Desafios Da Educacao Superior e Desenvolvimento No Brasil Ipea

TEXTO PARA DISCUSSO No 1287
DESAFIOS DA EDUCAO SUPERIOR E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

Paulo Roberto Corbucci
Braslia, julho de 2007
TEXTO PARA DISCUSSO No 1287
DESAFIOS DA EDUCAO SUPERIOR E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL*

Paulo Roberto Corbucci
Braslia, julho de 2007
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* O autor agradece ao pesquisador Sergei Soares pelas sugestes que muito contriburam para o aperfeioamento deste trabalho. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc) do Ipea.
Governo Federal Secretaria de Planejamento, de Longo Prazo da Presidncia da Repblica

Ministro Roberto Mangabeira Unger
TEXTO PARA DISCUSSO

Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Planejamento de Longo Prazo da Presidncia da Repblica.
Fundao pblica vinculada Secretaria de Planejamento de Longo Prazo da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
A produo editorial desta publicao contou com o apoio financeiro do Banco Interamericano de de
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(BID), via Programa Rede
Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas Rede-Ipea, o qual operacionalizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por meio do Projeto BRA/04/052.
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL I22, I28
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO
2 PRODUO CIENTFICO-TECNOLGICA
3 FORMAO DE QUADROS PROFISSIONAIS
4 A EXPANSO SISTMICA
12
5 AVALIAO DE DESEMPENHO E DA QUALIDADE
19
6 FONTES E MODALIDADES DE FINANCIAMENTO
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7 DISPNDIOS DO MEC
27
8 ALGUNS DESAFIOS
28
9 CONSIDERAES FINAIS
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REFERNCIAS
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SINOPSE
O presente estudo prope-se a discutir a relao que se estabelece entre educao superior e desenvolvimento, no contexto societrio brasileiro. Desse modo, inicia-se com a anlise da produo cientfico-tecnolgica no Brasil e da formao de quadros tcnicoprofissionais destinados aos setores de servios pblicos e produtivo, ao largo das duas ltimas dcadas. Em seguida, apresenta um conjunto de indicadores relativos oferta e demanda por educao superior no Pas. Aborda ainda aspectos relacionados avaliao de desempenho das redes de ensino, ao financiamento aos estudantes e aos gastos federais com esse nvel de ensino. A partir das anlises acerca desses temas, foi possvel delinear alguns desafios que se colocam para a educao superior, no intuito de ampliar sua contribuio para o desenvolvimento da nao brasileira.
ABSTRACT
The purpose of this study is to discuss the relations between higher education and development in the context of the Brazilian society. Thus, it begins with the analysis of scientific and technological production in Brazil as well as the preparation of professionals required by the public and private productive sectors during the last two decades. Furthermore, it presents indicators concerning supply and demand for higher education in Brazil. It also covers the evaluation of the performance of higher educational system, financial aid for students and federal expenditure for this level of education. From the analysis related to these subjects, it was possible to outline some challenges for the higher education area to increase its contribution to the development of the Brazilian nation.
1 INTRODUO
Os pases que ascenderam ao topo da hierarquia mundial da riqueza ancoraram-se na melhoria generalizada do perfil educacional de seus cidados. A universalizao da educao bsica e a erradicao do analfabetismo foram conquistas comuns a todos eles. educao superior coube no apenas a tarefa de prover os meios para que fossem logrados esses intentos, mas tambm a de colocar esses pases na vanguarda do desenvolvimento cientfico-tecnolgico. O objetivo primordial deste estudo o de contribuir para o debate acerca do papel e das perspectivas da educao superior, frente ao imenso e complexo desafio de se promover o desenvolvimento da sociedade brasileira. Entende-se que, para tanto, caber educao superior ampliar e qualificar a formao de quadros tcnicoprofissionais demandados pelos setores de cincia e tecnologia (C&T), educacional, governamental e produtivo, de modo a oferecer ao pas os recursos humanos demandados por um modelo de crescimento econmico que promova a gerao de emprego e renda, de natureza redistributiva. Para tanto, buscou-se identificar tendncias na trajetria evolutiva da educao superior brasileira, ao longo das duas ltimas dcadas, no que concerne (ao): i) produo cientfico-tecnolgica; ii) formao de quadros tcnico-profissionais; iii) oferta e ao acesso; iv) avaliao de desempenho e da qualidade; e v) financiamento e aos gastos federais. A partir das anlises acerca desses temas, foi possvel identificar alguns desafios que se colocam para a educao superior, com vistas a que esta possa ampliar sua contribuio para o desenvolvimento da nao brasileira.
2 PRODUO CIENTFICO-TECNOLGICA
Apesar de o Brasil ter ampliado sua participao na produo cientfica mundial, entre 1985 e 2002, de 0,5% para 1,8% do total de artigos publicados em peridicos 1 indexados junto s bases de dados do Institute for Scientific Information (ISI), a suficiente para colocar o pas na 17 posio nesse ranking, o que se constata que esse conhecimento produzido no tem se transformado, na mesma proporo, em aplicaes produtivas. Tal entendimento corroborado pela baixa quantidade de patentes obtidas por cidados brasileiros nos Estados Unidos (LASTRES, 1997; IPEA, 2005), desproporcionalmente menor que o nmero de artigos indexados junto base do ISI. Ainda que se encontre em situao mais favorvel que o conjunto da Amrica Latina, o Brasil no conseguiu montar um setor produtivo fortemente orientado a realizar investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D), tanto no mbito da prpria empresa, como em associao com centros ou institutos de pesquisa.
1. Essa participao foi medida a partir do levantamento de publicaes junto base de dados Science Citation Index Expanded, que compreende, atualmente, cerca de 6,5 mil peridicos indexados. No entanto, essa base de dados no abrange o conjunto da produo cientfica brasileira, mas to somente o que foi publicado em peridicos que a integram. Nesse sentido, o ISI padece de um vis que privilegia a produo cientfica, seja a norte-americana, anglosaxnica ou a primeiro-mundista. De qualquer modo, e em face da inexistncia de indicador mais abrangente, a sua utilizao se justifica quando se pretende visualizar o avano da produo cientfica brasileira, ainda que sob critrios parciais e subjetivos, no contexto internacional.
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texto para discusso | 1287 | jul. 2007
Conforme mostram os dados levantados pela ltima Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica (Pintec), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2003, das 17,1 mil empresas que inovaram em produto,2 menos de 9% o fizeram sob a forma de um produto novo no mercado nacional e um nmero dez vezes menor que este correspondeu s empresas que inovaram no mercado mundial. A baixa proporo de empresas que desenvolvem atividades de P&D tambm pode estar concorrendo para a manuteno desse trao pouco inovador da indstria brasileira. De acordo com a referida pesquisa, apenas 24% das empresas inovadoras realizaram investimentos em atividades internas de pesquisa e desenvolvimento. Essa pequena proporo de investimentos em P&D tem implicado um baixo aproveitamento dos quadros tcnicos formados pelas Instituies de Ensino Superior (IES). De acordo com a Pintec 2003, havia cerca de 3,1 mil ps-graduados envolvidos em atividades de P&D, nas empresas industriais inovadoras brasileiras, enquanto que, somente naquele ano, formavam-se 34,7 mil mestres e doutores, sendo 13% desse total nas reas de engenharia. Ainda que parcela significativa desses titulados esteja vinculada profissionalmente a instituies de ensino superior, pouco provvel que a irrisria ampliao do quadro de profissionais ps-graduados que atuam nas empresas industriais inovadoras brasileiras, ocorrida entre 2000 e 2003,3 esteja relacionada insuficincia da oferta de pessoal qualificado. A anlise desse conjunto de dados corrobora, ao menos preliminarmente, o entendimento expresso por Viotti, Baessa e Koeller (2005, p. 670), quando afirmam que:
[...] o sistema de mudana tcnica brasileiro pode ser caracterizado como predominantemente dominado pelo processo de aprendizado tecnolgico tpico de economias eminentemente imitadoras, nas quais a mudana tcnica restringe-se basicamente absoro e ao aperfeioamento de inovaes geradas fora do pas.
De acordo com De Negri, Salerno e Castro (2005), a indstria brasileira teria se acomodado, sem estmulos para inovar e diferenciar produtos, uma vez que a ela caberia substituir importaes em um mercado interno protegido e, portanto, livre da concorrncia, razo pela qual teria tido dificuldades para inserir-se internacionalmente, com a abertura econmica iniciada em fins dos anos 1980. No entanto, o acirramento da interdependncia dos mercados, nos anos 1990, favoreceu o desmonte de cadeias produtivas tradicionais, em nome de uma maior racionalizao dos processos e, conseqentemente, do aumento da lucratividade. Isso no apenas gerou desemprego nas regies que no conseguiam manter-se competitivas, ou seja, que no apresentavam vantagens comparativas no que se refere aos custos de produo, como tambm concentrou as unidades de concepo de bens e produtos em uns poucos pases. Em face dessa nova configurao dos sistemas produtivos, de operar sob o formato de um sistema globalizado, intensificada nas ltimas dcadas do sculo XX, caberia maioria dos pases do chamado Terceiro Mundo desempenhar papel de consumidores de conhecimento e tecnologias, ainda que no limite das reduzidas e desiguais capacidades de consumo de suas populaes, ou, quando muito, de responderem pela montagem de bens industrializados, com o correspondente baixo valor que essa etapa do processo produtivo agrega ao preo final do produto.4
2. De um universo de 84,3 mil empresas com 10 ou mais empregados. 3. Respectivamente, de 2.953 para 3.121 ps-graduados. 4. Anlise minuciosa acerca desse fenmeno foi apresentada por Reich (1994), em O trabalho das naes: preparandonos para o capitalismo do sculo 21.
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Como alternativa a essa tendncia ditada pela atual diviso internacional do trabalho, caberia a pases como o Brasil a implementao de polticas pblicas de incentivo produo do conhecimento cientfico e de fomento sua transformao, pelo setor produtivo, em tecnologias e bens de elevado valor agregado. No que tange produo cientfica, realizada fundamentalmente pelas Instituies de Ensino Superior (IES), o financiamento pblico tem sido predominante. Mas, conforme mostram os resultados da Pintec 2003, os custos elevados e as incertezas e riscos quanto ao retorno financeiro frente aos investimentos realizados seriam os principais obstculos implementao de inovaes, pelas empresas, tanto para aquelas que as implementaram, quanto para as que no o fizeram. A existncia de fontes apropriadas de financiamento tambm desponta como fator relevante no processo inovativo. De acordo com a referida pesquisa, somente 5% dos recursos investidos pelas empresas brasileiras em P&D eram de natureza pblica. A baixa participao do Poder Pblico tambm evidenciada por Viotti, Baessa e Koeller (p. 680-681), quando mostram que somente 11% das empresas brasileiras teriam recebido, no perodo 1998-2000, financiamento pblico voltado inovao, enquanto que em pases europeus, analisados por intermdio desse mesmo estudo, registravam-se ndices de at 51%. Isso leva a crer que o Poder Pblico estaria cumprindo apenas parte de sua tarefa, a de financiar e estimular a produo de conhecimento cientfico, ao mesmo tempo em que no estaria favorecendo, em virtude do modelo de poltica macroeconmica, ou devido insuficincia de incentivos setoriais, a transformao desse conhecimento produzido em bens e produtos de natureza econmica. Pases ditos emergentes, como China e Coria do Sul, que ascenderam vertiginosamente na hierarquia do comrcio mundial, no ltimo quartel do sculo XX, o fizeram mediante presena inconteste do Estado enquanto formulador de polticas pblicas nas reas educacional e de C&T, assim como na intermediao entre estas e o setor produtivo.
3 FORMAO DE QUADROS PROFISSIONAIS

