Dissertação Victor

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UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA JLIO DE MESQUISA FILHO FACULDADE DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS CAMPUS DE FRANCA
VICTOR AUGUSTO RAMOS MISSIATO
ENTRE A NOVA REPBLICA E AS VELHAS AUTONOMIAS: AS RELAES CIVIS-MILITARES NOS GOVERNOS FHC E LULA (1996-2008)
FRANCA 2012
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Histria da Faculdade de Cincias Humanas e Sociais da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho como exigncia parcial para obteno do ttulo de Mestre em Histria. rea de concentrao: Histria e Cultura (Poltica). Orientador: Prof. Dr. Hctor Luis Saint-Pierre.
FRANCA 2012
Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Histria da Faculdade de Cincias Humanas e Sociais da Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho como exigncia parcial para obteno do ttulo de Mestre em Histria.
BANCA EXAMINADORA
Presidente:_____________________________________________________________ Prof Dr Hctor Luis Sain-Pierre, UNESP-Franca
1Examinador:_________________________________________________________
2Examinador:_________________________________________________________
Franca, ______ de ___________ de 2012.
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, pelo apoio e, principalmente, pelos ensinamentos dados em forma de exemplos. Herana para vida toda.
minha irm e aos meus familiares.
Ao professor Hctor Luis Saint-Pierre, pelo apoio e confiana depositados ao longo desses seis anos de orientao. Alm disso, um agradecimento especial pelos incentivos pesquisa e extenso nesses meus primeiros passos na vida acadmica.
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES), que financiou esta pesquisa.
Ao Grupo de Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES), pea fundamental para esta pesquisa, pois, entre outros motivos, a partir dos trabalhos de seus pesquisadores, obtive um bom material bibliogrfico para a dissertao. Ademais, com os trabalhos do Observatrio Sul-Americano de Defesa e Foras Armadas, atravs de seu Informe Brasil, tive a possibilidade de compreender as conjunturas polticas em defesa vividas no governo Lula. No bastasse o apoio acadmico, no GEDES aprendi a valorizar a importncia do trabalho em grupo. Agradeo a todos os membros que conheci, pelos ensinamentos e amizades. Em especial, professora e amiga rica Winand.
Aos funcionrios da biblioteca da ECEME, que prontamente me atenderam com os envios dos trabalhos de seus oficiais.
Aos meus amigos, que em Franca, So Jos dos Campos, So Paulo, Buenos Aires, Uberlndia, Itabora, Leme, Ribeiro Preto, Pirassununga, Recife e por a vai, sempre estaro juntos comigo. Em especial, a Felipe Ziotti Narita, amigo-irmo que sempre me ajudou. Repblica Tuffy D, minha 2 casa. Vai D! Aos funcionrios e professores da UNESP-Franca.
Dedico ao amigo Pedro Couto Carneiro.
MISSIATO, Victor Augusto Ramos. Entre a Nova Repblica e as velhas autonomias: as relaes civis-militares nos governos FHC e LULA (1996-2008). 2012. 131 f. Dissertao (Mestrado em Histria) Faculdade de Cincias Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Franca, 2012.
RESUMO Neste trabalho analisamos e comparamos as polticas para a Defesa no Brasil durante os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula da Silva (20032008), levando em considerao as relaes entre o poder pblico e os militares no decorrer desses anos. Nos dois perodos, abordamos as questes conjunturais na formao da Poltica de Defesa Nacional (1996) e do Ministrio da Defesa (1999) durante o governo FHC e, no governo Lula, a atualizao da PDN (2005) e a publicao da Estratgia Nacional de Defesa (2008). Nesse processo, focamos a posio de militares do Exrcito sobre os temas referentes defesa nacional, refletidas nas dissertaes dos cursos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (ECEME), entre os anos 1996-2008. A partir dessas anlises, nosso objetivo identificar a maneira como foram conduzidas as relaes civis-militares na Nova Repblica.
Palavras-chave: Defesa. Democracia. Foras Armas. Nova Repblica.
MISSIATO, Victor Augusto Ramos. Entre a Nova Repblica e as velhas autonomias: as relaes civis-militares nos governos FHC e LULA (1996-2008). 2012. 131 f. Dissertao (Mestrado em Histria) Faculdade de Cincias Humanas e Sociais, Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho, Franca, 2012.
ABSTRACT This work intends to compare and to analyze the Brazilian defense policies during the presidencies of Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) and Luiz Incio Lula da Silva (2003-2008). Our approach will emphasize the conjunctural questions in the formation of Politica de Defesa Nacional (1996) and of the Ministrio da Defesa (1999) - during FHC administration -, and during the presidency of Lula we will point out the update of PDN (2005) and the creation of Estratgia Nacional de Defesa (2008). In this process, our focus will be the positions of military personnel from the Army concerning national defense theme presented in the works developed in Escola de Comando e EstadoMaior do Exrcito (ECEME) between 1996-2008. From these analyses, our goal is to identify the way were conducted civil-military relations in the new Republic.
Keywords: Armed Forces. Defense. Democracy. New Republic.
SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................................... 008
CAPTULO 1 GRANDES CONQUISTAS, PEQUENOS AVANOS: A MANUTENO DAS PRERROGATIVAS MILITARES NO INCIO DA NOVA REPBLICA............................................................................................................................... 012 1.1 O REGIME MILITAR E SUA SADA ORQUESTRADA ................................................... 012 1.2 O GOVERNO SARNEY E A CONSTITUINTE DE 1988 ................................................... 021 1.3 COLLOR E AS PRIMEIRAS INICIATIVAS NO CAMPO DO CONTROLE CIVIL ........................................................................................................................................... 035 1.4 O GOVERNO FRANCO E OS RETROCESSOS NAS RELAES CIVISMILITARES ................................................................................................................................. 041
CAPTULO 2 O GOVERNO FHC E OS PROJETOS PARA A DEFESA: MUDANAS INSTITUCIONAIS VERSUS PERMANNCIAS ANTIDEMOCRTICAS ........................................................................................................... 044 2.1 O DISCURSO INICIAL DE FHC EM 1995 E AUSNCIA DE UM PROJETO DE DEFESA ....................................................................................................................................... 044 2.2 A FORMAO DA POLTICA DE DEFESA NACIONAL: CONJUNTURAS INTRA-MILITAR E INTERNACIONAL ................................................................................... 045 2.3 DEFESA EXTERNA X DEFESA INTERNA ....................................................................... 051 2.4 A CRIAO DO MINISTRIO DA DEFESA .................................................................... 056
CAPTULO 3 O GOVERNO LULA E A ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA: ENTRE O CONTROLE CIVIL E A PRESERVAO DE AUTONOMIAS MILITARES .................................................................................................. 076 3.1 MUDANA DE POSTURA? DISSONNCIAS ENTRE O DISCURSO E A PRTICA ..................................................................................................................................... 076 3.2 A PRESENA DA AUTONOMIA MILITAR NA ESFERA POLTICA DA DEFESA ....................................................................................................................................... 091 3.3 ALENCAR E A ATUALIZAO DA POLTICA DE DEFESA NACIONAL .................. 098 3.4 A CRISE NO SETOR AREO E A CONJUNTURA DAS TRANSFORMAES NO MINISTRIO DA DEFESA ................................................................................................. 104 3.5 JOBIM E PRIMEIRO TITULAR DE FATO DA DEFESA .............................................. 110
CONSIDERAES FINAIS ..................................................................................................... 117
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E DOCUMENTAIS .................................................. 122
INTRODUO
A formao da Repblica, como forma de governo no Brasil, reinaugura a participao das Foras Armadas nas instituies e nos movimentos, que procuraram pensar e desenvolver projetos polticos para a nao1. Desde a Proclamao desse sistema poltico, os militares procuraram interferir, direta ou indiretamente, nos poderes decisrios. A prpria queda da Monarquia foi decretada por um levante militar, juntamente com o apoio de outras foras civis. A partir de ento, suas mais variadas participaes e intromisses tiveram, na maioria das vezes, o respaldo de partidos e agremiaes polticas civis, interessados nas conquistas ou nas manutenes do poder na esfera pblica. Depois de presidirem os primeiros anos da Repblica, atravs dos governos dos marechais Deodoro da Fonseca e Floriano Peixoto, os militares, durante dcadas, cercearam as tentativas de transformaes na arena poltica ou, pelo contrrio, trabalharam na derrubada da ordem vigente. Essas duas situaes aconteceram de acordo com as conjunturas vividas pelo pas, mas, tambm, segundo os interesses dos grupos que formavam as Foras Armadas. A fim de ilustrarmos essa complexidade envolta do estamento militar, podemos nos remeter a diversos exemplos, entre eles, os confrontos entre Exrcito e Marinha na Revolta da Armada, na ltima dcada do sculo XIX, ou o tenentismo na dcada de 1920, que gerou embates entre as diferentes geraes e patentes do Exrcito. Independentemente do exemplo utilizado, observamos que as Foras Armadas brasileiras interviram no jogo poltico brasileiro ao longo da Repblica. Provavelmente, o perodo mais marcante dessa presena encontra-se na instaurao do regime militar, ocorrida em 1964, que atravs de um golpe cvico-militar, veio a comandar o pas por 21 anos seguidos. Com o objetivo de colocar em prtica seus projetos polticos, no decorrer dos anos 1964-1985, os governos militares desenvolveram um aparato repressivo contra seus opositores. Esse legado autoritrio influenciaria, tambm, na formao da chamada Nova Repblica, que em relao ao controle sobre a defesa nacional, no inovou, ou melhor, no democratizou essa poltica pblica, apesar do processo de redemocratizao da Poltica vigorante naquele momento. Ou seja, com o advento da Constituio de 1988 sedimentou-se um novo sistema poltico no Brasil,
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CARVALHO, J. M. de. Foras Armadas e Poltica no Brasil. Rio de Janeiro, RJ: Jorge Zahar, 2005.
baseado em valores republicanos e democrticos, mas que, simultaneamente, privilegiou os interesses da burocracia militar e herdou alguns dos fundamentos doutrinrios do regime de exceo, no que tange construo de um pensamento em defesa ps-regime militar. No tocante a recente histria da Nova Repblica, os acordos estabelecidos nesse momento respaldariam a preservao da autonomia militar e, consequentemente, dificultariam as frgeis tentativas de controle civil sobre os militares, desempenhadas, principalmente, nos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Incio Lula da Silva. A partir da anlise desse perodo transitrio, adentraremos primeira parte do nosso trabalho. Em meados da dcada de 1970, os governos militares comearam a sofrer com os desgastes, decorrentes tanto de questes internas como internacionais. No plano interno, a represso contra os movimentos opositores angariava cada vez mais desafetos na imprensa e na sociedade, pois de tempos em tempos, surgiam notcias de mortes e torturas contra civis, ocorridos em prdios da polcia e Foras Armadas. Na esfera internacional, uma forte crise econmica mundial fragilizou o projeto desenvolvimentista do governo. Ciente dessas presses, a cpula militar do governo Geisel deu incio ao processo de distenso lento, gradual e seguro. Ou seja, diferentemente de outros pases da Amrica do Sul, que tambm sofreram com a violncia dos regimes militares, no Brasil, as Foras Armadas deixaram o poder sem sofrerem punies judiciais. Alm disso, atravs de uma importante coeso, o poder militar organizou-se e manteve o controle sobre a defesa nacional na redemocratizao, juntamente com a possibilidade de interveno nas questes internas (garantia da lei e da ordem). Outra importante conquista obtida pelo setor castrense foi aprovao das eleies indiretas para a escolha do primeiro presidente civil aps duas dcadas. Apesar de verem seu candidato (Paulo Maluf) perder a disputa para Tancredo Neves, os militares, com a repentina morte do poltico mineiro, voltariam a exercer forte influncia na vida poltica do Brasil. Ao garantir a posse de Sarney, atravs da liderana do general Leonidas Pires Gonalves, o Exrcito continuou intervindo em assuntos civis (sob o aval de Sarney), e preparou-se para resguardar suas autonomias na Constituinte. Somente depois dos cinco anos do governo Sarney, deu-se incio s tentativas de adequar as Foras Armadas aos novos tempos democrticos. Foi no governo Collor (1990-1992), que algumas autonomias foram questionadas e enfrentadas. No entanto,
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essas conquistas logo perderiam fora com a crise instalada no gabinete do presidente. Aps sucessivas acusaes de corrupo, o ex-governador de Alagoas no resistiu e sofreu um impeachment. Em seu lugar, assumiu o vice-presidente Itamar Franco, que logo tratou de reequilibrar o jogo poltico ao favorecer os interesses castrenses, e abandonar as tentativas de controle civil sobre a defesa. As primeiras mudanas institucionais voltadas tentativa de adequar a defesa nacional ao regime democrtico viriam a acontecer no governo seguinte, cerne do nosso segundo captulo. Foi no governo FHC que surgiu o primeiro documento de defesa na Nova Repblica e o Ministrio da Defesa, instituio que naquele perodo, no constava no modelo poltico-institucional do Brasil e de outros poucos pases. Com o propsito de analisar as idas e vindas do controle civil sobre os militares no decorrer de seu mandato, visualizaremos os procedimentos para a formulao da Poltica de Defesa Nacional (1996) e a criao do Ministrio da Defesa (1999), os quais sofreram diversas interferncias da caserna. Paralelamente ao processo de formao dessas iniciativas, veremos como oficiais do Exrcito, a partir de trabalhos feitos na Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (ECEME), pensaram a defesa no decorrer dos anos 19962002. A escolha por essas fontes militares encontra-se nos seguintes propsitos: 1-) historicamente, o Exrcito brasileiro foi a Fora que mais participou ativamente nas questes polticas, inclusive na redemocratizao e na formao do pensamento em defesa na Nova Repblica; 2-) constitucionalmente, impedidos de organizarem sindicatos e greves, os militares da ativa, que desde o incio de suas carreiras passam por um processo de socializao profissional2, constroem suas doutrinas e pensamentos em um ambiente estamental-profissional3, o qual restringe a participao do universo civil em sua formao; 3-) apesar de haver diversos conflitos internos e pensamentos destoantes no interior das Foras Armadas, o esprito de corpo entoado
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Acerca desse momento: Como expliquei no livro, os militares se sentem parte de um mundo ou meio militar superior ao mundo ou meio civil, o mundo dos paisanos: representam-se como mais organizados, mais dedicados, mais patriotas. (...) Tornar-se militar significa, acima de tudo, deixar de ser civil. A oposio entre civis e militares estruturante da identidade militar. Ao ingressar numa academia militar, o jovem submetido a um processo de construo da identidade militar que pressupe e exige a desconstruo de sua identidade civil anterior. Mesmo quando transita pel o assim chamado mundo civil, o militar no deixa de ser militar pode, no mximo, estar vestido a paisana. CASTRO, C. Em campo com os militares. In: CASTRO, C. & LEINER, P. (Org.). Antropologia dos militares reflexes sobre pesquisas de campo. Rio de Janeiro, RJ: FGV, 2009. 3 Sobre a relao entre estamento e meio militar, fazemos uso do termo honraria estamental, trabalhado por Max Weber, em que analisa-se os estilos de vida comuns dos indivduos, que quando ramificados em todos os campos de atuao, promove, alm das convenes e leis, todo um aparato ritualstico e todo um monoplio material. In: WEBER, M. Ensaios de Sociologia. So Paulo, SP: LTC, 1982.
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na caserna auxilia-nos a compreender como os oficiais aspirantes ao generalato, que participaram dos cursos oferecidos pela ECEME, legitimaram as posies de seus superiores e defenderam os mesmos ideais de seus antepassados. A par desses propsitos, veremos que os embates pblicos envolvendo o meio civil e o meio militar na Nova Repblica e a construo do pensamento em defesa so comumente debatidos nos trabalhos desses oficiais. Por terem, durante muito tempo, o controle sobre a defesa, as escassas tentativas de democratizar essa poltica pblica, muitas vezes, foram redefinidas a fim de evitar maiores confrontos com as Foras Armadas. No entanto, com o amadurecimento do regime democrtico no Brasil, essas iniciativas foram ganhando maior respaldo, por parte do governo federal. No ltimo captulo, analisaremos as relaes civis-militares no governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2008), sucessor de FHC na Presidncia. Estudaremos as polticas para a defesa, representadas na atualizao da Poltica de Defesa Nacional (2005) e na Estratgia Nacional de Defesa (2008), que contriburam para o avano do controle civil sobre a Defesa. Porm, apesar do progresso conquistado no governo Lula, trabalharemos com as dissertaes da ECEME (2003-2008) e veremos em alguns atritos polticos envolvendo militares e civis (entre eles, a sada do ex-ministro da Defesa, Jos Viegas Filho), a persistncia de um pensamento autoritrio, ligado aos remanescentes da velha e anacrnica doutrina da segurana nacional, incompatvel com a vigncia plena da democracia e com o desenvolvimento do Brasil no Sculo XXI, como afirmou Viegas em sua nota de renncia ao cargo em 2004. Neste captulo, como material adicional, utilizaremos o Observatrio Cono Sur de Defesa y Fuerzas Armadas, e seu servio de documentao com informaes sobre as polticas para a defesa e sobre as relaes civis-militares no governo Lula4.
Atualmente, denominado Observatorio Sudamericano de Defensa y FFAA, este produto elaborado por diversos centros de estudos da Amrica do Sul e, no Brasil, seu informe produzido pelo Grupo de Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES). Trata-se de um produto eletrnico, disponibilizado no link < http://www.gedes.org.br/produtos.php>. Sua proposta oferecer um servio de documentao com informaes selecionadas e ordenadas, suficientemente completo e atento para subsidiar tomadas de deciso em polticas pblicas e satisfazer a demanda do pblico em geral sobre matrias de Defesa, Segurana e Foras Armadas no mbito da Amrica do Sul. Em nosso trabalho, esse material teve uma grande importncia, principalmente nos estudos sobre o governo Lula.
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CAPTULO 1
GRANDES CONQUISTAS, PEQUENOS AVANOS: A MANUTENO DAS PRERROGATIVAS MILITARES NO INCIO DA NOVA REPBLICA
1.1 O Regime Militar e sua sada orquestrada
Na histria republicana brasileira as relaes entre militares e civis se deram, em muitos momentos, por meio de disputas polticas dentro do controle do poder poltico no Brasil e, tambm, em torno da manuteno do domnio das Foras Armadas na gerncia da defesa no pas. Exemplo disso, quando analisamos a histria do pensamento em defesa no Brasil vemos que, ao longo dos anos, no foi algo construdo pela sociedade civil brasileira. A partir desse cenrio, nota-se que a conduo dessas polticas foi realizada por grupos estritamente ligados a uma funo especfica, sem a presena ativa da populao ou dos representantes dessa sociedade em inmeras situaes. Parte desse pensamento advm do perodo de transio entre Imprio e Repblica no Brasil. As bases desse modelo estratgico-interventor dos militares vieram do positivismo de Comte e da interpretao feita por Benjamin Constant nos tempos de Imprio (a construo do soldado-cidado), das influncias das misses militares estrangeiras, das teorias geopolticas vigentes na transio do sculo XIX ao XX, alm de processos polticos internos, entre eles, o tenentismo e as disputas entre Marinha e Exrcito5. Desde a proclamao da Repblica, a atuao interventora dos militares se fez presente, sendo que at 1930, apenas o Exrcito j contabilizava onze aes desse tipo6. Interessante ressaltar a diversidade dos movimentos interventores, pois muitas vezes a corporao no atuou de forma conjunta, ou seja, dependendo da interveno na Primeira Repblica, elas foram lideradas por oficiais superiores, praas ou alunos. Na dcada de 1940, oficiais do Exrcito estabeleceram os embasamentos tericos, que seriam utilizados na fundamentao do golpe cvico-militar de 1964, duas dcadas depois. Nos governos de Getlio Vargas, Eurico Dutra, Caf Filho, Juscelino Kubitschek, Jnio Quadros e Joo Goulart, houve fortes debates entre os meios
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MARQUES, A. A. Concepes de Defesa Nacional no Brasil: 1950-1996. Campinas, SP: Dissertao (mestrado), 2001. 6 CARVALHO, op. cit., p. 21.
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militares, quanto ao modo interventor na esfera poltica. Importante ressaltar, que muitas vezes esses eram respaldados por grupos polticos civis. Alm de seu papel na arena poltica, os chefes militares desse perodo, admiradores do Estado fascista italiano e do Estado nazista alemo, comearam a desenhar o pensamento de um Brasil Potncia. A criao da Escola Superior de Guerra (ESG) em 1949 serve como exemplo7. Devido polarizao ideolgica no Ps-2 Guerra (capitalismo x comunismo) e influenciada pelo National War College estadunidense, essa instituio serviu de apoio construo de um projeto poltico, cujas principais finalidades eram combater o comunismo e levar o Brasil ao status de grande potncia. Esse rgo esteve ligado Doutrina de Segurana Nacional herdada dos estadunidenses, a qual visava o combate ao comunismo internacional (incio da Guerra Fria). Entre os fundadores da ESG estava Golbery do Couto e Silva, um dos responsveis pela formao de um pensamento geopoltico brasileiro. Boa parcela do pensamento em defesa no Regime Militar (19641985) esteve vinculada ao conceito estratgico nacional que se faz presente na geopoltica de Couto e Silva. Em vista dessa formao, transcorridas algumas dcadas, os militares deixaram de intervir parcialmente no sistema poltico nacional e trabalharam para tomar o poder de um governo civil na dcada de 1960. Alicerado na Doutrina de Segurana Nacional, o Exrcito, contando com o apoio de uma parcela significativa da sociedade civil (um exemplo elucidativo foi a chamada Marcha da Famlia com Deus pela Liberdade realizada em 19 de maro 1964 nas ruas da cidade de So Paulo, envolvendo setores conservadores da sociedade, que contava com membros da Igreja Catlica e do empresariado e apoiava a participao militar na poltica) e, tambm, com o apoio dos EUA, derrubou o fragilizado governo de Joo Goulart, acusado de conspirar a favor de um levante comunista no pas. Dentro do Exrcito, a tese de que os militares exerceram sua misso salvadora ao derrubar o governo Goulart manteve-se viva desde ento:
A histria de 31 de maro de 64 vem sendo contada e distorcida com veemncia pelos alinhados com o governo deposto e contrrios ao xito desse movimento que desmantelou, da noite para o dia, sem qualquer derramamento de sangue, o maior esquema revolucionrio j montado pela esquerda neste continente.8
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MARQUES, op. cit., p. 41. DAMICO, F. A. N. 31 de maro de 64 Verso atual da mdia e reflexos nas geraes futuras. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito (Monografia) ECEME, 1999.
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Aps o golpe em 1964, os militares permaneceram no poder durante 21 anos ininterruptos. Por toda dcada de 1970, o sistema poltico brasileiro foi comandado por governos militares, a partir dos presidentes Emlio Garrastazu Mdici (1969-1974) e Ernesto Geisel (1974-1979). Na primeira metade deste perodo, sedimentou-se a presena dos militares no controle da poltica nacional, atravs de um forte crescimento econmico (o polmico milagre econmico), um considervel apoio poltico (a Aliana Renovadora Nacional teve grande representao no Senado, nas prefeituras e nas cmaras municipais brasileiras durante o mandato de Mdici), um aparato repressor, cuja finalidade era evitar o fomento de manifestaes populares em defesa de melhorias sociais e da liberdade de expresso e, tambm, combater as oposies polticas mais radicais, as quais reivindicavam a sada dos militares no poder (como um dos exemplos, o movimento guerrilheiro), alm de uma macia propaganda, que exaltasse a grandeza nacional. Ao assumir como terceiro presidente dos cincos que presidiram o Brasil no regime militar, o governo Mdici pode ser definido, de maneira simplria, como o momento mais ilustrativo da presena castrense no decorrer dos 21 anos na chefia do Executivo (1964-1985). Contudo, a partir desse governo que se iniciou o planejamento de sada dos militares do poder, com a inteno de abandonar parte deste e arquitetar certas prerrogativas em um perodo de distenso:
Trabalharemos nesta parte com a hiptese de que o grupo castelista desenvolveu um conjunto de aes polticas, no interior do governo do Presidente Emlio G. Mdici (1969-1974), visando assumir o poder e, ao longo do governo do Presidente Ernesto Geisel (1974-1979), submeter o Sistema (conforme ser definido a seguir) como condio de empreender uma poltica de distenso. Esta, por sua vez, tem o duplo significado de preservar as Foras Armadas como partido militar apto a exercer o controle social e, no plano da instituio castrense, antecipar-se ao agravamento possvel da crise de legitimidade que pudesse acarretar uma situao politicamente incontrolvel de exploso social9.
Golbery Couto e Silva, um dos principais estrategistas da doutrina militar brasileira no sculo XX e chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica durante os governos Geisel e Figueiredo, pertenceu ao grupo castelista em parceria com Geisel. Os castelistas ou o grupo da Sorbonne, como eram denominados os oficiais advindos da Escola Superior de Guerra (ESG), trabalharam no processo de distenso. O
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OLIVEIRA, E. R. de. De Geisel a Collor: Foras Armadas, transio e democracia. Campinas SP: Papirus, 1994.
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planejamento para a distenso tinha, como uma das finalidades, conduzir o processo de transio democracia no Brasil. Ao assumirem o poder em 1964, os militares escreveram mais uma pgina sobre seu papel interventor na histria republicana brasileira e seu projeto de volta para os quartis foi arquitetado com antecedncia a fim de evitar uma sada tumultuada e com possveis retaliaes, como ocorreu nos anos psregime militar argentino10. Atravs de intensos embates polticos no interior do governo e instituies militares, Geisel enfraqueceu o poder da chamada linha-dura ao destituir o general Sylvio Frota, ento Ministro do Exrcito, em 1977. O ex-presidente ainda ordenou a retratao do aparelho repressivo que o desafiou ostensiva e permanentemente ao longo de seu governo.11 Alm disso, derrubou o general Ednardo DAvilla Mello, ento comandante do II Exrcito, local esse onde foi morto o jornalista Wladimir Herzog em 1975 e o operrio Manoel Fiel Filho em 1976. Outro momento importante foi a extino do Ato Institucional N 5 (AI-5), o qual emanava poderes extraordinrios aos presidentes militares. Ao mesmo tempo em que controlava o que havia de mais repressor no regime poltico-militar, Geisel procurava manter o controle do processo ao relativizar a crescente figura do partido Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) nas eleies:
Enfim, com seu estilo imperial fundado nas prerrogativas de chefe de Executivo ampliadas pela legislao autoritria, Geisel diminuiu sensivelmente o espao da imponderabilidade e da imprevisibilidade institucional da ao militar, incrementando por conseqncia o grau de previsibilidade e de ao orgnica das Foras Armadas. Legou ao presidente Figueiredo a conduo da continuidade do processo de distenso que significa, do ponto de vista do aparelho militar, a oportunidade para um realinhamento interno, uma correo de rota e o preparo para novas funes. Funes polticas e militares exercidas pelas Foras Armadas sem o nus extraordinrio da existncia do sistema12.
A partir da atuao do governo Geisel, aes voltadas garantia de uma sada lenta, gradual e segura permearam as polticas governamentais durante o regime de
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LOPEZ, E. Argentina: Um longo caminho rumo ao controle civil sobre os militares. In: SAINTPIERRE, H. L. (Org.). Controle civil sobre os militares e poltica de defesa na Argentina, no Brasil, no Chile e no Uruguai. So Paulo, SP: UNESP, 2007. 11 OLIVEIRA, op. cit., p. 61. 12 Ibid. p.63.
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exceo. Essa remoo auto-controlada ocorreu, tambm, atravs da sada dos militares nos postos de deciso da administrao pblica13. Essa postura, adotada pelas Foras Armadas, foi mais uma das aes voltadas para a permanncia da possibilidade de interveno no ambiente poltico nacional. Elementos ativos em momentos marcantes da histria republicana brasileira, os militares desenvolveram, ao longo das dcadas, polticas, que tinham como finalidade o desenvolvimento de projetos nacionais em parceria com outros grupos polticos civis. Desde a proclamao da Repblica, passando pelo tenentismo na dcada de 1920, industrialismo em 1930 e 1940, nacionalismo na dcada de 1950 e anticomunismo em 1960, encontramos na figura do militar a auto-imagem de um agente modernizador em prol do desenvolvimento republicano:
A par de tudo isso sobrevive, desde o sculo XIX, uma cultura militar que propala serem os militares mais preparados do que os civis para o exerccio de funes que necessitem de risco, disciplina, prazos e responsabilidade. Um cultura que diz serem eles superiores aos civis do ponto de vista moral, cvico e patritico14.
A identificao no meio militar, como representante desses valores, fomentou todo um pensamento voltado para a interferncia poltica. Essa cultura militar construda no decorrer da conturbada formao republicana brasileira reflete um histrico pensamento na caserna, cujo sentimento de proteo dos bons valores intrnsecos na sociedade devem ser guarnecidos pelos guardies da Repblica:
A histria da repblica brasileira mostra que o Exrcito, por suas caractersticas prprias de credibilidade, idealismo e formao, tem sido, ao longo dos anos, o recurso evocado por parcela da liderana civil e pelo prprio povo, nos momentos crticos da Ptria, da as inmeras interferncias da Instituio na vida poltica nacional15.
A politizao interveniente dos militares prosseguiu nos anos aps o golpe civilmilitar de 1964. A disputa entre liberais e duros contribuiu para a concepo de novos elementos nessa esfera16. Em relao ao processo de distenso, havia esse papel
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MATHIAS, S. K. Distenso no Brasil: o projeto militar (1974-79). Campinas, SP: Papirus, 1995. DARAUJO, M. C. Ainda em busca de identidade: desafios das Foras Armadas na Nova Repblica. Rio de Janeiro, RJ: CPDOC, 2000. 15 FILHO, H. de S. A participao do Exrcito na vida poltica nacional: Da proclamao da Repblica ao fim da Era Vargas. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Altos Estudos Militares ECEME, 1996. 16 OLIVEIRA, op. cit., p. 99.
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interventor, ao analisarmos, de maneira sucinta, sua conduo nos governos de Geisel e seu sucessor, Joo Batista de Oliveira Figueiredo, que presidiu o Brasil entre os anos de 1979 a 1985. Aps anos de represso poltica, com restries a imprensa, perseguies contra os subversivos, torturas, assassinatos, alm de dificuldades econmicas com a crise do petrleo na dcada de 1970, a presso para a sada dos militares no poder comeou a ganhar cada vez mais fora. A necessidade de atenuar essas presses sobrevindas de boa parte da sociedade civil fez com que os militares se preparassem para sair e entregassem o poder sem possveis represlias:
A concepo do processo de distenso controlada do regime autoritrio tendo como perspectiva uma democracia de participao restrita, foi motivada por fatores essencialmente militares, em que pesem aqueles cuja natureza e compreenso demandam a referncia sociedade. Sustento a tese de que as motivaes principais do processo de distenso poltica (e tambm as principais resistncias que chegaram perto de inviabiliz-lo) tiveram origem na prpria instituio militar17.
Ativado o projeto de distenso no governo Geisel e amortecida as presses internas da linha dura, caberia aos governos militares negociar junto com a oposio legitimada, atuante na esfera poltico-institucional, uma transio sem grandes impactos, ou seja, uma transio pactuada18. Coube a Couto e Silva o planejamento para alijar das negociaes polticas as partes radicais das duas foras. O general solicitou ao partido Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), que abafasse suas alas mais radicais, as quais se negavam a dialogar com o governo19. O sucessor de Geisel na Presidncia, general Figueiredo, manteve o processo de distenso nas mos das Foras Armadas. Entretanto, atravs de presses da sociedade civil, um novo elemento surgiu e influenciou tal processo. Promulgada em 28 de agosto de 1979, pelo presidente Figueiredo, a Lei de Anistia apresentou-se como medida de encerramento das penas aos acusados de subverso, proporcionou a volta de presos exilados, retirou das prises indivduos que foram detidos como inimigos do Estado, libertou os militares de possveis crimes cometidos, entre eles a tortura, alm de ter
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OLIVEIRA, op. cit., p. 107. ODONNELL, G.; SCHIMITTER, P.; WHITEHEAD, L. Transiciones desde un gobierno autoritario. Buenos Aires: Paids, 1988. 19 OLIVEIRA, op. cit., p. 109.
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restaurado direitos polticos e sociais; e, assim, arranjou-se uma anistia ampla, geral e irrestrita nos moldes conservadores dessa transio20. Ou seja, a partir da Lei de Anistia, os militares no sofreriam julgamentos aps sua volta aos quartis, pois estavam salvaguardados os direitos a no penalizao por aes cometidas durante o regime. Devemos salientar o papel da oposio em prol das conquistas democrticas ao lutar pela formulao da prpria Lei de Anistia e, tambm, como outro exemplo, as Diretas J em 1984, movimento que batalhou pelas eleies presidenciais diretas no Brasil. Porm, a transio para o regime democrtico foi arquitetada no interior dos governos militares. A histrica autonomia militar novamente atuou nesse momento, pois a reivindicao pelas diretas presidenciais foi posta em xeque ao realizarem-se eleies indiretas para o pleito presidencial em 1985. Ademais, Figueiredo tentou reprimir o movimento de 1984 ao efetuar prises e censurar a imprensa21. Do outro lado, para conter a ala mais radical dos militares, devido a um acontecimento de propores graves, houve uma negociao para que se diminussem, significativamente, as presses exercidas pela linha-dura. O fracassado atentado ao Riocentro na cidade do Rio de Janeiro, no dia 30 de abril de 1981, vspera comemorativa do Dia do Trabalhador, quando houve uma comemorao pela data, serviu de base para o governo Figueiredo silenciar os colegas revoltosos com o ento processo transitrio:
Este episdio tem uma importncia fundamental para os rumos futuros da transio. O preo pela no apurao do ocorrido foi um acordo tcito do governo com a linha dura no sentido de que esse tipo de ao seria suspensa. Estabelecia-se aqui um contrato atravs do qual as Foras Armadas, particularmente o Exrcito, em funo do ocorrido, no seriam expostas a um julgamento pblico, e, em contrapartida, os
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Transcorridos quase 32 anos desde a sua adoo, a Lei de Anistia continua gerando discusses acerca de sua aplicabilidade, visto que alguns de seus artigos geram polmica devido suscetibilidade a opostas interpretaes. Durante os ltimos meses de 2008, a questo da Anistia foi amplamente debatida no cenrio poltico nacional, gerando rachas entre os prprios integrantes do governo, que divergiram quanto amplitude da Lei em relao aos militares, acusados de cometerem torturas contra presos polticos durante o regime militar brasileiro (1964 a 1985), e, tambm, as Foras Armadas, as quais alegam que a lei no devia ser alterada. Como forma de comparao, a abertura de inquritos e a concluso de julgamentos sobre esse tipo de infrao cometida em outros regimes militares na Amrica do Sul, durante o mesmo perodo que o caso brasileiro, ocorreu e continua acontecendo na Argentina e no Uruguai, por exemplo. 21 BERTONCELO, E. R. E. Eu quero votar para presidente: uma anlise sobre a campanha das diretas. So Paulo SP: Lua Nova, 2009.
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duros, inconformados com os rumos da transio, no questionaram mais o regime atravs da subverso22.
Os acordos formulados pelos militares resultaram em salvaguardas para a instituio nas futuras mudanas polticas, decorrentes da transio e da suposta consolidao democrtica, como, por exemplo, garantias estabelecidas na Constituio de 1988, que trataremos em outro momento. O resultado desses conflitos de interesses refletiu-se, tambm, no processo de escolha do novo presidente. Tancredo Neves (oposio) venceu as eleies indiretas atravs de um colgio eleitoral, mas no assumiu a presidncia devido a um grave problema de sade, que o levou morte aps mais de um ms em internao. Seu vice, Jos Sarney, foi empossado presidente. Aps 21 anos no poder, o Brasil era governado por um presidente civil. Ao tratarmos de uma instituio to presente e efervescente na histria republicana nacional e ter visto o processo de transio para a democracia dirigido, tambm, pelos militares, no visualizamos a desvinculao total dessa permanente autonomia nos anos da democratizao. A prpria construo de um possvel legado democratizante por parte das Foras Armadas, especificamente o Exrcito, durante os governos militares, algo muito abordado dentro e fora dos quartis na Nova Repblica e serve como exemplo dessa histrica leitura que os oficiais fazem de si mesmo como guardies da Repblica:
O Movimento de Maro de 1964 eclodiu por presso da Sociedade Civil e dos polticos responsveis da poca, preocupados com os rumos impostos Nao pelos seus governantes. Os militares, e de modo especial o Exrcito, em ateno ao clamor pblico, puseram fim ao desgoverno reinante e restabeleceram a ordem e a disciplina no Pas, seriamente ameaadas pelas aes e omisses verdadeiramente catastrficas de um grupo de maus brasileiros, traidores da Ptria. Com os governos militares, renasceu a autoridade como smbolo de respeito, emblema da honradez, garantia de vida decente. [...] O Exrcito, ao lado da Marinha e da Aeronutica, tem agido como incansvel guardio da ordem constitucional, mantenedor da ordem interna e da unidade da Ptria. Determinado no cumprimento de sua misso e convicto de que no h crescimento, nem evoluo de uma sociedade sem o fortalecimento de suas instituies basilares (Igreja, Escola, Famlia e Foras Armadas)23.
22 23
DARAUJO, op.cit., p. 07. FREITAS, J. de C. O papel do Exrcito na Sociedade Brasileira no prximo sculo . Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 1997.
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Essa arquitetura de valores militares hierarquicamente superiores aos valores civis trabalhada desde o incio da carreira, quando o cadete adentra na academia militar e interage-se de corpo e alma ao mundo militar24. A partir da dicotomia entre os dois mundos, os militares estabeleceram, ao longo de sua histria, um conjunto de valores (hierarquia, disciplina, ordem, entre outros), que so supervalorizados na caserna e destoantes dos valores cotidianos do mundo civil. Afinal de contas, na viso militar, persistente na Nova Repblica, o soldado aquele quem pe em risco sua prpria vida para defender a ptria, a nao, os valores nacionais:
Acredita-se que o papel desenvolvido pela Instituio ao longo do processo histrico da Nao, permite inferir que o EB, desde suas origens, no tem sido um ente estranho na vida da sociedade brasileira. E, se assim tem ocorrido, no foi por obra do acaso ou de fatores espordicos ou conjunturais, mas, sim, em face de uma contnua interao e de uma slida identificao da Instituio Militar Terrestre com o pensamento, crenas e valores dos segmentos majoritrios da nacionalidade25.
Imbudos desses valores, o estamento militar constituiu a auto-imagem de guardies da Repblica. O Clube Militar, fundado em 26 de junho de 1887, e que durante o sculo XX foi partcipe influente em diversas conjunturas polticas da Repblica, intitula-se como A Casa da Repblica.26 A superioridade exaltada pelos militares em relao ao mundo dos paisanos (maneira como os militares intitulam os civis) e o controle sobre a Defesa, ganhou corpo logo na origem da Repblica, pois tudo mudou com a proclamao da Repblica. E mudou no por causa da Repblica, mas pela maneira como foi proclamada, isto , por um levante militar contra o governo.27 As prprias constituies republicanas, a comear pela Constituio de 1891, asseguraram a possibilidade de interveno interna das Foras Armadas. Constatamos, ento, que o Regime Militar Brasileiro projetado e dissolvido lentamente pelos militares (em parcerias com parte da sociedade civil) no se desassocia das anteriores intervenes dos militares na poltica. Pelo contrrio, pode ser considerada a
