Fernando Gutirrez de Vera* Luis Dodero Jordn**

INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO

En este artculo se analizan los problemas que plantea a economas en desarrollo tanto la falta de infraestructuras para la prestacin de servicios pblicos, como su creacin y gestin. Se presta especial atencin a los aspectos clave de fijacin del precio, participacin del sector privado y valoracin del papel asesor desempeado por los organismos multilaterales. Una frmula operativa de gran inters para estos pases puede ser la figura, bien conocida en la tradicin espaola, de la concesin administrativa. La concesin proporciona al Estado la infraestructura necesaria y asegura la prestacin del servicio dentro de un marco de seguridad jurdica que impute de manera apropiada riesgos y responsabilidades del rgano concedente y del concesionario. El sistema de concesiones puede ser efectivo para los usuarios si el concesionario respeta las condiciones impuestas en materia de acceso, calidad y precio del servicio, y beneficioso para el concesionario si el Estado despolitiza el servicio y asigna a una agencia tcnica e independiente la misin de control pblico. Basadas en su larga experiencia, las empresas espaolas son hoy titulares de ms de un centenar de concesiones en todo el mundo. Sin duda es una experiencia vlida, con las adaptaciones necesarias a cada situacin, para que muchos pases en desarrollo puedan dotarse de medios de provisin de servicios pblicos esenciales.
Palabras clave: concesin administrativa, desarrollo econmico y social, relaciones multilaterales, empresas. Clasificacin JEL: H54, L98.
1. Infraestructura y desarrollo. La experiencia cercana rrollo social y econmico de un pas. Puede afirmarse que el pas permanecer en el subdesarrollo mientras no mejore su infraestructura, pero el coste de lograrlo constituye una de las partidas mas elevadas en el presupuesto que adems debe orientarse en forma global, pues la mejora de unos servicios a travs de gastos en infraestructura est ntimamente relacionada con el funcionamiento de otros servicios pblicos. As, la inversin en una nueva red de escuelas a las que no tienen fcil acceso los alumnos y profesores por deficiencias en la infraestructura de transporte o carecen de energa elctrica o de agua potable, no va a mejorar el sistema educativo del pas, ni tampoco un nuevo sistema de sanidad

La infraestructura y la prestacin de servicios pblicos No es necesario argumentar extensivamente el importante papel que juega la infraestructura en el desa-

* Asociacin de Empresas Constructoras de mbito Nacional (SEOPAN). ** Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones. Grupo Banco Mundial (MIGA).

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN en un pas en el que la potabilidad del agua no es fiable, va a rebajar el ndice de mortalidad infantil. Pero las infraestructuras son caras, por lo que los gobiernos de pases en desarrollo, conscientes de que una de sus principales prioridades es la mejora de las mismas, se encuentran ante un delicado dilema: dedicar un importante porcentaje de sus escasos recursos fiscales a este fin, esperando a que en un futuro ms o menos lejano ello ayude a atender mejor la prestacin de servicios a sus ciudadanos u otorgar prioridad a otros gastos imprescindibles cuyo no pago puede generar inmediatos problemas sociales, tales como sueldos de sus funcionarios, prestaciones de desempleo o servicio de la deuda externa o interna. Ello nos lleva a analizar dos cuestiones principales. La primera de ellas es quin paga el servicio? Y la segunda, quin debe prestarlo? El pago del servicio pblico: subsidios? Existe un principio bsico en la prestacin de servicios por el Estado que, sorprendentemente, es por lo general ignorado por el pblico: los servicios tienen un coste que va a ser siempre sufragado por el ciudadano. El pago puede ser hecho por el usuario del servicio, el contribuyente o una combinacin de ambos, pero alguien lo tiene que pagar. Quin sea el prestador de estos servicios, si es el sector pblico, el privado o una combinacin de ambos, no va a evitar que el ciudadano pague el coste, aunque s va a influir en la eficacia y calidad de los mismos. La decisin de incurrir en un coste para mejorar o crear un determinado servicio requiere tener en cuenta una serie de criterios. Para ello es interesante utilizar los que el Banco Mundial aplica para el anlisis de las peticiones de financiacin de los pases en desarrollo destinadas a introducir mejoras en su infraestructura. Estos criterios son: accesibilidad para el usuario, calidad del servicio, precio y cobertura del coste1. El primero de estos criterios, cuyo objetivo final es que todo aquel que tenga necesidad de un servicio pblico tenga acceso al mismo independientemente de su nivel de ingresos, est claramente relacionado con el coste. En un sistema impositivo progresivo, parece lgico que los servicios del Estado los tenga que sufragar el contribuyente a travs de sus impuestos, no obstante ello crea situaciones injustas, pues quien no usa el servicio lo est pagando indirectamente. Pero no podemos olvidar que existen servicios bsicos, tales como suministro de agua y energa, educacin, sanidad y transporte, a los que en una sociedad moderna todo el mundo debera tener acceso, incluso aquellos que no pueden pagar su coste. Se pueden aplicar diversos sistemas para que estos ciudadanos tengan acceso a tales servicios, el ms comn de los cuales es el subsidio, que a su vez puede ser dado directamente por el Estado o por otros usuarios del servicio (subsidios cruzados). El subsidio por el Estado implica que ste cobra el servicio a un precio por debajo del coste y financia el dficit a travs de sus ingresos fiscales. En ocasiones una mejora en un servicio, por ejemplo agua potable, genera un ahorro para el Estado en otro tipo de servicios, como sanidad, resultando un coste final del subsidio muy bajo o incluso nulo, por lo que un sistema de subsidios creativo no tiene por que ser demasiado gravoso para el propio Estado. Otra posibilidad es que, en vez del Estado, sea el consumidor ms rico el que subsidie al ms pobre, lo que puede hacerse de muy diferentes formas. Por ejemplo, aplicando un precio por debajo del coste al primer tramo de la tarifa, con lo que el que ms consume, generalmente el ms rico, paga un sobreprecio que cubre el dficit o aplicando una tarifa ms baja, por debajo del coste del servicio, a los hogares de los barrios ms pobres y otra ms alta, que cubre el dficit de la primera, en los barrios ms ricos (sistema aplicado en algunos municipios del norte de Colombia). No obstante, estos mtodos no estn exentos de problemas: en Manaus, Brasil, se implant un sistema por el que los consumidores industriales subsidiaban a los individuales y, entre estos

1 Infrastructure Development: the Rules of the Public and Private Sector, noviembre 2005.

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO ltimos, los que ms consuman, subsidiaban a los pequeos consumidores. Ello motiv que aquellos que pagaban por encima del coste excavasen pozos y construyeran su propia infraestructura, desconectndose del suministro pblico2. La calidad del servicio pblico es otro aspecto fundamental. El objetivo final del Estado debe ser buscar la mejor calidad/precio posible. Ello no implica que, especialmente en los pases en desarrollo, la calidad de un servicio tenga que responder a la ltima tendencia conocida. Ante la escasez de recursos, especialmente aguda en estos pases, el Estado tiene que encontrar un compromiso entre accesibilidad y calidad. Est claro que para la mayora de los ciudadanos es preferible un suministro de electricidad reducido (determinadas horas al da), que un suministro sin cortes ni oscilaciones pero que slo unos pocos pueden pagar. O la construccin de fuentes pblicas que el suministro de agua corriente a los hogares cuando muchos de ellos no pueden pagar la instalacin. El Banco Mundial ha rechazado la financiacin de muchos proyectos de infraestructura, especialmente en el sector de transporte, por considerar que un proyecto ms modesto servira mejor a los ciudadanos del pas. El precio del servicio est asimismo ntimamente ligado a la accesibilidad. El control de la organizacin administrativa, de la corrupcin y de las ineficiencias tcnicas, es uno de los factores que pueden disminuir el precio del servicio, pero un factor fundamental en los pases en desarrollo es el coste de la financiacin de las infraestructuras. Generalmente la inversin inicial necesaria para la prestacin o la mejora de un servicio pblico es muy elevada, y su posible amortizacin a travs del pago de tarifas por el ciudadano es a muy largo plazo, por lo que el Estado necesita encontrar financiacin tambin a muy largo plazo. Cuanto ms pobre sea el pas, ms cara y escasa es la financiacin, por lo que nos encontramos con la paradoja de que en los pases donde ms pobreza existe los servicios pblicos tienden a ser ms caros. La nica solucin para paliar este problema es la financiacin a travs de organismos multilaterales de desarrollo que financian a los pases ms pobres a muy largo plazo sin intereses o con intereses por debajo del mercado, tales como la Asociacin Internacional de Desarrollo (International Development Association-IDA) del grupo Banco Mundial3 o la ayuda bilateral al desarrollo, y a ello nos referiremos ms adelante. Por ltimo, el precio del servicio pblico debe cubrir su coste sin perjuicio, como hemos indicado anteriormente, de que para aquellos servicios bsicos puedan establecerse subsidios para lograr una plena accesibilidad. Si el precio no refleja el coste, el Estado est desviando sin motivo parte de sus escasos recursos, que son necesarios para otras funciones prioritarias, lo que puede dar lugar a consecuencias desastrosas en la futura prestacin de servicios. Por ejemplo, algunos pases como Argentina impusieron la prestacin de ciertos servicios por debajo del coste, congelando indefinidamente las tarifas al mismo tiempo que los costes se elevaron para los concesionarios como consecuencia de una fuerte devaluacin del Peso. El resultado ha sido el deterioro general de todos los servicios pblicos. La prestacin del servicio: sector pblico versus sector privado Cules son los servicios que deben ser prestados por el Estado y cules por el sector privado es una cuestin

