor investigativa y del procedimiento de llevado a cabo por la PSA llevado en el terruo del entonces Presidente Nstor Kirchner no fue apreciado positivamente por las autoridades nacional.75 Durante la madrugada del 4 de agosto de ese mismo ao, la agente de la PSA, Mara de Lujn Telpuk llev a cabo en la Terminal Sur del Aeroparque Metropolitano un procedimiento de inspeccin de las maletas de los pasajeros de un vuelo de aviacin general procedente de Caracas. La comitiva de ese vuelo estaba compuesta por funcionarios del gobierno argentino, entre los que se encontraban Claudio Uberti, titular del rgano de Control de Concesiones Viales (OCCoVI) del Ministerio de Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios y encargado de coordinar y supervisar los negocios de esa cartera con Venezuela, as como tambin Exequiel Espinosa, Director de la Empresa de Energa SA. Tambin viajaban funcionarios y empresarios venezolanos. Telpuk detect en la maleta del empresario venezolano Guido Alejandro Antonini Wilson una suma considerable de dinero que se intentaba ingresar al pas sin declarar. Se llev a cabo un procedimiento junto con funcionarios de aduana, quienes en su conjunto consideraron prima facie al hecho como infraccin al rgimen de equipaje. En el conteo del dinero se constat la existencia de U$S 790.550, el que qued secuestrado judicialmente. La cercana de Uberti al ncleo gobernante gener una crisis institucional de amplia envergadura. Durante aquella madrugada, en la Declaracin General del vuelo en la que se registraron los pasajeros del mismo, el funcionario de la Direccin General de Aduanas presente en el lugar junto con Telpuk, Jorge Lamastra, se mostr puntualmente interesado en no efectuar los controles sobre los pasajeros y los equipajes, tal como se lo hizo saber a la agente policial. Por ello, Lamastra certific que en los bultos slo haba

74

Diario Clarn, Buenos Aires, 7 de junio de 2007. Luego, la causa pas a ser instruida por la justicia federal de la Capital Federal y en el marco de la misma, al ao siguiente se detuvo al verdaro jefe de la banda que era un colombiano al que se le incaut, adems, 300 kilos de efedrina, balanzas, pastillas y hasta armas (en: Diario Clarn, Buenos Aires, 3 de septiembre de 2008). BWN Patagonia, Santa Cruz, Rio Gallegos: allanamiento por narcotrfico, El Bolsn, 15 de junio de 2007 (en: http://www.bolsonweb.com.ar/diariobolson/detalle.php?id_noticia=5646).

75

53

efectos personales.76 Para Sain, ello demostraba que se trataba de una suerte de zona liberada para dejar pasar a los pasajeros sin ser controlados.77 Probablemente, Lamastra no esperaba que la agente Telpuk se interpusiera y llevase a cabo la inspeccin que desencaden el procedimiento. A los das siguientes, Telpuk fue enfticamente elogiada y respaldada por el Interventor Sain, dado que ste consider que haba actuado correcta y eficazmente.78 Por su parte, el 19 de septiembre de ese mismo ao, personal policial de la PSA detuvo en la terminal de pasajes del Aeropuerto de Ezeiza a nueve funcionarios aduaneros, un empleado civil y un agente de la PSA, por recibir coimas de un grupo de pasajeros que llegaban de Malasia a los fines de eximirlos de pagar los correspondientes impuestos de importacin de productos y mercancas que pretenda ingresar al pas. En el procedimiento, que fue personalmente dirigido por el Juez Federal de Lomas de Zamora, Carlos Santa Marina, se le encontraron a los imputados U$S 8.852, $ 8.935, 215 euros y U$S Australianos 20. Las imgenes de las cmaras del CCTV que fueron incorporadas a la causa judicial mostraban a los funcionarios mandar al pasajero al bao para que ponga los billetes dentro del pasaporte y luego la forma en que el aduanero mete el pasaporte en un cajn sin motivo alguno, luego lo saca, y obviamente en esa maniobra deja dentro del cajn los dlares de la coima. El magistrado, luego de tomarles declaracin indagatoria, proces a los imputados por el delito de exacciones ilegales.79 Al da siguiente, Ricardo Etchegaray, titular de la Direccin General de Aduanas y funcionario estrechamente allegado a un sector del gobierno, neg enfticamente las acusaciones contra sus empleados y los defendi diciendo que las detenciones respondas a una puja interna con la PSA.80 Pese a las constataciones judiciales de los hechos delictivos imputados, el 30 de mayo de 2008, la Sala I de la Cmara Federal de Apelaciones de La Plata declar la nulidad absoluta de las actuaciones obrantes en la causa judicial y resolvi el

