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AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA E SUA APLICAO NO BRASIL

Luis Enrique Snchez Nos ltimos anos, iniciativas de avaliao ambiental estratgica tm se multiplicado no Brasil. Explorao de petrleo e gs no litoral sul da Bahia, implantao de um plo mnero-siderrgico s margens do Pantanal, um plano de aproveitamento do potencial hidreltrico remanescente em Minas Gerais e o programa de construo de um anel virio metropolitano em So Paulo so alguns exemplos de tais iniciativas. Uma caracterstica comum a estas iniciativas seu carter voluntrio, entendido aqui no sentido de que elas no foram apresentadas como resposta ou para atendimento de alguma exigncia legal como o caso do estudo de impacto ambiental necessrio para o licenciamento de obras ou atividades potencialmente causadores de significativa degradao ambiental -, mas como iniciativas de planejamento. A avaliao ambiental estratgica (AAE) o nome que se d a todas as formas de avaliao de impacto de aes mais amplas que projetos individuais. Tipicamente, a AAE refere-se avaliao das conseqncias ambientais de polticas, planos e programas (PPPs), em geral no mbito de iniciativas governamentais, embora possa tambm ser aplicada em organizaes privadas. Trata-se, bem entendido, de avaliao prvia, equivalente, em certa medida, quela feita para projetos, obras ou atividades similares. Entretanto, o grande potencial da AAE est em influenciar a prpria formulao desses PPPs, assim como um dos principais papis da avaliao de impacto ambiental de projetos o de formular alternativas de projeto que evitem ou reduzam os impactos adversos ou que possibilitem maiores ganhos ambientais. No se trata, portanto, de um teste para aprovao ou legitimao de PPPs, nem da mera verificao de conseqncias aps sua formulao. Algumas definies amplamente aceitas de AAE so:
o processo formal, sistemtico e abrangente de avaliar os impactos ambientais de uma poltica, plano ou programa e de suas alternativas, incluindo a
Texto preparado como referncia para o debate Rumos da Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil, realizado em 9 de dezembro de 2008 no Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo. Disponvel em www.iea.usp.br

Escola Politcnica da Universidade de So Paulo

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preparao de um relatrio contendo as concluses da avaliao, usando-as em um processo decisrio publicamente responsvel (publicly accountable) (Therivel et al., 1992, p. 19-20) um processo sistemtico para avaliar as conseqncias ambientais de uma poltica, plano ou programa propostos, de modo a assegurar que elas sejam plenamente includas e adequadamente equacionadas nos estgios iniciais mais apropriados do processo decisrio, com o mesmo peso que consideraes sociais e econmicas (Sadler e Verheem, 1996, p. 27).

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Se existe um acordo razoavelmente amplo sobre o significado, o potencial e o campo de aplicao da AAE, o mesmo no pode ser dito sobre como fazer tal avaliao ambiental. Neste texto, ser inicialmente feita uma sinopse sobre os motivos que levaram ao desenvolvimento da AAE e sua difuso internacional. Em seguida, sero apresentados, de maneira sucinta, dois diferentes enfoques para AAE, dentro dos quais diferentes mtodos podem ser aplicados. Um breve apanhado sobre o uso da AAE no Brasil precede a seo final, com concluses e alguns comentrios sobre a expanso e disseminao da prtica da AAE no Pas.

1. Da necessidade da avaliao ambiental estratgica


A AAE tem se firmado como ferramenta de planejamento devido a duas ordens de fatores: (i) os impactos scio-ambientais adversos de PPPs e (ii) as limitaes inerentes avaliao de impactos ambientais de projetos. Impactos adversos de polticas, planos e programas Impactos scio-ambientais negativos decorrem como efeitos colaterais de inmeras polticas pblicas, sejam elas polticas macroeconmicas, sejam polticas setoriais, como as de transportes e de energia. O relatrio da comisso Brundtland aponta esta relao:
A capacidade de escolher polticas sustentveis requer que as dimenses ecolgicas das polticas sejam consideradas ao mesmo tempo em que as econmicas (...) e outras dimenses nas mesmas agendas e nas mesmas instituies. Este o principal desafio institucional dos anos 1990. (WCED, 1987, p. 313)

H inmeros exemplos de decises governamentais relativas a polticas, planos ou programas que tm causado significativos impactos scio-ambientais (ou mesmo econmicos) adversos. Um caso bem estudado o das polticas do governo federal brasileiro relativas ocupao da Amaznia durante as dcadas de 1970 e 1980. De acordo com a viso governamental dominante naquela poca, importavam pouco os custos e os benefcios da transferncia de grandes contingentes populacionais vindos de outras regies do pas. O que determinava essa orientao eram razes de ordem

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geopoltica fundamentadas na percepo de setores dominantes dentro do aparelho governamental, de que pases estrangeiros estariam planejando a ocupao da regio. Uma das polticas pblicas que fundamentava esta orientao governamental era a concesso de benefcios fiscais para empresas e cidados que promovessem a derrubada da floresta. Os incentivos fiscais concedidos incluam: abatimento de at 50% no imposto de renda para investimentos em projetos localizados na Amaznia Legal; crdito agrcola subsidiado.

