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PETERS, B. GUY GOBERNANZA Y BUROCRACIA PBLICA: NUEVAS FORMAS DE DEMOCRACIA O NUEVAS FORMAS DE CONTROL? Foro Internacional, Vol. XLV, Nm. 4, octubre-diciembre, 2005, pp. 585-598 El Colegio de Mxico Mxico
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GOBERNANZA Y BUROCRACIA PBLICA: NUEVAS FORMAS DE DEMOCRACIA O NUEVAS FORMAS DE CONTROL?

B. GUY PETERS A LO LARGO DE SU PROLONGADA EXISTENCIA, los gobiernos han sido objeto de muchas reorganizaciones y reformas. Desde la perspectiva de la administracin pblica, el motivo primordial de dichas reformas ha sido la eficiencia (o falta de ella) del sector pblico y la aparente incapacidad del gobierno para manejarse a s mismo tan bien como lo hacen otras organizaciones de la sociedad. Ms all de la importancia que la eficiencia pueda tener para todo conjunto de organizaciones que provea la diversidad de servicios que los gobiernos contemporneos brindan, la capacidad de estos ltimos para responder a las demandas del pblico es un valor que adquiere an ms relevancia. De ah que buen nmero de las reformas hechas al gobierno, sobre todo en los regmenes democrticos, han estado orientadas a fortalecer su capacidad para procesar las demandas de sus ciudadanos y para responder mejor a ellas. El enorme esfuerzo de las ltimas dcadas por reformar la administracin pblica ha tenido en gran medida el propsito de volver ms eficiente el sector pblico. Estas reformas, a menudo descritas bajo el rubro de la Nueva Gestin Pblica (NGP), han institucionalizado tcnicas de gestin que hacen que el sector pblico funcione de manera ms semejante al sector privado, y han destacado el papel que tiene el gobierno como proveedor de servicios a sus clientes.1 Asimismo, tales reformas han enfatizado la capacidad de dichos clientes para tomar decisiones personales sobre los tipos de servicios que quieren recibir del gobierno y, por lo tanto, la ciudadana es vista en gran medida como sujeto de la accin del gobierno, ms que como participante activa en la seleccin de esas polticas. La buena noticia es que, en muchos sentidos, las reformas han tenido xito y sera
1 C. Hood, A Public Management for All Seasons?, Public Administration, nm. 69, 1991, pp. 3-19; C. Pollitt y G. Bouckaert, Public Sector Reform, 2a. ed., Oxford, Oxford University Press, 2003.

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difcil objetar que en el ao 2004 los gobiernos son ms eficientes de lo que eran en 1984 o incluso en 1994.2 Un estilo alternativo de reforma del sector pblico ha sido el intento de involucrar ms directamente a la ciudadana en la accin de gobierno y en la eleccin de las polticas. Este estilo de gobernar ha estado en vigor desde hace mucho tiempo en numerosos pases, sobre todo los del norte de Europa,3 pero en muchos otros ha llegado a ser una estrategia consciente de reforma. Por ejemplo, en Estados Unidos muchas de las recomendaciones sugeridas por el programa de Revisin del Desempeo Nacional (National Performance Review, 1993) estaban encaminadas a aumentar la capacidad tanto de los ciudadanos comunes como de los niveles inferiores del servicio pblico para influir en las polticas y en el estilo de administrar. En Canad, primero el programa llamado PS 20004 y, ms tarde, el programa para la participacin ciudadana proveyeron opciones para que la poblacin intervenga de manera activa. Incluso aquellos pases del norte de Europa que tradicionalmente haban practicado el corporativismo o ciertas modalidades corporativas pluralistas de relacin entre el Estado y la sociedad5 han reforzado las oportunidades para que los ciudadanos tomen parte en el gobierno, al tiempo que han procurado empoderar (empower) a los escalones ms bajos de la burocracia pblica.6 El trmino que en general se ha utilizado para nombrar muchos de estos cambios en el sector pblico es gobernanza,7 aunque tambin se emplean los de empoderamiento y gobierno participativo. Como se deduce de lo mencionado arriba, la lgica que subyace en el enfoque de gobernanza es que mayor participacin ciudadana traer consigo mayor calidad en la tarea de gobernar. Esta lgica se basa en parte en principios democrticos y en parte en nociones administrativas y de eficiencia. El principio democrtico que subyace en la gobernanza es que la ciudadana debe tener ms influencia en las polticas que se adoptan en su nombre. En una democracia representativa los ciudadanos tienen cierto grado de influencia, pero
2 Los informes anuales sobre administracin pblica del Comit de Administracin Pblica de la OCDE han acreditado las muchas iniciativas de reforma que se han presentado en los ltimos aos y los muchos xitos que stas han tenido. 3 J.J. Kraemer, The Societal State, Meppel, Boom en Zoon, 1967. 4 P.M. Tellier, Public Service 2000: The Renewal of the Public Service, Canadian Public Administration, nm. 33, 1990, pp. 123-132. 5 S. Rokkan, Votes Count but Resources Decide, en R.A. Dahl (ed.), Political Oppositions in Western Democracies, New Haven, Yale University Press, 1967. 6 E. Sorenson, Democracy and Empowerment, Public Administration, nm. 75, 1997, pp. 553-567. 7 Vase S. Tihonen, From Governing to Governance, Tampere, University of Tampere Press, 2004.