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CASTRO, C. O Esprito Militar um antroplogo na caserna. Rio de Janeiro RJ: Jorge Zahar Editor, 2004. 25 GONALVES, L. F. O relacionamento do Exrcito com segmentos civis da sociedade, no contexto das relaes civis-militares e o papel da Fundao Cultural Exrcito Brasileiro . Rio de Janeiro, RJ: Curso de Cincias Militares ECEME, 2006. 26 Disponvel em: http://www.clubemilitar.com.br/. Acesso em 18/05/2011. 27 CARVALHO, op. cit., p. 145.
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principal interveno poltica ao assumir o poder e interatuar o papel das Foras Armadas com o prprio papel do Estado. Mesmo aps o fim desse regime, a repercusso desse perodo na recente democracia instalada manteve o status moderador dentro do Exrcito: Ao Exrcito Brasileiro enquanto Instituio, condutor maior da coero ao terrorismo naquela poca, cabe hoje a serenidade de ter muito bem cumprido a sua misso em prol do restabelecimento da normalidade democrtica. Impediu inicialmente uma tentativa de tomada de poder mediante a infiltrao comunista na mquina governamental e depois sepultou as aspiraes daqueles que pretendiam implementar uma doutrina poltica estranha s tradies culturais brasileiras, agora fazendo uso das armas. Tudo com uma perda nfima em termos de vidas, se comparado ao ocorrido em outros pases, particularmente queles perpetrados em favor do Movimento Comunista Internacional ou em relao a outros regimes militares instalados para combater a subverso na Amrica do Sul28. 1.2 O Governo Sarney e a Constituinte de 1988
De forma semelhante a que entrou no governo, o ltimo governo militar encerrou o ciclo de 21 anos ininterruptos no poder sem maiores confrontos (leia-se represlias) com a sociedade civil. Desgastado pelas inmeras denncias de abusos contra membros da sociedade, entre elas assassinatos e tortura no decorrer do regime militar, e por uma forte crise econmica iniciada na segunda metade da dcada de 1970, os militares foram projetando sua sada desde o governo Geisel. Entre idas e vindas, os governos militares prepararam, atravs de negociaes com a oposio, representada pelo MDB, a famosa transio lenta, gradual e segura. As eleies presidenciais indiretas ocorridas em janeiro de 1985 corroboraram para isso. Poltico vinculado ao partido de apoio do regime militar por vrios anos (a Aliana Renovadora Nacional), o candidato vice-presidncia, Jos Sarney assumiu a presidncia da Repblica, interinamente, no dia 15/03/1985, pois o candidato eleito, Tancredo Neves, adoeceu e no chegou a assumir o cargo. Com a morte de Tancredo em 21/04/1985, pairou sobre o ambiente poltico brasileiro a possibilidade de estar
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SILVA, F. C. M. O Exrcito Brasileiro e a sua Vocao para o Ideal Democrtico . Rio de Janeiro RJ: Curso de Mestrado em Cincias Militares ECEME, 2003.
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ocorrendo uma situao ilegal referente posse de Sarney, haja vista que no poderia assumir em definitivo a presidncia, pois o presidente eleito no recebeu a faixa. O poltico maranhense recebeu apoio por parte dos militares em detrimento da possibilidade do ento presidente da Cmara dos Deputados, Ulysses Guimares, desafeto das Foras Armadas, receber esse posto29. Em depoimento, o ministro do Exrcito durante o governo Collor, general Carlos Tinoco Ribeiro Gomes, ilustrou o desenho desse apoio:
A, o general Leonidas pegou a Constituio, foi para uma reunio dos ministros com o Sarney e mostrou que o normal seria o vicepresidente assumir. Havia quem achasse que no, porque o Tancredo no tinha assumido, mas a palavra dele dirimiu as dvidas30.
A participao do general Leonidas significou uma determinada liderana na transio poltica, pois o prprio vice-presidente possua dvidas acerca do apoio poltico ao assumir, eventualmente, a Presidncia. A partir da anlise de um major do Exrcito, a hesitao de Sarney contribuiu para enaltecer a figura de Leonidas e o papel dos militares na redemocratizao:
Durante aquela noite, Sarney repetira esse mesmo desejo vrias vezes, para mais de um interlocutor: achava que no tinha legitimidade para assumir, julgava que se deveria esperar que o presidente eleito Tancredo Neves, internado no Hospital de Base, se recuperasse para tomar posse. Lenidas perdeu a pacincia e deu uma bronca naquele que seria o seu comandante a partir do dia seguinte: Olha, Sarney, voc sabe os problemas graves que estamos enfrentando. Voc no pode mais criar nenhum caso. Todos esto unnimes nessa deciso. O general terminou, ento, de forma definitiva: Boa noite, presidente! As Foras Armadas so as fiadoras da Nova Repblica31.
O que poderia ter sido um mandato interino transformou-se em um longo mandato de cinco anos e serviu de base para os interesses militares na futura Constituinte, alm de propiciar a permanente interveno em assuntos no relacionados esfera militar:
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ZAVERUCHA, J. FHC, foras armadas e polcia entre o autoritarismo e a democracia (19992002). Rio de Janeiro, RJ: Record, 2005. 30 CASTRO, C; DARAUJO, M. C. (Org.). Militares e poltica na Nova Repblica. Rio de Janeiro, RJ: FGV, 2001. 31 FREITAS, O. R. de. J. A participao polticas dos ministros do Exrcito de 1964 a 1985. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Cincias Militares ECEME, 2008.
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No final de 1985, o mapa poltico se tornou claro: as Foras Armadas haviam deixado o governo mas no o poder. Essa era uma situao excepcional para as Foras Armadas, pois ela se isentavam de carregar o nus de governar um pas em crise mas mantinham o poder de veto sobre decises que afetassem seus interesses32.
Prova de que os militares deixaram os postos governamentais, encontra-se na completa desmilitarizao dos ministrios, atravs de uma debandada por parte da burocracia militar33. No entanto, os militares mantiveram seu poder decisrio logo aps o fim do Regime Militar, configurando um quadro tutelar, cujos interesses da corporao castrense muitas vezes prevaleciam em contraposio ao pulverizado poder civil34. A tutela empreendida pelos militares no governo Sarney foi mais um pacto poltico para salvaguardar os interesses dos homens de farda35. Ao mesmo tempo em que o primeiro governo civil ps-Regime Militar recebeu apoio da caserna, suas polticas de governo eram restringidas36. Alm de ter seu campo de atuao relativizado, Sarney no interveio em crticas e aes militares contra algumas medidas adotadas em seu mandato, entre elas, a censura pblica feita pelo ento general-de-Exrcito Diogo Figueiredo, irmo do ex-presidente Figueiredo e na poca comandante da ESG, a mudanas nas condies para a constituio de partidos polticos, abrindo a porta para a legalizao de partidos de orientao comunista.37 Um dos principais retratos dessa situao tutelar foi a participao do Ministro de Exrcito, o general Lenidas Pires Gonalves, em vrios processos decisrios no governo Sarney, institucionalizando, frequentemente, suas opinies acerca dos problemas nacionais38. O general tutelou muitas aes empreendidas pelo governo, sociedade e Congresso Nacional, distanciando, ainda mais o poder poltico e o aparelho
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ZAVERUCHA, J. Rumor de Sabres Controle civil ou tutela militar? Estudo comparativo das transies democrticas no Brasil, na Argentina e na Espanha. So Paulo, SP: tica, 1994. 33 MATHIAS, S. K. Participao militar na administrao pblica e democracia no Brasil. In: MATHIAS, S. K.; SAINT-PIERRE, H. L. Entre votos e botas as Foras Armadas no Labirinto LatinoAmericano do Novo Milnio. Franca, SP: Unesp, 2001. 34 MATHIAS, op. cit., p. 143. 35 Quando utilizamos o termo tutela para designar a atuao dos militares no governo Sarney, corroboramos com o pensamento de Zaverucha ao ver na tutela militar uma situao intermediria entre democracia e ditadura, sendo que os militares mantm sua autonomia e no h a tentativa por parte dos civis em estabelecer o controle sobre as Foras Armadas. No caso brasileiro, segundo o autor, houve um quadro de tutela amistosa, pois [...] o comportamento de Sarney em relao aos militares se tornaria a regra, no sentido de que ele afavelmente se curvaria lutas das Foras Armadas por autonomia poltica. (p.171; 1994). 36 OLIVEIRA, op. cit., p. 111. 37 Ibid. p. 112. 38 MIYAMOTO, S. A poltica de Defesa brasileira e a Segurana Regional. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, RJ, 2000.
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militar. Houve intromisses na poltica externa ao afirmar que o Brasil construiria a arma nuclear caso suspeitasse que a Argentina, ento parceira no processo de formao do Mercosul, estivesse planejando sua construo. Internamente, advertiu membros polticos a abrigarem as propostas militares na Constituio, entre elas, a conservao do regime presidencialista contra a proposta a favor do parlamentarismo39. Seu posicionamento foi decisivo na conservao do processo poltico iniciado no governo Geisel, ao preparar o terreno e manter prerrogativas e privilgios militares na nova Constituinte, a qual deveria refletir o momento poltico luz do novo sistema poltico democrtico. A atuao dos militares no apoio ao Congresso Constituinte em contraposio aos setores mais progressistas, que defendiam a criao de uma Assemblia de representantes eleitos pela sociedade, revelou mais uma vez o peso decisrio que ainda possuam aps o fim do Regime Militar. Com isso, a Assemblia Constituinte foi formada por deputados federais e senadores vitoriosos nas eleies passadas. Durante os anos de 1987 e 1988 houve os trabalhos para a construo dos documentos. Esse momento foi marcado pela disputa entre as foras polticas conservadoras e o governo federal organizados em suas posies e os movimentos sociais progressistas defensores da democracia. Antes desse debate j ilustramos o papel interventor de lideranas militares, entre elas, a do ministro do Exrcito, na sustentao de seus interesses na nova Carta. Um dos fortes apoios dados a essa ala conservadora veio do poder Executivo:
O presidente Jos Sarney participou deste jogo de presses com relao Assemblia Nacional Constituinte, acrescentando-lhes suas prprias razes de natureza poltica s presses de natureza militar, subordinando-se lgica e aos interesses castrenses, mais perenes do que a provisria e cambaleante Aliana Democrtica. Os interesses militares seriam ainda mais perenes do que os interesses polticos do pas, no devendo, portanto, constranger-se ao estrito cumprimento da legalidade constitucional40.
A presena militar no que tange a interferncia na poltica do pas permaneceu aps o Regime Militar. Podemos constatar dessa presena (veremos a seguir a
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OLIVEIRA, E. R.; SOARES, S. A. Foras Armadas, direo poltica e formato institucional. In: CASTRO, C.; DARAUJO M. C. (Org.) Democracia e Foras Armadas no Cone Sul. Rio de Janeiro, RJ:FGV, 2000. 40 OLIVEIRA, op. cit., p. 120.
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movimentao poltica para isso), a continuao dos assuntos ligados defesa e segurana no pas sob as mos das instituies castrenses, alm de preservarem para si a histrica viso militar de guardies da Repblica brasileira. Ou seja, notamos uma situao paradoxal na formao da Nova Repblica no Brasil: dentro de um sistema democrtico, a gerncia de polticas, as quais deveriam girar em torno dos interesses de toda a sociedade, permaneceu restringida basicamente aos interesses de um pequeno grupo desse conjunto. Alm dos controles nessas duas esferas, os militares trabalharam para manter certos privilgios de carreira, combateram a reforma de ampliao dos direitos da Lei de Anistia de 1979, e entre outros arranjos, costuraram sua autonomia na Nova Repblica. Ao manterem parte de seu peso decisrio no governo Sarney, os militares puderam mover seus interesses durante o processo de formao da Constituinte. Antecipadamente, os oficiais estabeleceram organizadas assessorias para atuarem no Congresso, flertaram com seus aliados, levantaram apoios (nos partidos polticos e na imprensa) e lutaram contra movimentos opositores. O prprio papel delegado s Foras Armadas (entre eles, garantir a lei e a ordem) na comisso Afonso Arinos entre os anos 1985-1986 j evidenciava seu desempenho influente, haja vista os elogios feitos pelo ento comandante do Comando Militar do Sudeste, general Sebastio Ramos de Castro, comisso41. Nesse momento, os militares j se reuniam para transmitirem as mesmas posies, pois assim como em qualquer organizao, houve e h divergncias de interesses dentro dos grupos. Na Constituinte, ao todo, foram mobilizados 13 oficiais superiores para coordenarem esses interesses. A organizao foi tanta, que os militares proporcionaram visitaes a bases militares de diversas regies aos congressistas42. Visto por muitos como o lobby militar no Congresso Nacional, esse movimento poltico alicerou os fundamentos para a tentativa de se criar uma nova misso s Foras Armadas no regime democrtico, pois os inimigos do Regime Militar (na questo interna os comunistas e na externa a Argentina) no mais representavam srias ameaas segurana nacional:
Essas injunes de variadas ordens e dimenses tanto na rbita externa quanto na dimenso interna do pas produziram alteraes na mentalidade militar e geraram uma crise de identidade, ao
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Disponvel em: http://www.arqanalagoa.ufscar.br/pdf/recortes/R01820.pdf. Acesso em 25/05/11. ZAVERUCHA, op. cit., p. 59. 2005.
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introduzirem um fator de tenso entre a manuteno de antigos valores consolidados ao longo da histria republicana e a insero minimamente adaptada aos novos tempos43.
Na mesma pgina, os autores analisam que essas conjunturas estavam atreladas carncia de um projeto brasileiro para as suas Foras Armadas. Em vista desse abandono por parte da sociedade e dos grupos polticos dirigentes (seja por medo e/ou por simples negligncia) coube ao aparelho militar manter sua histrica posio de controlador dos interesses em defesa. Como principal exemplo, na redemocratizao, o lobby militar no processo constituinte demonstrou uma forte organizao na defesa de seus interesses em contraste com a falta de representao poltica por parte de outros grupos no trato com os temas referentes s relaes civis-militares, defesa e segurana nacional. Nesse jogo de interesses, entre idas e vindas, o aparelho militar somou um bom nmero de conquistas atravs do seu lobby via assessorias. A comear pelo debate sobre a ampliao do raio de atuao da Lei de Anistia (1979), a qual foi combatida pelos militares. De maneira peculiar, lutaram contra a possibilidade de anistiar militares expulsos da corporao por se rebelarem contra o sistema imposto durante o Regime. Caso os membros expulsos conseguissem esse alvar, poderiam ser ressarcidos atravs de indenizaes e, na viso dos militares, representariam uma negao efetiva e completa do quadro poltico em que se sustentou (a Revoluo e o regime militar).44 Alm do mais, em uma possvel volta aos quartis, esses militares expulsos ameaariam valores altamente arraigados dentro das Foras, entre eles, a disciplina e hierarquia. Feita a presso, visualizou-se na Constituio conservao de impedimentos de direitos aos militares cassados. O que se viu nos anos de maturao da Constituinte foi busca, por parte do bloco militar, em manter sua autonomia. Mais uma vez, o Exrcito, juntamente com o Conselho de Segurana Nacional e o Estado-Maior das Foras Armadas, definiu esses parmetros na Subcomisso de Defesa da Assemblia Nacional Constituinte45. O dirigente dessa subcomisso foi o deputado federal Ricardo Fiza, poltico conservador, que interveio favoravelmente em prol dos interesses dos homens de farda, mas no possua grandes conhecimentos sobre o assunto, o que possibilitou um grande espao de
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OLIVEIRA; SOARES, op. cit., p. 103. OLIVEIRA, op. cit., p. 121. 45 Ibid. p. 127.
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atuao em prol desses interesses46. A autonomia se daria atravs da possibilidade das Foras Armadas intervirem na defesa interna, enfraquecerem a atuao do presidente como comandante-em-chefe e manterem o status de ministros aos principais lderes de cada Fora. Em relao ao papel das Foras Armadas na Constituio de 1988, o legado interventor visto em constituies passadas, atravs do alinhamento com a Doutrina de Segurana Nacional e em seu governo autoritrio, esteve presente no documento ao delegar s Foras Armadas o poder poltico de atuao dentro do territrio nacional contra possveis inimigos internos:
Uma outra questo que deve ser considerada a separao entre os conceitos poltica de defesa e segurana interna. Tradicionalmente, esses conceitos constituem domnios distintos: a poltica de defesa tem orientao externa e tarefa das Foras Armadas, enquanto a segurana interna pertence rea da polcia. [...] O Brasil apresenta uma situao mista. Enquanto o conceito de segurana nacional est ausente da Constituio de 1988 e as polcias civil e militar esto claramente incumbidas da segurana pblica (art. 144), o papel das Foras Armadas definido de maneira ambgua47.
Assegurada essa funo constitucional, que desde a Comisso Afonso Arinos foi considerada uma questo inegocivel para os militares, o artigo 142 da Constituio de 1988 foi redigido da seguinte forma:
As Foras Armadas, constitudas pela Marinha, pelo Exrcito e pela Aeronutica, so instituies nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da Repblica, e destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem48.
A garantia da lei e da ordem atribuda s Foras Armadas resultou num legado antidemocrtico quanto ao processo de redemocratizao no Brasil. Ao invs de atuarem como instrumento da sociedade no uso da fora ante uma ameaa externa, as Foras Armadas adquiriram o direito de utilizar essa fora contra seu prprio povo e
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ZAVERUCHA, op. cit., p.60. 2005. SANTOS, M. H. de C. A nova misso das Foras Armadas latino-americanas no ps-Guerra Fria: o caso do Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais vol.19. n.54, 2004. 48 BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF, 1988.
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exercer um poder poltico interno, um poder de polcia. Apesar da suposta submisso autoridade suprema na figura do lder do Executivo, o Congresso, em 1988, tambm conferiu aos poderes Legislativo e Judicirio o direito de convocar as Foras Armadas para intervirem em casos de crise interna. No fim do mesmo o ano j colher-se-ia o resultado funesto dessa medida... No dia 07/11/1988, trabalhadores da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), localizada na cidade de Volta Redonda (RJ), entraram em greve reivindicando melhores condies scio-econmicas. Dois dias depois, o juiz da terceira Vara Cvel de Volta Redonda, Moises Cohen, redigiu um mandato de manuteno de posse e solicitou ao Exrcito, juntamente com a Polcia Militar, a reintegrao da CSN. Soldados especializados no aniquilamento do inimigo em uma guerra, o grupo militar, comandado pelo general Jos Luis Lopes, realizou com maestria sua funo e matou trs grevistas. Em entrevista, o general Lopes afirmou que possua dois motivos para atuar no evento: para reestabelecer a ordem porque houve insubordinao civil e para preservar o patrimnio que at agora no sofreu danos.49 O episdio ficou conhecido como Massacre de Volta Redonda:
O saldo final da greve apresentou como resultado a morte de trs operrios, influncias favorveis vitria de candidatos da esquerda nas eleies municipais, manifestaes de desagravo por entidades no-governamentais ideologicamente comprometidas, processos judiciais contra autoridades militares e desgaste para o Exrcito na regio50.
Devido s repercusses negativas, tanto dentro quanto fora do meio castrense, o Congresso aprovou em 23 de julho de 1991, a Lei Complementar n. 69, a qual permitia apenas ao Executivo definir a atuao das Foras Armadas em misses internas. Os lderes do Senado, Cmara de Deputados e Supremo Tribunal Federal poderiam requerer esse direito, porm o Presidente quem autorizaria ou no esses pedidos. Alm disso, nessa Lei estava previsto que as Foras Armadas poderiam intervir apenas quando as foras policiais no tivessem condies de preservar a paz social.
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FOLHA DE S. PAULO. Confrontos entre Exrcito e metalrgicos causa 1 morte. Disponvel em: http://acervo.folha.com.br/fsp/1988/11/10/340 - Acesso em 26/05/11. 50 PERLINGEIRO, R. B.; PIRES, C. A. R. P. Diretriz Estratgica de Defesa Interna (SIPLEX-5). Rio de Janeiro, RJ: ECEME, 1996.
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Posteriormente, veremos que os presidentes Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso violaram a legislao51. Mais uma vez, na histria das constituies brasileiras, esse mecanismo de atuao sobreps tentativa de formao de um espao republicano. Na viso de dois oficiais militares do Exrcito essa relao entre a atuao interna e a preocupao com a defesa externa do pas foi algo construdo ao longo dos anos no Brasil e sua incorporao subentende-se completamente assimilada como funo da Fora:
Historicamente, as posturas de Defesa Externa e Interna Brasileiras se confundem em vrios aspectos, por razes que vo desde as dimenses continentais do Pas at as caractersticas culturais do seu povo. No h um sistema nacional integrador de todos os campos do poder nacional em prol da segurana interna. Com a finalidade de sanar esta deficincia, de acordo com suas possibilidades, o Exrcito Brasileiro, com base em suas experincias mais recentes, desenvolveu o conceito de Segurana Integrada, atravs do qual busca aumentar a eficincia de seu desempenho em prol da Garantia dos Poderes Constitucionais, da Lei e da Ordem52.
Interessante notar que, no trecho citado, os militares atribuem a confuso entre defesa externa e defesa interna, entre outros motivos, s caractersticas culturais do povo brasileiro. Tendo em vista a histrica participao militar na vida poltica brasileira, no podemos deixar de salientar certo grau de lenincia e, porque no dizer, uma aprovao por parte da sociedade civil referente a essa figura interventora nos perodos de crises polticas (a prpria maneira como os militares assumiram o poder em 1964 e as manifestaes anteriores em favor dessa interveno elucidam esse apoio). Por se tratar de uma instituio to atuante no cenrio poltico republicano, muitas vezes proclamando-se a voz do povo, muitos dos valores (hierarquia, disciplina) transmitidos pelas Foras Armadas fazem parte da relao que essa instituio mantm com a sociedade. Ao vermos a estratificao hierrquica da sociedade brasileira, respaldada muitas vezes por um vis autoritrio, vemos a atribuio desses elementos referentes sua formao cultural53. Exercido o direito constitucional de defesa interna, estabelecido desde a Comisso Afonso Arinos, os militares reivindicaram outros direitos vinculados
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ZAVERUCHA, op. cit., p. 67. 2005. PERLINGEIRO; PIRES, op. cit., p. 71. 53 DAMATTA, R. Carnavais, Malandros e Heris Para Uma Sociologia do Dilema Brasileiro. Rio de Janeiro RJ: Rocco, 1997.
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manuteno da ordem interna. Entre esses, a permanncia das Polcias Militares na ao contra a violncia e a preservao da ordem pblica, alm da manuteno do regulamento, que atribui a essas instituies o estatuto de reservas e foras auxiliares do Exrcito em situaes de graves conflitos. De acordo com o artigo 144 - As polcias militares e corpos de bombeiros militares, foras auxiliares e reserva do Exrcito, subordinam-se, juntamente com as polcias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios.54 Caso o Exrcito exercesse a funo coordenadora das Polcias Militares, nessas situaes de riscos, a instituio castrense nacionalizaria seu papel de polcia e emergiria um rgo inexistente at ento55. A possibilidade das polcias militares atuarem como foras auxiliares foi mais uma contribuio do legado autoritrio vigorante no decorrer do Regime Militar. Outra pauta reivindicatria por parte dos militares na Constituinte foi a luta para a preservao do Conselho de Segurana Nacional (CSN), visto, anteriormente, como rgo destinado a salvaguardar os interesses militares nesse processo de redemocratizao. Institudo na Constituio de 1937, atravs do artigo 162, o CSN era composto pelo Presidente da Repblica (presidente do conselho), pelos Ministros de Estado e pelos Chefes de Estado-Maior do Exrcito e da Marinha56. Ao consolidar-se o Regime Militar, O CSN ganhou maior poder decisrio, pois tornou-se o rgo de mais alto nvel no assessoramento direto do Presidente da Repblica, na formulao e na execuo da Poltica de Segurana Nacional.57 Esse rgo, desde a sua origem em 1937, representou um forte instrumento de presso dos militares frente ao poder Executivo. Aps o golpe de 1964, ganhou mais fora e muitos dos assuntos relacionados Defesa e Segurana passavam pelo crivo do Conselho, o que impedia, caso fosse perpetuado para o regime democrtico e essa era a inteno dos militares o gerenciamento dos civis nesses temas. Em depoimento, o ministro-chefe do Gabinete Militar do governo Sarney, o ento general-de-brigada Rubens Bayma Denys, confirmou o interesse em manter o CSN e citou a prpria fragilidade da nossa democracia como ponto necessrio para que as Foras Armadas mantivessem o rgo e
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BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia (DF). 1988. OLIVEIRA, op. cit., p. 137. 56 BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil (1937). Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/Constituicao/Constituicao37.htm. Acesso em 31/05/11. 57 BRASIL. Decreto-Lei N 900 De 29 de setembro de 1969. Disponvel em: http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/24/1969/900.htm. Acesso 31/05/11.
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seu raio de influncia no que concerne segurana nacional, conceito mais amplo em relao a defesa nacional58. No entanto, o esforo por parte dos militares no foi suficiente nessa questo. Derrotada a proposta de conservao do CSN, o rgo foi redefinido e renomeado Conselho de Defesa Nacional (CDN). Essa nova formao no possuiu a gama de atribuies que possua anteriormente e no mais significou o organismo superior de assessoramento, funo especfica do Conselho da Repblica.59 Coube ao CDN, original de 1988, formado pelo Presidente, Vice-Presidente, Presidente do Senado Federal, Presidente da Cmara dos Deputados, Ministro da Justia, ministros militares, Ministro das Relaes Exteriores, Ministro do Planejamento, a funo apenas consultora aos assuntos relativos defesa. Ou seja, o elenco poderia opinar e no mais militarizar os assuntos. Outro embate nessa poca foi a questo ministerial das Foras Armadas e Defesa. rgo que implica a responsabilidade pelo controle poltico por parte dos civis e a integrao operacional das trs Foras, o Ministrio da Defesa (MD) foi mais uma vez alijado de uma constituio brasileira, pois o lobby militar se fez presente e atuante. Ao analisar documentos militares sobre o processo da Constituinte, Oliveira enxerga uma forte rejeio criao do Ministrio60. O autor enumera trs reas (poltica, racional e administrativa) em que os militares posicionavam-se contrariamente ao MD. Na esfera poltica, existia o temor da perda de autonomia por parte dos ministros militares. Alm disso, ao citar um documento do antigo Ministrio da Marinha, intitulado Ministrio da Defesa, Oliveira chama a ateno para a crtica dirigida centralizao poltica, que agregaria a nova instituio. Segundo o documento, a concentrao do poder militar por parte de um superministro da Defesa poderia acarretar uma forte centralizao e, consequentemente, enfraquecer a figura do comandante supremo das Foras Armadas, o presidente da Repblica. De acordo com os militares, esse fator seria danoso para a democracia. Todavia, na viso da Marinha, esses fatores, talvez, no representassem os nicos motivos de rechao em relao ao MD. Ao ser questionado se a Marinha era a Fora mais contrria criao do MD, por temer uma possvel preponderncia do Exrcito no controle do novo rgo, o ministro da Marinha do governo Sarney, almirante-de58 59
CASTRO; DARAUJO (Org.), op. cit., p. 87. 2001. OLIVEIRA, op. cit., p. 138. 60 Ibid. p. 139.
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esquadra Henrique Sabia, a princpio, contemporizou essa situao, ao dizer que o prprio ministro do Exrcito na poca, o general Lenidas Pires Gonalves, tambm era contrrio ao MD. Contudo, no decorrer de sua fala, o almirante admite a disparidade das Foras:
Mas, uma das precondies que vejo para se criar o Ministrio da Defesa, que foi o que aconteceu nos Estados Unidos, que as foras tenham tamanhos semelhantes. Agora, aqui, no Brasil, o Exrcito maior que a Marinha e a Aeronutica juntas. Ento, quando se for fazer o Estado-Maior do Ministrio da Defesa, vo ser dois teros para o Exrcito. Isso, na minha opinio, no traz vantagem nenhuma, vai ser um foco de problemas. Enfim, no existem problemas, mas, hoje, nas Foras Armadas, que justifiquem a criao do Ministrio da defesa61.
Notamos, que apesar dos esforos para centralizar o poder dissuasrio no lobby militar, pairava dentro das Foras Armadas, rivalidades histricas, as quais confrontavam com os interesses de todos militares. Ou seja, dentro das prprias Foras Armadas havia disputas de interesses e lideranas, o que ilustra bem o momento de tenses no processo da Constituinte. Entretanto, por motivos distintos, o Exrcito tambm foi contrrio ao Ministrio da Defesa, pois pretendia manter seu papel preponderante frente das questes militares. Outro assunto polmico durante o processo de formao da Constituinte foi a discusso sobre a obrigatoriedade do servio militar, sendo muito defendida nos documentos castrenses, principalmente no Exrcito. No havia um consenso entre as Foras quanto a esse carter obrigatrio do servio, pois, segundo Mrio Csar Flores, ministro da Marinha no governo Collor, o Exrcito tambm defendia um preceito que no empolgava a Marinha, e acho que Aeronutica tampouco.62 De acordo com o exministro, a Marinha possua, em sua maioria, voluntrios e profissionais atuando na Fora. No entanto, parte das Foras Armadas defendeu a obrigatoriedade com o pretexto de evitar a elitizao de sua corporao, pois ao estabelecer um servio militar voluntrio, na tica do Exrcito, o quadro de soldado das Foras Armadas no abarcaria todos os estratos sociais, ou seja, no haveria uma completa representao da sociedade brasileira nas instituies militares. Ao vermos as intervenes militares auto-
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CASTRO; DARAUJO (Org.), op. cit., p. 60. 2001. Ibid.. p. 95.
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proclamadas em prol da defesa dos interesses republicanos de toda sociedade brasileira, o tema da representatividade nacional sobrevm de seu projeto poltico:
bastante cara aos militares a idia de que as Foras Armadas contribuem substantivamente para a integrao social, para as aes de carter cvico e social. Sem deixar de ser verdadeira em muitos casos, esta tese no resolve por si s a questo do tipo de recrutamento mais adequado s Foras Armadas63.
Alm da teoria de elitizao das Foras Armadas, o que esteve em jogo nesse debate foi a questo da profissionalizao das Foras Armadas no caso brasileiro. Ao reafirmar o servio militar obrigatrio na Constituio de 1988 (a obrigatoriedade vista pela primeira vez em uma constituio encontra-se na de 1934), delineou-se na Nova Repblica o seguinte quadro: enquanto o Estado acumula uma grande quantidade de recrutas, os quais atuam de maneira temporria nas Foras Armadas e tornam-se reservistas, o corpo de oficiais profissionais preparados para o pronto-emprego encontra-se restrito64. Apesar desse cenrio, a razo, na viso do Exrcito, em manter o servio obrigatrio sobrevm, mais uma vez, da histrica tradio em associar a imagem e os valores do Exrcito sociedade tupiniquim:
A nossa hiptese que o Exrcito mantm o discurso a favor do Servio Militar Obrigatrio porque deseja manter uma opinio favorvel ao Exrcito na populao, por meio da manuteno do contato com a juventude brasileira, de uma forma obrigatria, como uma extenso da estratgia de presena, estratgia esta que chega at atingir a formao de mentalidades65.
Subjaz dessa estratgia, a disseminao, por parte do Exrcito, de um suposto civismo encarnado nas instituies militares, que serve como difusor dos valores militares sociedade e, ao mesmo tempo, funciona como elemento
refratrio/representante do nacionalismo brasileiro e todas suas particularidades. O Servio Militar Obrigatrio, novamente institudo na Constituio, serviu para corroborar essa poltica militar.
63 64
OLIVEIRA, op. cit., p. 144. KUHLMANN. P. R. L. O Servio Militar, Democracia e Defesa Nacional: razes da permanncia do modelo de recrutamento no Brasil. So Paulo, SP. Dissertao (Mestrado). Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas USP, 2001. 65 Ibid. p. 20.
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O objetivo em analisar esse processo de distenso verifica-se no modo como os militares preparam-se para deixar o poder e voltaram aos quartis com uma bagagem considervel de autonomia sobre a defesa nacional e a sobrevivncia de valores atribudos a antiga Doutrina de Segurana Nacional, que garantiu aos militares a possibilidade de atuarem na defesa interna do pas. Essas autonomias foram construdas ao longo desse processo. Apesar das divergncias internas entre as Foras, o meio castrense, com preponderncia do Exrcito, atuou em vrias frentes e marcou presena nas formulaes polticas, a partir de seu lobby nas comisses parlamentares e sua ao tutelar durante o governo Sarney. Alm do mais, essas prerrogativas foram conquistadas, tambm, devido relapsa maneira que boa parte da classe poltica tratou o tema durante a Constituinte:
No caso brasileiro, as FFAA conseguiram conservar prerrogativas e nveis de autonomia que lhes permitem localizar fissuras no quadro poltico nacional, mantidas abertas pela ignorncia e pelo desinteresse da classe poltica nesses temas. Por tais fendas, facilmente detectadas, os militares infiltram-se para disputar protagonismo poltico em decises nacionais66.
Esse protagonismo poltico em decises nacionais dos militares colaborou no enfraquecimento do processo democrtico brasileiro, pois o controle civil no se fez presente e, no momento em que uma nova constituio era formulada, a chance de assumir esse papel foi delegada, novamente, ao estamento militar. A permanncia dessas prerrogativas autoritrias em um governo democrtico no se deu, apenas, atravs do lobby militar, pois, assim como a tomada de poder em 1964 foi feita atravs de um golpe cvico-militar, sua transio democracia foi pactuada e o que esteve em jogo foi preservao de interesses polticos entrelaados ao Sistema Poltico e as Foras Armadas. Muitas das intervenes militares nas aes de garantia da lei e da ordem na Nova Repblica, solicitadas por membros dos diversos poderes polticos, evidenciaram o modo como esse sistema poltico ofereceu ao estamento militar, a legitimidade da conservao de sua autonomia. O que percebemos em nossas leituras
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SAINT-PIERRE, H. L.; WINAND. . O legado da transio na agenda democrtica para a defesa: os casos brasileiro e argentino. In: SAINT- PIERRE, H. L. (Org.). Controle civil sobre os militares e poltica de defesa na Argentina, no Brasil, no Chile e no Uruguai. So Paulo . Franca, SP: UNESP, 2007. 63 SOARES, S. A. Controles e autonomia: As Foras Armadas e o sistema poltico brasileiro (19741999). So Paulo, SP: UNESP, 2006.
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sobre esse perodo foi que a preservao da autonomia militar, consentida pelo Sistema Poltico, reinaugurou um regime poltico fragilizado democraticamente e sem uma poltica clara sobre os interesses brasileiros em defesa. A escassa participao da sociedade na discusso sobre a defesa, tambm facilitou essa autonomia. Ao acompanharmos esses fatos, constatamos que no houve um interesse da sociedade brasileira na questo da defesa nacional. A ausncia de um maior debate sobre os rumos da defesa nessa nova conjuntura internacional e o consequente controle sobre essa poltica pblica nas mos do estamento militar foram dois fatores que dificultaram a formao de uma poltica de defesa nacional consoante com um regime democrtico.
1.3 Collor e as primeiras iniciativas no campo do controle civil
Percorrido o processo de distenso/transio democracia, liderado pelos militares, visto o modo como as eleies para presidente (indiretas) e a forma como Sarney ocupou a presidncia e foi tutelado durante seu governo, e analisado o processo de formao da Constituinte quanto ao ordenamento jurdico-social das Foras Armadas na redemocratizao, traamos um quadro negativo em relao adequao das Foras Armadas ao sistema poltico democrtico da Nova Repblica brasileira. Resqucios do perodo autoritrio permearam o governo Sarney e, em parte, s foram combatidos durante o governo seguinte, que ascendeu a partir de eleies diretas. Todavia, assim como vimos o projeto poltico para as Foras Armadas em 1988, as aes polticas no governo Collor se deram a partir de questes conjunturais. Medidas para estabelecer um maior controle civil foram adotadas, no entanto, com o fim do regime militar e o fim da Guerra Fria, as Foras Armadas, ao mesmo tempo em que mantinham suas atuaes no campo interno, no possuam uma clara misso nesses novos tempos67. Transcorridos quatro anos do fim do governo Figueiredo, o Brasil assistia ao primeiro processo direto para a escolha de seu presidente da Repblica. Em uma disputa acirrada, Fernando Affonso Collor de Mello venceu as eleies e assumiu o comando do pas em 1990. O governante eleito no possua um forte conhecimento sobre o ambiente militar e era visto com desconfiana no meio. Todavia, entre Collor e Lula (poltico mais voltado esquerda), candidatos no 2 turno, o mal menor, na viso castrense, seria Collor. Falamos em mal menor, pois antes de assumir a presidncia,
67
OLIVEIRA, op. cit., p. 201.
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Collor, ento governador de Alagoas, j havia tido desarmonias com lideranas militares ao qualificar o general Ivan de Souza Mendes, na poca chefe do Servio Nacional de Informaes (SNI), com o pejorativo termo generaleco. O motivo da desavena foi o cancelamento de uma reunio entre Ivan e Collor, pois dias antes, o governador fez duras criticas ao governo Sarney, o que desagradou ao oficial. Ao sair vitorioso da disputa eleitoral, o presidente eleito trabalhou no fim do SNI, rgo de informaes fundamentado durante o Regime Militar, que tinha como uma de suas principais finalidades, investigar possveis elementos subversivos dentro da sociedade. Essa medida desagradou aos militares, porque seus ministros no foram consultados antecipadamente68. Isso ilustra uma clara diferena em relao ao governo Sarney. Diferentemente de seu antecessor, Collor tratou de evitar uma forte presso dos meios castrenses e indicou ministros militares com perfis moderados e dispostos ao dilogo, em contraposio ao modo como o general Lenidas, por exemplo, tutelou o governo Sarney. Ao poltica de forte impacto nas relaes entre governo e militares foi essa extino do SNI69. Responsveis pelo controle das informaes no Brasil, as Foras Armadas viram as atividade de seu rgo, criado em 1964, reduzir-se bruscamente e ser renomeado para Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), a qual manteve parte da estrutura do SNI, dispensando os militares da reserva atuantes no Servio. Todavia, na viso do ministro do Exrcito de Collor, a inteno dele era acabar com o SNI e no substitu-lo por outro rgo:
E o SNI, quem ia se encarregar dos assuntos que eram tratados ali? Isso inclusive gerou a criao da Secretaria de Assuntos Estratgicos, em decorrncia do trabalho do general Agenor mostrando ao presidente a importncia de um rgo que se encarregasse daquelas funes que eram exercidas no s pelo SNI, mas tambm pelo antigo Conselho de Segurana Nacional. [...] Basta dizer que a estrutura da Secretaria de Assuntos Estratgicos foi esboada numa reunio que fizemos na Base Area de Braslia: marcamos um encontro dos trs ministros escolhidos com o general Agenor e com a pessoa designada para ser secretrio, que era o Pedro Paulo Leoni Ramos, e estruturamos a Secretaria de Assuntos Estratgicos70.
68 69
CASTRO; DARAUJO, (Org.), op. cit. p. 25. 2001. Criado pela lei n 4.341 em 13 de junho de 1964, o rgo tinha como funo investigar e coordenar as atividades de informaes e contra-informaes no Brasil e exterior. O SNI esteve associado s polticas de combate ao comunismo durante a Guerra Fria, executadas pelos governos militares. 70 CASTRO; DARAUJO Org.) op. cit., p. 124.
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Apesar de dissolver o SNI, Collor deu pouca ateno na rea da inteligncia e, mais uma vez, por falta de interesse civil, os militares mantiveram o controle sobre questes, que deveriam estar fora de sua alada71. Ironicamente, presidentes que deixaram de lado a questo do controle da inteligncia no pas tiveram suas atividades monitoradas por militares na Nova Repblica. Em 2011, o Arquivo Nacional liberou documentos que evidenciam o monitoramento de polticos, partidos e organizaes de esquerda, por parte de oficiais da Aeronutica, at o governo Itamar Franco (19921994)72. Outra medida, que desagradou aos militares e procurou fortalecer o lado civil da relao, foi a perda do status ministerial, conferido ao Estado Maior das Foras Armadas (EMFA) e ao Gabinete Militar, contribuindo para a desmilitarizao do nvel superior de deliberao do poder do Estado e da administrao do Planalto.73 Entretanto, a inteno de desministralizar todo corpo militar no se concretizou no governo Collor, pois os ministros militares de cada Fora permaneceram com esse status e a proposta de criao do Ministrio da Defesa no se realizou, mais uma vez. Naquele momento, o motivo defendido e dissuadido pelas Foras Armadas no tocante a no criao do ministrio deveu-se a suposta incompatibilidade entre um sistema presidencialista e essa instituio, sendo que o rgo s seria compatvel ao sistema parlamentarista74. Ainda no universo das divergncias, no processo de controle civil sobre os militares no governo Collor, um episdio ocorrido no incio de setembro de 1990, mais uma vez causou atritos entre o ncleo presidencial e as Foras Armadas. Tratado como um evento cerimonial (a imprensa tambm esteve presente), o fechamento simblico das atividades para testes nucleares na Serra do Cachimbo, localizada entre o sul do estado do Par e ao norte do estado do Mato Grosso, causou um forte descontentamento por parte dos militares, pois, de acordo com eles, a exposio miditica a que foram submetidos evidenciava uma ao de marketing poltico de Collor, manchando a imagem das Foras Armadas perante a sociedade. O buraco, mantido pela Aeronutica, j havia sido noticiado pela imprensa como um lugar secreto, onde poderia ser feito
