Governana Regulatria no Brasil: Aperfeioamentos e Desafios

Luiz Alberto dos Santos

Presidncia da Repblica Casa Civil Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais Junho de 2008

Presidncia da Repblica Casa Civil

Governana Regulatria

Evoluo temtica: regulao como tema da agenda de governana pblica Multiplicidade de aspectos

Acesso informao x cultura do segredo Consolidao normativa x fragmentao Judicializao e qualidade da Justia Transparncia e participao da sociedade Instituies regulatrias Marcos regulatrios Qualidade da regulao

Presidncia da Repblica Casa Civil

Governana Regulatria
Agncia
ANATEL ANA ANEEL ANTAQ ANTT ANP T W E WTr GTr P, G

Setor

Autonomia
0.5735 0.6583 0.6896 0.5500 0.6591 0.6043

Tomada de Deciso
0.8292 0.6717 0.8976 0.8214 0.6136 0.6841

Instrume ntos de deciso

0.8269 0.7448 0.5160 0.3962 0.6154 0.7608

Controle & Account.

0.6942 0.2837 0.5885 0.5135 0.4500 0.5962

IGR
0.7454 0.6159 0.6980 0.5993 0.6036 0.6752

Fonte: Mueller, 2007.

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Configurao do Aparelho Estatal no Brasil

Repblica Federativa

Art. 1, par nico: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio

3 Poderes harmnicos e independentes entre si

Impossibilidade de delegao de competncia legislativa, exceto na forma do art. 62 e 68 da CF Exerccio do poder regulador versus poder regulamentar

Estruturao do Poder Executivo

Administrao Direta Autarquias Fundaes Empresas Pblicas e Sociedades de Economia mista Setor quase-estatal Servios sociais autnomos Organizaes sociais

Instituies de controle externo

Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas da Unio Poder Judicirio Ministrio Pblico Federal

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Aumento da Transparncia e Acesso a Informao

Iniciativas de E-Government nos 3 Poderes

Legislativo

Toda a legislao e processo legislativo, em todas as suas fases, em ambas as Casas do Congresso, disponveis on-line e instantaneamente. Todos os processos e decises do Tribunal de Contas da Unio disponveis on line. Todos os processos judiciais e decises judiciais em todas as instncias disponveis on-line, inclusive no Supremo Tribunal Federal, TSE, STJ etc. Consultas pblicas on line implementadas pela Casa Civil, Ministrios e Agncais Reguladoras Leis Federais e Regulamentos disponveis on line Dirio Oficial disponvel on line, gratuitamente Amplo uso da internet para divulgao de informaes pblicas e aes de governo, em diversas reas (sade, educao, energia, transportes, justia, previdncia social, etc) Diversos servios pblicos disponveis on-line (pagamento de tributos, certides, declaraes, benefcios previdencirios, etc).

Judicirio

Executivo

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Poder Legislativo na internet - imagem

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Poder Juciario na internet - imagem

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Portal da Transparencia - imagem

jose.coimbra@mme.gov.br

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Lei n 8.159, de 1991 , que dispe sobre a poltica nacional de arquivos, e d outras providncias

Acesso Informao Avanos na Legislao Brasileira

Lei n 9.051, de 1995

art. 4: todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, contidas em documentos de arquivos, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujos sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, bem como inviolabilidade da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas. art. 5: estabelece que a Administrao Pblica franquear a consulta aos documentos pblicos So arquivos pblicos os os conjuntos de documentos produzidos e recebidos, no exerccio de suas atividades, por rgos pblicos de mbito Federal, Estadual, do Distrito Federal e municipal em decorrncia de suas funes administrativas, legislativas e judicirias. art. 23: assegura o direito de acesso pleno aos documentos pblicos.