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sta es indirecta y espordica, y se realiza primordialmente el da de las elecciones.8 Ms an, quienes pugnan por una mayor participacin diran que las propias organizaciones pblicas pueden hacerse ms democrticas y que puede darse ms influencia al trabajador promedio tanto en la definicin de la naturaleza de su empleo, como en la direccin de las polticas organizativas en su conjunto. La lgica administrativa que da sustento a las reformas en la incipiente tradicin de la gobernanza no es muy distinta de la lgica democrtica. En primer lugar, existe un viejo argumento en la literatura sobre la administracin segn el cual, cuando las organizaciones se hacen ms abiertas y participativas, los empleados se sienten ms motivados para invertir en ellas su tiempo y energa. Por otra parte, dado que en los puestos inferiores de la organizacin existe mucha informacin sobre los clientes y sus necesidades reales, el aprovechamiento ms gil de esa informacin redunda tambin en un mejor desempeo de la organizacin.9 De manera similar, los mismos clientes de los organismos pblicos son depositarios de una gran cantidad de informacin: simple y sencillamente, acerca de lo que ellos necesitan y desean del gobierno. As, de acuerdo con el argumento de la gobernanza, el sector pblico operar mejor si los clientes, y quiz el pblico en general, se involucran ms. La mayor participacin del pblico y de los miembros de la organizacin tambin puede verse como un medio para elevar la confianza y la legitimidad. Existe amplia evidencia de que los ciudadanos en todo el mundo han perdido confianza en el sector pblico. Por ejemplo, los datos de la Encuesta Mundial sobre Valores revelan una considerable prdida de la confianza que los ciudadanos en regmenes democrticos tienen en su gobierno, y para muchos de esos gobiernos la confianza ya era sumamente baja. La prdida de confianza es resultado, en parte, de la percepcin de que los gobiernos estn muy alejados de sus ciudadanos, por lo que desarrollar mecanismos de participacin y empoderamiento acaso pueda ayudar a superar esa desconfianza. Ms an, incluso dentro de la propia organizacin, empoderar a los burcratas de ventanilla (street-level

8 Existen, por supuesto, otras posibilidades de que la poblacin influya sobre el gobierno, adems de las elecciones, pero stas suelen ser ms accesibles para los poderosos y los bien organizados que para el ciudadano ordinario. La expectativa del enfoque de la gobernanza es que esas posibilidades se distribuyan de manera ms general. 9 Victor Thompson sostena que uno de los problemas centrales de las organizaciones modernas (escribi esto en 1961) era que la informacin estaba concentrada en la parte ms baja de las jerarquas, mientras que la toma de decisiones estaba concentrada en la cspide. V.A. Thompson, Modern Organizations, Nueva York, Knopf, 1961.

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bureaucrats) otorgara ms facultades a esa parte de la organizacin que est ms cerca del pblico.10 El incremento de la legitimidad est estrechamente vinculado con las ideas ahora populares sobre la importancia de la sociedad civil en la tarea de gobernar. El supuesto del que parte esa literatura es que para ser eficaz, especialmente en trminos democrticos, el gobierno debe ser apoyado por una sociedad civil activa.11 Se considera que contar con grupos sociales activos en la sociedad abre la puerta a la representacin poltica y, quiz an ms importante, eleva los niveles de confianza social y cooperacin. Los modelos de gobernanza en la administracin pblica requieren de una poblacin activa que pueda ser movilizada y exhortada a tomar parte en el sector pblico. Como explicaremos ms adelante, lo que supone este modelo de administracin pblica es que la administracin no funciona tan bien de manera independiente (ya sea en trminos de legitimidad o de eficacia) como puede hacerlo si trabaja conjuntamente con los actores de la sociedad civil. Al analizar el papel que han desempeado las reformas del sector pblico basadas en el enfoque de la gobernanza, primero har un breve repaso de cmo ha evolucionado el concepto de gobernanza en la ciencia poltica y, en menor grado, en otras ciencias.12 Despus examinar algunas de las reformas especficas que se han hecho en nombre de la gobernanza y sus implicaciones para la gestin pblica. Concluir con un examen ms detallado y crtico de los supuestos democrticos y de efectividad subyacentes en los modelos de gobernanza del que ofrecen quienes promueven este modelo emergente para el sector pblico.