2 Governance, Partnership and Financing for Essencial Services, Institut de la Gestion Dlegue, marzo 2006.

3 El llamado grupo Banco Mundial est constituido por una serie de organismos multilaterales para el desarrollo, con sede en Washington, que comparten diversos servicios, tienen un presidente comn y, de facto, el mismo consejo de administracin o directorio. Estos organismos son: el Banco Mundial, la Asociacin Internacional de Desarrollo (IDA en sus siglas inglesas), la Corporacin Financiera Internacional (IFC), el Centro para el Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (ICSID) y el Organismo Multilateral de Garanta de Inversiones (MIGA).

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN objeto de debate poltico. Generalmente se entiende que la educacin, la sanidad, el agua, la energa, el transporte, la seguridad pblica y la defensa son, entre otras, necesidades bsicas para el ciudadano que deben ser promovidas por el Estado, lo que requiere la inversin en las costosas infraestructuras antes citadas. El mtodo tradicional de creacin de infraestructuras para el suministro de servicios pblicos era el encargo por el Estado de la construccin de determinadas obras o plantas industriales al sector privado, normalmente a travs de un concurso pblico. El Estado asuma la operacin posterior, y con ello por una parte el riesgo de la calidad del servicio frente al pblico y por otra el diferencial entre el coste y precio. La experiencia demuestra que este mtodo, aplicado a todos los servicios, especialmente en los pases en desarrollo, no ha funcionado adecuadamente. Ineficiencias, inexistencia de expertos entre los funcionarios, falta de presupuesto, inadecuadas polticas de precio y corrupcin crnica han sido factores que han contribuido a la imposibilidad de acceso al servicio para la poblacin ms pobre, cortes continuos de suministro y mala calidad. A partir de 1997 la inversin directa en infraestructura financiada por el Estado en el mundo en desarrollo inicia un descenso vertiginoso que ha continuado hasta fechas recientes. Es interesante observar que tal descenso fue ms acusado en los pases en desarrollo de renta media que en los pases ms pobres, especialmente los del frica Sub-sahariana, donde el flujo de inversin extranjera en infraestructura, aunque de poca cuanta, se ha mantenido estable y donde se ha notado un repunte de la llamada inversin Sur-Sur, es decir, empresas africanas (primordialmente de Sudfrica) invirtiendo en el continente. Conviene detenerse en analizar los precedentes que generaron este estado de cosas. Los aos setenta y principios de los ochenta conocieron un auge en las operaciones de exportacin a pases en desarrollo por empresas privadas. En casi todas las grandes operaciones, muy numerosas, el comprador era al Estado del pas en desarrollo. En Espaa, el asegurador oficial de crdito a la exportacin, la Compaa Espaola de Seguros de Crdito a la Exportacin (CESCE) conoci un importante incremento en el nmero de empresas que suscriban su pliza de Compradores Pblicos, en cobertura de los riesgos polticos de resolucin de contrato y falta de pago por los Estados importadores. El crdito oficial, un crdito subsidiado cuyo gestor era la entidad pblica Banco Exterior de Espaa, financiaba estas operaciones de forma muy generosa. Los gobiernos de pases en desarrollo descubrieron que comprar infraestructura era fcil y que las empresas de pases industrializados estaban dispuestas a vender lo que fuera, respaldadas por sus propios Estados. Estos gobiernos, incluso aqullos fuera del bloque socialista, se dedicaron a toda clase de actividades mediante la importacin de plantas industriales llave en mano. Las empresas estatales fabricaban textiles, cemento y papel, y operaban refineras y plantas siderrgicas sin tener tcnicos para ello. A pesar de que los aseguradores de crdito a la exportacin analizaban estas operaciones con bastante detalle y en muchas ocasiones sus servicios recomendaban su denegacin, las presiones polticas eran constantes (especialmente en Espaa durante los aos setenta) y muchas de ellas eran aprobadas. El resultado fue que una gran cantidad de las mismas fueron grandes fracasos, excepto para el bolsillo de muchos polticos de pases pobres, que reciban abiertamente comisiones de las empresas vendedoras, pues mientras el cobro de estas comisiones se consideraba corrupcin, su pago no era mas que un coste adicional para poder realizar la operacin. (Los formularios espaoles para la salida de divisas incluan en tiempos una casilla titulada: comisiones). Muchas de estas plantas eran absolutamente innecesarias o excesivamente grandes o, simplemente, no se operaban posteriormente con suficiente eficacia y en consecuencia resultaban ruinosas para estos pases. Llegado el vencimiento del pago, muchos exportadores y financiadores comprobaron que ste no se produca, lo que gener un espectacular aumento en el nmero de siniestros declarados en las entidades oficiales de seguros de crdito a la exportacin que tuvieron que hacer frente a

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO los mismos, recibiendo para ello cuantiosas cantidades de sus Estados, por cuenta de quienes emitan el seguro contra riesgos polticos. Un nmero importante de empresas espaolas se vieron en esta situacin, que empeor an ms a consecuencia del cambio de gobiernos en varios pases en desarrollo importadores de bienes espaoles. Varias empresas (entre ellas Dragados y Construcciones que estaba construyendo el puerto de Bandar Abbas, para albergar el mayor astillero de Oriente Medio), tuvieron que renegociar sus contratos con el nuevo Gobierno iran. La empresa Degremont Espaa, tuvo importantes dificultades en la construccin de infraestructuras para el suministro de aguas a varias ciudades ecuatorianas. Otra empresa espaola se vio obligada a renegociar contratos con el Ministerio de Defensa de Libia. La revolucin sandinista en Nicaragua tambin afect a empresas de nuestro pas. En Irak, empresas espaolas que estaban construyendo, entre otras cosas, una planta siderrgica, una azucarera y un hotel, todas ellas para el Estado, tambin sufrieron importantes problemas. La situacin dio lugar a la creacin del llamado Club de Pars, una asociacin informal de pases acreedores y pases deudores donde, en forma parecida a un procedimiento concursal, el pas deudor renegocia su deuda con sus pases acreedores, que lo son, ya sea como subrogados en el derecho al cobro de los exportadores asegurados por las entidades oficiales de seguro de crdito a la exportacin, ya como prestamistas directos a travs de crditos bilaterales. El Club de Pars contina an su actividad, en muchos casos refinanciando lo ya refinanciado. El auge de las concesiones de infraestructura. La Colaboracin Pblico Privada Tanto en pases desarrollados, como en pases en desarrollo el comienzo de los aos noventa conoci un auge en la participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos. Por lo general, la participacin privada, excepto en el caso de ciertas privatizacio-

GRFICO 1 INVERSIN EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS CON FINANCIACIN PRIVADA: 1990-2001 (En miles de millones US$)

140 120 100 80 60 40 20 0

93 90 91 99 00 20 92 94 95 96 19 19 97 98 19 19 19 19 19 19 19 19 20 01

FUENTE: BANCO MUNDIAL. WB.PPI Projects Database 2002.

nes (por ejemplo, la reprivatizacin de la banca y seguros en Portugal que tras la Revolucin de los Claveles pasaron a ser servicios pblicos), no implicaba que el Estado dejara de responsabilizarse de estos servicios, sino que la prestacin se canalizaba a travs de o con la colaboracin de la empresa privada, mientras que en el sistema tradicional directamente el Estado o sociedades pblicas asuman la operacin y mantenimiento de las infraestructuras construidas para facilitar dichos servicios. Esta participacin se canaliz a travs de distintos sistemas, desde la privatizacin total del servicio a contratos de arrendamiento de servicios, asistencia tcnica, concesiones (incluyendo la modalidad BOT build, operate, transfer o BOO build, own and operate) etctera. En resumen contratos de concesin, en la terminologa habitual del sistema espaol. El Grfico 1 muestra claramente la evolucin de la participacin del sector privado durante esa dcada. Un contrato de concesin, en el que la empresa privada est a cargo de la operacin del proyecto (como en las modalidades BOTo BOO) y por lo tanto su remuneracin depende del xito del mismo, es una forma