71
ZAVERUCHA, J. Sarney, Collor, Itamar, FHC e as Prerrogativas Militares (1985-1998). Latin American Studies Association (LASA), 1998. 72 INFORME BRASIL 06/2011. Observatorio Sudamericano de Defensa y Fuerzas Armadas. 73 SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p.53. 74 Ibid. p.53.
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testes nucleares75. Contrrio a isso, desde o incio de seu mandato, Collor teve como meta acabar com os programas militares destinados utilizao da energia nuclear para fins militares.76 Pairava-se, naquele momento, o temor de que os militares estivessem desenvolvendo, secretamente, a bomba nuclear e, segundo especialistas, isso esteve muito prximo de acontecer77. A ao poltica de Collor, alm de ter afetado a relao entre governo e Foras Armadas, segundo a viso a militar, poderia ter causado um grande transtorno poltico para o presidente. De acordo com o tenente-brigadeiro Scrates da Costa Monteiro, ministro da Aeronutica no governo Collor, o local desativado no era o verdadeiro buraco feito para testes nucleares78. Em vista disso, o ministro afirmou que procurou os ministros do Exrcito e Marinha para informar esse fato e, posteriormente, informou o presidente. Aps conversaes, Monteiro garantiu a Collor, que a Aeronutica providenciaria o fechamento desse segundo buraco de maneira silenciosa. A relao entre Executivo e Foras Armadas no governo Collor teve outras desavenas, entre elas, o no comparecimento do presidente em 1990, pela primeira vez na Repblica brasileira, solenidade aos militares mortos em confronto contra a Intentona Comunista de 1935, ocorrido na Praia Vermelha, na cidade do Rio de Janeiro. Resumidamente, na viso militar, o confronto significou a vitria dos militares contra a tentativa de derrubar o governo Vargas, por parte dos comunistas. Segundo o generalde-exrcito Antonio Luiz Rocha Veneu, chefe do Estado-Maior das Foras Armadas durante parte dos governos Collor e Franco, os militares compreenderam que essa ausncia foi uma jogada dele para esvaziar a cerimnia.79 Os embates entre Collor e Foras Armadas no foram uma exceo durante esse governo. As relaes desse com suas alianas partidrias e com a oposio demonstraram, tambm, a caracterstica conflituosa e centralizadora nas decises do Executivo. O modo distante como conduziu essas relaes, o grave problema da inflao que assolava o pas e o surgimento de notcias vinculando Collor a casos de corrupo dentro de seu staff, alm da perda do prestgio popular, foram fatores
75 76
FOLHA DE S. PAULO. Caderno Poltica. p.06. 8 de agosto de 1986. CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 26. 2001. 77 WINAND, . A Segurana Internacional na Poltica Externa do Brasil: idas e vindas no processo de construo e consolidao da confiana mtua com a Argentina (1985-1994). Franca, SP: Dissertao (Mestrado). UNESP, 2006. 78 CASTRO; DARAUJO (Org.), op. cit., p. 167. 2001. 75 Ibid. p. 27.
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preponderantes para o processo de impeachment, que afastou o presidente de sua funo, aps dois anos de mandato. Na poca, esse processo de impedimento suscitou questionamentos sobre uma possvel interveno dos militares para conter a crise, haja vista em casos anteriores, como no prprio governo Sarney, parte da elite dirigente das Foras Armadas tratou de conduzir e proteger o governo atravs de sua vocao messinica. Porm, o que se viu foi o contrrio. No houve declaraes e o espectro golpista no se fez presente. No decorrer da intemprie poltica, os militares no interferiram diretamente no processo que estava em rumo. Essa no intromisso ocorreu por iniciativa prpria, porque apesar da expectativa geral de que iriam tomar alguma atitude contra ou a favor do impeachment, os ministros militares limitaram-se a dizer que seu papel era o de respeitar a Constituio e o processo poltico legal.80 Esse posicionamento ilustrou um rompimento com a permanente intromisso dos militares no ambiente poltico brasileiro. Celso Castro e Maria Celina DAraujo enumeraram trs fatores que fizeram com que as Foras Armadas no interviessem no impeachment de Collor. Primeiramente, os militares no quiseram entrar em choque com a opinio pblica naquele momento, haja vista as fortes crticas direcionadas s Foras Armadas, por parte da imprensa, no perodo da redemocratizao. Simultaneamente, os atores polticos dessa crise, no perodo transcorrido, no solicitaram a interveno e o auxlio dos militares e, quando houve conversaes, Collor repudiou a opinio militar sobre renunciar ao cargo. Por ltimo, a velocidade com que os acontecimentos se sucederam dificultou o prprio entendimento de tal e no propiciou a apario de consensos. No obstante, a suposta neutralidade dos militares referente a essa questo tambm foi uma ao. Afinal de contas, o simples fato de cogitarem a possibilidade de intromisso demonstrou a fragilidade do sistema poltico ps-regime militar. Durante esse momento de crise, discutiu-se dentro da caserna a probabilidade de intervirem e assegurarem a ordem dada s possveis condies para a anarquia poltica, pois havia um descontentamento com a corroso da imagem do presidente da Repblica. O brigadeiro Scrates da Costa Monteiro, ministro da Aeronutica durante o governo Collor, relatou a participao das trs foras da seguinte maneira:
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CASTRO; DARAUJO (Org.), op. cit., p. 29. 2001
40
[...] claro que ns nos reunimos e pensamos no que fazer. At onde ia esse processo. E sempre conclumos que havia necessidade de acompanhar o processo. Primeiro, no interferindo nele, enquanto ele se mantivesse dentro da lei e da ordem; segundo, mantendo a tranqilidade dentro das Foras Armadas, para que radicais no surgissem, nem de um lado, nem do outro 81.
Houve, tambm, dilogos ocultos entre representantes polticos e os ministros militares. Segundo relato, Ulysses Guimares, presidente da Cmara dos Deputados em 1992, procurou o ministro Flores para discorrer sobre uma possvel sada de Collor82. Essas obscuridades no interior das relaes polticas no processo de impeachment ajudam a esclarecer os resqucios da posio interventora das Foras Armadas, respaldada em diversas situaes pela elite dirigente. Deve-se muito s questes conjunturais daquele momento, as Foras Armadas no terem exercido forte influncia na sada de Collor. Desenvolveram-se, ao longo desses dois anos de mandato do governo Collor, divergncias que culminaram em uma relativa perda de influncia por parte das Foras Armadas na poltica nacional. Os atritos citados durante o governo Collor ilustram um momento distinto comparado tutela militar, que houve no governo anterior. No entanto, entre idas e vindas, os avanos no controle civil sobre os militares (destituio do SNI e do PNP) conviveram com a permanncia de uma forte autonomia militar no prprio poder Executivo. Manteve-se o status ministerial dos comandantes das Foras Armadas e o Ministrio da Defesa mais uma vez no saiu do papel e das intenes. Por detrs desses confrontos, manteve-se a chamada crise de identidade militar no psGuerra Fria, que significou a falta de um projeto para as Foras Armadas brasileiras em um nova configurao geopoltica mundial e a manuteno de instrumentos de interveno, decorrentes do anterior perodo autoritrio, os quais prejudicaram a construo da democracia no pas:
Os novos papis atribudos s FFAA causam alteraes nas condies institucionais, materiais e polticas delas, criando um sentimento de rechao no interior da caserna. Ademais, as duas hipteses de conflito que condicionavam o preparo e o emprego militar a Argentina como inimigo externo e o comunismo como inimigo interno foram
81 82
Ibid. p. 32. Ibid. p. 107.
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descartadas com o advento da nova ordem (globalista, regionalista e cooperativista)83.
Com o impeachment de Collor, a misso das Foras Armadas e a poltica de defesa brasileira no foram redefinidas a luz dos novos tempos, e os avanos sobre o controle civil conquistados em seu governo, sofreram um revs ao assumir Itamar Augusto Cautiero Franco, vice-presidente de Collor.
1.4 Governo Franco e os retrocessos nas relaes civis-militares
No interior do aparelho militar, logo aps a sada de Collor em setembro de 1992, houve diversas disputas polticas na definio dos novos ministros militares do governo Franco84. Diferentemente de Collor, o poltico mineiro consentiu que o meio militar escolhesse seus novos representantes no Executivo. No lugar de Flores (Marinha), Tinoco (Exrcito) e Monteiro (Aeronutica), assumiram os postos o almirante Ivan Serpa, o general Zenildo Lucena, e o brigadeiro Llio Viana Lobo, respectivamente. Segundo Oliveira, houve um acordo nessas selees entre o esquema poltico e militar organizado em torno do ex-presidente Jos Sarney, do seu ex-ministro do Exrcito Leonidas Pires Gonalves e presumivelmente do empresrio Roberto Marinho.85 Em depoimento, Lucena afirmou que Leonidas tentou, novamente, exercer uma liderana no Exrcito, no comeo de sua administrao no governo Franco 86. Ao vermos o retorno desses quadros no centro da esfera poltica, constatou-se a volta antidemocrtica da tutela militar. Os interesses castrenses voltaram a ganhar forte peso decisrio. No por acaso, na recente Nova Repblica, o governo Franco foi certamente, de todos os governos civis, o que mais angariou prestgio junto s Foras Armadas.87 Entre as medidas que agradaram s Foras Armadas esto s nomeaes de militares em cargos civis, alm de reajustes salariais e oramentrios. Consensualmente, os ministros militares de Itamar teceram elogios em referncia aos seus dois anos de mandato. Os perigos tutela militar em Franco muito ocorreram devido ao modo como os ministros militares, principalmente o do Exrcito, restabeleceram, por convenincia do
83 84
SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p.53. OLIVEIRA, op. cit., p. 313. 85 OLIVEIRA, op. cit., p. 314 86 CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 209. 2001. 87 DARAUJO, op. cit., p. 12.
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presidente, o controle sobre os rgos de informaes e o espao para manobras polticas, a partir do fantasma da interveno militar. Ao mesmo tempo em que discursava sobre a impossibilidade de surgir um novo golpe militar, o debate sobre o controle civil em determinados rgos era escanteado88. No interior do meio militar, o debate sobre a criao do Ministrio da Defesa exps as rivalidades internas entre as Foras, pois o projeto do ministro Flores (Marinha) no era visto com bons olhos pelo Exrcito, temeroso por perder sua liderana poltica. Naquele perodo, a criao do MD, na viso dos prprios militares, seria uma questo de tempo. No entanto, em mais um governo eleito democraticamente, os interesses castrenses e suas disputas internas, inviabilizaram seu surgimento (apenas no segundo mandato de FHC o ministrio foi institucionalizado). Outro obstculo desse processo, a mentalidade e o preparo militar no assimilaram, na velocidade necessria, as transformaes decorrentes do fim da Guerra Fria e enquanto permaneceu obscuro o entendimento sobre a misso, o papel e funo das FFAA, na nova era, no houve atualizao da Doutrina Militar, nem de seu comportamento.89 Sendo assim, o processo de democratizao das instituies brasileiras permaneceu incompleto, haja vista a interferncia militar nos processos polticos no incio da dcada de 1990. O emprego do Exrcito em intervenes e cargos policiais (com o fim de amenizar os problemas da segurana pblica) e na ocupao de postos em administraes civis voltou a ganhar relevncia no ps-Collor90. Quanto aos cargos, alm dos trs ministrios militares, Franco indicou militares no comando dos ministrios dos Transportes, Comunicaes, Administrao Federal e Secretaria de Assuntos Estratgicos. Atribuiu dois cargos de chefia em estatais (Sudene e Telebrs) e nomeou o coronel da reserva Wilson Romo, diretor da Polcia Federal em 1993. Em relao s intervenes, Zaverucha nos brinda com alguns exemplos: entre os meses de maio de 1993 e janeiro de 1994, as Foras Armadas atuaram na conteno de manifestaes na ponte Rio-Niteri. Em maro de 1994, uma manifestao poltica contra a interveno militar em 1964, ocorrida no Rio de Janeiro, foi combatida por tropas federais. Outro indevido uso das Foras Armadas aconteceu na impedio de greve por parte de membros da Polcia Federal, em Braslia91.
88 89
OLIVEIRA, op. cit., p. 317. SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p.54. 90 MATHIAS, op. cit., p. 144. 2001. 91 ZAVERUCHA, op. cit., p. 67. 2005.
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As mudanas empreendidas por Collor no continuaram com seu sucessor. Pelo contrrio, militares ocuparam cargos civis e reforaram sua autonomia em detrimento da perda de poder poltico nos anos 1990-1992. O preo pela manuteno da continuidade democrtica no processo eleitoral e na transio do mandato no-finalizado de Collor foi a valorizao dos interesses militares, mais uma vez, dificultando a construo do controle civil e o avano do processo democrtico no pas. Somente com a chegada de Fernando Henrique Cardoso no Palcio do Planalto em 1994 que veremos a concretizao de medidas institucionais para o controle civil frente aos militares, apesar da sobrevivncia dos ranos autoritrios na esfera militar e do despreparo/lenincia que as elites polticas civis trataram o tema em meados da dcada 1990.
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CAPTULO 2
O GOVERNO FHC E OS PROJETOS PARA A DEFESA: MUDANAS INSTITUCIONAIS VERSUS PERMANNCIAS ANTIDEMOCRTICAS
2.1 O discurso inicial de FHC em 1995 e ausncia de um projeto de Defesa
Aps mais um turbulento perodo na poltica brasileira decorrente do processo de impeachment de Collor e a sucesso de Itamar Franco, emergiu a presidncia da Repblica, o socilogo Fernando Henrique Cardoso (FHC), representante do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Ministro da Fazenda no governo Franco, entre os anos 1993-1994, FHC obteve grande apoio popular nas eleies de 1994 a partir do Plano Real, que ajudou a elaborar na poca em que esteve frente do ministrio. Basicamente, um dos principais mritos desse projeto foi estabilizar a economia ao combater efetivamente a inflao, at ento, um transtorno constante no cotidiano econmico do brasileiro. Alm do apoio popular (FHC venceu as eleies no 1 turno), o poltico tucano formou uma forte coalizo partidria visando governabilidade, diferentemente de seu homnimo Collor. Em vista disso, os anos FHC foram marcados por um perodo sem maiores instabilidades no regime poltico, haja vista que durante os seus dois mandatos (1995-1998 e 1999-2002) no houve uma tentativa de derrubada ou destituio da ordem vigente. O ambiente favorvel contribuiu na formao de mecanismos que inseriram, ao menos no formato institucional, o controle civil democrtico sobre os militares e a primeira poltica de defesa nacional. No entanto, no incio de seu governo, FHC no priorizou o tema da defesa em suas polticas prioritrias. Se nas eleies de 1994, FHC e Luiz Incio Lula da Silva, principais candidatos, colocaram em pauta os temas da defesa nacional e o papel das Foras Armadas, abrindo uma nova perspectiva para a discusso desses temas, a formao do Ministrio da Defesa (MD), priorizado por FHC no debate eleitoral, no ganhou corpo em seu primeiro mandato92. Em 1995, ano em que assumiu a Presidncia, o tambm ex-ministro das Relaes Exteriores no governo Franco, no mencionou o tema da defesa em seu discurso inicial ao Congresso Nacional e sequer o relacionou com os interesses em poltica externa. Na anlise do quadro internacional, o ex92
MATHIAS, op. cit., p. 146. 2001.
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presidente enfocou as relaes diplomticas do Itamaraty nas aes voltadas poltica externa e minimizou a questo da defesa ao afirmar que no mundo atual, o poder cada vez mais se mede por outros fatores que no o poderio estratgico e militar.93 Essa linha de raciocnio permeou as orientaes polticas no governo FHC, haja vista a crise do modelo nacional-desenvolvimentista, que orientou diversos governos entre os anos 1930-1980, o acentuado processo de globalizao no ps-Guerra Fria e as reformas de cunho neoliberal ao longo de toda a dcada de 199094. Aliado a esses fatores, que no Cone Sul do continente sul-americano representou um alinhamento s orientaes de Washington, os atritos geopolticos presentes nos regimes militares de Brasil e Argentina, por exemplo, perderam fora ao mesmo tempo em que era formado o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). Essa conjuntura internacional mobilizou investimentos e prioridades, as quais colocaram os incentivos para a defesa num plano inferior.
2.2 A formao da Poltica de Defesa Nacional: conjunturas intra-militar e internacional
Se os debates sobre o controle civil e a defesa nacional no tiveram maiores espaos nas arenas de discusses em 1995, no plano interno, os resqucios autoritrios no uso das Foras Armadas, em sua atuao interna da garantia da lei e da ordem, mantiveram-se no primeiro ano de Cardoso95. Em maio desse ano, o Exrcito foi destinado a combater uma greve de petroleiros e sua misso era atirar, caso os rebelados se comportassem como em Volta Redonda sete anos antes. A partir do exemplo ocorrido no estado do Rio de Janeiro, os manifestantes no reagiram e ningum foi morto. No ano de 1996, defesa e Foras Armadas receberam uma maior ateno por parte do governo. Se em 1995 a Defesa Nacional ficou de fora do discurso inicial, no ano posterior suas atividades foram mencionadas e abriu-se um tpico apenas para sua rea:
93
PRESIDNCIA DA REPBLICA. Mensagem ao Congresso Nacional: abertura da 1 Sesso Legislativa Ordinria da 50 Legislatura. Braslia, DF: Imprensa Nacional, 1995. 94 FUCCILLE, L. A. Democracia e questo militar: a criao do Ministrio da Defesa no Brasil. Campinas, SP: Unicamp - Tese (doutorado), 2006. 95 ZAVERUCHA, op. cit., p. 68. 2005.
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A modernizao das Foras Armadas, atravs de investimentos em meios de combate modernos, tecnologia e sistemas logsticos integrados, constitui o foco da poltica do Governo no que se refere defesa nacional. Dar-se- prioridade estruturao de um ncleo dotado de capacidade operacional e poder dissuasrio, sendo fortalecida a presena militar na Amaznia96.
O pronunciamento de FHC representou a posio do governo sobre o tema, mas o que veremos que os debates relevantes s Foras Armadas foram os que continuaram a permear o pensamento em defesa no pas. Ou seja, apesar das propostas governamentais, muitas delas foram projetadas pelos prprios militares. Acerca disso, percebe-se, como ocorrer em anos posteriores, que os temas de preocupao para as Foras Armadas, so transcritos para o documento da Presidncia: equipamento, capacitao e Amaznia.97 Prova disso estar no processo de formulao da primeira Poltica de Defesa Nacional (PDN), criada nesse mesmo ano. Aps 11 anos de governos civis ps-Regime Militar, o Brasil, ainda no havia elaborado um documento de defesa no pas. Um dos motivos para a no criao do Ministrio da Defesa era a inexistncia desse documento, o qual estabelecesse os interesses nacionais na rea. Ao contrrio de alguns de seus vizinhos, como Argentina e Uruguai, as polticas para a defesa no eram amplamente discutidas e ficavam restritas aos interesses castrenses. Como veremos posteriormente, o espao de atuao militar na formulao do pensamento em defesa foi tamanho, que elementos da Doutrina de Segurana Nacional vigentes no Regime Militar, destinados a atuao interna das Foras, mantiveram-se presentes no regime democrtico. A fim de preencher essa lacuna, FHC elaborou no interior do Conselho de Governo, a Cmara de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional (CREDN) para discutir e criar as bases da PDN. Na viso de um militar, o dilogo entre diplomatas e militares esteve engessado na redemocratizao e permaneceu assim at o governo Collor. Ao levar em considerao a iniciativa presidencial de criar esse debate, o autor analisa que a CREDN no teve seu papel claramente definido e sua ao no abriu novos espaos de discusso:
96
PRESIDNCIA DA REPBLICA. Mensagem ao Congresso Nacional: abertura da 1 Sesso Legislativa Ordinria da 50 Legislatura. Braslia, DF: Imprensa Nacional, 1996. 97 FERNANDES, F. B. As relaes civil-militares durante o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Braslia, DF: UNB - Dissertao (Mestrado), 2006.
47
O dilogo entre Itamaraty e Foras Armadas no pode depender da vontade pessoal do Presidente da Repblica. Deve, sim, ser baseado numa estrutura que garanta sobrevivncia e otimizao constante do trabalho integrado. A CREDEN, que foi criada com esse objetivo, no tem presena consolidada, sequer sua existncia est constitucionalizada nas leis maiores da Nao. O seu trabalho se confunde com o de diversos outros rgos e conselhos governamentais, voltados, no todo ou em parte, para temas de segurana nacional. o caso da SAE/PR, do EMFA, da Casa Militar e do Conselho de Defesa Nacional98.
Sendo assim, o documento que deveria fundamentar os interesses da sociedade brasileira em defesa, novamente ficou restrito aos interesses do estamento militar99. O general Alberto Mendes Cardoso, ento chefe da Casa Militar, foi nomeado pelo presidente para comandar a constituio do documento, contribuindo para a militarizao da proposta. Em entrevista a Elizer Rizzo de Oliveira, FHC afirmou que a Poltica de Defesa Nacional ns devemos ao general Cardoso. Ele foi realmente o dnamo dessa poltica.100 Sob um olhar distinto, a tese de que o meio militar foi quem produziu o texto no compartilhada pelo general:
Uma pequena correo. Esse documento no foi preparado por mim, nem pela Casa Militar, mas por um comit retirado da Credena. Ns, de certa forma, estimulamos que o assunto fosse levado Credena. Apresentamos umas idias bsicas e, como Secretaria Executiva da Credena, fizemos o acompanhamento. Mas, na realidade, foi elaborado por um comit misto, composto de Itamarati, Foras Armadas, Justia, a prpria Casa Militar, a Casa Civil, a SAE101.
Vises parte, o fato de o general Cardoso ter introduzido o assunto recmcriada Cmara de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional j nos indica a forte presena castrense na elaborao do texto, pois no foi um projeto pensado por civis e/ou planejado no Congresso Nacional. Alm disso, no houve um amplo debate sobre a formulao do documento e, talvez por interesses maiores, uma de suas caractersticas foi o seu carter superficial:
98
MATSUDA, R. Y. A participao da sociedade civil na formulao e conduo da Poltica de Segurana Nacional: situao atual, necessidades e possibilidades. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Altos Estudos Militares - ECEME. 1999. 99 MATHIAS, op.cit., p. 147. 2001. 100 OLIVEIRA, E. R. de. Democracia e defesa nacional: a criao do Ministrio da Defesa na presidncia FHC. Barueri, SP: Manole, 2005. 101 CASTRO; DARAUJO, op.cit., p. 333. 2001.
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A elaborao da Poltica de Defesa Nacional no deixou de corresponder a uma caracterstica ainda presente no sistema poltico brasileiro: a criao de consensos artificiais. Procurou-se a manuteno de vises no antagnicas, mas no necessariamente coincidentes, entre diplomatas e militares. Em decorrncia, a Poltica de Defesa Nacional no estipula com clareza as atribuies de cada componente da Defesa, permitindo, inclusive, que as Foras Armadas, uma vez mais, passam, elas mesmas, estabelecer suas prioridades102.
Por outro lado, a importncia referente criao da PDN se deu por ser o primeiro momento na histria do Brasil em que o governo elaborou oficialmente um documento com tal caracterstica; em segundo, definiu os parmetros a partir dos quais a atuao se daria.103 Voltada para as ameaas externas, a PDN direcionou-se seguinte orientao estratgica:
4.2. Para tanto, a presente poltica centrada em uma ativa diplomacia voltada para a paz e em uma postura estratgica dissuasria de carter defensivo, baseada nas seguintes premissas: fronteiras e limites perfeitamente definidos e reconhecidos internacionalmente; estreito relacionamento com os pases vizinhos e com a comunidade internacional, em geral, baseado na confiana e no respeito mtuos; rejeio guerra de conquista; e busca da soluo pacfica de controvrsias, com o uso da fora somente como recurso de autodefesa104.
O teor pacifista do documento traz consigo caractersticas muito mais voltadas esfera diplomtica do que militar (ativa diplomacia voltada para a paz; estratgia dissuasria de carter defensivo). No houve uma poltica militar que acompanhasse e/ou complementasse a PDN. Na viso de Cavagnari Filho, esses conceitos foram aplicados equivocadamente:
Com a preocupao de no parecer ofensivo nas relaes internacionais, adjetivou-se o termo dissuaso ou seja, adotou-se o conceito de dissuaso defensiva. claro que se est falando da dissuaso convencional. Mas, mesmo assim, dever produzir o mesmo resultado da dissuaso nuclear: o aniquilamento da inteno ofensiva do adversrio. Por definio, a dissuaso ofensiva na medida em que poder impor custos inaceitveis ao provvel inimigo. No sinnimo
102 103
SOARES, op.cit., p. 155. MIYAMOTO, op, cit. 104 BRASIL. Poltica de Defesa Nacional. 1996.
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de defesa vigorosa. Logo, dissuaso defensiva uma contradio por definio105.
Uma das razes para que a PDN no possusse uma viso estratgica e uma forte conotao militar para a conduo em conjunto com a diplomacia foi a grande influncia que o teor diplomtico exerceu na elaborao de seu texto:
Na linha do j mencionado anteriormente, a diplomacia nacional caminhava na direo de acoplar o tradicional conceito de dissuaso s grandes linhas da poltica externa brasileira, explicitando a preeminncia dessa ltima sobre a primeira106.
Ao longo do curto texto, pode-se perceber a carncia de temas diretamente relacionados questo da Defesa, como claras ameaas iminentes, objetivos em Defesa no Brasil, oramento para a rea e etc. Pelo contrrio, o texto, realmente, no percorre esses quesitos, deixando apenas leves impresses sobre a esfera militar e, na maioria das vezes, ressaltando um histrico pacifismo nacional, o que no contribuiu, diretamente, para uma maior transparncia nas relaes com os pases da Amrica do Sul:
1.6. A implementao de uma poltica de defesa sustentvel, voltada para a paulatina modernizao da capacidade de auto-proteo, depende da construo de um modelo de desenvolvimento que fortalea a democracia, reduza as desigualdades sociais e os desequilbrios regionais e compatibilize as prioridades nos campos poltico, social, econmico e militar, com as necessidades de defesa e de ao diplomtica107.
Ao presenciarmos a influncia de caractersticas diplomticas no cerne da PDN, citamos o texto de Alsina Jr., o qual no a qualifica como um documento de defesa, porm seu texto no elimina sua centralidade para a reestruturao do arcabouo institucional brasileiro relacionado ao setor militar.108 O que legitima esse pensamento foi o modo como as necessidades de defesa na poltica externa brasileira no receberam a devida ateno em sua prpria poltica (PDN), pois o perfil de segurana na
105
FILHO, G. L. C. Subsdios para a reviso da Poltica de Defesa Nacional . Campinas, SP: NEE/Unicamp. Disponvel em: http://www.unicamp.br/nee/art11.htm. Acesso em 12/07/2011. 106 ALSINA JR., J. P. S. A sntese imperfeita: articulao entre poltica externa e poltica de defesa na era Cardoso. Revista Brasileira de Poltica Internacional. V.46 n.2 Braslia, DF: jul./dez. 2003. 107 BRASIL, op. cit., 1996. 108 ALSINA JR, op. cit.
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poltica externa (potncia pacfica), adotado pelo Itamaraty, fez com que esse instrumento fosse desvalorizado:
A poltica externa brasileira coerente com o perfil de potncia mdia. Seu objetivo maior liderar o processo de integrao regional, desde que no implique custos nem riscos. No campo da segurana, a diplomacia procura destacar o perfil de uma potncia pacfica que, por ser vulnervel a condicionalidades e constrangimentos, aposta, de certo modo, na desqualificao da fora como meio de soluo dos conflitos de interesses. Embora reconhea que o poderio estratgicomilitar ainda significativo na avaliao do poder, para ela nada impede o Brasil de construir um projeto diplomtico baseado na sua capacidade de persuaso centrado na paz como instrumento das relaes internacionais. Assim, no contexto das relaes de fora, ela se apresenta como a nica linha de resistncia. Ou seja, ela descarta a fora militar do jogo poltico-estratgico ao desqualificar a ao militar como substituto da ao diplomtica109.
A forte influncia diplomtica em seu contedo, a carncia de debates sobre a formulao da PDN na sociedade civil e no Congresso Nacional, alm da iniciativa castrense em sua formulao no foram os nicos motivos para constatarmos as fragilidades em seu contedo. A prpria conjuntura das Foras Armadas criao da PDN (uma disputa entre Marinha e Aeronutica acerca da aviao naval) ilustrou muito bem como no houve um planejamento poltico voltado para um novo espao de atuao nessa rea110. No meio militar, a PDN tambm sofreu com julgamentos por no estar adequadamente ligada a uma poltica estratgica, voltada direta e minuciosamente para os reais interesses brasileiros em defesa:
Uma medida j teve sua primeira etapa concretizada: a moldura de uma poltica de defesa, til como referncia mas que no baliza o preparo militar com razovel preciso. Se vier a ser complementada por uma poltica militar que produza o balizamento e por inseres de interesse para a defesa, nas polticas setoriais, ela ter sido um bom incio111.
109 110
FILHO, op. cit. Em entrevista a Oliveira, FHC atestou que o projeto da Marinha para a aviao embarcada em seu porta-avies gerou atritos com a Aeronutica, pois a Fora Naval adquiriu avies do Kuwait sem contatar a Fora Area. O embate entre as Foras, segundo o presidente, serviu de incentivo para a criao da PDN. In: OLIVEIRA, E. R. de. Op. cit. p. 438-439. 2005. 111 FOGAA, V. A. Ministrio da Defesa. Modelo mais adequado ao Brasil. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 1997.
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O processo e o resultado final da Poltica de Defesa Nacional demonstraram algumas caractersticas que permeariam o ambiente poltico na construo do pensamento em defesa no governo FHC. Em relao poltica externa, a diplomacia exerceria um papel prioritrio enquanto a defesa sofreria com fortes contenes em seu oramento e baixo poder de deciso nos assuntos internacionais. O Poder Legislativo, novamente, no atuaria nos processos decisrios em Defesa, tendo seu espao substitudo pelo hipertrofismo do Executivo.112 Alm disso, os debates em torno da defesa, mesmo com a implantao da PDN, no ganharam o prestgio necessrio, segundo a viso castrense:
A divulgao da PDN trouxe importantssimo avano nesse aspecto, porm, faltou continuidade. O Governo ressente-se da inexistncia de um rgo que tenha plenas condies de coordenar as necessrias articulaes, tanto para formular, quanto para conduzir a sua poltica. Teoricamente, essa responsabilidade caberia CREDEN, o que, na prtica, no ocorre, simplesmente porque esse rgo colegiado no tem vida perene113.
2.3 Defesa Externa x Defesa Interna
A PDN, voltada s ameaas externas, assim como os discursos iniciais do presidente Cmara dos Deputados, no abordou um tema to trabalhado dentro das instituies castrenses na dcada de 1990: a defesa interna. A proposital ausncia nos discursos sobre a funo interna das Foras Armadas teria um duplo sentido: pelo lado civil, o Executivo poderia solicitar e/ou aprovar a participao das Foras Armadas, principalmente o Exrcito, na conteno de manifestaes e aes, que perturbassem a lei e a ordem; quanto ao propsito militar, o pensamento da antiga Doutrina de Segurana Nacional permaneceria como elemento de atuao das tropas, e como ilustra Joo Roberto Martins Filho, analisando o Sistema de Planejamento do Exrcito (SIPLEX) de 1996, em sua doutrina Alfa, a Fora Terrestre utilizava nas Hipteses de Emprego (e no mais Hipteses de Guerra) o combate contra foras adversas, que
112 113
SOARES, op. cit., p. 155. MATSUDA, op. cit., p. 44.
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poderiam estar presentes dentro de todo territrio nacional, por isso a necessria presena das tropas em todas as regies114. Projeto organizacional desenvolvido a partir da portaria n 077- Estado Maior do Exrcito, em dezembro de 1985, sob o comando do general Lenidas Pires Gonalves, o SIPLEX teve como uma de suas principais funes elaborar as bases doutrinrias de atuao do Exrcito, procurando criar estratgias, planos para sua execuo, anlises dos resultados, alm de atualizaes nesse sistema, ao longo do tempo. A relao da Fora com o SIPLEX envolveu um grande nmero de militares e percorreu toda uma rede de comando, estudos e gerenciamento. Ao todo, at 2007, o sistema era formado por seis livros. Por se tratar de um sistema de planejamento, o SIPLEX desenvolveu suas doutrinas de longo prazo no perodo da Nova Repblica. Entre elas, citamos, como forma de constatar a diversidade de suas aes, a doutrina Gama (ligada defesa da Amaznia) e a doutrina Alfa (Garantia da Lei e da Ordem). Como citado anteriormente, a doutrina Alfa, associada a esse pensamento de longo prazo, esteve sintonizada com a misso constitucional referente Garantia da Lei e da Ordem (GLO). Seu contedo, apesar de conviver com um regime democrtico, remete-se ao perodo da Guerra Fria e seus conflitos polarizados:
O longo perodo em que o EB tomou para si o comunismo como o inimigo absoluto a ser combatido, deixou profundas marcas na instituio, que no foram ainda superadas. Um sintoma, entre outros, a nfase concedida Doutrina Alfa, que orienta o emprego da Fora Terrestre em operaes de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), uma sobrevivncia e vicissitude da maneira como se deu a passagem do regime militar para o estado democrtico, no Brasil115.
A duplicidade temtica da defesa no campo estratgico do Exrcito significou a fragilidade com que o assunto foi tratado nos primeiros dez anos de Nova Repblica. No interior das Foras Armadas, o prprio conceito de defesa encontrava-se difuso, pois segundo o ex-ministro da Marinha no governo FHC, Mauro Csar Rodrigues Pereira, ao comparar a viso da Marinha e do Exrcito, afirmou: A nossa viso de defesa. E
114
FILHO, J. R. M. As Foras Armadas brasileiras no ps-guerra fria. Revista Tendncias Mundiais. Fortaleza, CE:. jul/dez. 2006. 115 SILVA, C. E. de M. V. da. O sistema de planejamento estratgico do Exrcito Brasileiro (SIPLEx): uma anlise da doutrina militar terrestre do Exrcito Brasileiro e do seu planejamento (2002- 2007). So Carlos, SP: Ufscar tese (doutorado). 2009.
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defesa 99% contra o inimigo externo, e no contra o interno. A viso deles o contrrio.116 Se, por um lado, a PDN deu os primeiros passos rumo ampliao do debate sobre defesa externa no Brasil, a estratgia do Exrcito em manter sua atuao interna, o escasso debate no Poder Legislativo e a incipiente participao da sociedade civil no tema, contriburam para a continuidade de uma poltica de defesa voltada, tambm, ao combate interno:
(...) a Poltica de Defesa Nacional est a exigir um mais adequado equacionamento conceitual e poltico de dois fatores que se inscrevem nas relaes civil-militares. O primeiro fator refere-se atuao das Foras Armadas na Segurana Pblica, do Exrcito em particular. (...) No entanto, o problema mais importante reside na identificao entre Segurana Pblica e defesa interna: dada a continuidade conceitual e das estruturas operacionais, crises de Segurana Pblica estimulam o emprego do instrumento militar na vida nacional. Desse modo, a fronteira entre Segurana Pblica, defesa interna e defesa das instituies do Estado democrtico permanece nebulosa e exige uma disposio presidencial para sua total clarificao117.
A obscuridade sentida pelo autor alude para a ausncia de participao do Legislativo na avaliao e na fiscalizao da PDN de 1996, que no desenvolveu um espao de discusses e legou, novamente s Foras Armadas, o controle sobre a defesa no regime democrtico. Sendo assim, os enfrentamentos ocorridos e os pensamentos difundidos durante boa parte dos anos 1964-1985 continuaram a circundar a mentalidade militar 11 anos depois:
As diretrizes expedidas pelo Senhor Presidente da Repblica para a formulao da Poltica de Defesa Nacional tratam apenas da Defesa Externa. A imprensa, quando noticia ou comenta problemas internos, ligados violncia, segurana pblica, ameaas ordem pblica, ou mesmo quando se refere Poltica de Defesa Nacional, evita empregar expresses como Segurana Nacional, Segurana Interna, Defesa Interna, atividades ou rgos de informaes necessrios aos Estados. Tais fatos se devem ao relativo sucesso psicolgico obtido pelas campanhas desencadeadas sobre a sociedade civil por intelectuais da esquerda brasileira que, por motivao ideolgica, revanchismo, ou mesmo interesse em obter e manter prestgio junto aos meios artsticos, desencadearam intenso patrulhamento ideolgico atravs dos meios de comunicao de massa118.
116 117
CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 288. OLIVEIRA, op. cit., p. 338. 118 PERLINGEIRO; PIRES, op. cit., p. 07.
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Essa doutrina, trabalhada e discutida no interior do Exrcito, ganhou um novo flego ao fim da Guerra Fria, a partir das denominadas novas ameaas advindas, na viso castrense, atravs da influncia norte-americana, dos processos de multipolarizao, globalizao, regionalismos. De acordo com Mathias, as novas ameaas foram citadas desde a primeira reunio de ministros da Defesa das Amricas, ocorrida em 1995 na cidade de Williamsburg (EUA), onde foram relatadas, por iniciativa estadunidense, sete ameaas: direitos humanos, meio ambiente, trfico de drogas, trfico de armas, terrorismo, migraes e crime organizado119. Consoante a esse pensamento, o Exrcito adequou-o em sua doutrina por meio da defesa interna:
A formulao de conceitos como o dever de ingerncia e os reflexos da globalizao tm provocado novos desafios e ameaas estabilidade institucional, entre as quais destacam-se: o crime organizado, o narcotrfico, as agresses ao meio-ambiente e s minorias tnicas, o terrorismo, os problemas sociais, os resduos das disputas ideolgicas, as influncias dos movimentos de guerrilha no continente e os movimentos separatistas. O Exrcito Brasileiro tem sido um importante agente de integrao e pacificao nacional; suas experincias mais recentes de atuao na Defesa Interna proporcionam uma slida base doutrinria que deve ser aproveitada no planejamento e na conduo das Operaes de Garantia dos Poderes Constitucionais, da Lei e da Ordem120.
Segundo esse trecho, problemas sociais, os resduos das disputas ideolgicas, as influncias dos movimentos de guerrilha no continente e os movimentos separatistas so colocados a luz dos novos desafios e ameaas instabilidade institucional, o que nos leva a questionar sobre a permanncia no pensamento militar das diretrizes autoritrias vigentes em sua histria republicana. Em relao s experincias mais recentes de atuao na Defesa Interna, em outubro de 1996, 1000 soldados do Exrcito e 63 homens da Polcia Federal expropriaram garimpeiros que ocuparam, de maneira ilegal, uma rea pertencente Unio. Se na viso castrense, o papel das Foras Armadas na chamada defesa interna foi amparado pela Constituio de 1988, atravs da Garantia da Lei e da Ordem (como exemplo, citamos o caso de Volta Redonda), a banalizao de seu uso vista em Franco e
119
MATHIAS, S. K. Ameaas s democracias da Amrica Latina. In: OLIVEIRA, E. R. de. (Org.) Segurana e Defesa Regional da competio cooperao regional. So Paulo, SP: Fundao Memorial, 2007. 120 PERLINGEIRO; PIRES, op. cit., p. 02.
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recorrente em FHC, por violarem a Lei Complementar n. 69, foram ilegais.121 Na mesma pgina, Zaverucha cita uma notcia do Jornal do Brasil, datada de 28/10/1996, acerca de operaes militares do Exrcito em torno dessa regio expropriada, confirmando seu poder coercitivo frente aos moradores que habitavam no lugar. O duplo sentido referente lacuna deixada pela PDN sobre a defesa interna reviveu, em parte, uma tradicional caracterstica do sistema republicano brasileiro, em que o poder moderador das Foras Armadas atuou nos casos de ameaas ordem constitucional vigente, de acordo com sua percepo, e tambm, o poder civil, representado na figura suprema do Executivo, se utilizou dessa prerrogativa para conter a ordem social e amortecer movimentos polticos opositores e mais exaltados122. Alm disso:
O emprego militar na ordem pblica representa uma opo-limite que, de um lado, expressa a falncia do instrumento policial tradicional e, de outro, estimula uma dependncia do presidente com relao rea de fora militar do Estado. Esta hiptese apontaria para a tutela castrense sobre a maior expresso do poder civil123.
O poder de polcia atribudo s Foras Armadas na Nova Repblica brasileira contribuiu para a fragilizao de sua democracia. A existncia da Polcia Militar (PM) e do corpo de bombeiros, como foras auxiliares do Exrcito, encontra-se legalizada na Constituio de 1988. Dez anos depois, o Comando de Operaes Terrestres (Coter), rgo ligado ao Exrcito, obteve a misso de inspecionar as Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares Estaduais, no que diz respeito organizao, articulao, aos efetivos, ao armamento, munio e ao planejamento de emprego das Foras Auxiliares.124 Ou seja, no governo FHC os militares permaneceram controlando