A maioria dos projetos aprovados era do setor agropecurio, e requeriam a derrubada da floresta. J o montante de crdito agrcola aplicado na Amaznia foi multiplicado por dez entre 1974 e 1980 (Mahar, 1988, p. 17), graas ao emprego de taxas de juros mais baixas que aquelas praticadas em outras regies do pas, o que indubitavelmente facilitou a aquisio e o desmatamento de grandes parcelas de terra na Amaznia, particularmente na segunda metade dos anos de 1970 (Mahar, 1988, p. 18). Ironicamente, a sbita e drstica reduo do volume de crdito, a partir de 1980, tambm levou a mais degradao, uma vez que muitos agricultores abandonaram culturas intensivas em capital e dependentes de insumos industrializados e passaram a praticar a tradicional derrubada e queima. Outras formas de iseno fiscal tambm redundaram em incentivos derrubada da floresta. o caso do Programa Grande Carajs, cujos incentivos fiscais favoreceram a implantao de vrias indstrias de ferro-gusa, que consumiam carvo vegetal proveniente de florestas nativas, assim como a instalao de vrias madeireiras, outra fonte evidente de degradao da floresta (Biswanger, 1989, p. 12) Por outro lado, tambm a poltica agrcola favorecia o uso insustentvel da floresta. O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria concedia ttulos de propriedade para aqueles que demonstrassem ter realizado benfeitorias. A derrubada da floresta era entendida como benfeitoria. Desta forma, usos da terra que mantivessem a floresta em p, como produo de castanhas ou coleta de ltex, eram claramente desfavorecidos. A poltica agrria tinha ainda outro efeito perverso, pois uma vez assegurada a posse da terra, o lote podia ser vendido e o agricultor procurava novas terras para reiniciar o processo (Mahar, 1988, p. 27). Tambm polticas voltadas para outras regies do pas tiveram reflexos na Amaznia. Biswanger (1989, p. 4) aponta os efeitos da baixa taxao sobre os rendimentos agrcolas que, ao levar ao aumento do preo da terra e concentrao da propriedade agrria, motivou muitos pequenos agricultores do centro-sul a se deslocar para a fronteira agrcola do Centro-Oeste e da Amaznia. Da mesma forma que os efeitos deletrios de obras de grande impacto ambiental foram evidenciados atravs de estudos realizados depois de concludos os projetos, tambm para programas e polticas, avaliaes ex post tm demonstrado que podem
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ocorrer vrios impactos negativos. Por exemplo, Wathern et al. (1987) mostraram que os resultados de um programa do governo britnico e da Comunidade Econmica Europia para proteo de paisagens e populaes tradicionais de reas montanhosas, foram contrrios aos pretendidos. Este programa inclua subsdios para pastoreio e ajudas de capital para investimentos e melhorias em propriedades rurais, e representava a continuidade de um programa nacional implementado desde a dcada de 1940. A avaliao dos resultados do programa constatou uma reduo substancial das reas de vegetao semi-natural, ao mesmo tempo que cresciam o total de ajudas alocadas e o rebanho ovino. O pretendido apoio s populaes tradicionais no logrou resultados: o nmero de propriedades rurais diminuiu, assim como a quantidade de fazendeiros, enquanto o tamanho mdio das fazendas cresceu, ou seja, houve uma concentrao da atividade de criao, que passou a ser realizada por um nmero cada vez menor de pessoas. Alm destes impactos, os autores apontam que stios arqueolgicos foram afetados e tambm ocorreram impactos negativos no monitorados sobre a fauna silvestre e a qualidade das guas. Polticas de incentivos fiscais ou subsdios econmicos que no incluam salvaguardas ambientais freqentemente causam degradao ambiental, conforme documentado, entre outros estudos, por Roodman (1996), que aponta os efeitos deletrios de subsdios explcitos ou ocultos concedidos por vrios pases, e Gorelick (1998), que critica a alocao de recursos e os subsdios dados ao setor de transportes. Em diferentes partes do mundo, o setor de energia um dos que mais tm se beneficiado desses incentivos. No Brasil, a poltica de apoio produo de carvo mineral implementada a partir dos choques dos preos do petrleo da dcada de 1970, poltica esta que vigorou at o incio dos anos de 1990, levou a um grande aumento na produo da bacia carbonfera de Santa Catarina. Entretanto, a falta de medidas de proteo ambiental, especialmente de controle de poluio, causou srios problemas de contaminao de solos, de guas superficiais e subterrneas, a diminuio da produo agrcola e pisccola e diversos outros impactos, incluindo danos sade humana. O custo das aes de recuperao ambiental, uma medida mnima do dano, foi estimado em pelo menos US$ 112 milhes (Snchez et al., 1994). Limites da avaliao de impacto ambiental de projetos As limitaes naturais do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) constituem um dos motivadores da AAE. As dificuldades, mesmo dos melhores EIAs, de analisar com profundidade alternativas tecnolgicas e de localizao, de levar em conta satisfatoriamente os impactos cumulativos e os impactos indiretos so inerentes a esta forma de avaliao de impacto ambiental. As avaliaes individuais de projetos freqentemente suscitam controvrsias pblicas nas quais os questionamentos muitas vezes se referem a decises tomadas anteriormente ou decorrem da mera continuidade de polticas j estabelecidas e cujas conseqncias ambientais j so conhecidas. A avaliao de projetos feita sem levar