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN de inversin, no de exportacin4, con la gran ventaja de que la empresa privada inversora es ahora quien lleva el control de la operacin y es responsable de una buena gestin para producir ingresos suficientes para amortizar los costos de la obra y obtener beneficios normalmente a lo largo de varias dcadas. Adicionalmente, esta presencia garantiza la creacin de equipos humanos del pas receptor de la inversin, y la transferencia de tecnologa y sistemas de direccin a los mismos, con el efecto inducido de colaboracin al desarrollo de las capacidades humanas de dicho pas. Las deficiencias del sistema tradicional, la especializacin de muchas empresas en campos hasta entonces reservados al sector pblico y la bsqueda por los gobiernos de mtodos para reducir sus dficit presupuestarios, junto con las nuevas corrientes polticas privatizadoras, fueron motivos del auge de la participacin del sector privado en la prestacin de servicios pblicos en pases en desarrollo a partir de principios de los noventa. El llamado Consenso de Washington5 incluy entre sus diez principios el de la privatizacin del servicio pblico para, entre otras cosas, lograr el equilibrio fiscal. Muchas empresas y pases decidieron que encontrar sistemas por los cuales las empresas privadas asumieran el riesgo comercial de la operacin y adems su control, era ms favorable a sus intereses que la importacin de plantas o la compra directa de infraestructuras, en la que el riesgo comercial lo corre y lo controla el Estado. La dcada de los noventa fue pues la de la inversin. Muchos gobiernos de pases en desarrollo, deseosos de mejorar su clima de inversin extranjera, concluyeron Tratados de Proteccin Recproca de Inversiones (APRI) con los gobiernos de los pases industrializados (entre ellos Espaa cuyas autoridades realizaron un ingente esfuerzo en la negociacin de APRI), modificaron su legislacin hacindola ms favorable al inversor extranjero y ratificaron los tratados internacionales que crean la Agencia Multilateral de Garanta de Inversiones y el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (ver nota 3). Espaa, consciente de la importancia que estos organismos tienen para fomentar la inversin espaola en el exterior, es miembro de ambas instituciones pues solo las empresas con nacionalidad de un pas miembro tienen acceso a sus servicios (ms adelante se desarrolla una descripcin de los mismos). Naturalmente, mucha de esta inversin consista (y consiste) en la creacin de empresas manufactureras en pases en desarrollo que producen bienes y servicios para el mercado del pas receptor y para la exportacin, pero parte de ella se dedic a la prestacin de servicios pblicos. La crisis econmica de los aos noventa y sus consecuencias Los primeros problemas relevantes tuvieron lugar en Indonesia a principios de los aos noventa. El pas, que estaba atravesando por un claro dficit de energa que afectaba notablemente a sus planes de desarrollo econmico, abri el mercado de generacin de energa elctrica al sector privado. Varias empresas, especialmente de Estados Unidos y Japn, entraron en el pas y empezaron la construccin de centrales tras firmar con el Estado contratos take or pay por los que ste se obligaba a comprar la produccin de electricidad, la usara o no, condicin impuesta por las empresas. Tras la crisis econmica en Asia, Indonesia modific a la baja sus objetivos industriales, encontrndose con la obligacin de

4 Segn los estatutos (Operational Regulations) de MIGA (ver nota 3), constituye inversin aquella operacin en la que la remuneracin de la empresa depende sustancialmente del funcionamiento del proyecto. 5 El llamado Washington Consensus, formulado por el economista John Williamson, recoge diez principios que, a finales de los aos ochenta, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro americano aplicaban para la lucha contra el subdesarrollo. Estos principios se basan en tres reglas consideradas fundamentales: estabilidad macroeconmica, liberalizacin y privatizacin. El Washington Consensus ha sido considerado como la plasmacin de las doctrinas neoconservadoras propiciadas por Margaret Thatcher y Ronald Reagan, y ha sido criticado, entre otros por el premio nobel de economa Joseph Stiglitz, Economista Jefe del Banco Mundial a finales de los aos noventa, por considerarlo incompleto y no aplicable a todos los pases en desarrollo indiscriminadamente.

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO comprar energa que no iba a necesitar. La primera reaccin del gobierno fue resolver varios de estos contratos unilateralmente. La intervencin de determinado organismo multilateral llev al gobierno a reconocer que tales cancelaciones constituan en realidad expropiaciones de acuerdo con el derecho internacional y se avino a pagar indemnizaciones. En Argentina los problemas fueron ms graves pues eran muchas las empresas que estaban prestando servicios pblicos a travs de contratos con el Estado, especialmente en los sectores de transporte, comunicaciones, electricidad y agua y las consecuencias fueron muy distintas que en otras situaciones. Las empresas no se encontraron nicamente ante la necesidad de renegociar las condiciones de sus contratos, sino ante nuevos problemas, tales como restricciones a las transferencias al exterior y el abandono por el gobierno argentino de la indexacin de la moneda local con el $US, en el que estaban presupuestados sus ingresos por el cobro de tarifas, lo que motiv la necesidad de acudir a otras fuentes distintas a los ingresos de la inversin para cubrir el pago de la financiacin, denominada en $US o euros. Las empresas afectadas iniciaron demandas de arbitraje, por lo general ante ICSID, amparadas por los Acuerdos de Proteccin Recproca de Inversiones (APRI) firmados por sus pases con Argentina, lo que dio lugar a una fuerte presin del gobierno argentino para que retirasen sus demandas o dejaran el pas. La posicin de Argentina, como la de los gobiernos de Bolivia y Venezuela actualmente, es que los contratos de concesin eran leoninos, con clusulas muy desfavorables para el Estado y que en situaciones de crisis el principio de la santidad de los contratos (pacta sunt servanda) no puede ser aplicado, por lo que los contratos de concesin deben ser modificados para adaptarlos a la nueva situacin (concepto jurdico denominado rebus sic stantibus). La escalada en el precio del petrleo fue un factor agravante de estas crisis. Especialmente en el sector elctrico, las empresas concesionarias de distribucin tuvieron que incrementar el precio de su facturacin para cubrir el incremento de costes para la compra de energa. Ante el malestar social que ello iba a generar, muchos gobiernos se negaron a aceptar las subidas contractuales de tarifas. El consumidor achac las subidas a la tradicional codicia del sector privado, lo que gener graves revueltas populares contra obras privadas de infraestructura (como el suministro de aguas a Cochabamba, Bolivia) dando como resultado la resolucin de las concesiones. Algunas empresas negociaron satisfactoriamente su salida del pas (Unin Fenosa con Repblica Dominicana) y en otros pases del rea se estn re-negociando los contratos. La crisis econmica de los aos noventa, que afect especialmente a Indonesia, Rusia y Argentina, tuvo un impacto en el sector privado muy diferente a otras crisis anteriores, pues las empresas no estaban construyendo solamente obras de infraestructura sino adems prestando servicios pblicos por cuenta del Estado y por lo tanto su intencin era permanecer en el pas indefinidamente. En esta situacin, la empresa privada est a menudo dispuesta a renegociar su contrato de concesin, incluso con importantes rebajas en sus derechos contractuales, antes que suspender sus actividades en el pas, perdiendo por lo general la inversin realizada en la obra. Este riesgo no fue suficientemente valorado por los inversores privados a principios de los noventa, pero tras la crisis antes citada, a la que hay que aadir los recientes cambios de gobierno en algunos pases latinoamericanos, como Bolivia y Venezuela, que han obligado a muchas empresas extranjeras a renegociar sus contratos, el sector privado perdi parte de sus incentivos para seguir invirtiendo en obras de infraestructura en pases considerados de alto riesgo. Todo lo anterior result en: a) una retraccin importante por parte del sector privado para invertir en concesiones en pases en desarrollo, b) un empeoramiento de la prestacin de servicios pblicos, c) una reaccin de la opinin pblica contra la prestacin de servicios por el sector privado al que se atribuy tal empeoramiento, d) el cierre de coberturas por los aseguradores de riesgos polticos nacionales e internacionales para este tipo de proyectos e) el encarecimiento (e incluso desapari-

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN

GRFICO 2 AGUA: AUMENTO DE ACCESIBILIDAD COMO CONSECUENCIA DE LA PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO
% Crecimiento 35 30 25 20 15 10 5 0 35 30 25 20 15 10 5 0

GRFICO 3 SANEAMIENTO: AUMENTO DE ACCESIBILIDAD COMO CONSECUENCIA DE LA PARTICIPACIN DEL SECTOR PRIVADO
% Crecimiento

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FUENTE: BANCO MUNDIAL.