76

ALCONADA MON, Hugo, Los secretos de la valija, Planeta, Buenos Aires, 2009.

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Diario La Nacin, Buenos Aires, 29 de diciembre de 2009. Vase, tambin: Diario Perfil, Buenos Aires, 15 de febrero de 2009. Las razones por las cuales Sain fue enftico en la reivindicacin de la actuacin de la agente Telpuk fueron diversas. En primer lugar, hacia dentro de la propia PSA, el mensaje institucional era que la Intervencin exaltaba y apoyaba al personal policial que actuaba conforme los criterios eficientes de control del delito y que, por ende, no implicaba el encubrimiento de las ilegalidades de los poderosos o de los influyentes. En segundo lugar, se dejaba claro que al personal actuante en ese sentido no slo no se lo sancionaba ni se le imponan represalias por su actuacin, como ocurra en la ex PAN, sino que se lo protega y se le brindaba un claro apoyo institucional ante eventuales eventuales amenazas o amedrentamientos de los damnificados o de quien sea. Y, en tercer lugar, se indicaba que no se avalaran ni se encubriran situaciones de corrupcin o ilegalidades cometidas por funcionarios gubernamentales, en el mbito de su jurisdiccin y en lo que est a su alcance, dado que el esfuerzo por erradicar la corrupcin heredada de la ex PAN hubiera sido significativamente contradictorio con una actitud diferente a la llevada a cabo. Diario Pgina/12, Buenos Aires, 17 de marzo del 2008. Diario Clarn, Buenos Aires, 21 de septiembre de 2007.

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sobreseimiento de los acusados que haban sido procesados por el juez de instruccin actuante, dando cuenta, una vez ms, de que los poderosos difcilmente van a la crcel.81 Estos tres procedimientos, como tantos otros menos notorios, pusieron en evidencia que, para la Intervencin de la PSA, aun con las restricciones materiales e infraestructurales que pesaban sobre su organizacin y de las deficiencias y limitaciones que tuvo su conduccin superior en la gestin de algunos aspectos claves del proceso institucional iniciado en 2005, lo fundamental estaba dado por construir una polica eficaz en el control del delito, sin articular dispositivos clandestinos de recaudacin ilegal de fondos provenientes de la criminalidad de alta rentabilidad y sin tolerar o alentar formas de trabajo policial asentadas en el abuso de la fuerza, los apremios y la tortura. Y de hacerlo sin que dicha polica tenga como nico horizonte funcional la obediencia ciega al poder de turno, aun a costa de incumplir o violar las normas o de tergiversar o manipular la labor policial para dirigirla exclusivamente a la represin de los delitos cometidos por los sectores ms vulnerables de nuestra sociedad, es decir, los delitos de los dbiles, garantizando la impunidad a los delincuentes de cuello blanco o del poder.

6) Los desafos institucionales de la PSA ante la apata gubernamental y la negligencia civil.