Alm de gerar conhecimentos, caberia educao superior oferecer a um pas como o Brasil, que tem pela frente o desafio de promover o crescimento econmico com reduo da pobreza e das desigualdades sociais, profissionais socialmente crticos e tecnicamente capacitados a atuar como agentes dessa transformao. Para tanto, fazse necessria a reformulao curricular, a comear pela incluso de um ncleo comum de contedos que seriam compartilhados por todas as reas de formao. Em um segundo momento, viria a formao especfica que, sendo subsidiada por aquele ncleo comum, poderia conferir maior efetividade sua aplicao em contextos sociais muitas vezes impermeveis at mesmo interveno de profissionais com elevada qualificao tcnica, dado o grau de esgaramento do tecido social. Portanto, no se trata apenas de formar profissionais em nmero suficiente e tecnicamente habilitados para o desempenho de funes especficas, mas tambm preparados para atuar em contextos sociais extremamente adversos. Duas dessas reas de atuao, bastante sensveis ao dimensionamento e qualificao de profissionais com formao em nvel superior educao bsica e o setor produtivo , sero tratadas a seguir.
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3.1 EDUCAO BSICA A formao de professores para os demais nveis do ensino constitui uma das principais atribuies da educao superior, reforada com a vigncia da atual Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (no 9.394/96), a qual estabelece que, ao final da Dcada da Educao (2001-2011), s sero admitidos para atuar na Educao Bsica professores com formao em nvel superior. De acordo com o Censo Escolar de 2005, das 822 mil funes docentes em exerccio no ensino fundamental regular de 1a 4a srie, 430 mil no tinham formao em nvel superior. Entre os professores que atuavam de 5a 8a srie, para os quais a formao em nvel superior deveria ser requisito obrigatrio, os dados revelaram que 17% das funes docentes eram exercidas por professores nohabilitados. Tal inadequao tambm foi observada at no ensino mdio, ainda que em menores escala e intensidade (22 mil das 508 mil funes docentes). Mesmo considerando que parcela dos professores no-habilitados tenha pequena probabilidade de lograr um diploma de nvel superior, seja por desinteresse ou pela proximidade da aposentadoria, caberia ao Poder Pblico incentivar a formao daqueles que, por outros motivos, no tenham podido obt-la. A baixa qualificao dos professores da educao bsica poder ser remediada com a priorizao dos cursos de licenciatura e mediante capacitao continuada de professores. Considerando-se que os professores no-habilitados situam-se predominantemente nos estratos inferiores de renda da categoria, a concesso de bolsas de estudos constitui medida de incentivo necessria se se quer melhorar a qualificao dos docentes, sobretudo daqueles que atuam na escola pblica. Nesse sentido, o Programa Universidade para Todos Prouni (ver seo 6.2) poder contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, na medida em que tem como parte de seu pblicoalvo professores que atuam no magistrio da educao bsica pblica e que ainda no tm formao em nvel superior. A melhoria da qualidade da educao bsica tambm pressupe, no mdio e longo prazos, a reorientao curricular dos cursos de licenciatura, no intuito de adequ-los s demandas e caractersticas de um alunado que, em grande medida, se encontra abandonado prpria sorte, no apenas devido ao seu retrospecto scio-familiar, mas tambm em virtude do contexto escolar em que se insere. Mas, para que os egressos dos cursos de licenciatura venham a atuar, de fato, no meio escolar e, desse modo, possam contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, torna-se imprescindvel uma poltica de valorizao do magistrio mais abrangente, que compreenda, pelo menos, a criao e implementao de planos de carreira, a melhoria das condies de trabalho, assim como a implementao de mecanismos de avaliao de desempenho de professores. Desse modo, seria possvel no apenas aumentar os quadros docentes da educao bsica como, principalmente, atrair e evitar a evaso dos mais qualificados que, via de regra, dispem de outras oportunidades de insero profissional. 3.2 SETOR PRODUTIVO Apesar de no existirem pesquisas que evidenciem se as demandas do setor produtivo por mo-de-obra qualificada estariam sendo adequadamente contempladas pela oferta de pessoal de nvel superior, algumas inferncias podem ser feitas a partir da anlise
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dos dados relativos aos concluintes dos cursos de graduao. Se, por um lado, a dimenso e o perfil dessa oferta de profissionais podem resultar de demandas de mercado e do nvel de atividade econmica, h tambm que se considerar a capacidade de oferta das instituies de ensino e os interesses econmicos que condicionam a expanso do sistema da educao superior. No perodo 1985/1994, em que o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro cresceu 22,5%, a taxa de crescimento do nmero de concluintes dos cursos de graduao foi de apenas 5,0%. Por sua vez, na dcada subseqente (1994/2004), a variao do PIB foi praticamente a mesma do perodo anterior, mas, em contrapartida, a taxa de crescimento de concluintes foi da ordem de 155,0%. Portanto, no teria sido o dinamismo macroeconmico a principal explicao para o crescimento do nmero de graduados em nvel superior, inclusive pelo fato de que esse ltimo perodo foi marcado por intenso processo de reestruturao produtiva e de fuses empresariais, com implicaes sobre a composio do emprego e os nveis de desemprego,5 razo pela qual, acredita-se, teria diminudo a oferta de empregos em carreiras de formao especfica. Desse modo, a opo por um diploma de nvel superior de formao mais generalista seria duplamente funcional, ao implicar menores custos para sua obteno e por ampliar as chances de insero no mercado de trabalho. A tabela 1, a seguir, apresenta o total de concluintes, por grandes reas de formao, em 1985 e 1994. Conforme pode ser observado, metade dessas reas registraram reduo em nmeros absolutos, a saber: i) Engenharia/Tecnologia; ii) Cincias Agrrias; iii) Lingstica, Letras e Artes; e iv) Cincias Humanas. Note-se que as duas primeiras grandes reas, diretamente vinculadas ao setor produtivo, foram as que sofreram as maiores redues. Por sua vez, a rea com maior dinamismo foi a de Cincias Sociais Aplicadas, que abrange os cursos de Administrao, Direito e Cincias Contbeis.
TABELA 1
Concluintes dos cursos de graduao, por grandes reas de formao (1985 e 1994)
rea de formao Cincias Exatas e da Terra Cincias Biolgicas Engenharia/Tecnologia Cincias da Sade Cincias Agrrias Cincias Sociais Aplicadas Cincias Humanas Lngstica, Letras e Artes Total Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. 1985 21.145 2.923 19.945 31.616 6.468 77.533 53.757 20.786 234.173 % do total 9,0 1,2 8,5 13,5 2,8 33,1 23,0 8,9 1994 22.703 3.357 16.526 32.861 5.780 93.410 52.656 18.594 245.887 % do total 9,2 1,4 6,7 13,4 2,4 38,0 21,4 7,6 1985/1994 7,4 14,8 (17,1) 3,9 (10,6) 20,5 (2,0) (10,5) 5,0
Como pode ser observado por intermdio da tabela acima, a rea de engenharia/tecnologia foi a que sofreu maior reduo no perodo, no que se refere ao nmero de graduados. Tambm cabe destacar a diminuio do nmero de diplomados em cincias agrrias. Ou seja, reas de formao diretamente vinculadas ao setor produtivo.
5. De acordo com dados da Pnad, a taxa de desemprego aberto era de 2,1%, em 1985. Em 1995, havia-se ampliado para 6,7% e, em 2004, atingia 9,7%.
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Apesar de a forma de classificao dos cursos de graduao, em 2004, no ser a mesma utilizada at 1994, os dados apresentados na tabela 2 corroboram algumas tendncias identificadas ao longo do perodo 1985/1994. Por exemplo, permanece declinante a participao das reas de engenharia e agricultura/veterinria no total de concluintes, ao passo que se mantm no mesmo patamar a de Cincias Sociais, Negcios e Direito, antes sob a denominao de Cincias Sociais Aplicadas.
TABELA 2
Concluintes dos cursos de graduao, por grandes reas de formao (2004)