FUENTE: BANCO MUNDIAL.

cin) de su financiacin, f) el retorno a la contratacin de obras de infraestructura en forma tradicional y, por lo tanto, a la prestacin de servicios directamente por el Estado y, h) ciertas intenciones de re-nacionalizacin por determinados gobiernos. A pesar de que el extraordinario incremento de la intervencin de la presencia del sector privado no fue la panacea que se esperaba, todos los anlisis realizados concluyen que, en general, introdujo importantes mejoras en los servicios pblicos que se extendieron a casi todos los sectores de servicios, incluyendo agua, telecomunicaciones, electricidad, gas, aeropuertos, puertos, carreteras, crceles y defensa. La reversin de estos servicios al sector pblico no ha resuelto los problemas, sino que los ha agravado. Los siguientes grficos (fuente, Banco Mundial) muestran cmo ha mejorado la accesibilidad para el pblico en agua potable y eliminacin de residuos urbanos durante la dcada de los noventa tras la participacin del sector privado en estos servicios (Grficos 2 y 3).

Pero tambin es necesario analizar las razones por las que muchas de las privatizaciones de servicios pblicos fracasaron. Los motivos son varios, pero quiz uno de los ms importantes es la falta de competencia en algunos sectores de determinados pases, unida a una regulacin muy insatisfactoria. El sector privado es eficiente en mercados competitivos. En situaciones monopolsticas, especialmente para la prestacin de servicios pblicos bsicos, tiende a ser tan ineficiente como el Estado y la nica forma de que no lo sea es una buena regulacin, con importantes incentivos para cuando la empresa cumpla con los objetivos del Estado y sanciones cuando no sea as. Muchos de los problemas enunciados anteriormente nacieron en situaciones de monopolios naturales, es decir, en pases pequeos en los que no cabe tener ms que un operador dado el escaso nmero de usuarios y se deben a una deficiente gestin de la funcin reguladora de los Estados receptores de la inversin. Esta funcin reguladora, que debe estar dirigida principalmente a la fijacin de precios, ob-

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO jetivos y calidad del servicio, y al seguimiento del funcionamiento de la inversin, incluyendo la exigencia del cumplimiento de las condiciones establecidas, fue deficiente, en muchos casos desde la negociacin del contrato de concesin en la que el Estado no tuvo en cuenta muchos aspectos que en el futuro podran afectar a la marcha de la inversin, como las consecuencias para el pblico de la subida de precios de la electricidad o el suministro de agua, ni el inversor privado pens en que el Estado no iba a tener capacidad para pagar los subsidios a que se haba comprometido. Tampoco tuvo en cuenta que una subida de precios del petrleo repercutida en el precio de la factura elctrica, iba a resultar en un incremento muy importante del hurto de energa o agua por medio de conexiones ilegales que el Estado es reacio en perseguir pues quin sufre las consecuencias es la empresa concesionaria. En situaciones de monopolio natural, el sector privado, cuando acta meramente como un gestor del Estado, aportando sus conocimientos tcnicos y bajo un sistema regulador bien formulado, es ms gil y flexible que el sector pblico y la mejora en eficiencia cubre con creces el coste del beneficio empresarial que, naturalmente, suporta el consumidor. En situaciones no monopolsticas, especialmente en servicios no considerados bsicos, por ejemplo en el sector de las comunicaciones, la intervencin del sector privado ha generado extraordinarias mejoras en los servicios. Un ejemplo tpico es Argentina. Durante los aos ochenta, obtener una lnea telefnica requera una espera de aos. Las empresas y particulares conectaban sus propias lneas y la corrupcin en el servicio estaba generalizada. Tras la privatizacin el servicio mejor notablemente, pero el precio se multiplic debido en parte al coste de renovacin de la infraestructura. La entrada de otros operadores en el mercado abarat los precios y mejor el servicio. La crisis de finales de los noventa, ha afectado en gran manera a la opinin pblica de los pases en desarrollo, que ha adoptado una actitud muy negativa contra la participacin del sector privado en servicios que, considera, siempre han de ser prestados directamente por el Estado. Los gobiernos de estos pases, para evitar la prdida de votos, culpan de las deficiencias en los servicios a la empresa privada, aunque no sea responsable por ello. La opinin pblica tiende a olvidar las deficiencias de todo orden que existan cuando el Estado prestaba directamente los servicios. La conclusin a la que podemos llegar es que la prestacin de servicios pblicos por el sector privado es altamente recomendable, especialmente en situaciones no monopolsticas y ello puede demostrarse con ejemplos especficos. En situaciones de monopolios, naturales o jurdicos, la entrada del sector privado mejora el servicio y ahorra dinero al Estado, siempre que la funcin reguladora sea correcta. Para ello es fundamental que, para cada sector, el Estado haga un estudio del valor aadido que la intervencin del sector privado va a aportar a un determinado servicio. A este fin, debe tener en cuenta los cuatro factores a los que nos referamos anteriormente, es decir: accesibilidad, la entrada del sector privado va a incrementar el nmero de ciudadanos que tienen acceso al servicio?; calidad, va a mejorar el servicio?; precio lo va a abaratar?; y coste, va a suponer un ahorro para el Estado o va a ser necesario que el Estado subsidie el servicio o que indemnice a los funcionarios que pierdan su puesto de trabajo por la entrada del sector privado? Puede ser til inspirarse en la experiencia de economas como la espaola que practican la concesin desde hace dcadas, y donde ha sido un instrumento extraordinariamente til para franquear escalones sustanciales del desarrollo del pas, o entender los motivos por los que el uso de la frmula concesional ha continuado en la dcada siguiente, los aos 2000 en el mundo desarrollado, con ejemplos tan significativos como el conjunto de programas denominados Private Finance Iniciative en el Reino Unido, o incluso con la venta al sector privado del derecho a explotar durante dcadas infraestructuras que anteriormente gestionaba directamente el sector pblico con cobro directo a los usuarios (casos como la autopista de Montreal, el Chicago Skyway, la Indiana Toll Road o la reciente venta de las sociedades de autopistas francesas al sector privado).

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN Cmo puede utilizarse el mecanismo concesional como un instrumento poderoso para el desarrollo del Tercer Mundo? Cules son los motivos reales por los cuales este sistema se est convirtiendo en un instrumento de pases ricos que utilizan as los recursos financieros de los mercados de capitales para mejorar su propia infraestructura? Cmo conseguir que su utilizacin se extienda como un sistema habitual de provisin de infraestructuras para el mundo en desarrollo, dadas las ventajas adicionales que aporta, la aceleracin de los procesos de construccin y renovacin de la infraestructura necesaria que consigue, y las mejoras de disciplina y buena gestin posterior de la infraestructura que representa? Es preciso considerar en profundidad en la segunda parte de este artculo las caractersticas esenciales del contrato de concesin y los riesgos que en l percibe el sistema financiero para entender cmo se puede mejorar y difundir su aplicacin en los pases menos afortunados. 2. La concesin. Un instrumento de desarrollo a perfeccionar miento de agua, como la propia Lyonnaise des Eaux, nacida en el Grupo Suez, o la Societ Generale des Eaux, daba a los franceses la prioridad en los sistemas de abastecimiento de agua del mundo actual. La generalizacin de este modelo para todo tipo de infraestructuras pblicas incluyendo edificios de servicio al pblico como: prisiones, hospitales y centros de justicia y su aplicacin a proyectos de tamao relativamente pequeo, as como la extensin de la aplicacin del modelo a numerosos pases es un fenmeno relativamente reciente. La dcada de los aos setenta en Europa conoci ya el desarrollo de autopistas de peaje mediante el modelo concesional tanto en Espaa como en Francia o en Italia, pero fue a principios de los aos noventa en Europa cuando dos hechos significativos y no necesariamente ligados han contribuido a dar un impulso definitivo al modelo concesional generalizado. En primer lugar, el acuerdo de Maastrich impuso por vez primera un lmite numrico al porcentaje de dficit pblico admisible en los pases adheridos a la Unin Europea. La obligacin de que el gasto presupuestario no sobrepasase el 3 por 100 del producto interior bruto de los pases referidos supona, por vez primera, un lmite efectivo a la capacidad de inversin en infraestructura, y diversos pases, como Espaa, Portugal e Italia consideraron que la aplicacin de los sistemas de concesin permita complementar la capacidad de inversin estatal sin incrementar, en principio, el dficit pblico. Bien es cierto que posteriormente la oficina contable de la Unin Europea, Eurostat, impuso determinadas condiciones que imputaban nuevamente la deuda de las concesionarias al presupuesto estatal, en aquellos casos en que las garantas ofrecidas por la Administracin a los concesionarios no permitan suponer que realmente haba una autntica transferencia del riesgo financiero al inversor privado, y Portugal vio sorprendido cmo un deficiente diseo de los contratos de peaje en sombra para la construccin de sus nuevas autopistas obligaba a un incremento inusitado de su deuda pblica, de graves consecuencias nacionales. Para entonces el sistema concesional ya estaba admitido en Europa como un