LA GOBERNANZA Y LA TAREA DE GOBERNAR Podemos empezar por reconocer que las sociedades requieren un cierto grado de gobierno. Es decir, deben existir ciertos mecanismos para definir
10 M. Lipsky, Street Level Bureaucracy, Nueva York, Russell Sage, 1980; M.K Meyers y S. Vorsanger, Street Level Bureaucrats and the Implementation of Public Policy, en B.G. Peters y J. Pierre (eds.), Handbook of Public Administration, Londres, Sage, 2003. 11 R.D. Putnam, R. Leonardi y R. V. Nanetti, Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press, 1993. Vase, asimismo, M. Hooge y D. Stolle, Generating Social Capital: Civil Society and Institutions in Comparative Context, Nueva York, Palgrave-Macmillan, 2003. 12 Vase tambin J. Pierre y B.G. Peters, Governance, the State and Public Policy, Basingstoke, Palgrave, 2000; B.G. Peters y J. Pierre, Governing Complex Societies, Basingstoke, Palgrave (en prensa).

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e implementar objetivos colectivos para la sociedad. La raz griega de las palabras gobierno y gobernanza implica cierta idea de conduccin y control, y es razonable que se piense en la capacidad conductora de un sistema poltico cuando se piensa en la gobernanza. Ms an, en su intento por alcanzar los objetivos que se fijaron para s mismos y para la sociedad, los gobiernos deben tomar conciencia de las consecuencias que han tenido sus acciones previas y utilizar la informacin generada en cada ronda del ciclo de las polticas como un insumo importante para la siguiente ronda del mismo ciclo.13 El modo tradicional de gobernar, sea en un rgimen democrtico o en uno no democrtico, consiste en concentrarse en la autoridad jerrquica del gobierno y en conducir desde el centro del mismo. En los regmenes democrticos, dicha autoridad proviene de un proceso electoral, mientras que en los regmenes no democrticos puede derivar del control de los instrumentos de fuerza en la sociedad, o quizs simplemente de la tradicin.14 Pero, en ambos casos, se considera que la burocracia pblica debe responder a sus jefes polticos nominales y que el ejercicio de la rendicin de cuentas por parte de los servidores pblicos es tambin jerrquica y en gran medida poltica. Adems, esta forma de gobernar tenda a depositar la mayor parte de la capacidad de gobernar en las instituciones centrales del Estado y, por lo tanto, a tratar de crear el mayor grado posible de gobernabilidad, dada la naturaleza inherentemente fragmentaria del sector pblico en la mayora de los pases.15 Las reformas de la NGP y, hasta cierto punto, los modelos neoliberales de gobierno en general han puesto mayor nfasis en el papel del gerente pblico en la tarea de gobernar, con lo que se redujo la posicin dominante de los polticos. Al gerente pblico, reclutado a menudo fuera del servicio de carrera en los sistemas que adoptan esta forma de gobernar, se le considera capaz no slo de gestionar los programas pblicos, sino tambin de ser algo as como un empresario de las polticas.16 Ms an, la rendicin de cuentas en el modelo de la NGP depende ms del desempeo y
13 Esta versin un tanto ciberntica de la conduccin social requiere del desarrollo de una inteligencia social adecuada, as como la capacidad para recibir y procesar informacin de manera abierta e inclusiva. Las formas jerrquicas de gobierno (vase ms adelante) a veces limitan el flujo de informacin hacia arriba, desde la sociedad, y por tanto disminuyen la capacidad conductora potencial del sistema. 14 Weber, por supuesto, hablaba de la autoridad como derivada de la tradicin, el carisma o la racionalidad. 15 Vase Y. Dror, The Capaciy to Govern, Londres, Frank Cass, 2001. 16 M.H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge, Harvard University Press, 1996.