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em conta boa parte dos impactos cumulativos ou sinergsticos, ou alguns dos mais importantes impactos indiretos, cuja mitigao requer ao governamental coordenada ou mesmo novas leis e instituies. Assim, um dos mais significativos efeitos indiretos das hidrovias do Centro-Oeste brasileiro, incluindo a hidrovia do Mercosul (Paran-Paraguai) e a hidrovia AraguaiaTocantins, projetos propostos pelo governo federal brasileiro em meados da dcada de 1990, acelerar a ocupao da regio, intensificando o desmatamento dos remanescentes de vegetao nativa e a presso sobre as terras indgenas, decorrentes da expanso da monocultura da soja, por sua vez facilitada pela existncia de novos e mais baratos meios de transporte. Trata-se de impactos indiretos cujo equacionamento e gesto esto muito alm das atribuies e competncias institucionais do proponente destes projetos, empresas pblicas dependentes do Ministrio dos Transportes. Uma abordagem estratgica facilmente identificaria os principais problemas suscitados por estes modais de transporte nessa regio, possibilitando a discusso e o eventual desenho de solues antes que cada projeto individual fosse apresentado para avaliao e licenciamento. Os estudos de impacto ambiental de cada projeto poderiam ento se concentrar em identificar, prever e avaliar seus impactos especficos e definir medidas de gesto compatveis com as capacidades institucionais do promotor do projeto. Impactos de grande abrangncia espacial, inclusive impactos globais tambm no so de fcil tratamento nos estudos de impacto feitos para projetos. Emisses de CO2 e outros gases causadores do efeito-estufa podem ser facilmente menosprezadas na avaliao de uma fbrica de cimento ou de uma usina termoeltrica, em face de impactos mais importantes para o ambiente local, como a deteriorao da qualidade do ar devido s emisses de xidos de nitrognio e de enxofre. A anlise de alternativas tambm limitada nas avaliaes de projetos (Steinemann, 2001). Se uma empresa solicita uma licena para construir uma usina termoeltrica a gs, no h como exigir, realisticamente, que o estudo de impacto ambiental considere outras alternativas de gerao com nvel similar de detalhe. Normalmente os EIAs so feitos quando o projeto de engenharia est suficientemente delineado (normalmente um projeto bsico) e quando as avaliaes econmicas j indicam sua viabilidade. Isto significa que recursos j foram despendidos na preparao do projeto e em sua avaliao econmica, de forma que o retorno a uma condio estratgica de anlise de alternativas representa um questionamento de decises j tomadas. No que este questionamento no possa ou no deva ser formulado, mas justamente durante uma avaliao ambiental estratgica o melhor momento para fazlo, antes, portanto, da escolha de alternativas tecnolgicas e da deciso sobre a localizao dos projetos. Finalmente, outro limite da avaliao individual de projetos a cultura tcnica e as atribuies legais de departamentos governamentais. Muitos projetos tm origem em rgos ou empresas especializados em determinada opo tecnolgica. Um departamento governamental de estradas de rodagem no tem por misso propor uma

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alternativa ferroviria e freqentemente nem tem competncia tcnica para formular este tipo de alternativa. Intil, portanto, pensar em exigir que este departamento considere a alternativa de transporte ferrovirio cada vez que apresenta a proposta de uma nova rodovia. , portanto, em outro nvel burocrtico que polticas de transporte devem ser formuladas, discutidas e avaliadas, inclusive quanto aos seus efeitos ambientais.

2. Disseminao da AAE
Pode-se argumentar que a avaliao de impacto ambiental (AIA) j nasceu estratgica, na medida em que a National Environmental Policy Act dos Estados Unidos a lei de 1969 que primeiro institucionalizou a AIA demanda a avaliao prvia de impactos de quaisquer aes que possam afetar significativamente a qualidade do ambiente humano, uma vez que o termo aes interpretado como incluindo no somente obras ou atividades, mas tambm outras iniciativas governamentais como planos e programas. Tal entendimento deu origem, naquele pas, ao termo estudo de impacto ambiental programtico para designar os estudos de impacto ambiental feitos para tais iniciativas. No entanto, foi somente no incio da dcada de 1990 que a AAE passou a se firmar como um campo de atividades que se destaca da AIA de projetos, graas, em grande parte, a avanos observados em pases como a Holanda. Na esteira do Estudo Internacional sobre a Eficcia da Avaliao de Impacto Ambiental (Sadler, 1996) iniciativa de avaliao do estado da arte da AIA empreendida entre 1993 e 1996 pela International Association for Impact Assessment IAIA e por alguns rgos governamentais, com destaque para o Canad , Sadler e Verheem (1996) apresentam uma sntese sobre o emprego da AAE nos pases em que essa ferramenta estava mais avanada. Poucos anos antes, alguns autores j tentaram consolidar o conhecimento terico-prtico adquirido nessa rea, publicando uma coletnea (Therivel et al., 1992), ao passo que, no final da dcada, novas coletneas contendo alguns trabalhos de sntese foram publicados (Therivel e Partidrio, 1996; Partidrio e Clarck, 2000) enquanto quantidades crescentes de papers eram publicadas em peridicos e nmero aprecivel de comunicaes eram apresentadas nos congressos anuais da IAIA. Naturalmente h que se reconhecer que a preocupao acadmica com AAE precede esses esforos de sntese (e nem poderia ser de outra forma), como exemplificado por Wathern et al. (1987) e Wood (1988). A prtica da AAE tem se expandido internacionalmente. Em vrios pases, particularmente na Europa, a AAE foi institucionalizada e objeto de leis e regulamentos (Dalal-Clayton e Sadler, 2004; Klne e Albrecht, 2005) 1 . Recentemente, representantes dos pases doadores de fundos para projetos de cooperao internacional, reunidos no Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (Development
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Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho Relativa Avaliao dos Efeitos de Determinados Planos e Programas no Ambiente, publicada em 21 de julho de 2001.

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Assistance Committee) da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico OCDE, decidiram promover a AAE como um complemento e mesmo como precursora da avaliao de impacto ambiental de projetos por eles financiados (OECDDAC, 2006), posio que os alinha poltica que vm sendo adotada por alguns bancos multilaterais de desenvolvimento (Ahmed, Mercier e Verheem, 2005). Por outro lado, certos pases em desenvolvimento j avanaram bastante em sua prpria capacitao em matria de AAE, notadamente a frica do Sul (Dalal-Clayton e Sadler, 2004; Retief, 2007; Wiseman, 2000). Deve-se ainda mencionar que a AAE tambm promovida como um meio de se atingir os objetivos de convenes internacionais, como a Conveno sobre a Diversidade Biolgica (Slootweg et al., 2006).