Las concesiones de infraestructura Un camino para el desarrollo? La concesin, figura jurdica mediante la cual el poder pblico otorga a un ente privado derechos para la prestacin por un tiempo determinado de un servicio pblico, cobrando determinadas tarifas a los usuarios o cnones a la propia Administracin, tiene una tradicin de siglos en nuestro ordenamiento jurdico, as como en el de otros pases europeos. Su uso para el servicio pblico mediante la construccin de nuevas infraestructuras ha sido especialmente relevante en Francia, en el Siglo XIX, con la creacin de grandes grupos, asociaciones de constructores y financieros, para la construccin y explotacin de obras relevantes, como el Canal de Suez o, en tiempos ms cercanos, el tnel bajo el Canal de la Mancha. A finales del Siglo XIX el desarrollo de las grandes sociedades privadas de distribucin y trata-

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO instrumento importante de la licitacin pblica, y un sistema recomendado repetidamente por la propia Unin para hacer frente al crnico dficit de infraestructuras de transporte, especialmente en las comunicaciones transfronterizas y los llamados proyectos transeuropeos. En paralelo, ya desde los gobiernos conservadores de Margaret Thatcher, el Reino Unido haba iniciado un sistema novedoso de contratacin, el PFI, Private Finance Initiative, cuya esencia de pensamiento era la siguiente: El Estado no debe comprar infraestructura, sino servicios. La infraestructura deben construirla, financiarla y mantenerla las instituciones privadas, y el Estado mediante distintas frmulas de pago, unas por uso y otras por disponibilidad, retribuir a las organizaciones privadas por su servicio. Segn lo anterior, el gobierno ingls decidi que el mtodo de concurso de toda nueva infraestructura de uso pblico se decidira tras analizar previamente si dicho concurso se podra instrumentar a travs de sistemas de colaboracin pblico-privada, y slo en caso de que dicho concurso fuera imposible se aceptaran otras frmulas de contratacin. La aplicacin inicial del mtodo a la renovacin de la red viaria, a travs de contratos de peaje en sombra (Shadow Toll) en los que el Estado retribua al concesionario segn el nmero de usuarios de la autopista, fue seguida por un conjunto amplio de otros contratos de renovacin y nueva construccin de edificios de servicio pblico, y hoy se han licitado y puesto en servicio en el Reino Unido del orden de un millar de contratos mediante mtodos similares. Es importante mencionar que sucesivos cambios de gobierno en el Reino Unido han llevado a distintas revisiones y anlisis sobre la eficacia del sistema confirmando la misma, anlisis que se han hecho pblicos a travs de Internet por el Tesoro Britnico, siendo la esencia de los argumentos a favor del sistema afirmaciones del estilo de: Mediante la contratacin directa, las obras sufran incrementos de presupuesto superiores al 25 por 100, o alteraciones sustanciales de plazo. Con el PFI estos problemas han desaparecido. As pues, tanto gobiernos conservadores como laboristas han continuado con el PFI, modificando y simplificando en lo posible los sistemas de contratacin. Los promotores privados se han visto as sistemticamente invitados a participar en la construccin y financiacin de infraestructuras, y de manera natural han llamado en su ayuda al sistema financiero, inicialmente recurriendo a la Banca Comercial y, posteriormente, mediante frmulas ms sofisticadas, a veces con recurso directo a los mercados de capitales. Ello ha coincidido en el tiempo con un perodo de elevada liquidez, perodo en que adicionalmente las frmulas de lo que ha venido en llamarse Financiacin de Proyecto o Financiacin sin recurso a los accionistas, que se aplicaron en los aos ochenta, sobre todo al desarrollo de nuevos campos en la industria del petrleo, ya estaban consolidadas y dispuestas para aplicarse a otros campos, como el de las infraestructuras. A ello viene a sumarse un elemento novedoso: la reduccin por primera vez en muchos aos de las posibilidades de inversin en deuda pblica europea, provocada precisamente a raz de los Acuerdos de Maastrich para la reduccin del dficit pblico. Bien es verdad que en estos ltimos tiempos Estados Unidos ha venido a compensar con creces esta necesidad, pero antes de llegar a estas fechas ya se haba consolidado la financiacin del sistema concesional como una tarea ms del mundo financiero, y se haban desarrollado en el seno del mismo equipos de hombres especializados en la tarea e incluso mercados secundarios tanto para el capital como para la deuda necesaria. Liderazgo espaol en concesiones de infraestructura de transporte Los constructores espaoles, a diferencia de los de otros pases europeos, vivieron en la dcada de los noventa procesos de diversificacin importantes. Ello, unido a una cautelosa aproximacin a los mercados latinoamericanos contribuy a que estos grupos empresariales, que conocan el potencial de la frmula de concesin a travs de las autopistas de peaje de Espa-

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN res a los 100.000 millones de euros. Estos grupos gozan de la confianza del mundo financiero y continan desarrollando activamente la ampliacin de los mercados existentes y la bsqueda de nuevas oportunidades. El Grfico 4 pone de manifiesto cmo en los principales grupos constructores del pas una parte importante del valor burstil de cada grupo se refiere sin duda a la actividad sealada, que representa ms del 40 por 100 del valor agregado del conjunto de empresa y pone de manifiesto la muy activa respuesta a esta nueva oportunidad mundial. El modelo financiero de una concesin Es conveniente ahora, detenerse en la estructura financiera de una concesin de infraestructura clsica, en la que el Estado permite al concesionario la percepcin de precios o cnones por la utilizacin de una determinada infraestructura que previamente debe construir a costa de recursos propios del concesionario, o prstamos obtenidos en los mercados financieros. El negocio concesional, iniciado mediante una adjudicacin pblica, da derecho al concesionario a la construccin de determinada estructura, construccin que al menos en los pases de tradicin jurdica latina, se har en el dominio pblico, y utilizando por tanto los mecanismos de ocupacin del territorio y valoracin de expropiaciones previstos en la Ley. El concesionario debe, por tanto, disponer de una cantidad importante de dinero para la inversin inicial, la construccin de la nueva infraestructura. La obtencin de estos recursos iniciales es, por tanto, el primer hecho esencial que deben tener en consideracin tanto el concedente como el concesionario para que la concesin tenga xito. En paralelo, uno y otro tratan de no garantizar los crditos que se requieran, y es normal que el concesionario aporte como recursos propios a una nueva sociedad vehculo, la sociedad concesionaria, nicamente del orden del 20 a 25 por 100 de la inversin inicial, recurrindose para el resto a los mercados financieros mediante la llamada financiacin sin recurso,

CUADRO 1 PRINCIPALES CONSTRUCTORES DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE, 2006

Nmero de concesiones/ proyectos CPP Empresa Bajo contrato MIG/Macquarie Bank (Australia) . . . . ACS Dragados (Espaa) . . . . . . . . . Ferrovial / Cintra (Espaa) . . . . . . . . Sacyr Vallehermoso (Espaa) . . . . . . FCC (Espaa) . . . . . . . . . . . . . . . . . Abertis (Espaa) . . . . . . . . . . . . . . . Vinci / Cofiroute (Francia) . . . . . . . . . Hochtief (Alemania) . . . . . . . . . . . . . OHL (Espaa) . . . . . . . . . . . . . . . . . Cheung Kong Infrastructure (China) . Laing / Equion (Reino Unido) . . . . . . Acciona (Espaa) . . . . . . . . . . . . . . . Alstom (Francia). . . . . . . . . . . . . . . . EGIS Projects (Francia) . . . . . . . . . . Andrade Gutierrez (Brasil) . . . . . . . . AMEC (Reino Unido) . . . . . . . . . . . . Bouygues (Francia) . . . . . . . . . . . . . Bilfinger Berger (Alemania) . . . . . . . . Siemens (Alemania) . . . . . . . . . . . . . Caja Madrid (Espaa) . . . . . . . . . . . . Bechtel (Estados Unidos) . . . . . . . . . 51 45 44 29 27 24 21 19 17 17 15 14 13 13 10 9 8 8 8 8 7 Propuestas en activo 14 22 34 19 20 2 26 16 10 4 2 18 6 10 6 6 22 9 8 0 5

