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Jonathan Agustin Gonzlez Torres

Qu es la Iniciativa Mrida?

La propuesta de Bolivia
Jessica Brenda Prez Mendoza
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Nm. 4

www.cupihd.org

Una produccin original del Colectivo por una Poltica Integral hacia las Drogas, A. C. Morelos 70-202, colonia del Carmen, Coyoacn, C. P. 04100 tel. 56586518 / 56581406 / www.cupihd.org / comunicacion@cupihd.org

Con el apoyo de Open Society Foundations

Cuadernos Cupihd nm. 4 , noviembre 2012. Trimestral. Editor responsable: Carlos Alberto Zamudio Angles. Certificado de reserva INDAUTOR: 04 - 2010 - 120714280400 - 102. Certificado de licitud de ttulo y contenido SEGOB: 15318. Morelos 70-202, Col. del Carmen, Coyoacn, Mxico DF, CP 04100. tel. 56586518 / 56581406 / www.cupihd.org / comunicacion@cupihd.org Impreso en Encuadernacin Amoxtli: Jos Pen Contreras 65-A, col. Algarn, del. Cuauhtmoc, CP 06880, Mxico DF. Distribuido por CuPIHD.

Presentacin
La produccin, comercio y consumo de las sustancias psicoactivas ilegales conocidas genricamente como drogas son aspectos de un mercado que rebasa las fronteras nacionales debido a la manera de actuar de los grupos de la delincuencia organizada en busca de los altos beneficios econmicos que representa el comercio ilegal de estas sustancias. La violencia con la que estos grupos estn dispuestos a defender este millonario negocio propicia que un tema claramente relacionado con la salud de las personas se convierta en un asunto de seguridad. De ah que los intentos por controlar este fenmeno se basen en iniciativas tendentes a usar la fuerza como medio para contener el crecimiento del llamado narcotrfico. Es el caso de la Iniciativa Mrida, un acuerdo bilateral del cual Jonathan Gonzlez, en esta entrega de los Cuadernos Cupihd, hace un anlisis preciso y muy bien documentado para ubicar con claridad el momento histrico en el que nos encontramos con respecto a este acuerdo bilateral entre Mxico y Estados Unidos. Por su parte, Brenda Prez pone sobre la mesa los intentos que Bolivia ha realizado frente a la comunidad internacional para regular una sustancia que forma parte de su cultura: la hoja de coca, que tambin es la materia prima para la elaboracin de cocana. El caso de Bolivia sienta un precedente porque es un intento por preservar su autonoma frente a la comunidad internacional sin contradecir las Convenciones de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes. Ambos casos reflejan las implicaciones que la poltica prohibicionista ha tenido de manera particular en las naciones quesignan los acuerdos internacionales para el control de los estupefacientes.

Qu es la Iniciativa Mrida?
Jonathan Agustn Gonzlez Torres
El presente trabajo tiene por objeto dar un panorama general de la Iniciativa Mrida y destacar los elementos ms relevantes para Mxico. Para tal efecto, el artculo se dividir en tres partes: la primera explicar los antecedentes de dicha iniciativa, la segunda tratar el desarrollo de las negociaciones y, finalmente, los resultados y perspectivas de la misma. La Iniciativa Mrida es un acuerdo de seguridad; destaca la relacin entre Mxico y Estados Unidos, no obstante, de acuerdo a la primera declaracin oficial, ste permitira la cooperacin regional particularmente con los pases de Centroamrica (Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Costa Rica, Belice y Panam) y el Caribe (Repblica Dominicana y Hait). La participacin de dichos pases se confirm con los recursos asignados en junio de 2008. Sin embargo, debemos destacar que la Iniciativa Mrida no es un acuerdo multilateral puesto que lo que se adoptan son los mecanismos y no el convenio en conjunto, lo que quiere decir que Estados Unidos negocia de manera individual con los participantes y no a travs de un acuerdo entre las partes. A continuacin explicaremos sus antecedentes.

Antecedentes
Oficialmente se sabe que la Iniciativa Mrida surgi a propuesta del mandatario mexicano Felipe Caldern, el cual sugiri al presidente estadounidense George W. Bush la necesidad de coordinar esfuerzos para fortalecer el combate a la delincuencia organizada. El encuentro entre ambos se realiz el 12 y 13 de marzo de 2007, en Mrida, Yucatn cuyo resultado fue el llamado Plan Mxico. No obstante, se sabe que con anterioridad (el 17 de enero de 2007), el diputado demcrata por Texas, Henry Cullar, y Silvestre Reyes, presidente del Comit de Inteligencia de la Cmara de Representantes, presentaron la Prosperous and Secure Neighbor Alliance of 2007, como plataforma para la negociacin.1 A partir de esa reunin se desconoce cul fue el proceso de negociacin entre ambos pases. El nuevo marco de la relacin entre Mxico y Estados Unidos fue anunciado oficialmente el 22 de octubre de 2007 bajo el ttulo de: Iniciativa Mrida: Un nuevo paradigma de cooperacin en materia de segu-

Mario Cruz, Plan Colombia e Iniciativa Mrida: piezas estratgicas de la hegemona continental La Iniciativa Mrida: nuevo paradigma de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos? Mxico, UNAM, 2009, p. 352.

ridad, el cual estara destinado a combatir el trfico de drogas, el trfico de armas y la violencia que genera la delincuencia organizada. En la declaracin conjunta se seal que sta constara de 1.4 mil millones de dlares para Mxico e incluira a Centroamrica por un perodo de tres aos. Esta fue la primera propuesta que se present ante el gobierno mexicano y el Congreso estadounidense. En ese momento se dijo que la Iniciativa Mrida tena como fundamento jurdico: [] el Acuerdo entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de Amrica sobre cooperacin para combatir el narcotrfico y la farmacodependencia de 1989, que enarbola la cooperacin y la corresponsabilidad con fundamento en el respeto de las soberanas, auto-determinacin y no intervencin en asuntos internos.2 En la primera propuesta se sealaron como ejes principales3 los siguientes puntos: La identificacin de amenazas, las cuales son: a) las organizaciones criminales y de trfico de drogas; b) el trfico de armas; c) las actividades financieras ilcitas; d) el lavado de dinero; e) y la trata de personas. Contemplara acciones para: 1) fortalecer los esfuerzos internos de procuracin de justicia en Mxico; 2) ampliar la cooperacin bilateral y regional dirigida a la amenaza de la delincuencia transnacional. Y, estrategias para incrementar las capacidades operativas de las instituciones mexicanas a Los representantes estadounidentravs de: I) transferencia de equipo y recursos tcnicos, de acuerdo con las normas corresponses se comprometieron a considientes de transparencia y rendicin de cuentas en ambos pases; II) programas de capacitacin e derar los reclamos mexicanos en intercambio de expertos. Los elementos mencionados seguirn, en esenrelacin a los condicionamientos cia, en las siguientes negociaciones que a conticontenidos en la ley en la que se nuacin detallaremos.

incluan los fondos para la Iniciativa Mrida.

