Aula 03

CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 03
Ol, Pessoal! Esta a terceira aula do curso de Polticas Pblicas para a rea de Controle Interno da CGU. Nela, veremos os seguintes itens do edital: Aula 03 13/04: 2. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e equidade social. Boa Aula!
Sumrio
1 CONTROLE SOCIAL............................................................................................... 2 1.1 2 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 ............................................................................ 5
PARTICIPAO SOCIAL ....................................................................................... 9 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL........................................................................ 11 CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS ......................................................... 14 CONFERNCIAS ................................................................................................ 20 AUDINCIAS PBLICAS ....................................................................................... 20 ORAMENTO PARTICIPATIVO ................................................................................. 23 OUVIDORIAS ................................................................................................... 28
CIDADANIA E EQUIDADE ................................................................................... 31 3.1 TIPOS DE POLTICAS SOCIAIS ............................................................................... 36
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PONTOS IMPORTANTES DA AULA....................................................................... 39 QUESTES COMENTADAS ................................................................................... 39 5.1 5.2 LISTA DAS QUESTES ........................................................................................ 62 GABARITO ...................................................................................................... 71
LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 71
Prof. Rafael Encinas
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1 Controle Social
As polticas pblicas revestem-se de decises que representam escolhas que favorecem determinados grupos, enquanto outros so prejudicados. Assim, a sociedade, a partir dos grupos de interesse, busca influencar as polticas pblicas no sentido de atender s suas demandas. A partir das diversas formas de intermediao de interesses nas polticas pblicas, preciso que existam mecanismos que procurem fortalecer ao mximo a discusso aberta e democrtica, evitando que apenas alguns grupos tenham seus interesses considerados. Segundo Robert Dahl, o termo democracia significa um sistema poltico que tem como uma de suas caractersticas a qualidade de ser inteiramente, ou quase, responsivo aos seus cidados. A responsividade refere-se sensibilidade dos representantes vontade dos representados; ou, dito de outra forma, disposio dos governos de adotarem as polticas preferidas por seus governados. Para o autor, so trs as oportunidades plenas que os cidados devem ter para que um governo possa ser, ento, responsivo a eles: A oportunidade de formular preferncias; A oportunidade de expressar suas preferncias a seus concidados e ao governo atravs da ao individual e coletiva e A oportunidade de ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da fonte da preferncia.
O conceito de controle social se refere ao espao de controle da Administrao Pblica que se d com a participao da Sociedade Civil, ou seja, por pessoas e instituies que no esto vinculadas estrutura governamental. A eleio uma das formas de a sociedade exercer o controle sobre os governantes. Elas so muito importantes no s porque estabelecem mandatos com origem nos cidados, mas tambm porque podem mudar as pessoas em posies de autoridade. Uma das formas de participao popular na esfera pblica justamente a eleio direta para os integrantes de todas as casas legislativas e para o chefe do executivo em todos os nveis de governo. No entanto, existem outras formas de a sociedade influenciar politicamente a determinao das polticas pblicas de forma mais continuada.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS De certa forma, no podemos esperar que os indivduos formem grandes associaes voluntrias para fomentar temas de interesse pblico, a menos que existam condies especiais para isso. A literatura acerca da ao coletiva preocupou-se em determinar sob que condies indivduos isolados admitem engajar-se numa ao conjunta para fortalecer ou defender sua situao. A referncia bsica no debate moderno da ao coletiva o texto de Olson e o conceito de carona (free rider). Parte-se do pressuposto de que os indivduos so atores intencionais que perseguem objetivos especficos. Para Olson, os indivduos no faro parte de grupos que lutam por um bem pblico, a menos que haja coao ou sejam estimulados mediante algum bem privado. Assim, estabelecia-se o problema da ao coletiva ou o problema do free rider (carona). Quando algum conta com a possibilidade de beneficiar-se da ao coletiva dos demais sem sofrer os custos da participao, tem um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto, que o problema da ao coletiva aparece quando o interesse privado sobrepe-se obteno do bem pblico. Os processos de concertao supem a existncia de uma srie de fatores, tais como a participao dos agentes sociais na elaborao e tomada de decises de polticas pblicas, sua responsabilidade quanto s regras de negociao e sua vontade de cooperao. Para que a concertao seja percebida como algo legtimo e conveniente, ela deve atender aos diversos interesses e partes. Por outro lado, o consenso pouco frequente e pouco duradouro, salvo excees. A participao permite que pessoas ou grupos possam influenciar e se fazer presentes na discusso da agenda pblica e tambm na formulao, execuo e avaliao das polticas pblicas. A participao permite uma distribuio mais equitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais. Trata-se de um modo privilegiado em que os cidados e as organizaes que os agrupam podem fazer valer suas opinies no perodo entre uma eleio e outra. Ela permite uma maior transparncia ao sistema administrativo e agiliza a considerao dos problemas sociais mais relevantes. O controle social pode ser definido de diversas formas. Vamos duas definies:
Capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao do municpio, estado ou do governo federal. Poder legtimo utilizado pela populao para fiscalizar a ao dos governantes, indicar solues e criar planos e polticas em todas as reas de interesse social.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Algo importante que podemos guardar destas definies que o controle social no significa apenas fiscalizao, mas tambm, e principalmente, participao. Vamos ver uma questo do CESPE:
1. (CESPE/SGA-ESP/2006) Entre os mecanismos que concretizam os princpios constitucionais de democratizao e de controle social, incluem-se os conselhos de polticas pblicas e as conferncias.
A questo certa, j que os conselhos de polticas pblicas e as conferncias so mecanismos que permitem sociedade participar das decises. O controle social pressupe um avano na construo de uma sociedade democrtica e que determina alteraes profundas nas formas de relao do aparelho de Estado com o cidado. Atravs da reforma e modernizao do aparelho do Estado possvel se criar mecanismos capazes de viabilizarem a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. Alm disso, o controle social uma forma de se estabelecer uma parceria eficaz e gerar a partir dela um compromisso entre poder pblico e populao capaz de garantir a construo de sadas para o desenvolvimento econmico e social do pas. Segundo Bobbio:
Por controle social se entende o conjunto de meios de interveno, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas, de restabelecer condies de conformao, tambm em relao a uma mudana do sistema normativo.
O controle social corresponde a um conjunto de mecanismos pelos quais os cidados e entidades da sociedade civil organizada exercem o monitoramento e a avaliao externa das polticas pblicas e da ao governamental. Pressupe que haja descentralizao do Estado em direo sociedade, ou seja, a participao da populao na gesto pblica e a possibilidade do cidado em controlar instituies e organizaes governamentais para verificar o bom andamento das decises tomadas em seu nome.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Oferecer controle social populao governar de modo interativo, equilibrando foras e interesses, e promovendo maior organizao das diversas camadas sociais de forma a buscar melhores padres de equidade. Os meios de exerccio do controle social tm como pilar a fiscalizao das aes pblicas, mas o seu papel muito mais amplo. Visam, sobretudo, a indicar caminhos, propor ideias e promover a participao efetiva da comunidade nas decises de cunho pblico. Nesse contexto pode-se dizer que o controle social pode apresentar aspectos de: Monitoramento legal: instrumentos que, acordo com a lei, tm a funo de controlar as funes pblicas, seja movendo aes para a averiguao, seja recorrendo aos rgos competentes, ou mesmo no cumprimento da prpria misso institucional, da qual as aes no seriam resultado de movimentos externos, mas inerentes do exerccio da prpria funo, Monitoramento autnomo, que surgem da prpria necessidade social e acabam por intervir diretamente como instrumento de controle, como os Sindicatos, Associaes, Ouvidorias Independentes, Partidos Polticos etc. Portanto, a principal diferena entre o monitoramento legal para o autnomo que o instrumento est previsto em alguma lei como mecanismo de controle social. So instrumentos de monitoramento legal: Ministrio Pblico, Defensoria Pblica, Tribunais de Contas, Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, Oramento Participativo e a participao na elaborao do Oramento Pblico, mediante as Audincias Pblicas. Dispositivos jurdicos (Ao Civil Pblica, Mandado de Segurana Coletivo, Mandado de Injuno, Ao Popular, o Cdigo do Consumidor),
1.1 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

A CF/88 prev diversos mecanismos de controle social. Segundo a Carta Magna:

Art. 1. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Alexandre de Moraes, analisando esse dispositivo dentro do contexto do princpio democrtico, afirma que:
Como possvel verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular exercida em regra por meio da Democracia representativa, sem, contudo, descuidar-se da Democracia participativa, uma vez que so vrios os mecanismos de participao mais intensa do cidado nas decises governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem como so consagrados mecanismos que favorecem a existncia de vrios grupos de presso (direito de reunio, direito de associao, direito de petio, direito de sindicalizao).
O dispositivo afasta qualquer dvida sobre a titularidade do poder poltico no Estado brasileiro: o povo. Este, titular nico e absoluto do poder poltico, pode exerc-lo diretamente, mediante a utilizao de um dos diversos instrumentos de participao prescritos na Constituio, ou indiretamente, mediante a eleio de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo.
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
O direito de sufrgio a essncia do direito poltico, expressando-se pela capacidade de eleger e ser eleito. Assim, o direito de sufrgio apresenta-se em seus dois aspectos: Capacidade Eleitoral Ativa (direito de votar alistabilidade). Capacidade Eleitoral Passiva (direito de ser votado elegibilidade).
O direito ao sufrgio pode ser classificado em universal ou restrito. O primeiro ocorre quando todas as pessoas possuem direito de votar concedido a todos os nacionais, independentemente de fixao de condies de nascimento, econmicas, culturais ou outras condies especiais. A existncia de requisitos como a necessidade de alistamento eleitoral e idade mnima no retiram a universalidade do sufrgio. J o sufrgio restrito existe quando o direito de voto concedido em virtude da presena de determinadas condies especiais
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS possudas por alguns nacionais. O sufrgio restrito poder ser censitrio, quando o nacional ter de preencher qualificao econmica (renda, bens, etc.), ou capacitrio, quando necessitar apresentar alguma caracterstica especial (sexo, natureza intelectual, etc.). A iniciativa popular um instrumento da democracia direta que torna possvel populao apresentar projetos de lei para serem votados por Deputados e Senadores. Segundo a CF88:
Art. 61. 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Outro instrumento de controle social, a Ao Popular est prevista no art. 5, inciso LXXIII:
Art. 5, LXXIII: qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
Trata-se de um importante instrumento de exerccio da cidadania e do controle social sobre a Administrao Pblica, que permite ao particular fiscalizar a atuao de seus representantes pblicos, servidores e agentes que tratam da coisa pblica em todos os nveis hierrquicos administrativos. Promover a defesa do patrimnio pblico combater danos morais e patrimoniais causados contra o errio por agentes, servidores e representantes pblicos corruptos, por abuso de poder ou m gesto do dinheiro pblico como, por exemplo, obras com preos superfaturados, contratao de servidores no servio pblico sem prvio concurso pblico, concesso de benefcios fiscais, administrativos e creditcios ilegais, dentre outros. Salvo os instrumentos especficos constantes da Carta Magna, esta ainda enumera alguns mecanismos de controle social, como em seu artigo 29, preceitos que devem constar das Leis Orgnicas:
Art. 29 - O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos: XII - cooperao municipal; das associaes representativas no planejamento

XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
J o art. 31, 3, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as constas do Municpio:
Art. 31 - A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. 3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
O art. 62, 2 dispe sobre a participao popular complementares e ordinrias junto Cmara dos Deputados:
nas
leis
Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio. 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O art. 5, inciso XXXIII prev que todo o cidado tem o direito informao:
Art. 5, XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado;
Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petio:

XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
2 Participao Social
Uma das disfunes do modelo racional-legal que a burocracia autoreferida, ou seja, se preocupa mais com suas prprias necessidades e perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administrao pblica gerencial buscar criar uma srie de ferramentas que permitam que as pessoas possam participar das decises do Estado e consigam expressar suas demandas. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
2. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gesto participativa tensionam a forma de gesto burocrtica e demandam, para seu efetivo funcionamento, alteraes na forma de se dirigirem organizaes pblicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos.
A questo CERTA. Segundo Maria da Glria Gohn, a participao, pelas caractersticas e funo, sinnimo de descentralizao. a transferncia do poder decisrio para a comunidade. A administrao burocrtica no condizente com modelos de gesto participativa porque a deciso centralizada nos altos escales e o formalismo impede a sociedade de participar das decises. Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participao, h uma tenso sobre o modelo burocrtico, que no consegue atender a estas demandas e necessita de maior descentralizao. Para que haja descentralizao, participao, imprescindvel que haja a transferncia do poder decisrio. Vamos dar uma olhada em mais uma questo do mesmo concurso da anterior:
3. (CESPE/MDS/2006) A descentralizao entendida como um processo de redistribuio de poder, ou seja, de recursos humanos, fsicos e financeiros, com a respectiva garantia dos meios para exerc-lo. Porm, isso no implica a descentralizao do poder de deciso.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A questo ERRADA porque a descentralizao sempre envolve transferncia do poder de deciso. Se a deciso permanecer na mo de poucos, ainda estaremos numa estrutura centralizada. Para Pateman, so possveis trs nveis de participao: Pseudoparticipao: os indivduos apenas so consultados sobre algum assunto e endossam as decises do lder, ou seja, no ocorre, de fato, participao alguma na tomada de deciso; Participao parcial: muitos tomam parte no processo decisrio, mas o poder final de decidir pertence a apenas uma das partes; Participao plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o resultado final das decises.
A descentralizao pode ser vista sob trs dimenses: Na dimenso poltica, a descentralizao uma estratgia para redistribuio do poder poltico do Estado, do nvel central para os nveis perifricos. Baseia-se na concepo de que a descentralizao afeta as relaes de poder e introduz novos conflitos nas relaes entre esferas de governo e na distribuio de poder e bens entre diferentes grupos na sociedade. Esse entendimento fundamenta-se no conceito de descentralizao como estratgia para democratizao do poder, atravs da ampliao dos nveis de participao cidad e da multiplicao de estruturas de poder, com vistas melhoria da eficincia da gesto pblica. Na dimenso administrativa, a descentralizao refere-se delegao, ou seja, transferncia de competncias e de funes entre unidades, entre esferas de governo ou entre rgos. Esta concepo de descentralizao justificada em funo da necessidade de se buscar maior eficcia na gesto pblica, eliminao de intermediaes burocrticas e possibilidade de um contato mais prximo com o cidado, o que geraria maior fidelidade s demandas sociais e melhor adequao da administrao ao cumprimento de seus objetivos. Assim, a descentralizao facilita a relao do usurio com o Estado, simplificando a tramitao burocrtica e permitindo canalizar cada demanda de forma mais singularizada e mais adequada s suas especificidades. Na dimenso social, a descentralizao traduz-se como participao social na gesto pblica. Trata-se de transferncia de parcelas de poder, competncias e funes da administrao pblica para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com diversas combinaes. Desse modo, a descentralizao
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS tratada como estratgia de capacitao de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gesto pblica local, seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instncias de tomada de deciso, seja como forma de possibilitar populao exercer funes de fiscalizao e controle sobre a gesto dos servios pblicos.
2.1 ADMINISTRAO PBLICA SOCIETAL