121 122
ZAVERUCHA, op. cit., p. 68. 2005. Sobre o Poder Moderador, emblematicamente relacionado s aes militares na poltica at 1964, vemos que as Foras Armadas, que deveriam ser um instrumento do Estado, no Brasil ps-1889, atuaram na organizao poltica da Nao, velando incessantemente pela independncia e harmonia dos mais poderes polticos. O que equivale a dizer que o instrumento do Estado tem a incumbncia precpua de velar pela harmonia dos trs ramos em que se pode manifestar a vontade soberana do Estado, o que constitui aberrao terica evidente e traduz grave descompasso entre a constituio real e a constituio escrita. Ou, o que vem a dar no mesmo, traduz a existncia de uma crise para a qual se deve buscar soluo. FERREIRA, O. S. Foras Armadas para qu? Rio de Janeiro (RJ). Ed: GRD. 1988. 123 OLIVEIRA; SOARES, op. cit., p. 112. 124 COMANDO DE OPERAES TERRESTRES (Coter). Histrico. Disponvel em: http://www.coter.eb.mil.br/html/historico.asp. Acesso em 12/07/2011.
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a logstica de suas foras auxiliares, sob a liderana de um general quatro estrelas a frente do Coter, o que significou maior autonomia do Exrcito nesse controle125. Em torno do incipiente projeto poltico para a defesa no incio do governo Fernando Henrique, preenchido pelo poder militar quanto ao seu planejamento, destacamos que a Poltica de Defesa Nacional, destinada a nortear as polticas e o processo de construo do futuro Ministrio da Defesa, no abarcou todas as questes referentes funo militar na Nova Repblica. A crise de identidade apontada por alguns autores no ps-Guerra Fria incidiu sobre a defesa ao vermos que o conceito de defesa interna permaneceu no regime democrtico, mas foi alijado do debate em torno da PDN:
A Poltica de Defesa Nacional no abriga conceito de inimigo interno, o qual ocupou posio central nas polticas do regime militar para as Foras Armadas. Mas aquele conceito ainda orienta a defesa interna, que s poder efetivar-se perante a existncia de um inimigo ou de uma ameaa a combater dentro do pas, ainda condiciona profundamente a preparao do Exrcito, mesmo aps a adoo da Poltica de Defesa Nacional. preciso ainda ser mais afirmativo: o preparo militar do Exrcito continua voltado mais defesa interna do que defesa externa126.
A utilizao do Exrcito pelo Executivo visto muitas vezes em FHC, nas aes voltadas pacificao no interior do Estado, no esteve presente no documento de 1996 e a permanncia do controle militar sobre a defesa refletir-se-ia, mais tarde, no processo de formao do MD, o que levou fragilizao de um movimento republicano em prol da construo de um pensamento em defesa democrtico condizente com o atual regime poltico brasileiro.
2.4 A criao do Ministrio da Defesa
Elaborado o documento, que embora deficitrio, representou a primeira poltica de defesa de um governo civil no Brasil, outras iniciativas foram feitas durante o governo FHC. Atravs dessa perspectiva, o segundo passo rumo ao controle civil sobre os militares deu-se no processo de criao do Ministrio da Defesa, fortalecido aps a PDN de 1996. No entanto, ao longo das anlises sobre a formao dessa instituio,
125 126
ZAVERUCHA, op. cit., p. 70. 2005. OLIVEIRA, op. cit., p. 353. 2005. Grifos do autor.
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notaremos, mais uma vez, a fragilidade da iniciativa poltico-civil em torno desse processo e a conseqente autonomia militar no tocante a construo do Ministrio. Devido aos embates entre interesses civis e militares, e at mesmo no interior das Foras Armadas, o processo de formao do MD no esteve desassociado dos antigos problemas quanto ao controle civil sobre a defesa. Ou seja, entre avanos e permanncias, enfocaremos a atuao militar na tentativa de preservar seu nvel de autonomia poltica. Durante muitos anos e em diferentes momentos da histria republicana brasileira tentou-se estabelecer um arqutipo de Ministrio da Defesa no pas, pois a concepo de controle civil democrtico foi desenvolvida a posteriori127. A anlise das constituies brasileiras evidencia que a partir da Constituio de 1937, tambm conhecida como Polaquinha, j havia a definio das Foras Armadas como instrumento submetido s ordens do Presidente da Repblica: As foras armadas so instituies nacionais permanentes, organizadas sobre a base da disciplina hierrquica e da fiel obedincia autoridade do Presidente da Repblica.128 Na Constituio de 1946, a tentativa em constituir um rgo, que integrasse as trs Foras (Exrcito, Marinha e Aeronutica), derivou na formao do Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), que no perodo denominava-se Estado-Maior Geral129. Posteriormente, no regime militar, as Foras Armadas localizaram-se a frente de qualquer outra instituio do Estado brasileiro, determinando uma funo poltica dos militares, reconhecida constitucionalmente130. Entretanto, o que vimos, principalmente no perodo de mais de vinte anos dos militares no poder, foram empecilhos por parte de tais no que se refere a uma mudana de perspectiva para a criao desse rgo. Sobre essa afirmao, podemos perceber que a manuteno da permanncia militar no controle sobre a defesa esteve estritamente relacionado parte constitutiva da mudana que, por sua vez, est relacionada no -
127
Como aporte metodolgico, utilizamos o conceito controle civil objetivo da obra de Samuel P. Huntington (publicada pela primeira vez nos EUA em 1957), que prope a maximizao do profissionalismo militar em um regime democrtico, tornando-o instrumento do Estado sem participao na poltica institucional, classista e constitucional. In: HUNTINGTON, S. P. O Soldado e o Estado Teoria e Poltica das Relaes entre Civis e Militares. Rio de Janeiro, RJ: Biblioteca do Exrcito, 1996. 128 AGUIAR, R. A. R. Os Militares e a Constituinte. So Paulo, SP: Alfa-mega, 1986. 129 SAINT-PIERRE, H.; WINAND. . A construo tardia do Ministrio da Defesa como chave para compreender as particularidades do setor no Brasil. In: SEPLVEDA, Isidro; ALDA, Sonia. (Org.). La administracin de La Defensa en Amrica Latina II. Anlisis nacionales. Madrid: Instituto Universitario General Gutirrez Mellado, v. 2, p. 51-83, 2008. 130 AGUIAR, op. cit., p.39.
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ruptura das bases sob as quais se erigiu o processo revolucionrio.131 Ou seja, no perodo em que os militares comandaram o pas, a proposta de criao do MD foi derrubada e manteve-se presente a autonomia sobre a defesa. A interferncia castrense no formao do MD persistiu no processo de redemocratizao do pas. Se em uma democracia, o poder civil deve controlar as polticas pblicas, isso no ocorreu de incio, na Constituio de 1988. Como foi visto no primeiro captulo, os militares organizaram-se para que se mantivessem os trs ministrios das Foras, alm do Estado-Maior das Foras Armadas:
A preservao dos Ministrios militares singulares correspondeu aos interesses do Exrcito, o qual tem exercido, ao longo da Repblica, uma liderana poltica e uma supremacia estratgica, reforadas ambas (a liderana e a supremacia) pelo regime militar que fundou a estratgia militar, principalmente na Defesa Interna132.
Nos governos Sarney, Collor e Franco, as instabilidades econmicas e polticas, alm do lobby militar, atravancaram o desenvolvimento de debates sobre a criao do MD. A proposta para sua criao foi vagamente defendida em 1994 por FHC durante a campanha eleitoral Presidncia da Repblica. Todavia, entre o discurso e a prtica, a edificao do Ministrio da Defesa ocorreu apenas no segundo mandato do presidente tucano. Entre os motivos deste descompasso, havia a necessidade de elaborar um documento sobre defesa, com a finalidade de centralizar os objetivos dessa rea sob administrao civil, pois, anteriormente a esse processo, a defesa era coordenada por cinco ministrios: os ministrios singulares de cada Fora, o EMFA e o Gabinete Militar da Presidncia133. Outro fator importante nos primeiros passos rumo construo do MD foi a presena da CREDN na centralizao administrativa e na formao do documento de 1996. A Cmara era composta pelos Ministrios das Relaes Exteriores, de Justia, da Marinha, da Aeronutica, o Emfa, a Casa Civil, a Casa Militar e a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). Embora a CREDN tenha sido constituda por diferentes atores, a influncia militar mais uma vez se fez presente em relao conduo do processo de criao do Ministrio. Desde o princpio, o governo delegou aos militares o levantamento de estudos sobre o tema:
131 132
MATHIAS, op. cit., 1994. OLIVEIRA, op. cit., p. 141. 133 SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p. 52. 2008.
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A partir de 1995, o Estado-Maior das Foras Armadas, por determinao presidencial, iniciou os estudos para a criao do Ministrio da Defesa, visando a otimizar o sistema de defesa nacional, formalizar uma poltica de defesa sustentvel e integrar as trs Foras, racionalizando as suas atividades134.
Desde o incio do processo, FHC procurou cercar-se de militares que no fariam maiores objees a sua inteno de criar o MD. Para isso, manteve nos cargos o general Benedito Onofre Leonel, ento ministro-chefe do EMFA e o general Lucena, na poca ministro do Exrcito, com quem possua boas relaes desde o governo Itamar Franco, quando esteve frente do Ministrio das Relaes Exteriores 135. Coube ao EMFA, a misso de conceber o MD, e na viso de Zaverucha essa opo foi crucial para preservao da autonomia militar no controle da defesa. Alm disso, o EMFA, por se tratar de um rgo burocrtico, possua status inferior em comparao com os Ministrios da Marinha, Exrcito e Aeronutica. Esse fato sinalizava para os futuros limites do novo ministrio.136 Ao preencher o restante do estafe militar nos ministrios da Aeronutica e Marinha, o presidente fez questo de antecipar sua inteno prioritria referente ao MD. Contudo, notvel a crtica dirigida construo do MD por parte de setores militares, pois nos anos anteriores sua concretizao, visualizamos esse descontentamento: como a criao do Ministrio da Defesa encontra resistncia nas prprias Foras Armadas, dificilmente ser fruto de um consenso entre militares e a sociedade, devendo, portanto, ser conseqncia de deciso poltica do Chefe de Governo.137. Apesar de indicar oficiais que estavam dispostos a colaborar com o projeto, at entre eles, havia certa resignao em relao ao real motivo poltico de FHC na construo do ministrio civil. De acordo com o general Zenildo:
Isso so cogitaes, mas creio que houve presses para que ele criasse o ministrio. Creio, com toda a franqueza, que houve presses externas que podem at no ter infludo, mas existiram. Mas o fato que os americanos raciocinam como se todo o mundo, ao sul do Rio
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SHINZATO, L. M. O papel do Ministrio da Defesa na conduo da Poltica de Defesa Nacional: uma viso. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 2002. 135 CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 37. 136 ZAVERUCHA, op. cit., p. 214. 2005. 137 FOGAA, op. cit., p. 26.
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Grande, fosse igual. Ento, o poder civil que eles imaginam pressupe um ministro da Defesa civil. Essa a idia americana, no h dvida. (...) Uma outra presso, talvez no muito efetiva, era a do Itamarati. (...) H um certo constrangimento deles em tratar com quatro ministros militares138.
Essa viso foi compartilhada no interior do Exrcito, pois no que tange a influncia externa criao do MD, de acordo com o pensamento castrense, houve a clara inteno, por parte dos EUA, em dissolver os Exrcitos na Amrica do Sul com o fim da Guerra Fria. Alegava-se que as ameaas entre os pases do continente americano eram as mesmas e deveriam ser combatidas por uma fora policial ao invs de uma fora terrestre:
oportuno assinalar que a deciso de se implantar um rgo de defesa no Pas deu-se em meio a um ambiente sob forte presso internacional, cuja finalidade principal era promover o desarme das naes sul-americanas. (...) Como soluo e implementao dessas idias era necessrio subordinar o Poder Militar ao Civil, negar s Foras Armadas o acesso a armas modernas e tecnologia militar de ponta e reduzir os oramentos de defesa para forar a diminuio de efetivos e de tarefas, at extino das instituies militares. Internamente, essas idias eram assimiladas e respaldadas por foras polticas ressentidas e temerosas de novas intervenes militares como as que ocorreram na regio na segunda metade do sculo passado139.
Embora os ministros tivessem aceitado em colaborar com a criao do MD, no houve um grande entusiasmo nas Foras Armadas frente a essa questo, pois no transcorrer dos mandatos de FHC na Presidncia, o setor militar sofreu com os baixos ndices de investimento no setor, o que fortaleceu o quadro de sucateamento e, conseqentemente, descontentamento das Foras Armadas na dcada de 1990:
As Foras Armadas encontram-se profundamente prejudicadas em sua operacionalidade e em seu desenvolvimento tecnolgico em decorrncia de sucessivos e considerveis cortes oramentrios. Os recursos alocados para a expresso militar so praticamente inexpressivos, dos menores do mundo, incompatveis com a magnitude de sua misso constitucional, com o imensurvel valor do patrimnio a proteger e com a estatura do Pas. Em 1996, foi aprovada a Poltica de Defesa Nacional, base para o subseqente planejamento das aes de defesa e para o estabelecimento de estratgias e diretrizes. Esse documento, embora ressalte a importncia da defesa
138 139
CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 219. SHINZATO, op. cit., p. 37.
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nacional e reconhea as incertezas e ameaas potenciais do mundo de hoje, deixa explcito que a defesa continuar situada em baixa prioridade para fins de recebimento de recursos, ou seja, aflora um paradoxo entre a retrica do texto e a realidade da execuo140.
Segundo Oliveira, os investimentos no vieram como conseqncia da crise financeira e das limitaes dos recursos do Estado e, de outro lado, da viso predominante sobre a necessidade de rebaixamento do perfil militar do pas .141. No pensamento castrense, a presena do MD apenas serviria para agravar essa situao. Dentre outras questes polticas internas, que ajudam a explicar tamanha resignao esto, tambm, perda de influncia sobre a defesa para o poder civil e o temor que havia, por parte da Aeronutica e Marinha, em ver o Exrcito possuir um poder hegemnico. Aludia-se a teoria da vitamina de abacate, quando depositados outros ingredientes, como leite e outras frutas, o resultado no liquidificador ser sempre esverdeado. Mauro Jos Miranda Gandra, ex-ministro da Aeronutica em 1995, ao ser questionado, confirmou essa teoria ao analisar que o Exrcito via com bons olhos a criao do MD, pois no iria perder poder e continuaria como a Fora predominante.142 Devido diferena entre a estrutura do Exrcito em comparao com as outras duas Foras, poderia haver um desequilbrio oramentrio ao centralizarse administrativamente a defesa. Na opinio do ex-ministro Pereira (Marinha), a disparidade oramentria entre as Foras decorria dos investimentos, que o Exrcito recebia em relao a sua ao na defesa interna do Brasil, pois caso atuasse apenas na questo externa poderia reduzir pela metade seus gastos143. Em vista dessa rivalidade, se por um lado, houve a determinao presidencial para que o EMFA (na poca comandado por um oficial do Exrcito) elaborasse uma proposta de Ministrio da Defesa, a Marinha tambm apresentou seu projeto a FHC. Na viso do general Cardoso, a Marinha elaborou uma boa proposta, mas ela no abarcava a concepo de ministrio que o presidente exigia. Em 1997, ao ter conhecimento dessas duas concepes, FHC organizou um grupo de trabalho envolvendo vrios ministrios (entre eles estavam os quatros ministrios militares, o Ministrio das Relaes Exteriores, a SAE, Ministrio da Casa Civil e a Casa Militar), que tinha como
140
LIMA, R. N. de O. EXRCITO BRASILEIRO uma postura para o terceiro milnio. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 1999. 141 OLIVEIRA, op. cit., p. 276. 2005. 142 CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 299. 143 Ibid. p. 288.
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objetivo finalizar o formato do MD. Nesse momento, mais uma vez, houve divergncias de interesses no interior das Foras Armadas ao destacarmos uma clara diviso entre Marinha e Exrcito. Sobre esses desacordos, o general Cardoso analisou-os da seguinte maneira:
Havia uma corrente que achava que o Estado-Maior da Defesa deveria ter atribuies estratgicas. E outra achava que deveria ter atribuies apenas de natureza operacional, ou seja, de planejamento do emprego e preparao das foras para os teatros de operaes. Acabaram vingando as atribuies apenas de natureza operacional, e as de nvel estratgico foram para a secretaria de poltica e estratgia144.
A intensa participao das Foras Armadas na construo do ministrio voltado, entre outras funes, ao controle civil sobre a defesa ilustrou a fragilidade e o desinteresse do meio civil para tomar as rdeas dessa poltica pblica. Como vimos, a partir de 1995, os fundamentos para a construo do MD foram projetados pelos militares, havendo escassa participao do restante da sociedade na concepo do controle civil sobre os militares no sistema democrtico brasileiro. Atravs dessa percepo, veremos como ocorreu o desenvolvimento dessa instituio aps os estudos realizados entre 1995-1997. Na pesquisa realizada pelo EMFA foi constatado que o Brasil era um dos poucos pases, entre os quais no possuam um Ministrio da Defesa. Dos 179 pases pesquisados, apenas 23 no contavam com essa instituio e somente o Brasil possua caractersticas polticas e territoriais necessrias manuteno de Foras Armadas atuantes. Os Ministrios da Defesa analisados mais profundamente foram os da Alemanha, Gr-Bretanha, Frana, Espanha, Itlia, Argentina, Chile, Estados Unidos e Portugal, pois possuam algumas caractersticas anlogas ao caso brasileiro. A inexistncia dessa instituio no quadro poltico brasileiro j influenciava
negativamente nos interesses em poltica externa, pois era um fator prejudicial na conquista de uma cadeira permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Naquele momento, lanou-se a seguinte questo: como um pas que almeja ter um grande poder decisrio em questes de segurana internacional poder responder a esses desafios com a presena de quatro ministros militares posicionando-se sobre a defesa? Ou seja, compartilhamos com o pensamento de Zaverucha, que v na gnese do MD
144
Ibid. p. 334.
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uma finalidade instrumental ao invs da tentativa de subordinar os militares ao controle civil democrtico. Vemos na questo de poltica externa (Conselho de Segurana da ONU) um fator determinante sua criao145. Alm da anlise dos ministrios de outros pases, segundo o general Cardoso, realizou-se a formao de grupos de trabalho, voltados para um ciclo de estudos. O general atentou para um momento importante, quando 10 grupos de peritos procuraram definir qual o nvel de integrao o Ministrio da Defesa deveria exercer em atividades que vinham sendo realizadas pelos ministrios militares.146 Ou seja, por meio da influncia castrense, a funo do MD foi relativizada de acordo com a preservao de prerrogativas militares quanto ao real controle sobre a defesa. O peso decisrio das Foras Armadas na formao do MD deveu-se, em boa parte, por sua estratgia poltica de resistncia e postergao esboada pelo Conselho dos Vice-chefes de Estado Maior (Convice). Ao analisar o Estudo n. 01/Convice-C, datado em 29/10/1996, Oliveira atesta para a resignao dos ministrios militares frente perda de poder dos seus ministros. Ao verem que o MD seria formatado, havia o interesse para que nada mudasse de fato.147 De acordo com o Convice, as mudanas no mbito poltico (a integrao das trs Foras em uma Fora nica) a fim de reduzir o papel poltico dos militares era a questo-chave da oposio de Marinha, Aeronutica e Exrcito. A seu ver, a construo da democratizao das relaes civis-militares no Brasil necessitava de uma mudana de mentalidade, ao invs de transformaes institucionais. Porm, com a misso de estudos e coordenao destinada ao EMFA, houve um momento de transio conceitual, alicerado em uma estratgia de acomodao das Foras Armadas, quando o meio militar transforma seu radicalismo em cautela referente criao do MD148. A mudana no posicionamento das Foras Armadas, na viso de Oliveira, ocorreu aps a deciso poltica de FHC em formatar o ministrio civil. No entanto, vemos que essa nova postura foi conquistada sob um alto custo dos avanos no processo de democratizao da Defesa, pois o novo ministrio seria fruto de um pensamento militar (EMFA). Novamente, o processo transitrio caracterizar-se-ia por conquistas institucionais atreladas ao peso da tradio autoritria:
145 146
ZAVERUCHA, op. cit., p. 215. 2005. CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 334. 147 OLIVEIRA, op. cit., p. 132. 2005. 148 OLIVEIRA, op. cit., p. 141. 2005
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O diagnstico que encontramos no documento do EMFA uma declarao de princpios: o Ministrio da Defesa dever promover a racionalizao do preparo e do emprego das Foras Armadas, no de forma abrupta, para no provocar traumas e eventuais resistncias, mas por meio de um processo de transio149.
Na linha desse raciocnio, a demora em estabelecer o rgo destinado centralizao administrativa da defesa no pas na Nova Repblica e a preservao de prerrogativas constitucionais para os militares e a persistncia de ilhas de autonomia militar no cenrio poltico nacional, caracterizaram o processo de formao do MD150. A viso tambm prevalece em setores do Exrcito, em que pese a velha mxima do anterior processo de distenso:
Os estudos para a criao do MD estavam bem adiantados quando o Presidente da Repblica editou uma Medida Provisria criando o cargo de Ministro Extraordinrio da Defesa. Assim, at a aprovao da Lei Ordinria de instituio do MD, vigorou uma fase de transio, caracterizada pela retrao do EMFA e a ativao do MD, a qual transcorreu, paulatinamente, bem coordenada, com um baixo custo poltico e com rica troca de informaes e experincia151.
Enfim, no transcurso do primeiro mandato de FHC, as resistncias implantao do MD diminuram em intensidade no meio castrense, transformaram-se em adeses e aps as discusses conceituais sobre a sua criao e suas futuras atribuies, deu-se incio sua criao, por meio do Grupo de Trabalho Interministerial (GTI). necessrio ressaltar que durante o perodo de estudos do EMFA pouco se avanou quando enfocamos seu planejamento estrutural152. Para tambm agilizar esse processo, o GTI foi coordenado pelo ministro da Casa Civil, Clvis Carvalho, e contou com os ministros da Marinha, Exrcito, Aeronutica, EMFA, Relaes Exteriores, Secretaria de Assuntos Estratgicos e da Casa Militar. Vale lembrar, que a Marinha teve um papel importante nos trabalhos do GTI, pois seu projeto de Ministrio diferenciava-se em alguns aspectos do modelo do Exrcito e algumas questes trabalhadas pelo EMFA sofreram alteraes, aps a apresentao do MD naval.
149 150
Ibid. p. 147. SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p. 01. 2008. 151 MOTTA, J. C. N. O sistema de controle interno do Comando do Exrcito em face do sistema de controle interno do Ministrio da Defesa. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 2002. 152 FUCCILLE, op. cit., p. 144.
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Nas discusses entre militares e civis as divergncias entre seus interesses marcou a elaborao do MD, pois se por um lado o GTI serviu para abafar as presses militares e adiantar sua construo, os estudos organizados anteriormente pelo EMFA se fizeram valer na preservao de autonomias no controle sobre a defesa. Em relao a principal conquista do controle civil, destacamos que o processo de atuao do GTI serviu como um ponto de inflexo na organizao ministerial do setor militar. Enquanto os estudos do EMFA defendiam a preservao dos ministrios militares na convivncia com o Ministrio da Defesa, parte dos trabalhos desenvolvidos no GTI, sob ordem do presidente Fernando Henrique, trabalhou na perspectiva do rebaixamento de status dos antigos ministrios para comandos militares153. E essa foi a proposta vencedora. A proposta de manuteno dos ministrios militares foi derrotada no primeiro mandato de FHC, mas os futuros comandantes no perderiam algumas prerrogativas da antiga funo ministerial, estabelecendo-se um estatuto semiministerial, que lhes garantiu foro especial de Justia, por exemplo154. Alm disso, acima do EMFA, GTI e comandos militares, a principal atuao poltica (sem contar com o presidente da Repblica) na conduo da defesa, durante os anos FHC, foi conduzida pelo general Cardoso, que coordenou a constituio da PDN, chefiou a extinta Casa Militar at 1999 e, posteriormente, esteve frente do Gabinete de Segurana Institucional (GSI), rgo destinado a conteno de crises, vinculado ao antigo pensamento de Segurana Nacional, e que em algumas questes conjunturais assumiu o poder decisrio mesmo com a presena do MD, entre os anos 1999-2002155. Considerado um superministro nas palavras de FHC, o general Cardoso trabalhou tanto em questes externas como em situaes internas, quando, por exemplo, atuou nas greves de policiais militares em diversos estados ou quando comandou parte do efetivo do Exrcito na ao contra manifestantes do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), os quais ocuparam a fazenda de familiares de FHC em maro de 2002156.
153 154
OLIVEIRA, op. cit., p. 152. 2005. Ibid. p. 157. 155 OLIVEIRA, op. cit., p. 166. 2005. 156 INFORME BRASIL N25. Governo manda Exrcito e Polcia Federal retirarem Sem Terra da Fazenda do Presidente Fernando Henrique Cardoso. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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Em 1998, o presidente Fernando Henrique informou que os estudos haviam sido finalizados. A permanncia da tradio, citada logo a seguir por FHC, contribuiu para a fragilidade institucional do embrionrio Ministrio da Defesa:
Foram concludos os estudos exploratrios que auxiliaram na deciso poltica do Governo de criar o Ministrio da Defesa. A estrutura a ser adotada no Brasil no ser uma importao, pura e simples, de modelo de outros pases, mas dever preservar os avanos conquistados, suas tradies, seus usos e costumes, visando, entre outros objetivos, racionalizar o preparo e o emprego das Foras Armadas157.
Acerca dessa estrutura adotada, visto que as Foras Armadas, com preeminncia do Exrcito, mantiveram, em parte, seu poder poltico decisrio no governo FHC, veremos que o processo de formao do MD e sua atuao nos anos 1999-2002 no transformou significativamente o controle civil sobre os militares na democracia brasileira. O prprio retardamento em estabelecer o Ministrio da Defesa j apontava para as foras de resistncia contrrias as mudanas, que poderiam ser feitas com o advento do MD. Antes que o Ministrio da Defesa fosse implantado, coexistiram seis autoridades no comando da Defesa158. Alm dos Ministrios do Exrcito, Marinha e Aeronutica, a Casa Militar e o EMFA, o presidente Cardoso, seis meses antes de instalar o MD, nomeou como ministro extraordinrio da Defesa, o ento senador lcio lvares, que havia perdido as eleies de 1998 no estado de Esprito Santo. Para os militares, a escolha de lvares representou muito mais o alento a um poltico derrotado, do que a tentativa de prestigiar a nova instituio159. Se essa escolha significou certa desvalorizao sobre a recm-criada pasta, o Projeto de Emenda Constitucional (PEC) n. 498/97, que deu origem ao MD, favoreceu a autonomia militar. Isso fica evidente, quando o relator desse projeto, deputado federal Benito Gama, comparou a atuao do ministro da Defesa civil ao papel desempenhado pela rainha da Inglaterra, que tem seus poderes limitados (reina, mas no governa)160. Ou seja, mesmo com a indita medida, no houve a transferncia imediata do poder poltico sobre a defesa para o poder civil.
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PRESIDNCIA DA REPBLICA. Mensagem ao Congresso Nacional: abertura da 1 Sesso Legislativa Ordinria da 50 Legislatura. Braslia, DF: Imprensa Nacional, 1998. 158 SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p. 02. 2008. 159 ZAVERUCHA, op. cit., p. 217. 2005. 160 ZAVERUCHA, op. cit., 2005.
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Evidencia-se essa questo, quando o general Cardoso falou sobre a atuao de lvares como ministro:
Achava uma injustia, quando via algumas ironias insinuando que ele era a rainha da Inglaterra. Ele, de fato, ainda no era comandante das foras, porque os ministrios ainda existiam, mas estava fazendo o seu trabalho de ministro extraordinrio trabalhando em cima da legislao. No momento em que foi criado o Ministrio da Defesa, ele comeou a assumir as suas funes de ministro, e as Foras Armadas deixaram de ter os seus antigos ministrios. Ele recebeu o acervo do Emfa, instalou-se, e o ministrio est funcionando no diria 100% -, fazendo a coordenao entre as trs foras. J absorveu a conduo de problemas especficos dos militares, como a previdncia social, vem tratando de reequipamento das foras e hoje a interface das Foras Armadas com a Presidncia. Vejo com muita alegria o ministro lcio lvares se referir a problemas militares como em termos de ns 161.
Aps seis meses de transio, o Ministrio da Defesa foi institudo no dia 10/07/1999 atravs da Lei Complementar n 97, de 9 de junho de 1999162. Ao analisar o Documento interno do Ministrio da Defesa acerca dos temas e competncias do MD, suas Secretarias e rgos correlatos, Fuccille destaca as seguintes atribuies do MD:
Poltica de Defesa Nacional; poltica e estratgia militares; doutrina e planejamento de emprego das Foras Armadas; inteligncia estratgica e operacional no interesse da defesa; operaes militares das Foras Armadas; relacionamento internacional das Foras Armadas; oramento de defesa; legislao militar; atuao das Foras Armadas na preservao da ordem pblica, no combate a delitos transfronteirios ou ambientais, na defesa civil e no desenvolvimento nacional; constituio, organizao, efetivos, adestramento e aprestamento das foras navais, terrestres e areas, s para ficarmos nos temas mais sensveis163.
A amplitude das tarefas atribudas ao MD, no tocante a sua criao, no representou a vinda de um forte aparato civil no controle sobre a defesa. Ao analisarmos o organograma do Ministrio da Defesa no governo FHC, visualizamos a presena de rgos importantes para a administrao da defesa sob chefia de militares e a salvaguarda de que os cargos de comandantes militares ficariam restritos a oficiais161 162
CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 335. Outras medidas foram aprovadas para complementar o processo, entre elas, a Medida Provisria n 1.799-6, de 10 de junho de 1999; e Decreto n 3.080, de 10 de junho de 1999. Posteriormente, essa legislao foi complementada pela Emenda Constitucional n 23, de 2 de setembro de 1999 e pela Portaria n 2.144/MD, de 29 de outubro de 1999. 163 FUCCILLE, op. cit., p. 142.
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generais do primeiro escalo das Foras Armadas. Essas ilhas de autonomia asseguraram que o MD no realizasse uma grande transformao no controle civil sobre as Foras Armadas e proporcionaram a essas, a possibilidade de conduzirem seus interesses no Conselho Militar de Defesa, por exemplo. De maneira comparativa, o modelo estadunidense de MD no constitui barreiras ao controle civil, pois seus comandos militares so concebidos atravs da direo de secretrios civis e a principal figura interlocutora com a Presidncia na projeo da poltica de defesa e nas aes dessa instituio o secretrio de Defesa, realizando-se, com isso, a supremacia civil no controle sobre a defesa164. Com o Ministrio da Defesa implantado, uma das principais caractersticas relacionada salvaguarda da autonomia do Exrcito foi a auto-preservao da precedncia ontolgica e histrica da Fora terrestre sobre a nao.165 Ou seja, o Exrcito tomou para si o status de formador do Ministrio da Defesa, e sua participao poltica, desde o incio do governo FHC, nos indica o porqu dessa reafirmao de valores. Entre os fatos, que explicam essa atuao do Exrcito, encontra-se a quebra no rodzio de Fora no comando do EMFA, que ficou encarregado pelos estudos de elaborao do novo ministrio. Anteriormente a 1994, havia a rotatividade entre as Foras Armadas para dirigir esse rgo de prerrogativas ministeriais. Porm, com a iminncia da formao do MD, o governo FHC manteve a chefia sob liderana do general Leonel. De acordo com o general Lucena, houve um grande constrangimento por parte da Aeronutica e Marinha dada a quebra do rodzio. Com isso, o dilogo entre as Foras Armadas ficou prejudicado e o general Leonel tomou a frente do projeto 166. Aps a criao do MD, a viso que atribui ao EMFA a importncia de liderar o processo esteve presente no pensamento do Exrcito:
Politicamente representa a maturidade dos segmentos civil e militar que pela unio de propsitos passam, pelo menos conceitualmente, a conduzir conjuntamente a defesa do Pas no mais alto nvel da esfera do poder. Evidencia que a defesa responsabilidade de toda a sociedade e no apenas dos militares. Assume a responsabilidade de sensibilizar os segmentos poltico e econmico-financeiro para a necessidade de alocar recursos para a rea de defesa, de modo a
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Ibid. p. 145. OLIVEIRA, op. cit., p. 168. 166 CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 220.
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proporcionar condies eficazes de preparo das Foras Armadas e demais rgos envolvidos com a segurana do Pas. Assume o encargo poltico de sensibilizar e esclarecer a opinio pblica, com o objetivo de criar e conservar uma mentalidade coletiva de defesa nacional, atuando, principalmente, junto aos rgos com efetiva penetrao no campo psicossocial. O Ministrio da Defesa na sua implantao beneficiou-se da estrutura pr-existente no EMFA, no promovendo, em conseqncia, nenhuma inovao significativa, tanto organizacional quanto conceitual na rea militar167.
A concretizao do Ministrio da Defesa s ocorreu no segundo mandato de FHC, quando j era um dos poucos pases no mundo que no contavam com a centralizao da Defesa num nico ministrio vinculado direta e hierarquicamente ao presidente. O MD saiu do papel, mas vimos que todo seu processo de formao esteve orientado e, em vrios momentos, liderado por mos militares, com preeminncia do Exrcito. O Ministrio da Defesa conquistou, logo de incio, alguns espaos na conduo de uma poltica de defesa civil. Saint-Pierre e Winand enumeram trs mudanas favorveis com essa implementao: a primeira refere-se presena formal de uma poltica civil de Defesa, ao menos no plano do discurso, pois, anteriormente, esses assuntos eram, segundo o pensamento civil, de responsabilidade estrita dos militares; o segundo e o terceiro aspectos favorveis referem-se aos avanos conquistados no plano internacional, por meio de uma maior transparncia nas polticas para a Defesa, na ao para conquistar um assento no Conselho de Segurana da ONU e nas relaes de cooperao e interlocuo com outros pases168. No entanto, os avanos mencionados conviveram, desde o incio, com o peso da influncia militar na formao do pensamento em defesa no pas. Com as limitaes referentes atuao no controle civil sobre a defesa, o Ministrio da Defesa foi oficialmente criado em 10 de junho de 1999, concomitante a extino do EMFA e a transformao dos ministrios militares em comandos. frente do posto de ministro da Defesa, lcio lvares no possua, como ele mesmo admitiu, maiores conhecimentos acerca dos temas referentes Defesa e Foras Armadas. Durante seu mandato, pouco fez em prol do avano do controle civil e apenas garantiu uma apropriada demarcao jurdica e constitucional ao novo modelo da defesa nacional:
167 168
SHINZATO, op. cit., p. 46. SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., p. 02. 2008.
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Posto isso, outros pontos que mereceriam melhor tratamento dentro do novo sistema de defesa, como a necessidade de aprovao dos comandantes militares pelo Senado da Repblica, o rebaixamento do status ministerial da Casa Militar, a definio clara de postos a serem ocupados por civis na nova burocracia etc, foram deliberadamente negligenciados, tornando ainda mais distante a realizao da supremacia civil169.
Ao final do mesmo ano, lvares e seu staff poltico (entre eles, sua principal assessora, Solange Antunes Resende) estiveram envolvidos em denncias de corrupo ao serem acusados de envolvimento com o crime organizado do estado de Esprito Santo. Apesar das tentativas em manter-se no cargo (uma delas foi a demisso de Solange Resende), as crticas contra as supostas atuaes ilcitas de lvares, feitas pelo ento comandante da Aeronutica, tenente-brigadeiro Walter Brauer, receberam apoio das Foras Armadas, causando uma grave crise nas relaes entre militares e Ministrio da Defesa. Mesmo com a demisso de Brauer, ocorrida em 17 de dezembro de 1999, sob mando de FHC, aps as crticas dirigidas ao ministro, o poltico capixaba no conseguiu amenizar os descontentamentos. Pelo contrrio, a Aeronutica e o Clube da Aeronutica (oficiais reformados), insatisfeitos com a demisso de Brauer, protestaram contra as decises de FHC e reivindicaram a sada de lvares no fim de dezembro170. Foi uma questo de tempo para a queda do ministro, pois at seus subordinados trabalharam para sua demisso171. Em janeiro de 2000, as presses para a sada de lvares tornaram-se insustentveis. Esperava-se que o ministro fosse mais ativo e consistente na defesa de sua pessoa contra os indcios de aes criminosas ocorridas em seu escritrio na cidade de Vitria (ES). A despeito de um retrico apoio ao ministro na fase final de sua sada, feito pelos comandantes das trs Foras, as suspeitas de corrupo, a falta de tato com o meio militar e seu insuficiente poder de deciso foram determinantes para sua demisso na terceira semana do novo ano172.
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FUCCILLE, op. cit., p. 148. ZAVERUCHA, op. cit., p. 221. 171 Segundo a revista ISTO : O alto comando das Foras Armadas reuniu-se secretamente em Braslia para dar incio s articulaes para a fritura do ministro. Disponvel em: <http://www.istoe.com.br/reportagens/27730_SEM+DEFESA+ . Edio 1577. 22/12/1999>. Acesso em: 27/09/2011. 172 VEJA. O futuro ex-ministro da Defesa. So Paulo, SP. Disponvel em: <http://veja.abril.com.br/190100/p_038.html>. Acesso em 27/09/2011.
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Em seu lugar, o presidente Fernando Henrique nomeou o ento advogado-geral da Unio, Geraldo Magela da Cruz Quinto, que assumiu o posto em 24 de janeiro de 2000. A escolha do novo ministro, logo de incio, j foi marcada por uma polmica: em uma pesquisa feita pela Aeronutica constatou-se que Quinto, entre os anos 19951998, utilizou aeronaves da Fora Area Brasileira em viagens a So Paulo, onde residia sua esposa173. Posteriormente, o Ministrio Pblico absolveu Quinto, pois no constatou qualquer ato ilegal nessa conduta. Ao assumir o Ministrio, as primeiras medidas de Quinto, no mbito do discurso, foram de encontro aos interesses castrenses (aumento salarial, verbas para o reaparelhamento das Foras Armadas e posio favorvel a um sistema previdencirio militar, distinto do sistema civil)174. Porm, assim como em outras situaes na Nova Repblica, o discurso de modernizao das Foras Armadas no se instrumentalizou na prtica e, nove meses depois, mais uma crise poltica tumultuou as relaes entre o altocomando e o Executivo. Dessa vez, o embate foi causado pelo Exrcito, aps o ento comandante da Fora, general Gleuber Vieira, criticar a escassez de verbas destinadas modernizao do setor de defesa. Em resposta s crticas, FHC decidiu, no primeiro momento, demitir Vieira, depois de reunir-se com o general Alberto Cardoso (GSI) e Quinto. Descontentes com a deciso de FHC, 155 generais do Exrcito reuniram-se em seu quartel-general em Braslia e pressionaram para que o presidente voltasse atrs em sua deciso. Nesse episdio, o esprito de corpo do Exrcito e sua tradio interventora se fizeram valer mais uma vez:
Alertado pelo servio de informao do Palcio do Planalto, Fernando Henrique desistiu da demisso e escalou o general Cardoso para atuar como bombeiro junto ao generalato. Ele informou aos colegas de farda que Gleuber no mais seria demitido e acertou que os militares no fariam nenhuma manifestao pblica175.
O quadro de descontentamento do Exrcito no acabaria com o fim desse episdio, pois os investimentos em defesa no vieram no segundo mandato de FHC e a temtica permaneceu desvalorizada no rol de prioridades do governo.
173 174
ZAVERUCHA, op. cit., p. 223. 2005. Ibid. 224. 175 ISTO online. Mobilizao fardada. Disponvel em: <http://www.terra.com.br/istoe-temp/1620/brasil/1620mobilizacao.htm>. Acesso em 28/09/11.
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Constata-se, assim, que ao longo de desses ltimos cinco anos, o recurso destinado ao Exrcito para o desempenho de sua misso constitucional, bem com o cumprimento legal de suas atividades complementares tem sido efetivamente difcil. Essa situao induz a opinio pblica a julgamentos equivocados quanto aos seus gastos. (...) A participao dos dispndios com defesa no PIB, vem declinando a cada ano. Considerando-se todas as rubricas oramentrias, os gastos com defesa no Brasil evidenciam uma reduo no condizente com a estrutura poltico-estratgica da Nao. Em 1995 essas despesas representaram 2,13% do PIB e em 1999, o ndice apresentado foi de 1,87%176.