El desarrollo Despus de varios meses de negociaciones se logr organizar, bajo una segunda propuesta,

la Iniciativa Mrida a mediados de 2008. El esquema consista en un paquete de asistencia con un claro enfoque policiaco-militar, cuya duracin sera de tres aos. La ayuda se dara en especie y se extendera a los pases centroamericanos. Sin embargo, la asistencia para Mxico estara condicionada y se transferira slo si el gobierno mexicano se comprometa a realizar reformas judiciales y a garantizar el respeto a los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas y los cuerpos policiacos. Situacin que fue rechazada por el Congreso mexicano y las secretaras de Defensa y Marina. A inicios de junio de 2008 se reunieron, en las instalaciones de la Procuradura General de la Repblica (PGR), funcionarios de alto nivel de las secretaras de la Defensa Nacional (SEDENA), Marina (SEMAR) y de Seguridad Pblica federal (SSP) con miembros de la embajada de Estados Unidos para tratar temas relacionados con la Iniciativa Mrida. Los comisionados estadounidenses expresaron su inters por la limpieza de los cuerpos policiacos y el mejoramiento de las acciones en contra la migracin indocumentada. Sin embargo, la negociacin efectiva y los consensos entre ambos pases se dieron en Monterrey, Nuevo Len, cuando se celebr la 47 Reunin Interparlamentaria Mxico-Estados Unidos el 8 y 9 de junio de 2008. La delegacin mexicana mantuvo, por unanimidad, el rechazo a los condicionamientos contenidos en la Iniciativa Mrida. En ese momento, los representantes estadounidenses se comprometieron a considerar los reclamos mexicanos en relacin a los condicionamientos contenidos en la ley en la que se incluan los fondos para la Iniciativa Mrida. Poco tiempo despus, el 19 de junio de 2008, la Cmara de Representantes aprob los recursos. Das ms tarde, el Senado estadounidense aprob la iniciativa que el presidente George W. Bush promulg como la Ley H.R. 2642 de asignaciones suplementarias, el 30 de junio. Dicha ley contemplaba 352 millones de dlares bajo los rubros de Control Internacional de Narcticos y Aplicacin de la Ley, Financiamiento Militar y un Fondo de Apoyo Econmico, ms 48 millones de dlares adicionales que estaran destinados nicamente para combatir el trfico de drogas, la violencia, la delincuencia organizada, la reforma judicial, el desarrollo institucional, la lucha contra la corrupcin y el estado de derecho. En el siguiente cuadro se comparan y resumen las tres propuestas de la Iniciativa Mrida, los recursos y los posibles alcances que se plantearon en ellas. La primera y la segunda versin fueron slo propuestas, siendo la ltima versin, la que se hizo efectiva.

...La ayuda se dara en especie y se extendera a los pases centroamericanos.

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PRESUPUESTO CONTEMPLADO PRIMERA VERSIN PROPUESTA (OCTUBRE DE 2007) SEGUNDA VERSIN APROBADA, NO DEFINITIVA, CON POSTERIORES MODIFICACIONES (MAYO DE 2008) TERCERA VERSIN APROBADA Y HECHA LEY (JUNIO DE 2008)

PRESUPUESTO CONTEMPLADO

Se propuso un fondo inicial de 1.4 mil millones de dlares distribuidos en 3 aos, de los cuales, 500 millones de dlares seran para Mxico y 50 millones de dlares para Centroamrica, incluidos en la solicitud de Presupuesto Fiscal suplementario 2008 (FY08). El presupuesto para el ao fiscal 2009 (FY09) sera de 450 millones de dlares para Mxico y 100 millones de dlares para Centroamrica. No se defini el presupuesto para el ao 2010.

El Senado de Estados Unidos aprob el financiamiento para la Iniciativa Mrida como parte del debate sobre la ley de gastos para la guerra en Irak y Afganistn. El apoyo se centrara en el combate al trfico de drogas y la violencia en Mxico y Centroamrica. Con una votacin de 75 a favor y 22 en contra, la Cmara alta aprob el presupuesto que incluye la asignacin de 350 millones de dlares para Mxico y 100 millones de dlares para Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panam. Adems, fueron aprobados cinco millones para Hait y otros cinco millones para Repblica Dominicana.

Finalmente, el Congreso estadounidense aprob la versin definitiva de la Iniciativa Mrida, el 27 de junio, por 465 millones de dlares para apoyar la lucha contra las drogas y la delincuencia organizada en Mxico. La iniciativa incluy a 7 pases centroamericanos (Guatemala, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Costa Rica, Belice y Panam) y 2 del Caribe (Repblica Dominica y Hait). Se contemplan 400 millones de dlares para Mxico y 65 millones de dlares para los pases centroamericanos y del Caribe.

ALCANCES

Se propuso el financiamiento para: Equipos de inspeccin no invasiva, radares inicos y unidades caninas para Mxico y Centroamrica con el objetivo de interceptar drogas ilcitas, trfico de armas, dinero y trfico de personas. Tecnologas para mejorar y modernizar los sistemas de comunicaciones que almacenan bases de datos sobre delincuentes. Asesoramiento y entrenamiento tcnico para reforzar los sistemas de comunicaciones que almacenan informacin criminal en Mxico. Helicpteros y aeronaves de vigilancia para apoyar las actividades de intervencin y respuesta rpida de las instituciones encargadas de la aplicacin de la ley en Mxico.

En la versin del Senado estadounidense, los fondos para Mxico estaran condicionados y se recibiran slo si el gobierno de Mxico iniciaba las reformas judiciales necesarias. Se plante, de igual manera, que las unidades policiacas y militares apoyadas con recursos no estuvieran implicadas en violaciones a los derechos humanos y actos de corrupcin. Los requisitos de entrega de los fondos obligaban al gobierno estadounidense a establecer y actualizar un banco de datos para el escrutinio de la polica y las fuerzas armadas mexicanas. La suma aprobada tanto en el Senado como en la Cmara de Representantes para la Iniciativa Mrida se redujo respecto a los 500 millones de dlares solicitados por el presidente George W. Bush para Mxico en el primer ao, a 350 millones de dlares. En el caso de la ayuda a Mxico, un 25 por ciento de los fondos asignados por el Senado estaran condicionados a que el Departamento de Estado estadounidense entregara al Congreso un reporte donde avalara el inicio de una serie de reformas legales y judiciales en Mxico. Para Centroamrica, el proyecto instruy a la secretaria de Estado a reportar sobre los esfuerzos del gobierno de Guatemala para llevar a cabo reformas judiciales y legales.

Las condiciones impuestas por la Cmara de Representantes a Mxico para la entrega del 15% de los fondos son: Mejorar la transparencia y la accin de las fuerzas policiales federales tanto en la atencin de denuncias como en las investigaciones pertinentes. Establecer un mecanismo de consultas regulares entre las autoridades y organizaciones de la sociedad civil para que formulen recomendaciones sobre la puesta en marcha de la Iniciativa Mrida. Dar certidumbre de que las autoridades judiciales investigan y procesan a miembros de la polica federal y fuerzas armadas, sospechosos de cometer violaciones a los derechos humanos. No hacer uso de testimonios obtenidos bajo tortura u otro maltrato en el procesamiento de los sospechosos.

Fuente : elaboracin propia

Los recursos
La Iniciativa Mrida fue planeada como un programa de asistencia con una duracin de tres aos aunque finalmente se tiene previsto que se extienda hasta 2013. En un reporte del Congreso estadounidense se resumen los montos asignados entre 2007 y 2012 de la siguiente manera: Asistencia para Mxico por ao fiscal 2007-2012 (millones de dlares) Rubro INCLE ASF FMF IMET NADR GHCSf DA TOTAL FY2007 36.7 11.4 0 0.1 1.3 3.7 12.3 65.4 FY2008a 242.1 34.7 116.5 0.4 1.4 2.7 8.2 405.9 FY2009b 454.0c 15.0 299.0e 0.8 3.9 2.9 11.2 786.8 FY2010 365.0d 15.0 5.3 1.0 3.9 3.5 10.0 403.7 FY2011 117.0 18.0 8.0 1.0 5.7 3.5 25.0 178.2 FY2012 (est.) 248.5 33.3 7.0 1.6 5.4 1.0 33.4 330.2

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Fuente: Clare Ribando, Mexico: Issues for Congress, [en lnea], Estados Unidos de Amrica, septiembre de 2012, Direccin URL: http://mexicoinstitute.files.wordpress. com/2012/09/mexico-issues-for-congress-crs.pdf, [Consulta: 30 de septiembre de 2012].