rea de formao Agricultura e Veterinria Cincias, Matemtica e Computao Cincias Sociais, Negcios e Direito Cincias da Sade Educao Engenharia, Produo e Construo Humanidades e Artes Servios Total Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. 2004 10.256 48.667 237.891 77.868 182.199 33.148 21.042 15.546 626.617 % do total 1,6 7,8 38,0 12,4 29,1 5,3 3,4 2,5
Mais que induzir o crescimento econmico, o fluxo de concluintes da educao superior, nas duas ltimas dcadas, tem sido caudatrio do comportamento da economia e, talvez, tenha refletido expectativas em torno do poder de ascenso social que confere, no Brasil, um diploma de formao em nvel superior.
4 A EXPANSO SISTMICA
O acesso educao superior, no Brasil, ainda bastante restrito, quando comparado ao de outros pases, inclusive os latino-americanos. O carter seletivo e excludente desse nvel de formao tem incio muito antes dos exames vestibulares, a comear pelo fato de que quase a metade dos estudantes que iniciam a primeira srie do ensino fundamental no consegue conclui-lo, em virtude dos altos ndices de reprovao e repetncia que culminam com a evaso escolar. Por sua vez, dos poucos que concluem o ensino mdio,6 pr-requisito de acesso educao superior, a maioria no dispe de condies mnimas para disputar uma vaga com os que cursaram a 7 educao bsica em condies mais favorveis. Por fim, parcela considervel dos concluintes da educao bsica o faz em idade avanada,8 o que os leva a no prosseguir nos estudos devido necessidade de ingressar no mercado de trabalho. As condies socioeconmicas de parcela considervel dos que concluem o ensino mdio, associadas reduzida oferta de vagas pelos sistemas pblicos de ensino, constituem fatores limitantes de suas expectativas de acesso educao superior. Estudo realizado pelo Inep revela que apenas 31,2% dos concluintes do ensino mdio aspiravam ingressar na educao superior (BARRETO e SCHWARTZMAN, p. 5).
6. Apenas 37% dos estudantes que ingressavam no ensino fundamental logravam concluir o ensino mdio. Outra evidncia desse processo excludente dada pela diferena entre os concluintes desses dois nveis de ensino. Em 2004, os concluintes do ensino fundamental totalizaram 2,46 milhes, enquanto que os do ensino mdio somaram apenas 1,88 milho. 7. Quase a metade dos concluintes do ensino mdio, em 2004, freqentava o ensino noturno e, provavelmente, essa opo esteja relacionada necessidade de trabalhar no perodo diurno. 8. Aproximadamente 40% dos concluintes do ensino mdio, em 2004, o fizeram em idade avanada (20 anos ou mais).
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Apesar de serem reduzidas as possibilidades de acesso educao superior a estudantes pertencentes aos estratos inferiores de renda, sua participao no total de matrculas das instituies pblicas maior que nas privadas. De acordo com os dados da Pnad 2005, a freqncia de estudantes com renda domiciliar per capita de at 01 salrio mnimo (R$ 300,00), em instituies pblicas, equivalia a 20,0% do total de matriculados, enquanto que nas IES privadas esse ndice era de apenas 10,1%. Por sua vez, os que auferiam renda per capita de 10 salrios mnimos ou mais (R$ 3.000,00) correspondiam a 2,9% do total de estudantes matriculados nas redes pblicas, contra 5,0% nas privadas.9 Esses dados evidenciam que os mais pobres teriam duas vezes mais chances de ingressar em instituio de ensino pblica do que nas congneres do setor privado. Alm disso, e ao contrrio do que apregoa o senso comum, so as instituies privadas que abrigam, em termos relativos e absolutos, o maior contingente de pessoas que se situam nos estratos de renda mais elevados. Com a implementao do Programa Universidade para Todos Prouni (ver seo 6.2), possvel que seja ampliada a presena de estudantes pertencentes aos estratos inferiores de renda, no mbito das instituies privadas, uma vez que esse programa tem nesse segmento populacional o seu pblico-alvo, o que pode ser inferido pela pequena inflexo na tendncia assumida pelo ndice de aproveitamento das vagas ofertadas por essas instituies que, desde 1998, vinha apresentando reduo contnua. A questo racial tambm se coloca como questo a ser enfrentada no campo da educao superior. Sabe-se que as desigualdades de acesso entre brancos e negros ainda so enormes. Apenas um em cada quatro estudantes que freqentavam esse nvel de ensino, em 2005, era de origem negra. Mas, assim como ocorre em relao varivel renda, as oportunidades de acesso educao superior para a populao negra so maiores no mbito das instituies pblicas. 4.1 MATRCULAS E FREQNCIA A lenta expanso das matrculas no ensino de graduao, ao longo da primeira metade da dcada de 1990, da ordem de 8,0%, foi sucedida no qinqnio subseqente por crescimento de quase 35%. Essa acelerada expanso foi favorecida, em grande medida, pela extino do Conselho Federal de Educao (CFE), no final de 1994, e criao, em seu lugar, do Conselho Nacional de Educao (CNE). Com essa mudana institucional, o MEC conseguiu trazer para si o efetivo controle sobre a expanso da educao superior, na medida em que ao novo Conselho no foram asseguradas as prerrogativas deliberativas de seu antecessor, o CFE. Quando se analisa o perodo 1990/2005, cujos dados so apresentados por intermdio da tabela 3, a seguir, identificam-se distintas tendncias de crescimento entre as redes pblica e privada. Entre 1990 e 1994, as IES pblicas ampliaram em 19% o total de matriculados, contra apenas 1% nas instituies privadas. Mas, a
9. Schwartzman (2003) chegou a resultados semelhantes, por meio de outra forma de apropriao: 50,0% dos estudantes das instituies privadas pertenciam aos 10,0% mais ricos, enquanto nas instituies pblicas esse ndice era de 34,4%. Por sua vez, somente 5,4% dos estudantes das IES privadas provinham dos 50,0% mais pobres, enquanto que nas instituies pblicas o percentual chegava a 11,7%. Dados obtidos por ocasio da realizao do Provo 2003 corroboram os resultados desse estudo: o percentual de estudantes participantes desse exame provenientes de famlias com renda mensal de at 3 salrios mnimos foi de 26,5% nas IES pblicas e de 12,9% nas privadas. Em sentido oposto, os estudantes oriundos de famlias com renda mensal superior a 20 salrios mnimos correspondiam a 12,6% dos provenientes de instituies pblicas e a 18,0% dos vinculados s IES privadas.
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partir de 1995, ocorre uma inflexo nessa tendncia, de modo que as IES privadas passam a liderar a expanso desse nvel de ensino, que culminou, no perodo 1998/2003, com incrementos anuais superiores a 11%. Com isso, ampliou-se de forma continuada a participao do setor privado no total de matrculas em cursos de graduao, de 58,4% em 1994, para 73,2% em 2005.
TABELA 3
Matrculas em cursos de graduao presenciais, por rede de ensino (1990 a 2005)

Pblico Federal Estadual Municipal Privado % Privado/Total Total 1990 578.625 308.867 194.417 75.341 961.455 62,4 1.540.080 1994 690.450 363.543 231.936 94.971 970.584 58,4 1.661.034 1995 700.540 367.531 239.215 93.794 1.059.163 60,2 1.759.703 1998 804.729 408.640 274.934 121.155 1.321.229 62,1 2.125.958 2003 1.137.119 567.850 442.706 126.563 2.750.652 70,8 3.887.771 2005 1.192.189 579.587 477.349 135.253 3.260.967 73,2 4.453.156 2005/1990 106,0 87,6 145,5 79,5 239,2 189,2
Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.
Apesar de as IES privadas se manterem na liderana desse processo de expanso, j se observa certa desacelerao no ritmo de crescimento nos dois ltimos anos do perodo sob anlise. Se, no quadrinio 1999/2003, o incremento anual sempre esteve acima de 13%, no binio 2004/2005 situou-se em torno de 9% ao ano. Cabe ressalvar que este ndice poderia ter sido ainda menor, no fosse o alento representado pelo Prouni, que implicou na concesso, em 2005, de 113 mil bolsas de estudo a estudantes de instituies privadas. Essa reduo no ritmo de expanso das matrculas tambm foi observada no conjunto das redes pblicas, uma vez que, no binio 2004/2005, as taxas de crescimento das matrculas limitaram-se a 3,6% e 1,2%, respectivamente, enquanto que, no perodo 2000/2003, situaram-se sempre acima de 6,0%. A principal causa da diminuio do ritmo de crescimento das matrculas do setor privado pode estar relacionada incapacidade financeira dos demandantes, enquanto que, no setor pblico, seria mais plausvel atribuir pequena oferta de vagas, decorrente do insuficiente investimento pblico em favor da expanso dessas redes de ensino. Quando se analisa a distribuio regional das matrculas, verifica-se que as regies sul e sudeste ainda concentram 69% do total. No entanto, a concentrao era maior no incio da dcada, momento em que essas duas regies respondiam por do total de matrculas. O movimento de desconcentrao , em alguma medida, influenciado pela reduo das propores das populaes dessas regies frente ao universo populacional brasileiro.
TABELA 4
Matrculas em cursos de graduao presenciais, por grandes regies (1990 a 2005)

Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 1990 44.306 247.064 869.560 286.350 92.800 1.540.080 1994 64.254 264.396 916.131 304.852 111.401 1.661.034 1995 64.192 269.454 973.448 330.056 122.553 1.759.703 1998 85.077 310.159 1.148.004 419.133 163.585 2.125.958 2003 230.227 624.692 1.918.033 745.164 368.906 3.887.022 2005 261.147 738.262 2.209.633 845.341 398.773 4.453.156 2005/1990 489,4 198,8 154,1 195,2 329,7 189,2
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O indicador usualmente utilizado para avaliar o acesso educao superior a taxa de freqncia lquida a esse nvel de ensino, na faixa etria de 18 a 24 anos. O ltimo ndice registrado no Brasil, a partir da Pnad 2005, situa-se em torno de 11%. No entanto, o Plano Nacional de Educao (PNE)10 estabeleceu como meta a ser atingida, at 2011, o ndice de 30%. Conforme mostra a tabela 5, houve melhoria substancial dos ndices para esse indicador de acesso, em todas as grandes regies geogrficas brasileiras. No mnimo, os ndices mais que dobraram em pouco mais de uma dcada.
TABELA 5
Taxa de freqncia lquida educao superior na faixa etria de 18 a 24 anos, Brasil e grandes regies (1992 a 2005)
1992 Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Brasil 3,0 2,4 6,1 4,9 4,3 4,6 Elaborao: Disoc/Ipea. 1995 3,3 2,9 7,7 7,5 5,1 5,8 1998 3,5 3,2 8,8 9,6 6,8 6,8 2001 5,2 5,0 10,9 12,7 9,7 8,9 2002 6,7 5,1 12,0 13,7 11,9 9,7 2003 6,1 5,7 12,8 15,9 12,3 10,6 2004 7,1 5,8 13,2 15,5 12,4 10,8 2005 7,0 6,0 13,8 16,2 14,0 11,2
Fonte: Microdados da Pnad/IBGE.
Apesar de ter havido incremento generalizado em todas as regies, observa-se que o mesmo no foi acompanhado de reduo das desigualdades entre as mesmas, mas sim de leve acentuao das diferenas existentes, quando se consideram a maior e a menor taxa. Se, em 1992, o ndice do Nordeste correspondia a 39% do registrado no Sudeste, ao final do perodo sob anlise aquela regio havia recuado dois pontos percentuais em relao primeira colocada. A taxa de freqncia lquida poderia ser significativamente maior, caso a distoro idade-srie da educao bsica fosse menor, considerando-se que cerca de 40% dos estudantes matriculados na educao superior tm mais de 24 anos de idade. Mesmo que fossem desconsiderados os que retornam, aps longo perodo desde a concluso do ensino mdio, para obter o diploma universitrio, parcela considervel dos maiores de 24 anos, matriculados na educao superior, se deve defasagem idade-srie ocorrida ao longo da educao bsica. Tal afirmao corroborada pelo fato de que quase 2/3 dos estudantes da faixa etria de 18 a 24 anos freqentava, em 2005, a educao bsica. Portanto, a proporo de estudantes nessa faixa etria j maior que a meta estabelecida pelo PNE, no que se refere freqncia educao superior. Isso no significa, no entanto, que a meta estabelecida pelo PNE poderia ser atingida mediante a eliminao dessa defasagem, pois outros fatores estariam constrangendo a ampliao do acesso educao superior, tais como condio socioeconmica do educando e capacidade de oferta dos servios educacionais, tanto pelo setor pblico, quanto pela iniciativa privada. O acesso educao superior tambm se mostra bastante diferenciada entre brancos e negros. De acordo com dados da Pnad 2005, 17,3% dos brancos na faixa etria de 18 a 24 anos freqentavam a educao superior, enquanto que somente 5,5% dos negros dessa faixa etria se encontravam em situao semelhante. Essa desigualdade, no entanto, vem sendo reduzida, de forma contnua. Por exemplo, no
10. Institudo pela Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001.
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perodo entre 1995 e 2005, a insero de negros ampliou-se em 175%, cerca do dobro do crescimento verificado entre os brancos. Quando se analisa a composio do alunado, segundo a natureza institucional, pblica e privada, verifica-se que a proporo de negros nesta ltima de apenas 21%, enquanto que na esfera pblica atinge 31%. Portanto, a incidncia de estudantes negros no conjunto das redes pblicas de ensino cerca de 50% maior que nas instituies privadas. 4.2 VAGAS, INSCRIES E CONCLUINTES Se a comparao nos desempenhos entre as redes pblica e privada, no tocante s matrculas, j evidencia grande vantagem numrica desta ltima, quando se trata da oferta de vagas, as diferenas so ainda maiores. Com a poltica de expanso da educao superior, implementada pelo MEC no perodo 1995/2002, que favoreceu a proliferao de universidades e centros universitrios privados, tendo estes prerrogativas semelhantes s das primeiras, houve aumento da oferta de vagas pelas instituies privadas da ordem de 241%, no perodo 1997/2003.11 No mesmo perodo, a expanso das vagas ofertadas pelas redes pblicas de ensino limitou-se a 45%. Conforme mostra a tabela 6, o aumento das vagas ofertadas pelas IES privadas, no perodo 1990/2005, foi cinco vezes maior que o das redes pblicas e, entre estas, crescimento mais tmido coube s Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes).
TABELA 6
Vagas ofertadas em cursos de graduao presenciais, por rede de ensino (1990 a 2005)
1990 Pblico Federal Estadual Municipal Privado Total 155.009 70.881 55.232 28.896 347.775 502.784 Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: *vestibular e outros processos seletivos. 1992 171.048 80.411 56.292 34.345 363.799 534.847 1995 178.145 84.814 61.352 31.979 432.210 610.355 1998 214.241 95.460 73.204 45.577 589.678 803.919 2002 295.354 124.196 132.270 38.888 1.477.733 1.773.087 2005 313.368 127.334 128.948 57.086 2.122.619 2.435.987 2005/1990 102,2 79,6 133,5 97,6 510,3 384,5
Apesar de a educao superior constituir atribuio constitucional precpua da Unio, as esferas estadual e municipal tm assumido parte da responsabilidade pela oferta desse nvel de ensino. No caso das redes de ensino mantidas pelos governos estaduais, a ampliao da oferta de vagas foi substancialmente maior que a das Ifes. possvel que, devido reduo do ritmo de expanso das Ifes, assim como de sua baixa capilaridade, os governos subnacionais viram-se pressionados a expandir suas redes de instituies de educao superior. A despeito de a oferta de vagas ter sido ampliada em mais de 380%, no conjunto das redes de ensino, no perodo 1990/2005, esse crescimento no foi acompanhado de equivalente aumento da demanda, que tem como um dos principais indicadores as inscries nos exames vestibulares. Em perodo semelhante, o crescimento destas foi de apenas 165%. Essa discrepncia fica mais evidente quando se analisa a evoluo desses dois indicadores no mbito das IES privadas, pela comparao dos dados constantes das tabelas 6 e 7.
11. Somente no binio 1999/2000, registrou-se crescimento de 41,5%.
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Uma das implicaes desse descompasso entre oferta e demanda tem sido o aumento da ociosidade do setor privado. De acordo com dados do Censo da Educao Superior, coordenado pelo Inep/MEC, o percentual de vagas no preenchidas ampliou-se de 19%, em 1990, para 47%, em 2005. Se, de fato, esse crescimento da oferta de vagas foi precedido de aumento de investimentos realizados, essa ociosidade tender a comprometer a rentabilidade do setor privado e, conseqentemente, a sobrevivncia de boa parte deste.
TABELA 7
Inscries nos exames vestibulares e em outros processos seletivos, por rede de ensino (1990 a 2005)
Pblico Federal Estadual Municipal Privado Total 1990 881.561 442.943 373.471 65.147 1.023.937 1.905.498 1992 1.044.861 569.367 398.955 76.539 791.998 1.836.859 1995 1.399.092 737.585 565.847 95.660 1.254.761 2.653.853 1998 1.591.283 857.281 629.801 104.201 1.266.733 2.858.016 2002 2.627.200 1.233.606 1.315.720 77.874 2.357.209 4.984.409 2005 2.306.630 1.270.423 953.138 83.069 2.754.326 5.060.956 2005/1990 161,7 186,8 155,2 27,5 169,0 165,6
Como pode ser constatado por intermdio da tabela 7, ao longo de quase todo o perodo sob anlise, a demanda por vaga na esfera pblica superou, inclusive em nmeros absolutos, a do setor privado. Com isso, a proporo de candidatos por vaga aumentou de 5,7, em 1990, para 7,4, em 2005. Cabe ressaltar que, em 2002, essa proporo atingiu 8,9 candidatos por vaga. De modo diverso, a esfera privada registrou ndices decrescentes, passando de 2,9 candidatos por vaga, no incio do perodo, para 1,3 candidato, em 2005. O contingente de ingressantes em cursos de graduao aumentou mais de 240%, ao longo do perodo 1990/2005, com visveis diferenas de desempenho entre as redes pblica e privada. A taxa de crescimento da primeira correspondeu a menos da metade daquela registrada entre as IES privadas. Mas, apesar de significativo, o aumento do nmero de ingressantes no setor privado foi bastante inferior ao crescimento da oferta de vagas, conforme pode ser constatado pela comparao dos dados apresentados pelas tabelas 6 e 8.
TABELA 8
Total de ingressantes por exames vestibulares e outros processos seletivos, por rede de ensino (1990 a 2005)
Pblico Federal Estadual Municipal Privado Total 1990 126.139 57.748 44.470 23.921 281.009 407.148 1992 149.726 72.063 50.201 27.462 261.184 410.910 1995 158.012 72.623 56.703 28.686 352.365 510.377 1998 200.024 91.354 68.846 39.824 462.372 662.396 2002 280.491 122.491 125.499 32.501 924.649 1.205.140 2005 288.681 125.375 122.705 40.601 1.108.600 1.397.281 2005/1990 128,9 117,1 175,9 69,7 294,5 243,2
Apesar de o contingente de ingressantes ter sido ampliado em proporo significativa, durante o perodo sob anlise, o nmero de concluintes no cresceu em ritmo semelhante. Enquanto o ingresso de novos estudantes aumentou 243%, o total de concluintes cresceu somente 212%, conforme pode ser constatado pela
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comparao das tabelas 8 e 9. No entanto, esses ndices mdios encobrem duas tendncias distintas: no setor privado, o crescimento do contingente de novos estudantes foi maior do que o de concluintes, ou seja, o inverso do que se verificou entre as IES pblicas.
TABELA 9
Concluintes de cursos de graduao, por rede de ensino (1990 a 2005)

1990 Pblico Federal Estadual Municipal Privado Total 77.854 38.594 26.777 12.483 152.352 230.206 Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. 1992 80.190 39.133 26.934 14.123 154.077 234.267 1995 94.951 46.187 33.714 15.050 159.450 254.401 1998 105.360 52.787 40.725 11.848 195.401 300.761 2002 151.101 71.285 63.917 15.899 315.159 466.260 2005 195.554 86.011 87.676 21.867 522.304 717.858 2005/1990 151,2 122,9 227,4 75,2 242,8 211,8
No intuito de tornar mais acurada essa comparao entre fluxos de ingressantes e diplomados, tomou-se um perodo de cinco anos, arbitrado como tempo mdio de durao de um curso superior, de modo a se obter um indicador de eficincia das redes de ensino. Sob esse critrio, foram registrados melhores resultados entre as IES pblicas. Por exemplo, no perodo 2001/2005, o conjunto dessas instituies registrou ndice de 80%, em grande medida devido ao desempenho das redes estaduais (90%), enquanto as IES privadas apresentaram ndice de apenas 66%. 4.3 A EXPANSO NA DCADA DE 1990 Devido incapacidade de o Poder Pblico fazer frente demanda por educao superior, desde o incio dos anos 1980, momento este que coincide com o fim do chamado milagre brasileiro, abriu-se a possibilidade de atendimento da demanda represada pela via privada, viabilizada mediante certa desregulamentao do setor, ocorrida em meados dos anos 1990, no que se refere flexibilizao dos requisitos para a criao de cursos e instituies. A extino do ento Conselho Federal de Educao (CFE) e a criao do Conselho Nacional de Educao (CNE) conferiram ao MEC maior autonomia na conduo do processo de expanso do ensino de graduao. O objetivo principal dessas medidas foi o de ampliar a oferta de vagas sem, no entanto, aumentar os dispndios da Unio para com a educao superior. Sob o argumento de que havia uma demanda reprimida, devida principalmente ao fato de as IES pblicas responderem apenas parcialmente pelo seu atendimento, estimulou-se a expanso da oferta de vagas pela iniciativa privada. Desse modo, foram agilizados e facilitados os processos de autorizao, reconhecimento e credenciamento de cursos e instituies do setor privado, por parte do CNE. Paralelamente a essa expanso do setor privado, houve aumento de eficincia das Ifes,12 sem que tivesse sido ampliada sua capacidade instalada. Ao contrrio, no houve reposio dos quadros docentes e de servidores tcnico-administrativos, na mesma proporo que se deu a corrida s aposentadorias, motivada pela mudana das regras de concesso de
12. Ver Corbucci (2000): As universidades federais: gastos, desempenho, eficincia e produtividade.
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benefcios aos servidores pblicos, ocorrida no governo de Fernando Henrique Cardoso. A reduo dos investimentos em infra-estrutura e capital, nas Ifes, na segunda metade dos anos 1990, tambm pode ser vista como outro indcio da disposio do governo federal de deixar para o setor privado o atendimento da maior parte da demanda por educao superior. Com a rpida expanso do setor privado, reduziu-se a proporo de candidatos por vaga, ainda que sob tendncias opostas entre as redes pblica e privada. De modo semelhante, os ndices de aproveitamento das vagas ofertadas revelaram tendncias distintas entre as duas redes de ensino. Nas IES pblicas, registrou-se crescimento de 13%, no perodo 1990/2005, ao passo que no setor privado houve reduo da ordem de 35%. Esses dados tambm sugerem alguma cautela em relao a esse modelo de expanso da educao superior, centrado na iniciativa privada, pois o mesmo j tem se deparado com os limites dos oramentos familiares, que podem comprometer, em breve, a sustentabilidade desse modelo. Nesse sentido, a ampliao da oferta de vagas per se tem se mostrado insuficiente para assegurar a democratizao do acesso formao em nvel superior. Em face dessa orientao da poltica educacional do Governo Federal, no perodo 1995/2002, foram concebidos alguns instrumentos de avaliao do ensino de graduao, no intuito de monitorar sua qualidade ou, no mnimo, oferecer um parmetro de escolha sociedade baseado num sistema de classificao por desempenho. Foi o caso do Exame Nacional de Cursos, popularmente conhecido como Provo, e da Avaliao das Condies de Oferta dos Cursos de Graduao, posteriormente denominada Avaliao das Condies de Ensino que, juntamente com o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior, sero apresentados a seguir.
5 AVALIAO DE DESEMPENHO E DA QUALIDADE