O sucateamento das Foras Armadas na Nova Repblica balizou o contedo de muitos discursos crticos, por parte dos militares. Desde o discurso inicial de FHC na Cmara dos Deputados em 1995, percebia-se que no haveria alguma inflexo nessa tendncia. De fato, os recursos destinados Defesa sofreram com os cortes oramentrios, latentes, principalmente, na segunda metade do segundo mandato de FHC, quando Quinto j era ministro da Defesa. Por conta de uma crise econmica internacional, que afligiu a Amrica do Sul, de maneira mais contundente, entre anos 2000-2002, o governo federal vetou o destino de recursos para o Exrcito. Questes bsicas como o processo de incluso de novos recrutas, auxlio-transporte, auxlio pr-escolar para militares, foram vetadas pelo governo FHC em nome da governabilidade.177 A situao de penria chegou a tal ponto, que a Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional do Congresso Nacional, ento presidida pelo deputado Aldo Rebelo, emitiu uma nota oficial apoiando as Foras Armadas e manifestando preocupao com os cortes oramentrios, pois o contingenciamento de recursos pode comprometer, inclusive, a prpria misso constitucional das Foras Armadas.178 No meio militar as crticas referentes questo oramentria ganharam adeses nas teses de concluso da ECEME. Entre os anos 2001-2002, constatamos um aumento nas propostas de ao contra essa tendncia, alm das constataes de que na dcada de 1990 agravou-se o quadro apontado. Averiguamos, tambm, propostas para a transformao desse cenrio, com a participao do Ministrio da Defesa como portavoz na luta desses interesses:
176
AMORIM, J. M. F.. O Oramento e o Exrcito Brasileiro. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 2001. 177 ZAVERUCHA, op. cit., p. 226. 2005. 178 INFORME BRASIL N41. Governo tenta amenizar crise financeira nas Foras Armadas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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O comprometimento da capacidade de defesa do Pas conseqncia da insuficincia de recursos oramentrios, decorrente, principalmente, da inexistncia de uma mentalidade coletiva de segurana. Assim, superar esses bices atravs da ao poltica, principal instrumento de que dispe para o exerccio de suas funes, o grande desafio para o Ministrio da Defesa no desempenho do seu papel de condutor da Poltica de Defesa Nacional. (...) sociedade cabe assumir a sua parcela de responsabilidade na segurana da nao, atravs, principalmente, de cobranas do setor poltico, de modo a assegurar a adoo de medidas que consolidem um sistema de defesa eficiente. nesse contexto, onde a ao poltica prevalece como o principal instrumento de atuao, que cresce a importncia do Ministrio da Defesa. Portanto, o papel do Ministrio da Defesa na conduo da Poltica de Defesa Nacional essencialmente poltico179.
A atribuio essencialmente poltica do MD, conferida pelo oficial Shinzato, reflete, em parte, uma viso cerceadora das possveis atribuies dessa instituio, pois confere um papel moderador, haja vista a inexistncia de uma mentalidade coletiva de segurana. Notamos, com maior rigor, essa percepo em outra tese, que privilegia a participao de assessorias militares no Legislativo sem a participao do Ministrio da Defesa:
Considerando que o exerccio da atividade de assessoramento parlamentar no uma atividade exclusivamente militar, bem como, que com certeza haver um assessoramento militar sempre que necessrio, no h motivos para maiores preocupaes sobre o exerccio da funo. Entretanto, um fator que deve ser considerado a necessidade da manuteno das assessorias parlamentares de cada uma das Foras Armadas. Desta forma, o Congresso Nacional no ficar privado de um canal de relacionamento direto com os militares, o qual essencial para o exerccio das funes congressionais em assuntos de Defesa Nacional, considerando que muitos aspectos de cada Fora Armada so eminentemente tcnicos e de difcil conhecimento por parte de civis do Ministrio da Defesa180.
Ao todo, no Congresso Nacional as Foras Armadas possuam dez membros nas assessorias parlamentares, sendo que o Exrcito contava com quatro oficiais. Paralelo a isso, o Ministrio da Defesa contava com sua prpria assessoria. No decorrer do texto fica mais evidente a percepo de que o Exrcito deveria manter sua autonomia frente ao MD e sensibilizar os parlamentares quanto questo oramentria e outros interesses:
179 180
SHINZATO, op. cit., p. 56. ROMO, C. H. O relacionamento entre o Exrcito Brasileiro e o Poder Legislativo: uma nova postura. Rio de Janeiro, RJ: Dissertao (Mestrado em Cincias Militares) ECEME, 2002.
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A criao do Ministrio da Defesa trouxe novas condicionantes para a atividade de assessoria parlamentar. A tendncia um trabalho cada vez mais coordenado, entretanto, o Exrcito Brasileiro no deve abrir mo de traar suas estratgias prprias para o relacionamento com o Legislativo, j que este Poder deve receber o assessoramento militar do Exrcito, independente de ingerncias polticas do Governo, para poder melhor cumprir suas atribuies previstas na Lei Maior em assuntos de Segurana e Defesa nacionais. O Ministrio da Defesa o elo com o Poder Executivo e as assessorias parlamentares das Foras Armadas so os elos com o Poder Legislativo. A coordenao das estratgias do Executivo fundamental para se evitar a crise de separao de poderes181.
Durante os anos FHC foi notria a escassa participao do Congresso Nacional nas discusses em defesa. Segundo DArajo, a prpria Comisso de Defesa na Cmara precisou ser associada de Relaes Internacionais para que pudesse ter deputados interessados no tema.182 Ao nos questionarmos sobre o porqu desse afastamento, no podemos deixar de ressaltar o legado autoritrio tantas vezes transmitido na histria republicana brasileira, quando, por exemplo, defesa e questes militares estavam umbilicalmente relacionadas no regime militar, apartando os parlamentares do debate. A transio democracia manteve esse aspecto da cultura poltica brasileira e perpetuou esse estado de omisso, alm de garantir as chamadas ilhas de autonomia do meio militar. Isso fica claro nas diretrizes oramentrias para a defesa. No governo Fernando Henrique, o Legislativo pouco participou na formulao das leis oramentrias, haja vista que as discusses ficavam restritas ao presidente da Repblica, ministro da Defesa e comandantes militares. A aprovao do oramento na Cmara ocorria sem a devida fiscalizao das propostas do Executivo, exercendo-se somente um controle contbil, o que debilitou o significado poltico da poltica de defesa183. Na viso de outro ator, uma mudana desse cenrio deveria ocorrer na Nova Repblica, pois:
Isso seria fundamental no s para o aprimoramento das relaes civis-militares em nosso pas, como tambm para o amadurecimento do seu sistema democrtico, que vale, efetivamente, o que valerem as instituies polticas em que se baseia. A ausncia do Parlamento na definio de planos plurianuais de investimento para o conjunto do Aparelho Militar, na fixao dos efetivos das tropas, no acompanhamento da execuo da Poltica de Defesa, na promoo de
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ROMO, op. cit., p. 89. DARAUJO, op. cit., p. 17. 2000. 183 ZAVERUCHA, op. cit., p. 94. 2005.
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oficiais-generais, no sancionamento das participaes em aes desenvolvidas no campo interno, entre outras questes, apenas refora a crnica autonomia militar de que gozam as Foras no Brasil, remetendo a problemas futuros no plano poltico na medida em que aponta para uma hipertrofia do Executivo em detrimento das funes legislativas. A criao do Ministrio da Defesa sintomtica a esse respeito, uma vez que o mesmo foi criado atravs de Medida Provisria e com uma tmida participao do Congresso Nacional184.
Percebemos, tambm, nos trechos dos oficiais logo acima citados, a assimilao do Ministrio da Defesa no pensamento castrense, ora reduzido a um carter essencialmente poltico, ora alijado do debate com o Legislativo. Ou seja, a percepo de que o MD representou uma mudana estrutural na defesa brasileira no se fez valer no governo FHC, e a defesa da autonomia militar esteve presente nas dissertaes da ECEME, quando vemos o Exrcito sendo solicitado a atuar diretamente nas assessorias parlamentares. No bastasse isso, o MD, em sua fundao, foi preenchido por muitos cargos militares, sendo que o prprio presidente FHC assinalou a importncia do MD para as Foras Armadas185.
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FUCCILLE, op. cit., p. 156. Em entrevista concedida a Elizer R. de Oliveira, FHC confirmou que o MD teria o objetivo especfico de cuidar das questes administrativas, e no enfatizou o controle civil sobre os militares, pois segundo o ex-presidente: O que os militares esperam do Ministro da Defesa? Que ele d efenda os interesses deles. In: OLIVEIRA, op. cit., p. 451. 2005.
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CAPTULO 3
O GOVERNO LULA E A ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA: ENTRE O CONTROLE CIVL E A PRESERVAO DE AUTONOMIAS MILITARES
3.1 Mudana de postura? Dissonncias entre o discurso e a prtica
Ao final do ano 2002 encerrava-se o segundo mandato de FHC na presidncia da Repblica, marcado, entre outras questes, por um desgaste em seu governo frente opinio pblica186. Entre os principais fatores dessa conjuntura desfavorvel esto o longo perodo em que esteve comandando o pas; problemas econmicos advindos, principalmente, no seu segundo mandato, a partir de 1999, com a crise cambial e a desvalorizao do real; alm do problema estrutural no fornecimento de energia no pas, que culminou numa poltica de racionamento em 2001187. Esses entreveros na reta final do governo coexistiram com a ascenso e, principalmente, maior aceitao do candidato de oposio do Partido dos Trabalhadores (PT), Luiz Incio Lula da Silva, na viso do eleitorado188. A partir de uma proposta de mudana sem grandes transformaes na poltica macro-econmica do pas, Lula, considerado na poca um candidato mais voltado esquerda em contraposio a uma postura neoliberal adotada por FHC nos anos 1990, sagrou-se presidente da Repblica no 2 turno das eleies de 2002, aps vencer o candidato da situao, Jos Serra. Nesse nterim, as propostas dos candidatos percorreram o meio militar, que estiveram atentos aos discursos dos presidenciveis, pois, como visto no captulo anterior, o problema oramentrio entre os anos 2000-2002 chegou a afetar questes bsicas de manuteno da estrutura militar. Outra questo mal resolvida remetia indefinio acerca da misso das Foras Armadas, parcialmente traduzida, por um lado, na PDN (1996) e no Ministrio da Defesa (2002) e, por outro, nas diretrizes dos Comandos Militares, com nfase no Comando do Exrcito, e nas dissertaes dos militares da ECEME.
186 187
COUTINHO; FIGUEIREDO, R. A eleio de 2002. Opinio Pblica. Campinas, SP: 2003. Ibid. p. 01. 188 Um dos artifcios utilizados na campanha de Lula para conquistar maior aceitao do pblico eleitor foi a criao de um documento, que defendia a manuteno da estabilidade econmica e o respeito aos contratos. Denominado Carta ao Povo Brasileiro, o documento representou um voto de confiana da sociedade e do mercado nas polticas propostas por Lula e seu partido.
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Na arena de discusso acerca dos temas Defesa e Foras Armadas, os candidatos apresentaram suas propostas. Destacaram-se nesse momento, convergncias entre as propostas defendidas por Lula e os interesses das Foras Armadas. Como exemplo, em setembro de 2002, numa palestra proferida na Fundao de Altos Estudos e Estratgia, vinculada Escola Superior de Guerra (ESG), Lula defendeu um aumento nos investimentos do setor, atravs do reaparelhamento das Foras Armadas e criticou os cortes empreendidos pelo governo FHC189. Alm disso, sustentou que o Brasil, para tornar-se uma potncia econmica deve, tambm, possuir um potencial militar correspondente. Na mesma apresentao, defendeu o servio militar obrigatrio e rejeitou a participao brasileira na adeso ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP). A sintonia entre as propostas evidenciou-se nas declaraes dos militares, aps a palestra de Lula, quando a qualificaram como impecvel. Entre outras manifestaes de apoio e reciprocidade, o candidato petista conquistou o apoio das Foras Armadas no processo eleitoral:
Na sucesso presidencial, muitos militares votaram como a maioria da populao pela mudana. Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, antigo lder sindical que fora preso pelo Regime Militar, venceu as eleies presidenciais de 2002. Em 2003, assumiu como Presidente da Repblica e Comandante Supremo das Foras Armadas, dando provas da consolidao da Nova Repblica190.
Em contrapartida, seu principal adversrio, o candidato Jos Serra, no galgou muitos adeptos no meio castrense. Todavia, apesar das propostas debatidas em alguns centros militares nas eleies de 2002, no podemos destacar uma forte presena de programas poltico-partidrios especficos na rea de defesa, elucidando, mais uma vez, a carncia de debates em torno dessas reas. As discusses sobre a Poltica de Defesa Nacional, suas atribuies e a necessidade de sua reviso, no foram claramente debatidas. Em coluna opinativa para o jornal Correio Braziliense, Elizer R. de Oliveira assinalou que a viso dos candidatos presidncia, nas eleies de 2002, reduzia o papel das Foras Armadas como agentes de combate criminalidade, associando suas
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INFORME BRASIL N50. Discurso de Lula coaduna com ideais das Foras Armadas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 190 JUNIOR. R. P. Exrcito Brasileiro sua atuao na transio e na consolidao da Nova Repblica. Rio de Janeiro, RJ: ECEME, 2008.
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atuaes, de maneira primordial, ao rol das chamadas novas ameaas191. Essa reduo est fundamentada, tambm, no desprestgio com que a questo da defesa recebeu na dcada de 1990. A poltica externa do governo anterior no atribuiu um significativo investimento nessa rea. A partir desse contexto, Castelan nos exorta que a defesa no esteve em sintonia com a poltica externa no governo FHC:
De uma forma ou de outra, no se pode dizer tampouco que haja existido uma viso homognea seja entre os militares, seja no Itamaraty. Entretanto, pode-se observar, pelos compromissos que o pas assumiu na dcada, que a interpretao defendida pela diplomacia foi prevalecente192.
Ao final das eleies, com a vitria do candidato petista, abria-se uma nova perspectiva em relao s polticas para defesa e Foras Armadas no Brasil. Em parte, houve conquistas quanto ao aprimoramento das relaes civis-militares em um processo de consolidao democrtica:
O perodo de governo do presidente Lus Incio Lula da Silva oferece uma oportunidade valiosa para a anlise da evoluo das relaes entre Foras Armadas e poltica no Brasil. No plano institucional, ainda em seu primeiro mandato, completaram-se vinte anos da ascenso do regime civil. J no segundo mandato a Constituio de 1988 fez vinte anos e chegou-se primeira dcada de existncia do Ministrio da Defesa. Na frente externa, o governo patrocinou iniciativas importantes como a participao do Brasil na misso de paz no Haiti, o acordo de cooperao militar com a Frana e a proposio de um Conselho Sul-Americano de Defesa. No nvel estratgico, foram publicadas a atualizao da Poltica de Defesa Nacional (2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (2008). No plano interno, embora as Foras Armadas tenham sido convocadas pelo presidente para participar de aes de Garantia da Lei e da Ordem, estas no se voltaram contra movimentos sociais193.
Em contrapartida, trata-se de um perodo marcado por uma sucesso de tenses poltico-militares e por quatro diferentes gestes frente do ministrio da Defesa.194 Utilizando o linguajar da campanha petista de 2002, havia a esperana, por parte dos
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INFORME BRASIL N50. Os candidatos Presidncia e a defesa nacional. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 192 CASTELAN, D. R. Segurana e Defesa na dcada de 90: Interpretaes do Itamaraty e Foras Armadas. So Paulo, SP: I Simpsio em Relaes Internacionais do programa de ps-graduao em Relaes Internacionais Sant Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP e PUC-SP), 2007. 193 FILHO, J. R. M. Tenses militares no governo Lula (2003-2009): a pr-histria do acordo com a Frana. Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 4. Braslia, DF: pp. 283-306, 2010. 194 Ibid. p.284.
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militares, de que esse novo governo atendesse suas propostas e revertesse o quadro de sucateamento vigente no decorrer da dcada de 1990. Entretanto, logo nas primeiras discusses empreendidas pela equipe de transio de Lula, as quais estiveram em pauta a escolha do novo ministro da Defesa, ocorreram as primeiras divergncias entre o futuro governo e as Foras Armadas. No meio castrense, havia a preferncia pela escolha do ento deputado federal Aldo Rebelo, que presidia a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional na Cmara. Segundo os comandantes das trs Foras, era prefervel a opo por um poltico de esquerda, com participao em discusses sobre defesa, do que a escolha de um diplomata, nesse caso, o ento embaixador do Brasil na Rssia, Jos Viegas Filho, opo de Lula para chefiar a pasta195. Por se tratarem de duas burocracias (Foras Armadas e Itamaraty) com caractersticas bem peculiares quanto autonomia de suas aes e doutrinas, e pelo histrico distanciamento nos debates em torno de questes relativas defesa e diplomacia, a presena de um diplomata na chefia do MD no era vista com bons olhos pela alta cpula militar196. Nessa disputa de interesses, a deciso do Presidente prevaleceu na escolha do novo ministro. A postura conciliadora guiou as primeiras aes do ex-embaixador frente da pasta. No dia 02/01/2003, em seu discurso de posse, Viegas, ao ressaltar o momento em que se acende bem viva a chama da esperana e relacionar o papel da instituio com o desenvolvimento social do pas, atentou para a necessidade de se investir nas Foras Armadas:
O Governo do Brasil tem a firme e explcita determinao de prestigiar e valorizar as Foras Armadas. Cabe a mim, como seu Ministro, buscar que esse propsito se torne realidade. Cabe a ns Ministrio da Defesa e foras militares trabalhar com afinco e dedicao para corresponder a essa deciso do Governo e para elevar sempre e mais a grandeza nacional. A misso nmero um das nossas Foras Armadas defender a nossa soberania e a nossa integridade territorial. Para isso necessrio que os nossos efetivos estejam devidamente preparados, aparelhados e adestrados, de forma que a
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INFORME BRASIL N62. Militares apiam nome de Rebelo para Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 196 Acerca do estudo sobre os escassos dilogos entre Foras Armadas e Itamaraty na formao da poltica externa brasileira: WINAND . C. A. Diplomacia e Defesa na gesto Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Histria e conjuntura na anlise das relaes com a Argentina . Franca, SP: UNESP, 2010.
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dissuaso seja sempre e convincentemente o elemento bsico da estratgia brasileira de defesa197.
Ainda nesse pronunciamento, o primeiro ministro da Defesa do governo Lula destacou uma qualidade questionvel do perfil histrico das Foras Armadas brasileiras, ao levarmos em considerao algumas aes e textos produzidos na Nova Repblica. Como veremos posteriormente, Viegas deve ter mudado de opinio aps retirar-se do cargo em 2004. Porm, no incio de seus trabalhos produziu o seguinte documento:
As Foras Armadas brasileiras constituem hoje uma instituio exemplarmente imbuda de valores democrticos. Em termos prticos, elas operaram no conceito de "segurana nacional" uma transformao importante e crucial, substituindo a preocupao excessiva com a segurana do aparelho do Estado por uma ateno vinculada propriamente segurana da nao, que prestigia os cidados e a sua escolha dos destinos polticos do pas198.
A exaltao de um perfil democrtico presente nas Foras Armadas, em especfico no Exrcito, encontra-se respaldada, tambm, em diversos trabalhos da ECEME no perodo da Nova Repblica. Em muitos textos, a leitura historiogrfica que os oficiais do Exrcito fazem de sua corporao caminha nessa direo. Na maioria das vezes, quando abordam sobre esse perfil democrtico, valorizam o movimento cvicomilitar de 1964 ao caracteriz-la como uma Revoluo Democrtica. Como exemplo, por considerarem-se basties dos valores democrticos no Brasil, acabam relacionando o problema da questo oramentria da Defesa na Nova Repblica com as respostas revanchistas/comunistas de boa parte da mdia e das elites poltica e econmica do pas. Essa viso esteve presente nas teses defendidas durante o governo FHC e manteve-se atuante com Lula no poder:
Este trabalho tem enfim, a pretenso de despertar os pblicos interno e externo para a forte vocao democrtica que a Fora sempre teve ao longo de sua vida, vocao por vezes to questionada por aqueles que no a conhecem ou teimam em no reconhecer por ignorncia ou por inclinao ideolgica. [...] Ao longo dos quase vinte anos desde a assuno do primeiro presidente civil, questionou-se em maior ou menor grau, a natureza do esprito democrtico do Exrcito Brasileiro. Esta tendncia teve sua maior expresso nos seguintes momentos ou
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FOLHA DE S. PAULO. Leia a ntegra do discurso do ministro da Defesa, Jos Viegas Filho. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u44360.shtml>. Acesso em: 14/11/2011. 198 FOLHA DE S. PAULO, op. cit., p. 03.
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fatos: a elaborao da Constituio de 1988, o movimento pelas compensaes aos mortos e desaparecidos durante o perodo revolucionrio, o impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello em 1992, a criao do Ministrio da Defesa e os sucessivos cortes do oramento que passariam a comprometer a operacionalidade da Fora199.
Em torno desse ltimo momento citado (a questo oramentria), ao assumir a pasta da Defesa no incio do primeiro mandato de Lula, Jos Viegas deparou-se com um severo estado de penria em relao ao preparo e aparelhamento das Foras Armadas na atuao instrumentalizada da defesa nacional. Logo no comeo de 2003, os problemas e temores dos militares quanto continuidade dessa situao j eram entoados pelos novos comandantes das Foras, o almirante Roberto Guimares Carvalho (Marinha), o general Francisco Roberto Albuquerque (Exrcito) e Luiz Carlos da Silva Bueno (Aeronutica)200. Muitas das aquisies requeridas pelas Foras Armadas (entre elas, o projeto FX para a escolha do novo caa da Aeronutica e os projetos de modernizao da frota da Marinha) no foram atendidas ao final do governo FHC e foram novamente adiadas, assim que Lula assumiu o cargo. O projeto nuclear da Marinha, o qual sofreu com os cortes nos governos Collor, Franco e FHC, tambm padeceu desse problema em 2003, pois recebeu 15,39% (R$ 55 milhes) a menos do valor mnimo para a conduo do projeto, que tinha como prazo de concluso o ano de 2017201. No caso da Fora Area Brasileira a situao era mais alarmante. No mesmo ano, aproximadamente, 70% dos avies estavam inativos devido falta de verbas para a compra de combustvel e reposio de peas. O comandante da Fora e o ministro da Defesa, em reunio com Lula, pediram R$ 140 milhes para a manuteno da frota at o fim de 2003. Dada a situao emergencial, o presidente aprovou o repasse202. Alm disso, metade de todo oramento em 2003, destinado s Foras Armadas, era repassado ao custeio de militares inativos, atravs de salrios e penses. Esses custos tendiam a aumentar com o passar dos anos devido ao aumento no nmero desses militares reformados203. Desenhado este quadro, logo no incio do governo, a esperana pelo reaparelhamento logo se
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SILVA, op. cit., 2003. INFORME BRASIL N63. Comandantes das Foras Armadas preocupam-se com as restries do governo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 201 INFORME BRASIL N73. Programa Nuclear da Marinha pede mais verbas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 202 INFORME BRASIL N74. Ministro da Defesa vai at presidente e pede socorro para frota da Fora Area Brasileira. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 203 SAINT-PIERRE. H. L. & WINAND . C. A. A questo da Defesa e as Foras Armadas brasileiras nos primeiros meses do governo Lula. Estudios Poltico Militares, v. 5, p. 107-121, 2003.
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transformaria em pacincia, a pedido de Lula, que ao visualizar e priorizar outras polticas, entre elas o combate a fome no Brasil, solicitou essa virtude s Foras Armadas, apenas um ms depois do discurso de posse do ministro Viegas204. Coube ao ministro, amainar os possveis descontentamentos da caserna quanto a mais uma postergao no projeto de reaparelhamento das Foras Armadas. Em uma apresentao no Clube Militar do Rio de Janeiro, no dia 25/02/2003, Viegas Filho manteve o discurso presidencial. Ressaltou a importncia das Foras Armadas e tentou explicar o adiamento nos investimentos, dadas as prioridades do governo Lula205. Ou seja, diferentemente do discurso de campanha, o qual pretendia investir na modernizao das trs Foras, manteve-se, em um primeiro momento, a poltica de postergao no setor. Podemos perceber nesses vrios pronunciamentos, tanto no governo FHC, como, tambm, no governo Lula, a exaltao e a valorizao das Foras Armadas brasileiras coexistindo com adiamentos no repasse de verbas para os seus maiores projetos, os quais necessitavam de grande aporte financeiro. Entre o discurso e a prtica, notamos, que as polticas de investimento em defesa, mais uma vez, foram tratadas de modo diferente. Se os pronunciamentos de Lula como candidato e, posteriormente, como presidente, e os discursos iniciais de Viegas como ministro, estiveram sintonizados diante da necessidade de modernizar o aparato blico brasileiro, nas aes, o que se viu foi o inverso. Em comparao com os recursos destinados ao Ministrio da Defesa em 2002, no ano seguinte, o oramento geral da Unio aprovado no Congresso Nacional repassou um valor menor pasta (cerca de R$ 28 bilhes). Essa tendncia vigorou no primeiro mandato de Lula, pois, quando comparado a anos anteriores, os recursos destinados Defesa e Foras Armadas diminuram no quatrinio 2003-2006, na relao com o Produto Interno Bruto brasileiro206. Na viso militar, esse desprestgio poderia servir de incentivo a manifestaes polticas, por parte dos prprios militares, mas seu comprometimento com o processo democrtico, exaltado dentro da caserna, compreendeu a atual conjuntura da seguinte maneira:
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INFORME BRASIL N67. Presidente Lula pede sacrifcio aos militares, mas promete reaparelhar Foras Armadas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 205 SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., 2003. 206 COFECON. Governo reduziu gastos com Educao, Sade e Defesa nos ltimos trs anos. Disponvel em:<http://www.cofecon.org.br/index.php?option=com_content&task=view&id=412&Itemid=51.> Acesso em: 15/12/2011.
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Por fim, a questo oramentria vem sendo agravada desde os ltimos governos militares. A reduo de verbas para pesquisas e modernizao do material, alm da incapacidade de se promover uma isonomia salarial entre os funcionrios pblicos civis e militares poderiam at ter sido levantadas como causas do desprestgio e motores para uma eventual quebra da normalidade democrtica. Pelo contrrio, a par de extremamente preocupados com a defasagem tecnolgica e a queda no adestramento da tropa, a postura dos chefes militares tem sido sempre a do entendimento das prioridades a serem dadas ao oramento da Unio, ao mesmo tempo em que se valem do assessoramento para levar as limitaes da operacionalidade da Fora207.
Ao vermos que, em 2003, os incentivos no oramento em defesa estiveram presentes apenas no campo da retrica, as atividades prioritrias das Foras Armadas, que j se encontravam prejudicadas, devido aos sucessivos cortes oramentrios no governo FHC, permaneceriam nesse estado, ao longo da primeira metade da dcada de 2000. Ento, coube s Foras Armadas, sob orientao do Ministrio da Defesa, a priorizar o exerccio das chamadas atividades subsidirias, desempenhadas, tambm, no governo FHC, como visto no captulo anterior. A par disso:
Nossa preocupao com este tema consiste em que se no for muito bem definida esta mudana para o interesse com a "segurana da nao", poder entrar pela janela da omisso o que com muito esforo tinha sido jogado pela porta democrtica. Isto , o emprego das Foras Armadas em misses que no lhe so constitucionalmente atribudas ou para as quais no tm preparo poder aumentar sua autonomia e recuperar prerrogativas. Esta nossa preocupao se justifica quando o Ministro trata do emprego das Foras Armadas em tarefas subsidirias que surgem com as novas ameaas como narcotrfico, crime organizado, delitos ambientais e outras modalidades deste gnero208.
A esse respeito, entre os meses de fevereiro e maro de 2003, o debate sobre a utilizao das Foras Armadas em aes internas voltou a ganhar manchetes. Com os altos ndices de violncia na cidade do Rio de Janeiro (RJ), a ento governadora do estado, Rosinha Matheus, solicitou juntamente ao governo federal, o apoio de trs mil homens do Exrcito no auxlio segurana durante o Carnaval. A justificativa dada pelo secretrio Nacional de Segurana Pblica, Luiz Eduardo Soares, foi a de que
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SILVA, op. cit., p. 117. SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., 2003.
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instituies democrticas esto em risco diante do terror imposto pelo crime.209 A princpio, o ministro Viegas e Mrcio Thomaz Bastos, ministro da Justia, posicionaram-se contrrios utilizao das Foras Armadas, mas alegaram que a medida possua respaldo, de acordo com o artigo 142 da Constituio. A deciso final foi do presidente Lula. Ele resolveu acatar o pedido da governadora ao compreender o caso como uma situao emergencial. Uma semana depois, j colher-se-ia mais um resultado funesto da deciso de empregar militares na funo de policiamento nas ruas brasileiras. No incio de maro, ao se recusar a parar em uma blitz, organizada pelo Exrcito, o professor de ingls Frederico Branco de Faria foi alvejado por um militar, vindo a falecer210. Se, anteriormente ao ocorrido, alguns setores da sociedade j criticavam a participao das Foras Armadas nessas atividades, depois desse fato, as crticas aumentaram. O jornalista e escritor, Elio Gaspari, qualificou como demaggica e inepta a deciso de se colocar o Exrcito no combate violncia nas ruas cariocas. O ex-ministro da Marinha, ex-secretrio de Assuntos Estratgicos e almirante da reserva, Mrio Csar Flores, afirmou que a transferncia de responsabilidade do estado para a Unio, o apoio da mdia e o desconhecimento de boa parte da opinio pblica acerca das reais funes das Foras Armadas, favoreceram essa situao inadequada. Segundo Flores, a idia que se tem do trabalho do Exrcito de us-lo contra um inimigo e quando se trata de inimigo, o que se procura destru-lo. No caso da atividade policial, isso no exatamente assim.211 Em torno deste caso, importante destacarmos, que no houve punies pela morte do professor212. Se membros da sociedade civil eram contrrios participao das Foras Armadas nas ruas cariocas, boa parte da populao da cidade, a partir de uma maior sensao de segurana, apoiaram a presena dos soldados no patrulhamento. Respaldada por esse apoio, Rosinha Matheus requereu a prorrogao da presena militar por mais um ms213. No entanto, o governo federal
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INFORME BRASIL N70. Tropas do Exrcito iro ocupar o Rio de Janeiro durante o carnaval. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 210 INFORME BRASIL N71. Morte de civil por militar causa repercusso. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 211 Ibid. Ex-Ministro critica uso das Foras Armadas para policiamento. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 212 Em maio de 2004, o Ministrio Pblico Militar decidiu arquivar o Inqurito Policial Militar (IPM), que investigava o caso do professor Fraria. Para Adriana Lorandi, vice procuradora-geral da Justia Militar, os militares autores dos disparos reagiram em legtima defesa. In: INFORME BRASIL N125. Ministrio Pblico Militar arquiva inqurito sobre morte do professor. Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 213 Op cit. Governadora do Rio quer Exrcito nas ruas por mais 30 dias. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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decidiu pela retirada da Fora naquele momento, o que no significou, todavia, uma mudana na tendncia de atribuir ao Exrcito, responsabilidades no controle da segurana pblica, quando esta estiver ameaada214. A utilizao das Foras Armadas na segurana pblica parte de um conjunto de aes, as quais englobam as chamadas atribuies subsidirias, previstas na Lei Complementar n97. Segundo o artigo 16 desse documento, cabe s Foras Armadas, como atribuio subsidiria geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil, na forma determinada pelo Presidente da Repblica.215 Essas determinaes esto assimiladas no planejamento do Exrcito, desde o primeiro SIPLEX:
O Sistema de Planejamento do Exrcito n 1(SIPLEX-1) especifica que a misso do Exrcito defender a ptria; garantir os poderes constitucionais; garantir a lei e a ordem; cooperar com o desenvolvimento nacional; cooperar com a defesa civil; e participar de operaes internacionais (BRASIL, 2002a). [...] A Lei Complementar n 97, de 9 de junho de 1999, em seu artigo 16 deixa claro caberem s Foras Armadas a atribuio subsidiria geral de cooperar com o desenvolvimento nacional; isto , participar de iniciativas levadas a efeito pelo Governo Federal para reduzir os desequilbrios scioeconmicos, atravs do desenvolvimento de aes nos campos cientfico-tecnolgico e scio-econmicos em proveito da comunidade nacional216.
No governo Lula, aps intensos debates em 2003, houve modificaes nessa Lei Complementar, e o uso, principalmente do Exrcito, nas aes voltadas segurana pblica, ganhou maior respaldo jurdico ao atribuir-se a funo de cooperar com rgos federais, quando se fizer necessrio, na represso aos delitos de repercusso nacional e internacional, no territrio nacional, na forma de apoio logstico, de inteligncia, de comunicaes e de instruo.217. Ou seja, os militares participariam de toda logstica relacionada segurana pblica, quando esta estivesse ameaada. Com
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Trs meses aps o fim das operaes dos soldados no Rio de Janeiro, os jornais O Globo e O Estado de S. Paulo reportaram que o Exrcito estava treinando 500 dos seus homens na criao de uma fora especial dedicada a preservao da segurana pblica. Alm de aprenderem tcnicas de guerrilha, os militares recebiam instrues sobre como operar em ambientes urbanos similares a uma favela. Naquele momento, apesar de reticentes quanto ao uso rotineiro dessas atividades, as Foras Armadas declararam que estavam preparadas para atuarem nesse tipo de misso, mas ressaltaram que no havia uma lei, a qual amparasse esse tipo de ao. INFORME BRASIL N84. Segue polmica a utilizao das Foras Armadas brasileiras na segurana pblica. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 215 BRASIL. Lei Complementar n97, de 09 de Junho de 1999. 216 GONALVES, F. J. F. O emprego do Exrcito Brasileiro na transposio das guas do rio So Francisco. Rio de Janeiro, RJ: Especializao ECEME, 2003. 217 BRASIL. Lei Complementar n117, de 02 de Setembro de 2004.
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isso, o preparo das Foras Armadas, incluindo toda uma doutrina e treinamentos, em aes voltadas preservao da segurana pblica ganharia maior apoio poltico por parte do governo federal. Porm, no Exrcito ressurgia o temor de que essas iniciativas transformassem a instituio em uma fora policial, caso fossem utilizadas corriqueiramente. Na Diretriz Geral do Comandante do Exrcito, expedida em 2003, em mdio prazo, caberia ao meio castrense trabalhar no aperfeioamento e desenvolvimento, ainda que incipiente e modesto, dos instrumentos federais e estaduais de segurana pblica, aliviando as solicitaes ao EB e sua participao na manuteno da lei e da ordem.218. Trata-se, enfim, de evitar a banalizao no uso do Exrcito referente ao combate dos crimes de rua no Brasil. Todavia, paralelamente, na mesma semana em que o documento foi divulgado pela imprensa nacional, o ento general Jorge Armando Flix, ministro-chefe do Gabinete de Segurana Institucional, admitiu que homens do Exrcito poderiam voltar a policiar as ruas cariocas, caso houvesse um novo pedido feito pelo governo do Rio de Janeiro219. Apesar desse pronunciamento, mesmo no interior do governo, havia diferentes vises quanto ao emprego das Foras Armadas em aes de policiamento. Em reunio com Flix e outros ministros, o ministro Bastos reiterou que utilizar o Exrcito seria inadequado. Numa audincia na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, o ministro Viegas disse que a presena das Foras Armadas no combate violncia urbana, a longo prazo, "poderia ter conseqncias que ningum almeja.220 Destaca-se nesse episdio acerca da utilizao do Exrcito nas ruas do Rio de Janeiro, que os militares, a populao e o governo no compartilharam da mesma viso sobre a funo dos militares no combate segurana pblica. Se, por um lado, o Exrcito no abdicou de um determinado pensamento vocacional e almejou maiores investimentos no setor, ao mesmo tempo em que procurava evitar a banalizao do mtodo, a populao e o governo carioca solicitavam com insistncia este recurso, enquanto o governo federal divergia em seu interior sobre o que era legal ou ilegal, tentando mediar os interesses polticos presentes nessa questo. Com isso, subjaz dessas diferentes interpretaes, que o papel das Foras Armadas permanecia indefinido no
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ALBUQUERQUE, F. R. de. Diretriz Geral do Comandante do Exrcito. Braslia, DF: 2003. INFORME BRASIL N79. Ministro oferece tropas do Exrcito para patrulhamento no Rio. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 220 INFORME BRASIL N80. Ministro da Defesa critica apoio das Foras Armadas no combate ao crime. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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pensamento da sociedade brasileira. Afinal de contas, a representao de um cenrio de guerra nas ruas cariocas contrastava com a aparente ausncia de um iminente conflito internacional, o qual necessitasse da presena das Foras Armadas brasileiras na defesa de sua nao. Sendo assim, um dos principais problemas presentes nessa indefinio encontra-se na relao entre Foras Armadas e sistema democrtico, pois a presena constante dos militares na gerncia de assuntos internos, entre eles, a violncia urbana, dificultou o processo de criao de uma cultura poltica democrtica em defesa no pas:
Enfim, a despeito de algumas novidades nas propostas do Ministrio da Defesa para adequar as Foras Armadas ao papel que a poltica externa pretende para o Brasil na sua regio e no mundo, harmonizando, portanto, o Ministrio da Defesa com o Ministrio das Relaes Exteriores, as declaraes sobre a extenso do emprego das Foras Armadas em misses no especficas, como no combate ao crime organizado, manuteno de estradas, vacinao, etc., alm de refletir a impotncia do Estado, desfigura a natureza essencial das Foras Armadas que deveriam ser reservadas e preservadas para a as suas misses precpuas221.
Tendo em vista as discusses assinaladas, constatamos que a transio poltica efetuada entre 2002-2003 no abarcou maiores transformaes no pensamento em defesa no Brasil. Os primeiros anos de Lula no Palcio do Planalto destacaram-se por alguns redirecionamentos nos mais diversos campos, entre eles, economia, desenvolvimento social, poltica internacional e etc. Contudo, nas polticas para a defesa no encontramos maiores mudanas. O cenrio da defesa no pas, assim como no governo FHC, encontrava-se marcado: pela defasagem tecnolgica e operacional dos aparelhos e armas militares, perpetuada a partir dos sucessivos cortes oramentrios; pelo incipiente Ministrio da Defesa, que no exercia um controle civil satisfatrio sobre as trs Foras, haja vista o controle sobre o oramento, destinado a cada Comando Militar; pelas misses subsidirias das Foras Armadas, que devido ao seu rotineiro emprego, mantinham os riscos quanto preservao de autonomias militares 222. Em torno disso, a diretriz expedida pelo Comandante do Exrcito atribua maior presena da Fora em misses internas. No horizonte denominado EB hoje, o general Albuquerque assinalou as seguintes prioridades naquele presente momento:
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SAINT-PIERRE. H. L. & WINAND . C. A. Op. cit. 2003. Sobre a independncia das Foras Armadas na gesto oramentria, utilizamos um estudo feito em 2001, que constata a permanncia da autonomia militar nessa questo. In: MATHIAS, S. K.; SOARES, S. A. Foras Armadas, oramento e autonomia militar. Revista Perspectiva, n24/25, 85-113. So Paulo, SP: 2002.
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- proporcionar um nvel dissuasrio mnimo; - manter-se como instrumento de seletiva presena nacional, privilegiando reas pioneiras ou onde a presena do Estado se faz intermitente; permanecer vigilante observncia da lei e da ordem, apoiar as agncias federais e estaduais de segurana pblica e cooperar com o desenvolvimento nacional; - conviver com preconceitos estereotipados, interesses polticos conflitantes e com baixo nvel de conhecimento dos assuntos de defesa por parte das elites do Pas; manter-se em condies de atender s solicitaes para participar em misses internacionais de paz223.
Para o Exrcito brasileiro, apesar das crticas conferidas ao uso abusivo da garantia da lei e da ordem, solicitada a participar em diversas operaes internas e no relacionadas sua principal misso (instrumentos da defesa nacional), a participao em misses subsidirias valorizava sua estratgia de presena na participao do desenvolvimento nacional, favorecia o envolvimento poltico de militares junto ao poder decisrio e, principalmente, na viso castrense, poderia servir de pretexto para conquistar maiores rendimentos:
Sem perder de vista a misso fundamental do Exrcito, que defender a ptria, a Fora Terrestre pode aumentar a nfase dada s demais misses, preparando-se e sendo empregada com maior freqncia nas operaes de garantia da lei e da ordem, nas operaes internacionais, inclusive as de imposio da paz, nas aes de cooperao com o desenvolvimento nacional e no apoio s aes de defesa civil. [...] Mais importante do que as verbas recebidas, as aes subsidirias do ao Exrcito a credibilidade que nenhuma outra instituio nacional possui, trazendo resultados positivos em futuros planejamentos oramentrios224.
Com tamanha repercusso e participao da Fora Terrestre nesses tipos de operaes, o sentido conferido s misses subsidirias, ou seja, s atividades auxiliares, comeou a ganhar ares prioritrios:
O Exrcito eventualmente combate a criminalidade e apia aes sociais do governo, e o faz porque tem que ser feito. O faz porque houve ocasies em que a Polcia chegou ao limite de sua capacidade (ou deixou de exerc-la) ou o governo precisou de uma instituio confivel para realizar determinada ao originalmente atribuda a um rgo civil. [...] Ento, ao lado das aes voltadas para a defesa
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ALBUQUERQUE, op. cit., 2003. CUNHA, J. L. F. G. da. Poltica de Defesa Nacional e Realidade Brasileira: imposies Fora Terrestre. Rio de Janeiro, RJ: Dissertao (Mestrado) ECEME, 2004.
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externa, considerando-se todas as ameaas, inclusive Amaznia, colocam-se no mesmo nvel de importncia as aes subsidirias e as de garantia da lei e da ordem225.
Ao levarmos em considerao a freqncia com que este tema foi tratado nos textos militares da ECEME, nas diversas dissertaes, em sintonia com as ordens de cima, a atuao do Exrcito na garantia da lei e da ordem deveria servir de respaldo propagandstico s exigncias relacionadas diretamente s funes militares, ou seja, ao reaparelhamento e a valorizao salarial. Como apoio a esse empreendimento, na anlise dessas dissertaes recorrente encontrarmos um histrico, que comunga a participao das Foras Armadas brasileiras no desenvolvimento nacional e na construo dos valores democrticos da sociedade brasileira, com o ato cvico e moral de manter a normalidade poltico-institucional atravs de um autoritrio aparato jurdico representado pela GLO:
O emprego em operaes de garantia da lei e da ordem remonta as origens do Exrcito Brasileiro, logo aps a Independncia do Brasil. Desconsiderando as lutas para a consolidao da independncia, j que se travaram contra remanescentes portugueses ou partidrios desses que buscavam manter o status quo at ento vigente, as aes para debelar revoltas posteriores, principalmente durante o perodo das Regncias, apresentaram caractersticas de emprego do Exrcito na garantia da lei e da ordem [...] Como pode ser constatada da anlise dos textos constitucionais e da ao pacificadora de Caxias no perodo imperial, a misso das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem esteve sempre presente na Histria do Brasil, com pequenas nuances em face do momento histrico em que foram outorgadas, promulgadas ou decretadas essas constituies. A momentos de notria perturbao poltica e social segue-se a adoo de constituio mais rigorosa, que se atenua com a normalizao da vida nacional e o abrandamento dos conflitos226. .
Coaduna-se com essa representao interventora, a maneira como depositada a confiana da sociedade brasileira nas instituies castrenses227. De acordo com uma
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Ibid. p. 42. RODRIGUES, C. L. O preparo legal da tropa para as operaes de garantia da lei e da ordem. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 2004. 227 Esse pensamento encontra-se presente no iderio de boa parte da populao, ao vermos que as Foras Armadas, constantemente, so agraciadas como uma das instituies mais confiveis. Acerca dessa constatao, em 2004, O jornal O Globo divulgou o resultado da pesquisa encomendada pela Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico (Conamp) ao Ibope, na qual as Foras Armadas aparecem como a instituio com melhor imagem para a populao, com 73% da preferncia dos entrevistados, seguidos da imprensa (72%), Ministrio Pblico (58%), Igreja Catlica e Evanglica (56%), advogados (56%), polcia (51%), Poder Judicirio (48%), Poder Executivo (40%) e Poder
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pesquisa realizada no segundo semestre de 2005, na cidade do Rio de Janeiro, na ltima pergunta do questionrio, no objetivo de descobrir como voc gostaria que fosse ou atuasse nossas Foras Armadas?, a maioria dos entrevistados respondeu ser favorvel atuao dos militares nas ruas, a fim de proporcionar maior segurana sociedade e combater de modo efetivo a violncia. Alm disso, algumas pessoas solicitaram s Foras Armadas maior participao em trabalhos sociais, assistncia aos carentes e maior cooperao com as atividades de preservao ambiental228. Um dos equvocos nessas atribuies desejadas pela populao refere-se, em geral, ao tipo de treinamento que homens das Foras Armadas recebem em sua misso principal, cuja finalidade aniquilar ou dissuadir o inimigo, o invasor. Contrrio a essa participao das instituies castrenses em aes de combate criminalidade, o ministro Viegas, afirmava, naquele momento, que as Foras Armadas no eram treinadas para esse tipo de trabalho229. Na contramo do posicionamento adotado pelo Ministrio da Defesa, a Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal aprovou, nessa mesma poca, um projeto que previa a participao do Exrcito no combate ao crime organizado. Conforme noticiado pelo peridico O Globo, as Foras Armadas tiveram o respaldo jurdico-poltico para poderem atuar, efetivamente, em aes desse tipo,
proporcionando, assim, a possibilidade de investir em treinamentos correspondentes a esse tipo de misso230. Ao analisarmos as discusses desse perodo, observamos que as destoantes vises sobre a misso das Foras Armadas ilustravam a crise de identidade sobre o pensamento em defesa, referente ao fim da Guerra Fria. A par dessas diferentes interpretaes atreladas a interesses diversos, o governo Lula, em um primeiro momento, no se diferenciou da gesto anterior, pois manteve a permanncia dos militares atuando em questes internas e adiou os investimentos em
Legislativo (35%). A pesquisa foi realizada entre 7 a 11 de fevereiro e duas mil pessoas foram ouvidas em 145 cidades. INFORME BRASIL N111. Pesquisa revela que Foras Armadas tm a melhor imagem para a populao. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 228 SOUZA, J. A. de M. Marketing e Foras Armadas. Disponvel em: < http://www.artigocientifico.tebas.kinghost.net/artigos/?mnu=1&smnu=5&artigo=3500>. Acesso em 12/01/2012. 229 INFORME BRASIL N 115. Atuao do Exrcito no Rio descartada por Viegas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 230 Ibid. Comisso de Constituio e Justia aprova projeto que prev a atuao do Exrcito no combate ao crime organizado.
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defesa, gerando insatisfaes no interior da caserna231. Essas imprecises no trato com a defesa viriam a afetar as relaes entre o governo e as Foras Armadas.
3.2 A presena da autonomia militar na esfera poltica da Defesa
Alm da polmica sobre o uso das Foras Armadas em atividades subsidirias, marcada em todo o primeiro ano de Lula no poder, outras questes fomentaram divergncias nas relaes entre o poder civil e militares, dificultando, assim, a construo de um pleno controle civil. Representado nos posicionamentos dos militares e do Ministrio da Defesa, os motivos desses desacordos ganharam flego em maro de 2004, atravs de reivindicaes salariais. As Foras Armadas exigiam um reajuste na ordem de 30%, de acordo com os estudos sobre os ndices inflacionrios dos ltimos anos. Proibidos de realizarem qualquer movimento grevstico, os militares posicionaram-se nos bastidores e tiveram o apoio de seus familiares em reivindicaes pblicas, estas ocorridas, principalmente, na capital Braslia232. Os oficiais da reserva tambm realizaram manifestaes favorveis a um reajuste salarial. Essas atitudes tiveram o apoio do Comando do Exrcito, que na poca declarou ser legtimo e democrtico qualquer ato que no desrespeitasse as imposies da ordem legal. Diferentemente do apoio consentido nas palavras do general Albuquerque, o ministro da Defesa afirmou ser contrrio aos protestos dos familiares, pois isso s serviria como empecilho nas negociaes junto Presidncia. Declarou, ainda, que os nmeros solicitados pelos militares no seriam atendidos de imediato e as negociaes no possuam prazo para terminarem. Essa indefinio levantou crticas no interior das trs Foras. Em nota oficial datada no dia 04/04/2004, a Aeronutica declarou que os baixos soldos poderiam promover uma insatisfao social nas casernas233. Quase um ms depois, outro protesto, dessa vez ocorrido na cidade do Rio de Janeiro, j pedia a sada
231
Em setembro de 2003 foram divulgados dados que apontavam a um caminho de reduo no repasse de verbas para a defesa e Foras Armadas no incio dos anos 2000. Comparado aos dois anos anteriores, houve um decrscimo de aproximadamente 46% (cerca de R$ 3,7 bilhes a menos). O mais agravante, contudo, foi que o repasse de verbas para 2004 manteve essa tendncia. INFORME BRASIL N93. Matria de O Globo aponta agravamento da situao material dos militares no governo Lula e Ministro da Defesa declara que oramento para 2004 insuficiente. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 232 INFORME BRASIL N118. Militares continuam se mobilizando por melhores salrios: Atitude recebe consentimento de Comandante do Exrcito e reprovao do Ministro da Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 233 Ibid. INFORME BRASIL N118.
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de Viegas no Ministrio. O ato ocorreu durante uma participao do Alto Comando em uma solenidade na cidade carioca234. Posteriormente a essas reclamaes, o ministro aceitou dialogar com as famlias militares, no obtendo o resultado esperado, haja vista a manuteno dos protestos favorveis a sada de Viegas na pasta da Defesa. A relao do ministro com os militares comeou a desgastar-se devido questo salarial. A partir deste momento, as divergncias cresceram e comearam a ganhar maior evidncia na imprensa nacional. O pensamento no interior do meio castrense era de que o ministro tomava decises contrrias aos interesses da tropa, atuando, em diversas ocasies, de modo isolado, como, por exemplo, nas negociaes dos soldos militares235. Por fim, em setembro de 2004, ao invs da proposta de 30% requerida pelo estamento militar, foi aprovado por deputados e senadores, o reajuste de 10%236. Outro motivo de discordncia entre os dois setores ocorreu no incio de maio de 2004. Conforme publicado pelo jornal O Estado de S. Paulo, o contrato firmado sem licitao entre o Ministrio da Defesa e a Fundao Getlio Vargas (FGV), em torno de um projeto de reengenharia do processo de gesto das Foras Armadas, ao custo de R$ 1,28 milho, acarretou em descontentamentos nos comandos militares237. As Foras Armadas argumentaram que o dinheiro investido em um estudo para reinveno da roda, ou seja, um projeto nada inovador, deveria ser direcionado a programas sociais estabelecidos na Regio Amaznica. Em contrapartida, a pasta da Defesa alegou que o acordo foi feito com uma instituio respeitada e desprovida de finalidades lucrativas. Ainda nesse assunto, Viegas declarou que j aguardava tal reao dos militares, pois, segundo o ministro, uma instituio que, historicamente, tende a se posicionar contrariamente s mudanas em seu sistema. Aps esses dois problemas, os comentrios em torno da sada de Viegas repercutiam cada vez mais no interior da caserna e nas pginas dos peridicos. Em junho de 2004, o presidente Lula j conferia entrevistas de apoio permanncia de seu ministro e, ao mesmo tempo, procurava controlar as inquietaes dos quartis, as quais, em parte, ele concordava, pois a outros ministros declarava estar descontente com o trabalho do diplomata. Ento, conforme noticiado
234
INFORME BRASIL N123. Grupo pede sada de ministro. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 235 INFORME BRASIL N122. O Estado de S. Paulo aponta o estremecimento da relao de Viegas com os militares. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 236 INFORME BRASIL N140. Aprovao do reajuste salarial dos militares. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 237 INFORME BRASIL N140, op. cit.
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pelo peridico O Globo, nesse perodo, o cargo de Viegas esteve muito ameaado e sua sada j era vista como uma questo de tempo (precisamente, no ms de novembro, quando estava prevista uma reforma ministerial)238. Um dos principais mobilizadores a favor da mudana de direo no Ministrio da Defesa foi o general Albuquerque. Em coluna opinativa ao Jornal do Brasil, o articulista Ricardo Boechat apontou esse personagem como principal interlocutor das discusses favorveis queda de Viegas239. Na maioria dos desentendimentos com as Foras Armadas, a voz mais eloquente vinha do Comando do Exrcito. Alm das situaes j explanadas, a escolha dos generais que comandariam as tropas brasileiras no Haiti, tambm serviu de combustvel para inflamar as relaes entre o ministro e seu subordinado. Respaldado pelo aparato legislativo, Viegas possua o direito de escolher o chefe da operao, mas solicitou uma lista com trs nomes selecionveis a Albuquerque, que por sua vez, no entregou o documento. Dessa maneira, o prprio Comandante selecionou os oficiais - o general Amrico Salvador ficou responsvel pela liderana das tropas brasileiras, e o general Augusto Heleno Ribeiro assumiu comando-geral da Fora Internacional de Paz das Naes Unidas no Haiti. A fim de evitar novas brigas, O Globo reportou que o diplomata procurou acatar as decises do oficial240. Apesar das tentativas em conter os atritos existentes entre as Foras Armadas e o Ministrio da Defesa no segundo ano do governo Lula, a presena do ministro Viegas no comando da pasta civil tornou-se insustentvel ao final desse. A grande polmica em torno da exposio de duas fotos, inicialmente atribudas ao jornalista Vladimir Herzog, morto durante o Regime Militar nas instalaes do Destacamento de Operaes de Informaes - Centro de Operaes de Defesa Interna (DOI-Codi), em So Paulo, no ano de 1975, foi o estopim para a mudana de comando no Ministrio. As imagens foram divulgadas pelo jornal Correio Braziliense em outubro de 2004, sendo motivo de grande repercusso na sociedade ao suscitarem questionamentos sobre a verdadeira causa da morte de Herzog. O peridico teve acesso s imagens aps o ex-cabo do Exrcito Jos Alves Firmino entreg-las Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. Firmino, que trabalhou como araponga do Exrcito contra os partidos
238
INFORME BRASIL N130. Viegas afirma ter sido irredutvel ao negociar reajuste das Foras Armadas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 239 INFORME BRASIL N131. Colunista aborda articulao contra Viegas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 240 INFORME BRASIL N130, op. cit.
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de esquerda na dcada de 1970, encontrava-se descontente com a Fora aps sofrer uma transferncia indesejada, e resolveu apresentar estes documentos. Conforme a verso oficial, transmitida at ento, Herzog teria se suicidado nas instalaes militares, pois a nica foto, a qual a populao possua conhecimento, indicava sinais de enforcamento e corroborava para a variante suicida. Prontamente, a Comisso avaliou que Herzog foi assassinado e responsabilizou o Exrcito pelo crime241. Porm, em seguida notcia, o Exrcito e a Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) pesquisaram e afirmaram que as fotos no se referiam ao jornalista, mas sim, a um padre242. O ocorrido causou um grande desconforto na cpula governamental, haja vista o desencontro de informaes e os possveis documentos, que permaneciam secretamente confinados no rgo. A partir das imagens divulgadas, reacendeu-se a controvrsia em volta de provveis casos de tortura cometidos pelos militares, e as manifestaes derivadas disso acarretaram numa crise poltica, que envolveu diferentes grupos. Joo Luiz Duboc Pinaud, ento presidente da Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, defendeu uma maior interveno do governo na apurao de casos envolvendo esses crimes e ameaou abandonar o cargo, caso isso no fosse cumprido243. Em contrapartida, no dia 17/10/2004, um texto assinado pelo Centro de Comunicao Social do Exrcito alegou no existir documentos histricos, os quais atestassem participao da Fora em mortes ocorridas durante suas operaes naquele perodo. O documento tambm qualificou como um ato revanchista a publicao das fotos e, assim como em diversos documentos produzidos por seus oficiais na ECEME, exaltou a postura das Foras Armadas no combate contra as foras subversivas244. Logo aps esse posicionamento, vrios polticos e membros da sociedade civil exigiram uma retratao, por parte do Exrcito. As presses surtiram efeito e o presidente Lula ordenou ao general Albuquerque uma nota de retratao, que acatou a ordem aps a reviso do texto feita pelo prprio presidente. Em um dos trechos, o oficial teve que se posicionar da seguinte maneira:
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INFORME BRASIL N146. Caso Herzog I: Divulgadas fotos inditas de Herzog no DOI-Codi de So Paulo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 242 Ibid. Caso Herzog II: Ao da Abin mostra que h arquivos no revelados. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 243 INFORME BRASIL N146: Caso Herzog III: Presidente da Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos ameaa deixar o cargo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 244 INFORME BRASIL, op. cit., Caso Herzog IV: Exrcito se retrata aps determinao de Lula e lamenta morte de jornalista.
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Entendo que a forma pela qual esse assunto foi abordado no foi apropriada, e que somente a ausncia de uma discusso interna mais profunda sobre o tema pde fazer com que uma nota do Centro de Comunicao Social do Exrcito no condizente com o momento histrico atual fosse publicada245.
Feita a retratao, na viso do ministro da Defesa, a crise havia sido superada. Segundo ele, sua autoridade foi preservada e suas atividades a frente do cargo no sofreram qualquer interferncia246. No entanto, essa viso no correspondia, de fato, as relaes envolvendo o Comando do Exrcito, Ministrio e a Presidncia da Repblica, pois havia o desejo, por parte das Foras Armadas, pela demisso de Viegas. Os atos de indisciplina cometidos pelo general Albuquerque aconteciam corriqueiramente, mas durante esse jogo de foras, o cargo do militar foi mantido ao contrrio do que viria a ocorrer com Viegas:
Em vez de demitir o General Albuquerque por indisciplina, Lula tratou-o com luva de pelica e considerou o incidente como sendo fruto da inabilidade poltica de Viegas. Lula mostrou-se receoso de exercer plenamente sua condio de comandante-em-chefe das Foras Armadas, conforme estipula o artigo 142 da Constituio Federal, e no demitiu o Comandante do Exrcito. Com medo de exercer sua autoridade, fragilizou-se (CORRA, 2004). Embora lamentasse a morte de Herzog, a substncia da primeira nota no foi alterada: os arquivos continuariam fechados aos civis247.
Fragilizado com os diversos episdios de insubordinao militar (entre eles, tambm citamos a declarao inapropriada para sua funo, do general Augusto Heleno no Haiti, na qual relacionava crise de violncia no pas caribenho com as declaraes de apoio do ento candidato democrata s eleies dos EUA, John Kerry, ao expresidente do Haiti, Jean-Bertrand Aristide, que saiu do pas aps intensos conflitos internos), e indecises a respeito de assuntos referentes Defesa, a queda do diplomata tornou-se iminente. Jos Genoino, presidente do PT, por exemplo, alegou a falta de autoridade vista em Viegas perante as relaes com o Exrcito248. Sob um olhar distinto, Martins Filho trabalha com a hiptese de que Viegas no recebeu a devida sustentao
245
AGNCIA BRASIL. Em nova nota, Exrcito lamenta a morte de Vladimir Herzog. Disponvel em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2004-10-19/em-nova-nota-exercito-lamentamorte-de-vladimir-herzog.> Acesso em 25/01/2012. 246 INFORME BRASIL N146, op. cit.. 247 ZAVERUCHA, op. cit., 2005. 248 INFORME BRASIL N146, op. cit.
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poltica, por parte da Presidncia, e o fracasso nas tentativas de se avanar o controle civil sobre os militares esteve vinculado a esse fator. O autor ainda acrescenta que o diplomata possua a vocao, no sentido weberiano, para o desempenho do cargo, podendo-se propor que possua paixo, senso de responsabilidade e senso de propores, mas quando exigiu obedincia no soube fornecer os benefcios s Foras Armadas, habituadas autonomia249. Devido tamanha presso, no dia 22/10/2012, segundo publicado pela imprensa escrita, o diplomata havia dado entrada com seu pedido de demisso junto a Presidncia250. A aceitao do pedido aconteceu duas semanas depois. No texto de renncia apresentado a Lula, Viegas deixou claro que houve uma insubordinao militar, quando foi divulgado o documento, assinado pelo Exrcito, o qual rechaou o envolvimento de militares nos crimes de tortura:
Embora a nota no tenha sido objeto de consulta ao Ministrio da Defesa, e at mesmo por isso, uma vez que o Exrcito Brasileiro no deve emitir qualquer nota com contedo poltico sem consultar o Ministrio, assumo a responsabilidade que me cabe, como dirigente superior das Foras Armadas, e apresento a minha renncia ao cargo de Ministro da Defesa, que tive a honra de exercer sob a liderana de Vossa Excelncia251.
Ao contrrio do discurso emitido no incio de 2003, quando destacou os exemplares valores democrticos das Foras Armadas, o ministro, que voltaria a exercer a funo de diplomata, dessa vez na Espanha, percebeu que nem todos os grupos das Foras Armadas adequaram-se ao regime democrtico:
Foi, portanto, com surpresa e consternao, que vi publicada no domingo, dia 17, a nota escrita em nome do Exrcito Brasileiro que, usando linguagem totalmente inadequada, buscava justificar os lamentveis episdios do passado e dava a impresso de que o Exrcito, ou, mais apropriadamente, os que redigiram a nota e autorizaram a sua publicao, vivem ainda o clima dos anos setenta, que todos queremos superar. A nota divulgada no domingo 17 representa a persistncia de um pensamento autoritrio, ligado aos remanescentes da velha e anacrnica doutrina da segurana nacional,
249 250
FILHO, op. cit., p. 300. 2010. INFORME BRASIL N148. Demisso de Viegas I: cargo ocupado pelo Vice-Presidente Jos Alencar. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 251 AGNCIA BRASIL. Leia a ntegra da carta de demisso de Jos Viegas. Disponvel em: http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2004-11-04/leia-integra-da-carta-de-demissao-de-jose-viegas. Acesso em: 25/01/2012.
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incompatvel com a vigncia plena da democracia e com o desenvolvimento do Brasil no Sculo XXI. J hora de que os representantes desse pensamento ultrapassado saiam de cena. incrvel que a nota original se refira, no Sculo XXI, a "movimento subversivo" e a "movimento comunista internacional". inaceitvel que a nota use incorretamente o nome do Ministrio da Defesa em uma tentativa de negar ou justificar mortes como a de Vladimir Herzog. tambm inaceitvel, a meu ver, que se apresente o Exrcito como uma instituio que no precise efetuar "qualquer mudana de posicionamento e de convices em relao ao que aconteceu naquele perodo histrico."252
As palavras de Viegas foram consideradas a nota mais dura j escrita por um Ministro de Estado, desde 1985, em relao aos militares.253 De fato, at esse momento, as funes exercidas pelo Ministrio da Defesa eram limitadas, e as poucas tentativas no exerccio de obter um controle maior sobre essa poltica pblica foram combatidas pelo meio castrense, em especial o Exrcito. Em sintonia com a nota divulgada pelo Centro de Comunicao Social do Exrcito, perseverava-se na caserna, no pensamento de alguns oficiais do alto escalo, a impresso de que havia uma poltica revanchista contra as Foras Armadas e, por isso, a necessidade em defender-se dessas acusaes, mesmo que, para isso, realizassem casos de insubordinao como houve no exemplo acima citado:
A interpretao histrica do movimento de 31 de maro de 1964, conforme a opinio de setores da mdia e de vrios polticos brasileiros, incompatvel com a imagem das Foras Armadas brasileiras, vindo a causar declnio de prestgio perante a sociedade. Alm disso, observa-se a realizao de uma campanha no sentido de desacredit-las por meio de propaganda feita nos mais diversos meios de comunicao. Essa manobra vem acarretando prejuzos a essas instituies, com reflexos negativos at mesmo pela diminuio paulatina de seus oramentos. Em decorrncia, h falta de investimentos em cincia e tecnologia e sucateamento dos materiais de emprego militar, contribuindo para enfraquecer o poder militar nacional [...] Na mdia, a infiltrao foi tamanha que jornais e revistas de tradio profissional, como O Estado de So Paulo, O Globo e Veja mudaram radicalmente a sua linha jornalstico-informativa para o trabalho de formao de opinio. Cidados ditos jornalistas, influenciados pelo rancor da fragorosa derrota ao tentarem tomar o poder pela fora, se vem numa posio em que podem agora atirar pedras nas foras que os derrotaram.254.
252 253
Ibid. ZAVERUCHA, op. cit., 2005. 254 MEGALE, T. H. de S. As Foras Armadas e a sociedade: o relacionamento com a mdia e as elites polticas brasileiras ps-governos militares. Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 2004.
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Em torno desse esprito combativo, a conjuntura vivida no segundo semestre de 2004 auxilia-nos a compreender que, atravs da preservao de autonomias militares e da frgil capacidade do poder civil em exercer seu controle, os debates em torno das polticas para a defesa e o desenvolvimento da democracia no Brasil continuaram prejudicados no incio do governo Lula. Quanto a essa constatao, embora faltem informaes precisas sobre o processo decisrio desses dias, a demisso representou rendio incondicional aos termos colocados pelos militares. No por acaso, as manifestaes militares foram de aprovao.255 A partir do ocorrido, notamos a precria capacidade do Ministrio da Defesa em assumir uma posio de liderana civil perante os militares, mesmo aps cinco anos de sua existncia. Alm do mais, a queda de brao entre as lideranas no galgou nenhum avano satisfatrio em relao modernizao da defesa brasileira, pois no Brasil no h outro canal para a obteno de verbas para aumentos de soldos ou modernizao dos equipamentos seno o Ministrio da Defesa.256
3.3 Alencar e a atualizao da Poltica de Defesa Nacional
Ciente das responsabilidades e das presses exercidas pelas Foras Armadas, o presidente Lula, em tentativa de prestigiar o setor, decidiu nomear seu vice, Jos Alencar, no dia 08/11/2004, como o novo ministro da Defesa, que nesse instante, dividiria as duas atribuies. Diante dessa alternativa, a princpio transitria, o presidente Lula ganharia tempo para poder nomear um novo ministro257. Nas palavras de Lula, Alencar era considerado uma autoridade inquestionvel para um cargo carente de uma forte liderana civil258. Atravs dessa perspectiva, um dos principais objetivos na escolha do vice-presidente era assegurar uma aparente estabilidade, pelo fato de:
Como ter dificuldade em substitu-lo pois o eventual comandanteem-chefe das Foras Armadas na ausncia do Presidente da Repblica, de esperar-se que Alencar cumpra os termos do pacto da
255 256
FILHO, op. cit., p. 287. 2010. Ibid. p. 301. 257 MATHIAS, S. K. Foras Armadas e Governabilidade no Governo Lula. Washington, EUA: CHDS, 2005. Disponvel em: <http://www.resdal.org/producciones-miembros/art-mathias.pdf.> Acesso em: 02/02/2012. 258 INFORME BRASIL N148, op. cit.
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transio: os militares aceitam a democracia eleitoral em troca da manuteno de enclaves autoritrios dentro do aparato de Estado. Um desses domnios reservados a posse da chave dos arquivos da represso militar259.
Em seu discurso de posse, marcado por um tom conciliatrio, Alencar voltaria a repetir o conjunto de prioridades para a Defesa e Foras Armadas elencados pelos seus antecessores, pautado na valorizao do aparato militar, no vnculo das Foras Armadas com o desenvolvimento nacional e na responsabilidade de atrelar esses interesses nova projeo do Brasil no cenrio internacional260. A prova de que a continuidade seria uma das principais caractersticas marcantes no incio dessa gesto encontra-se nos dilogos entre o novo ministro e os lderes das Foras. Em uma reunio com o brigadeiro Luiz Carlos Bueno, comandante da Aeronutica, o vice-presidente foi aconselhado a manter o projeto de reestruturao iniciado por Viegas, pautado nas boas relaes estratgicas com pases chaves, como EUA, pases da Amrica do Sul e outras naes desenvolvidas261. No plano das relaes polticas internas, ainda em seu
pronunciamento inicial, o novo chefe da Defesa procurou enfatizar o compromisso institucional com a democracia e o papel republicano e moderno exercido pelas Foras Armadas, em uma clara demonstrao de apaziguamento frente recente crise, que culminou no pedido de demisso de seu antecessor. A mudana de comando no Ministrio da Defesa trazia consigo a necessidade em suavizar as tenses pr-existentes entre comandos militares e o comando civil e, assim, avanar, mesmo que a passos vagarosos, na democratizao da Defesa e na modernizao das Foras Armadas. primeira vista, encontramos sinais favorveis nessa direo. Dois meses depois da contestada nota assinada pelo Exrcito, um outro documento, produzido pelo general Albuquerque, indicava uma mudana de postura no trato com as questes passadas. Ao se referir Intentona Comunista, movimento poltico-militar ocorrido em 1935 que visava destituir do poder o presidente Getlio Vargas, o general, que sofria presses internas e externas para sua sada, preferiu ser prudente em seus escritos, buscando destacar as boas relaes no presente, marcadas
259 260
ZAVERUCHA, op. cit., 2005. INFORME BRASIL N149. Posse do ministro da Defesa III: Ministro fala sobre seus objetivos. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 261 Ibid.
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pelo entendimento e reconciliao.262 Em outra nota, datada em 31/03/2005, o Exrcito procurou atenuar o contedo referente comemorao de 41 anos do golpe cvico-militar de 1964. No texto, no h menes ao regime militar, como em anos anteriores, havendo apenas referncias implcitas "revoluo de 64.263 Outra ao importante veio da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional. Em dezembro de 2004, os parlamentares decidiram unificar numa nica emenda os recursos destinados defesa no pas. Caso fosse aprovada a quantia, alada em aproximadamente, R$1 bilho, o MD administraria esses recursos. O interesse com essa medida era fortalecer o controle civil264. Depois de ficar quatro meses na chefia da pasta e amainar os entreveros entre Exrcito e Ministrio da Defesa, Alencar j demonstrava vontade em voltar a ocupar apenas a vice-presidncia. Em uma entrevista concedida na ECEME, o poltico mineiro alegou que o seu perfil no era compatvel com o Ministrio da Defesa. Apesar de reconhecer o apoio que obteve das Foras Armadas, o vice-presidente no se via apto a exercer tal funo. Porm, uma semana depois desse discurso, ele voltou atrs e disse estar pronto para qualquer deciso de Lula265. Em seguida a essa deciso, coube a Alencar, garantir, por meio de tratativas com as Foras Armadas, a no intromisso dessas nas disputas polticas do Executivo, ameaado em 2005, depois de ver-se imerso em uma grave crise poltica, que envolveu diversas lideranas do partido do Presidente e de sua equipe palaciana266. O custo dessas negociaes resultou em um aumento
262
INFORME BRASIL N153. Comandante do Exrcito muda seu discurso ao comentar sobre a Internacional Comunista. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 263 INFORME BRASIL N162. Golpe Militar completa 41 anos. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 264 Porm, importante esclarecermos que o oramento, destinado s Foras Armadas, era elaborado por cada Comando Militar e fazia parte do projeto de lei feito pelo poder Executivo. Em 2005, eram previstos R$ 7,3 bilhes para a Aeronutica, R$ 7 bilhes para Marinha e R$13,8 bilhes para o Exrcito. Ibid. Comisso decide unificar oramento das Foras Armadas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 265 INFORME BRASIL N161. Alencar garante que continuar frente do Ministrio da Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 266 A grave crise em questo foi popularmente conhecida como Escndalo do Mensalo ou Esquema de compra de votos de parlamentares. Exposto nacionalmente, atravs das acusaes do ento deputado federal, Roberto Jefferson, o esquema referia-se ao suposto envio de verbas do governo federal a deputados, com o intuito de que esses aprovassem os projetos do Executivo. A repercusso da crise foi tamanha, que muitos viram a ameaa de uma crise de governabilidade assolar o governo. Sobre a atitude tomada pelos militares: Pela anlise apresentada, s podemos concluir que apesar da no superao da autonomia e da preservao de muitas das capacidades de presso poltica, as FFAA no querem assumir a direo do pas e, neste momento, acompanham aqueles civis e militares que entendem que no atual momento poltico brasileiro, com o governo paralisado que pode crescer a ponto de gerar uma crise de governabilidade, o melhor garantir a manuteno de Lula na Presidncia at o final de seu mandato, em dezembro de 2006. MATHIAS, op. cit., 2005.
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salarial para os militares, que ao longo de 2005, no cessaram com as reivindicaes at obterem uma parte do reajuste pretendido, prometido por Viegas em 2004. Em abril de 2005, o Ministrio do Planejamento transmitiu Defesa que o aumento salarial, estimado em 23%, no estava previsto no oramento anual, devido escassez de recursos e conteno de verbas267. Uma semana depois do anncio ocorreriam os primeiros protestos. Nas comemoraes ao dia do Exrcito, esposas de militares e oficiais da reserva expuseram publicamente suas insatisfaes, por meio de passeatas e interdies de avenidas em Braslia. Em reunies com o Presidente, as lideranas militares tambm pressionavam e os desgastes, decorrentes dos resultados infrutferos dessas conversas, j comeariam a afetar as relaes entre as corporaes militares e o governo. Diante de tal problema, o general Albuquerque procurou redigir uma nota de apoio aos esforos do Executivo na tentativa, junto sua equipe econmica, de reverter esse quadro268. Os esforos e as presses das Foras Armadas no terminaram com essa garantia e at militares da ativa (impossibilitados juridicamente de se manifestarem fora dos quartis) participaram de algumas dessas manifestaes. Respaldadas pelo apoio do ministro da Defesa e atentas ao desenrolar da crise poltica no governo, as Foras Armadas, em agosto de 2005, receberam a notcia de que suas exigncias, em parte, seriam atendidas (foram aprovados 13% dos 23% pretendidos). Ou seja, mesmo em uma grave situao poltica e com problemas na rea econmica, o governo cedeu s presses castrenses no intuito de evitar maior mobilizao militar, que pudesse agravar, ainda mais, a crise instalada em seus gabinetes. Esse fato marcou, novamente, a atuao das Foras Armadas na preservao de suas autonomias e no resguardo de seus privilgios em troca de uma no interferncia na poltica do pas. A par dessas reivindicaes militares, ocorridas ao longo de 2005, a postura negociadora e apaziguadora de Alencar no foi o seu nico legado frente do Ministrio da Defesa. Diante da necessidade de se repensar a defesa aps a primeira PDN, publicada h quase uma dcada, o Ministrio da Defesa, em parceria com outras
267
INFORME BRASIL N164. Militares sem previso de reajuste. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 268 INFORME BRASIL N169. Soldo Militar I: Presidente da Repblica anuncia que soldo militar ser reajustado somente quando a economia se recuperar. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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instituies, apresentou uma nova Poltica de Defesa Nacional, que foi aprovada e publicada pelo decreto presidencial n 5.484, de 30 de junho de 2005. Quanto s diretrizes estratgicas emitidas na PDN-2005, notamos que as ameaas terroristas ganharam uma ateno maior em relao ao documento de 1996. Essa mudana auxilianos a perceber a percepo de uma nova conjuntura internacional em defesa, aps os ataques terroristas ocorridos nos EUA, no dia 11/09/2001, e que o Brasil assimilou em sua Poltica269. Outra caracterstica na atualizao da PDN foi o seu maior detalhamento acerca dos contedos relacionados defesa e segurana, pois no texto de 1996 encontramos, somente, noes vagas a respeito dessas questes. Ao contrrio da primeira proposta, que no fez essa distino conceitual, a segunda PDN adotou esses termos da seguinte maneira:
I - Segurana a condio que permite ao Pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao dos seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza, e a garantia aos cidados do exerccio dos direitos e deveres constitucionais; II - Defesa Nacional o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas preponderantemente externas, potenciais ou manifestas270.
Atravs desses dois conceitos, a PDN-2005 traou em seus objetivos da defesa nacional, orientaes estratgicas e diretrizes, os caminhos a serem percorridos pelas aes governamentais em consonncia com a Poltica Externa brasileira. Notamos, ento, que o documento produzido no governo Lula aprimorou e aprofundou muito dos temas apresentados em 1996. Todavia, de uma maneira geral, as duas polticas apresentam uma grande confluncia concentrando-se no aprimoramento das foras armadas, dos sistemas de segurana e vigilncia, das instituies de segurana e defesa, alm das propostas de investimento no setor271. No plano interno, ciente do problema do uso das Foras Armadas em operaes desassociadas de sua principal funo, a Poltica de Defesa Nacional procurou no abrir esse debate em suas propostas e, com isso, no aproveitou a oportunidade para iniciar uma transformao e uma ampla adequao das Foras Armadas ao regime
269 270
BRASIL. Poltica de Defesa Nacional. 2005. Ibid. 271 AGUIAR; MAGALHES. Paz, desenvolvimento e integrao: As polticas de segurana regional no governo Lula. Pensamiento Proprio. Buenos Aires: 2007.
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democrtico. Pelo contrrio, a leitura do documento suscita questionamentos ao aderir o advrbio preponderantemente no combate s ameaas externas
A Poltica de Defesa Nacional voltada, preponderantemente, para ameaas externas, o documento condicionante de mais alto nvel do planejamento de defesa e tem por finalidade estabelecer objetivos e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao nacional, com o envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional272.
Alm de no trabalhar por completo o pensamento em defesa no Brasil, haja vista que a PDN no estaria voltada, integralmente, para ameaas externas, ao longo do texto, notamos a deliberada omisso da proposta ao no abordar o tema das misses internas dos militares. De acordo com a PDN, o emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem no se insere no contexto deste documento e ocorre de acordo com legislao especfica.273 Por fim, uma outra diferena em ralao a PDN-1996 foi a maior participao de grupos civis (mesmo assim, essa presena foi limitada), principalmente universitrios, na formulao do renovado documento274. Contudo, ainda houve uma forte presena castrense na construo do pensamento em defesa, liderada pela figura de Jorge Armando Felix, ento ministro de Estado chefe do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, cargo este, ocupado, anteriormente, por Alberto Mendes Cardoso, ministro no governo Fernando Henrique. At aqui, vimos que as polticas para a defesa no primeiro mandato do presidente Lula foram tratadas de maneira semelhante ao governo antecessor. O controle sobre a defesa permaneceu restrito s relaes entre Foras Armadas e Executivo. A modernizao do aparato militar no aconteceu e o tempo de uso de alguns equipamentos chegaram ao seu limite. Pouco se fez por essa poltica pblica e muitas promessas contidas nos primeiros discursos de 2003 no foram cumpridas entre o perodo 2003-2006. Sendo assim:
272 273
BRASIL, op. cit., 2005 Ibid. 274 Em meados da dcada de 1990 e na primeira dcada de 2000, surgiram muitos grupos de pesquisa destinados aos estudos das Foras Armadas no Brasil e Amrica do Sul, com enfoque nas mais diversas temticas, entre elas, pesquisas sobre a defesa nacional. Como exemplo, podemos citar o Grupo de Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES), o programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP E PUC/SP), o Ncleo de Estudos Estratgicos (NEST) da UFF, o Ncleo de Estudos Estratgicos (NEE) da UNICAMP, entre outros.
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At meados de 2007, o presidente manteve a Defesa Nacional ausente das prioridades governamentais, ainda que, no incio do mandato, houvesse anunciado medidas pertinentes e necessrias, as quais, todavia, no prosperaram. Na Mensagem ao Congresso Nacional de 2003, o presidente da Repblica afirmara que naquele ano o Ministrio da Defesa dever promover a atualizao da Poltica de Defesa Nacional, revigorar o debate sobre temas estratgicos com a sociedade civil e elaborar um Livro Branco de Defesa. A nova verso da Poltica de Defesa Nacional, que aprovou em 2005, foi o fator positivo mais destacado das relaes do Presidente da Repblica com a Defesa Nacional no seu primeiro mandato. Quanto ao mais, no ocorreu o debate com a sociedade civil e o Livro Branco de Defesa sequer foi cogitado com seriedade275.
3.4 A crise no setor areo e a conjuntura das transformaes no Ministrio da Defesa