El proceso institucional de conformacin de la PSA nunca estuvo en la atencin de las autoridades gubernamentales, salvo el apoyo administrativo general prestado por las autoridades ministeriales a lo largo de la segunda etapa de la Intervencin que hizo posible la culminacin relativamente exitosa de dicho proceso. La decisin de conformar una polica especializada que atendiera los asuntos de la seguridad aeroportuaria constituy una respuesta progresista a una situacin de crisis desatada por la ventilacin pblica del caso Southern Winds. Tambin lo fue en otros aspectos claves de la gestin. En primer lugar, el respaldo brindado al equipo de la Intervencin en el diseo de esa nueva polica con mando civil, controles externos, altamente diferenciada y especializada desde el punto de vista funcional, con una impronta organizacional descentralizada y con una carrera profesional acorde a aquellos parmetros. En segundo trmino, la disposicin gubernamental a garantizar que no se materializaran ningn tipo de influencia o intervencin extra-institucional en cuestiones profesionales de la PSA, tales como los pases, ascensos, destinos u ocupacin de cargos orgnicos, en especial, de direccin. Y, en tercer trmino, la total ausencia de presin y/o influencia en las labores preventiva o investigativas llevadas a cabo por la PSA y, en

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En el fallo de referencia, el citado tribunal sostiene que por inoperancia e ineficiencia policial, por manifiesta negligencia cuanto menos, se desconocen si realmente existieron los hechos. A ello aade que por manifiesta ineficiencia y a pesar de los testigos, la tecnologa y personal de la Polica de Seguridad Aeroportuaria se condujeron con una manifiesta negligencia al menos en el terreno de los actos procesales que transitaron por los vicios insalvables de procedimiento a la nulidad. Tambin afirma que se olvidan de que hay una ley procesal vigente que deben observar y obedecer; desconocen la forma de identificar a una persona sospechosa de criminalidad, a lo que aade que su torpe accionar [el de la polica] conduce a la nulidad absoluta en forma inexorable (en: Diario Pgina/12, Buenos Aires, 10 de junio del 2008).

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particular, antes casos de relativa repercusin pblica o relevancia poltica, como los citados en el apartado anterior. Ahora bien, las demoras y los obstculos administrativos as como las profundas restricciones presupuestarias que padeci la PSA fueron una manifestacin elocuente del desinters de las autoridades superiores del gobierno por el proceso institucional llevado a cabo por la Intervencin. Una vez que sta consigui erradicar la situacin de crisis que le dio origen y pudo normalizar la gestin de la seguridad aeroportuaria, se impuso un dejo de apata gubernamental acerca de lo que para el equipo de la Intervencin era fundamental y determinaba su razn de ser: la construccin de un nuevo modelo de organizacin y funcionamiento policial. Las bases y parmetros fundamentales de este modelo policial fueron y son- totalmente desconocidos por las autoridades gubernamentales. Todo ello se inscribi en una tendencia ms amplia que sign las orientaciones en materia de seguridad pblica de los gobiernos nacionales y, en particular, la relacin con las fuerzas e instituciones policiales federales: la delegacin de la gestin de la seguridad pblica a las cpulas policiales.82 La Intervencin fue ampliamente favorecida por esa tendencia y fue recipiendaria de una amplia autonoma en la gestin de la seguridad aeroportuaria. Formul con absoluta independencia el conjunto de estrategias llevadas a cabo en materia de control de los delitos en el sistema aeroportuario as como tambin las bases y ejes de la conformacin de la nueva organizacin policial, es decir, lo hizo sin ningn tipo de interferencia gubernamental. En este contexto, desde las esferas de la Presidencia de la Nacin nunca hubo una manifestacin pblica de aprobacin o de crtica a la gestin de la Intervencin. Era como que no exista. Nstor Kirchner o Cristina Fernndez no participaron de ninguno de los pocos actos pblicos organizados oficialmente por la Intervencin de la PSA y en los que fueron invitados con la esperanza de que concurrieran como lo hacan en todos los actos pblicos de otras fuerzas federales en los que eran convocados, en particular, los que eran organizados por la Polica Federal Argentina, la verdadera polica del poder durante la era kirchnerista y cuyos principales trazos organizativos y funcionales estn en las antpodas de la polica creada hace tan solo cinco aos, esto es, la PSA. Al finalizar la Intervencin, los desafos institucionales que tena la Direccin Nacional de la PSA normalizada estaban orientados a profundizar institucionalmente el modelo de organizacin y funcionamiento formulado en 2006. Segn los Lineamientos Estratgicos de la Polica de Seguridad Aeroportuaria para el bienio 2010 2011, esos desafos suponan el desarrollo de algunos ejes estratgicos. En primer lugar, la profundizacin de la formacin del alto mando policial en las labores de conduccin superior, apuntando a convertir a ese estrato policial en una instancia de liderazgo institucional a tono con la complejidad de lo que implica conducir la estructura operacional en todo lo relativo a la direccin estratgico-operacional as como a la direccin administrativa, institucional y jurdica de su jurisdiccin. En segundo lugar, el fortalecimiento del Instituto Superior de

