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Diagnosticando el Fondo Comn Municipal

Objetivo: El presente documento tiene por objetivo entregar una sntesis de elementos de diagnstico de la situacin actual del Fondo Comn Municipal, y motivar el trabajo de los participantes de la Escuela de Temporada de Finanzas Municipales 2011, en grupos de discusin sobre los aspectos de diseo, operacin y desempeo del FCM.

1.

Sistema de Financiamiento Municipal

El sistema de financiamiento municipal est definido en la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades y en el Decreto Ley 2.385 del 2010 de Rentas Municipales, incluyendo el reglamento del FCM. Las dos grandes fuentes de ingresos para el sistema de financiamiento municipal son los ingresos propios y las transferencias desde el resto del Sector Pblico. Las principales fuentes de financiamiento propios son los impuestos, patentes, derechos y permisos, a actividades empresariales, uso de bienes pblicos y por la entrega de servicios municipales, por ejemplo, el impuesto territorial, los permisos de circulacin, las patentes comerciales y los derechos de aseo. A partir de estas fuentes tambin se obtienen los recursos para el Fondo Comn Municipal, que luego es redistribuido y se considera como otra fuente de ingreso para los municipios. Para muchos municipios es la principal. Para el ao 2009, el 42% de la recaudacin fue por ingresos propios, y 31% por FCM, en promedio. El principal componente de los ingresos propios son los impuestos territoriales y las patentes, aportando el 56% del total de los ingresos propios. Las transferencias son recursos que provienen para financiar directamente programas sectoriales. Los principales son los de educacin y salud, adems de vivienda, proteccin social, seguridad, urbanismo, y los proyectos de inversin obtenidos a travs del Fondo Nacional de Desarrollo Regional. En especfico, los ingresos municipales estn compuestos por: 1) Ingresos Propios Permanentes a. Rentas de la propiedad municipal b. El excedente del impuesto territorial recaudado una vez descontado el aporte al FCM c. 37,5% de lo recaudado por permisos de circulacin d. Los ingresos por recaudacin de patentes municipales de beneficio directo e. Los ingresos por patentes mineras y acucolas f. Derechos de aseo g. Ingresos por licencias de conducir y similares. h. Derechos varios i. Ingresos por concesiones j. Ingresos por el impuesto a las sociedades operadoras de casino k. Ingresos por multas de beneficio directo y sanciones pecuniarias 2) Fondo Comn Municipal 3) Transferencias (Programas sectoriales y fondos concursables para la inversin) 4) Otros:
1

A partir de 2008, luego de introducida estandarizacin de clasificador presupuestario, de acuerdo al Manual de Estadsticas Fiscales del FMI. Antes era casi lo mismo pero con otras denominaciones y no incluan patentes acucolas ni de casino. 1

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a. Donaciones municipales b. Gestin propia municipal (Bernstein e Inostroza, 2009; 275) c. Endeudamiento Consideraciones en cuanto a las caractersticas de las fuentes de financiamiento. i) Los impuestos, permisos, patentes y derechos son establecidos por ley a nivel nacional. Tanto la base como la tasa son fijados a nivel central, es decir, no son reflejo ni de las necesidades ni de la estructura econmica local. Graban el valor patrimonial de los bienes y no considera el costo de los servicios entregados o a financiar con la recaudacin municipal, lo que lleva a acentuar problemas de distribucin del ingreso.