Ao elencar, na prtica, outras prioridades para o desenvolvimento social, poltico e econmico do Brasil, o presidente Lula no dedicou maiores atenes Defesa e Foras Armadas em seu primeiro mandato. Outra prova que corrobora para esse argumento foi a mudana na chefia do Ministrio da Defesa em maro de 2006. Quando Jos Alencar decidiu reeleger-se como vice-presidente na chapa de Lula, nas eleies de outubro deste ano, houve a necessidade de se colocar outro nome na pasta da Defesa, que mantivesse o perfil apaziguador. Sem um maior planejamento para a escolha de um civil com perfil e conhecimento necessrios a assumir tal cargo, Lula indicou, de ltima hora, Waldir Pires, ento chefe da Controladoria-Geral da Unio276. Exilado poltico nos anos do regime militar, o poltico baiano j assumiu o cargo sob forte presso dos militares, que reivindicavam um aumento no oramento do setor, o qual recebeu, apenas, cerca de 40% dos recursos pretendidos277. Em meio a essas frequentes dificuldades, Pires, logo de incio, teve que enfrentar a volta das polmicas em torno da exaltao do Exrcito nas comemoraes de aniversrio da instaurao de seu regime (42 anos completados no dia 31/03/2006). Conforme publicado pelos peridicos, atravs da Ordem do Dia, assinada pelo
275
OLIVEIRA, E. R. de. A Estratgia Nacional de Defesa e a Reorganizao e Transformao das Foras Armadas. Revista Interesse Nacional. Ano 2, Edio 5, 2009. 276 INFOME BRASIL N204. Ministro da Defesa ser substitudo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 277 INFOME BRASIL N205. Waldir Pires assume o Ministrio da Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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comandante da Fora, general Albuquerque, foi destacado o orgulho que o Exrcito possua por esse passado atuante. Diferentemente do ano anterior, em que procurou moderar esses posicionamentos, o Exrcito, em nota oficial, novamente, adotou uma postura no condizente com o regime democrtico vigente. Essas declaraes sempre ganharam repercusses polmicas na Nova Repblica, quando expostas mdia, mas dentro da caserna esse pensamento confunde-se com a sua prpria doutrina, haja vista os constantes trabalhos, os quais procuram democratizar o movimento cvico-militar de 1964:
Conclui-se, portanto, que o Movimento de 64 impediu a realizao da revoluo brasileira que representaria um rompimento muito mais profundo e danoso liberdade democrtica e normalidade institucional. Tratou-se de uma contra-revoluo que impediu que o povo, conduzido por uma minoria mal intencionada, enveredasse por uma senda insensata, ilusria, sangrenta e intil, como revelado pela histria dos pases do mundo que adotaram o regime comunista. Em verdade, a Nao brasileira e suas Foras Armadas, que sempre cuidaram zelosamente da vigilncia e da guarda de sua soberania, de seus valores, tradies e interesses, no tm do que se envergonhar com relao 1964. Elas no carecem, portanto, do veredicto favorvel da Histria pelo cumprimento firme e sereno dos seus deveres. Muito ao contrrio, devem se orgulhar da participao que tiveram naquela cruzada cvico-militar de combate aventura comunista278.
A resposta de Pires Ordem do Dia j indicava, logo no comeo de sua trajetria como ministro da Defesa, o carter titubeante em seu controle sobre os militares. A fim de evitar novo confronto, Waldir Pires declarou respeitar as pessoas que apiam o regime militar, contanto que essas no dificultassem o processo de consolidao democrtica da Defesa, baseado no compromisso pacfico das Foras Armadas. Por outro lado, na Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos da Cmara dos Deputados houve descontentamentos por parte dos parlamentares, que reivindicaram a sada do general Albuquerque, caso este no revisasse sua postura279. A retratao no ocorreu e novos incidentes envolvendo Foras Armadas e Ministrio da Defesa viriam a acontecer em 2006, dando incio a mais uma grave crise poltica entre civis e militares.
278
PEREIRA, M. A. F. Por que ocorreu a Revoluo Democrtica de 31 de maro de 1964? Rio de Janeiro, RJ: Dissertao (Mestrado) ECEME, 2005. 279 INFORME BRASIL N205, op. cit.
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Dessa vez, os atritos entre Foras Armadas e Ministrio da Defesa foram fomentados pela Aeronutica no eixo militar (diferentemente do episdio da sada de Viegas, quando o Comando do Exrcito foi quem forou a sada do ministro). Ao final de setembro de 2006, um acidente areo de grandes propores escancarou a fragilidade de seu controle areo nacional280. Dentre as possveis causas desse desastre, foi levantada a hiptese de falha no sistema de controle do trfego areo, que em sua maioria, naquele perodo, era conduzido por sargentos da Fora Area Brasileira. O brigadeiro Jos Carlos Pereira, ento presidente da Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroporturia (Infraero), foi quem primeiro levantou essa suspeita, uma semana depois do ocorrido. Nesse mesmo instante, o ministro Waldir Pires no se pronunciou sobre o assunto e afirmou que a questo no cabia Aeronutica. No entanto, logo em seguida, o chefe da Defesa concedeu uma entrevista Folha de S. Paulo, e deu garantias quanto verificao das condies de trabalho dos controladores de vo e das condies da aparelhagem que sustentava todo o sistema281. As suspeitas ganharam ares de veracidade depois que oficiais da FAB teriam dado entrevistas, nas quais diziam que a comisso investigadora do acidente teria finalizado seu trabalho e concludo que os operadores do Centro de Controle do Trfego Areo de Braslia foram os principais responsveis pelo incidente282. A partir da, criouse um grande mal-estar entre os controladores, a cpula da Aeronutica e o Ministrio da Defesa. Cientes das possveis responsabilizaes, os controladores, representados pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores em Proteo ao Vo, protestaram em forma de operaes-padro nos aeroportos brasileiros, o que levou ao atraso de vrios vos em todo pas. Alm disso, alegaram estarem sobrecarregados e a militarizao do setor, segundo eles, atravancava a soluo dos problemas, tendo em vista a relao hierrquica
280
No dia 29/09/2006, um choque envolvendo um avio da companhia area Gol e um jato executivo Legacy da empresa area Embraer custou a vida das 155 pessoas, que estavam na aeronave da companhia. O acidente ocorreu na regio da Serra do Cachimbo regio que divide os estados do Mato Grosso (MT) e do Par (PA). Os passageiros do Legacy nada sofreram, j que o jato no sofreu maiores danos e pde pousar devidamente. INFORME BRASIL N227. Fora Area Brasileira ajuda no trabalho de buscas de acidente areo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 281 INFORME N228. Exrcito e Aeronutica participam da misso de resgate dos corpos de vtimas de acidente areo e autoridades especulam sobre controle do trfego areo brasileiro. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 282 INFORME N229. Investigaes sobre acidente areo recaem sobre militares controladores de vo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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presente na corporao. Deflagrou-se ento, uma disputa entre os controladores e o Comando da Aeronutica283. A posio adotada pelo Ministrio da Defesa foi a de exercer um dilogo direto com os controladores, posicionando-se a favor da desmilitarizao do setor. De acordo com Pires, o Estado democrtico no pode ficar refm de nenhum setor da sociedade, de nenhuma categoria.284 Essa declarao ocorreu em clara aluso s possveis represlias do Comando da FAB para com esses sargentos. Em contrapartida, a cpula dos oficiais da Aeronutica ficou contrariada com essa postura. Para a Fora, o MD visou incentivar a anarquia e acabou por abrir um grave precedente ao negociar com os sargentos lderes do movimento285. Nas discusses do Alto Comando, o comandante Bueno dialogava com seus subordinados, com o intuito de encontrar a melhor medida a ser tomada nesse caso. Entre as possveis medidas a serem tomadas, a punio exemplar aos sargentos lderes do protesto era uma das mais discutidas no meio. Pairava sobre as Foras Armadas o receio de que esse precedente ocasionasse duas reaes em cadeia: a primeira, na rea do controle areo, onde todos os outros setores poderiam pressionar da mesma maneira que os controladores; a segunda atingiria o cerne da instituio militar, pautada nos valores rgidos da hierarquia e disciplina, pois militares de baixas patentes poderiam se rebelar e organizar manifestaes. Com o objetivo de dirimir essas tenses, o presidente Lula reuniu-se com Pires e Bueno num ato de demonstrao de que no havia uma crise entre Aeronutica e Ministrio da Defesa. Entretanto, por trs desse aparente acordo de cavalheiros, as duas lideranas continuaram a adotar medidas conflitantes. O Comando da Aeronutica recebeu a autorizao do presidente Lula para combater a operao-padro nos aeroportos. Na outra direo, ao tomar conhecimento de que os controladores estavam sendo submetidos a um Inqurito Policial Militar (IPM) por envolvimento com sindicatos, Pires lhes prestou apoio e pediu que resistissem a tal situao286. Ao final de 2006, em meio a mais uma crise poltica envolvendo Foras Armadas e Ministrio da Defesa, o Palcio do Planalto, novamente, colhia os frutos
283
INFORME N231. Congestionamento no trfego areo brasileiro anima disputa entre civis e militares. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 284 Ibid. 285 INFORME N232. Caos areo abre crise entre a Fora Area Brasileira e o Ministrio da Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 286 INFORME N234. Sobre a crise area. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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indigestos da omisso e m administrao poltica do setor, que permeou todo o primeiro mandato de Lula. Nesses quatro anos, imagem poltica da pasta ficou arranhada com as repercusses do caos areo e dos manifestos de reivindicao salarial dos militares. Na campanha eleitoral de 2006, os candidatos pouco abordaram sobre o tema287. Em primeiro lugar, as conseqncias disso reincidiram na avaliao negativa atribuda ao trabalho do ministro da Defesa, pois Waldir Pires ficou desgastado tanto no governo federal quanto nas instituies militares288. Porm, atravs de uma medida paliativa, seu tempo frente da pasta ganharia uma sobrevida com a mudana nos comandos militares, orquestrada em conjunto com a Presidncia, a qual ocorreu em maro de 2007, depois da reeleio de Lula289. A antecipao na escolha desses novos lderes ocorreu, entre outros motivos, devido m conduo por parte destes (principalmente pelo comandante da Aeronutica), nas gestes de seus espaos e na defesa de posies antidemocrticas e anti-hierrquicas, porque os militares, em complacncia com o poder civil, insubordinaram-se, em determinadas situaes, contra as resolues dos ministros da Defesa. A prpria estrutura deficitria do Ministrio da Defesa facilitava essa conduta290. Se as reformas nos comandos militares serviram apenas para atenuar o desgaste sofrido por Pires, sua sada j era algo discutido nos corredores do Palcio do Planalto, ao final de maro de 2007. A crise no setor areo no havia terminado (os apages areos continuavam) e os controladores de vo exigiam a desmilitarizao de seus trabalhos, pediam um aumento salarial, ao mesmo tempo em que alguns de seus homens eram presos pela FAB, que alegava haver insubordinaes291. Na posio oposta, a Aeronutica pressionava para manter parte do controle, pois afirmava que a desmilitarizao comprometeria a soberania nacional292. Outra divergncia, reclamada
287
INFORME N237. Polticos dispensam a pasta da Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 288 Ibid. Ministro da Defesa desgastado no governo e sem apoio dos militares. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 289 Respectivamente, no lugar dos comandantes Albuquerque, Bueno e Carvalho, assumiram os postos o general Enzo Martins Peri, ento chefe do Departamento de Engenharia e Construo do Exrcito, o tenente-brigadeiro-do-Ar Juniti Saito, ento chefe do Estado-Maior da Aeronutica, e o almirante-deesquadra Jlio Soares de Moura Neto, que na poca era o chefe do Estado-Maior da Armada. 290 INFORME N236. Presidente Luiz Incio Lula da Silva substitui comandantes das Foras Armadas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 291 INFORME N240. Imagem de ministro da Defesa desgasta-se com crise area. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 292 Ao final das discusses, essa opinio foi a que prevaleceu. Em depoimento Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), no dia 03/06/2007, o brigadeiro Saito disse que o projeto de desmilitarizao do controle areo brasileiro havia sido arquivado com o apoio do presidente Lula. De novo, em uma queda
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pelas Foras Armadas, girava em torno do reaparelhamento e modernizao de seu aparato tecnolgico. No meio dessa troca de acusaes encontrava-se o governo federal, que tentava, sem sucesso, negociar com as duas partes. Conforme a viso do cientista poltico Lencio Martins Rodrigues, professor da Universidade de So Paulo (USP) e da Universidade de Campinas (Unicamp), as conseqncias dessa crise institucional estariam na quebra da hierarquia, nos presidentes indecisos entre punir e premiar, na tolerncia inicial com o movimento dos sargentos e no reaparecimento do poder militar na poltica.293 Em entrevista ao jornal O Estado de S. Paulo, Zaverucha adotou uma posio mais radical em relao a esses acontecimentos. Para o professor da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), a dbia posio exercida pelo governo causou uma grande desordem (um equilbrio instvel e ameaador ao sistema democrtico), haja vista que uma cadeia de comando foi quebrada.294 O estopim dessa crise foi acontecer em julho de 2007, quando ocorreu mais um grave acidente areo295. As condies de operao do sistema areo foram discutidas com veemncia e as crticas gesto da crise, por parte do governo em relao Pires, tornaram-se insustentveis, a ponto do presidente Lula decidir pela sua demisso, juntamente com a sada do brigadeiro Jos Carlos Pereira, presidente da Infraero. Na viso de Lus Alexandre Fuccile, pesquisador do Ncleo de Estudos Estratgicos da Unicamp e ex-funcionrio do Ministrio da Defesa, houve um conflito de competncias entre o Ministrio, a Aeronutica, a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e a Infraero, fato que emperrou a preparao de um plano estratgico satisfatrio para a aviao civil296. Ao longo desses dez meses de crise no setor areo, escancarou-se a fragilidade com que foram conduzidas as relaes entre civis e militares (desenhada desde o incio
de brao entre Foras Armadas e Ministrio da Defesa, o resultado tenderia para os militares. INFORME BRASIL N251. Processo de desmilitarizao do sistema de controle do trfego areo arquivado. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 293 INFORME N243. Crise Area I: Comandante da Aeronutica e o ministro do Planejamento buscam soluo para crise no setor areo. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 294 O ESTADO DE S. PAULO. Quebra de patente. 08/04/2007. 295 Dessa vez, o acidente ocorreu no solo, no dia 17/07/2007 precisamente no aeroporto de Congonhas, um dos maiores do pas, localizado em So Paulo (SP). Resultante de um conjunto de fatores, a aeronave no conseguiu estacionar no aeroporto e acabou saindo da pista, vindo a colidir em um prdio da empresa de transporte areo TAM, coincidentemente, a mesma empresa do avio. Ao todo, morreram 209 pessoas, entre passageiros e trabalhadores que estavam no prdio. 296 INFORME N257. Acidente trgico com avio em So Paulo questiona novamente causas da crise area. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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do processo de criao do Ministrio da Defesa), a qual forneceu subsdios ao cerceamento dos poderes de seus ministros civis para com os militares. Ciente dessa dificuldade, na cerimnia de posse de Nelson Jobim, nomeado ministro da Defesa no lugar de Waldir Pires, o presidente Lula enfatizou que o MD estava aqum de suas perspectivas e que a sua estrutura deveria ser repensada297. 3.5 Jobim e o primeiro titular de fato da Defesa Diante de mais uma conturbada conjuntura envolvendo as relaes entre Foras Armadas e Ministrio da Defesa, o presidente Lula resolveu agir de uma forma diferente e procurou respaldar e exigir, com maior rigor, o fortalecimento da figura do ministro da Defesa. Para isso, a equipe presidencial convidou Nelson Jobim a assumir o cargo. Tal deciso, fez surgir, pela primeira vez no governo Lula e por fatores mais ligados fortuna que virt, um ministro com vocao seno no senso de proporo weberiano, pelo menos na paixo e com ntida fora poltica.298 Eleito deputado federal duas vezes, Jobim tambm assumiu os postos de ministro da Justia no governo FHC, ministro do Superior Tribunal Federal (STF), presidente do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), alm de ter sido o primeiro presidente do Conselho Nacional de Justia (CNJ). Na opinio do Palcio do Planalto, esse histrico de lideranas gabaritava-o a assumir o comando da instituio. Apesar de j ter declinado esse convite numa outra oportunidade, dessa vez o poltico e jurista gacho resolveu enfrentar os desafios. Entre eles, os principais eram: restaurar a credibilidade e a segurana do setor areo, conseguir investimentos para os projetos de modernizao das Foras Armadas e aprimorar o Ministrio, a fim de torn-lo uma instncia, de fato, superior s instituies castrenses. E nessa ltima questo, tratou de imediato, em execut-la:
Logo, tratou de afirmar sua autoridade junto aos comandos militares. Ao responder imprensa sobre quem divulgaria as informaes da caixa preta do avio recm-acidentado, Jobim inaugurou seu estilo incisivo: Aqui a parte do ministro. Quem manda o ministro. (...) A assertiva no demorou a ser testada. Em fins de agosto, ao participar de cerimnia no Palcio do Planalto, com a presena de Lula, para o lanamento do livro Direito memria e verdade, que estabelecia pela primeira vez um relato oficial sobre quatrocentos casos de
297
INFORME N258. Crise area gera mais polmica e leva a substituio do ministro da Defesa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 298 FILHO, op. cit., 2010.
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torturas e mortes ocorridos durante o regime militar, Jobim defendeu a iniciativa do governo e alertou: No haver indivduo que possa a isso reagir e, se houver, ter resposta.299
Essas afirmaes desagradaram os militares, mas as iniciativas do ministro no ficaram restritas ao discurso. Como medida para resolver a crise area, em agosto de 2007, Jobim decidiu demitir o brigadeiro Jos Carlos Pereira e modificar toda a direo da Infraero, no intento de despolitiz-la300. Suas primeiras atitudes causaram uma boa impresso no Palcio do Planalto, pois, naquele momento, o carter centralizador de sua administrao reordenou as atribuies conferidas aos rgos da aviao civil. A ttulo de ilustrao, Jobim planejava criar um sistema, apesar dos entraves jurdicos, cujas funes da Anac (rgo envolto a polmicas durante a crise area) ficassem restritas ao cumprimento das polticas areas, que seriam elaboradas pelo Conselho Nacional de Aviao Civil (Conac). Se no plano das relaes polticas, Jobim causou insatisfaes na caserna, por outro lado, na defesa da modernizao das Foras Armadas e na questo salarial, o ministro, em conjunto com a Presidncia, conseguiu angariar investimentos para rea e, conseqentemente, apoio das Foras Armadas301. Entre os motivos para tamanho incremento, estariam os recursos para a melhoria do precrio sistema areo brasileiro e o apoio aos programas de reaparelhamento e modernizao estrutural das Foras. Nesse ltimo ponto, juntamente com o repasse de verbas, o governo procurou organizar um novo documento de defesa, dessa vez, focado nas estratgias brasileiras e em suas aplicaes prticas, haja vista que a PDN-2005 foi considerada um documento terico, na opinio de Lula302. Os principais responsveis pela coordenao de grupos de trabalho voltados a esse projeto seriam o ministro Jobim, e Roberto Mangabeira Unger, ento ministro da Secretaria de Aes de Longo Prazo. O Comit Ministerial tambm foi formado pelos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto, da Fazenda e da Cincia e Tecnologia, assistidos pelos Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica303. O prazo para conclurem o projeto era de um ano. E, diferentemente de
299 300
FILHO, op. cit., 2010. INFORME N260. Ministro da Defesa prepara nova diretoria para Infraero. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 301 INFORME N264. Ministrio da Defesa ter aumento de 54% no seu oramento de 2008. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 302 Ibid. Presidente Lula anuncia grupo de trabalho que formular novo Plano Estratgico de Defesa Nacional. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 303 BRASIL. Estratgia Nacional de Defesa. 2008.
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outros perodos da breve histria da Nova Repblica brasileira, apesar da grande influncia militar, esse documento teria como caracterstica uma maior presena civil em sua concepo. A concluso do documento levaria um pouco mais de um ano, sendo aprovada em 18/12/2008. Seu contedo, em comparao com as PDNs (1996 e 2005), muito mais abrangente e detalhado. A partir de trs eixos estruturantes (reorganizao das Foras Armadas, reestruturao da indstria brasileira de material de defesa e poltica de composio dos efetivos das Foras Armadas), objetivou-se criar e aprimorar mecanismos, que visassem redefinio do papel do Ministrio da Defesa, a modernizao das Foras Armadas e suas relaes com a sociedade. De com acordo com Carlos Wellington de Almeida, pesquisador colaborador junto instituio Seguridad Estratgica Regional en el 2000 (SER en el 2000), a Estratgia Nacional de Defesa (END), representou:
um desdobramento essencial da Poltica, voltado para a implementao de aes concretas no campo da defesa. (...) A Estratgia de Defesa Nacional, nesse sentido, constitui-se na primeira tentativa oficial concreta, no Brasil, de tentar superar o planejamento, a execuo e a reviso "acidentais" da poltica de defesa e substituir esse histrico casusmo por um modelo plurianual a contemplar diversos perodos de governo projetados para o futuro.304
A amplitude e a maneira como o projeto foi gerido fomentaram um maior debate dessa poltica pblica na sociedade civil. Foram consultados diversos grupos da sociedade e as universidades participaram no processo de discusso. A prpria END destacou que a escassez de debates influi no enfraquecimento da estrutura de defesa brasileira. Em seus aspectos negativos sobre as vulnerabilidades do sistema de defesa, o texto enumera:
O pouco envolvimento da sociedade brasileira com os assuntos de defesa e escassez de especialistas civis nesses temas; falta de articulao com o Governo federal e com a sociedade do principal Instituto brasileiro de altos estudos estratgicos - a Escola Superior de Guerra - no desenvolvimento e consolidao dos conhecimentos necessrios ao planejamento de defesa e no assessoramento formulao de polticas e estratgias decorrentes; insuficincia ou pouca atratividade e divulgao dos cursos para a capacitao de civis
304
ALMEIDA, C. W. L. de. Poltica de defesa no Brasil: consideraes do ponto de vista das polticas pblicas. Campinas (SP). Opinio Pblica (UNICAMP. Impresso), v. 16, p. 220-250, 2010.
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em assuntos de defesa; e inexistncia de carreira civil na rea de defesa, mesmo sendo uma funo de Estado; inexistncia de planejamento nacional para desenvolvimento de produtos de elevado contedo tecnolgico, com participao coordenada dos centros de pesquisa das universidades, das Foras Armadas e da indstria305.
Essas percepes, elencadas na END, ilustraram a posio oficial do Estado brasileiro acerca da incipiente participao da sociedade civil nas polticas de defesa. Depois de transcorridos 23 anos da volta dos governos civis Presidncia, a fragilidade da defesa nacional comeou a ser associada, com maior rigor, ausncia de uma cultura poltica democrtica voltada a essa instituio pblica. A presso militar surtia efeitos na esfera poltica da defesa (autonomia militar). At ento, a maioria das decises tomadas em prol da democratizao da defesa no alcanaram, satisfatoriamente, esses objetivos. Porm, na esfera econmica, muitas das promessas suscitadas nos discursos presidenciais e dos ministros da defesa no ganharam forma, entre os anos 1996-2008. Pautada em aes estratgicas de mdio e longo prazo, a END procurou fornecer subsdios para essas transformaes na defesa nacional306. At o final de 2008, a aprovao da Estratgia Nacional de Defesa e o abrandamento das tenses no sistema de controle areo foram as principais conquistas obtidas por Jobim. No obstante, a administrao do ministro, at esse perodo, tambm foi marcada por graves erros. Compreendemos que o principal deles esteve relacionado manuteno do uso das Foras Armadas nas aes de garantia da lei e da ordem nas favelas cariocas. Nelson Jobim, desde o incio de seu mandato, incentivou essa prtica. Em julho de 2007, o Ministrio da Defesa autorizou o envio de tropas do Exrcito para atuarem na cidade do Rio de Janeiro e auxiliarem na Segurana Pblica 307. Ademais, o ex-ministro do STF, atravs da promoo de debates, pretendia alterar a Constituio brasileira, em nome da legitimao da presena das Foras Armadas no combate
305 306
BRASIL, op. cit., 2008. Ademais, a ttulo de comparao de polticas para a defesa, envolvendo os governos FHC e Lula, Almeida no v nenhuma inovao na END, quanto s re as das relaes institucionais, doutrina e coordenao. Todavia, entre outros avanos, o autor enfatizou as mudanas nas relaes com a sociedade civil (A Estratgia Nacional de Defesa atribui a rgos de defesa nacional da responsabilidade especfica de desenvolvimento de uma mentalidade de defesa na sociedade civil); com a universidade (formao de quadros civis para a defesa nacional); e com a estrutura organizacional (integrao das Foras Armadas). ALMEIDA, op. cit., 2010. 307 INFORME BRASIL N260. Exrcito atuar na Segurana Pblica do Rio de Janeiro. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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violncia urbana, conferindo-as o poder de polcia.308. Ao ignorar os fatos violentos de situaes passadas, quando homens do Exrcito cometeram abusos nas operaes de segurana no Rio de Janeiro, a administrao de Jobim tambm seria marcada pelo derramamento de sangue civil, graas a atitudes tomadas por militares. Numa triste ironia, em junho de 2008, uma semana depois de ser anunciado na imprensa, que o ministro da Defesa trabalhava em prol da criao de um estatuto jurdico de regulamentao das Foras Armadas em conflitos urbanos, 11 militares do Exrcito eram indiciados pela Polcia Civil. Sargentos do Exrcito, sob ordem de um tenente, entregaram trs jovens moradores do morro da Providncia a traficantes rivais, residentes em outra favela. Esses jovens foram torturados e assassinados por esses traficantes. Os militares foram indiciados por homicdio triplamente qualificado perpetrado por motivo torpe, cruel e sem chance de defesa das vtimas 309. Somente depois de outra tragdia, as autoridades comearam a debater sobre a
constitucionalidade das operaes realizadas nas favelas. Dizia-se que o uso da garantia da lei e da ordem no era necessrio, pois a situao no se encontrava em um estado de stio. Ento, o Tribunal Regional Federal (TRF) do Rio de Janeiro entrou com o mandato de retirada imediata das tropas do Morro da Providncia, sendo que este foi cumprido dias depois310. A ausncia de debates civis sobre a misso das Foras Armadas na Constituio Federal, exatos vinte anos depois, prejudicava a adequao dessa instituio ao sistema poltico democrtico brasileiro. O modo como os polticos utilizaram essas brechas interpretativas, a preservao de uma misso republicana por parte dos militares e o desinteresse da populao em abordar esse tema, so trs das principais razes para que casos como esse ocorressem em diversos momentos e governos da Nova Repblica. Sobre esse ltimo exemplo no Morro da Providncia:
A prpria base legal da operao era confusa e questionvel, e setores da prpria fora duvidaram da oportunidade da operao. Com efeito, entre as fissuras no quadro poltico brasileiro, que permitem aos militares disputar protagonismo poltico, os autores citados salientam
308
INFORME BRASIL N264. Ministro da Defesa cogita possibilidade de mudanas na Constituio para garantir o emprego das Foras Armadas na garantia da lei e da ordem internas. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 309 INFORME BRASIL N297. Militares so indiciados por entregar jovens do Morro da Providncia faco criminosa. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas. 310 INFORME BRASIL N298. Exrcito moroso na desocupao do Morro da Providncia, no Rio de Janeiro. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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a impreciso constitucional relativa a algumas definies no mbito da defesa, particularmente a falta de clareza sobre as misses das FFAA (WINAND e SAINT-PIERRE, 2007, p. 34). A isso se deve acrescentar uma caracterstica histrica da fora terrestre, que parece querer abranger todo tipo de misso. Mais recentemente, esse trao se refletiu na confuso que se fez entre a ao no Haiti e operaes de ordem interna. As sucessivas declaraes de oficiais do Exrcito no sentido de que a participao do Brasil na Minustah pode ser til a aes de garantia da lei e da ordem representa, nesse sentido, uma incompreenso do Exrcito com relao funo da participao em misses externas, destinadas a possibilitar experincia internacional e fortalecer a imagem externa dos militares brasileiros, no quadro da orientao mais geral da poltica externa brasileira311.
Entre a criao da primeira Poltica de Defesa Nacional e a divulgao da Estratgia Nacional de Defesa, houve melhorias no que diz respeito democratizao da defesa no Brasil. Os contedos dos documentos de defesa foram sendo aprimorados. O incentivo pesquisa nas universidades ganhou flego no governo petista, principalmente, atravs do programa Pr-Defesa312. Outro exemplo se deu no trato com o MD. Se o governo FHC deu origem ao Ministrio da Defesa, o governo Lula conscientizou-se, mesmo que em seu segundo mandato, de que a estrutura original no fornecia a devida autoridade ao ministro. No obstante, retrocessos e resqucios de um passado autoritrio tambm marcaram as relaes civis-militares entre os anos 20032008. A autonomia dos militares e o uso das Foras Armadas em misses internas dificultaram os avanos democrticos. Na caserna, se o conceito de defesa interna, trabalhado no regime militar, esvaiu-se dos trabalhos da ECEME durante o governo Lula, a percepo de que o Exrcito representa uma instituio acima de outros poderes, continuou na Nova Repblica:
Durante a transio do Regime Militar para a Nova Repblica, o Exrcito atuou como garantidor desse processo, dando respaldo aos ensaios das instituies democrticas, sempre numa posio em defesa de solues legalistas. (...) Finda a transio, o Exrcito atuou como garantidor da consolidao da Nova Repblica, cumprindo seu papel na defesa dos interesses da Nao. No obstante as dificuldades, o Exrcito se mantm firme no cumprimento de suas misses constitucionais como instituio permanente que no serve a governo,
311 312
FILHO, op. cit., 2010. O Programa de Apoio ao Ensino e Pesquisa Cientfica e Tecnolgica em Defesa Nacional PrDefesa constitui ao do governo brasileiro destinada a fomentar a cooperao entre instituies civis e militares para implementar projetos voltados ao ensino, produo de pesquisas cientficas e tecnolgicas e formao de recursos humanos qualificados na rea de Defesa Nacional. In: Brasil. Ministrio da Defesa. Portaria Interministerial n. 2.674/2005.
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mas ao Estado. A histria do Brasil se confunde com a histria do Exrcito. O Exrcito de hoje o mesmo do passado, o mesmo de 1964, o mesmo de sempre. Um Exrcito que no se concebe nem maior, nem menor do que a Nao a que serve, mas que caminha resoluto para fazer jus confiana de que depositrio. Um Exrcito que ainda espera que a histria lhe faa justia313!
313
JUNIOR,, op. cit, p.125.
117
CONSIDERAES FINAIS
Os oitos anos em que FHC esteve frente da Presidncia redundaram em alguns avanos pontuais nas relaes civis-militares no Brasil, principalmente no tocante a criao da Poltica de Defesa Nacional e do Ministrio da Defesa. Aliceradas em um governo democrtico, essas iniciativas ampliaram, mesmo que de maneira restrita, o debate da sociedade civil acerca dos interesses em defesa e o uso das Foras Armadas. Coincidentemente ou no, a partir do segundo presidente eleito atravs de eleies diretas houve a possibilidade de impor determinado poder de deciso na construo dessas polticas. Por exemplo, se no processo da Constituinte, os militares vetaram a possibilidade de formao do Ministrio, no governo FHC, apesar das resistncias e do controle sobre parte do processo, as Foras Armadas no mais exerceram o mesmo poder de influncia de veto, haja vista os desgastes sofridos com o Regime Militar, o fortalecimento do processo democrtico, alm da prevalncia dos valores diplomticos na poltica externa. Se em parte, o meio castrense perdeu influncia nas decises polticoadministrativas em comparao ao perodo da Constituinte e do governo Sarney, as duas principais arquiteturas polticas do governo FHC vinculadas, primeiramente, a atuao das Foras Armadas em um sistema democrtico e, posteriormente, ao controle civil sobre os militares atravs do Ministrio da Defesa, foram concebidas sob um forte aparato militar, convocado e consentido por Fernando Henrique, desde o incio de seu primeiro mandato, quando atribuiu a liderana do processo de formulao da PDN ao general do Exrcito Alberto Mendes Cardoso. Ou seja, a participao poltica dos militares nas decises do Executivo, no relacionadas defesa nacional, foi perdendo fora durante os anos da Nova Repblica, mas a autonomia frente aos temas em defesa limitou-se ao setor. Porm, levamos em considerao a formao de centros de estudos de defesa nas universidades no decorrer desse perodo, a constituio da comisso de Defesa e Relaes Exteriores na Cmara dos Deputados, os debates nos jornais e outras formas de participao da sociedade civil nos assuntos ligados a defesa nacional, que intensificaram a participao do meio civil. Quando nos remetemos ao mbito decisrio, as polticas para a defesa estiveram sob controle consentido s Foras Armadas, em especial o Exrcito, atravs da atuao de seus lderes. Ainda nessa questo, ao analisar
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os discursos de FHC, Oliveira ressalta que, desde 1995, no fazia parte do pensamento do presidente sobre as Foras Armadas estabelecer o MD como estrutura de subordinao militar ao poder civil, pois a obedincia Carta Constitucional e a liderana do presidente como comandante supremo j garantiam a subordinao314. Portanto, privilegiou-se as questes operacionais e estratgicas a fim de proporcionar uma maior integrao entre as trs Foras, o que nem isso ocorreu no primeiro momento, pois, somente em 2002, realizou-se uma ao conjunta na Regio Amaznica na fronteira com a Colmbia, denominada Operao Tapuru315. Paralelo s polticas para a defesa no governo FHC, os militares mantiveram a liderana na construo do pensamento em defesa brasileiro na dcada 1990 devido a duas fundamentais razes: os embates pela preservao de sua autonomia e o incipiente interesse civil na rea. Nesse cenrio, encontramos nas teses dos militares da ECEME, a maneira como a defesa foi debatida no meio castrense: atravs de uma leitura historiogrfica, que identifica as Foras Armadas como balizadoras do processo democrtico brasileiro, alm de propostas para o oramento da defesa nacional atravs de lobbys no Poder Legislativo, por exemplo. Dentre as propostas para a defesa, presentes nas teses militares, uma das que mais destoa das propostas presidenciais foi a participao do Exrcito em questes internas. Ou seja, no governo FHC constatamos o descompasso entre as propostas de democratizao da defesa e a permanncia de traos autoritrios remanescentes da poca em que os militares estiveram frente do poder. O combate contra o inimigo interno manteve-se presente no imaginrio do Exrcito, quando constatamos sua estratgia de atuao na dcada de 1990 e at mesmo seu planejamento para o sculo emergente:
Em nosso hemisfrio, particularmente na sua poro latina, a derrocada do comunismo no significou o desaparecimento da subverso. Pelo contrrio, em muitos pases, grupos subversivos tm demonstrado grande capacidade de adaptao ao ambiente de mudanas, as quais ainda consideram insatisfatrias para as suas expectativas poltico-sociais. Instalam-se, ento, como elementos assistmicos marginais, lutando para aprofundar e acelerar processos
314 315
OLIVEIRA, op. cit., p. 302. INFORME BRASIL N33. Foras Armadas brasileiras realizam operao militar na fronteira com a Colmbia. In: Observatrio Cone Sul de Defesa e Foras Armadas.
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de reformas, desestabilizando governos legtimos, podendo levar esses pases anarquia316.
Em outra dissertao podemos encontrar parte dos chamados grupos subversivos vigentes no pensamento castrense, entre os quais esto presentes intelectuais, jornalistas, polticos, alm de movimentos sociais, todos de tendncias esquerdistas. Um em especial nos chama a ateno, pois em mais de uma vez o Exrcito foi convocado a reprimir suas manifestaes no governo FHC:
Na explorao das contradies fundirias, ativistas do Movimento dos Sem-Terra (MST), militantes de organizaes da esquerda radical, tm estimulado a anarquia, atravs da invaso ilegal de terras, ocupao de prdios, manuteno de funcionrios pblicos em crcere privado, interdio do trfego em rodovias, bloqueio de agncias bancrias e defesa de confrontos armados317.
As dissertaes dos oficiais da ECEME indica-nos, at o ano de 2002, que traos do perfil autoritrio das Foras Armadas estiveram presentes na formao doutrinria do alto comando, haja vista a presena de alguns conceitos e prticas utilizados durante os anos de Regime Militar. Ao direcionarmos esses escritos com as relaes polticas entre militares e civis no governo FHC, traamos, atravs da viso castrense, prticas no condizentes com o aperfeioamento do processo democrtico brasileiro. Porm, destacamos que a tutela empreendida no governo Sarney, por exemplo, no se fez presente do mesmo modo em FHC, ilustrando avanos democrticos quanto governabilidade civil. No mbito das relaes com as instituies polticas, ao destacarmos as permanncias das autonomias sobre a defesa, por parte dos militares, nos mandatos de FHC, podemos visualizar essa caracterstica, tambm, no modo como os ministros da Defesa (lvares e Quinto) adequaram seus trabalhos ao amortecimento desse processo de transio. Quinto, sob ordens de FHC, procurou amainar os embates no Ministrio e no criou bices com os oficiais, que entre outras ocasies, indicavam mais da metade dos cargos no MD318. De maneira discreta, terminou seu mandato juntamente com o fim do governo FHC.
316
SILVA E LUNA, J. Uma concepo do Exrcito Brasileiro para a CEA do Sculo XXI . Rio de Janeiro, RJ: Curso de Poltica, Estratgia e Alta Administrao do Exrcito ECEME, 1998. 317 PERLINGEIRO; PIRES, op. cit, p. 31. 318 FUCCILLE, op. cit. p. 169.
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Em comparao aos anos de FHC frente do Palcio do Planalto, o governo Lula, principalmente em seu segundo mandato, aprimorou os mecanismos de controle civil sobre os militares, ao nomear e respaldar as aes de seu quarto ministro da Defesa, Nelson Jobim. Para muitos, a atuao de Jobim significou, de fato, o primeiro mandato de um ministro da Defesa. Entre outras conquistas, Jobim ajudou a consolidar o Ministrio da Defesa, atravs de sua reestruturao e capacidade de combater possveis insubordinaes militares, ao recompor os princpios de hierarquia319. Ademais, participou da produo da Estratgia Nacional de Defesa e amainou os problemas decorrentes da crise area em 2007. Outras aes importantes que Lula e Jobim realizaram foram o aumento dos investimentos na modernizao e reaparelhamento do setor, especialmente no perodo 2007-2010. Por outro lado, Jobim contribuiu na permanncia de um grave problema doutrinrio, envolvendo as Foras Armadas brasileiras: a participao dos militares no combate a violncia urbana no pas. A banalizao desse recurso levaria a mais uma tragdia com participao castrense na cidade do Rio de Janeiro. Apesar dos avanos supracitados, anteriormente posse de Jobim, o trato com a defesa nacional, a permissividade com as insubordinaes militares e o uso das Foras Armadas em diversas misses internas, tambm marcaram as relaes polticas no setor, ao longo do governo Lula. A reviravolta no trato com a defesa aconteceu, somente, aps algumas crises, como a sada de Viegas e o caos areo, as quais no haviam sido devidamente solucionadas pelo presidente. Ou seja, muitas das aes voltadas para a defesa no Brasil da Nova Repblica estiveram mais atreladas a fatores conjunturais do que a um planejamento de longo prazo, pautado em polticas de Estado. Passados sete anos, esse pensamento mantm-se atual e pertinente:
Apesar dos indicadores positivos, seria imprudente supor que j estejamos imunes a retrocessos polticos. A permanncia de imensas desigualdades sociais e econmicas, a despeito do clima de liberdade e participao vigente no pas, constitui um claro alerta de que nossa democracia ainda incompleta e precria. (...) No difcil imaginar cenrios em que haja presso no sentido de uma ao mais incisiva das Foras Armadas. O artigo da Constituio que prev o uso delas para a manuteno da ordem interna est longe de se ter tornado
319
INFORME BRASIL N22/2011. Ministrio da Defesa IIl: jornais discorrem sobre atuao de exministro Nelson Jobim. In: Observatrio Sul-americano de Defesa e Foras Armadas.
121
obsoleto. E as fronteiras entre uma interveno constitucional e a inconstitucionalidade so tnues.320
320
CARAVALHO, op. cit, p. 197
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VICTOR AUGUSTO RAMOS MISSIATO