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SAIN, El amague. La poltica de seguridad pblica durante la gestin presidencial de Nstor Kirchner (2003-2007), ponencia enviada al VI Congreso Argentino de Administracin Pblica Gobernabilidad Democrtica y Desarrollo Econmico con Equidad Social, organizado por la Asociacin Argentina de Estudios de Administracin Pblica (AAEAP) y que tendr lugar en Resistencia, Chaco, entre el 6 y el 8 de julio de 2011.

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Seguridad Aeroportuaria como instancia de formacin y capacitacin del personal policial y del personal administrativo de la PSA, en vistas de disear y formular el conjunto de cursos de formacin y especializacin sobre la base de los cuales se desarrolla la carrera profesional, las promociones jerrquicas y la ocupacin de los cargos orgnicos de la estructura operacional. Y, finalmente, el traspaso a la esfera privada de la aplicacin de los protocolos de control de seguridad de pasajeros y equipajes, sobre la base de la aprobacin y supervisin de la PSA, a los efectos de concentrar la labor principal de la estructura operacional en el control de los delitos. La intervencin civil haba elaborado los programas y acciones para materializar estos ejes. Desde entonces, el esfuerzo institucional desarrollado por la actual direccin superior de la PSA en procura del desarrollo de estos lineamientos estratgicos fue insignificante. Estos objetivos no constituyeron los ejes fundamentales de la labor de la actual conduccin civil. Y es por ello que no se han dado pasos firmes en ninguna de estas dimensiones. Esto ocurre en un contexto en el que se ha perdido de vista que lo fundamental en una institucin policial es la labor operacional en materia de control de los delitos llevada a cabo por los policas. Las tareas de direccin superior, administracin general, educacin y control constituyen meras actividades secundarias y de apoyo al trabajo policial. Convertir a esas labores colaterales en las funciones institucionales centrales en desmedro de la prevencin e investigacin de los delitos constituye un despropsito que iguala a la PSA peligrosamente a las policas conservadoras y decimonnicas que priman en nuestro pas. Lo llamativo del caso es que los mandos policiales superiores de la PSA han manifestado y lo siguen haciendo- sin tapujos una identificacin y un compromiso institucional y personal con el proceso de cambio encarado en 2005, lo que convierte a este estrato en una garanta de continuidad del cambio, ms all de las endebleces del mando superior civil. Por cierto, estos hechos no ponen en tela de juicio las bases institucionales de la PSA pero el desentendimiento de la conduccin superior a los desafos delineados en 2009 marca un precedente que, en medio de un proceso de cambio en el que numerosos actores internos y externos desean su fracaso, constituye un comportamiento contrario a los designios que dieron origen a la institucin. As, pues, queda claro que el carcter civil de una conduccin policial no garantiza, por su mismo, el desarrollo de una gestin reformista o de un esfuerzo modernizante. El nfasis puesto en cuestiones protocolares, formalistas y de impronta leguleyas de la actual direccin nacional la han convertido en una cpula edulcorada que valora ms ciertas excentricidades insignificantes antes que la profundizacin de un modelo de organizacin y funcionamiento policial que haba comenzado a contar con un relativo reconocimiento positivo en los mbitos polticos, judiciales, acadmicos y sociales -fundamentalmente, entre los organismos de derechos humanos- partidarios de las reformas democrticas de nuestras policas.

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