Uma coisa importante a divergncia em relao ao fato de se considerar ou no a administrao gerencial como participativa. Vamos ver uma questo do CESPE:
4. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administrao pblica societal incorpora aos modelos burocrticos e gerenciais tradicionalmente fechados prticas que ampliam a relao Estado-sociedade, como a instituio de conselhos gestores de polticas pblicas e o oramento participativo.
A questo foi dada como CERTA. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as ltimas dcadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de torn-lo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiros, mais voltado para o interesse pblico e mais eficiente na coordenao da economia e dos servios pblicos. Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do Pblico como estatal. Era uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, que as atenes voltam-se para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como interesse pblico. Ana Paula Paes de Paula tambm diferencia estes dois perodos e afirma que as reformas anteriores dcada de 1970 se caracterizavam pela nfase nos meios e tcnicas administrativas, fazendo com que as dimenses econmicafinanceira e institucional-administrativa sobrepujassem a dimenso sociopoltica. J a reforma dos anos 1990 se singulariza justamente pela
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS incluso dessa dimenso no seu debate, mas a forma como os atores polticos abordam tal dimenso no unnime. Ao analisar esse contexto histrico, a autora identifica dois projetos polticos em desenvolvimento e disputa. De um lado est a administrao pblica gerencial, que se alinha ao movimento internacional de reforma do Estado e utiliza como referenciais as experincias do Reino Unido e dos Estados Unidos. De outro lado, est a administrao pblica societal, que herdou as ideias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela redemocratizao no Brasil nas dcadas de 1970 e 1980. O tema da insero da participao popular na gesto pblica o cerne dessa vertente, que se inspira nas experincias alternativas de gesto pblica realizadas no mbito do poder local no Brasil, como os conselhos gestores e o oramento participativo. Comparando as duas vertentes, a autora afirma que:
Ambas fazem propostas de descentralizao, se dizem portadoras de um novo modelo de gesto pblica e se opem ao estilo burocrtico de gesto. Tambm afirmam estar buscando uma ampliao da democracia por meio de uma maior insero e participao da sociedade organizada na administrao pblica. Em relao abordagem gerencial um desapontamento em relao aos indicadores de crescimento econmico e progresso social obtidos. Quanto abordagem societal, a vitria de Luiz Incio Lula da Silva nas ltimas eleies presidenciais gerou uma expectativa de que a mesma se tornasse a marca do governo federal. No entanto, o que se observa uma continuidade das prticas gerencialistas em todos os campos, inclusive nas polticas sociais.
A autora elaborou uma tabela comparativa entre a gerencial e a societal.

Varivel Gerencial Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos ingls e estadunidense. Societal Movimentos sociais brasileiros que tiveram incio nos anos 1960 e desdobramentos nas trs dcadas seguintes.
Origem
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Enfatiza a participao popular e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gesto. Dimenso scio-poltica. No tem uma proposta para a organizao do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organizao e gesto pblica.
Projeto Poltico
Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista. Dimenses econmicofinanceira e institucionaladministrativa. Separao entre as atividades exclusivas e no-exclusivas do Estado nos trs nveis governamentais. Participativa no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular. Gerencialismo: enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico.
Dimenses estruturais enfatizadas na gesto
Organizao administrativa do aparelho do Estado
Abertura das instituies polticas participao popular
Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular.
Abordagem de gesto
Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e participativas.
Ela afirma que, na administrao gerencial, h um discurso participativo, mas na prtica se enfatiza o engajamento da prpria burocracia pblica ou dos quadros das organizaes sociais no processo de gesto. A estrutura e a dinmica do aparelho do Estado ps-reforma no apontam os canais que permitiriam a infiltrao das demandas populares. J a administrao societal realizaria a defesa da esfera pblica no-estatal, em que a gesto tecnoburocrtica e substituda por um gerenciamento mais
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS participativo, com dilogo, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. A gesto aqui entendida como uma ao poltica deliberativa, na qual o indivduo participa decidindo seu destino. Em complemento democracia participativa, temos o surgimento da democracia deliberativa. Segundo o Dicionrio Houaiss, deliberao significa: 1. debate com o objetivo de resolver algum impasse ou tomar uma deciso; 2. ao empreendida aps consulta e/ou reflexo. Assim, o carter deliberativo se refere ao poder de tomar decises, de ir alm da simples consultas para participar de forma plena da gesto pblica. O xito de uma forma deliberativa de democracia depende da criao de condies sociais e de arranjos institucionais que permitam um dilogo livre e aberto entre cidados. Algumas experincias participativas que tm tais caractersticas esto em curso: o caso dos conselhos gestores de polticas pblicas e do oramento participativo. Segundo Ana Paula:
Essas experincias emergiram a partir da vertente societal e se diferenciam porque colocam em questo a tradicional prerrogativa do Executivo estatal de monopolizar a formulao e o controle das polticas pblicas permitem a incluso dos setores marginalizados na deliberao a respeito dos interesse pblico e possibilitam que os diferentes interesses da sociedade sejam explicitados e negociados num espao pblico transparente.
Vamos ver algumas dessas experincias.
2.2 CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS

Segundo Maria da Glria Gohn, podemos diferenciar trs tipos de conselhos no cenrio brasileiro do sculo XX: Comunitrios: criados pelo poder Executivo, para mediar suas relaes com os movimentos e com as organizaes populares; Populares: criados pelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relaes de negociaes com o poder pblico; Institucionalizados: criados por lei, com possibilidade de participar da gesto dos negcios pblicos.
Os dois primeiros tipos ocorreram durante a ditadura. A luta pela redemocratizao do pas fez com que o debate em relao aos conselhos girasse em torno de duas propostas: como estratgia de governo, dentro das
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS polticas de democracia participativa; como estratgia de organizao de um poder popular autnomo, estruturado a partir de movimentos sociais da sociedade civil. Na primeira estratgia temos os conselhos comunitrios, que atuavam dentro de administraes municipais, como forma de incorporao de movimentos sociais e canal de mediao. Eles eram criados pelo prprio Executivo para auxiliar na administrao municipal. Na segunda estratgia, os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de oposio ao regime militar, e surgiram com diversos papeis, tais como: organismos dos movimentos populares atuando com parcelas de poder junto ao executivo; organismos superiores de luta e de organizao popular, gerando situaes de duplo poder. Contudo, a participao dos indivduos nos processos de elaborao de estratgias de tomada e de deciso s ir aparecer na dcada de 1980, em propostas associadas aos movimentos populares, em atuao conjunta com comunidades eclesiais de base, oposies sindicais, algumas categorias profissionais do funcionalismo pblico, associaes de moradores, etc. O termo recorrente era participao popular, que foi definida poca como esforos organizados para aumentar o controle sobre os recursos e as instituies que controlam a vida em sociedade. Os conselhos gestores foram a grande novidade nas polticas pblicas ao longo dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de instrumento mediador na relao do Estado com a sociedade e esto inscritos na Constituio de 1988, e em outras leis no pas, na qualidade de instrumentos de expresso, representao e participao da populao. A CF/88 adotou como princpio geral a cidadania e previu instrumentos concretos para seu exerccio via a democracia participativa. Leis Orgnicas especficas, ps-1988, passaram a regulamentar o direito constitucional participao por meio de conselhos deliberativos, de composio paritria entre representantes do poder executivo e de instituies da sociedade civil. Desde ento, um nmero crescente de estruturas colegiadas passou a ser exigncia constitucional em diversos nveis das administraes (federal, estadual e municipal). Segundo Raquel Raichelis:
Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 15

composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes polticos.
Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pblica, eles criam uma nova esfera social-pblica ou pblica no-estatal. Trata-se de um novo padro de relaes entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participao de segmentos sociais na formulao de polticas sociais e possibilitam populao o acesso aos espaos nos quais se tomam decises polticas. Os conselhos gestores so importantes porque so fruto de lutas e demandas populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao do pas. Contudo, foram criados em um contexto de uma avalanche de reformas do Estado, de carter neoliberal, o que faz com que vrios analistas e militantes de movimentos sociais desacreditem os conselhos enquanto possibilidade de participao real, ativa, esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos pelos movimentos em passado recente. Na dcada de 1990 o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendncia de concentrao do poder em grupos de presso e de lobbies, indo contra os movimentos de organizao coletiva. Segundo Raquel Raichelis:
As diferentes experincias de organizao dos Conselhos atualmente em curso nas reas da sade, criana e adolescente, assistncia social, cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, so expresses da busca de novos canais de participao da sociedade civil na coisa pblica, rumo constituio de esferas pblicas democrticas, embora estejam na contracorrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaos de representao coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ao dos grupos de presso e de lobbies, desqualificando e despolitizando a fora da organizao coletiva.
Nessa viso, os conselhos se inserem na administrao pblica societal, contra-corrente s reformas gerenciais. Apesar da importncia que a CF88 deu ao tema, a proliferao de conselhos gestores s foi ocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro vincularam o repasse de recursos financeiros do nvel federal ao estadual e ao municipal existncia de conselhos. A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos destinados s reas sociais, os municpios devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Foram criados conselhos circunscritos s aes e aos servios pblicos (sade, educao e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio histrico-cultural), assim como aos interesses de grupos e camadas sociais especficas, como crianas e adolescentes, idosos, mulheres, etc. Luciana Tatagiba aponta que os conselhos gestores de polticas pblicas so espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja funo formular e controlar a execuo das polticas pblicas setoriais. A autora, utilizando a diviso proposta pelo Programa Comunidade Solidria, classifica os conselhos gestores em: Conselhos de programas: vinculados a programas governamentais concretos, associados a aes emergenciais bem delimitadas quanto ao seu escopo e a sua clientela. Ex: conselho de alimentao escolar Conselhos de polticas: ligados s polticas pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais. Ex: conselho de sade, assistncia, de direitos da criana e do adolescente, educao, antidrogas; Conselhos temticos: sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional, existem por iniciativa local. Ex: conselho da mulher. A legislao federal preconiza aos conselhos o carter deliberativo, parte do processo de gesto descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e paritrios. Deliberao envolve deciso, no apenas consulta. J a paridade se refere ao equilbrio entre representantes do Estado e da sociedade civil. Excepcionalmente, so tripartites os Conselhos de Sade e os de Emprego. No primeiro caso, participam os segmentos dos usurios (com direito de ocupar metade das cadeiras do Conselho), dos trabalhadores do setor e dos prestadores de servios pblicos e privados. No segundo caso, a representao se distribui entre governo e representantes dos trabalhadores e dos empresrios. Um exemplo de composio paritria est na Lei Orgnica da Assistncia Social, a Lei 8.742/93:
Art. 16. As instncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistncia social, de carter permanente e composio paritria entre governo e sociedade civil, so: I - o Conselho Nacional de Assistncia Social;
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II - os Conselhos Estaduais de Assistncia Social; III - o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal; IV - os Conselhos Municipais de Assistncia Social. Art. 17. Fica institudo o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), rgo superior de deliberao colegiada, vinculado estrutura do rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da Repblica, tm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma nica reconduo por igual perodo. 1 O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes so indicados ao rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, de acordo com os critrios seguintes: I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos Estados e 1 (um) dos Municpios; II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
As novas estruturas inserem-se na esfera pblica no-estatal e, por fora de lei, integram-se com os rgos pblicos vinculados ao Poder Executivo voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das reas onde atuam. Eles so compostos, portanto, por representantes do poder pblico e da sociedade civil. Esta a principal diferena dos conselhos gestores em relao aos conselhos populares e comunitrios, j que estes so compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na fora da mobilizao e da presso e, usualmente, no possuem assento institucionalizado junto ao poder pblico. Contudo, apesar do carter deliberativo previsto em lei, isto no garante uma efetiva atuao dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuao, que inibem uma real participao da sociedade. Segundo Raquel Raichelis:
O acompanhamento das prticas dos Conselhos nas diferentes polticas sociais e nos vrios nveis governamentais revela o controle do Estado sobre a produo das polticas pblicas, e aponta os riscos de burocratizao, cooptao e rotinizao do seu funcionamento. A centralizao do poder nas mos do executivo fragiliza, em muitos casos, a autonomia dos Conselhos diante das condies que os governos renem para interferir, neutralizar ou mesmo minar suas aes e decises.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS So inmeros os exemplos que expressam essa interferncia em todos os nveis, que vo desde a sonegao de informaes, principalmente as relativas ao oramento, e das decises governamentais que passam ao largo dessa instncia coletiva, at a nomeao dos representantes da sociedade civil sem a mediao de processo eleitoral democrtico, mudanas unilaterais e manipulao nas regras da eleio, cooptao de conselheiros, presidncias impostas, etc. Segundo Maria da Glria Gohn:
Vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. Nos municpios sem tradio organizativo-associativa, os conselhos tm sido apenas uma realidade jurdico-formal e muitas vezes um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, somo seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e fiscalizao dos negcios pblicos.
A questo da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a serem mais bem definidos nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem da no existncia de critrios que garantam uma efetiva igualdade de condies entre os participantes. A participao deve ser paritria, mas ela no deve ser uma questo apenas numrica. A disparidade de condies para participao em um conselho de membros advindos do governo daqueles advindos da sociedade civil grande. Os primeiros trabalham em atividades dos conselhos durante seu perodo de expediente de trabalho normal remunerado, tm acesso aos dados e informaes, tm infra-estrutura de suporte administrativo, esto habituados com linguagem tecnocrtica, etc. Eles tm o que os representantes da sociedade civil no tm. Faltam cursos ou capacitao aos conselheiros de forma que a participao seja qualificada em termos, por exemplo, da elaborao e gesto das polticas pblicas. Outro problema que o fato de as decises dos conselhos terem carter deliberativo no garante sua implementao efetiva, pois no h estruturas jurdicas que dem amparo legal e obriguem o Executivo a acatar as decises dos conselhos.
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2.3 CONFERNCIAS
As conferncias funcionam como uma extenso dos conselhos gestores. Por exemplo, a Lei 8.142/90, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do SUS:
Art. 1 O Sistema nico de Sade (SUS), de que trata a Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, contar, em cada esfera de governo, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo, com as seguintes instncias colegiadas: I - a Conferncia de Sade; e II - o Conselho de Sade. 1 A Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Sade. 2 O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo.
Assim, as conferncias na sade ocorrem periodicamente, num perodo de quatro anos, funcionando como uma discusso ampla a respeito da poltica de sade. Em outras reas, a periodicidade pode ser diferente. Na sade, h a obrigao de criao de conselhos e conferncias nas trs esferas de governo.
2.4 AUDINCIAS PBLICAS