Avaliar a qualidade do ensino no constitui tarefa fcil. Usualmente, tm sido utilizados indicadores de desempenho que podem, de forma indireta, oferecer uma aproximao do que seria um ensino de qualidade. Na maioria das vezes, essa aproximao permite a comparao de desempenho entre instituies. A qualidade do ensino tem sido, em geral, avaliada a partir de, pelo menos, trs fatores: corpo docente, infra-estrutura e corpo discente. Com relao aos dois primeiros, que podem ser considerados requisitos, ou condies prvias, prevalecem as crenas de que maior titulao dos professores e melhor infra-estrutura constituem condies sine qua non para se lograr qualidade do ensino. No entanto, ainda que tais requisitos sejam necessrios, no so suficientes para assegurar esse intento. Por sua vez, a avaliao do corpo discente tem sido feita mediante a aplicao de testes padronizados que, em geral, so aplicados ao final do perodo de formao. O principal vis de instrumentos desse tipo, quando utilizados dessa forma, que desconsideram as condies de ingresso dos estudantes e se limitam a avaliar o domnio de contedos e no a sua aplicao. A avaliao da educao superior no Brasil de histria recente. Uma das primeiras tentativas data de 1993, com a instituio do Programa de Avaliao
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Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub). Ainda que tenham sido limitadas sua abrangncia e continuidade, o Paiub consistiu iniciativa das prprias universidades de avaliar a qualidade do ensino de graduao. Posteriormente, em 1996, e por intermdio de Medida Provisria, foi institudo pelo MEC o Exame Nacional de Cursos. Em sentido complementar a este, foi concebida a Avaliao das Condies de Oferta de Cursos de Graduao, com incio das atividades em 1997. Apesar de terem sido institudos dois mecanismos de avaliao que, supostamente, acompanhariam e controlariam a qualidade dos cursos o Provo e a Avaliao das Condies de Ensino dos Cursos de Graduao , uma vez autorizado o seu funcionamento, todos os cursos e instituies continuaram a existir, a despeito de terem sido avaliados com conceitos insatisfatrios por esses dois instrumentos. Esses dois instrumentos de avaliao, criados no governo de Fernando Henrique Cardoso, foram abolidos em 2003. Em seu lugar, foi institudo o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior. 5.1 EXAME NACIONAL DE CURSOS O Exame Nacional de Cursos (ENC), ou Provo, como ficou conhecido entre os estudantes, foi criado com base na Lei no 9.131, de novembro e 1995, com vigncia no perodo de 1996 a 2003. A sua implementao gerou bastante resistncia junto comunidade acadmica, inclusive com boicotes comandados pela Unio Nacional de Estudantes (UNE). Mas, com o passar do tempo, houve reduo dessa resistncia, como pode ser inferido com base na reduo do ndice de provas entregues em branco. Se, em 1996, 11,7% dos alunos procederam dessa forma, em 1999, tal ndice havia recuado para 1,4%. A primeira edio do Provo, realizada em 1996, compreendeu 573 cursos de trs reas de formao (Administrao, Direito e Engenharia Civil) e envolveu cerca de 55 mil estudantes. No ltimo ano em que foi realizado, foram avaliados cerca de 436 mil estudantes, provenientes de 5.798 cursos de 26 reas de formao. O Provo consistiu em instrumento de aferio de rendimento dos estudantes e, por intermdio das notas por eles obtidas, atribua-se um conceito s instituies de ensino, entre A (o mais elevado) e E (o mais baixo). Os cursos que obtivessem conceitos D e E, considerados insatisfatrios, ficariam sujeitos a fechamento. Apesar de o Provo ter sido adotado como estratgia de monitoramento da qualidade dos cursos de graduao, sobretudo das instituies privadas, pouco ou nenhum efeito produziu no sentido de assegurar um padro mnimo de qualidade, uma vez que cresceram os ndices de cursos em IES privadas com conceitos D e E, entre 1996 e 2003, alm de ter diminudo a incidncia de cursos classificados com os conceitos A ou B, conforme pode ser observado por intermdio da tabela 10.
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TABELA 10
Distribuio percentual dos conceitos obtidos pelas instituies de ensino superior no Exame Nacional de Cursos (1996 a 2003)
Categoria Administrativa/ Regies Cursos Avaliados Esfera Administrativa Federal Estadual Municipal Total Pblica Privada Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. 18,2 27,3 28,9 43,1 19,3 22,7 27,3 43,9 43,1 33,3 59,1 45,5 27,1 13,9 47,4 23,2 28,6 30,4 38,8 18,3 42,9 36,4 40,5 41,3 41,4 33,9 35,0 29,1 19,9 40,3 14,1 22,4 28,1 35,1 25,1 48,0 35,2 40,5 44,2 43,3 37,9 42,3 31,3 20,7 31,6 12,6 25,6 28,2 36,1 20,5 39,6 34,5 44,9 43,0 43,7 47,9 39,9 26,9 20,9 35,8 52,6 49,1 13,0 42,3 24,7 11,6 25,5 67,4 28,6 45,4 35,8 25,5 19,6 29,1 30,0 56,3 42,0 15,7 44,5 20,1 31,4 36,5 40,5 34,7 44,4 12,3 21,5 43,8 20,8 35,4 56,0 30,3 12,9 40,9 18,0 30,5 33,9 42,9 33,1 46,6 13,5 35,7 44,3 25,9 35,4 52,9 35,7 19,3 41,9 19,6 29,8 29,4 39,9 30,6 49,1 17,4 34,9 40,8 27,5 31,3 A ou B 176 1996 C 227 D ou E 170 A ou B 648 1999 C 857 D ou E 621 A ou B 1.012 2001 C 1.502 D ou E 1.154 A ou B 1.611 2003 C 2.454 D ou E 1.733
Conforme pode ser observado na tabela acima, o conjunto das IES pblicas apresentou maior percentual de cursos considerados excelentes e/ou bons (A e B). Em todas as oito edies do Provo, mais de 40% dos cursos ofertados por essas instituies obtiveram pelo menos o conceito B. Em grande parte, esse resultado foi devido ao melhor desempenho das Ifes, seguidas pelas instituies estaduais. Por sua vez, as IES municipais apresentaram resultados abaixo ou, quando muito, equivalentes aos das instituies privadas. 5.2 AVALIAO DAS CONDIES DE OFERTA DOS CURSOS DE GRADUAO Sob o amparo da mesma lei que respaldou a criao do Exame Nacional de Cursos, foi instituda pelo Decreto n 2.026, de 10 de outubro de 1996, a Avaliao das Condies de Oferta de Cursos de Graduao, que visava avaliao in loco dos cursos avaliados pelo Provo, no que se refere qualificao do corpo docente, organizao didtico-pedaggica e infra-estrutura fsica. O conceito final de cada uma das trs dimenses avaliadas (Qualificao do Corpo Docente, Organizao Didtico-Pedaggica e Instalaes) resultava da combinao de pontuao e ponderao diferenciada de diversos indicadores, inclusive com o envolvimento de variveis qualitativas e quantitativas. As visitas de avaliao eram realizadas por comisses de avaliao formadas por dois ou trs professores. Aps a realizao das visitas, os avaliadores remetiam os questionrios Secretaria de Educao Superior (Sesu) para que as comisses de especialistas avalizassem os resultados finais e encaminhassem as recomendaes para cada curso avaliado. O atendimento s recomendaes a cada curso avaliado, elaboradas pelas comisses de especialistas, deveria ser considerado, sobretudo, por ocasio do processo de renovao do reconhecimento dos cursos e de recredenciamento das instituies.
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5.3 SISTEMA NACIONAL DE AVALIAO DA EDUCAO SUPERIOR (SINAES) Diante das resistncias geradas em relao ao Provo e em face do entendimento de que os mesmos vinham tendo efeitos limitados, o MEC realizou seminrio, no primeiro semestre de 2003, com o intuito de ouvir os diferentes segmentos representativos da comunidade universitria, com a finalidade de delinear um sistema nacional de avaliao da educao superior que, efetivamente, oferecesse subsdios para o seu contnuo aprimoramento. Posteriormente, foi instituda a Comisso Especial da Avaliao da Educao Superior (CEA). O processo de formulao da proposta de avaliao da educao superior, pela CEA, contemplou alguns avanos em relao forma como foi concebido e implantado o Exame Nacional de Cursos. Em primeiro lugar, foi gestada a partir de interlocuo com a comunidade acadmica e, portanto, sem o carter autocrtico com que marcou a implantao do Provo. Alm disso, deu-se nfase aos processos, sobretudo pela incluso de uma etapa de auto-avaliao, de natureza qualitativa, que vai ampliar o carter estritamente classificatrio do sistema de avaliao anterior. Por fim, prev a contnua reavaliao dos processos, o que favorece a sua manuteno enquanto instrumento vlido para esse fim. Desse modo, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, ainda em 2003, medida provisria que instituiu o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes) e, paralelamente, extinguiu o Exame Nacional de Cursos. Com a aprovao da referida medida provisria, em maro de 2004, tambm foi criado o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade), de carter obrigatrio, a ser aplicado com periodicidade de um a trs anos. Esse exame ser de natureza amostral e destinar-se- a avaliar o desempenho de estudantes que se encontrem em dois momentos distintos ao longo de sua formao: i) que tenham concludo entre 7% e 22% da carga horria curricular; e ii) que tenham cursado ao menos 80% da carga horria total. Com o intuito de estimular a participao dos estudantes e seu bom desempenho, est prevista a concesso de bolsas de estudo e outros incentivos para a continuidade da trajetria acadmica dos participantes melhor classificados. Em novembro de 2004, foi realizada primeira edio do Enade. Estavam inscritos para essa fase mais de 156 mil estudantes, provenientes de 2.187 cursos de graduao, de treze reas de formao, localizados em 361 municpios, sendo que houve comparecimento de 90,2% do total de inscritos. Destes, 61,5% estavam em incio de curso, enquanto que os demais se encontravam em fase de concluso. A segunda edio do Enade, realizada em novembro de 2005, abrangeu outras treze reas de formao. 5.4 GUISA DE CONCLUSO Os mecanismos de avaliao, at ento implantados, tm se limitado a gerar alguns indicadores que, de forma indireta, poderiam apontar para problemas afetos formao dos estudantes, a exemplo das condies infra-estruturais dos cursos e do desempenho de estudantes em testes padronizados. Por ser de difcil implementao, ainda no conseguiu avaliar a qualidade, ou impacto, da insero dos egressos no mercado de trabalho. Ou seja, a efetiva contribuio que a formao em nvel superior permitiu-lhes oferecer sociedade. Mas, enquanto isso no viabilizado, restar ao Poder Pblico a tarefa de aperfeioar
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os instrumentos de avaliao da educao superior, sempre no sentido de sua ampliao; das decises tecnocrticas aos processos participativos da mensurao quantitativa s dimenses qualitativas; enfim, dos produtos aos processos, o que implica transcender a mera constatao dos fatos para se chegar sua explicao. A substituio dos processos avaliativos que vigoraram at 2003, pelo Sinaes, constitui tentativa nesse sentido, a comear pelo avano introduzido j na fase de sua concepo, mediante o envolvimento de parte da comunidade acadmica em sua formulao. Do mesmo modo, essa comunidade dever ser ouvida para efeito da avaliao institucional, na fase de auto-avaliao. Finalmente, o Sinaes tambm se diferencia do modelo anterior ao avaliar o desempenho dos estudantes no incio e ao final dos cursos.
6 FONTES E MODALIDADES DE FINANCIAMENTO
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A legitimidade do financiamento pblico educao superior voltou baila nos anos de 1990, sob a influncia da agenda neoliberal. Apesar de ter sido reconhecido seu papel crucial para o desenvolvimento nacional e a insero competitiva do pas no mundo globalizado, nos planos de governo da poca, o aporte de recursos pblicos a esse nvel do ensino no foi condizente com o teor dos discursos oficiais. Isso ficou evidenciado pela anlise dos gastos do MEC com as Ifes, realizados ao longo da segunda metade dessa dcada, na qual prevaleceu forte contingenciamento oramentrio, tanto para fins de expanso dessa rede de ensino, quanto para sua prpria manuteno. Os argumentos que fundamentavam essas crticas giravam em torno da desproporo entre os gastos per capita, com esse nvel de ensino, e aqueles despendidos com a educao bsica. Tambm se elegia como agravante o fato de esses recursos pblicos estarem sendo apropriados pelos segmentos privilegiados da sociedade. O gasto per capita na educao superior tende a ser, em qualquer pas, sempre maior que o da educao bsica. Mas, no caso brasileiro, essa diferena se torna mais acentuada pelo fato de os dispndios com a educao bsica serem insuficientes para assegurar um ensino de qualidade. Assim sendo, quando se compara esse valor per capita com os dispndios mdios na educao superior, tende-se a concluir que o gasto com a educao superior pblica exorbitante e incompatvel com as condies socioeconmicas brasileiras. No entanto, essa desproporo do gasto com a educao pblica, no Brasil, entre os nveis de ensino, se explica mais pelo fato de o dispndio com a educao bsica ser insuficiente, do que pelo gasto com a educao superior ser excessivo. Ao analisar os dispndios educacionais dos pases-membro da Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico (OCDE), Almeida (2001) mostra que os gastos com a educao bsica, nesses pases, correspondem a 1/3 do valor despendido com a educao superior, enquanto que, no Brasil, a proporo de 1/14. De acordo com dados da OCDE,14 cerca de 78% dos gastos realizados pelos membros dessa organizao, na rea da educao superior, so de natureza pblica. Esse padro de financiamento se aplica, inclusive, queles pases que ostentam menor nvel de desenvolvimento socioeconmico.