Abreviaturas: GHCS: Salud Global y Supervivencia Infantil; DA: Asistencia para el Desarrollo; ASF: Fondo de Apoyo Econmico; FMF: Programa de Financiamiento Militar Extranjero; IMET: Programa Internacional de Educacin y Entrenamiento Militar; INCLE: Control Internacional de Narcticos y Aplicacin de la Ley; NADR: Programas Anti-Terroristas y afines. Los fondos se contabilizan en el ao fiscal para el cual fueron asignados como se indica a continuacin: a Asistencia para el ao fiscal 2008, incluye los fondos de la Ley de Asignaciones Suplementarias 2008. b Asistencia para el ao fiscal 2009 incluye los fondos FY2009, la Ley de Asignaciones Suplementarias de 2008 (PL110-252) y el financiamiento de la Ley de Asignaciones Suplementarias de 2009 (PL 111-32). c 94 millones estn previstos en la P.L. 111-32 y se encuentran

como parte del financiamiento del ejercicio fiscal 2009, considerado por adelantado para el ejercicio fiscal 2010. d 175 millones fueron proporcionados por un fondo suplementario para el ao fiscal 2010 (PL 111-212), tuvo como objetivo adelantar una parte de los recursos solicitados para el ao fiscal 2011. e 260 millones fueron previstos para el ao 2009 en un fondo suplementario (PL 111-32) y cuentan para el ao fiscal 2009 y abordaron por adelantado una parte de la solicitud del ejercicio 2010. f Antes del ejercicio fiscal 2008, el rubro de Salud Global u Supervivencia Infantil era conocido como Supervivencia Infantil y Salud. Como puede apreciarse, la asistencia para Mxico destina mayores recursos a los mbitos policiaco y militar. Predomina el rubro de Control Internacional de Narcticos y Aplicacin de la Ley (INCLE, por sus siglas en ingls), al cual se le asignaron 1,463.3 millones de dlares. Los fondos estn destinados, principalmente, a los cuerpos policiacos y de procuracin de justicia (SSP y PGR). Por otro lado, se encuentran los recursos asignados a las fuerzas armadas a travs del Programa de Financiamiento Militar Extranjero (FMF, por sus siglas en ingls), bajo este rubro se le asign a la Secretara de la Defensa Nacional y a la Secretara de Marina 435.8 millones de dlares. Y se destinan 4.9 millones de dlares para el Programa Internacional de Educacin y Entrenamiento Militar (IMET, por sus siglas en ingls). Haciendo un estimado de los recursos asignados entre 2007 y 2012, se tiene que de los 2,143.2 millones de dlares, el 88.8% se destina a los cuerpos policiacos, a la procuracin de justicia y a las fuerzas armadas. En cuanto a los recursos ya entregados, la primera partida se otorg el 3 de diciembre de 2008 por 197 millones 175 mil dlares para la adquisicin de equipo, tecnologa y capacitacin. La segunda partida se liber el 7 de enero de 2009, en la que se incluy, la compra de equipo areo y de inspeccin no invasivo para las fuerzas armadas mexicanas por 99 millones de dlares. Adems, se contempl consolidar una plataforma de intercambio de informacin y educacin a distancia, con el fin de facilitar tanto la formacin como la asistencia tcnica en la prevencin y tratamiento del consumo de drogas a travs del Consejo Nacional contra las Adicciones (CONADIC). Lo anterior permitira la instrumentacin de una Red Nacional de Transferencia de Tecnologa en Adicciones (RENADIC) para instalar y administrar un centro nacional de informacin y una red de almacenamiento de informacin epidemiolgica.2

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Vid., US Embassy, Demand reduction in Mexico, [en lnea], Estados Unidos de Amrica, Marzo de 2010. Direccin URL: http:// www.usembassy-mexico.gov/ eng/merida/pdf/emerida_factsheet_demandreduction_mx.pdf [consulta: 23 de marzo de 2011].

La pgina oficial de la Iniciativa Mrida en Mxico se dio a conocer el 13 de marzo de 2009 (http://www.iniciativamerida. gob.mx)

Durante ese mismo ao (2009), fluy muy poca informacin sobre los avances que se haban alcanzado en la pgina oficial3. En el siguiente cuadro sintetizamos algunos de los avances ms importantes durante 2012 tomando como base la informacin del gobierno mexicano a travs de la pgina oficial de Iniciativa Mrida. La Iniciativa Mrida, como se observa, tiene serias deficiencias estratAvances de la Iniciativa Mrida (2012)1

Enero

El 13 de enero, funcionarios del Sistema Penitenciario Federal (SPF) se graduaron del 1er Curso para Supervisores de Primera Lnea en Sykesville, Maryland. Asimismo, un grupo de funcionarios del SPF particip en el 5to curso de entrenamiento sobre transporte de prisioneros que se celebr en la Academia de Entrenamiento Correccional de Colorado. El 7 de febrero inici sus operaciones el Proyecto Diamante a travs del cual se brindar capacitacin integral a 8 mil fiscales e investigadores de la Procuradura General de la Repblica. Los das 13 al 15 de febrero, las unidades de asuntos internos de las secretaras de Seguridad Pblica (SSP) y de la Funcin Pblica (SFP), as como de la PGR participaron en un curso de capacitacin sobre tcnicas para investigar casos relacionados con el combate a la corrupcin que fue otorgado por la Unidad de Asuntos Internos de la oficina de Aduanas y Proteccin Fronteriza (CBP, por sus siglas en ingls). El 27 de marzo la Secretara de Seguridad Pblica recibi la donacin de dos helicpteros Blackhawk UH-60M, con lo que se complet la transferencia de los seis helicpteros de este tipo acordados para la Polica Federal bajo la Iniciativa Mrida. Del 9 al 13 de abril se llev a cabo un curso impartido por el United States Marshal Service al que acudieron funcionarios de la Agencia Federal de Investigacin y de la Secretara de Seguridad Pblica asignados a las unidades de transporte de prisioneros de alto riesgo. La PGR recibi la transferencia de equipos forenses que sern destinados a los laboratorios periciales de 25 estados de la Repblica. Adems, un grupo de expertos de los servicios periciales de la PGR inici el curso de formacin de instructores para compartir sus conocimientos con ms de 1,500 peritos de todo el pas, en el marco del Proyecto Diamante.

Febrero

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Marzo

Abril

Mayo

Junio

Pilotos y tcnicos en mantenimiento de helicpteros de la Secretara de Seguridad Pblica participaron en cursos de capacitacin en Fort Rucker, Alabama y Fort Eustis, Virginia. El 9 de julio, elementos de la Secretara de la Defensa Nacional recibieron capacitacin en la operacin de vehculos dotados con equipos de inspeccin no intrusiva.

Julio

El 20 de julio, la Secretara de Marina recibi la transferencia de 3 camionetas blindadas que sern utilizadas para apoyar las misiones de las unidades dotadas con equipos de inspeccin no intrusiva y operaciones tcticas para detectar contrabando y combatir a la delincuencia organizada. El 18 de septiembre se dio la Declaracin Conjunta del Grupo de Alto Nivel de la Iniciativa Mrida para la Cooperacin Bilateral contra el Crimen Organizado Transnacional, los Gobiernos de ambos pases indicaron que el trabajo en el marco de la Iniciativa Mrida ha dado lugar a importantes avances en la cooperacin bilateral contra la delincuencia organizada transnacional, lo cual ha contribuido a fortalecer la confianza y la coordinacin entre las autoridades de ambos pases.

Septiembre

Fuente: elaboracin propia con base en informacin oficial de la pgina de Iniciativa Mrida en Mxico.

gicas en su contenido. En primera instancia, los recursos asignados y los avances de la misma evidencian una falta de equilibrio presupuestal y una preferencia marcada a la reduccin de la oferta de drogas a travs del financiamiento al esquema policiaco-militar. Lo anterior, a sabiendas de que el enfoque punitivo sugerido por el gobierno de Estados Unidos para resolver la lucha antidroga ha demostrado su ineficiencia para eliminar el trfico de drogas y la delincuencia organizada en los ltimos cien aos. En ese orden, destaca un reducido presupuesto a los mbitos de reduccin de la demanda, particularmente, en aquellos relacionados con el tratamiento y la rehabilitacin de consumidores de drogas. Aunado a lo anterior, se soslayan los problemas que existen al interior de Estados Unidos y que repercuten en Mxico como el trfico de armas, la prevencin sobre el consumo de drogas y el lavado de dinero, temas an no resueltos. No obstante, se espera que el acuerdo continu bajo las mismas premisas durante el siguiente ao.