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menos de criterios polticos, lo que, de nuevo, debilita los fundamentos polticos de la tarea de gobernar. La devolucin de autoridad a los gerentes y a organizaciones autnomas o cuasiautnomas tambin tendi a exacerbar algunos de los problemas de coordinacin y coherencia que existan en los gobiernos. La gobernanza, como enfoque alternativo para el sector pblico y, ms especficamente, para la administracin pblica, representa un intento por involucrar ms a la sociedad en la tarea de gobernar y por reducir los elementos jerrquicos del sistema. El diagnstico bsico de los malestares del gobierno es que la jerarqua hizo que se desperdiciara el talento de muchas personas dentro del mismo y que se relegara al pblico.17 En una postura extrema, algunos autores sostienen que puede haber gobernanza sin gobierno y que las redes sociales pueden muy bien organizarse a s mismas y proveer de direccin a segmentos especficos de la sociedad.18 Dado que en esas redes participan los principales actores de los diversos campos de las polticas pblicas, tendrn mayor legitimidad que un gobierno distante. En el contexto de la gobernanza, las redes suelen considerarse un componente central de la capacidad de gobernar. La idea fundamental es que en torno a toda rea de poltica existe un conjunto de organizaciones y actores (que generalmente incluye tambin a algunos organismos gubernamentales) que la condicionan. En el anlisis de redes se considera que stas son en gran medida autoorganizadas y capaces de tomar decisiones e implementarlas por s mismas.19 Las redes ofrecen un vnculo entre el Estado y la sociedad que es distinto de las conocidas relaciones corporativistas, puesto que las relaciones de redes no surgen como respuesta a las demandas del sector pblico, sino que se constituyen de manera ms autnoma y existen en gran medida para sortear o incluso escapar del Estado, ms que para servirlo.20
17 Vase B.G. Peters, The Future of Governing, 2a ed., Lawrence, University Press of Kansas, 2000, cap. 3. 18 R.A.W. Rhodes, Understanding Governance, Buchkingham, Open University Press, 1997. Vase, tambin, J. Kooiman, Governing as Governance, Londres, Sage, 2003. 19 Kickert, Walter J.M., Erik-Hans Klijn y Joop F. M. Koopenjaans, Managing Complex Networks, Londres, Sage, 1997. 20 Algunos autores, como Luhmann y Veld, han examinado la ndole autopoitica y auto-organizativa de las redes y su habilidad para eludir las reglas que impone el sector pblico, ms torpe y rgido. N. Luhmann, Social Systems, Stanford, Stanford University Press, 1995; R.J. in t Veld, Autopoiesis, Configuration and Steering: Impossibility Theorem or Dynamic Steering Theory, en Roeland J. in t Veld, Linze Schaap, Mark J.W. Van Twist (eds.), Autopoiesis and Configuration Theory, Dordrect, Kluwer, 1991.

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Pero, al decir que el modelo de la gobernanza para la gestin del sector pblico se basa en redes, slo se est considerando una pequea parte de la cuestin relacionada con el papel que dichas estructuras desempean en la conceptualizacin de la dinmica general de conduccin de la sociedad. Una pregunta crucial sera: cul es la naturaleza de las redes involucradas y, en particular, qu tan abiertas estn esas estructuras a la diversidad de actores y de opiniones sobre las polticas pblicas? Por una parte, las redes pueden ser estructuras ms bien abiertas que dan cabida a una amplia gama de opiniones y que tratan de incluir a todas las partes interesadas. Pero una alternativa es que las redes sean excluyentes y condicionen la pertenencia a ellas con base en la posesin de ciertas habilidades o conocimientos (como las comunidades epistmicas), o a que se est de acuerdo con la visin predominante con respecto a la poltica en cuestin. Obviamente, estos distintos tipos de redes tendrn distintas capacidades para tomar decisiones y para influir en las polticas. Y as como difieren en su apertura a diversos puntos de vista, las redes pueden variar en el modo en que se vinculan con el Estado y las polticas pblicas. Las redes rara vez son tan autorreferenciales y autnomas como algunos tericos suponen, pues para tener cierto peso en la poltica deben tener una cierta cercana con la autoridad del Estado. Mientras ms estrechos son sus vnculos con el gobierno ms probabilidades tienen de ser efectivas, a largo plazo, en obtener lo que desean de l. Por otra parte, tener vnculos con el Estado puede implicar que las redes pierdan algo de la autonoma que necesitan para legitimarse y que sean cooptadas por el sector pblico. En realidad, puede darse una especie de cooptacin mutua entre los actores pblicos y privados, al necesitar una de las partes a la otra para que la poltica tenga xito.21 Aunque el trmino redes es usado habitualmente cuando se habla de la gobernanza, debemos recordar que la idea en ciertos sentidos es ms profunda. Lo que en realidad se arguye es cierta forma de apertura por parte del sector pblico hacia las influencias provenientes de la sociedad y de los niveles inferiores de la propia organizacin. La idea bsica es revertir el dominio de los superiores jerrquicos e incrementar las posibilidades de eleccin. Sin embargo, en este caso, a diferencia de la versin de gobierno de la NGP, la eleccin que se ejerce es colectiva y poltica, ms que individual y econmica. En cierto sentido, el ciudadano vuelve a ser de nuevo un ciudadano, ms que un cliente, y se espera de l que participe activamente en los procesos polticos que habrn de definir las caractersticas de las polticas. El ciudadano puede participar con el gobierno
21