13. Esta seo reproduz, parcialmente, argumentos apresentados no texto Financiamento e democratizao do acesso educao superior no Brasil: da desero do Estado ao projeto de reforma(CORBUCCI, 2004). 14. Ver Education at a glance 2005. Disponvel em: <www.oecd.org>.
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A despeito da tendncia identificada junto a esses pases, considerados modelos de desenvolvimento socioeconmico, a orientao da poltica de educao superior, adotada pela Unio, no perodo 1995-2002, foi a de transferir essa atribuio, majoritariamente, ao setor privado. Uma eventual transferncia de recursos da educao superior bsica deveria considerar, ao menos, dois aspectos, ou impactos, de uma iniciativa dessa natureza. Alm de desmontar o sistema que oferta o ensino de melhor qualidade, tal medida reduziria as chances de ingresso aos mais pobres. Esse desmonte tambm acarretaria prejuzos significativos para o desenvolvimento da pesquisa cientfica, na medida em que esta rea se desenvolve predominantemente no mbito das instituies de ensino superior pblicas. pouco provvel que o desempenho dessa funo estratgica para o desenvolvimento e a soberania nacionais possa ser assumido pelo setor privado, a no ser por intermdio de transferncias e(ou) subsdios governamentais. Impactos negativos tambm seriam sentidos junto extenso universitria, principalmente em relao aos servios prestados, pelos hospitais de ensino, populao mais necessitada. O segundo impacto diz respeito ao adicional de recursos que essa transferncia incorporaria educao bsica. Mesmo que fossem integralmente canalizados para esse nvel de ensino, ainda assim seriam insuficientes para assegurar as melhorias que se fazem necessrias, sobretudo se o montante limitar-se ao que o Ministrio da Educao destina, atualmente, manuteno das Ifes, que em 2003 equivalia a 0,6% do PIB. Conforme estimativas apresentadas no relatrio do grupo de trabalho sobre financiamento da educao, caso se queira cumprir as metas do PNE, os gastos com a educao bsica deveriam elevar-se do patamar de 3,33% do PIB, em 2003, para 6,52%, em 2011. Portanto, a relao custo-benefcio de um eventual desmantelamento das Ifes no apenas traria prejuzos incomensurveis para o pas, como tambm no resolveria a problemtica que afeta a educao bsica. Apesar de ter sido reconhecido, nos planos de governo da poca, o papel da educao superior para o desenvolvimento nacional e a insero competitiva do pas no mundo globalizado, a tendncia assumida pelos gastos federais com esse nvel de ensino no ratificava os discursos oficiais e tampouco algumas das metas contidas no Plano Plurianual (PPA) 1996-1999, o que fica evidenciado pela anlise dos gastos do MEC com as Ifes (ver seo 6), realizados ao longo da segunda metade dessa dcada, na qual prevaleceu forte contingenciamento oramentrio, tanto para fins de expanso dessa rede de ensino, quanto para sua prpria manuteno. Posteriormente, os vetos impostos a algumas das metas do Plano Nacional de Educao (PNE),15 sancionado em 2001, tambm reiteraram a falta de sintonia entre o discurso oficial e as aes realizadas. O anteprojeto de reforma da educao superior, elaborado sob a coordenao do MEC, contempla algumas das proposies vetadas no PNE. A primeira delas a que vincula 75% dos recursos da Unio para manuteno e desenvolvimento do ensino criao de um fundo de financiamento para as Ifes. Com isso, o oramento da rede federal ficar atrelado ao comportamento da economia.
15. Triplicar os investimentos pblicos em pesquisa cientfica e tecnolgica, no prazo de 10 anos; assegurar em pelo menos 40% a participao do setor pblico na oferta de vagas em cursos de graduao; e ampliar para 30% dos estudantes matriculados em IES privadas o acesso ao Financiamento Estudantil (FIES).
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6.1 FINANCIAMENTO ESTUDANTIL Concebido para substituir o antigo Crdito Educativo (Creduc), o Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies) foi institudo, em maio de 1999, por meio da Medida Provisria no 1.827 e das Portarias no 860 e 861 e desenhado para tornar-se autofinancivel, ao contrrio do que vinha ocorrendo com o Creduc, cujos nveis de inadimplncia inviabilizavam sua sustentabilidade. Nesse sentido, foram institudas salvaguardas, tais como a pessoa do fiador e a renda mnima, assim como o compartilhamento do risco futuro de inadimplncia entre a Unio, as instituies de ensino e o agente financeiro. Conforme estabeleceu a Portaria no 1.386, de 15 de setembro de 1999, os candidatos ao Fies seriam selecionados em funo da renda familiar e das condies de moradia, ou seja, teriam prioridade aqueles com menores disponibilidades financeiras, desde que a parcela da mensalidade no financiada no excedesse 60% da renda familiar per capita. A taxa de juros fixada no ato da assinatura do contrato, para todo o perodo de vigncia do contrato de financiamento. O prazo mximo de utilizao do financiamento igual ao perodo de durao regular do curso, estabelecido pela instituio de ensino, descontados os semestres j cursados antes do ingresso do estudante no programa. O beneficirio do Fies dever manter-se regularmente matriculado no curso, no podendo afastar-se do mesmo por perodo superior a um ano. Ao tornar-se beneficirio do Fies, o estudante dever apresentar bom desempenho acadmico com, no mnimo, 75% de aprovao nas disciplinas cursadas. Quando da sua criao, o Fies financiava at 70% do valor da mensalidade paga, mas, em 2005, esse limite foi reduzido a 50%. A partir da concluso ou interrupo do curso, o estudante beneficiado dever amortizar, nos primeiros doze meses, o equivalente ao valor da parcela da mensalidade no financiada. Aps esse perodo, o saldo devedor poder ser parcelado em at uma vez e meia o perodo em que o estudante foi beneficirio do programa. O Fies contemplou, em seu primeiro ano de existncia, aproximadamente 67 mil estudantes, selecionados entre pouco mais de 131 mil candidatos inscritos. Do momento de sua criao a 2005, foram beneficiados cerca de 372 mil estudantes. Deste total, 7,7 mil j haviam liquidado seus contratos, enquanto outros 19 mil foram suspensos. Por sua vez, a inadimplncia atingia cerca de 38 mil beneficirios, o que representava pouco mais de 10% do total de contratos. 6.2 PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS O Prouni insere-se no objetivo de ampliar o acesso educao superior queles que, pelas vias normais, teriam poucas chances de concretiz-lo. Outra motivao diz respeito ao fato de a taxa de atendimento da populao de 18 a 24 anos situar-se em nveis muito aqum do desejado, sobretudo entre os que compem os estratos de renda mais baixos. Por fim, a acelerada expanso do ensino de graduao, ocorrida a partir de meados da dcada de 1990, teria ampliado a ociosidade das instituies
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privadas, na medida em que o crescimento da oferta de vagas superou em larga margem o seu efetivo preenchimento. Inicialmente, o Executivo encaminhou Projeto de Lei ao Congresso Nacional, em maio de 2004, que institua o Prouni. Mas, diante do argumento de que sua implementao, a partir de 2005, estaria em risco, o programa foi institudo por intermdio de Medida Provisria (MP), em setembro de 2004. O teor da MP alterou alguns aspectos do referido projeto de lei, no sentido de ampliar o universo de potenciais beneficirios do programa. Alm dos estudantes que tivessem cursado todo o ensino mdio em escolas pblicas, tambm poderiam beneficiar-se os egressos do ensino mdio privado beneficirios de bolsas integrais, assim como os portadores de necessidades especiais. Em ambos os casos, para se obter o benefcio da bolsa integral, o estudante no poder ter renda familiar per capita superior a 1,5 salrio mnimo. Outra alterao introduzida pela MP foi a possibilidade de se conceder meia-bolsa a estudantes cuja renda no excedesse o valor de trs salrios mnimos per capita. Tambm constitui requisito para o recebimento dessas bolsas, que o candidato no seja portador de diploma de curso superior. Por fim, o programa tambm se destina a professores da rede pblica, com atuao na educao bsica, que estejam matriculados em cursos de licenciatura, normal superior ou pedagogia. A instituio de ensino superior que aderir ao programa dever conceder uma bolsa de estudo para cada nove estudantes regularmente matriculados, respeitando-se tal proporo em relao aos cursos oferecidos, aos turnos e unidade administrativa da instituio. Alm disso, a distribuio de bolsas dever atentar para a composio tnica da Unidade Federada na qual se insere a instituio de ensino, de modo que negros e indgenas sejam beneficiados na proporo de sua participao no conjunto da populao. Em contrapartida, as IES participantes do Prouni ficaro isentas do recolhimento de impostos e contribuies incidentes sobre a receita auferida por intermdio de atividades de educao superior (cursos de graduao e seqenciais de formao especfica).16 Entre as crticas endereadas a essa ao de governo, consiste no argumento de que os recursos que o governo deixa de arrecadar com a iseno fiscal poderiam estar sendo utilizados na ampliao da oferta de vagas pelas instituies de ensino pblicas. Portanto, para alguns crticos do Prouni, o Estado estaria comprando vagas, j existentes e ociosas, e ao mesmo tempo oferecendo um servio de qualidade duvidosa. Por sua vez, os dirigentes do MEC argumentam que o grau de evaso fiscal no ensino superior privado tem sido to elevado, que o que se deixaria de arrecadar seria 17 irrisrio, quando comparado ao benefcio da ampliao do acesso educao superior. Em 2005, primeiro ano de implantao do Prouni, foram disponibilizadas mais de 112 mil bolsas de estudo, sendo que 64% deste total corresponderam a bolsas integrais. Desde ento, foram ofertadas cerca de 360 mil bolsas, o que j se aproxima do total de financiamentos concedidos pelo Fies, no perodo 1999/2005.
16. Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas, Contribuio Social sobre o Lucro Lquido, Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social e Contribuio para o Programa de Integrao Social. 17. De acordo com o MEC, o montante de renncia fiscal devido ao Prouni, em 2005, atingiu R$ 109 milhes, o correspondente a um custo aluno-ano de apenas R$ 970,00.
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7 DISPNDIOS DO MEC
Os anos 1990 foram marcados por intensos debates, em geral radicalizados, sobre o financiamento da educao superior pblica, em especial das Ifes. De um lado, os segmentos vinculados a estas instituies docentes, servidores tcnico-administrativos e estudantes , de outro, o Ministrio da Educao e a mdia em geral. Para os primeiros, estaria havendo ao deliberada do Governo Federal de sucatear essas instituies, pela asfixia oramentria. Para o MEC, as Ifes seriam pouco eficientes, o que significava dizer que, com os recursos financeiros que vinham sendo aportados, maiores e melhores resultados poderiam ser oferecidos sociedade. Outro argumento que respaldava a orientao da poltica do MEC para a educao superior era que o gasto com este nvel de ensino seria desproporcional em relao ao da educao bsica. Sem entrar no mrito de cada uma dessas linhas de argumentao, o que se pde observar, ao longo da segunda metade da dcada de 1990, conforme mostra estudo realizado por Corbucci (2000) que, a despeito de ter havido reduo relativa dos recursos aportados pelo MEC s Ifes, melhorou o desempenho dessas instituies no que se refere ao nmero de estudantes atendidos e produo cientfica. No entanto, o que no se pode inferir quo diferente poderia ter sido esse desempenho, caso as Ifes no tivessem sido submetidas a essa conteno oramentria. Uma possvel explicao para esse aparente paradoxo melhoria de desempenho vis--vis a reduo dos gastos , que os investimentos no passado teriam permitido um ganho de eficincia Ifes, uma vez que, em educao e cincia, os retornos dificilmente aparecem no curto prazo. Diante do exposto, busca-se identificar tendncias relativas aos dispndios da Unio para com as Ifes, realizados pelo Ministrio da Educao,18 no perodo 1995/2005. Nesse sentido, so apresentados os gastos do Governo Federal sob essas duas categorias institucionais, por intermdio das tabelas 11 e 12, a seguir.
TABELA 11
Gastos totais do MEC e das instituies federais de ensino superior (1995 a 2005)
MEC (a) IFES (b) b/a 1995 20.144.271.016 12.603.476.441 62,6 1998 18.300.837.311 10.772.765.057 58,9 2002 21.770.386.579 11.195.499.287 51,4 2005 20.028.496.888 11.322.943.494 56,5 2005/1995 (0,6) (10,2)
Fonte: Siafi/Sidor. Obs.: *em R$ de 2005.