Lei de Acesso Informao Ambiental (Lei n 10.650, de 16 de abril de 2003)

assegura que as certides para a defesa de direitos e esclarecimentos de situaes, requeridas aos rgos da administrao centralizada ou autrquica, s empresas pblicas, s sociedades de economia mista e s fundaes pblicas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, devero ser expedidas no prazo de quinze dias, contado do registro do pedido no rgo expedidor. Nos requerimentos que objetivam a obteno das certides, devero os interessados fazer constar esclarecimentos relativos aos fins e razes do pedido. No entanto, tambm pode ser limitado o direito de petio em virtude do sigilo imposto pelo interesse pblico. dispe sobre o acesso pblico aos dados e informaes ambientais existentes nos rgos e entidades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama obriga rgos e entidades da Administrao Pblica a permitir o acesso pblico aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matria ambiental e a fornecer todas as informaes ambientais que estejam sob sua guarda.

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Lei n 11.111, de 5 de maio de 2005

Flexibiliza as regras da Lei n 8.159, de 1991, e determina que o acesso aos documentos pblicos de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral ser ressalvado exclusivamente nas hipteses em que o sigilo seja ou permanea imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Visa, ainda, disciplinar situaes excepcionais em que seja justificvel prolongar o sigilo alm do prazo mximo legalmente previsto, de trinta anos renovveis por mais trinta anos. Atribui em carter exclusivo Comisso de Averiguao e Anlise de Informaes Sigilosas, a ser instituda no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica, a fixao do grau mximo de sigilo (ultra-secreto)

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Decreto n 5.482, de 30 de junho de 2005 - dispe sobre a divulgao de dados e

informaes pelos rgos e entidades da administrao pblica federal, por meio da Rede Mundial de Computadores Internet. Oficializou a criao do Portal da Transparncia do Poder Executivo Federal, que j vinha operando experimentalmente desde 2004 - stio eletrnico na Internet que para veicular dados e informaes detalhados sobre a execuo oramentria e financeira da Unio. Disponibiliza, em linguagem acessvel e simplificada, informaes sobre: os gastos efetuados por rgos e entidades da administrao pblica federal; os repasses de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municpios; as operaes de descentralizao de recursos oramentrios em favor de pessoas naturais ou de organizaes no-governamentais de qualquer natureza; e as operaes de crdito realizadas por instituies financeiras oficiais de fomento. ressalva da disponibilizao os dados e s informaes cujo sigilo seja ou permanea imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, nos termos da legislao. Com isso, visa-se afastar a obrigatoriedade de que, por exemplo, dados relativos a despesas com atividades de inteligncia ou de interesse da segurana nacional, entre outros, possam ser comprometidos com a divulgao por esse meio. Anteprojeto de Lei de Acesso Informao

Em fase final de elaborao para consulta pblica Participao de diversos rgos na sua elaborao: CGU, Casa Civil, Conselho de Transparncia e Combate Corrupo, Gabinete de Segurana Institucional, MRE, Ministrio da Justia, Ministrio Pblico, Min. do Planejamento. Consolidao do marco legal Ampliao do escopo para disciplinar o direito de acesso a documentos e informaes pblicas Diretriz: assegurar amplo acesso ao cidado aos dados e informaes mantidos pelos rgos da Administrao Pblica Federal Paradigmas: EUA, Mxico.

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Governana Democrtica

89 conselhos, comits e outras instncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento no Governo Federal com a participao da sociedade civil; Audincias pblicas e consultas pblicas so usadas regularmente, e cada vez mais, como parte do processo de tomada de deciso sobre polticas pblicas e exerccio do poder normativo e regulamentar; Elevado compromisso do Governo Federal em ampliar a participao social e accountability nas polticas pblicas, em todas as suas etapas, inclusive processo oramentrio; Em todo o pas, mais de 190 municpios praticam o oramento participativo. Intensa participao social nos projetos de Lei do PPA (2003 e 2007)
Presidncia da Repblica Casa Civil

Reforma do Judicirio (Emenda Constitucional 45/2005)