As audincias pblicas so exigncias legais para que a sociedade tome parte no processo de discusso da formulao das leis e das polticas pblicas. A sua funo primordial a troca de informaes entre a administrao e os cidados. Trata-se de uma atividade de natureza consultiva, pois as opinies colhidas no vinculam a deciso da autoridade. Assim, embora seja uma conquista de grande importncia poltica que prima pelo exerccio da democracia e da cidadania, no possui obrigatoriedade absoluta. Os pases latino-americanos tm adotado duas formas distintas de realizar audincias pblicas. Alguns estabelecem que em determinada data o legislativo aberto sociedade, para que esta apresente queixas e sugestes. Outros
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS abrem a participao dentro das comisses do Legislativo. O Brasil adota este segundo tipo. Segundo a CF88:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criao. 2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe: II - realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil;
As audincias pblicas tm possibilitado que segmentos da sociedade participem das discusses legislativas, apresentando pontos de vista que ora correspondem a vises tcnicas a respeito do assunto em questo, ora tm a funo de trazer sem subterfgios os interesses especficos para dentro do debate parlamentar. Em qualquer dos casos, trata-se de um avano no sentido de estreitar a relao entre representantes e representados. Vamos ver alguns exemplos na legislao. Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos;
A Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA 2008-2011, dispe que:

Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promovero a participao da sociedade na elaborao, acompanhamento e avaliao das aes do Plano de que trata esta Lei. Pargrafo nico. As audincias pblicas regionais ou temticas, realizadas durante a apreciao da proposta oramentria, com a participao dos rgos governamentais, estimularo a participao das entidades da sociedade civil.
O STF comeou tambm a adotar as audincias pblicas como forma de permitir uma discusso maior acerca de temas importantes, permitindo assim uma abertura do procedimento de interpretao constitucional. A primeira audincia pblica foi realizada em 2007, para discutir a constitucionalidade da Lei de Biossegurana, que tratava do uso de clulas-tronco embrionrias.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Apesar dos grandes avanos conquistados e da maior participao da sociedade, as audincias, contudo, no possuem carter vinculante, ou seja, as posturas defendidas nas audincias no tm relao com as concluses a que devam chegar os parlamentares. Nesse sentido, embora se reconhea que elas so um estgio importante do debate pblico, considera-se que o peso das audincias relativamente menor do que outras formas de participao. A crtica mais comum refere-se ao fato de que a populao no devidamente esclarecida sobre seus direitos. E, em certos casos, os cidados so convocados para a audincia pblica num momento procedimental em que acordos j foram firmados com as empresas, governos e setores interessados. Por exemplo, na poltica ambiental, Vasconcelos afirma que as audincias pblicas so exigidas pela legislao como uma etapa do processo de licenciamento a empreendimentos que gerem impactos no meio ambiente. Dessa forma, constituir-se-iam num espao democrtico de debate e troca de ideias entre os diferentes setores da sociedade. No entanto, costumam ser essencialmente expositivas, apresentando aos interessados informaes muitas vezes complexas, que no so apreendidas no pouco tempo disponvel. Alm disso, o debate considerado insuficiente, e as reflexes e ideias surgidas geralmente no so levadas em considerao para o aperfeioamento do planejamento e da execuo das polticas ambientais, tornando esse modo de participao popular meramente uma formalidade legal, cuja importncia passa a ser apenas constar no processo de licenciamento. Segundo Andra Zhouri:
Concebido como espao de debates sobre a viabilidade dos empreendimentos, na prtica este procedimento configura-se to-somente como uma formalizao do processo de licenciamento ambiental, um jogo de cena de procedimentos democrticos e participativos. Programadas para uma etapa do licenciamento j em curso, as Audincias acontecem tardiamente, quando decises j foram tomadas e as dificuldades de acesso documentao apontadas anteriormente dificultam uma participao informada. No Brasil, os relatos tcnicos das Audincias, em geral, apenas contabilizam os participantes e as posies a favor e contra o empreendimento, como num jogo esportivo. O contedo do debate raramente consta dos relatos, e as dvidas e questionamentos da populao nunca so respondidas. por essa via que as comunidades atingidas, como sujeitos ativos, so negligenciadas e transformadas em meras legitimadoras de um processo previamente definido.
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2.5 ORAMENTO PARTICIPATIVO

O oramento participativo faz parte do processo de descentralizao do poder para os governos locais promovido pela CF/88. na esfera local que a sociedade pode realmente participar, na comunidade que as pessoas tm voz. Assim, nos governos municipais que o oramento participativo ganhou mais fora. Muitos associam o surgimento do oramento participativo experincia do municpio de Porto Alegre, a partir de 1989, mas outras iniciativas j haviam sido empreendidas no Brasil no final dos anos 1970, ainda durante o regime militar. Alguns estados j se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por enquanto ainda so promessas. O governo federal divulgou em maro de 2007 a criao de um Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de formular propostas de participao da sociedade no acompanhamento da elaborao e execuo dos trs principais instrumentos da administrao pblica o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, dando um passo na direo do Oramento Participativo. No entanto, at hoje no h produtos concretos deste grupo de trabalho. Segundo o site da Cmara dos Deputados:
A proposta oramentria para 2009, em tramitao no Congresso, poder servir de experimento para uma iniciativa que a Comisso Mista de Oramento quer adotar nos prximos anos: o oramento federal participativo. A ideia fazer um ensaio nas audincias regionais que sero realizadas neste ano para debater a proposta, em locais ainda a serem definidos.
Podemos observar que esta experincia ainda bastante tmida, caminhou-se muito pouco rumo a um oramento participativo. Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participao, uma participao plena, preciso que a deciso seja compartilhada. Assim, o oramento participativo, da mesma forma como os conselhos gestores, tambm tem carter deliberativo. No podemos pensar que OP esteja associado noo de democracia direta, que prev a participao de todos os cidados em todas as decises a eles pertinentes. Temos no caso do OP um hibridismo, em que h uma articulao entre democracia representativa e democracia participativa. Num primeiro nvel, o local, h a participao direta; j no nvel regional, temos as assembleias, com mecanismos de delegao, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao regional e municipal.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Em Porto Alegre, por exemplo, o Oramento Participativo consiste em um processo com duas rodadas de assembleias regionais e temticas intercaladas por uma rodada de assembleias ao nvel local. Em uma segunda fase, se d a instalao do Conselho do Oramento Participativo, um rgo de conselheiros representantes das prioridades oramentrias decididas nas assembleias regionais e locais. De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam: Cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, pela criao de um conjunto de espaos participativos (assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem participar com igual poder de deliberao; Modelo hbrido, com articulao da participao local ou direta, por intermdio das assembleias regionais, com mecanismos de delegao, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao regional e municipal; A autodeterminao na formulao das regras e critrios de participao e distribuio de recursos, vinculando o OP a uma tradio de reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras da deliberao so determinadas pelos prprios participantes; Objetivo de promoo da reverso das prioridades na distribuio dos recursos pblicos, privilegiando os setores mais carentes da populao.
Portanto, ao institurem o OP, os polticos esto abrindo mo de parte de seu poder, transferindo para a sociedade a deciso acerca da destinao de parcela dos recursos pblicos. Com isso, a programao oramentria ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:
Ao promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico, o Oramento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informaes fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidados. O Oramento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e preciso, as demandas sociais. Tais informaes so imprescindveis para a fundamentao de decises ligadas alocao dos recursos pblicos.
No podemos dizer que o Executivo obrigado a acatar as decises tomadas nos fruns do oramento participativo. A competncia para a iniciativa de lei oramentria privativa do Executivo, portanto ele quem define a proposta
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS do oramento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,
Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Oramento Regionalizado elaborar o relatrio final das propostas aprovadas nas audincias pblicas regionais e encaminh-las Gerncia do Oramento da Secretaria de Estado da Fazenda, para incluso na Proposta de Oramento Anual.
O Relator Ministro Seplveda Pertence afirmou que tal dispositivo no fere o art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audincias pblicas no compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, no havendo que se falar, pois, em ofensa ao princpio da independncia dos poderes. Caso houvesse tal vinculao, o artigo seria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei oramentrios do Poder Executivo. Contudo, mesmo no havendo esta vinculao, o oramento participativo confere maior fidelidade ao oramento, j que o Estado est ouvindo o que a sociedade tem a dizer. A segunda caracterstica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participao direta com a participao representativa. Numa primeira rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. J numa segunda rodada, as assembleias so mais regionais e envolvem a eleio de representantes. A terceira caracterstica aborda o princpio da auto-regulao do OP. As prprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP. Por fim, vrios estudos tm demonstrado que o OP representa um mecanismo eficaz na reduo das desigualdades sociais, j que os recursos so destinados para aqueles que mais precisam deles. Srgio de Azevedo enumera algumas vantagens do OP. Primeiro, ele aumenta a visibilidade do processo oramentrio, anteriormente percebido apenas como assunto de especialistas. Cresce o nmero de pessoas envolvidas com a temtica, possibilitando o aumento do controle social e do comprometimento do poder pblico municipal com prticas mais transparentes Alm disso, trata-se de um processo educativo. Segundo o autor:
O Oramento Participativo um processo educativo que, atravs de um formato institucional engenhoso, permite, a partir de demandas particularistas e locais mediante um processo de filtragem e de negociaes sucessivas , discutir questes mais amplas da cidade. Os
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participantes iniciam o processo com uma viso micro (a casa, a rua e, no mximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades bsicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma viso mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitaes governamentais, e a defender, portanto, uma pauta vivel. Em suma, ocorre um aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e barganhas.
Portanto, o carter educativo do oramento participativo se refere possibilidade da comunidade poder entender de forma mais ampla os problemas do municpio, deixando de olhar apenas para os buracos na sua rua, da rvore que est invadindo seu quintal, para se preocupar com aqueles problemas que afetam a coletividade. Por isso que a questo fala em faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma viso mais abrangente dos problemas urbanos e das limitaes governamentais. Alm disso, a pessoa passa a entender melhor as limitaes da atuao estatal, passando a buscar solues que possam ser alcanadas. Acredita-se que o Oramento Participativo tem potencial de atuao como indutor de capital social. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento maior dos indivduos com questes coletivas e, por consequncia, com o Poder Pblico, verifica-se uma tendncia por maior organizao dos indivduos enquanto sociedade civil, alm da formao e capacitao de lideranas. Os participantes do oramento participativo desenvolvem uma srie de habilidades democrticas, principalmente no que diz respeito aquisio de hbitos indispensveis ao processo de tomada de deciso coletiva. Outra questo crucial diz respeito s transformaes poltico-administrativas advindas da mobilizao da sociedade. Cabe aqui destacar que em numerosas experincias analisadas o Legislativo Municipal, inicialmente refratrio ao novo procedimento, termina se no abrindo mo pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio do seu poder de veto s prioridades definidas pelo Oramento Participativo, quando percebe a legitimidade social do mesmo e sente a presso da sociedade organizada durante o processo legislativo. Srgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:
Alm disso, atingem-se frontalmente as prticas clientelistas de alocao de recursos. De fato, considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas. Tanto assim que nas municipalidades onde o Oramento Participativo tem sido adotado regularmente at mesmo polticos de tradio clientelista vm percebendo que contrapor-se a ele resulta em expressivo nus poltico. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 26
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O oramento participativo, apesar de no ter carter vinculador, traz mais fidelidade da programao dos investimentos em relao s necessidades sociais, at mesmo por que a presso da sociedade passa a ser maior. mais fcil o controle social j que as pessoas esto participando do processo. Os Legislativos Municipais, por exemplo, normalmente refratrios a ideia do oramento participativo, acabam por, se no abrindo mo, pelo menos reduzindo consideravelmente o exerccio de seu poder de veto. Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Oramento Participativo sobre as diferentes agncias pblicas municipais responsveis pelas obras e prestao de servios sociais. Em que pesem as iniciativas convencionais de modernizao implementadas (reformas administrativas, reformulao dos organogramas etc.), verificou-se um significativo consenso de que as transformaes e o aumento da eficincia daqueles rgos deveriam ser, em grande parte, debitados presso e maior capacidade de fiscalizao dos cidados propiciadas pelos instrumentos disponibilizados pelo Oramento Participativo. Apesar destas vantagens tambm devemos ter em mente que o oramento participativo apresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns: 1. Se por um lado o OP reduz as prticas clientelistas no processo de alocao de recursos, por outro, em diferentes experincias, constataram-se tentativas, por parte dos polticos tradicionais, de capturar o OP. Os polticos de corte clientelista e os grupos que possuem controle sobre algum tipo de recurso estratgico procuram, por vezes, atuar no sentido de adaptar prticas clientelistas aos novos procedimentos do Oramento Participativo. 2. O OP enfrenta o chamado engessamento dos gastos oramentrios, que reduz consideravelmente as margens de manobra na alocao de recursos do poder executivo nos trs mbitos de governo. Na verdade, devido a dotaes previamente definidas em lei e s despesas de custeio da mquina pblica municipal, no grande o volume de recursos cuja alocao pode ser decidida atravs do Oramento Participativo. 3. Apesar presso da sociedade para que as decises OP sejam implementadas, os rgos e as empresas pblicas voltados para a realizao das obras no tm desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar a aplicao efetiva dos parcos recursos disponveis. Na maioria dos casos estudados, o percentual e os valores absolutos das verbas disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte das
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS respectivas cidades, no ultrapassando 10% da receita prpria do municpio. 4. H uma baixa participao da classe mdia, que se sente sem condies de disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em nmero e em nveis de carncia), e uma baixa participao dos setores populares de mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinjam os grupos mais necessitados; 5. Devido dificuldade de aprovao de projetos estratgicos de longo prazo, no lugar de inmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras optaram por no incluir os projetos estratgicos no Oramento Participativo;
2.6 OUVIDORIAS
A implementao de Ouvidorias Independentes se constitui em mais um forma de controle social, na medida em que essas ouvidorias tm como objetivo fundamental servir de interlocutores entre a sociedade civil e os rgos pblicos responsveis legais pela constatao e defesa dos direitos que, por ventura, sejam violados. Segundo Vaz, o princpio bsico do trabalho de um ouvidor (tambm conhecido como ombudsman) o de ser um representante dos cidados dentro do governo, atuando de forma independente no desempenho de suas funes, funcionando como uma crtica interna da administrao pblica, sob a tica do cidado. um canal de comunicao direta entre o cidado e o governo. O trabalho do ombudsman realizado em carter individual.
Para isso, as solicitaes rotineiras devem ser acolhidas por telefone ou pessoalmente por uma equipe treinada para isto. A interveno direta do ouvidor fica reservada para reclamaes sobre servios, solicitaes no atendidas e problemas j notificados e no resolvidos.
Atuando dessa forma, o ombudsman pode se converter em uma fonte de informaes de avaliao dos servios pelos cidados No h previso legal expressa sobre as ouvidorias na Constituio Federal, nem em nenhuma lei complementar ou ordinria. Contudo a Emenda Constitucional n 19 de 1998 alterou a redao do art. 37 da CF/88:
3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 28