NOTA: * Concesiones de carreteras, puentes, tneles, ferrocarril, aeropuertos y consorcios pblico-privados de ms de 50 millones de dlares, en construccin y operativos desde 1985. FUENTE: Public Works Financing database.

a en las que varios haban participado o seguan siendo socios, licitaran de manera agresiva ante los nuevos desarrollos mundiales y, en muy pocos aos, se alzaron con los primeros puestos en las clasificaciones mundiales de este tipo de actividad (Cuadro 1). Hoy los promotores espaoles se encuentran presentes en 30 pases de Europa, frica, Amrica y Asia, incluyendo el Reino Unido, Canad y Estados Unidos, con ms de 100 contratos diversos de infraestructura de transporte y manejan un grupo de inversiones superio-

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO

GRFICO 4 LOS GRUPOS CONSTRUCTORES ESPAOLES Y SU CONJUNTO DE ACTIVIDADES

Valor en Bolsa* (Euro 1.000s) ACS Abertis Acciona Sacyr Ferrovial Cintra OHL 0,0 2,0 2,9 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0 6,3 12,3 11,1 10,6 13,6 16,9 EBITDA por actividades

Crecimiento en dos aos** 121% 36% 151% 186% 61% 21%*** 210% Cintra Abertis Ferrovial OHL ACS Sacyr Acciona

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Construccin Concesiones Otras actividades

NOTAS: * A 29 de junio de 2007. ** Desde junio 2005. *** Desde septiembre 2005. FUENTE: Santander.

esto es, financiacin sin garanta de los socios promotores, basada nicamente en la garanta que merece el buen hacer del concesionario, las seguridades que ofrezca el contrato de concesin y la generacin de circulante derivada de la explotacin del proyecto. El realismo en las hiptesis de inversin y de ingresos y gastos futuros es, por tanto, una condicin esencial para el buen xito del proyecto, y obliga a los responsables pblicos, y no slo al inversor privado, a un profundo y meticuloso estudio de calidad suficiente para atraer, no slo a licitantes serios y experimentados, sino posteriormente a prestamistas que crean en la viabilidad del proyecto (es preciso advertir que, de las concesiones de infraestructura que se han licitado en los ltimos diez aos, slo un 50 por 100 han conseguido los recursos necesarios y se han llevado a buen trmino, lo cual est en parte ligado a la inestabilidad financiera de los pases a los que ms arriba nos referamos). La complejidad de

los acuerdos jurdicos y la profundidad de los estudios necesarios es, desgraciadamente, una faceta caracterstica de la Financiacin de Proyecto a la que antes se ha hecho alusin. El Grfico 5 pone de manifiesto los dos perodos sucesivos a los que se enfrenta el negocio concesional. En la primera etapa, perodo de construccin, que se inicia con la obtencin de los recursos necesarios es esencial eliminar el riesgo de construccin, esto es, el riesgo de que los trabajos requieran un presupuesto superior al inicialmente previsto, o retrasen la terminacin ms all de los plazos sealados. Ambos problemas podran dar al traste con la viabilidad del negocio y por ello es indispensable la presencia de constructores experimentados que asuman formalmente ambos riesgos frente a los prestamistas. Es en este primer punto donde la eficacia y experiencia de los grandes grupos constructores de nuestro pas se ha revelado crucial.

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN

GRFICO 5 EVOLUCIN COMPLETA DE UNA CONCESIN

800 600

Miles de euros nominales

400 200 0 200 400 600 800 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 Aos de concesin Capital Suscrito Gastos operacin y mantenimiento Dividendos Disposiciones de Deuda Senior Int. y comisiones D. Senior Impuestos Inversiones capital Repago Deuda Senior Total Ingresos

FUENTE: UBS.

Completada esta etapa, es importante reconocer que se inicia un perodo de muy largo plazo para la recuperacin del capital invertido por el concesionario, por no hablar de la obtencin de una rentabilidad adicional sobre el mismo. Un primer problema: el elevado tipo de inters ligado a la percepcin del riesgo en determinados pases La apreciacin del riesgo de recobro es determinante para que el sistema financiero decida sobre la posibilidad de aportar recursos a un proyecto determinado, e incluso en el caso de que dicha aportacin sea posible la apreciacin del riesgo pas puede llevar a tasas de inters que redunden en tarifas de servicio inviables. La deuda requerida para la financiacin de

proyectos en pases desarrollados puede obtenerse con diferenciales (spreads) sobre el mercado de Euribor del orden de 100 a 200 puntos bsicos (1 a 2 por 100). En cambio, debido a la inseguridad jurdica y econmica es normal que los diferenciales equivalentes para proyectos en pases en desarrollo superen los 500 puntos bsicos, y esto refirindose a pases de nivel medio. Por ejemplo, la tasa del mercado monetario en 2004 en Egipto, con una inflacin del 4,6 por 100, era de un 9,9 por 100, cuando Espaa, con una inflacin media del 3,2 por 100 en el perodo 1999-2004, tena en 2004 una tasa del 2,04 por 100. Si descendemos en la escala del desarrollo, los riesgos percibidos por el mercado aumentan de tal manera que es imposible incluso a tasas elevadas obtener financiacin para proyectos privados o pblicos a largo plazo.

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO Se pone de manifiesto de forma clara cmo un instrumento que en principio puede paliar las deficiencias presupuestarias de los pases en desarrollo y permitir acelerar la creacin de infraestructura y la prestacin de servicios pblicos bsicos, aportando la tcnica y la capacidad de organizacin del sector privado al mundo en desarrollo, se convierte en un sistema de difcil o imposible aplicacin debido a la percepcin de riesgos que el sistema financiero aprecia en este tipo de inversiones a largo plazo, percepcin que ha venido a empeorarse debido a los desastres de la dcada de los noventa antes comentados. Los elementos que integran esta percepcin de riesgo pas y que ser preciso mitigar son la falta de seguridad jurdica, incluyendo los riesgos derivados de mecanismos inadecuados para la solucin de conflictos, y el riesgo poltico. Adicionalmente ser preciso referirse a otros riesgos financieros bsicos, como la fluctuacin de cambio de moneda y los riesgos derivados de la inexistencia de crditos a largo plazo, o riesgo de refinanciacin, y comentar cmo se puede obtener esta mitigacin de riesgos que haga posible la presencia del instrumento concesional como elemento de desarrollo. La falta de seguridad jurdica Antes de decidir hacer una inversin directa en el extranjero el inversor y el prestamista van a analizar el sistema jurdico del pas y, especialmente, cmo puede ejercitar sus derechos contractuales, tanto contra el Estado receptor de la inversin como contra entidades privadas en el pas, si ello fuera necesario. El funcionamiento de la justicia, la posibilidad de ejecucin de sentencias, el nivel de corrupcin, la proteccin que la ley del pas receptor ofrece al inversor extranjero, incluyendo la existencia de un APRI con el pas del inversor, y la pertenencia del pas receptor a organismos multilaterales, han de ser factores decisivos en la decisin de invertir en una obra de infraestructura a travs de una concesin. Uno de los graves problemas de los pases en desarrollo es que la percepcin en el exterior sobre la seguridad jurdica es muy deficiente. Lamentablemente, son los pases en desarrollo, por lo general, los que ms cambios polticos traumticos experimentan y es tradicional que estos cambios lleven aparejadas sustanciales modificaciones del sistema jurdico. La inversin privada en infraestructuras tiende a ser a muy largo plazo y por ello el inversor busca estabilidad. Si el sistema permite la retroactividad de la legislacin fiscal o, a lo largo de la reciente historia, el pas ha modificado su sistema impositivo a menudo son cuestiones ms importantes para el inversor que la existencia de un tipo muy bajo de impuesto de sociedades. La solucin de conflictos La existencia de un sistema de resolucin de conflictos entre el inversor y el Estado en el caso de que se produzca un contencioso entre ambas partes, es tambin fundamental para la atraccin de inversiones. El sector privado es reacio a someterse a la jurisdiccin de los jueces y tribunales del pas receptor y, lamentablemente, es este otro de los obstculos cuya percepcin empeora ms cuanto ms pobre sea el pas. El inversor privado no est convencido de la independencia del poder judicial del pas con el cual tiene un contencioso y por lo tanto prefiere someterse a una jurisdiccin neutral. Esto choca con el principio de soberana que muchos pases aplican estrictamente, por ejemplo Mxico. No obstante, conscientes del problema, y deseando atraer la inversin extranjera, muchos pases en desarrollo optaron por abandonar este principio y aceptar su sometimiento a arbitraje internacional. Por ejemplo, los pases del Pacto Andino decidieron dejar de aplicar la llamada Doctrina Calvo, segn la cual un extranjero no tiene ms derechos que un nacional del pas. Como este ltimo est obligatoriamente sometido a la jurisdiccin de sus tribunales en un contencioso con su Estado, el extranjero tambin lo est.