2003: criao da Secretaria da Reforma do Judicirio no Ministrio da Justia Aprovada aps mais de 15 anos de discusso de vrias propostas no Congresso Implementada atravs de diversas medidas, inclusive projetos de lei reformando cdigos e leis processuais, penais e comerciais Novo Cdigo Civil sancionado em 2004. Objetivo promover o controle externo da atividade judicial, ampliando a transparncia e eficincia criao do Conselho Nacional de Justia e Conselho Nacional do Ministro Pblico Desenvolver uma justia mais rpida, melhor, mais confivel e transparente Implantada a Smula Vinculante no mbito do STF para reduzir judicializao dos conflitos e assegurar coerncia no mbito das decises judiciais

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Reforma do Marco Legal das Agncias Reguladoras no Brasil

Instituies regulatrias no Brasil: construo histrica com alto nvel de fragmentao e complexidade Dez Agncias Reguladoras institudas a partir de 1996 (ANEEL, ANATEL, ANP, ANA, ANVISA, ANS, ANTT, ANTAQ, ANCINE, ANAC) Heterogeneidade conceitual e de formatos institucionais Isomorfismo imperfeito com experincias internacionais e nacionais. Diversas autarquias e rgos da Administrao Direta com competncias regulatrias Banco Central do Brasil (autarquia ministerial) Secretaria da Receita Federal do Brasil (administrao direta) Ministrio do Trabalho e Emprego (administrao direta) Conselho Administrativo de Defesa Econmica (autarquia). Comisso de Valores Mobilirios (autarquia). Superintendncia de Seguros Privados (autarquia). Departamento Nacional da Produo Mineral (autarquia). Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (autarquia especial). Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (autarquia) Ministrio do Turismo (adm. direta)/Instituto Brasileiro de Turismo (autarquia). Instituto Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (autarquia). Servio Florestal Brasileiro/MMA (administrao direta)

Presidncia da Repblica Casa Civil

Diagnstico - Principais problemas

Precariedade de instrumentos, utilizados de forma incompleta e at improvisada do modelo Uso deficente dos intrumentos de transparncia e consulta pblica Baixa accountability Risco de captura baixo nvel de autonomia e profissionalizao Nvel de qualidade da regulao insuficiente Absoro indevida de responsabilidades de formulao de polticas Omisso ministerial Reduzida disponibilidade e capacidade dos Recursos Humanos nos ministrios Uso do poder concedente pelas agncias conferido por lei. Estruturao funcional incompleta Inadequao dos quadros de pessoal nas agncias e ministrios Falta de cooperao entre rgos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBDC e as agncias. Insuficincia de instrumentos de controle social e de gesto.

Presidncia da Repblica Casa Civil

Qualidade da Regulao no Brasil

Um dos indicadores bsicos de governana, a qualidade da regulao, ainda inferior ao encontrado nos pases desenvolvidos e mesmo em alguns pases da AL Segundo o Banco Mundial, embora seja superior ao encontrado mdia da AL, ainda inferior ao dos pases membros da OCDE

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Reviso do modelo atravs da reestruturao e reviso do papel das agncias

Projeto de Lei n 3.337/2004, enviado ao Congresso em abril de 2004, baseado nos seguintes conceitos
Competncias para formular polticas pblicas e definir diretrizes inclusive o poder concedente - devem restritas aos Ministrios; Conceito de autonomia deve ser melhor especificado, a fim de asseguara independnica tcnica e capacidade para exercer as funes de regulao e fiscalizao que so tpicas das Agncias Reguladoras Estabelecer vinculao entre receitas e oramento e o desempenho das Agncias no cumprimento de metas e melhoria da qualidade da regulaa, a fim de superar restries oramentrias Melhorar instrumentos de participao social e prestao de contas

Ampliar a todas as agncias o uso de consultas pblicas e audincias pblicas Criar Ouvidores independentes da Diretoria em todas as Agncias Uniformizar e ampliar regras de transparncia e prestao de contas Implementar mecanismos de prestao de contas ao Poder Legislativo

Revolving Doors e conflito de interesses

Projeto de lei n 7.528/2006, definindo as situaes em que existe conflito de interesses e os meios para preveni-lo e evit-lo, atravs de regras e padres de conduta e ampliao do perodo de quarentena para 1 ano aps deixar o cargo.