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Perspectivas Para el ao 2013 se espera que la Iniciativa Mrida contine. En esencia el acuerdo no modificar lo pactado y la solicitud de presupuesto ir en el mismo sentido. En la siguiente tabla se muestran la posible solicitud de presupuesto ante el Congreso estadounidense:

Hoy Mxico tiene que estar acorde con las visiones ms avanzadas en seguridad

Asistencia para Mxico para el ao fiscal 2013 req. (millones de dlares) Rubro INCLE ASF FMF IMET NADR GHCS DA TOTAL FY2013 199.0 35.0 7.0 1.5 4.0 0.0 23.0 269.5

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Fuente: Clare Ribando, Mexico: Issues for Congress, [en lnea], Estados Unidos de Amrica, septiembre de 2012, Direccin URL: http://mexicoinstitute.files.wordpress. com/2012/09/mexico-issues-for-congress-crs.pdf, [Consulta: 30 de septiembre de 2012].

Como puede apreciarse, los recursos seguirn destinndose a los mbitos de procuracin de justicia, policiaco y militar. En la solicitud, seguir dominando el rubro de Control Internacional de Narcticos y Aplicacin de la Ley (INCLE) para el cual se solicitarn 199.0 millones de dlares para el 2013, los fondos estarn destinados a los cuerpos policiacos y de procuracin de justicia. Por otro lado, se encuentran los recursos asignados a las fuerzas armadas a travs del Programa de Financiamiento Militar Extranjero (FMF), bajo este rubro se asignar a la Secretara de la Defensa Nacional y a la Secretara de Marina 7.0 millones de dlares para el mismo perodo. Y se destinan 1.5 millones de dlares para el Programa Internacional de Educacin y Entrenamiento Militar (IMET).

Hasta hoy la Iniciativa Mrida ha sido ineficiente y ha contribuido a orientar el combate a las drogas desde la perspectiva punitiva. Es necesario que el acuerdo refleje el carcter histrico, estructural y coyuntural que nos ha llevado a la actual crisis de inseguridad. Por ello se necesita una poltica de Estado que incorpore una estrategia multidimensional en contra del lavado de dinero, la confiscacin de bienes, campaas de prevencin del delito, reforma al sistema policiaco, judicial y penitenciario, rehabilitacin. Pero sobre todo, un cambio de modelo econmico, de valores en los individuos, que coadyuve a replantear la idea del Estado y su sistema poltico. Lo anterior debe estar acompaado de un cumplimiento irrestricto a los derechos humanos, apego a la norma y personal adecuado en las corporaciones de seguridad. Hoy Mxico tiene que estar acorde con las visiones ms avanzadas en seguridad. Razonar el problema actual desde los rganos de seguridad nacional y seguridad pblica es necesario pero tambin lo es plantearnos si la desigualdad, la exclusin, la pobreza, la injusticia, la baja calidad de la educacin entre otros muchos asuntos son buena parte de las causas que hoy nos han llevado a esta crisis de inseguridad.

1 Informacin obtenida de la pgina oficial de Iniciativa Mrida: Vid., Avances de la Iniciativa Mrida, [en lnea], Mxico. Direccin URL: http: //www.iniciativamerida. gob.mx/?page=documentosrelacionados, [consulta: 30 de septiembre de 2012].

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Amrica Latina posee tanto la postura moral como la masa decisiva de liderazgo poltico requerido para forzar una revisin del pensamiento relacionado con la poltica global antidrogas del s. XXI Ethan Nadelmann

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LA PROPUESTA DE BOLIVIA
UNA ALTERNATIVA EN LA APLICACIN DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES DE CONTROL DE DROGAS DE NACIONES UNIDAS

En enero de 2012, Bolivia se convirti en el primer pas en presentar una propuesta para reformar la aplicacin de la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes. Esta Convencin restringe el uso de hoja de coca para fines mdicos y cientficos, prohibiendo la masticacin de la hoja y su cultivo, prctica cultural realizada por la poblacin del pas andino desde hace ms de mil aos a.c.1 El objetivo del siguiente artculo es dilucidar, de manera general, los elementos de la propuesta del gobierno boliviano para adecuar la aplicacin que hacen de la Convencin pero ahora sin suscribir la prohibicin del uso de la hoja de coca. En la primera parte describiremos brevemente la trayectoria que ha seguido el rgimen de control de la hoja de coca en manos de los distintos presidentes bolivianos, adems de los factores internos y externos que nos permitan entender cmo y por qu fueron ratificadas en Bolivia las convenciones internacionales de 1961 y 1988. Dentro de los factores internos encontramos la interpretacin y aplicacin represiva de los tratados, especficamente a travs de la estrategia de erradicacin forzosa de cultivos que ha sido llevada a cabo por el ejrcito y que ha provocado enfrentamientos que a su vez han propiciado la organizacin poltica de los cocaleros en torno a la proteccin del uso de la hoja de coca. En la segunda parte, describiremos el proceso diplomtico que ha desarrollado el gobierno boliviano con el fin de reformar su participacin en la Convencin de 1961, as como las reacciones de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes ( JIFE) de la ONU. Para ello partiremos de las condiciones polticas internas que se han presentado para posibilitar dicho proceso, tales como el ascenso a la presidencia de Bolivia de un campesino cultivador de hoja de coca (cocalero) en 2006 y posteriormente la promulgacin de la Nueva constitucin poltica de 2009 en la cual se declara la hoja de coca como recurso natural protegido por la nacin. As, conoceremos la alternativa presentada por Bolivia ante Naciones Unidas, la cual representa un precedente en la flexibilizacin de los

Brenda Prez Mendoza

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Rostworowski. En, Sppeding, A., Kawsachun coca, PIEB, La Paz, Bolivia, 2005, p.55

tratados sobre drogas, pues abre la posibilidad de aplicar el sistema de fiscalizacin internacional tomando en cuenta las condiciones particulares de cada pas. I. Breve recuento de la trayectoria poltica nacional e internacional de control de la hoja de coca: Bolivia y las Naciones Unidas La poltica tradicional antidrogas de Bolivia es un caso ejemplar de la adopcin de un enfoque represivo del rgimen mundial de drogas hasta antes de la llegada del gobierno de Evo Morales. En esta poltica podemos observar la forma en que los acuerdos internacionales marcaron la pauta en la creacin de leyes nacionales sobre el tema. A cada nuevo tratado internacional le corresponda una nueva ley nacional. La poltica de drogas imperante en Bolivia durante los aos cincuenta y sesenta estuvo diseada y justificada ideolgicamente con base en el Estudio de la hoja de Coca de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) realizado entre 1949 y 1952. El estudio condensa percepciones particulares de los investigadores sobre la sociedad andina y los usos tradicionales que sta hace de la planta. Esta comisin concluy que el masticado de la coca debe ser considerado como una forma de cocainismo, afirmaron que su consumo induce a los individuos a cambios indeseables de carcter intelectual y moral. El estudio fue publicado en 1952 bajo la gida de la OMS2 convirtindose en la referencia oficial de los tratados internacionales en materia de control de la hoja de coca hasta la fecha, a pesar de las numerosas crticas hacia el informe por su imprecisin, su connotacin racista, y sus evidentes intereses paralelos.3 Es posible deducir que el carcter de las conclusiones de esta comisin estn relacionadas con los intereses econmicos de la industria farmacutica que representaban sus integrantes. Estos fueron dos europeos, un estadounidense y un venezolano, miembros de la lite cientfica internacional, quienes emprendieron la defensa del dogma mdico sobre las formas tradicionales de sanacin, como dice Rivera Cusicanqui, estos cientficos se encontraban en campaa contra todas las formas de medicina tradicional.4 Los miembros nombrados por el Consejo Econmico y Social de la ONU (ECOSOC) fueron: JeanPhilippe Razet, Director de la Oficina de Estupefacientes de Francia; Frederic Verzar, mdico hngaro, miembro de la academia y de diversas sociedades cientficas; y Marcel Alfred Granier-Doyeux, farmaclogo venezolano, investigador agregado al departamento de farmacologa de

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En 1950 la Comisin de Estupefacientes aplaza la decisin sobre la valoracin del estudio. Finalmente en 1952, el Comit de expertos en drogas susceptibles de engendrar toxicomana, actualmente comit de expertos en farmacodependencia de la OMS, publica los controvertidos resultados.