I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.
Por meio de uma interpretao extensiva deste dispositivo, podemos consider-lo a base legal para a institucionalizao de ouvidorias no poder pblico, cuja lei regulamentadora ainda no foi editada. Isso foi cobrado no ltimo concurso de APO:
5. (ESAF/APO-MPOG/2008) Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica que regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.
O Decreto N 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas para a fixao de padres de qualidade do atendimento prestado pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidados. Observou o 2 do Art. 40 do Decreto a obrigatoriedade da aferio do grau de satisfao dos usurios com o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituio de uma unidade administrativa ou metodologia para realiz-la. No contexto da qualidade, o texto constitucional e as disposies contidas no Decreto 3.507 sugerem a instalao de um organismo ou servio de ouvidoria na Administrao Pblica. Por isso a maioria das ouvidorias que foram criadas na esfera federal tem por objetivo o aprimoramento das prticas administrativas e dos servios prestados ao cidado. A funo de ouvidoria empregada na Administrao Pblica e corresponde de ombudsman, mais usual na iniciativa privada. Seus propsitos so: receber observaes, queixas e dvidas dos cidados; buscar solues e respostas a tais comunicaes; e subsidiar os gestores com dados e informaes que promovam o aprimoramento das atividades e servios pblicos.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Com a publicao do Decreto n 4.177 de 2002, a Corregedoria-Geral da Unio incorporou a competncia de Ouvidoria-Geral, com jurisdio sobre toda a administrao do Executivo Federal, atrada do Ministrio da Justia, que resguardou apenas a Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos. Desde ento, a Corregedora-Geral tem estimulado os demais ministros a criarem ouvidorias em suas pastas. Segundo Eliana Pinto, Ouvidora-Geral da Unio, so quatro os princpios fundamentais da ouvidoria: ser um instrumento de democracia; um rgo de controle; um espao de resoluo de conflitos extrajudicial; e uma ferramenta para melhoria da gesto.
A Ouvidoria Pblica busca a soluo de conflitos extrajudiciais, por isso se torna mediadora eficaz. No apenas canal inerte entre o cidado e a administrao pblica. A agregao e anlise das reclamaes recebidas devem servir de base para dois procedimentos importantes: informar a estrutura gerencial do organismo sobre a incidncia de problemas, servindo como indutor de mudanas estruturais, e informar ao pblico sobre as mudanas introduzidas na estrutura como resultado da atividade. Segundo Eliana Pinto:
As ouvidorias no devem ser voltadas para as atividades fins dos rgos, mas para o seu funcionamento na consecuo dessas atividades, tendo como objetivo a qualificao do prprio rgo ao qual ela est vinculada, propondo solues viveis e, sempre que possvel, aceitvel por todas as partes envolvidas, atuando como mediadora na definio das polticas pblicas, pois sua matria prima envolve questes referentes cidadania e o fortalecimento de seus conceitos.
A Ouvidoria-Geral da Unio integra a Controladoria Geral da Unio e tem como competncias, segundo o Decreto 5.683 de 2006:
Art. 14. Ouvidoria-Geral da Unio compete: I - orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; II - examinar manifestaes referentes prestao de servios pblicos pelos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; III - propor a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico; IV - produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal; Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 30

V - contribuir com a disseminao das formas de participao popular no acompanhamento e fiscalizao da prestao dos servios pblicos; VI - identificar e sugerir padres de excelncia das atividades de ouvidoria do Poder Executivo Federal; VII - sugerir a expedio de atos normativos e de orientaes, visando corrigir situaes de inadequada prestao de servios pblicos; e VIII - promover capacitao e treinamento relacionados s atividades de ouvidoria.
3 Cidadania e Equidade
Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE:
6. (CESPE/SEGER/2007) Na anlise do paradigma do cliente na gesto pblica, de grande relevncia a distino que cada sociedade estabelece entre bens pblicos e privados. Aos bens considerados pblicos, deve-se aplicar o princpio da noexcluso, segundo o qual o consumo efetuado individualmente, e no, coletivamente.
A questo ERRADA porque o princpio da no-excluso defende que o consumo feito coletivamente e no individualmente. Os bens pblicos so caracterizados pela no rivalidade ou indivisibilidade e pela no excluso no seu consumo, o que indica que o consumo de um bem pblico realizado por toda a populao e o consumo de um indivduo no exclui o consumo dos demais indivduos da sociedade. Alm disso o seu consumo no pode ser realizado em partes, por exemplo a Segurana, um bem pblico clssico, no pode ser feita apenas para um indivduo especificamente. Esta caracterstica dos bens pblicos refora a noo de que o Estado lida com cidados e no com clientes. Esta a principal diferena entre os bens pblicos e os bens de mercado, pois o mercado trabalha exatamente com a excluso, o consumo de um indivduo exclui automaticamente o consumo de outro indivduo, como por exemplo, quando existe em uma loja apenas um determinado produto e existem do outro lado dois consumidores, um deles com certeza ser excludo.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Nessa relao do Estado com a sociedade, em que deve-se consider-los como cidados, alm de clientes, ganha importncia a noo de equidade. Cohen e Franco apontam como um dos aspectos importantes na gesto das polticas sociais o dilema da opo entre eficincia e equidade. Antes de entrarmos no dilema, vamos ver o conceito de equidade. Vamos comear dando uma olhada em uma questo do CESPE:
7. (CESPE/IEMA/2007) Para se alcanar a justia, preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de equidade.
O conceito de equidade vem desde a Grcia Antiga e ele surgiu referindo-se disposio de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em no obedecer exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justia e moderao. A equidade um dos instrumentos de integrao no direito e consiste na adaptao da regra existente situao concreta, observando-se os critrios de justia e igualdade. Pode-se dizer, ento, que a equidade adapta a regra a um caso especfico, a fim de deix-la mais justa. Ela uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais prximo possvel do justo para as duas partes. Podemos perceber que o conceito de equidade est diretamente relacionado justia. Esta a principal diferena de equidade para igualdade. Com frequncia os termos igualdade e equidade so traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar de serem muito confundidas, as palavras tm dois significados distintos e so conceitualmente diferentes. Igualdade semelhana; equidade justia. Dessa forma, ser igual no significa necessariamente ser equnime, e vice-versa. O Dicionrio Houaiss traz algumas definies para o verbo superar. Vejamos duas delas:
4 - fazer desaparecer, livrar-se de; remover, afastar, solucionar. 6 - ir mais alto que, subir alm; ultrapassar, sobrelevar-se a, avantajar-se a.
Nas questes, normalmente o termo usado no segundo sentido. Assim, quando falamos que preciso superar o conceito de igualdade, estamos dizendo que devemos ir alm dele, ultrapass-lo, mas sem abandon-lo. isso que a equidade faz. Ela no abandona o conceito de igualdade. Com a equidade dizemos que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais de forma desigual.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Com base nesta diferenciao, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e vertical. Quando falamos em horizontal nos vem em mente um mesmo nvel, ou seja, estamos falando de pessoas em condies semelhantes, por isso devem ser tratadas de forma igual. J a verticalidade nos remete nveis diferentes, ou seja, pessoas em condies desiguais, por isso devem receber tratamento desigual. Turner, analisando a evoluo do conceito de equidade ao longo da Histria, diferencia quatro tipos diferentes de equidade: ontolgica, de oportunidade, de condies e de resultados. A equidade ontolgica se refere igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das abordagens religiosas de igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista - para a qual a natureza do ser humano forjada por sua "praxis" livre e transformadora, que busca um domnio cada vez maior sobre a natureza e maior comunicao, autonomia e conscincia - at as perspectivas "relativistas" modernas, de que a natureza humana especfica de certas culturas e sistemas sociais. O segundo tipo diz respeito equidade de oportunidades de se alcanar os objetivos almejados. Esta concepo, herana das revolues francesa e americana, est na base da teoria social da meritocracia, sendo uma caracterstica da doutrina poltica do liberalismo clssico, que considera ser possvel uma mobilidade social perfeita, a partir da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos fundamentais vida, liberdade e propriedade, todos tm, independente de sua origem, as mesmas oportunidades de alcanar as mais altas posies individuais. Assim, de acordo com esta concepo, as posies na estrutura ocupacional da sociedade so preenchidas apenas pelo mrito pessoal, a partir da igualdade de oportunidades para o ingresso nas instituies sociais. Por exemplo, na ndia, a diviso em castas impede a igualdade de oportunidades. De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade praticamente inseparvel da noo de equidade de condies. Para haver, de fato, oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a equidade precisa ser observada tambm no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas s mesmas condies de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com base em habilidades e mritos individuais. Finalmente, o quarto tipo a equidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislao e outras medidas polticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de condies sociais. Mecanismos de discriminao positiva
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS precisam operar em favor de grupos menos privilegiados que tm, assim, suas oportunidades aumentadas, assegurando a equidade nos resultados. Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades permitir que todas as pessoas possam ingressar nas universidades pblicas, eliminamse barreiras relacionadas raa, classe social, etc. Contudo, como alguns tm mais condies de receber uma melhor educao, tm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por isso a equidade de condies prega que sejam colocadas em prtica polticas sociais que busquem melhorar as condies de pessoas mais necessitadas, ou seja, que seja dada educao de qualidade a todos, que a assistncia social pague um recurso para as famlias para evitar que as crianas trabalhem, etc. J a equidade de resultados vem dizer que no basta tentar melhor as condies, preciso dar tratamento diferenciado diretamente no processo de seleo, criando assim as cotas nas universidades pblicas. Atualmente, as tendncias preponderantes reconhecem como pilares principais do conceito de equidade a distribuio de recursos atravs de uma discriminao positiva em favor dos mais desfavorecidos e a diminuio das desigualdades que resultam de fatores que esto fora do controle individual. O princpio da discriminao positiva a base das chamadas aes afirmativas, que foram conceituadas por um Grupo de Trabalho Interministerial do Governo FHC como:
Aes afirmativas so medidas especiais e temporrias, tomadas ou determinadas pelo Estado, espontnea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela discriminao e marginalizao, decorrentes de motivos raciais, tnicos, religiosos, de gnero e outros. Portanto, as aes afirmativas visam combater os efeitos acumulados em virtude das discriminaes ocorridas no passado.
Atualmente, as aes afirmativas podem ser definidas como um conjunto de polticas pblicas e privadas de carter compulsrio, facultativo ou voluntrio, concebidas com vistas ao combate discriminao racial, de gnero, por deficincia fsica e de origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educao e o emprego. Diferentemente das polticas governamentais anti-discriminatrias baseadas em leis de contedo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem s respectivas vtimas to somente instrumentos jurdicos de carter
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS reparatrio e de interveno depois do fato ocorrido, as aes afirmativas tm natureza visam a evitar que a discriminao se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em sntese, trata-se de polticas e de mecanismos de incluso concebidos por entidades pblicas, privadas e por rgos dotados de competncia jurisdicional, com vistas concretizao de um objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de oportunidades. Vamos voltar agora ao dilema de que falamos acima. Essa classificao dos tipos de equidade de Turner aparece de forma mais simples no livro de Cohen e Franco. Eles afirmam que para resolver o problema da equidade, existem duas alternativas: A igualdade de oportunidades pretende colocar todos os indivduos na mesma situao inicial, procurando que as recompensas sejam dadas de acordo com os mritos. Essa soluo conduz meritocracia e desigualdade de recompensas, dadas as diferenas de capacidade, de dedicao (e de sorte), que caracterizam os indivduos. A igualdade de resultados pretende alcanar uma distribuio final igualitria, independentemente do desempenho dos indivduos e de sua contribuio sociedade.
Muitos criticam essa segunda opo porque haveria um piora na eficincia global da sociedade, pois as pessoas no teriam recompensas materiais para motivar um sacrifcio maior. Segundo Okun, a insistncia em cortar o bolo em pores iguais reduziria seu tamanho. Isso mostra a disjuno entre igualdade e eficincia econmicas. Por isso dominante o princpio da igualdade do ponto de partida, ou seja, de oportunidades, ao mesmo tempo em que pretende que a distribuio final, que ser desigual, se mantenha dentro de certas margens consideradas aceitveis em cada contexto social. Segundo Snia Draibe:
A edificao dos Welfare State no mundo ocidental, respondeu diferentemente s demandas por maior igualdade e segurana, segundo distintas concepes de justia e oscilando entre diversos ideais de igualdade social, particularmente quando referida sua dupla e contraditria dimenso de igualdade de resultados e igualdade de oportunidades.
Snia Draibe tambm diferencia os dois tipos de igualdade: A igualdade de resultados supe um critrio igualitrio na alocao de recursos, produtos e servios uma redistribuio adequada s
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS necessidades e referida a uma concepo de direitos bsicos que devem ser garantidos igualmente a todos os cidados, com clara inteno redistributivista. por responder a esse ideal de redistributivismo, igualdade e conformao da cidadania que podemos perceber o sentido das polticas de Welfare de garantia de renda mnima (sob forma de assistncia aos pobres, salrio mnimo, penso social, instruo obrigatria, servios sociais etc.), a par de esforos redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo sobre a renda, por exemplo). Atender ao ideal de igualdade de oportunidade (o exemplo mais claro o desenvolvimento da educao secundria compreensiva, mas tambm os programas de seguros sociais proporcionais renda) significou, contrariamente, a legitimao da desigualdade: enfatizando o mrito (o esforo de cada um, as habilidades e capacidades diferenciadas, etc.) reforam-se as bases de sua definio as diferenas de renda e de condies sociais.
As formas institucionais vinculadas ao "objetivo de igualdade de resultados" exprimem tendncias universalistas e redistributivas, bem como uma ao estatal mais intensa na garantia de um padro mnimo de vida para todo cidado. J aquelas vinculadas ao "objetivo de igualdade de oportunidades" tendem a se manifestar atravs de polticas mais assistencialistas e seletivas, que atuam de maneira ex-post e temporria deixando os cidados mais vulnerveis s vicissitudes do mercado.
3.1 TIPOS DE POLTICAS SOCIAIS