P. Duran, Penser laction sociale, Pars, LGDJ, 1999.

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como individuo o como miembro de un grupo que, a su vez, est organizado en cierto tipo de red, pero existe una interaccin del Estado y la sociedad que es ms simtrica que la caracterstica del gobierno convencional y jerrquico. Dadas las consideraciones anteriores, el modelo de la gobernanza para la administracin del sector pblico y las polticas pblicas es an ms descentralizado que el de la NGP. sta pugnaba, principalmente, por la implementacin descentralizada de la poltica, mientras que los modelos de la gobernanza proponen en cierta medida tambin una hechura de las polticas ms descentralizada. Dado que las jerarquas deben ser reducidas y hasta cierto punto eliminadas, esta forma de gobernar depende mucho de que la conduccin se haga desde abajo, ms que desde la cspide del gobierno. En efecto, llevado al extremo, el concepto de gobernanza puede volverse antiestatista y casi extralegal.22 Pero, dejando a un lado las posibles preocupaciones normativas, la descentralizacin quiz extrema que para el sector pblico implica este modelo traer consigo dificultades para generar coherencia y coordinacin (vase ms adelante). En resumen, la gobernanza como modelo para el sector pblico y la administracin pblica plantea algunos retos fundamentales a las formas tradicionales de gobierno y a la NGP.23 Representa un intento por sobrepasar las jerarquas y el control de arriba-abajo dentro del propio sector pblico, y entre ste y la sociedad. Estas intenciones son, por supuesto, laudables en cualquier contexto democrtico, deberan contribuir a aumentar la legitimidad del sector pblico y de hecho podran fortalecer la capacidad del gobierno para el logro de sus objetivos. Pero, si bien todos esos resultados son muy favorables, tambin habra que plantearse algunas preguntas con respecto a las posibilidades de alcanzar todos esos objetivos. Ms an, debemos preguntarnos si acaso el precio que hay que pagar por alcanzarlos no resulta demasiado elevado, por importantes que ellos puedan ser.

LA GOBERNANZA Y LA DEMOCRACIA Lo primero que puede decirse sobre el concepto de gobernanza en la administracin pblica, como modelo para conducir los destinos de los estados y de las sociedades, es que constituye un medio para elevar el contenido
22 P. Du Gay, A Common Power to Keep Them All in Awe: A Comment on Governance, Cultural Values, nm. 6, 2002, pp. 11-27. 23 Vase B.G. Peters, The Changing Nature of Public Administration: From Easy Answers to Hard Questions, Asian Journal of Public Administration, 2003.

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democrtico de dicha conduccin. Aunada a esa mayor apertura, se afirma tambin que el enfoque de la gobernanza puede estimular la participacin y la confianza de la ciudadana. Estas aserciones se basan, parcialmente, en el aparente fracaso (o, cuando menos, la aparente debilidad) de las formas convencionales de democracia representativa. Tambin se sustentan en la idea de que crear estructuras participativas que estn ms estrechamente vinculadas con la vida cotidiana de los ciudadanos y, en especial, con sus interacciones diarias con el sector pblico puede elevar la confianza, la participacin y la capacidad de los ciudadanos para influir en el gobierno. En este modelo, la democracia no es algo que ocurra de vez en cuando en las casillas electorales, sino que es una actividad permanente que une al pblico con su gobierno. Estos argumentos (implcitos o explcitos) a favor del modelo de la gobernanza son importantes por varios motivos. En primer lugar, tienden a desplazar el locus de la participacin ciudadana (y, en cierto sentido, la legitimacin) del lado del insumo al lado del producto o resultado del sistema poltico. Desde la perspectiva de la NGP, los gobiernos obtienen su legitimidad casi por completo de los resultados que ofrecen a sus clientes. En la gobernanza, en cambio, la legitimacin depende de un elemento ms democrtico y poltico, pero tal legitimacin poltica no fluye a travs de los partidos polticos y las legislaturas electas, sino que ms bien se deriva de las relaciones ciudadanas ms directas con el gobierno y, en particular, con las burocracias gubernamentales. Esta concepcin de la legitimacin puede tener mucho sentido dado que la mayora de las interacciones de ciudadanos y sector pblico son con la burocracia, en sus muchas y diversas formas, ms que con los funcionarios electos, pero tambin altera los trminos de la discusin sobre la legitimidad y la democracia. Existe amplia evidencia de que las interacciones de los ciudadanos con las burocracias pblicas no son tan malas como podran hacernos creer las descripciones tan negativas que suelen hacerse acerca de dichas organizaciones. En la mayora de los casos, la poblacin percibe que los empleados pblicos los tratan tan bien o incluso mejor que los de las empresas del sector privado.24 Por lo tanto, esos contactos entre los ciudadanos y sus administradores deberan contribuir a crear confianza en el sistema de gobierno.25 Los efectos de dichas interacciones con el gobierno, como individuos, po24 B.G. Peters, The Politics of Bureaucracy, 5a ed., Londres, Routledge, 2001, pp. 46 y 47; C.T. Goodsell, The Case for Bureaucracy, 4a ed., Nueva York, Seven Bridges, 2000. 25 Segn Kumlin y Rothstein, los ciudadanos que interactan con el gobierno sin el propsito expreso de conseguir beneficios por medios comprobados desarrollan relaciones ms positivas con l. S. Kumlin y B. Rothstein, Making and Breaking Social Capital: The Impact of Welfare State Institutions, Comparative Political Studies (en prensa).