3. Enfoques e mtodos
Uma das razes que tm levado disseminao internacional da AAE seu carter flexvel, o que permite adapt-la a distintos estilos decisrios. J se afirmou que no h uma nica forma de AAE (Partidrio e Clarck, 2000, p. 6), que a AAE representa um conceito sob mltiplas formas (Verheem e Tonk, 2000) e que a AAE tem a grande vantagem de poder ser adaptada a praticamente todas as formas e modalidades de planejamento, em diferentes contextos decisrios (Partidrio e Clarck, 2000, p. 6), ao invs de forar uma mudana de estilo decisrio, como ocorreu com a AIA de projetos (Caldwell, 1989). Entretanto, conforme avaliao de Partidrio (2000, p. 656-7), a vasta diversidade de abordagens da AAE, se bem que tenham enriquecido o debate, tambm so grandes fontes de confuso sobre o real papel da AAE no processo decisrio e acerca da relao da AAE com outras ferramentas de planejamento e avaliao ambiental. Dois enfoques em avaliao ambiental estratgica Os mtodos e procedimentos utilizados em AAE tm variado conforme o enfoque adotado. Fundamentalmente, nota-se que a prtica atual da AAE segue duas grandes escolas, uma que entende a AAE como uma extenso da AIA de projetos e, por conseguinte, emprega mtodos e procedimentos semelhantes e outra que v a AAE como um exerccio de planejamento que expande seus horizontes para incorporar questes relativas proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel. Em larga medida, a escolha de um ou outro caminho parece estar associada s duas razes expostas na seo anterior que justificam a necessidade de uma nova ferramenta de planejamento como a avaliao ambiental estratgica, ou seja, o reconhecimento da limitao do processo de AIA quando aplicado a projetos e as conseqncias adversas de muitas polticas, planos e programas. Quando a AAE vista como exerccio similar avaliao de impacto ambiental de projetos, em geral parte-se de uma iniciativa proposta (plano ou programa, uma vez que comum o entendimento que dificilmente uma poltica pblica poderia ser avaliada desta forma) e avaliam-se suas conseqncias (impactos), por meio de um

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processo que pode resultar em recomendaes de mitigao e compensao, mas tambm pode levar a modificaes substanciais da proposta inicial, aprimorando-a e tornando-a mais adequada aos anseios e interesses dos diversos atores envolvidos no processo. Esta abordagem difere, em certa medida, da ptica do planejamento, segundo a qual so primeiro estabelecidos certos objetivos e em seguida delineados os meios para atingi-los (polticas, planos ou programas), cujas incidncias ambientais poderiam, em tese, ser avaliadas medida que as PPPs vo sendo concebidas. A primeira abordagem s vezes chamada de reativa (Partidrio, 2007a), pois identifica, avalia e prope ajustes a uma soluo (a PPP analisada) j escolhida. Sua capacidade de influenciar decises seria, portanto, baixa. J na segunda abordagem, a soluo seria construda medida que seus possveis benefcios so cotejados com suas conseqncias scio-ambientais. Partidrio (2007b) prope uma avaliao ambiental estratgica de base estratgica em que a anlise centrada nos objetivos de desenvolvimento, ou nos problemas que o plano ou programa pretendem resolver, e no nas aes propostas no plano ou programa como solues ou resultados. (p. 13.) Joo (2005), de maneira similar, prope dois princpios-chave para AAE: (1) a AAE deve avaliar alternativas e (2) a AAE deve melhorar (e no somente analisar) a ao estratgica. Desta forma, a equipe envolvida na avaliao ambiental deveria trabalhar em constante interao com a equipe envolvida na formulao da PPP, no se limitando a analisar ou avaliar opes j feitas, nem tampouco a indicar medidas mitigadoras e compensatrias, mas definindo as prprias alternativas que possam atender aos objetivos da PPP. Na prtica, porm, sabe-se que em pases como o Brasil, a maioria das PPPs so elaboradas com pouca ou nenhuma considerao ambiental, embora possam mencionlas ou mesmo se referir ao desenvolvimento sustentvel como objetivo, sem que de fato a sustentabilidade ambiental seja levada em conta. Desta forma, e de maneira pragmtica, nas jurisdies em que a AAE foi institucionalizada por meio de mecanismos legais, requerido que as implicaes ambientais de PPPs sejam avaliadas antes da tomada de deciso sobre a implementao da poltica, do plano ou do programa, cabendo autoridade responsvel, integrar a AAE ao seu processo de planejamento e documentar tanto o processo de anlise quanto seus resultados, em relatrios de avaliao ambiental estratgica. Similaridades e diferenas entre AAE e a avaliao de impactos de projetos Qualquer que seja o enfoque de AAE escolhido, necessrio reconhecer que h ou deveria haver diferenas substanciais entre uma AAE e a avaliao de impactos de projetos. Wood e Djeddour (1992), em um dos primeiros estudos sobre a avaliao de impactos de PPPs, apontam quatro diferenas fundamentais entre a avaliao de impactos de projetos e a avaliao estratgica:

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a preciso da delimitao espacial: enquanto os projetos tm localizao bem determinada, PPPs, com a exceo de planos de uso do solo, tm limites espaciais menos claros; o detalhamento das aes: muito maior nos projetos e pode ser bastante indeterminado no caso de polticas; a escala temporal: o perodo de implantao de um projeto relativamente curto, enquanto o perodo de durao de uma poltica ou um plano pode ser bastante longo; o processo decisrio e as instituies envolvidas: enquanto para os projetos h distino ntida entre o proponente e a autoridade competente em aprovlo, PPPs costumam ser formulados e sancionados pela mesma entidade.