2.
2.1

Origen y evolucin del Fondo Comn Municipal

El origen del Fondo Comn Municipal

El Fondo Comn Municipal fue instaurado legalmente en el artculo 38 de la Ley N 3.033 publicada en 1979, la cual establece normas sobre las rentas municipales. En ella se establece que el 50% de la participacin municipal en el impuesto territorial constituir un fondo comn que se distribuir entre todos los municipios del pas. La normativa tambin sienta bases para uso de los fondos as adquiridos, indicndose que los municipios debern indicar preferentemente los recursos a crear, mantener y prestar servicios a la comunidad local; tomar a su cargo servicios que estn siendo atendidos por organismos del sector pblico o privado (atenindose en este ltimo caso a la lgica de subsidariedad); y financiar obras de carcter local. El Fondo Comn Municipal reunido en cada periodo sera distribuido en cada periodo siguiendo la misma frmula con que se asigna el aporte fiscal a los municipios, establecida en el artculo 36 de la misma ley: 25% en proporcin directa al nmero de habitantes de cada comuna. 25% en proporcin directa al nmero de predios exentos de impuesto territorial en cada comuna. 50% en proporcin inversa al ingreso de cada municipio. Los coeficientes de distribucin de cada comuna y el ajuste por la poblacin flotante correspondiente a las comunas balneario seran calculados cada tres aos y publicadas por el Ministerio del Interior mediante decretos supremos. El ao 1980 se publica el decreto 580, que aprueba un reglamento para la aplicacin y funcionamiento del Fondo Comn Municipal. La normativa establece los procedimientos de clculo para calcular los coeficientes de distribucin, y los procedimientos de clculo para ajustar la poblacin de las comunas-balneario.

2.2

Evolucin normativa del Fondo Comn Municipal

A lo largo de los aos el Fondo Comn Municipal ha sufrido modificaciones, principalmente mediante cambios en la ley de rentas municipales, la ley orgnica constitucional de municipalidades y los decretos emitidos por el Ministerio del Interior, que regulan aspectos especficos del funcionamiento del fondo. La evolucin del fondo comn municipal puede seguirse, analizando las principales modificaciones legales aplicadas entre los aos 1979 y 2009. Para sintetizar los hallazgos, se identifican los cambios en torno a tres componentes principales de este instrumento: recaudacin, distribucin y estabilizacin. Recaudacin: 1. En sus inicios, el fondo se constituy ntegramente por el 50% correspondiente a la recaudacin del impuesto territorial 2. En 1984 este porcentaje aument a 60% y once aos ms tarde se estableci un porcentaje de 65% para las comunas de Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes.
2

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3. 4. 5. 6. 7. 8.

Derechos de permisos de circulacin, establecido en 50% el ao 1984 y luego aumentado a 62,5% el ao 2000. Patentes comerciales de las comunas con mayores recursos (1984). Transferencias de vehculos (1995). Multas de las normas del trnsito detectadas cursadas por tele radares (2002). Municipios de Providencia, Vitacura y Las Condes deben realizar un aporte adicional de 70.000 UTM (2005). Aportes Fiscales (1984)

Distribucin: 1. Desde su creacin en 1979 hasta el ao 1984 la lgica de asignacin obedeci principalmente a la redistribucin de recursos, distribuyendo a cada comuna de manera proporcional al nmero de habitantes, nmero de predios exentos y en proporcin inversa al ingreso municipal. 2. El ao 1987 la formula de distribucin fue modificada, estableciendo que un 10% se distribuira por partes iguales entre todas las comunas. Aumenta a un 25% en ltima modificacin. 3. En legislacin del ao 1995, se establece que un 10% del fondo comn municipal se asignar segn indicadores de gestin y de desarrollo de proyectos. Desaparece en normativas posteriores. 4. Para asignar el 90% restante del fondo, el decreto de 1995 innov al incorporar en los criterios de asignacin un indicador de pobreza comunal. 5. La reforma realizada el ao 2007 a travs de la ley 20.237 incorpor un mecanismo de estabilizacin al sistema, con el objetivo de compensar a las comunas que pudieran verse perjudicadas por los nuevos criterios de distribucin.

2.3

Normativa vigente

La configuracin actual del Fondo Comn Municipal y sus mecanismos de funcionamientos se determinan principalmente a travs de la ley 20.037, promulgada el ao 2007, la cual establece el marco general del FCM en la ley sobre rentas municipales y la orgnica constitucional de municipalidad, y por el decreto 1293 del Ministerio del Interior, promulgado el ao 2009, que establece aspectos procesales y formulas de clculo de los coeficientes utilizados. El Fondo Comn Municipal se define como un mecanismo de redistribucin solidaria de recursos financieros entre las municipalidades del pas, cuyo objetivo principal es garantizar el adecuado funcionamiento y cumplimiento de los fines propios de los municipios. La normativa vigente define tres componentes principales del fondo: recaudacin, distribucin y estabilizacin.