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dran generalizarse a las interacciones de grupos sociales con el gobierno, de tal suerte que podra plantearse la hiptesis de que, sin importar el tipo, un mayor involucramiento del pblico con el sector pblico promover percepciones ms positivas acerca del gobierno y el papel que desempea. Si bien las interacciones del Estado y la sociedad pueden contribuir a legitimar al primero, habra que cuestionarse acerca de cul es el verdadero impacto democrtico de dichos vnculos. En primer lugar, no resulta del todo claro que las redes, tan importantes para las argumentaciones en torno a la gobernanza, sean necesariamente la solucin para los problemas del gobierno democrtico.26 Como se seal antes, esas estructuras a veces son ms bien excluyentes, sobre todo cuando se trata de comunidades epistmicas, que se basan en la posesin y control de cierto tipo de conocimientos.27 Este tipo de comunidades (por ejemplo, los mdicos que participan en la elaboracin de las polticas de salud) suelen afirmar que actan a favor del inters pblico, pero en realidad podramos esperar que sus acciones involucren en buena medida intereses privados. Ciertamente, grupos de pacientes, o incluso grupos de otras profesiones mdicas como las enfermeras, encontrarn que es difcil contrarrestar el control que ejerce esa comunidad cerrada. Pero, aun cuando las redes que se utilicen como componentes de sus estructuras sean incluyentes, existe una segunda pregunta que debe plantearse respecto de la naturaleza democrtica del modelo de gobernanza. En efecto, aunque dichas redes incluyan realmente a todos los actores interesados en torno a la poltica en cuestin, a lo ms que pueden aspirar es a encontrar una solucin que resulte aceptable para todos esos actores. Sin embargo, es casi seguro que dicha solucin dejar fuera a los actores que no estn activos en esa arena poltica. Por lo tanto, lejos de cumplir con las aspiraciones de la gobernanza acerca de definir e implementar objetivos societales, esta nocin de la tarea de gobernar ofrece soluciones que quiz respondan a las demandas de ciertos grupos, pero no de la sociedad en su conjunto. Por ende, pueden producirse decisiones de polticas que no seran aceptables en una asamblea representativa. Descentralizacin y devolucin se han vuelto parte del lema de la gobernanza, pero en ese proceso pueden perderse de vista ciertos objetivos sociales ms generales y, en el caso extremo, las soluciones de la gobernanza corren el riesgo de llegar a ser profundamente antidemocrticas. Es decir,
26 Vase J. Torfing y E. Sorenson, Network Politics, Political Capital and Democracy, International Journal of Public Administration, nm. 26, 2002, pp. 609-634. 27 Vase E. Adler, The Emergence of Cooperation: National Epistemic Communities and the International Evolution of the Idea of Arms Control, International Organization, nm. 46, 1992, pp. 101-146.