Metaal, P., Jelsma, M., et al., Coca s, Cocana no? Opciones legales para la hoja de coca. Transnational Institute, nm.13, Amsterdam, Mayo 2006, p.6

la Universidad de Yale, E.U., Howard Fonda, banquero estadounidense, Presidente de la Sociedad Americana de Farmacuticos. Sobre los indicios de racismo en el enfoque del estudio y sus resultados, existe una entrevista realizada a uno de los integrantes, Howard B. Fonda, durante su llegada a Lima en 1949, cuyas declaraciones podemos considerar como la crnica de una penalizacin anunciada: creemos que el uso diario, inveterado de hojas de coca masticndolas no slo es totalmente nocivo y por tanto perjudicial, sino que es tambin causa de degeneracin racial en muchos poblados, y de la decadencia que muestran visiblemente numerosos indios- e incluso algunos mestizos- en ciertas zonas de Per y Bolivia. Nuestros estudios confirmarn la certeza de nuestras afirmaciones y esperamos poder presentar un plan racional de accin para lograr la abolicin absoluta y segura de este hbito pernicioso Es importante notar que este estudio puso los reflectores de los organismos internacionales hacia Bolivia en el contexto de la Revolucin Nacional de 1952. Los gobiernos posrevolucionarios se caracterizaron por su esfuerzo en alcanzar la aceptacin y el reconocimiento de la comunidad internacional, de esta forma se entiende la adopcin de medidas internacionales con el enfoque predominante, sin contemplar su adecuacin a la dinmica nacional. Por ejemplo, en consecuencia con el estudio de la OMS (1949-1952) el gobierno revolucionario de Hernn Siles Zuazo (1956-1960) prepar la redaccin del Decreto de Ley 4291 de 1956 en el cual se tipificaba a las drogas como delitos contra la salud del pueblo. Convencion nica de 1961 sobre Estupefacientes En la Convencin de 1961 sobre estupefacientes de la ONU, los Estados introducen por primera vez obligaciones penales para que en sus legislaciones nacionales se criminalice la produccin, el comercio no autorizado y el cultivo de plantas destinadas a fines distintos del rea mdica y cientfica, entre ellas la hoja de coca. Adems, los fiscalizadores equipararon a la coca con la cocana al integrar ambos elementos en la Lista I de estupefacientes, donde se encuentran las drogas sobre las que recaen los controles ms estrictos. Los Estados miembro de la ONU consideran a la Convencin como la base del rgimen de control de drogas, no solo porque en sta

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T Rivera, Cusicanqui, S., Manifiesto de los productores, consumidores, e Industriales de la Hoja de Coca en estado natural. Campaa Coca y Soberana, La Paz, Bolivia, 2009, p.2

se condensan las disposiciones de todos los tratados anteriores sobre el tema sino por la supremaca de su principio rector: el uso exclusivo de las sustancias y plantas en el mbito mdico y cientfico. A partir de ste, el uso tradicional de la hoja de coca en los pases que lo practiquen sera penalizado. De forma contraria, la excepcin de la regla fue creada en el artculo 27 para permitir que la empresa Coca Cola continuara produciendo una bebida a base de extracto de coca. A continuacin mencionamos tres artculos relevantes para el contexto de la actual propuesta boliviana: El Presidente Victor Paz Estenssoro (1960-64), firm el tratado expresando la voluntad del gobierno de cumplir los lineamientos. En sintona con la Convencin, el gobierno de Bolivia promulg la Ley 10 de enero 1962 sobre trfico de estupefacientes.
CONVENCIN NICA DE 1961 SOBRE ESTUPEFACIENTES ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS

Artculo 27. Disposiciones suplementarias referentes a las hojas de coca en general 1. Las partes podrn utilizar el uso de hojas de coca para la preparacin de un agente saporfero que no contenga ningn alcaloide

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Artculo 36. Disposiciones penales 1. a) A reserva de lo dispuesto por su Constitucin, cada una de las Partes se obliga a adoptar las medidas necesarias para que el cultivo y la produccin, fabricacin, extraccin, preparacin, posesin, ofertas en general se consideren como delitos si se cometen intencionalmente y que los delitos graves sean castigados en forma adecuada, especialmente con penas de prisin u otras penas de privacin de la libertad Artculo 49. Reservas transitorias 1. c) Al firmar, ratificar o adherirse a la Convencin, toda Parte podr reservarse el derecho de autorizar temporalmente en cualquiera de sus territorios: La masticacin de la hoja de coca. 2. e) La masticacin de hoja de coca quedar prohibida dentro de los 25 aos siguientes a la entrada en vigor de la presente Convencin conforme a lo dispuesto en el inciso 1 del artculo 41.

Posteriormente, la nacin andina estuvo gobernada por el General Hugo Banzer Surez (1971-78) quien, despus de tomar el gobierno a travs de un golpe de Estado, ratific en 1976 la Convencin nica; aunque sin acceder a ningn tipo de reserva transitoria, como lo posibilitaba el artculo 49 antes descrito. Lo anterior indica la convic-

cin de los gobernantes por ser reconocidos a cambio de subordinarse ante las disposiciones de los convenios internacionales y la intencin del Estado boliviano de continuar con las medidas de control sobre la hoja de coca como lo vena haciendo desde los aos cincuenta. CONVENCIN DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA EL TRFICO ILCITO DE ESTUPEFACIENTES Y SUSTANCIAS PSICOTRPICAS DE 1988 A finales de los aos ochenta el gobierno boliviano comenz a practicar en su poltica exterior la tesis de Coca por Desarrollo, insistiendo en la responsabilidad multilateral del trfico ilcito y la necesidad de apoyar un desarrollo alternativo en los pases productores. Este enfoque tuvo eco en la Convencin de la ONU de 1988, cuando las delegaciones de Bolivia y Per presentaron una propuesta para reconocer el valor de la coca en Los Andes, integrada en el segundo prrafo del artculo 145. Frente al esfuerzo diplomtico de estos pases, la delegacin de Estados Unidos realiz un trabajo para contrarrestar la diplomacia de la hoja de coca, como describe Martin Jelsma, las negociaciones se estaban desarrollando en dos salas distintas, cuando la delegacin estadounidense se dio cuenta de que se iba a aprobar el fragmento sobre usos tradicionales lcitos se apresuraron a incorporar un prrafo anterior en el mismo artculo para neutralizarlo 6

Organizacin de las Naciones Unidas, Convencin de las Naciones Unidas Contra el Trfico Ilcito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas 1988. Viena, 1988. p.29 6 Jelsma, M., Desaparecer la masticacin de la coca de las convenciones? TNI, 21 de agosto 2009. En http://old. ungassondrugs.org/index. php?option=com_content&task =view&id=287&Itemid=65&lan g=es, consultado el 7/08/2012
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Artculo 14 medidas para erradicar el cultivo ilcito de plantas de las que se extraen estupefacientes y para eliminar la demanda ilcita de estupefacientes y sustancias psicotrpicas 1. Cualquier medida adoptada por las Partes para la aplicacin de la presente Convencin no ser menos estricta que las normas aplicables a la erradicacin del cultivo ilcito de plantas que contengan estupefacientes y sustancias psicotrpicas y a la eliminacin de la demanda ilcita de estupefacientes y sustancias psicotrpicas conforme a lo dispuesto en la Convencin de 1961 en su forma enmendada y en el Convenio de 1971. 2. Cada una de las Partes adoptar medidas adecuadas para evitar el cultivo ilcito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrpicas, tales como las plantas de adormidera, los arbustos de coca y las plantas de cannabis, as como para erradicar aquellas que se cultiven ilcitamente en su territorio. Las medidas que se adopten debern respetar los derechos humanos fundamentales y tendrn debidamente en cuenta los usos tradicionales lcitos, donde al respecto exista la evidencia histrica, as como la proteccin del medio ambiente.