Vamos ver quais os diferentes tipos de polticas, segundo Sergei Soares e Natlia Styro: Proteo social; Gerao de oportunidades; Incentivo acumulao do capital humano
Existem programas de transferncia que so, assumidamente, proteo social. Nestes, o objetivo primordial dotar os pobres de renda, para que estes consigam viver com menos agrura e angstia enquanto no encontram caminhos para melhoria de vida. Se o programa proteo social, deve ser pensado enquanto poltica permanente; portanto, o prazo de permanncia se prolonga enquanto dura a necessidade da famlia.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistncia temporria a famlias pobres, acoplada gerao de oportunidades. Equivalem a uma UTI da pobreza: as transferncias de renda so as transfuses de sangue que mantm o paciente vivo, enquanto os programas de gerao de oportunidades o curam, no mdio prazo, da doena da pobreza. Nestes casos, as portas de sada tm papel primordial, e necessrio que estes programas estejam intimamente conectados oferta de capacitao, treinamento, aconselhamento familiar, microcrdito, desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a famlia para que ela escape da pobreza pelos seus prprios meios. Tempos mximos de permanncia fazem todo sentido, para que no se gerem incentivos adversos. As polticas de incentivo acumulao de capital humano correspondem aos programas que tm por objetivo primordial o corte da transmisso intergeracional da pobreza. Isso significa que o objetivo fazer com que os filhos consigam uma situao melhor do que seus pais (por isso intergeracional). O objetivo dar condies para que as crianas possam se desenvolver. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrana das contrapartidas, como a exigncia de que as crianas estejam frequentando a escola e que estejam com as vacinas em dia. O sistema de informaes deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministrios ou secretarias responsveis pela acumulao de capital humano, como educao ou sade. Segundo os autores, o Bolsa Famlia no nem um programa de gerao de oportunidades, nem um programa de incentivo acumulao do capital humano, nem um programa de proteo social.
No momento, ele um estranho no ninho, de difcil classificao no universo da poltica social. Se o problema fosse apenas de classificao, a soluo seria meramente mud-la. Mas o problema mais profundo: na medida em que a concepo do PBF permanece sem clareza, aprofundamse as contradies no prprio programa, e este acaba frustrando todos os trs objetivos citados.
O programa possui caractersticas dos trs tipos de polticas sociais. Ele possui dois tipos de benefcios: o bsico e o varivel. O bsico destina-se s famlias mais pobres e independe da existncia de crianas, ele constitui uma forma de proteo social. Alm dele, o benefcio varivel depende do nmero de crianas e exige as chamadas condicionalidades, que so as contrapartidas dos programas de acumulao de capital humano. Por fim, o programa apresenta tambm caractersticas de gerao de oportunidades, com programas complementares: alfabetizao, profissionalizao, etc.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A presena dos trs tipos de programas pode ser observada nas dimenses que o MDS coloca no Bolsa Famlia: promoo do alvio imediato da pobreza, por meio da transferncia direta de renda famlia; reforo ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de Sade e Educao, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famlias consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes; coordenao de programas complementares, que tm por objetivo o desenvolvimento das famlias, de modo que os beneficirios do Bolsa Famlia consigam superar a situao de vulnerabilidade e pobreza. So exemplos de programas complementares: programas de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos.
Temos, respectivamente, a proteo social, o capital humano e a gerao de oportunidades. Para analisar como so traduzidos os princpios de equidade e eficincia nos fins das polticas sociais, Cohen e Franco tambm diferenciam os trs tipos de polticas sociais. Segundo os autores: As polticas que procuram elevar o nvel de consumo de uma parte da populao (que alguns chamaro assistenciais ou paliativas) so regidas permanentemente pelo princpio da equidade. O investimento em recursos humanos tem um horizonte de mdio e longo prazo e responde tanto s necessidades da clientela, que requer capital humano para satisfazer suas necessidades por si mesma, como s demandas da sociedade, que exige uma populao em condies de assegurar sua continuidade e desenvolvimento. O princpio da equidade rege estas aes, em relao ao curto prazo e clientela, enquanto que o princpio de eficincia predomina a mdio e longo prazos em relao aos interesses societrios. As atividades promocionais costumam ter objetivos sociais e de outra natureza, o que conduz a que a eficincia aparea nelas como fim, inclusive a curto prazo. Considere-se o caso de programas orientados ao desenvolvimento de microempresas. A partir de uma perspectiva econmica global, optar por este setor implica em proceder de acordo com o critrio de equidade, j que poderia ser mais eficiente atribuir os
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS recursos disponveis ao setor formal da economia. Uma vez escolhidas as microempresas, preciso decidir ainda quais delas favorecer: as economicamente viveis ou as mais carentes. A primeira opo privilegia a eficincia; a segunda a equidade.
4 Pontos Importantes da Aula

O controle social corresponde capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao do municpio, estado ou do governo federal. Por controle social se entende o conjunto de meios de interveno, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas, de restabelecer condies de conformao, tambm em relao a uma mudana do sistema normativo. Os conselhos gestores so rgos pblicos, mas tambm so entidades pblicas no-estatais, ou seja, no so subordinados ao Poder Executivo. Suas principais caractersticas so o carter deliberativo e a paridade. O oramento participativo tem como princpio a autoregulao, ou seja, os participantes definem as regras. Ele caracteriza-se pela maior fidelidade e menor flexibilidade da programao de investimentos e tem como resultado a diminuio das desigualdades sociais. Entre os problemas do oramento participativo so citados a perda de poder do Legislativo, distores na representatividade e perda de legitimidade, a no implementao das decises pelo rgos pblicos.
5 Questes Comentadas
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Muito embora a Constituio de 1988 adote em seus princpios a descentralizao de algumas polticas pblicas, tais como sade e educao, a realidade, no entanto, demonstrou a dificuldade de colocar tal princpio em prtica. Com efeito, o processo de participao institucionalizada por meio de Conselhos apresenta problemas, que exigem
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS da sociedade muita criatividade para enfrent-los. Entre tais problemas, podem ser citados todos os mencionados abaixo, exceto: a) A atuao dos Conselhos, sem base na mobilizao social, com a nica preocupao de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas e burocrticas. b) A idealizao do papel dos Conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustraes sobre o seu verdadeiro papel. c) A problemtica a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade civil organizada por demais complexa e requer maior qualificao para a participao dos Conselheiros nas diversas Polticas Pblicas, notadamente aquelas na rea social. d) Independente de como ocorreu a formao dos Conselhos e o processo de discusso das suas competncias, seu papel, sua composio, plano de ao e forma de escolha dos representantes da sociedade, os Conselhos tendem a espelhar a diversidade social, e os Conselheiros a agir com bastante autonomia frente s Instituies que os selecionaram. e) A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a destinao dos recursos pblicos destinados s polticas sociais relativamente limitada, uma vez que a maior parte das Polticas Pblicas tende a ser decidida no centro do sistema, ou seja, pela Unio e no pelos Estados e Municpios, que possuem um papel mais voltado para a execuo do que para a formulao de novas polticas. Questo tirada do texto: Movimentos Sociais e Conselhos, de Elenaldo Celso Teixeira. http://empreende.org.br/pdf/Democracia%20e%20Participa%C3%A7%C3%A3 o/Movimentos%20Sociais%20e%20Conselhos.pdf a) Os conselhos podem constituir-se em mecanismos de fortalecimento da sociedade civil e controle social do Estado, mantendo-se a autonomia de ambas as esferas, que tm suas lgicas prprias. Mas a atuao indiscriminada em conselhos, sem ancoragem na mobilizao social, com a nica preocupao de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas e burocrticas. b) A idealizao do papel dos conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustraes. Os recursos pblicos destinados s polticas sociais so cada vez mais reduzidos. Impe-se, pois, aos conselhos, nos
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS diversos nveis, a tarefa crucial de discutir o oramento pblico, no apenas o fundo especfico do setor, mas as prioridades na distribuio dos recursos. c) A problemtica a ser enfrentada pelos conselhos e pela sociedade organizada por demais complexa e requer maior qualificao da participao, alm da priorizao de certos espaos que ofeream maiores potencialidades de transformao das relaes sociedade / Estado. d) ERRADA: essa era a nica alternativa que apontava coisas boas. No h esta grande diversidade nem a autonomia. e) no encontrei o texto de onde tiraram, mas certa, uma vez que os conselhos ainda no possuem grande poder de participao nas decises referentes destinao de recursos. Gabarito: D.
2. (ESAF/ANA/2009) A experincia brasileira em Oramento Participativo, acumulada nas ltimas dcadas, caracteriza-se por: a) ainda ser afetada negativamente nos casos em que desigualdades socioeconmicas tendem a criar obstculos participao de certos grupos sociais. b) tornar o oramento impositivo, e no meramente autorizativo, no que se refere s decises tomadas pelos Conselhos de Participantes. c) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito dos Municpios. d) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. e) permitir ao cidado comum o acesso direto ao processo decisrio em matria oramentria nos nveis local, regional e nacional. As desigualdades socioeconmicas se refletem tambm nos nveis de participao. Vimos que, segundo Srgio de Azevedo, um dos problemas relacionados ao oramento participativo a baixa participao da classe mdia e dos setores populares de mais alto nvel de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinjam os grupos mais necessitados. A letra A certa.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A iniciativa da lei oramentria do chefe do Executivo e um dos problemas do oramento participativo que ele no possui um carter impositivo, no sentido de que o prefeito obrigado a aceitar as sugestes. A letra B errada. A letra C errada, pois no h obrigatoriedade nem metodologia nica. Cada municpio cria sua prpria frmula. A letra D errada pelos mesmos motivos. A letra E errada. Considero certa a parte que fala do acesso direto ao processo decisrio. Poderia gerar certa polmica quanto efetividade disso, mas na teoria certo. O erro est em colocar o nvel nacional. O oramento participativo experincia do nvel local, utilizada principalmente nos municpios, e tambm em alguns estados. Na Unio ainda no tem. Gabarito: A.
3. (ESAF/ANA/2009) Em nosso pas, sobre o modelo composto pelos processos participativos de gesto pblica, tambm conhecido por administrao pblica societal, correto afirmar: a) enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista. b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experincias inglesa e estadunidense. c) participativo no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular. d) enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico. e) no apresenta uma proposta para a organizao do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organizao e de gesto pblica. Essa questo foi copiada da tabela de Ana Paula Paes de Paula, que vimos na aula.
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Varivel Gerencial Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos ingls e estadunidense. Enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista. Dimenses econmico-financeira e institucional-administrativa. Separao entre as atividades exclusivas e no-exclusivas do Estado nos trs nveis governamentais. Participativa no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular. Societal Movimentos sociais brasileiros que tiveram incio nos anos 1960 e desdobramentos nas trs dcadas seguintes. Enfatiza a participao popular e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gesto. Dimenso scio-poltica. No tem uma proposta para a organizao do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organizao e gesto pblica. Participativo no nvel das instituies, enfatizando a elaborao de estruturas e canais que viabilizem a participao popular. Gesto social: enfatiza a elaborao de experincias de gesto focalizadas nas demandas do pblico-alvo, incluindo questes culturais e participativas.
Origem
Projeto Poltico
Dimenses estruturais Organizao administrativa do aparelho do Estado Abertura das instituies polticas participao popular
Abordagem de gesto
Gerencialismo: enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico.
As quatro primeiras alternativas se referem administrao gerencial. A letra E est na varivel Organizao administrativa do aparelho do Estado. Gabarito: E.
4. (ESAF/MPOG-EPPGG/2009) A partir da promulgao da Constituio de 1988, o cidado brasileiro conta com uma multiplicidade de formas de participao poltica sem precedentes na histria do Pas. A seguir so relacionadas algumas formas de participao popular na esfera pblica. Aponte o nico enunciado falso.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) Possibilidade de qualquer cidado propor individualmente Ao Direta de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal. b) Participao em plebiscitos e referendos. c) Iniciativa popular na propositura de projetos de lei. d) Participao nas deliberaes sobre polticas pblicas por meio de organizaes representativas em colegiados. e) Eleio direta para os integrantes de todas as casas legislativas e para o chefe do executivo em todos os nveis de governo. A CF88 prev diversos mecanismos de controle social:
Art. 1. Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Alexandre de Moraes, analisando esse dispositivo dentro do contexto do princpio democrtico, afirma que:
O princpio democrtico exprime fundamentalmente a exigncia de integral participao de todos e de cada uma das pessoas na vida poltica do pas, a fim de garantir-se o respeito soberania popular. Como possvel verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular exercida em regra por meio da Democracia representativa, sem, contudo, descuidar-se da Democracia participativa, uma vez que so vrios os mecanismos de participao mais intensa do cidado nas decises governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem como so consagrados mecanismos que favorecem a existncia de vrios grupos de presso (direito de reunio, direito de associao, direito de petio, direito de sindicalizao).
O dispositivo afasta qualquer dvida sobre a titularidade do poder poltico no Estado brasileiro: o povo. Este, titular nico e absoluto do poder poltico, pode exerc-lo diretamente, mediante a utilizao de um dos diversos instrumentos de participao prescritos na Constituio, ou indiretamente, mediante a eleio de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo. A letra B certa. Segundo a CF88:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo;
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III - iniciativa popular.
A letra C certa. A iniciativa popular um instrumento da democracia direta que torna possvel populao apresentar projetos de lei para serem votados por Deputados e Senadores. Segundo a CF88:
Art. 61 - 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
A letra D certa. Seguem dispositivos da CF88 que tratam de colegiados:

Art. 10. assegurada a participao dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais ou previdencirios sejam objeto de discusso e deliberao. Art. 164 - Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
A letra A a resposta errada. Segundo a CF88:

Art. 103. Podem propor a ao direta de inconstitucionalidade e a ao declaratria de constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional.
Gabarito: A.
5. (ESAF/APO/2008) Um dos aspectos que vm caracterizando a gesto pblica nas sociedades democrticas a partir da dcada de 1980 a adoo de mecanismos e processos destinados a vencer a distncia entre o Estado e
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS os cidados e construir modalidades participativas de gesto pblica. Abaixo encontramse alguns enunciados sobre processos participativos de gesto pblica. Examine cada um dos enunciados e depois assinale a resposta correta. 1. O Oramento Participativo um processo educativo que, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma viso mais abrangente dos problemas urbanos e das limitaes governamentais. 2. Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas da participao direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas. 3. Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica que regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias. 4. O debate sobre a governana interna e externa refere-se a uma terceira gerao de reformas do Estado, na qual o foco recai sobre a melhoria dos resultados sociais por meio da melhoria na prestao de servios, mediante arranjos envolvendo organizaes governamentais e no-governamentais. a) Os enunciados 1 e 2 esto incorretos. b) Os enunciados 3 e 4 esto incorretos. c) Os enunciados 2, 3 e 4 esto incorretos. d) Todos os enunciados esto incorretos. e) Todos os enunciados esto corretos. As duas primeiras afirmaes foram tiradas de Srgio de Azevedo:
O Oramento Participativo um processo educativo que, atravs de um formato institucional engenhoso (um excelente exemplo da importncia poltica da varivel institucional defendida pelos neo-institucionalistas), permite, a partir de demandas particularistas e locais mediante um processo de filtragem e de negociaes sucessivas , discutir questes mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o processo com uma viso micro (a casa, a rua e, no mximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades bsicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma viso mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitaes governamentais, e a defender,
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portanto, uma pauta vivel. Em suma, ocorre um aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e barganhas.
Em relao s prticas clientelistas, o autor afirma que:

Alm disso, atingem-se frontalmente as prticas clientelistas de alocao de recursos. De fato, considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas.
Portanto, as duas primeiras afirmaes so corretas. A terceira afirmao ns j vimos na parte terica. Por fim, a quarta afirmao trata da governana interna e externa. Este tema realmente ganhou fora com a terceira gerao de reformas, quando se passa a dar maior valor para a accountability, a governana como forma de participao, em que o Estado atua em conjunto com entidades no-governamentais. Gabarito: E.
6. (ESAF/CGU/2008) Entre os processos participativos de gesto pblica destacam-se os conselhos de gesto como uma promissora, ainda que recente, construo institucional. Examine os enunciados abaixo sobre os conselhos e indique o nico incorreto. a) Os conselhos so estruturas jurdico-constitucionais de carter permanente, com representao paritria entre o Estado e a sociedade civil. b) Os conselhos so espaos pblicos no-estatais abertos representao de interesses coletivos. c) Os conselhos distinguem-se de movimentos e manifestaes estritas da sociedade civil em virtude da sua estrutura legalmente definida e institucionalizada. d) Os conselhos tm como funo agir conjuntamente com o aparato estatal na elaborao e gesto de polticas pblicas. e) Os conselhos tm poder de agenda e de interferncia significativa nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos, mas no tm poderes de controle sobre a poltica. Os conselhos gestores so conselhos institucionalizados, ou seja, jurdicoconstitucionais. Suas duas principais caractersticas so a deliberao e a paridade. A letra A certa.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Os conselhos, apesar de rgos pblicos, se inserem na esfera pblica noestatal, pois so mecanismos que permitem a participao da sociedade nas decises do Estado, buscando o interesse coletivo. A letra B certa. A letra C traz um aspecto importante dos conselhos gestores, que o fato deles serem institucionalizados. O controle social pode se dar tanto pelo monitoramento legal, quando os instrumentos de controle esto previstos em leis, como pelo monitoramento autnomo, quando o instrumento no est previsto em lei, criado pela prpria sociedade como forma de controle social. Um exemplo o site Transparncia Brasil. Os conselhos se inserem no monitoramento legal. A letra C certa. A letra D certa, os conselhos so instrumentos de intermediao entre a sociedade e o Estado na formulao e controle das polticas pblicas. A letra E a errada. Os conselhos tm sim poder de controle sobre a poltica. Segundo Raquel Raichelis:
Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituio Federal de 1988, so espaos pblicos com fora legal para atuar nas polticas pblicas, na definio de suas prioridades, de seus contedos e recursos oramentrios, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao dos resultados. A composio plural e heterognea, com representao da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instncias de negociao de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas polticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes polticos.
S que temos que tomar cuidado aqui. Essa a teoria. Na prtica, os conselhos apresentam uma srie de problemas. Apesar do carter deliberativo previsto em lei, isto no garante uma efetiva atuao dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuao, que inibem uma real participao da sociedade. Gabarito: E.
7. (ESAF/ENAP/2006) Indique a opo que apresenta caractersticas inerentes aos Conselhos de Gesto. I. rgos pblicos, criados por lei. II. Entes de direito privado, criados por decreto. III. De livre iniciativa dos municpios. IV. Exigncia de paridade em sua composio.
corretamente
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS V. Esto representados nos conselhos todas as associaes de classe. a) I e III b) II e V c) III e IV d) I e IV e) II e V Apesar de pertencerem esfera pblica no-estatal, os conselhos esto sendo constitudos como rgos pblicos. Um exemplo:
Art. 1 Ao Conselho de Gesto da Previdncia Complementar - CGPC, rgo colegiado integrante da estrutura bsica do Ministrio da Previdncia Social, cabe exercer as competncias de regulao, normatizao e coordenao das atividades das entidades fechadas de previdncia complementar, estabelecidas na Lei Complementar n 109, de 29 de maio de 2001.
Maria da Glria Gohn coloca isso como um dos fatores que limitam a eficcia dos conselhos:
Apesar da legislao incluir os conselhos como parte do processo de gesto descentralizada e participativa, e contititu-los como novos atores deliberativos e paritrios, vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. A lei vinculou-os ao Poder Executivo do Municpio, como rgos auxiliares da gesto pblica. preciso, portanto, que se reafirme em todas as instncias, seu carter essencialmente deliberativo, j que a opinio apenas no basta.
A primeira afirmao correta. Por excluso, a segunda errada. A terceira errada porque a CF/88 e a legislao federal exigem a constituio de conselhos gestores nos municpios. A quarta afirmao correta, pois duas das principais caractersticas dos conselhos so o carter deliberativo e a paridade. Segundo o Dicionrio Houaiss, deliberao significa: Gabarito: D.
8. (ESAF/ADM-MPOG/2006) oramento participativo,
Assinale
a opo
correta.
Por
meio
do
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica. b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios. c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da auto-regulao. d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade. J vimos que um dos princpios do oramento participativo a autorregulao, ou autodeterminao, em que as regras so definidas pelos prprios participantes. Gabarito: C.
9.
(ESAF/ADM-MPOG/2006) Indique a opo incorreta.
a) As parcerias entre o governo e a iniciativa privada devem-se incapacidade de investimento do setor pblico em infraestrutura. b) A participao da sociedade nas decises de governo visa a atender o princpio de impessoalidade do servio pblico. c) Parcerias entre sociedade civil e governo possibilitam maior controle social direto. d) O maior envolvimento da sociedade nas questes de governo deve-se ao processo de democratizao em curso. e) A maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil est no cerne da reforma do aparelho do Estado. A ESAF deu como errada nessa questo a letra B. Discordo. O princpio da impessoalidade pode ser entendido em trs sentidos: finalidade, isonomia e promoo pessoal. Pelo primeiro sentido, o princpio da impessoalidade relaciona-se com a finalidade pblica. Toda a atividade administrativa deve ser desenvolvida sempre visando finalidade pblica, o interesse pblico. A participao da sociedade tem sim como objetivo fazer com que as decises do poder pblico reflitam os reais interesses dela. Gabarito: B.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 10. (ESAF/APO-MPOG/2005) O oramento participativo um importante instrumento de participao do cidado na gesto pblica. A respeito desse instrumento, indique a opo correta. a) O processo de Oramento Participativo gera decises pblicas, pois permite que os governantes exeram, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua deciso individual com a participao coletiva. b) O processo de Oramento Participativo permite a democratizao da relao entre a Unio, Estados e Municpios, j que os gestores pblicos deixam de ser simples coadjuvantes da poltica tradicional para serem protagonistas ativos da gesto pblica. c) O processo de Oramento Participativo contribui para a criao de uma esfera pblica, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gesto pblica quanto mecanismos de controle social sobre o Estado. d) O processo de Oramento Participativo tem a necessidade de um contnuo ajuste crtico, baseado em um princpio de auto-regulao, com o intuito de aperfeioar os seus contedos democrticos e de planejamento, e assegurar a sua no-estagnao. e) O processo de Oramento Participativo aperfeioado pela acumulao de experincias oramentrias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza poltica. O oramento participativo corresponde a um instrumento do setor pblico noestatal, pois envolve a participao da sociedade nas decises pblicas. A letra A errada porque o OP um instrumento da sociedade, para que ela possa lutar por seus interesses, e no os governantes. Segundo Ubiratan de Souza:
A principal riqueza do Oramento Participativo a democratizao da relao do Estado com a sociedade. Esta experincia rompe com a viso tradicional da poltica, em que o cidado encerra a sua participao poltica no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entenderem, por meio de polticas tecnocrticas e populistas e clientelistas. O cidado deixa de ser um simples coadjuvante da poltica tradicional para ser um protagonista ativo da gesto pblica.
Portanto, so os cidados que deixam de ser coadjuvantes para serem protagonistas, e no os gestores pblicos. Alm disso, a maior democratizao
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ocorre na relao Estado e sociedade, e no entre as esferas da federao. A letra B errada. O oramento participativo faz parte de uma esfera pblica no-estatal. A letra C errada. De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam: a) a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, pela criao de um conjunto de espaos participativos (assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem participar com igual poder de deliberao; b) a articulao da participao local ou direta, por intermdio das assembleias regionais, com mecanismos de delegao, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representao regional e municipal; c) a autodeterminao na formulao das regras e critrios de participao e distribuio de recursos, vinculando o OP a uma tradio de reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras da deliberao so determinadas pelos prprios participantes; d) o objetivo de promoo da reverso das prioridades na distribuio dos recursos pblicos, privilegiando os setores mais carentes da populao. Com o OP, os polticos esto abrindo mo de parte de seu poder, transferindo para a sociedade a deciso acerca da destinao de parcela dos recursos pblicos. Com isso, a programao oramentria ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:
Ao promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico, o Oramento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informaes fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidados. O Oramento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e preciso, as demandas sociais. Tais informaes so imprescindveis para a fundamentao de decises ligadas alocao dos recursos pblicos.
A segunda caracterstica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participao direta com a participao representativa. Numa primeira rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. J numa segunda rodada, as assembleias so mais regionais e envolvem a eleio de representantes.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A terceira caracterstica aborda o princpio da auto-regulao do OP. As prprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP. A letra D certa. Por fim, vrios estudos tm demonstrado que o OP representa um mecanismo eficaz na reduo das desigualdades sociais, j que os recursos so destinados para aqueles que mais precisam deles. Para Tarso Genro:
O oramento participativo aperfeioa-se pela acumulao de ricas e variadas experincias democrticas. E o que era puro requerimento, demanda, necessidade, muda de qualidade mediante o processo participativo e adquire natureza poltica, fazendo do indivduo cidado.
A letra E errada porque no por meio do processo eleitoral que ocorre essa mudana. O OP constitui uma forma diferente de participao, indo alm da representao para uma participao direta. Gabarito: D.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Indique a opo que completa corretamente a frase a seguir: O oramento participativo, como todas as demais formas democrticas de participao, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele no seja uma mera consulta, agregao de preferncias dadas ou levantamento de problemas, essencial a preservao e ampliao de seu carter _______________________. a) reivindicativo b) regulativo c) educativo d) representativo e) deliberativo Vimos que participao sinnimo de descentralizao, ou seja, deve haver poder de deciso. A mera consulta representa uma pseudoparticipao. Assim como os conselhos gestores, o OP tambm possui carter deliberativo, ou seja, deve ter capacidade de decidir, e no apenas ter um carter consultivo. No podemos dizer que o Executivo obrigado a acatar as decises tomadas nos fruns do oramento participativo. A competncia para a iniciativa de lei oramentria privativa do Executivo, portanto ele quem define a proposta
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS do oramento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,
Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Oramento Regionalizado elaborar o relatrio final das propostas aprovadas nas audincias pblicas regionais e encaminh-las Gerncia do Oramento da Secretaria de Estado da Fazenda, para incluso na Proposta de Oramento Anual.
O Relator Ministro Seplveda Pertence afirmou que tal dispositivo no fere o art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audincias pblicas no compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, no havendo que se falar, pois, em ofensa ao princpio da independncia dos poderes. Caso houvesse tal vinculao, o artigo seria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei oramentrios do Poder Executivo. No entanto, mesmo assim devemos considerar o OP com carter deliberativo. Como vimos, Avritzer coloca a seguinte caracterstica do OP: a cesso da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, pela criao de um conjunto de espaos participativos (assembleias regionais e temticas) nos quais todos os cidados podem participar com igual poder de deliberao.
Gabarito: E.
12. (FCC/SAEB/2004) A Constituio brasileira de 1988 elenca como princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Dirigida por esses princpios a Constituio de 1988 orienta a participao popular nas polticas sociais com a finalidade de (A) formulao e fiscalizao. (B) elaborao e execuo. (C) formulao e custeio. (D) avaliao e transferncia. (E) eleio e custeio. Vimos que o controle social envolve fiscalizao e participao nas decises, na formulao. Gabarito: A.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 13. (FCC/SAEB/2004) De acordo com a Constituio brasileira de 1988 so formas de exerccio da democracia direta: (A) iniciativa popular, plebiscito, voto censitrio. (B) referendo, plebiscito, iniciativa popular. (C) plebiscito, referendo, voto distrital. (D) voto eletrnico, plebiscito, referendo. (E) iniciativa popular, sufrgio universal, ao popular. Segundo a CF88:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.
Gabarito: B.
14. (FCC/SAEB/2004) A participao popular na formulao de polticas de assistncia social e no controle de suas aes concretizada por meio de (A) parlamentares. (B) centrais sindicais. (C) entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais. (D) organizaes representativas. (E) pesquisas de opinio pblica. Segundo a CF88:
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.
Gabarito: D.
15. (FCC/SAEB/2004) So estabelecidas exercer o controle social para
instituies
encarregadas
de
(A) que os costumes e a jurisprudncia prevaleam. (B) modificar instituies polticas, econmicas e sociais com o uso ilegtimo da fora. (C) que os interesses de grupos minoritrios sejam postos acima do bemestar geral da comunidade. (D) que seus membros sejam mantidos por entidade pessoal, capaz de sofrer influncias ou presses de pessoas ou grupos. (E) que a coeso interna de seus membros seja mantida por entidade impessoal, capaz de exercer esse controle segundo padres e normas aplicveis a todas as pessoas, sem sofrer influncias ou presses de pessoas ou grupos interessados em no se submeter ao controle. Segundo Ana Maria Luiz:
O controle social realizado por instituio, que um rgo estruturado, de carter relativamente permanente, identificvel pelo valor de seu cdigo de conduta muitas vezes expressos em lei. As instituies sociais so estruturas criadas com a finalidade de atender a necessidades bsicas ou especificas da sociedade, portanto, a sociedade cria instituies encarregadas de exercer o controle social para que a coeso interna de seus membros seja mantida por entidade impessoal, capaz de exercer esse controle segundo padres e normas aplicveis a todas as pessoas, sem sofrer influencias ou presses de pessoas ou grupos interessados em no se submeter ao controle. Assim, a instituio estabelecida para exercer controle social, estruturada para regular a distribuio de bens sociais, atendendo s necessidades das pessoas, detentoras de estrutura prpria e normas, usos, costumes e leis aplicveis a determinada configurao social, conforme a espcie de controle que deva exercer.
Gabarito: E.
16. (FCC/TRE-AL/2010) Os conselhos gestores de polticas pblicas devem ser compostos por um nmero par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haver um representante da sociedade civil, porm existe EXCEO a esta regra de paridade para o conselho a) de Controle Social do Bolsa Famlia.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) da Educao. c) da Assistncia Social. d) da Sade. e) de Alimentao Escolar. Segundo o Portal da Transparncia: http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial/ConselhosMunicipaiseCo ntroleSocial.asp
Os conselhos devem ser compostos por um nmero par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haver um representante da sociedade civil (exemplo: se um conselho tiver 14 conselheiros, sete sero representantes do Estado e sete representaro a sociedade civil). Mas h excees regra da paridade dos conselhos, tais como na sade e na segurana alimentar. Os conselhos de sade, por exemplo, so compostos por 25% de representantes de entidades governamentais, 25% de representantes de entidades no-governamentais e 50% de usurios dos servios de sade do SUS.
Gabarito: D.
17. (FCC/MPE-RS/2008) Os Conselhos de Gesto de polticas sociais so fundados nos conceitos de democracia, cidadania e participao. Os conselhos imprimem uma nova dinmica forma de fazer poltica e gerncia da coisa pblica, contribuindo para a construo de uma nova cultura poltica, em que o sentido de participao torna-se mais amplo, incluindo a dimenso dos direitos de cidadania e de participao na elaborao, definio, gesto e no controle social das polticas pblicas. Deste modo podemos afirmar que os conselhos so essencialmente espaos de (A) fragmentao, setorizao e departamentalizao das polticas pblicas. (B) disputa de poder e de recursos, motivados por interesses setoriais. (C) defesa do interesse pblico, ou seja da coletividade, pautados nos interesses corporativos. (D) interlocuo poltica, negociao e deliberao. (E) articulao na defesa da integrao das polticas sociais.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Leila Maria Holanda de Magalhes:
Nessa concepo, o controle social se realiza por meio da participao da sociedade civil organizada na gesto das polticas pblicas, possibilitando aos cidados os meios e canais de fiscalizao e controle das instituies e organizaes governamentais. Fundamenta-se na transferncia de poder poltico sociedade civil, possibilitando que a populao, por meio dos movimentos organizados, possa exercer influncia sobre a agenda do governo, ampliar os canais de discusso, negociao e deliberao entre governantes e governados e, ainda, envolver a sociedade civil em assuntos de interesse pblico. Os conselhos imprimem uma nova dinmica forma de fazer poltica e gerncia da coisa pblica, contribuindo para a construo de uma nova cultura poltica, em que o sentido da participao torna-se mais amplo, incluindo a dimenso dos direitos de cidadania e de participao na elaborao, definio, gesto e no controle social das polticas pblicas.
A letra D a correta, aborda o aspecto democrtico dos conselhos, de deliberao e interlocuo da sociedade civil junto ao Estado. A letra A foi dada como errada. Realmente, os conselhos no so ESSENCIALMENTE espaos de fragmentao e setorizao. Porm eles refletem essas caractersticas das nossas polticas sociais. Segundo Raquel Raichelis:
Muitos dos desafios atuais relacionam-se ao contexto adverso em que os conselhos foram implantados de esvaziamento das responsabilidades pblicas do Estado, de desqualificao das instncias de representao coletivas, de fragmentao do espao pblico e de despolitizao da poltica, processos que fragilizam a capacidade de a sociedade civil exercer presso direta sobre os rumos da ao estatal. Outras dificuldades decorrem da prpria lgica de estruturao das polticas pblicas na sociedade capitalista e da natureza da interveno estatal nesse campo. O que importa considerar que os conselhos criados no mbito das polticas sociais pblicas acompanharam a lgica setorial, cada um deles voltados para aes especficas no seu campo de interveno. No entanto, a maioria dos conselhos teve de enfrentar duras resistncias do aparato governamental para se instalar e obter reconhecimento como espao institucional legtimo para o exerccio do controle social. Outros, alm de desafiar a recusa dos executivos em partilhar o poder, vm exercendo importante papel para a afirmao, como polticas pblicas, de reas que historicamente no foram assim consideradas, caso da assistncia social. Em decorrncia, possvel observar que esse processo de setorizao propiciou, para muitos conselhos, acmulo de conhecimentos e
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experincias para que se consolidassem no campo da poltica especfica em que operam. Contudo, a multiplicao acelerada dos conselhos, a dinmica prpria de funcionamento de cada um e o envolvimento com pautas especficas contribuem, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentao e a segmentao das polticas pblicas, dificultando, em ltima instncia, o enfrentamento da lgica que estrutura a ao estatal e a capacidade de produzir respostas satisfatrias em cada uma de suas reas
Gabarito: D.
18. (FCC/TJ-PE/2007) O controle social exercido pelos Conselhos das Polticas Sociais com a perspectiva de ampliao da democracia compreendida como: (A) a capacidade que a sociedade civil tende a respeitar a gesto pblica, compreendendo as aes do Estado e os gastos estatais. (B) uma expresso que corresponde a uma moderna compreenso da relao sociedade Estado, onde a este cabe estabelecer prticas de vigilncia e controle sobre aquela. (C) a capacidade que a sociedade tem de discernir a gesto pblica com o objetivo de banir as prticas fisiolgicas e clientelistas que conduzem privatizao da ao estatal no Brasil. (D) a participao da populao ocorre fundamentalmente na execuo das polticas sociais. (E) a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados. A letra A errada porque a sociedade no que respeitar as decises do governo, que tambm participar da deciso. A letra B errada, a sociedade que controla o Estado. Essa concepo de controle social como controle da sociedade pelo Estado j existiu, mas o inverso atualmente. A letra C errada. O controle social abrange sim uma maior compreenso da gesto pblica pela sociedade e permite que essa combata o fisiologismo e o
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS clientelismo. Mas como vimos na aula, o controle social vai alm da fiscalizao, abrange tambm a participao da sociedade nas decises. A letra D errada. Ocorre na formulao e na avaliao tambm. A letra E certa. Segundo Raquel Raichelis:
Controle social, que implica o acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica, viabilizando a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados.
Gabarito: E.
19. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) Nas diversas reas de direitos sociais, organizam-se os chamados conselhos de polticas, instrumentos importantes e peculiares de gesto de polticas pblicas. Observe algumas afirmaes sobre tais conselhos. I So espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, e tm a funo de formular e controlar a execuo de polticas pblicas setoriais. II Possuem carter executivo e independem do Poder Pblico para que sejam estruturados. III So fruns congregadores de entidades e associaes da sociedade civil que quebram o monoplio estatal. IV Dependem da lei para serem criados e sua regulamentao feita pelo respectivo conselho, em consonncia com o Poder Pblico. (So) correta(s) apenas a(s) afirmao(es): (A) I (B) I e II (C) I e IV (D) II e III (E) III e IV A primeira afirmao certa. Segundo o Portal da Transparncia: http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial/ConselhosMunicipaiseCo ntroleSocial.asp
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Os conselhos so espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja funo formular e controlar a execuo das polticas pblicas setoriais. Os conselhos so o principal canal de participao popular encontrada nas trs instncias de governo (federal, estadual e municipal).
A segunda afirmao errada. Os conselhos no possuem carter executivo, mas sim deliberativo. Alm disso, so criados por lei, dependem do Poder Pblico para serem estruturados. A terceira afirmao foi dada como errada. No vejo erro. Dentro dos conselhos atuam diversas entidades e associaes da sociedade civil. Talvez falar que os conselhos so fruns congregadores delas seja muito, mas eles do voz a elas sim. E eles quebram o monoplio estatal porque permitem sociedade decidir junto com o Estado. A quarta afirmao certa. Eles dependem de lei para serem criados e possuem o princpio da auto-regulao. Gabarito: C.
20. (FCC/SGP-SP/2009) Diferentemente dos conselhos municipais setoriais, a adoo de formas de Oramento Participativo (OP) (A) encontra seu principal obstculo na participao macia da sociedade, que no tem qualificao tcnica para elaborar um oramento. (B) um mecanismo participativo que incorpora membros da comunidade local ao processo decisrio sobre a alocao de parcela dos recursos oramentrios municipais. (C) foi introduzida por legislao federal, aprovada pelo Congresso em 2004. (D) uma poltica de tipo bottom-up, isto , decidida e operada pelas comunidades locais, com suporte financeiro de governos municipais e estaduais. (E) tem apresentado reduzido impacto redistributivo na alocao de recursos oramentrios porque foi capturado por interesses dos servidores clientelistas. A letra A errada, porque, primeiro, no h participao macia. Alm disso, isso no um obstculo. A falta de conhecimento tcnico sim uma desvantagem, mas o fato de a sociedade participar no . A letra B certa. Segundo Celina Souza:
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010288392004000200004&script=sci_arttext

Estruturado como um mecanismo participativo que incorpora membros da comunidade local ao processo decisrio sobre a alocao de parcela dos recursos oramentrios locais, o OP no isento de controvrsias, alm de requerer a combinao de inmeras variveis. Uma pesquisa nacional, que analisou diversas experincias, concluiu que vrios fatores influenciam nos resultados do OP.
A letra C errada, pois o oramento participativo uma iniciativa dos governos municipais. A letra D errada. O oramento participativo um instrumento bottom-up (de baixo para cima), pois permite que as demandas da sociedade sejam includas no oramento. Porm, a sua adoo parte principalmente do Executivo e em alguns casos do Legislativo. A letra E errada. O oramento participativo promove sim redistribuio de renda. Gabarito: B.
5.1 LISTA DAS QUESTES