Mesmo dentro do campo da AAE, conveniente se diferenciar entre necessidades de avaliao, de acordo com o objeto de anlise. Autores como Partidrio e Fischer (2002, p. 225) entendem que a AAE toma diferentes formas segundo o nvel de planejamento ao qual se aplica, diferenciando-se trs grandes tipos: AAE de polticas AAE aplicada ao planejamento territorial AAE de planos e programas setoriais

Por outro lado, o carter estratgico que deveria distinguir uma AAE de um estudo de impacto ambiental ou outro tipo de estudo sobre projetos uma caracterstica elusiva. Noble (2000) nota que no h consenso que permita distinguir com clareza entre avaliaes estratgicas e avaliaes no estratgicas e que no raro as AAEs apresentam algumas caractersticas estratgicas, mas um exame detalhado revela forte similaridade estrutural e de enfoque com estudos de impactos ambientais de projetos (p. 205). Este autor apresenta uma lista de verificao que auxiliaria na distino entre os dois tipos de avaliaes. Complementaridade entre AAE e a avaliao de impactos de projetos A AAE no tem sido vista como um substituto ou uma ferramenta mais avanada que a tradicional avaliao de impacto de projetos. Antes, a AAE entendida como um processo que pode melhorar a eficcia da avaliao de projetos (Tomlinson e Fry, 2002), que lhe sucederia. Um argumento freqentemente apresentado em defesa da AAE sua capacidade de: integrao vertical [ou seja, projetos derivados de um plano ou programa poderiam ser avaliados com mais facilidade e maior eficincia] integrao horizontal com outras PPPs melhor tratamento de impactos cumulativos e sinrgicos (uma das dificuldades reconhecidas da AIA de projetos)

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Em um estudo retrospectivo de avaliaes estratgicas feitas na Europa, Nooteboom (2000) concluiu que, em diversos casos, a AAE e a AIA de projetos se ajudam mutuamente e so complementares. Dentre suas concluses, podem-se destacar que a AAE: no substitui o estudo de impacto ambiental (EIA), mas trata melhor de certos tipos de impactos (cumulativos e sinergsticos e de grande escala) e de alternativas estratgicas refina o escopo do EIA ou de outros estudos subseqentes muitas vezes reduz o tempo e o custo do EIA ou outros estudos subseqentes pode ser aplicada a PPPs que no so seguidas por AIAs de projetos

Essa complementaridade exemplificada na Figura 1, que mostra a articulao terica entre nveis progressivamente mais detalhados de formulao de iniciativas. Na prtica, no so poucas as dificuldades de se realizar tal potencial de integrao, pois (i) nem sempre os planos precedem os programas, que, por sua vez, nem sempre precedem os projetos; (ii) planos e programas nem sempre so formalizados em documentos passveis de anlise e crtica; e (iii) muitos projetos so concebidos [anos] depois dos PPPs, de modo que a base de informaes usada para fundamentar as decises estratgicas anteriores podem no mais ser vlidas e atuais. No Brasil, um raro exemplo de articulao vertical entre poltica, plano e programas o Plano Nacional de Recursos Hdricos (MMA, 2006). Fundamentado na Lei Federal no. 9433/97, que estabeleceu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, o Plano define diretrizes para aes programticas, assim como programas para alcanar os objetivos do plano, organizado em treze programas, por sua vez compostos de 30 subprogramas que daro origem a diversos projetos.

poltica plano programa projeto

DIRETRIZES GERAIS

DETALHE

Figura 1 - Concepo terica da articulao entre PPPs e projetos dominante na literatura sobre AAE.
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Por outro lado, a AAE possibilitaria tambm a anlise da compatibilidade do PPP em questo com outros PPPs governamentais (articulao horizontal), conforme esquematizado na Figura 2. Desta forma, um plano de transportes, por exemplo, deveria ter verificada sua compatibilidade com planos de uso dos solos, de recursos hdricos, de energia e de proteo da biodiversidade, entre outros. Tambm aqui h inmeras dificuldades prticas, destacando-se: (i) planos e programas setoriais poucas vezes so formulados de modo claro e sem contradies internas; e (ii) os planos j existentes (e que sero supostamente levados em conta na AAE) podem j no ser compatveis entre si.

PPP setorial PPP em anlise PPP setorial

PPP setorial

PPP setorial

Figura 2 - A AAE de uma poltica, plano ou programa deve levar em conta sua compatibilidade com outras polticas, planos e programas. Mesmo assim, h crescente interesse em buscar a articulao da AAE com instrumentos aplicados em outros nveis e contextos decisrios, geralmente movidos pela expectativa que a prvia realizao de uma AAE possa facilitar a aprovao e o licenciamento de projetos. As possveis vantagens da articulao so: permitiria a seleo de projetos potencialmente viveis para avaliao individual posterior propiciaria discutir e resolver questes estratgicas relativas justificativa e localizao de projetos auxiliaria na anlise de impactos cumulativos (devidos a diversos projetos similares ou a diferentes projetos em uma mesma regio) permitiria que a AIA de projetos fosse dirigida para questes locais e para medidas mitigadoras individualizadas facilitaria a aprovao de projetos decorrentes ou associados aos PPPs

Alm das complementaridades, a AAE pode e deve ser empregada no mbito de decises que nem sempre levam concepo de projetos que posteriormente sero avaliados em EIAs e sujeitos a licenciamento ambiental. A AAE se justifica por si s na anlise de PPPs e pode contribuir para a sustentabilidade.