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La ambigedad jurdica resultante salta a la vista, puesto que los pases tienen la doble obligacin de prohibir/abolir la masticacin de la hoja de coca y, al mismo tiempo, garantizar medidas que respeten los derechos humanos y den debida cuenta de su consumo tradicional lcito.7 La diplomacia de la coca: antecedentes en los esfuerzos por despenalizar la hoja de coca en la ONU En 1992, durante el gobierno de Jaime Paz Zamora (1989-93), se integra por primera vez una amplia delegacin boliviana para dar a conocer sus planteamientos en la 36 reunin de la Comisin de Narcticos del ECOSOC. Es as, como el Ministro del Interior Carlos Saavedra viaj a Viena con el mensaje de plantear la despenalizacin de la hoja de coca. En ese mismo encuentro se present una delegacin multilateral extraoficial de Per y Bolivia, entre los delegados de Bolivia se encontraba Evo Morales en su calidad de productor de coca. Estas presentaciones fueron consideradas necesarias por los cocaleros y otros organismos de defensa del cultivo, dada la dependencia del gobierno boliviano a los lineamientos internacionales para la aplicacin endurecida de la ley, es decir, las organizaciones sociales identificaron como campo de accin los foros de Naciones Unidas. Estas acciones inauguraron una etapa conocida como de la Diplomacia de la coca, y puede ser considerada como el antecedente de las negociaciones actuales en la ONU.8 El tema estaba puesto sobre la mesa. Las organizaciones sociales en defensa de la coca llamaron la atencin sobre la vigencia y aplicacin del informe de la Comisin de estudio la hoja de coca (19491952) y felicitaron la aparicin del Estudio Global sobre la Cocana, realizado por la OMS y el Instituto Interregional de Investigacin del Crimen y la Justicia de Naciones Unidas (UNICRI).9 El objetivo de este ltimo estudio fue investigar acerca del uso, los productos derivados, y los efectos en los usuarios de la hoja de coca, adems es considerado el ms extenso a nivel mundial realizado hasta la fecha, recogi informacin de 22 ciudades en 19 pases desarrollados y en vas de desarrollo de 5 continentes, a pesar de la importancia de su contenido el documento fue censurado por la delegacin de Estados Unidos en la ONU, como se describe a continuacin.10 El 14 de marzo de 1995 los miembros de la OMS dieron a conocer, previo a su publicacin, los resultados del estudio a la prensa internacional. stos sealaban que el uso tradicional de la coca no parece tener efectos negativos para la salud y cumple funciones teraputicas, sagra-

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Ibidem Lohman, Maria, Despenalizacin de la coca, Accin Andina. Ed. CEDIB, Cochabamba, Bolivia, marzo 1993, p.68. 9 Briefing Kit, WHO/ UNICRI, 1995, en Coca, Cocana y las Convenciones internacionales. Informe sobre polticas de drogas, TNI, nm.5, abril 2003, http://www. tni.org/sites/www.tni.org/files/ download/brief5s.pdf, consultado el 22 de agosto de 2012. 10 Metaal, Jelsma, et al, Op. cit., p. 8
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das y sociales positivas entre los pueblos indgenas de la regin andina, as como entre algunos grupos del Brasil, adems de representar la base de la economa de subsistencia de muchas comunidades campesinas en Bolivia y Per. Dos meses despus, el 19 de mayo, el representante de Estados Unidos, Neil A. Boyer, expres su sorpresa y aadi que su gobierno suspendera los aportes financieros si la OMS no se disociaba de las conclusiones del estudio y si adoptaba una posicin que justificara la produccin de la coca.11 Hasta el momento dicho estudio sobre la hoja de coca y la cocana sigue sin ver la lz pblica. II. Factores del ascenso de la organizacin cocalera a la presidencia de Bolivia En concordancia con el tratado de la ONU de 1988 se cre en Bolivia la Ley 1008,12 la cual incluye la aplicacin de estrategias de erradicacin obligatoria sin ningn tipo de compensacin.13 El caso emblemtico de esta estrategia es el Pan Dignidad (1997-2002), presentado por el Presidente Hugo Banzer. El plan tena como lema Coca cero, en alusin al objetivo de erradicar por completo las zonas de produccin consideradas ilegales. Durante el desarrollo del plan ocurrieron enfrentamientos entre el ejrcito y los cocaleros quienes eran considerados por el gobierno como traficantes de cocana; la zona ms afectada fue la del trpico de Cochabamba, sealada como zona de produccin excedentaria e ilcita,14 por lo tanto, no tradicional. Ante tal agresin, los cocaleros se organizaron en seis federaciones cocaleras del trpico de Cochabamba para defender su principal fuente de ingresos que eran los cultivos de hoja de coca. En 2005 esta organizacin llev a su dirigente Evo Morales a la Presidencia a partir de la consolidacin del partido Movimiento al Socialismo (MAS), as Morales se convirti en el primer presidente cocalero de Bolivia. Como resultado de estos cambios, la poltica boliviana de la hoja de coca entr en una nueva etapa. La propuesta de Bolivia sobre la aplicacin de la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes El movimiento social de los cocaleros ha hecho visible la cultura de la coca y su diferencia con la cocana, as como la exigencia de los pueIbidem, pp.7-9 Esta Ley es fue considerada anticonstitucional y violatoria de los derechos humanos y jurdicos elementales, entre las medidas que se aplicaron durante 13 aos, antes de ser derogados varios artculos en 2001, se encuentran: Art. 109: Todo detenido es culpable mientras no se pruebe lo contrario. Elimina el derecho a la libertad provisional. Penas por cultivo ilegal de hasta 30 aos. Art. 108: Los sospechosos tienen limitados sus derechos de defensa. El delito de apologa del narcotrfico con penas de 2 a 5 aos. En Laserna, R., 14 juicios y prejuicios sobre la coca. Edit. Pirata, Bolivia, 1996, pp.25-29. Nuevo Cdigo de Procedimiento penal humaniza, Ley 1008, La Prensa, 6 de Junio de 2001, Bolivia. 13 Artculo 11 de la Ley 1008 14 El artculo 10 de la Ley 1008 define la zona de produccin excedentaria como aquella donde el cultivo de coca es resultado de un proceso de colonizacin espontnea o dirigida, que ha sustentado la expansin de cultivos excedentarios en el crecimiento de la demanda para usos ilcitos.
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blos a ejercer el uso tradicional de masticacin de la planta, esto ha promovido un cambio en el debate sobre su control al grado de impulsar el reconocimiento constitucional del uso y cultivo de la hoja de coca como patrimonio cultural.15 La nueva legislacin condujo al gobierno actual a intentar resolver una contradiccin legal entre dos mandatos: el nacional, de la Nueva Constitucin Poltica boliviana de febrero de 2009, y el internacional, de los tratados de la ONU sobre drogas. Esta contradiccin entre los marcos legales nacional e internacional debe ser resuelta por mandato de la Nueva Constitucin en un perodo de cuatro aos, durante el cual el gobierno debe denunciar en su caso, renegociar los tratados internacionales que pudieran ser contrarios al documento. Dentro de las opciones que tena el gobierno boliviano para resolver esta contradiccin legal se encontraba la revisin de la OMS de la actual clasificacin de la hoja de coca, pero la revisn superara los 4 aos que establece la constitucin boliviana por lo que fue descartada. Sin embargo han quedado tres opciones: 1) solicitar una enmienda del artculo 49, el cual prohbe la masticacin de la hoja de coca; 2) convocar a una conferencia de las Partes para modificar la convencin; y 3) retirarse del Tratado para luego volver a adherirse al mismo con una reserva. En consecuencia, el gobierno de Bolivia opt por la opcin 1 arriba mencionada comenz un proceso diplomtico ante la ONU con el envo de una carta del Presidente Morales al Secretario General de la ONU expresando el sentido de su propuesta:16 12 de marzo de 2009
Tengo el agrado de dirigirme a usted en nombre del Gobierno de Bolivia para solicitar la eliminacin de los incisos 2 e) y 1 c) del artculo 49 de la Convencin nica de las Naciones Unidas sobre Estupefacientes de 1961 a travs de los procedimientos establecidos en el artculo 47 de la citada Convencin.