2.3.1

Mecanismo de recaudacin

El Fondo Comn Municipal integra fondos provenientes del gobierno central y de los municipios, siendo estos ltimos el principal ingreso del instrumento.
N 1 ITEM Impuesto Territorial 60 % PORCENTAJE Santiago Providencia Vitacura Las Condes Santiago Providencia Vitacura Las Condes 62,5% 65% 65% 65% 65% 55% 65% 65% 65%

2 3

Patentes Comerciales Permisos de Circulacin

0%

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4 5 6

Transferencia de vehculos Multas trnsito detectada por equipos electrnicos Aporte Fiscal

50% 50% 218.000 UTM Imp. Terr. Inmuebes fiscales Providencia, Vitacura y Las Condes realizan un aporte anual adicional de 70.000 UTM, Los municipios afectados pueden eximir un monto de este pago equivalente al aporte efectuado en el mismo ao a la Corporacin Cultural de la Municipalidad de Santiago

Aporte adicional

2.3.2

Mecanismo de Distribucin

Para asignar los montos correspondientes a cada municipio se calcula un coeficiente de participacin en el fondo comn municipal (CFCM) para cada comuna. El coeficiente se calcula anualmente y debe publicarse mediante un decreto del Ministerio de Hacienda en diciembre de cada ao. El CFCM se construye a partir de 2 cuatro indicadores a los que se asignan diferentes pesos relativos : 1. 2. Indicador de partes iguales entre comunas del pas (IPI), 25% del CFCM. Indicador de nmero de pobres de la comuna (IPC), 10% del CFCM. Se basa en la proporcin de pobres de la comuna, estimado segn la encuesta CASEN. Se pondera en relacin a la poblacin de pobres del pas. Indicador del nmero de predios exentos de impuestos en la comuna (IXC), 30% del CFCM. Se calcula la proporcin de predios exentos de impuestos en relacin al total de predios de la comuna. Se pondera por la proporcin de predios exentos de la comuna en relacin al total de predios exentos del pas. Indicador de menores ingresos propios por habitante (IPP), 35% del CFCM.

3.

4.

Si los ingresos por FCM resultan ser menores que la participacin estimada para el mismo ao mediante el CFCM, la diferencia podr ser compensada total o parcialmente de acuerdo al mecanismo de estabilizacin. Los montos asignados por el fondo comn municipal se entregan en dos remesas mensuales: un anticipo de 80% de los recursos en los primeros 15 das del mes y el remanente en los ltimos das de cada mes.

Las frmulas de clculo de cada indicador se encuentran en el reglamento para la aplicacin del articulo 38 del decreto ley n 3.063, de 1979, modificado por el articulo 1 de la ley n 20.237, publicado en el diario oficial con fecha 2 de Enero de 2009. 4

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3.

Diagrama Operativo del FCM

En este apartado de la presentacin se muestra el diagrama con el modelo del fondo comn municipal.

4.
4.1

Panorama General del FCM3

Anlisis Agregado

La figura 1 presenta la evolucin total de ingresos municipales, la cual claramente muestra una tendencia de crecimiento sostenido en el periodo estudiado. Desde el ao 2001 al ao 2009, los ingresos municipales totales han aumentado en un 51,6% respecto el 2001, pasando de 1.344.839 a 2.039095 (MM$2009). Esta tendencia de crecimiento fue sostenida en el tiempo, y slo en el ao 2005 se observ un decrecimiento leve en el ingreso total, correspondiente a una variacin porcentual interanual de -0,44%. El periodo comprendido entre los aos 2003 y 2004 se destaca tasas superiores al 6% de crecimiento; de la misma forma, el ao 2009 se destaca al presentar la variacin interanual ms alta (11,03%).

Todos los grficos presentados en estas secciones, son de elaboracin propia en base a datos proporcionados por el SINIM, a excepcin del grfico de composicin del fondo. 5

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Figura 1

La figura 2, presenta la evolucin del FCM entre los aos 2001 y 2009, indica un aumento considerable en los montos a redistribuir por el FCM, partiendo en casi 400.00 (MM$ 2009) el 2001 y llegando a ms de 600.000 (MM$ 2009) el 2009, con un crecimiento promedio ms de un 6%. Al comienzo del periodo (2001) el fondo comn municipal representaba alrededor del 28% de los ingresos totales, para luego aumentar al 30% y estabilizarse alrededor de esa cifra hasta 2009. Figura 2