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN El riesgo poltico Una de las mayores preocupaciones para el inversor que va a construir una serie de infraestructuras para con ellas prestar un servicio pblico a travs de un contrato de concesin con un Estado extranjero es el riesgo poltico, que consiste en la posibilidad de sufrir prdidas debido a causas imputables a acciones tomadas por el gobierno del pas receptor de la inversin o conflictos blicos. Universalmente, se entiende que existen cuatro tipos de riesgo poltico: la expropiacin ilegal por parte del Estado; la resolucin unilateral del contrato; la inconvertibilidad de la moneda local, incluyendo la imposibilidad de transferir dinero fuera del pas; y la guerra y conflictos civiles. En este tipo de contratos los riesgos de resolucin de contrato y el de inconvertibilidad e imposibilidad de transferir son los ms acusados. El primero de estos riesgos es el que ms se ha materializado en la prctica, ya sea una resolucin de contrato total, ya el incumplimiento por el Estado de alguna o algunas de sus obligaciones contractuales, especialmente la negativa por el Estado a que el inversor aplique las clusulas contractuales que le permiten subir las tarifas. La inconvertibilidad e imposibilidad de transferencia al exterior tambin se ha producido con relativa frecuencia. Las prdidas pueden ser muy elevadas pues normalmente el inversor ha sufragado la construccin de la obra con una financiacin en moneda convertible (US$, euro o Yen) que est amortizando con el cobro de las tarifas en moneda local. Este riesgo no debe confundirse con el de devaluacin o depreciacin de la moneda local, que se consideran riesgos especficos no incluidos entre los riesgos polticos. La financiacin en moneda local, que elimina este riesgo, no existe an en la mayora de los pases en desarrollo, teniendo en cuenta los altos importes y largos plazos de amortizacin que son necesarios para obras de infraestructura. La expropiacin ilegal, es decir, la adquisicin forzosa por el Estado de bienes o derechos propiedad del inversor, sin que se cumplan los principios internacionalmente aplicables a la expropiacin, que sea en inters pblico y contra el pago de una indemnizacin justa, tambin es frecuente en este tipo de operaciones, pero hoy da se ven pocas expropiaciones tpicas; lo normal es la llamada expropiacin reptante (creeping expropriation) que consiste en una serie de acciones del Estado que, consideradas individualmente, no cumplen con la definicin de expropiacin, pero consideradas en su conjunto si lo hacen. Un ejemplo de ello es lo ocurrido en una repblica de Asia Central, en la que el gobierno obligaba a aterrizar a las lneas areas comerciales en el aeropuerto militar, dejando sin trabajo a un inversor extranjero que tena la concesin de carga del aeropuerto civil de la capital del pas, hasta que el inversor lleg a ser comercialmente insolvente y se vio obligado a abandonar el pas, retomando el gobierno las operaciones de carga. Este caso se encuentra actualmente en arbitraje. La caracterstica comn a los riesgos polticos es que su ocurrencia es imprevisible, al menos a medio o largo plazo. Por ejemplo, las crisis sociales y econmicas de los aos ochenta y noventa, a las que nos hemos referido anteriormente y que fueron causa del acaecimiento de riesgos polticos, no fueron predichas en plazos brevemente anteriores a su ocurrencia. La existencia de una legislacin adecuada en el pas receptor puede paliar en algo la percepcin de estos riesgos, pero precisamente ellos en muchos casos se producen porque el Estado incumple su propia legislacin. Los riesgos financieros bsicos. Fluctuacin de moneda y posibilidad de refinanciacin Los pases que recientemente han accedido al rea del euro se han encontrado de la maana a la noche con las ventajas que ofrecen una moneda estable y un mercado financiero profundo, tanto en los importes como en los plazos. Ello facilitar extraordinariamente la aplicacin de soluciones de tipo concesional para el desarrollo de sus infraestructuras, ya que de un plumazo han eliminado las dos incertidumbres financieras bsicas para este tipo de proyectos: el riesgo de financiar el proyecto en una moneda distinta de aqulla en que se

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO va recibir el cobro del servicio, problema que aparece cuando no existen mercados financieros locales de suficiente volumen, y el riesgo de deber contratar los crditos del proyecto a plazos inferiores a los que requiere el desarrollo de los ingresos del mismo, lo que obligara a sucesivas refinanciaciones a lo largo de la vida del proyecto con los riesgos implcitos derivados del entorno cambiante que no es posible prever en cada vencimiento a refinanciar. Si el riesgo poltico al que antes nos referamos es limitado pueden existir situaciones en que el propio pas asegure todo o parte de los riesgos financieros antes descritos. Espaa en los aos sesenta careca de mercado de crdito a largo plazo y no tena una moneda estable. Sin embargo el Banco de Espaa y en general las instituciones econmicas tenan suficiente credibilidad para afrontar una solucin a estos problemas, solucin que permiti iniciar las primeras actuaciones de autopistas de peaje, base del desarrollo turstico posterior y en buena parte factor determinante para el desarrollo del pas. La solucin consisti en garantizar, para los crditos ligados a la construccin de aquellas autopistas, un seguro de cambio asumido por el Estado, junto con una garanta final a los propios crditos, solucin que fue a menudo criticada en aos posteriores, si bien un estudio de uno de los autores de este artculo ha puesto de manifiesto cmo el valor actual neto de los recursos a aportar por el Estado bajo ese concepto ser inferior a la recuperacin obtenida por el propio Estado a travs de los distintos impuestos generados por la propia autopista, y ello sin considerar la reversin de la misma a manos pblicas ni los efectos positivos para la economa que la existencia de dicha infraestructura ha facilitado. Chile, que en los ltimos 15 aos ha desarrollado de manera notable su sistema de transportes gracias a una inteligente utilizacin del sistema de concesiones, ofreci en un momento determinado un seguro de cambio a los financiadores en caso de que la devaluacin de su moneda sobrepasase determinado umbral, lo que permiti continuar el desarrollo de sus actuaciones con un riesgo financiero razonable. Pero no todos los pases en desarrollo gozan de la credibilidad de los dos ms arriba mencionados, y los efectos negativos de los riesgos financieros mencionados pueden hacer inaplicable la solucin concesional si no se arbitran procedimientos complementarios. La mitigacin de riesgos. El papel de las instituciones bilaterales y multilaterales A travs del desarrollo anterior se pone de manifiesto cmo un sistema intrnsecamente til para facilitar el desarrollo de los pases pobres y para complementar de manera acelerada la transferencia de tcnicas bsicas de gestin, se ve limitado en su aplicacin por los riesgos que el sistema financiero percibe, y se deriva lgicamente hacia pases ms seguros. Sin embargo, la existencia de riesgos potenciales no debe igualarse a la seguridad de ocurrencia de dichos riesgos, y las instituciones de ayuda al desarrollo, bilaterales o multilaterales, tienen amplia experiencia de cmo sistemas prudentes de cobertura de riesgos a pases en desarrollo han conducido a xitos notables en la lucha contra la pobreza. Volviendo al planteamiento previo, es necesario considerar de qu manera los organismos multilaterales pueden multiplicar su capacidad de accin facilitando la eliminacin de los obstculos que impiden la aplicacin universal del sistema de concesiones para el desarrollo de infraestructura. Si tal objetivo se consiguiera, el efecto inmediato sera, no slo la construccin de la infraestructura, sino adicionalmente, y mucho ms importante, la transferencia progresiva durante los 20 o 30 aos del perodo concesional de la capacidad de direccin tcnica y administrativa de los concesionarios a los pases concedentes, tal como de hecho se ha vivido en numerosos ejemplos en los que al cabo de un perodo inicial de formacin la carga de la responsabilidad y control del servicio se encuentra en manos de personas del pas en que se ha llevado a cabo la inversin. En resumen, se conseguira, a travs del instrumento concesional, de una parte la construccin de la infraestructura, en segundo lugar un adecuado mantenimiento de la misma y