Constitucin del Estado Plurinacional de Bolivia, Artculo 384. http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UNDOC/GEN/ N09/339/41/PDF/N0933941. pdf ?OpenElement
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Modificar este artculo implicara que el gobierno boliviano no estara convocado a prohibir la masticacin de hoja de coca en su territorio. A continuacin, describiremos el proceso diplomtico del primer intento de la delegacin boliviana para llevar a cabo la reforma. La propuesta de Bolivia de enmendar la Convencin nica, se dio a conoce por el ECOSOC en el Perodo de sesiones sustantivo del progra-

ma sobre cuestiones sociales y de derechos humanos: estupefacientes, en julio de 2009,17 inicindose un periodo de 18 meses para presentar objeciones. Es importante aclarar que la propuesta de enmienda no hubiera causado ningn cambio en la legislacin interna actual de los Estados Parte de la Convencin, es decir, si el reglamento interno de algn pas prohibiera la prctica del masticado de la hoja de coca, esto no cambiara, a menos que el pas en cuestin lo decidiera. Rumbo al cumplimiento de este periodo, a fines de 2010 Estados Unidos convoc a un grupo de pases que se identificaron como amigos de la convencin, para oponerse a lo que percibieron como un debilitamiento de la integridad del tratado y su principio rector: el uso de sustancias exclusivamente para fines mdicos y cientficos.18 Otro argumento esgrimido por este grupo fue el riesgo de crear un preceden17 te poltico que dara seales negativas, lo cual en su opinin daara la 18 Ibid. Jelsma, M., El retiro de la estructura jurdica del modelo actual, tal como informa el comit para prohibicin de la masticacin de la la poltica de drogas del Consejo Europeo:19 coca. TNI, marzo 2011, p.1, En,
La presidencia inform a la reunin que EE.UU. estaba preparando un grupo de amigos de la convencin para tener un foro de amplia consulta sobre la peticin de Bolivia, ofreci un panorama general sobre el tema y record que el 31 de enero de 2011 vence el plazo para presentar una posicin respecto a la solicitud de Bolivia de modificacin del artculo 49, 1, c) y 2, e) de la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes.

Algunas delegaciones hicieron hincapi en que ms all de las cuestiones legales o de salud, haba tambin un problema poltico importante con la solicitud de legalizacin de Bolivia, que de ser aceptada, podra crear un precedente y poner en peligro la Convencin de 1961, as como la credibilidad poltica de la Unin Europea en relacin con su lucha contra las drogas y el trfico de drogas. As, antes de concluido el periodo para presentar objeciones, 18 pases se pronunciaron contra la propuesta de Bolivia, entre ellos Mxico20, nico pas opositor de Amrica Latina, cancelando la posibilidad de reformar la Convencin nica mediante esta va. Sin embargo, a favor de la enmienda boliviana se manifestaron, desde 2009, los pases de Amrica del sur en distintos encuentros del ALBA, MERCOSUR y UNASUR. De tal forma el proceso iniciado por la delegacin boliviana para reformar la Convencin de 1961 nos muestra que ya no existe consenso general sobre lo establecido en la Convencin nica de 1961 ni en consecuencia, sobre el enfoque a la hoja de coca.

http://www.tni.org/sites/www. tni.org/files/download/dlr11s. pdf, consultado el 11 de agosto de 2012 19 COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Meeting of the Horizontal Working Party on Drugs, Brussels, November 4, 2010. En, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st15/ st15799.en10.pdf, Traduccin de TNI. En, Discusin en la Unin Europea en respuesta a la denuncia de Bolivia de la Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes, http://www.druglawreform.info/ es/temas/desclasificacion-dela-hoja-de-coca/item/1064-ladiscusion-en-la-union-europeasobre-la-propuesta-de-boliviade-eliminar-la-prohibicion-de-lamasticacion-de-la-hoja-de-coca. PRESS CONFERENCE ON BOLIVIAS PROPOSED AMENDMENT TO 1961 NARCOTIC DRUGS CONVENTION, UNITED NATIONS, 24 de junio de 2011, http://www.un.org/News/briefings/docs/2011/110624_Bolivia.doc.htm

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RESERVAS Y ENMIENDAS EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES DE CONTROL DE DROGAS A lo largo de las negociaciones de estos Tratados se han presentado distintas enmiendas, por lo que el procedimiento no es nuevo. Dos de los pases que presentaron objeciones a la propuesta de Bolivia en enero de 2011 han realizado enmiendas con xito: Mxico present una reserva al protocolo de 1971, el delegado del pas se refiri al uso tradicional del peyote (que contiene la sustancia alucingena mezcalina) argumentando que el uso religioso no ha constituido hasta ahora un problema de salud pblica, y menos de trfico ilcito. EE.UU. ha propuesto numerosas enmiendas, en general, a todo aquello que sea contrario a su Constitucin

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Nota verbal de fecha 31 de enero de 2011 dirigida al Secretario General por la Misin Permanente de Mxico ante las Naciones Unidas: La Convencin nica de 1961 sobre Estupefacientes es un instrumento de alcance universal entre cuyos objetivos se encuentra la preservacin de la salud humana. Mxico est convencido de que slo manteniendo su integridad se alcanzarn sus propsitos En este contexto, y despus de analizar las propuestas de modificacin antes mencionadas, el Gobierno de Mxico estima que no resulta oportuno iniciar ningn proceso de enmiendas a la Convencin nica de 1961. http://www.undrugcontrol.info/ images/stories/documents/Objection_Mexico.pdf

La diferencia entre estas enmiendas y la propuesta de Bolivia es la temporalidad, mientras que estos pases presentaron sus reservas en el momento de la negociacin de los tratados, el pas andino lo hace despus de ms de tres dcadas de haber ratificado el acuerdo (1976), abriendo un proceso indito en la reforma legal de las Convenciones. Ante la negativa de este primer intento, Bolivia opt por una nueva va: el retiro del Tratado para luego volver a adherirlo con una reserva, esta medida se volvera aplicable slo en Bolivia, por lo que ningn otro pas podra ampararse en la enmienda y eso es lo que est actualmente en proceso. Para ello, la Asamblea legislativa de Bolivia aprob el procedimiento para el retiro del Tratado con la adopcin de una ley especial ratificada por el Senado el 28 de junio de 2011. Al da siguiente, el 29 de junio, Bolivia present una notificacin formal de denuncia de la Convencin nica ante el Secretario General de la ONU en Nueva York. El retiro entr en vigor el 1 de enero de 2012. Ese mismo da Bolivia ingres la solicitud de readmisin a la Convencin con una reserva respecto a la hoja de coca. La entrada de Bolivia como parte de la Convencin fue aceptada por el Secretario General quien no est facultado para emitir ningn juicio sobre la validez del procedimiento. A partir de entonces, se esperan 12 meses para que los pases presenten objeciones a la reserva, se requiere un tercio de las partes de la Convencin para rechazar este procedimiento, es decir, slo quedar invalidada la reserva si se opusieran a ella 61 pases de 184, en tal caso Bolivia tendra que retirarse otra vez de la Convencin.