La evolucin de los ingresos propios permanentes entre los aos 2001 y 2009 se presenta en la figura 3. Es importante notar que a diferencia de los indicadores ya analizados, los ingresos propios permanentes siguen una tendencia general distinta. Si bien se comparte la caracterstica de crecimiento general de los ingresos, pasando de MM$ 580.302 en el ao 2001 hasta MM$ 848.017 el ao 2009, el periodo de menor crecimiento radica en los aos 2007-2008 (variaciones interanuales de 1,19% y -1,12%, respectivamente). Figura 3

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Resulta interesante observar la evolucin de los ingresos propios permanentes sobre los ingresos totales, dnde se puede apreciar una leve disminucin de la importancia de los IPP en el total. Los ingresos relativos correspondientes al IPP disminuyeron sostenidamente en el periodo analizado, pasando de representar el 43,15% en el ao 2001, a representar el 41,59% el ao 2009 del total de ingresos. La tendencia de la participacin de los IPP en los ingresos totales es inversa a la del FCM.

4.2

Aportes al FCM

La figura 4 muestra la evolucin de los montos totales trasferidos por los municipios hacia el FCM. Durante los aos 2001 a 2003 se nota un crecimiento constante en las transferencias al FCM, quedando estas estancadas durante el 2004, para nuevamente incrementarse durante el 2005 y 2006. Durante el 2007 los aportes al FCM se mantuvieron relativamente similares a los del ao 2006. Es importante destacar la notoria alza mostrada durante el 2008, debida a las modificaciones establecidas en 2007, que alcanz al 23,4%. Finalmente el ao 2009, se observa una cada -7,14%, atribuible a la crisis econmica. Figura 4

La figura 5 muestra la composicin del FCM para el ao 2009, en cuanto sus fuentes de recaudacin. Se aprecia que la principal fuente corresponde a los ingresos recibidos por impuesto territorial, el que representa casi el 60% de los montos totales del FCM. En segundo y tercer lugar se encuentran los ingresos asociados a permisos de circulacin (19%) y patentes comerciales (13%), respectivamente. Finalmente, en un porcentaje menor, se ubica el aporte fiscal (5%), multas por infracciones cursadas por medios electrnicos (foto radares) (3%), y los ingresos derivados por transferencias de vehculos. Figura 5

Fuente: Frei Toledo, Gonzalo (2010) Fondo Comn Municipal: Situacin Actual y Proyecciones

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5.
5.1

Distribucin de Ingresos Municipales

Diferencias de Ingreso Municipal

El FCM se define como un fondo redistributivo solidario entre municipios, que busca garantizar a estos la 4 realizacin de las tareas que le son pertinentes . Es decir, establece un flujo de fondos entre municipios, desde aquellos que poseen (recaudan) ms recursos hacia aquellos municipios que, debido ciertos factores especficos (ubicacin geogrfica, tipo de poblacin, nmero de habitantes etc.) no tienen esa misma capacidad. En este sentido, la figura 5 muestra cmo ha evolucionado la brecha entre los municipios del quintil ms pobre en trminos de ingresos municipales totales per cpita (percibidos en 2001), y aquellos del quintil ms rico, una vez que se han distribuido los montos del FCM. Se observa que la brecha entre quintiles disminuy el ao 2002, y a partir del ao 2007 mostr un leve aumento. Figura 5

5.2

Una tipologa de Municipios segn participacin en el FCM

Frecuencia Gran Aportador Aportador Receptor-Aportador Receptor Receptor Neto 4 9 15 140 177 345 Porcentaje 1,1 2,6 4,3 40,6 51,3 100

Gran Aportador Se les denomina Gran Aportador dado que sus aportes al FCM en relacin a los ingresos recibidos por l, estn en una relacin entre 8.79 y 25.01, es decir, el mximo valor de este grupo aporta hasta 25 veces los ingresos que recibe del FCM. Este es un grupo homogneo de comunas pertenecientes a la Regin Metropolitana, con alto ingresos propios permanentes en leve ascenso cada ao, y escasa recepcin de ingresos por el FCM. Incluye a Santiago, Las Condes, Providencia y Vitacura.