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PL 3.337 perspectivas

Includo no Programa de Acelerao do Crescimento como prioridade do Governo; Negociao em curso com o Relator, Deputado Leonardo Picciani, para apresentao de nova proposta de Substitutivo aos Lderes; Avanos conceituais em discusso, a partir de propostas apresentadas ao Governo e ao Relator por entidades (AMCHAM, FIESP) e Parlamentares; Adequaes em estudo para:

Melhor definio do escopo das agncias reguladoras e sua natureza; Melhor conceituao de regulao e sua abrangncia (setorial e transversal); Melhor conceituao da autonomia (orgnica e administrativa); Assegurar autonomia oramentria e financeira, mediante a fixao de limites de execuo prprios e associao da execuo a metas; Inserir melhor disciplina para assegurar no-coincidncia dos mandatos e assegurar continuidade decisria em caso de vacncia de cargos do conselho diretor; Incorporar articulao com sistema de defesa do consumidor;

Concluir negociaes para viabilizar votao em Plenrio do Parecer.

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A PEC n 81/2003 Senador Tasso Jereissati

Apresentada em 2003, visava incluir art. 174-A na CF, dispondo sobre a atividade regulatria, a ser exclusivamente desempenhada por Agncias Reguladoras; J aprovada em Plenrio em Primeiro Turno:
D-se ao art. 175-A da Constituio, nos termos do art. 1 da PEC n 81, de 2003, a seguinte redao: Art. 1 ....................................................................................... Art. 175A. As agncias reguladoras, entidades sujeitas a regime autrquico especial, destinadas ao exerccio de atividades de regulao e fiscalizao, inclusive aplicao de sanes, com vistas ao funcionamento adequado dos mercados e da explorao e prestao dos servios e bens pblicos em regime de autorizao, concesso ou permisso, harmonizando interesses dos consumidores, do poder pblico, empresas e demais entidades legalmente constitudas, observaro, em sua constituio e funcionamento, os seguintes princpios: I proteo do interesse pblico; II defesa da concorrncia e do direito do consumidor; III promoo da livre iniciativa; IV prestao de contas; V universalizao, continuidade e qualidade dos servios; VI impessoalidade, transparncia e publicidade; VII autonomia funcional, decisria, administrativa e financeira; VIII deciso colegiada; IX investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os mandatos; X notria capacidade tcnica e reputao ilibada para exerccio das funes de direo; XI estabilidade e previsibilidade das regras; XII vinculao aos atos normativos e a contratos. Pargrafo nico. Lei regulamentar o disposto neste artigo, inclusive quanto ao controle externo e superviso das agncias reguladoras pelo poder executivo. (NR)

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Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG Decreto n 6.062/2007

Institudo com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio, da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio exercido no mbito do Governo Federal, dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados. Dever contemplar a formulao e implementao de medidas integradas que objetivem: I - fortalecer o sistema regulatrio de modo a facilitar o pleno exerccio de funes por parte de todos os atores; II - fortalecer a capacidade de formulao e anlise de polticas pblicas em setores regulados; III - a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas setoriais e processo regulatrio; IV - o fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras; e V - o desenvolvimento e aperfeioamento de mecanismos para o exerccio do controle social e transparncia no mbito do processo regulatrio. Presidncia da Repblica Casa Civil

Instncias de Coordenao e Consulta

Comit Gestor:

Casa Civil, Ministrio do Planejamento e Ministrio da Fazenda

Funo: i) direcionamento estratgico; ii) definir as prioridades, coordenar e supervisionar a implementao de cada componente; iii) articular os organismos envolvidos na operao; iv) aprovar os Planos de Aquisio, Programas Operativos Anuis (POA) e informes semestrais de avano; v) resolver aspectos controversos relativos execuo do Programa. Comit Consultivo:
representante, titular e suplente, de cada uma das agncias reguladoras referidas em anexo Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004, e dos Ministrios aos quais esto vinculadas (MME, M Com, MT, MMA, MinC, MS, MD), do Ministrio da Justia e do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE). Funo: i) apresentar e discutir propostas que possam apoiar e melhorar a execuo do projeto; ii) aperfeioar os contedos tcnicos das aes implementadas; iii) assessorar e orientar o Comit Gestor; e iv) zelar pela integridade tcnica do Programa.