En la segunda etapa, Bolivia ha perseguido el mismo objetivo, pero esta vez el mecanismo fue distinto: el retiro de la Convencin y la readmisin inmediata con la presentacin de una reserva sobre el artculo mencionado. Aunque de este modo el rango de accin de la propuesta se redujo al territorio boliviano, este segundo intento ha creado el precedente para que el pas que as lo decida ejerza el mismo derecho y presente las reservas correspondientes a los artculos que encuentre problemticos para el establecimiento de un rgimen adecuado de control de drogas en su territorio. En enero de 2013, se definir el resultado de esta propuesta. EL PAPEL DE LA JUNTA INTERNACIONAL DE FISCALIZACIN DE ESTUPEFACIENTES ( JIFE) Uno de los organismos creados por la ONU para vigilar la aplicacin de los tratados desde 1968 es la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes ( JIFE), compuesta por 13 miembros, la Junta ha tenido un papel cuando menos contovertido en el proceso de negociacin de Bolivia ante la ONU, sus miembros han desempeado prcticas diplomticas contra cada propuesta de despenalizacin de los usos de la hoja de coca a travs de sus informes anuales, o mediante declaraciones de sus miembros. Ejemplo de ello es la siguiente lista de eventos entre la Junta y el gobierno de Bolivia:
2006 En el Informe anual de la JIFE, Bolivia fue tratado como tema especial de preocupacin por su legislacin nacional, su condicin de productor, y consumidor de sustancias sometidas a control. Declaracin del entonces presidente de la JIFE, el seor Emafo: personalmente, considero que masticar hoja de coca no es bueno para la gente que trabaja, pues al quitarles el hambre les impiden una nutricin apropiada, que es parte de los derechos humanos * 5 de julio, poco despus de que el gobierno de Bolivia anunciara su retiro de la Convencin de 1961, la Junta emite un comunicado en el cual condena abiertamente la
* Esta declaracin rememora el contenido del informe de la Comisin de Estaudio de la Hoja de Coca de 1952. La Razn, 2007, La coca genera tensin entre la ONU y el Gobierno boliviano, 1 de marzo de 2007, En, Henman, A., Metaal, P., Los mitos de la coca. TNI, nm. 17, Holanda, 2009, p.4

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2007

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decisin que ha tomado el pas andino:

** Jelsma, Martin. Los guardianes de los tratados en apuros. TNI, 14 de julio 2011. En, http://www. tni.org/es/article/los-guardianesde-los-tratados-en-apuros

La comunidad internacional no debera aceptar ninguna iniciativa por la que los gobiernos utilizan el mecanismo de la rescisin y la readhesin con reservas para no verse obligados a aplicar ciertas disposiciones de tratados. Este enfoque socavara la integridad del sistema mundial de fiscalizacin de estupefacientes, Bolivia debe tener muy seriamente en cuenta todas las implicaciones de sus acciones en este sentido**

El papel de la JIFE podra ser considerado injerencista en la medida que se opone a la negociacin del gobierno boliviano sin presentar ninguna opcin como organismo internacional para evitar que este pas viole su propia constitucin. Hasta la fecha la Junta sigue afirmando que todos los usos de la hoja de coca, tales como la masticacin, la fabricacin y el consumo de mate de coca, y otros productos derivados siguen siendo ilegales. PERSPECTIVAS Segn la informacin proporcionada por el Consorcio Internacional Sobre Polticas de Drogas (IDPC) sobre el panorama legal de Bolivia de no ser aprobada la reserva21 consideramos alguna de las siguientes opciones como escenario posible: a) El Estado dejara de ser miembro del tratado ante el rechazo de la comunidad internacional de la reserva presentada. b) El Estado sera considerado por la comunidad internacional como miembro del tratado a pesar del precedente de la reserva. En tal caso, probablemente Bolivia emprendera un nuevo proceso de denuncia del tratado.
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International Drug Policy Consortium, La reconciliacin jurdica de Bolivia con la Convencin nica sobre Estupefacientes, julio 2011, http://dl.dropbox. com/u/64663568/library/ IDPC-advocacy-note_Bolivia-withdraws-from-single-convention-spa.pdf, consultado el 10 de septiembre de 2012

c) La situacin del Estado como miembro del tratado caera en un impasse. Se mantendra una contraposicin permanente entre la reserva de Bolivia y las objeciones presentadas en su contra. El caso de Bolivia plantea importantes cambios en distintos aspectos. Para el pas andino podra existir la posibilidad de hacer valer el derecho tradicional de la masticacin de la hoja de coca en los tratados inter-

nacionales. Desde el punto de vista poltico significa reparar un error histrico sobre el uso tradicional de la hoja de coca, como lo expres el Presidente Evo Morales, en su intervencin durante el 55 perodo de sesiones de la Comisin de Estupefacientes de la ONU, celebrado en Viena, Austria: 22 Vengo ac nuevamente para pedir el concurso de la Comunidad Internacional para coadyuvar en la correccin de un error histrico que se cometi, en contra del pueblo boliviano, al ratificar sin reserva la Convencin nica de Estupefacientes de 1961 23 Para el sistema internacional de tratados en general el caso boliviano trasciende, al presentar una opcin novedosa de enmienda que de ser aprobada creara un precedente jurdico bajo el cual pudieran ampararse los Estados que emprendan cambios en la aplicacin interna de las medidas adoptadas en las Naciones Unidas. Para el sistema de convenciones sobre estupefacientes significa un reto para los Estados miembro de abrir la puerta a la compaginacin de los tratados internacionales con las legislaciones nacionales. Resultar interesante conocer el resultado del proceso diplomtico de Bolivia ante la ONU ya que debido a su excepcionalidad ofrecera posibilidades de experimentar opciones legales para fortalecer el rgimen internacional de tratados en la medida en que sus disposiciones sean flexibles al contexto cultural de los pases y acordes a la dinmica social actual.

Masticacin de la hoja de coca. Mealla, Luis, La Razn, La Paz, 13 de marzo 2012, En, http:// www.la-razon.com/nacional/ Evo-ONU-historico-penalizaacullico_0_1576642380.html, consultado el 27 de agosto de 2012.
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Acerca de
Jonathan Agustn Gonzlez Torres Ha colaborado en diversas instancias pblicas, entre ellas la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales,el Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte y el Instituto de Investigaciones Sociales, todos ellos de la UNAM. Actualmente es estudiante de la maestra en Estudios Mxico-Estados Unidos y asesor en materia de seguridad nacional y seguridad pblica.

BRENDA PREZ MENDOZA Coordinadora del Observatorio Internacional de Violencia Asociada al Narcotrfico (OBIVAN) Berkeley, University of Carlifornia. Pasante de Maestra en Estudios Latinoamericanos, Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Universidad Mayor de San Andrs (UMSA), La Paz, Bolivia. Licenciada en Relaciones Internacionales, Benemrita Universidad Autnoma de Puebla. Institute dtudes Politiques (IEP) Lyon, Francia. Universit de Montral, (UdeM), Canad. Miembro del Seminario de Investigacin sobre las Transformaciones Sociales Relacionadas con el Trfico de Drogas UNESCO-IIS, UNAM.

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En esta entrega de los Cuadernos CUPIHD se analiza.


En primer lugar la Iniciativa Mrida como un acuerdo bilateral entre Mxico y Estados Unidos. En segundo lugar, aunque no por ello menos importante, se estudia la relacin de Bolivia con los acuerdos internacionales que prohben la hoja de coca. Ambos casos reflejan las implicaciones que la poltica prohibicionista ha tenido de manera particular en las naciones que signan los acuerdos internacionales para el control de los estupefacientes.