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Contedo e qualidade da AAE e seu uso no processo decisrio H uma preocupao mundial com a qualidade da avaliao ambiental estratgica e, principalmente, com sua real influncia no processo decisrio, no sentido de sua contribuio para que polticas, planos e programas contribuam efetivamente para o desenvolvimento sustentvel ao invs de induzir maior degradao ambiental e aprofundar a desigualdade social. No Reino Unido, uma organizao no governamental bastante ativa na proteo ambiental, a Real Sociedade para a Proteo das Aves, considera que a mudana cultural necessria para fazer valer os benefcios da AAE est lentamente comeando a surgir (RSPB, 2007, p. 2). Como avaliar os resultados da AAE e como avaliar um relatrio de AAE? Nos pases em que h legislao a respeito, naturalmente uma das referncias para sua avaliao so os requisitos legais e os regulamentos, assim como os termos de referncia para cada AAE. Mesmo nesses casos, entretanto, a conformidade com requisitos legais e regulamentos pode no ser suficiente para avaliar os resultados da AAE. Vrios autores consideram que a eficcia da AAE profundamente dependente do contexto em que realizada, incluindo a maneira como se d o processo decisrio (Fischer, 2002; Fischer e Gazzola, 2006; Gazzola, 2008; Marsden, 1998; Runhaar e Driessen, 2007, entre outros). Fischer e Gazzola (2006) entendem que mesmo no interior da Unio Europia, cujos Estados-membros devem obedecer s determinaes da Diretiva sobre AAE, deveriam ser aplicados critrios diferentes para avaliar a eficcia da AAE pelo menos entre os pases do Norte do continente e os da regio do Mediterrneo, devido aos diferentes sistemas de planejamento existentes entre esses dois grupos de pases. A idia de que os critrios para avaliar os resultados da AAE no deveriam ser os mesmos internacionalmente tem provavelmente ampla aceitao, mas permanece um debate sobre at que ponto deveria a AAE ser adaptada ao contexto decisrio (isto , tradies polticas, influncia de interesses econmicos e de movimentos sociais sobre os tomadores de deciso, accountability dos tomadores de deciso etc.) e at onde o processo decisrio deveria ser reformado para dar lugar s novas demandas de sustentabilidade para as quais a AAE representa uma resposta. Se a AAE no influencia as decises, ento sua utilidade , no mnimo, duvidosa. Sob esta perspectiva, a International Association for Impact Assessment props um conjunto de critrios de desempenho da AAE que pretende ter validade universal. No prembulo do documento, afirma-se que um processo de avaliao ambiental estratgica de boa qualidade informa os planejadores, os tomadores de deciso e o pblico afetado sobre a sustentabilidade das decises estratgicas, facilita a busca da melhor alternativa e assegura um processo decisrio democrtico. Isto aumenta a credibilidade das decises e conduz a avaliaes de impacto ambiental de projetos

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mais baratas e mais rpidas. (IAIA, 2002.) Aos critrios de desempenho da IAIA o Banco Mundial (Ahmed, Mercier e Verheem, 2005) acrescentou mais um: a AAE deve ser capaz de influenciar a tomada de deciso. Entretanto, alguns autores vem estes critrios como demasiado simplistas e no sensveis ao contexto em que as AAEs so feitas. De qualquer forma, h necessidade de pesquisa sobre o tema. Particularmente no caso do Brasil, antes de se partir para qualquer forma de institucionalizao da AAE, no apenas conveniente, mas fundamental, enfatizar os resultados que podem ser obtidos com a AAE muito mais do que os procedimentos administrativos ou os meios para se atingir os resultados esperados. Diferentemente do momento em que ocorreu a implementao da avaliao de impacto ambiental de projetos no Brasil, por meio da regulamentao dos estudos de impacto ambiental, em 1986, h, nas Universidades e institutos de pesquisa, especialistas em avaliao ambiental que podem contribuir de modo substantivo para a implementao da AAE, com base no somente em reflexes tericas, mas tambm em estudos empricos. O avano terico-conceitual sem dvida tem contribudo para disseminar internacionalmente a AAE e possivelmente tambm para melhorar sua prtica e sua eficcia. Hoje h vrios manuais que tentam transformar os avanos tericoconceituais e os resultados de pesquisas empricas em recomendaes de ordem prtica para os profissionais de planejamento envolvidos em AAE 2 ; alis, a prpria atividade de escrever manuais foi objeto de investigao (Therivel et al., 2004). Entretanto, o que realmente interessa, em essncia, so os resultados concretos do processo de AAE. Nesse sentido, pode-se postular que a prtica e o conhecimento somente podem avanar se os operadores ou usurios da AAE puserem em prtica as recomendaes emanadas da pesquisa e seus resultados forem avaliados.

4. AAE no Brasil: um breve apanhado


Somente nos ltimos anos a AAE passou a ser debatida no Brasil fora de certos crculos acadmicos. Alguns estudos intitulados como avaliaes estratgicas foram feitos e difundidos publicamente, ao passo que o Ministrio do Meio Ambiente encomendou alguns estudos sobre o tema, realizou um seminrio e promoveu um programa de treinamento focado na regio do Pantanal. Uma tentativa de institucionalizar a AAE havia sido feita em So Paulo em 1994, como conseqncia de um trabalho de reforma e atualizao dos procedimentos de avaliao de impacto ambiental capitaneados pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente Consema. Na ocasio, a Secretaria do Meio Ambiente chegou a aprovar uma resoluo

Por exemplo, Comisin Europea (1998), sobre AAE de iniciativas ligadas ao uso de fundos estruturais da Unio Europia, uma modalidade de AAE em vigor na Europa que antecede a Diretiva de 2001, e Office of the Deputy Prime Minister (2005), um dos vrios manuais produzidos no Reino Unido.