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PRO-REG : COMPONENTES
Fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de polticas:

(i) diagnstico da formulao e anlise de polticas pblicas em mercados regulados; (ii) desenho de uma metodologia e de indicadores para o acompanhamento e a avaliao de polticas pblicas em mercados sujeitos a regulao; e (iii) capacitao dirigida aos profissionais dos ministrios em questes de formulao, monitoramento e avaliao de polticas setoriais em mercados regulados.

Melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas setoriais e o processo regulatrio

i) estudo para o desenho de uma unidade de coordenao, acompanhamento e avaliao de assuntos regulatrios, que apie o governo central em temas de melhoria da qualidade regulatria; (ii) estudo para a criao de uma instncia colegiada independente de consulta e assessoramento ao governo central em temas de qualidade e boas prticas em regulao; iii) desenho e implantao de uma rede governamental de melhoria regulatria;

(iv) desenho de uma estratgia de implantao e institucionalizao da anlise do impacto regulatrio (AIR);
(v) desenvolvimento de instrumentos de gesto que apiem o estabelecimento de consensos e acordos sobre os objetivos estratgicos das polticas setoriais, o desempenho das agncias e a garantia da autonomia financeira e dos recursos necessrios para a boa operao das agncias reguladoras.

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Fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho das agncias reguladoras

(i) desenho, desenvolvimento e implementao de um Programa de capacitao em AIR; (ii) desenvolvimento e implementao de um sistema de seleo de diretores e equipe gerencial superior das agncias; (iii) formulao e implementao de um Programa de capacitao em processos administrativos e gesto por resultados, dirigido aos funcionrios das agncias. (i) formulao e implementao de um Programa de capacitao em questes de funcionamento dos mercados, princpios de reforma regulatria, papel da regulao e sua relao com a sociedade civil, orientado para entidades e organizaes de defesa do consumidor, tanto pblicas como no-governamentais. (ii) formulao e implementao de uma campanha de comunicao institucional de educao em regulao; (iii) capacitao para o fortalecimento das ouvidorias das agncias reguladoras; (vi) capacitao do pessoal de agncias em temas de transparncia, prestao de contas e participao social; e (v) assistncia tcnica s agncias reguladoras para a implementao de medidas de facilitao do controle social.

Apoio aos mecanismos para o exerccio do controle social

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Principais Desafios

Aumentar a legitimidade, capacidade e transparncia das instituies regulatrias e dar sociedade melhores instrumentos para que seus interesses sejam efetivamente atendidos; Tornar claros os papis, limites e responsabilidades das instituies reguladoras, nos marcos da Constituio Federal; Definir claramente a extenso e os limites da autonomia das agncias reguladoras, e permitir que o exerccio dessa autonomia se d em conformidade com a autoridade e legitimidade poltica do Poder Executivo no exerccio de suas funes de superviso ministerial e formulao de polticas; Aperfeioar os mecanismos de coordenao e superviso e implementar anlise de impacto regulatrio, como resultado de um processo de envolvimento e parceria entre as instituies de governo e da sociedade; Aperfeioar a consolidao normativa e reduzir a fragmentao e obsolescncia dos marcos regulatrios; Ampliar esforos para promover a simplificao administrativa e reduzir os excessos burocrticos. Presidncia da Repblica Casa Civil

Obrigado!

LUIZ ALBERTO DOS SANTOS luizsan@planalto.gov.br

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