D.L. N 3.063 (1979) 8

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Aportador Este grupo se caracteriza por que la relacin entre aportes y beneficios es mayor a 1, es decir, que al igual que el grupo anterior los aportes realizado al FCM son mayores que los ingresos recibidos de l, pero esta relacin se da en una menor magnitud que el grupo anterior (1.13 - 4.81). Dado que son comunas aportadoras, se espera que los ingresos recibidos por el fondo sean ms bien bajos. Para todas las comunas de este segmento, las cuales se ubican en la RM y V regin, los ingresos por FCM se mantienen relativamente constantes durante el periodo 2001-2009. Receptor-Aportador Este grupo presenta una relacin entre aportes y beneficios dentro del rango de 0.53-0.96, es decir, sus aportes representan entre un 50% y un 90% de sus ingresos por el FCM. En este grupo resulta interesante, ya que se encuentran algunas comunas con montos significativos de IPP, aunque su beneficio por el FCM es mayor. Receptor La relacin entre aportes y beneficios para este grupo se ubica en el rango 0.1-0.49, es decir, sus aportes al FCM, representan entre el 10% y el 50% de los ingresos recibidos por dicho concepto. Receptor Neto Este grupo corresponde a municipios cuya capacidad de aportar al FCM es escasa (menor al 10% de los ingresos que reciben de l). En este grupo los IPP no muestra variaciones significativas, siempre por debajo de los ingresos recibidos por el FCM.

6.

Preguntas

El FCM se define como un fondo de redistribucin solidaria para destinar recursos preferentemente a crear, mantener y prestar servicios a la comunidad local. Sin embargo. Una primera mirada a los datos agregados del FCM destaca su carcter redistributivo, toda vez que la recaudacin de los montos, posteriormente reasignada segn criterios de vulnerabilidad, beneficia a la mayora de los municipios. Sin embargo, un diagnstico del FCM requiere plantearse preguntas acerca del diseo y el desempeo de este instrumento a la luz de las situacin actual de los municipios y su futuro: cun redistributivo y solidario es el FCM en la actualidad?, qu componentes de su diseo y operacin podran mejorar? Para aproximarse a respuestas a estas interrogantes (bastante generales, por cierto), es esencial conocer la opinin, experiencia y visin de actores municipales. Por ello, a continuacin se propone un trabajo en grupo para abordar distintos aspectos del FCM.

7.

Trabajo Grupal

A continuacin, se presenta una gua para trabajo grupal. Dimensin Contextualizacin Diseo del instrumento y procesos asociados Sub-dimensin Tpicos -Compartir la experiencia general de su municipio, en relacin con el FCM - Proceso de entrega de informacin. - Fuentes de recaudacin de FCM (suficientes?). - Competencia entre municipios: permisos de circulacin y patentes. - Logstica de pago a la tesorera general de la repblica. - Atrasos en pagos. Razones de atrasos. Aplicacin de
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Recaudacin

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Distribucin

Estabilizacin Entidades administradoras Resultados globales Sentido de la poltica

intereses respectivos. - Proactividad en recaudacin, disponibilidad de capital humano para realizar recaudaciones. - Potenciales tems a aadir a fuentes de financiamiento. - Proceso de pago - Formulacin del CFCM Criterios de asignacin Periodicidad del clculo de los coeficientes. Proceso de pagos - Uso de los anticipos - Evaluacin del mecanismo de estabilizacin - Evaluacin de rol de SUBDERE - Evaluacin de rol de TGR - Tipos de usuarios del FCM - Evolucin histrica de los tipos de usuarios - Red de incentivos que implementa el FCM. mecanismo de redistribucin solidario para apoyar y garantizar el desempeo de los servicios propios de las municipalidades. - Se cumple el rol redistributivo del FCM? - evaluacin de reformas previas. Reforma del 2007: - simplificacin de los clculos de coeficiente. - aumento del porcentaje de asignacin de partes iguales. - eliminacin del 10% dedicado a gestin y proyectos de emergencia. - Aportes al FCM - Herramientas de recaudacin local - Apoyo Fiscal - Clculo de coeficiente y mecanismos de pago.

Resultados del instrumento Evaluacin general

Rediseo del fondo

Cambios histricos del FCM.

Ideas para mejorar FCM

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