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criando uma comisso de avaliao ambiental estratgica no mbito daquela secretaria, mas os trabalhos no tiveram resultados prticos. Posteriormente, no plano federal, um estudo encomendado pelo Ministrio do Meio Ambiente, recomendou que a AAE no Brasil fosse implementada por meio de legislao, mas sem atrelar a elaborao de estudos de AAE ao licenciamento ambiental, em concordncia com a opinio de outros analistas, como Egler (2001). O estudo tambm recomendou que a AAE fosse aplicada ao Plano Plurianual do governo federal (MMA, 2002). Na seqncia, o Ministrio organizou seminrios sobre AAE e foi um dos promotores de um curso de capacitao em AAE para a regio do Pantanal, realizado em 2006-2007 e voltado para funcionrios de rgos federais e estaduais. importante mencionar que outro impulso expanso da AAE no Brasil decorre de deciso do Tribunal de Contas da Unio (acrdo 464/2004 e outros que se seguiram) que, provocado pelo Ministrio do Meio Ambiente, executou auditoria de natureza operacional e anlise de aplicabilidade da AAE pelo Governo Federal. O acrdo recomenda a adoo da AAE na elaborao do Plano Plurianual e no planejamento de polticas, planos e programas setoriais. Deve-se tambm mencionar o projeto de lei 2072/2003, apresentado Cmara dos Deputados, que prope alterao da Lei 6938/81, da Poltica Nacional do Meio Ambiente, introduzindo a obrigatoriedade AAE de PPPs. Na atualidade, os estudos em curso de preparao denominados Avaliao Ambiental Integrada de bacias hidrogrficas, encomendados pela Empresa de Planejamento Energtico EPE, do Ministrio das Minas e Energia, guardam certa similaridade com a AAE, do mesmo modo que os Estudos Integrados de Bacias Hidrogrficas determinados em decorrncia de aes civis pblicas (Caldarelli, 2006). Entretanto, tais estudos tm muito mais um carter de avaliao de impactos cumulativos do que um carter estratgico, alm de terem como foco principalmente os recursos hdricos. Teixeira (2008) fez um mapeamento de experincias de AAE no Brasil entre 2002 e 2007, apresentando dez casos, incluindo o Plano Indicativo 2003-2012 da Eletrobrs, o Programa de Desenvolvimento Turstico Sul e o Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo da Costa Norte (no Nordeste), o planejamento da explorao e produo de petrleo e gs na bacia Camumu-Almada (Bahia), o Complexo Hidreltrico do Rio Madeira, o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, o Rodoanel Metropolitano de So Paulo e o Programa Rodovirio de Minas Gerais. H que se notar que iniciativas de planejamento no denominadas como avaliaes estratgicas, inclusive realizadas durante os anos de 1990, podem apresentar muitas das caractersticas que se atribuem AAE. Uma avaliao integrada (ambiental, econmica, tcnica) de um programa de transmisso de energia eltrica entre usinas hidroeltricas planejadas para a bacia Amaznica e os principais centros de carga situados no centro-sul do Brasil foi feita no incio dos anos de 1990 pela Comisso de Planejamento da Transmisso da Amaznia, coordenada pela Eletrobrs,

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empresa estatal holding do setor eltrico, com participao de vrias empresas e entidades (Pires, 1993). Tambm o ordenamento da atividade de minerao (principalmente extrao de areia para construo civil) em um trecho da plancie aluvionar do rio Paraba do Sul, promovido pela Secretaria de Meio Ambiente Estado de So Paulo, guarda muitas semelhanas com o processo usual de AAE (identificao e avaliao das conseqncias da expanso da produo por parte de grande nmero de agente, participao pblica, propostas de mitigao e influncia sobre o processo decisrio, na medida em que o licenciamento de novos empreendimentos ou da expanso daqueles existentes, deve atender aos requisitos estabelecidos para a regio, ao passo que as particularidades de cada empreendimento so analisadas em seu prprio estudo ambiental). Entretanto, esta iniciativa de ordenamento territorial e setorial no foi rotulada como AAE. Um ntido impulsionador da AAE no Brasil tem sido a dificuldade de licenciamento ambiental de certos grandes projetos, como alguns citados na lista de Teixeira (2008) e o conjunto de projetos de grandes barragens no rio Madeira. Um exemplo o caso do projeto Rodoanel Metropolitano de So Paulo, uma via expressa perimetral que interliga as principais rodovias que partem da capital. Face s dificuldades encontradas para o licenciamento ambiental do projeto, o empreendedor (Secretaria Estadual dos Transportes) o retirou da anlise ento em andamento na Secretaria do Meio Ambiente e preparou um documento intitulado Avaliao Ambiental Estratgica do Programa Rodoanel, o qual serviu de base para um novo estudo de impacto ambiental de um dos trechos do projeto (Snchez e SilvaSnchez, 2008). Neste caso, evidente que a AAE teve pouca ou nenhuma influncia sobre a deciso do empreendedor e mesmo sobre o licenciamento ambiental.