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al dejar que la implementacin de las polticas o la hechura de las polticas sean determinadas en buena medida por los beneficiarios de las mismas, puede estarse socavando el concepto democrtico fundamental de la rendicin de cuentas.28 Lo anterior porque en la administracin pblica ha prevalecido la idea de que sus acciones siempre deben ser revisadas por alguien ms y que siempre debe aplicarse un juicio independiente, pero esa separacin de la decisin y la revisin no est presente en este modelo descentralizado de gobierno. De manera muy similar a lo que afirmaba Theodore Lowi (1969) sobre algunos aspectos del gobierno de Estados Unidos, esta forma de gobernar puede convertirse en la apropiacin del sector pblico por ciertos intereses privados,29 y una nocin ms amplia del inters pblico puede resultar afectada. Las redes dependen del nivel de organizacin de los grupos sociales y econmicos y, por lo tanto, el xito democrtico del modelo de gobernanza depende de que el universo de grupos represente todos los intereses involucrados. Una red puede incluir todas las organizaciones sociales existentes, pero si ciertos elementos de la sociedad no estn debidamente organizados, entonces es casi seguro que esos grupos no sern efectivos en el proceso poltico. Ahora bien, dado que las habilidades organizacionales no estn en absoluto distribuidas de manera equitativa entre el conjunto de la sociedad, es muy probable que el modelo de la gobernanza tenga un marcado sesgo de clase, en detrimento de grupos tales como los desempleados y los que poseen menos educacin, que carecen de recursos de organizacin. Estos mismos problemas surgen cuando se intenta crear modelos ms deliberativos de democracia, y acadmicos, como el recin fallecido Paul Hirst,30 argumentaban con firmeza que la inclusividad era un criterio crucial para evaluar tendencias a alejarse de la democracia representativa. Por ltimo, el argumento relativo al capital social para optimizar la democracia mediante la participacin de organizaciones sociales depende fundamentalmente del supuesto de que existe una relacin entre la organizacin social y la confianza, tanto la confianza interpersonal como la confianza en el gobierno. La lgica es que, cuando las personas estn dispuestas a unirse a una organizacin, confan ms en los otros, por lo que son me28 Vase P. Thomas, Introduction to Accountability Section, en B.G. Peters y J. Pierre (eds.), Handbook of Public Administration, Londres, Sage, 2003. 29 Las observaciones de Lowi se referan principalmente a intereses econmicos privados, pero el mismo problema puede hacerse evidente, independientemente de cun benvolos sean quienes quieren apropiarse de l. T.J. Lowi, The End of Liberalism, Nueva York, Norton, 1969. 30 P.Q. Hirst, Democracy and Governance, en J. Pierre (ed.), Debating Governance, Oxford, Oxford University Press, 2000.

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jores actores democrticos y, por tanto, es ms factible que tengan una opinin ms positiva del sector pblico y confen ms en l. Sin embargo, lo que ocurre en realidad es que la pertenencia a un grupo puede simplemente reforzar las discrepancias de sus miembros respecto del resto de la sociedad, haciendo que sea ms difcil (y no ms fcil) la cooperacin entre varios segmentos de la sociedad para resolver los problemas de poltica. En resumen, las reformas al sector pblico que empoderan a los clientes y a los empleados de niveles inferiores parecen democratizar el sector pblico y abrir el gobierno a una gama ms amplia de influencias que en el pasado. En cierto sentido, al destacar el papel de los grupos en la sociedad, este modelo naciente de forma de gobernar legitima la participacin directa de la sociedad en la elaboracin e implementacin de las decisiones de poltica. Sin embargo, el tipo de involucramiento que se genera tiende a ser definido de forma muy limitada por los participantes del rea de poltica en cuestin, ms que por los ciudadanos en general. As, la gobernanza paradjicamente puede dar por resultado un conjunto de programas que sean aceptables y legtimos para sus participantes, pero no un gobierno que en su conjunto sea ms legtimo que en el modelo representativo.

LA GOBERNANZA Y LA EFICACIA Democratizacin y legitimacin son las principales justificaciones del modelo de la gobernanza en la administracin pblica, pero la literatura sobre gestin y teora organizacional tambin ha planteado desde hace mucho la idea de la eficacia como justificacin de los enfoques participativos en la gestin. Si bien la jerarqua ha sido la primera respuesta de la mayora de las sociedades que enfrentan la necesidad de manejar grandes cantidades de personas y mltiples tareas, modalidades ms participativas de gestin pueden ser tanto o ms efectivas. Aunque las virtudes de la participacin quiz sean mayores para una fuerza laboral educada y profesional, la participacin de los empleados de todos los niveles en las tareas ms rutinarias, de la maquinaria burocrtica,31 puede incrementar su compromiso de alcanzar los objetivos de la organizacin y, en consecuencia, tambin su eficacia. De igual forma, el involucramiento de los clientes y el pblico puede traer consecuencias positivas para la eficacia de los programas pblicos. Dicha eficacia puede presentarse en gran medida gracias a la posibilidad de delegar algunas tareas en las redes de organizaciones. La idea de conducir, no remar a menudo se asocia con el enfoque de la NGP para resolver pro31