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN un efecto adicional, e igualmente importante la transmisin de la capacidad de direccin y control a los equipos del propio pas. Los autores de este artculo creen que el instrumentar un paquete de coberturas sistemtico que pueda aplicarse a los concursos de concesin en determinados pases constituir un instrumento de enorme utilidad para facilitar el desarrollo de infraestructuras y servicios bsicos, y que las instituciones multilaterales, dirigidas por el Banco Mundial deben agilizar la creacin de este instrumento de mitigacin de riesgo que en parte ya existe de forma fragmentada. En efecto, refirindose al riesgo poltico, el Banco Mundial, consciente de que la inseguridad jurdica es uno de los principales obstculos para el desarrollo, adopt a mediados de los aos noventa la posicin de que si bien el crdito es un instrumento adecuado para luchar contra el subdesarrollo, el asesoramiento para la mejora de los mtodos de gobierno (gobernanza) es una prioridad. El anterior presidente del Banco, James Wolfensohn6, convencido de ello, introdujo drsticos cambios en su estructura, contratando expertos de todos los pases y creando departamentos de asesoramiento para la mejora del sistema judicial y fiscal, sanidad, infraestructuras, atraccin de la inversin extranjera etctera de sus pases miembros en desarrollo. Mientras el importe de los crditos concedidos por el Banco ha decrecido en los ltimos aos, entre otras cosas porque pases como China e India, quienes anteriormente eran los principales prestatarios, ya no los necesitan, los servicios de asesoramiento se han incrementado notablemente. Varios miembros de la judicatura espaola fueron, entre otros, contratados para hacer estudios y proponer mejoras de sistemas judiciales de pases en desarrollo afines a Espaa. Pero ms importante aun que el esfuerzo antes citado, y de directa aplicacin a la mitigacin de riesgo con ayuda de las instituciones multilaterales a las que ahora nos referimos, hay que hacer notar la importancia de la utilizacin del arbitraje internacional en la resolucin de conflictos, especialmente en los contratos a largo plazo. El sometimiento a arbitraje internacional, aunque evita el problema de la percepcin de falta de independencia de los rganos judiciales de un pas, no resuelve el problema de la ejecucin de la sentencia, especialmente contra un Estado que es un ente soberano y por ello sus bienes y derechos son inembargables (a no ser que est actuando comercialmente). Para eliminar este obstculo, se cre el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, ICSID en sus siglas inglesas, un organismo del grupo Banco Mundial (ver nota 3) que administra arbitrajes y cuyos miembros (aquellos pases que voluntariamente deciden acceder al mismo) se comprometen a aceptar los laudos adoptados por los rbitros designados conforme a las reglas del Centro. Es muy improbable que el gobierno de un pas deje de cumplir una decisin arbitral de ICSID por las repercusiones de todo orden que ello conllevara. Adicionalmente, uno de los organismos del grupo Banco Mundial, MIGA, tiene como misin el fomento de la inversin extranjera productiva a los pases en desarrollo, y ello lo hace otorgando seguros (garantas) contra riesgos polticos y asesorando a sus gobiernos sobre cmo mejorar el clima de atraccin de la inversin extranjera, y este tipo de seguro tambin se encuentra tipificado en los seguros de inversin de capital que contemplan diversas Agencias de Seguro de Crdito a la Exportacin (ECAS). Este tipo de seguro puede obtenerse del sector asegurador privado, que busca un beneficio empresarial, de las entidades oficiales de seguro de crdito oficial como CESCE en Espaa, que lo otorgan por cuenta del Estado para favorecer la salida de sus empresas nacionales al extranjero o de MIGA, que lo considera como uno de los instrumentos claves para

6 James Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial entre 1995 y 2005, cre el llamado Comprehensive Development Framework (Marco Global para el Desarrollo) que consideraba que la lucha contra el subdesarrollo se basaba en tantos elementos, entre ellos la mejora de la seguridad jurdica, que era necesaria una estrecha colaboracin entre todos los expertos mundiales en cada uno de estos factores, incluyendo ONGs. El Banco Mundial debera tener entre sus objetivos la coordinacin de todos estos expertos.

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INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES. UN INSTRUMENTO DE DESARROLLO la atraccin de la inversin extranjera. Otros organismos multilaterales (por ejemplo, los bancos Africano, Asitico o Interamericano de Desarrollo), tambin prestan garantas contra riesgos polticos a inversores en sus pases, pero nicamente para crditos a prestatarios privados no para inversin en capital, aunque su extensin est en estudio en alguna de estas entidades. Una gran parte de los casos ocurridos durante las crisis mencionadas en este artculo estaba asegurada por estas instituciones, han sido ellas, ayudadas por el inversor que sufri la resolucin de su contrato de concesin o la expropiacin de su inversin, las que han negociado con los gobiernos causantes de la prdida. La experiencia es que los organismos multilaterales, especialmente MIGA el nico asegurador de riesgos polticos global, tienen mas fuerza para resolver estas situaciones que los aseguradores oficiales y, a su vez, estos tienen ms que el sector privado. El gobierno de un pas que ha causado una prdida al inversor extranjero, tiene ms que perder contrayendo una deuda, va subrogacin, con un organismo miembro del Banco Mundial, del que est recibiendo prstamos, que con una empresa aseguradora privada. Por ello la tendencia en el mercado es que las grandes operaciones de infraestructura en pases en desarrollo gocen de la cobertura de riesgo poltico de los organismos multilaterales, a pesar de que la gestin de dicha cobertura pueda parecer compleja y su seguimiento excesivamente burocrtico. La combinacin de ambas posibilidades, seguro de MIGA o equivalente y recurso contractual al ICSID en los contratos de concesin, puede disminuir sustancialmente los sobrecostes financieros asociados al riesgo poltico. Refirindose al problema de los plazos de crdito, y la dificultad de conseguir financiacin a largo plazo en determinados pases, ya las entidades multilaterales ofrecen en numerosas ocasiones complementar los crditos del sistema bancario, de plazo ms corto, aceptando los plazos de repago ms lejanos, y esto, junto con la mejora de percepcin del riesgo crediticio derivado de la presencia en el proyecto de una de estas agencias a la que siempre el sistema financiero considera como lender of record, que transmite seguridad al proyecto, puede permitir soluciones de otra manera impensables. La existencia de organismos multilaterales que otorgan financiacin al sector privado para estos proyectos e incluso aportan capital como socios de los mismos asumiendo el riesgo pas, como la Corporacin Financiera Internacional (IFC en sus siglas inglesas), otro miembro del grupo Banco Mundial, o el Banco Europeo para la Reconstruccin y el Desarrollo y otros bancos regionales de desarrollo, es crucial para que los pases en desarrollo puedan mejorar sus infraestructuras y, por lo tanto, sus servicios pblicos. La dificultad en la aplicacin de estas soluciones, no como elementos aislados, sino como un paquete conjunto, se debe a la complejidad de instrumentacin de este paquete derivada de la falta de sistematizacin, de manera que cada proyecto constituye as un caso nico, artesanal en su combinacin de soluciones nicas y en su aproximacin a los distintos garantes o aseguradores potenciales. Por parte de las Agencias sera necesario un esfuerzo de puesta en comn de experiencias y soluciones ya aplicadas que permitiera facilitar la repeticin de esquemas ya conocidos, simplificando los procedimientos y los escalones de autorizacin y ofertando como producto lo que hasta ahora es simplemente una suma de coberturas o gestiones aisladas. Al propio tiempo la existencia de este conjunto de doctrina permitira establecer una labor didctica con los pases facilitando la comprensin de las soluciones y la aplicacin de las mismas, no a un proyecto en particular, sino a un conjunto de proyectos prioritarios en dicho pas, con el consiguiente ahorro de tiempo y esfuerzo. 3. Conclusin

Existen suficientes mecanismos de mitigacin de riesgos en el sistema financiero, lo que permitira una aplicacin ms amplia del contrato concesional como instrumento de desarrollo. Sin embargo es preciso buscar una a una estas coberturas proporcionadas por dis-

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FERNANDO GUTIRREZ DE VERA Y LUIS DODERO JORDN tintas entidades multilaterales o bilaterales para, sumndolas, ofrecer al mercado financiero un conjunto de condiciones que sea claramente asumible en condiciones econmicas. La complejidad de esta tarea convierte cada bsqueda de soluciones en una tarea artesanal, y dificulta enormemente la financiacin requerida. Es necesario, probablemente con el liderazgo de alguna de las ms reputadas instituciones multilaterales, establecer un conjunto de soluciones preparado de antemano, una ventanilla nica que permita tratar cada proyecto con la rapidez y flexibilidad necesaria. La existencia de este conjunto preparado de soluciones permitira, por otra parte, la firma de protocolos de asistencia en que un pas presentase a las instituciones no ya cada proyecto, sino un conjunto de proyectos prioritarios que se pudiesen acoger a un protocolo comn, eliminando as la burocracia ligada a la repeticin de las presentaciones, y situando en un plano de realismo los planteamientos de proyectos a licitar en rgimen de concesin.

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