VICTOR AUGUSTO RAMOS MISSIATO

VICTOR AUGUSTO RAMOS MISSIATO

Presidente:_____________________________________________________________ Prof Dr Hctor Luis Sain-Pierre, UNESP-Franca

Franca, ______ de ___________ de 2012.

minha irm e aos meus familiares.

Dedico ao amigo Pedro Couto Carneiro.

Palavras-chave: Defesa. Democracia. Foras Armas. Nova Repblica.

Keywords: Armed Forces. Defense. Democracy. New Republic.

INTRODUO .......................................................................................................................... 008

CONSIDERAES FINAIS ..................................................................................................... 117

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E DOCUMENTAIS .................................................. 122

1.1 O Regime Militar e sua sada orquestrada

CASTRO; DARAUJO (Org.), op. cit., p. 60. 2001. Ibid.. p. 95.

1.3 Collor e as primeiras iniciativas no campo do controle civil

OLIVEIRA, op. cit., p. 201.

CASTRO; DARAUJO (Org.), op. cit., p. 29. 2001

Ibid. p. 32. Ibid. p. 107.

descartadas com o advento da nova ordem (globalista, regionalista e cooperativista)83.

1.4 Governo Franco e os retrocessos nas relaes civis-militares

2.1 O discurso inicial de FHC em 1995 e ausncia de um projeto de Defesa

MATHIAS, op. cit., p. 146. 2001.

2.2 A formao da Poltica de Defesa Nacional: conjunturas intra-militar e internacional

de defesa vigorosa. Logo, dissuaso defensiva uma contradio por definio105.

2.3 Defesa Externa x Defesa Interna

SOARES, op. cit., p. 155. MATSUDA, op. cit., p. 44.

2.4 A criao do Ministrio da Defesa

CASTRO; DARAUJO, op. cit., p. 219. SHINZATO, op. cit., p. 37.

3.1 Mudana de postura? Dissonncias entre o discurso e a prtica

dissuaso seja sempre e convincentemente o elemento bsico da estratgia brasileira de defesa197.

SILVA, op. cit., p. 117. SAINT-PIERRE; WINAND, op. cit., 2003.

3.2 A presena da autonomia militar na esfera poltica da Defesa

3.3 Alencar e a atualizao da Poltica de Defesa Nacional

3.4 A crise no setor areo e a conjuntura das transformaes no Ministrio da Defesa

JUNIOR,, op. cit, p.125.

de reformas, desestabilizando governos legtimos, podendo levar esses pases anarquia316.

obsoleto. E as fronteiras entre uma interveno constitucional e a inconstitucionalidade so tnues.320

CARAVALHO, op. cit, p. 197

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COUTINHO; FIGUEIREDO, R. A eleio de 2002. Opinio Pblica. Campinas, SP: 2003.

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O ESTADO DE S. PAULO. Quebra de patente. 08/04/2007.

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