H. Mintzberg, The Nature of Managerial Work, Nueva York, Harper and Row, 1973.

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blemas dentro del sector pblico, pero al recurrir a redes, ms que a contratos, para involucrar a los actores no estatales en las reformas tipo gobernanza podra lograrse la misma reduccin de las responsabilidades administrativas cotidianas de dicho sector. En el caso de las soluciones que aplica la gobernanza, los ahorros econmicos pueden llegar a ser mayores, dada la tendencia a involucrar organizaciones voluntarias y sin fines de lucro, en lugar de las subcontrataciones basadas en intereses econmicos que plantea la NGP. La contribucin que las soluciones de las redes en el modelo de gobernanza hacen a la eficacia de los programas bien pueden ir ms all de la reduccin de costos. Como se dijo antes, estas organizaciones privadas pueden tener mayor legitimidad que sus contrapartes pblicas y, por ende, pueden estar en condiciones de trabajar ms eficazmente con los grupos sociales. El mayor grado de confianza y legitimidad de que goza el sector privado puede ser especialmente evidente en programas en los que se atiende a grupos minoritarios o en desventaja, y an ms cuando se trabaja con grupos como el de los inmigrantes, quienes podran temer revelar demasiada informacin sobre s mismos a un organismo pblico. Pero, incluso cuando no se trata de grupos en desventaja, las asociaciones no lucrativas pueden tener mayor flexibilidad para tratar con el pblico y para satisfacer sus demandas con mayor rapidez. Desde la perspectiva de la gestin, una pregunta fundamental que se plantea con el modelo de la gobernanza es hasta qu punto resulta importante la uniformidad en la administracin. Al empoderar a los niveles inferiores de la burocracia para que sus decisiones tengan ms peso es casi seguro que existir mayor diversidad en las decisiones tomadas. De igual forma, al empoderar a los clientes para que influyan en esas decisiones tambin aumentar la diversidad en las elecciones realizadas, al ser los clientes capaces de influir en sus propios resultados. En algunos programas pblicos esa diversidad quiz sea deseable y mejore el servicio que se provee a los ciudadanos.32 Pero en otros programas, sobre todo los relacionados con los derechos bsicos de los ciudadanos, cualquier variacin sustancial puede significar la anulacin de protecciones fundamentales para ellos. De esta manera, aunque pensemos que el modelo de gobernanza ofrece beneficios importantes para el sector pblico en general, existen situaciones en las que quiz resulte inapropiado, incluso en trminos de eficacia. La tendencia en las reformas administrativas es aceptar que existen modelos nicos, pero una revisin ms detallada de la naturaleza de los programas puede ser necesaria. Ahora bien, a diferencia de los casos en los que los dere32 Vase B.G. Peters, Policy Reform: Is Uniformity the Answer?, Political Quarterly, nm.74, 2003, pp. 421-429.

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B. GUY PETERS

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chos fundamentales estn involucrados, podramos esperar que los modelos de gobernanza sean ms aceptables cuando existan mltiples grupos de inters bien organizados, de tal suerte que sea posible aplicar cierto grado de fuerza compensatoria para hacer que se transfieran facultades importantes a los actores no gubernamentales. Ms an, tambin estaramos ms dispuestos a desarrollar modelos de gobernanza en aquellas reas de poltica que puedan hacerse lo suficientemente transparentes como para que los organismos fiscalizadores estn en condiciones de evaluar en qu medida los poderes pblicos han sido mal asignados.

CONCLUSIONES Resulta difcil criticar las virtudes de un modelo participativo como el de gobernanza del sector pblico que ha venido surgiendo en las dcadas pasadas. Las ventajas de este modelo para gobernar son especialmente evidentes en trminos del aparente fortalecimiento de la democracia en un mundo emergente de gobiernos participativos. En este nuevo patrn de gobernanza, una gran parte de la legitimidad del sector pblico derivar de la calidad de los servicios y de la forma en que stos sean suministrados, ms que de los partidos polticos, el voto y las elecciones. Puede ser que las burocracias no sean a menudo el locus de la accin democrtica, pero en realidad estn adquiriendo un papel central en ese proceso, sobre todo considerando que el involucramiento del pblico ha disminuido en las formas tradicionales de democracia, como son el voto y los partidos polticos. El vnculo entre el Estado y la sociedad, que es fundamental para los modelos de gobernanza, ofrece muchas ventajas al gobierno, pero las ganancias potenciales quiz tengan un costo elevado. En particular, las posibles ganancias en eficacia y legitimidad entre algunos grupos cercanos a la provisin de los servicios podra significar que otros segmentos de la sociedad tengan que pagar con una prdida de influencia. sta podra ser sumamente importante desde una perspectiva democrtica, pero tambin podra traer consecuencias en la eficacia del gobierno. No hablamos de la eficacia de programas especficos, sino ms bien del gobierno en general, entendido como un sistema de resolucin de problemas de la sociedad en su conjunto. As, los modelos de gobernanza del sector pblico podran sustituir versiones ms fuertes de democracia localizada (ms en trminos de polticas que geogrficos) por una democracia representativa que pueda extenderse a segmentos ms amplios de la sociedad.
Traduccin de LORENA MURILLO S.