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Muito embora a Constituio de 1988 adote em seus princpios a descentralizao de algumas polticas pblicas, tais como sade e educao, a realidade, no entanto, demonstrou a dificuldade de colocar tal princpio em prtica. Com efeito, o processo de participao institucionalizada por meio de Conselhos apresenta problemas, que exigem da sociedade muita criatividade para enfrent-los. Entre tais problemas, podem ser citados todos os mencionados abaixo, exceto: a) A atuao dos Conselhos, sem base na mobilizao social, com a nica preocupao de ocupar espaos, pode levar reproduo de prticas clientelistas e burocrticas. b) A idealizao do papel dos Conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustraes sobre o seu verdadeiro papel. c) A problemtica a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade civil organizada por demais complexa e requer maior qualificao para a participao dos Conselheiros nas diversas Polticas Pblicas, notadamente aquelas na rea social.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) Independente de como ocorreu a formao dos Conselhos e o processo de discusso das suas competncias, seu papel, sua composio, plano de ao e forma de escolha dos representantes da sociedade, os Conselhos tendem a espelhar a diversidade social, e os Conselheiros a agir com bastante autonomia frente s Instituies que os selecionaram. e) A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a destinao dos recursos pblicos destinados s polticas sociais relativamente limitada, uma vez que a maior parte das Polticas Pblicas tende a ser decidida no centro do sistema, ou seja, pela Unio e no pelos Estados e Municpios, que possuem um papel mais voltado para a execuo do que para a formulao de novas polticas.
2. (ESAF/ANA/2009) A experincia brasileira em Oramento Participativo, acumulada nas ltimas dcadas, caracteriza-se por: a) ainda ser afetada negativamente nos casos em que desigualdades socioeconmicas tendem a criar obstculos participao de certos grupos sociais. b) tornar o oramento impositivo, e no meramente autorizativo, no que se refere s decises tomadas pelos Conselhos de Participantes. c) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito dos Municpios. d) possuir metodologia nica, de aplicao obrigatria no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. e) permitir ao cidado comum o acesso direto ao processo decisrio em matria oramentria nos nveis local, regional e nacional.
3. (ESAF/ANA/2009) Em nosso pas, sobre o modelo composto pelos processos participativos de gesto pblica, tambm conhecido por administrao pblica societal, correto afirmar: a) enfatiza a eficincia administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendaes dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista. b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experincias inglesa e estadunidense.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) participativo no nvel do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisrio, organizao das instituies polticas e construo de canais de participao popular. d) enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico. e) no apresenta uma proposta para a organizao do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organizao e de gesto pblica.
4. (ESAF/MPOG-EPPGG/2009) A partir da promulgao da Constituio de 1988, o cidado brasileiro conta com uma multiplicidade de formas de participao poltica sem precedentes na histria do Pas. A seguir so relacionadas algumas formas de participao popular na esfera pblica. Aponte o nico enunciado falso. Possibilidade de qualquer cidado propor individualmente Ao Direta de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal. Participao em plebiscitos e referendos. Iniciativa popular na propositura de projetos de lei. Participao nas deliberaes sobre polticas pblicas por meio de organizaes representativas em colegiados. Eleio direta para os integrantes de todas as casas legislativas e para o chefe do executivo em todos os nveis de governo.
5. (ESAF/APO/2008) Um dos aspectos que vm caracterizando a gesto pblica nas sociedades democrticas a partir da dcada de 1980 a adoo de mecanismos e processos destinados a vencer a distncia entre o Estado e os cidados e construir modalidades participativas de gesto pblica. Abaixo encontramse alguns enunciados sobre processos participativos de gesto pblica. Examine cada um dos enunciados e depois assinale a resposta correta. 1. O Oramento Participativo um processo educativo que, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da poltica como arena de alianas, negociaes, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma viso mais abrangente dos problemas urbanos e das limitaes governamentais. 2. Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas da participao
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as prticas clientelistas. 3. Embora no chegue a impedir a realizao do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislao federal especfica que regulamente a funo das ouvidorias no pas considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias. 4. O debate sobre a governana interna e externa refere-se a uma terceira gerao de reformas do Estado, na qual o foco recai sobre a melhoria dos resultados sociais por meio da melhoria na prestao de servios, mediante arranjos envolvendo organizaes governamentais e no-governamentais. a) Os enunciados 1 e 2 esto incorretos. b) Os enunciados 3 e 4 esto incorretos. c) Os enunciados 2, 3 e 4 esto incorretos. d) Todos os enunciados esto incorretos. e) Todos os enunciados esto corretos.
6. (ESAF/CGU/2008) Entre os processos participativos de gesto pblica destacam-se os conselhos de gesto como uma promissora, ainda que recente, construo institucional. Examine os enunciados abaixo sobre os conselhos e indique o nico incorreto. a) Os conselhos so estruturas jurdico-constitucionais de carter permanente, com representao paritria entre o Estado e a sociedade civil. b) Os conselhos so espaos pblicos no-estatais abertos representao de interesses coletivos. c) Os conselhos distinguem-se de movimentos e manifestaes estritas da sociedade civil em virtude da sua estrutura legalmente definida e institucionalizada. d) Os conselhos tm como funo agir conjuntamente com o aparato estatal na elaborao e gesto de polticas pblicas. e) Os conselhos tm poder de agenda e de interferncia significativa nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos, mas no tm poderes de controle sobre a poltica.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 7. (ESAF/ENAP/2006) Indique a opo que caractersticas inerentes aos Conselhos de Gesto. I. rgos pblicos, criados por lei. II. Entes de direito privado, criados por decreto. III. De livre iniciativa dos municpios. IV. Exigncia de paridade em sua composio. V. Esto representados nos conselhos todas as associaes de classe. a) I e III b) II e V c) III e IV d) I e IV e) II e V apresenta corretamente
8. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Assinale a opo correta. Por meio do oramento participativo, a) o governo estabelece mecanismos de auto-gesto pblica. b) compatibizam-se as relaes entre Unio, Estados, DF e Municpios. c) cria-se um processo contnuo de ajuste crtico, baseado no princpio da auto-regulao. d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais. e) o cidado atende s suas demandas por servios de qualidade.
9.
(ESAF/ADM-MPOG/2006) Indique a opo incorreta.
a) As parcerias entre o governo e a iniciativa privada devem-se incapacidade de investimento do setor pblico em infraestrutura. b) A participao da sociedade nas decises de governo visa a atender o princpio de impessoalidade do servio pblico. c) Parcerias entre sociedade civil e governo possibilitam maior controle social direto. d) O maior envolvimento da sociedade nas questes de governo deve-se ao processo de democratizao em curso.
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CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) A maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil est no cerne da reforma do aparelho do Estado.
10. (ESAF/APO-MPOG/2005) O oramento participativo um importante instrumento de participao do cidado na gesto pblica. A respeito desse instrumento, indique a opo correta. a) O processo de Oramento Participativo gera decises pblicas, pois permite que os governantes exeram, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua deciso individual com a participao coletiva. b) O processo de Oramento Participativo permite a democratizao da relao entre a Unio, Estados e Municpios, j que os gestores pblicos deixam de ser simples coadjuvantes da poltica tradicional para serem protagonistas ativos da gesto pblica. c) O processo de Oramento Participativo contribui para a criao de uma esfera pblica, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gesto pblica quanto mecanismos de controle social sobre o Estado. d) O processo de Oramento Participativo tem a necessidade de um contnuo ajuste crtico, baseado em um princpio de auto-regulao, com o intuito de aperfeioar os seus contedos democrticos e de planejamento, e assegurar a sua no-estagnao. e) O processo de Oramento Participativo aperfeioado pela acumulao de experincias oramentrias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza poltica.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Indique a opo que completa corretamente a frase a seguir: O oramento participativo, como todas as demais formas democrticas de participao, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele no seja uma mera consulta, agregao de preferncias dadas ou levantamento de problemas, essencial a preservao e ampliao de seu carter _______________________. a) reivindicativo b) regulativo c) educativo d) representativo
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) deliberativo
12. (FCC/SAEB/2004) A Constituio brasileira de 1988 elenca como princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Dirigida por esses princpios a Constituio de 1988 orienta a participao popular nas polticas sociais com a finalidade de (A) formulao e fiscalizao. (B) elaborao e execuo. (C) formulao e custeio. (D) avaliao e transferncia. (E) eleio e custeio.
13. (FCC/SAEB/2004) De acordo com a Constituio brasileira de 1988 so formas de exerccio da democracia direta: (A) iniciativa popular, plebiscito, voto censitrio. (B) referendo, plebiscito, iniciativa popular. (C) plebiscito, referendo, voto distrital. (D) voto eletrnico, plebiscito, referendo. (E) iniciativa popular, sufrgio universal, ao popular.
14. (FCC/SAEB/2004) A participao popular na formulao de polticas de assistncia social e no controle de suas aes concretizada por meio de (A) parlamentares. (B) centrais sindicais. (C) entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais. (D) organizaes representativas. (E) pesquisas de opinio pblica.
15. (FCC/SAEB/2004) So estabelecidas instituies encarregadas de exercer o controle social para (A) que os costumes e a jurisprudncia prevaleam.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (B) modificar instituies polticas, econmicas e sociais com o uso ilegtimo da fora. (C) que os interesses de grupos minoritrios sejam postos acima do bem-estar geral da comunidade. (D) que seus membros sejam mantidos por entidade pessoal, capaz de sofrer influncias ou presses de pessoas ou grupos. (E) que a coeso interna de seus membros seja mantida por entidade impessoal, capaz de exercer esse controle segundo padres e normas aplicveis a todas as pessoas, sem sofrer influncias ou presses de pessoas ou grupos interessados em no se submeter ao controle.
16. (FCC/TRE-AL/2010) Os conselhos gestores de polticas pblicas devem ser compostos por um nmero par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haver um representante da sociedade civil, porm existe EXCEO a esta regra de paridade para o conselho a) de Controle Social do Bolsa Famlia. b) da Educao. c) da Assistncia Social. d) da Sade. e) de Alimentao Escolar.
17. (FCC/MPE-RS/2008) Os Conselhos de Gesto de polticas sociais so fundados nos conceitos de democracia, cidadania e participao. Os conselhos imprimem uma nova dinmica forma de fazer poltica e gerncia da coisa pblica, contribuindo para a construo de uma nova cultura poltica, em que o sentido de participao torna-se mais amplo, incluindo a dimenso dos direitos de cidadania e de participao na elaborao, definio, gesto e no controle social das polticas pblicas. Deste modo podemos afirmar que os conselhos so essencialmente espaos de (A) fragmentao, setorizao e departamentalizao das polticas pblicas. (B) disputa de poder e de recursos, motivados por interesses setoriais. (C) defesa do interesse pblico, ou seja da coletividade, pautados nos interesses corporativos. (D) interlocuo poltica, negociao e deliberao.
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (E) articulao na defesa da integrao das polticas sociais.
18. (FCC/TJ-PE/2007) O controle social exercido pelos Conselhos das Polticas Sociais com a perspectiva de ampliao da democracia compreendida como: (A) a capacidade que a sociedade civil tende a respeitar a gesto pblica, compreendendo as aes do Estado e os gastos estatais. (B) uma expresso que corresponde a uma moderna compreenso da relao sociedade Estado, onde a este cabe estabelecer prticas de vigilncia e controle sobre aquela. (C) a capacidade que a sociedade tem de discernir a gesto pblica com o objetivo de banir as prticas fisiolgicas e clientelistas que conduzem privatizao da ao estatal no Brasil. (D) a participao da populao ocorre fundamentalmente na execuo das polticas sociais. (E) a participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados.
19. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) Nas diversas reas de direitos sociais, organizam-se os chamados conselhos de polticas, instrumentos importantes e peculiares de gesto de polticas pblicas. Observe algumas afirmaes sobre tais conselhos. I So espaos pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, e tm a funo de formular e controlar a execuo de polticas pblicas setoriais. II Possuem carter executivo e independem do Poder Pblico para que sejam estruturados. III So fruns congregadores de entidades e associaes da sociedade civil que quebram o monoplio estatal. IV Dependem da lei para serem criados e sua regulamentao feita pelo respectivo conselho, em consonncia com o Poder Pblico. (So) correta(s) apenas a(s) afirmao(es): (A) I (B) I e II
CURSO ON-LINE POLTICAS PBLICAS CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS (C) I e IV (D) II e III (E) III e IV
20. (FCC/SGP-SP/2009) Diferentemente dos conselhos municipais setoriais, a adoo de formas de Oramento Participativo (OP) (A) encontra seu principal obstculo na participao macia da sociedade, que no tem qualificao tcnica para elaborar um oramento. (B) um mecanismo participativo que incorpora membros da comunidade local ao processo decisrio sobre a alocao de parcela dos recursos oramentrios municipais. (C) foi introduzida por legislao federal, aprovada pelo Congresso em 2004. (D) uma poltica de tipo bottom-up, isto , decidida e operada pelas comunidades locais, com suporte financeiro de governos municipais e estaduais. (E) tem apresentado reduzido impacto redistributivo na alocao de recursos oramentrios porque foi capturado por interesses dos servidores clientelistas.
5.2 GABARITO
1. D 2. A 3. E 4. A 5. E 6. E 7. D 8. C 9. B 10. D 11. E 12. A 13. B 14. D 15. E 16. D 17. D 18. E 19. C 20. B
6 Leitura Sugerida
Democratizar a Gesto das Polticas Sociais Um Desafio a Ser Enfrentado pela Sociedade Civil, de Raquel Raichelis. http://www.fnepas.org.br/pdf/servico_social_saude/texto1-4.pdf
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CIDADANIA E EQUIDADE ................................................................................... 31 3.1 TIPOS DE POLTICAS SOCIAIS ............................................................................... 36

LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 71

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1.1 CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

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A autora elaborou uma tabela comparativa entre a gerencial e a societal.

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Organizao administrativa do aparelho do Estado

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Vamos ver algumas dessas experincias.

2.2 CONSELHOS GESTORES DE POLTICAS PBLICAS

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A Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA 2008-2011, dispe que:

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2.5 ORAMENTO PARTICIPATIVO

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3.1 TIPOS DE POLTICAS SOCIAIS

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4 Pontos Importantes da Aula

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Gerencialismo: enfatiza a adaptao das recomendaes gerencialistas para o setor pblico.

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