Conforme pode ser constatado pela anlise da tabela acima, houve reduo da proporo dos gastos com as Ifes em relao ao dispndio global do MEC, no perodo 1995/2005. At o final do governo Fernando Henrique, em 2002, a reduo foi de 11 pontos percentuais. A partir de 2003, observa-se uma inflexo nessa tendncia, de modo que, no ano seguinte, os gastos com as Ifes j correspondiam a 61% dos recursos executados pelo MEC, ou seja, ndice prximo ao do incio do perodo sob anlise. Entretanto, outra queda registrada em 2005, mas de magnitude insuficiente para alar os gastos relativos das Ifes ao nvel mais baixo registrado nesse perodo.
18. Referem-se aos recursos transferidos diretamente s Ifes, de modo que no esto includos os pagamentos de bolsas de estudos concedidas pela Capes a estudantes de ps-graduao stricto sensu.
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Os impactos dessa reduo oramentria sobre as Ifes tornam-se ainda mais expressivos quando se utiliza o conceito de gasto operacional,19 que compreende os dispndios efetivamente realizados em favor da manuteno das atividades de ensino, pesquisa e extenso, mediante a excluso do pagamento de aposentados e pensionistas, bem como das despesas devidas ao cumprimento de sentenas judiciais trabalhistas. Os gastos operacionais do MEC e das Ifes, em valores constantes, so apresentados por intermdio da tabela 12.
TABELA 12
Gastos operacionais do MEC e das instituies federais de ensino superior (1995 a 2005)
1995 MEC (a) IFES (b) b/a
Fonte: Siafi/Sidor. Obs.: em R$ de 2005.
1998 14.348.719.059 7.385.211.753 51,5
2002 17.231.723.208 7.311.911.107 42,4
2005 15.345.594.573 7.220.771.675 47,1
2005/1995 (6,3) (23,4)
16.380.820.076 9.423.146.161 57,5
Conforme se observa pela tabela acima, os gastos operacionais do MEC e das Ifes sofreram redues ao longo do perodo 1995/2005. Mais uma vez, a conteno oramentria destas foi maior que a impingida ao MEC. Com isso, a proporo do primeiro em relao ao ltimo reduziu-se em cerca de dez pontos percentuais, nesse perodo. A diminuio da participao dos gastos das Ifes no oramento do MEC foi mais acentuada entre 1995 e 2002. Outra forma de mensurar a perda de recursos por parte das instituies federais de ensino superior consiste na contabilizao das diferenas dos gastos realizados a cada ano, em relao a 1995. Para que as Ifes mantivessem o mesmo montante de gasto realizado nesse ano, deveriam ter sido transferidos pelo Ministrio da Educao, entre 1996 e 2005, outros R$19,5 bilhes.
8 ALGUNS DESAFIOS
8.1 DEMOCRATIZAR O ACESSO O reduzido percentual da populao brasileira de 18 a 24 anos que freqenta a educao superior decorre, em grande medida, da distoro idade-srie que tem incio no ensino fundamental. Cerca de 2/3 dos estudantes dessa faixa etria encontram-se defasados em relao ao nvel de ensino freqentado. Para transformar esse efetivo de estudantes em potenciais demandantes de educao superior, h que se investir na qualidade da educao bsica, sobre a qual incidem variveis internas escola e condicionantes de natureza socioeconmica. Paralelamente a essa melhoria de qualidade da educao bsica, que faa crescer o nmero de diplomados do ensino mdio a demandar a formao em nvel superior, h tambm que se ampliar a oferta de vagas pblicas ou subsidiadas, uma vez que se encontram fora do sistema educacional justamente os que dispem de condies econmicas desfavorveis.
19. Este conceito apresentado por Corbucci no Texto para Discusso no 752 (As Universidades Federais: gastos, desempenho, eficincia e produtividade).
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Nesse sentido, o Prouni constitui iniciativa, ainda que tmida, de redistribuio indireta de renda, mediante a concesso de bolsas de estudo, financiadas por intermdio de iseno fiscal, a estratos populacionais mais pobres. Trata-se de uma poltica social de carter progressivo, na medida em que os recursos que deixam de ser arrecadados iro beneficiar segmentos sociais de menor poder aquisitivo. Tambm se insere nessa categoria de poltica social o projeto que institui o sistema de cotas de vagas nas Ifes, para egressos do ensino mdio pblico, uma vez que tambm implica transferncia indireta de renda a estratos sociais menos privilegiados. Outro flanco a ser explorado para efeito da democratizao do acesso educao superior diz respeito questo racial, o que demandar a expressiva ampliao da freqncia de afrodescendentes a esse nvel de ensino. Ainda que a menor incidncia desse grupo tnico na educao superior esteja associada condio econmica, constata-se que, mesmo entre brancos e negros pertencentes a um determinado estrato de renda, diferenas na freqncia a esse nvel de ensino, o que sugere a existncia de algum tipo de discriminao no contemplada pela varivel econmica. 8.2 TRANSFORMAR CONHECIMENTO EM TECNOLOGIA Como foi apresentado anteriormente, tem crescido a participao do Brasil na produo cientfica mundial. A cada curto perodo de tempo, melhora a posio brasileira, em nmeros absolutos e termos relativos. Ainda que se considere esse avano como absolutamente necessrio para uma melhor insero do pas no mercado mundial, o mesmo no suficiente para assegur-la. Trata-se, pois, de incentivar a transformao desse conhecimento acumulado em aplicaes sociais e produtivas, pois, do contrrio, o pas estar ratificando seu status de exportador de commodities e importador de bens de elevado valor agregado. Uma vez que o sistema produtivo nacional no se encontre em condies de transformar o conhecimento produzido em bens e servios, corre-se tambm o risco de o pas transferir esse acervo imaterial, assim como quem o gerou, para outras naes, em especial quelas que mais investem em P&D. Nesse sentido, a inovao em produtos e processos constitui um dos maiores desafios que se colocam para a sociedade brasileira, quando se tem por objetivo ampliar a pauta de exportaes de bens de maior contedo tecnolgico e, portanto, de maior valor agregado. 8.3 COMPATIBILIZAR OFERTA E DEMANDA Atualmente, a capacidade de oferta de vagas pelo setor pblico insuficiente para atender demanda efetiva. Em sentido oposto, o setor privado tem ofertado vagas em quantidade muito acima da capacidade de absoro pela clientela-alvo, o que tem levado a uma virtual ociosidade dessa rede de instituies de ensino. Apesar de se manter crescente a oferta de vagas pelas instituies privadas, perdem flego, desde 2002, os indicadores de demanda (inscries nos vestibulares e ingressos de novos estudantes). Se, no perodo 1998/2002, o nmero de ingressos cresceu a taxas sempre acima de 16% ao ano, nos trs anos subseqentes, o crescimento total foi de apenas 20%. Esses dados podem ser interpretados como sintomas de uma eventual exausto desse modelo de expanso, com flego suficiente apenas para gerar um surto de crescimento de curta durao.
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Conforme parece indicar a anlise dos dados apresentados, existe certa incompatibilidade entre natureza da oferta e capacidade de demanda por educao superior, a qual dificilmente ser equacionada sem o amparo de polticas pblicas consistentes. 8.4 PROMOVER A QUALIDADE DO ENSINO O crescimento acelerado do setor privado, ao longo da segunda metade dos anos 1990, foi estimulado pela facilitao nos processos de autorizao de funcionamento de cursos e credenciamento de instituies, assim como por uma demanda crescente por vagas. A conseqncia natural dessa conjugao de fatores consistiu na perda de controle sobre a qualidade dos cursos ofertados, o que pode ser constatado pelos resultados do Provo. Uma vez criadas, o desafio agora o de superar uma situao dilemtica: a melhoria da qualidade dos cursos ofertados demandar mais investimentos em infraestrutura, equipamentos e na qualificao de docentes, o que tende a acarretar aumentos de custos e, conseqentemente, das mensalidades cobradas aos estudantes que, via de regra, buscam essas instituies por oferecerem seus servios a preos compatveis com sua renda. Encontrar um equilbrio entre um mnimo de qualidade do ensino, a sustentabilidade financeira das instituies e a capacidade de pagamento dos estudantes constitui, de fato, o principal desafio a ser vencido, no intuito de colocar essa imensa rede de ensino a servio do efetivo desenvolvimento societrio.
9 CONSIDERAES FINAIS
J parte do senso comum a compreenso de que as mudanas na rea educacional no seguem o mesmo ritmo da evoluo social, em suas diversas manifestaes. Quando se trata da instituio universitria, a crtica tem sido ainda mais contundente, por considerar que os egressos desse nvel de formao no estariam sendo adequadamente preparados para o exerccio profissional, tendo em vista o distanciamento existente entre o meio acadmico e a realidade social. Enquanto locus propcio reflexo e produo do conhecimento, sob o mtodo cientfico, no seria esperado que a instituio universitria estivesse a reboque da sociedade, especialmente quando esta se encontra a cada dia mais subordinada lgica do lucro. Para os defensores da autonomia universitria, reduzir a atuao da universidade ao atendimento dessas demandas societrias seria o mesmo que tornla refm dos interesses privados. Por outro lado, autonomia no sinnimo de laissez-faire, razo pela qual a universidade deve prestar contas sociedade, tendo em vista que financiada por esta, mediante recursos pblicos ou privados. Portanto, autonomia universitria no corresponde a um alheamento em relao sociedade, assim como o compromisso com as demandas sociais no pode ser confundido com a rendio da instituio universitria aos interesses mercadolgicos stricto sensu que, via de regra, no tm como fim precpuo a soluo dos problemas sociais. Mais do que assumir uma dessas posies extremas, a universidade brasileira tem pela frente as tarefas de promover a reflexo e agir em favor de uma sociedade menos desigual e mais justa, o que se coloca na contramo de uma tendncia mundial de
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aprofundamento e cristalizao das desigualdades sociais. Para tanto, h que se reorientar o trip ensino, pesquisa e extenso , em prol do desempenho dessa complexa misso. Portanto, alm de gerar conhecimentos, caberia instituio universitria formar profissionais socialmente crticos e tecnicamente capacitados a atuar como agentes dessa transformao, o que demandar a reformulao curricular, a comear pela incluso de um ncleo comum de contedos que seriam compartilhados por todas as reas de formao. Em um segundo momento, viria a formao especfica que, sendo subsidiada por aquele ncleo comum, poderia conferir maior efetividade sua aplicao em contextos sociais muitas vezes impermeveis at mesmo interveno de profissionais com elevada qualificao tcnica, dado o grau de esfacelamento do tecido social. Portanto, no se trata apenas de formar profissionais em nmero suficiente e tecnicamente habilitados para o desempenho de funes especficas, mas tambm preparados para atuar em contextos sociais extremamente adversos.
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REFERNCIAS
ALMEIDA, I. C. Gastos com educao no perodo de 1994 a 1999. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, Braslia, v. 82, n. 200/202, p. 137-198, jan./dez. 2001. BARRETO, F. C.; SCHWARTZMAN, J. Ensino superior no Brasil: crescimento e alternativas. Belo Horizonte: UFMG. Mimeo. BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (n 9.394/96). BRASIL. Plano Nacional de Educao. Braslia: Senado Federal/Unesco, 2001. 186 p. CORBUCCI, P. R. Financiamento e democratizao do acesso educao superior no Brasil: da desero do Estado ao projeto de reforma. Educao & Sociedade: Revista de Cincia da Educao. So Paulo: Cortez; Campinas: Cedes, v. 25, n. 88, p. 677-701, out. 2004. ______. As universidades federais: gastos, desempenho, eficincia e produtividade. Braslia: Ipea, 2000. 64 p. (Texto para Discusso n. 752). DE NEGRI, J. A.; SALERNO, M.; CASTRO, A. B. de. Inovaes, padres tecnolgicos e desempenho das firmas industriais brasileiras. In: DE NEGRI, J. A.; SALERNO, M. (Coords.). Inovaes, padres tecnolgicos e desempenho das firmas industriais brasileiras. Braslia: Ipea, 2005. p. 5-46. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa Industrial de Inovao Tecnolgica: 2003. Rio de Janeiro: IBGE, Coordenao de Indstria, 2005. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Brasil: o estado de uma nao. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. 372 p. LASTRES, H. M. M. A globalizao e o papel das polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico. Braslia: Ipea, 1997. 53 p. (Texto para Discusso n. 519). REICH, R. O trabalho das naes: preparando-nos para o capitalismo do sculo 21. So Paulo: Educator, 1994. 318 p. SCHWARTZMAN, S. Ricos e pobres nas universidades. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 9 set. 2003. VIOTTI, E.; BAESSA, A. R.; KOELLER, P. Perfil da inovao na indstria brasileira: uma comparao internacional. In: DE NEGRI, J. A.; SALERNO, M. (Orgs.). Inovaes, padres tecnolgicos e desempenho das firmas industriais brasileiras. Braslia: Ipea, 2005. p. 653-687.
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2007 EDITORIAL