5. Concluses e perspectivas
Assim como a noo de desenvolvimento sustentvel, o termo avaliao ambiental estratgica admite diferentes interpretaes. Seu sentido e significado so potencialmente muito amplos, e se no forem definidos por meio de legislao, regulamentao ou outro tipo de acordo entre os interessados, seus objetivos, alcance e potencialidades podem facilmente ser objeto de discrdia. A conceituao amplamente aceita de avaliao ambiental estratgica (AAE) como a avaliao dos impactos de polticas, planos e programas (PPPs), em contraposio - ou como um complemento - avaliao de impacto ambiental (AIA) de projetos, tem aspectos positivos e negativos. Vista de modo otimista, tal conceituao aberta da AAE significa que ela pode no estar restrita ao atendimento de algum regulamento ou mera preparao de um relatrio, mas pode implicar uma concepo ampla e renovada de planejamento que leve em conta, de modo substancial, os impactos scio-ambientais e no limite as possibilidades de desenvolvimento de uma regio ou um pas, permitindo que as futuras geraes possam dispor de recursos

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ambientais e culturais para atender s suas prprias necessidades. Por outro lado, essa mesma concepo aberta da AAE tambm significa que diferentes tipos de documentos e processos de planejamento, mesmo os mais tradicionais, sejam candidatos a receber o rtulo de AAE ou sejam apresentados sob essa nova roupagem, sem que haja mudana significativa de contedo. fato que o termo e o conceito de avaliao ambiental estratgica tm sido usados de maneira pouco rigorosa. Em que pesem as vantagens de uma viso aberta da AAE, um entendimento demasiado fluido do qu significa AAE pode causar confuso entre seus usurios e mesmo entre seus praticantes, alm de tambm poder confundir o pblico. Desta forma, mesmo na ausncia de uma referncia amplamente aceita para avaliao da AAE (Thissen, 2000, p. 125), reconhecida a necessidade de estabelecer algum acordo em torno de um denominador comum, na forma de princpios, padres e terminologia (Therivel e Partidrio, 2000, p. 272) ou critrios de desempenho para AAE (IAIA, 2002). Uma possvel soluo para esta conceituao to aberta da AAE foi proposta, entre outros, por Verheem e Tonk (2000, p. 178): uma maneira de criar flexibilidade () [] focalizar os princpios da AAE em objetivos as serem atingidos, e no em requisitos especficos de procedimento. De fato, flexibilidade uma palavra-chave no debate atual sobre AAE e o termo deve ser interpretado com relao ao processo de AIA de projetos, que teria caractersticas de rigidez, por precisar seguir procedimentos estabelecidos em lei, o que abre flancos para a contestao judicial das decises tomadas, caracterstica muito marcante dos primeiros anos de sua aplicao nos Estados Unidos e que muitos tambm vm criticando no Brasil na atualidade. Se no houver acordo sobre o alcance e os objetivos da AAE antes de se iniciar o processo, ento muito provvel que a validao de suas concluses encontre ceticismo ou mesmo resistncia das partes interessadas, justamente a situao que prevalece hoje no Pas. Levando em conta esse histrico de debates em torno da AAE, alguns pontos bsicos que podem nortear a AAE no Brasil so: AAE um processo e no um documento ou um relatrio (embora o processo deva ser documentado, usualmente sob a forma de relatrios); AAE voltada para a tomada de decises (estratgicas!!) e deve influenci-las; AAE deve discutir as opes estratgicas quando estas ainda esto abertas, de modo a influenciar as decises. H um vasto campo potencial para aplicao da AAE no Pas, em todos os nveis de governo e em todas as escalas territoriais. Por exemplo, as polticas urbanas e os planos diretores municipais podem ter influncia sobre um modo de vida mais ou menos sustentvel nas metrpoles e nas cidades mdias. Incentivo ao adensamento ou
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tolerncia ao espraiamento? Ocupao de vrzeas e canalizao de rios ou implantao de parques lineares ao longo de rios e crregos? Restrio ou tolerncia impermeabilizao do solo? Estas so algumas decises estratgicas que tm claras implicaes ambientais. Outro exemplo so as polticas e os planos de transporte e mobilidade, que tanta influncia tm sobre a ocupao do territrio, seja na escala amaznica seja no mbito das cidades, poderiam se tornar mais sustentveis com a ajuda da AAE. Planejar estratgias de desenvolvimento no o mesmo que planejar obras e decidir, com base em anlise tcnico-econmica ou em consideraes polticopartidrias, qual ser construda primeiro. A avaliao ambiental estratgica pode contribuir para que decises pblicas e privadas sejam mais consistentes com as necessidades de um futuro comum sustentvel. A verdadeira medida do sucesso da AAE ser sua capacidade de influenciar as decises e no a feitura de relatrios volumosos ou bem ilustrados. Seu objetivo duplo: (1) identificar antecipadamente as conseqncias dos PPPs a fim de evitar, atenuar ou compensar impactos adversos e (2) influenciar diretamente o desenho de novos PPPs que levem em conta os impactos scio-ambientais e contribuam para o desenvolvimento sustentvel, ajudando a formular as opes estratgicas. Alm disso, a AAE pode facilitar a integrao de polticas, planos e programas dos diferentes ministrios ou secretarias no raro formulados de maneira conflitante e implementados de forma fragmentar. Nesse sentido, a AAE possibilitaria o estudo da compatibilidade do PPP em anlise com outros PPPs governamentais, a chamada articulao horizontal. Esta caracterstica se soma potencialidade de articulao vertical de poltica a plano, de plano a programas e de programas a projetos -, uma das facetas do seu papel facilitador do licenciamento ambiental. Assim, no se trata de submeter planos e programas AAE, mas de usar a AAE para formular e desenvolver esses planos e programas. Nesta distino reside um ponto fundamental para a consolidao da AAE no Pas e sua eventual institucionalizao. necessrio encontrar frmulas que permitam sua institucionalizao e eventualmente at a tornem obrigatria para certas decises sem transform-la em um obstculo aos olhos dos tomadores de deciso e sem instituir um processo moroso, incompatvel com os tempos de governo, ou burocrtico e cheio de formalidades de procedimento, mas de pouco contedo substantivo.

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