Coordenao
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Rio de Janeiro
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Tiragem: 130 exemplares

Desafios Da Educacao Superior e Desenvolvimento No Brasil Ipea

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TEXTO PARA DISCUSSO No 1287

DESAFIOS DA EDUCAO SUPERIOR E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL

TEXTO PARA DISCUSSO No 1287

DESAFIOS DA EDUCAO SUPERIOR E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL*

Governo Federal Secretaria de Planejamento, de Longo Prazo da Presidncia da Repblica

TEXTO PARA DISCUSSO

(BID), via Programa Rede

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria ISSN 1415-4765 JEL I22, I28

3 FORMAO DE QUADROS PROFISSIONAIS

5 AVALIAO DE DESEMPENHO E DA QUALIDADE

6 FONTES E MODALIDADES DE FINANCIAMENTO

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3 FORMAO DE QUADROS PROFISSIONAIS

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Concluintes dos cursos de graduao, por grandes reas de formao (2004)

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Matrculas em cursos de graduao presenciais, por rede de ensino (1990 a 2005)

Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.

Matrculas em cursos de graduao presenciais, por grandes regies (1990 a 2005)

Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.

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Fonte: Microdados da Pnad/IBGE.

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Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.

Fonte: Inep/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.

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Concluintes de cursos de graduao, por rede de ensino (1990 a 2005)

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5 AVALIAO DE DESEMPENHO E DA QUALIDADE

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6 FONTES E MODALIDADES DE FINANCIAMENTO

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Fonte: Siafi/Sidor. Obs.: *em R$ de 2005.

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1998 14.348.719.059 7.385.211.753 51,5

2002 17.231.723.208 7.311.911.107 42,4

2005 15.345.594.573 7.220.771.675 47,1

2005/1995 (6,3) (23,4)

16.380.820.076 9.423.146.161 57,5

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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2007 EDITORIAL

Tiragem: 130 exemplares

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