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ENTREVISTA AL PROFESOR HILLEL SOIFER:

Las races de la debilidad del Estado


Por: Equipo La Colmena1

La Colmena (C) entrevist al profesor Hillel Soifer (H), (PhD, 2006, Harvard University), catedrtico adjunto de ciencia poltica en la Universidad de Temple, Filadelfia, Estados Unidos. Sus intereses se centran en el desarrollo y la fortaleza del Estado, poltica latinoamericana y metodologa de la investigacin. Actualmente, se encuentra completando un libro que explica los orgenes y persistencia de las debilidades y fortalezas estatales en cuatro pases latinoamericanos: Chile, Colombia, Mxico, y Per 2. La conversacin con el profesor Soifer gir alrededor de los siguientes ejes: el poder infraestructural del Estado, la construccin y caractersticas de los Estados latinoamericanos haciendo especial nfasis en el caso peruano, las coyunturas crticas y las posibilidades de construccin de un Estado fuerte hoy en da. Agradecemos a la Escuela de Gobierno de la PUCP que logr la visita de Hillel Soifer a la PUCP, y en especial al profesor Eduardo Dargent 3 y a la profesora Maritza Paredes4, por brindarnos el espacio para realizar la entrevista.

La entrevista fue realizada por Silvana Bedoya, Noelia Chvez y Sergio Saravia, estudiantes de sociologa de la PUCP y miembros del equipo La Colmena 2013.
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Parte de la obra de Hillel Soifer ha sido publicada en el Latin American Research Review, Studies in Comparative International Development, y Comparative Political Studies. Ha realizado conferencias en el David Rockefeller Center for latin American Studies de la Universidad de Harvard, Universidad de Michigan, el St. Antonys College de la Universidad de Oxford, entre otros.
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Eduardo Dargent, Ph.D. en Ciencia Poltica por la Universidad de Texas en Austin, Estados Unidos, es profesor de la especialidad de Ciencia Poltica del Departamento de Ciencias Sociales y de la Escuela de Gobierno de la PUCP.
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Maritza Paredes, Ph.D. en Desarrollo Internacional por la Universidad de Oxford, es profesora de la especialidad de Sociologa del Departamento de Ciencias Sociales y de la Escuela de Gobierno de la PUCP.

C: En su texto State Infraestructural Power: Approaches to Conceptualization and Measurement hace una diferencia entre el poder del Estado y el poder infraestructural del Estado, Cul es esta diferencia? H: Se habla mucho en las ciencias sociales, y tambin en los diarios, sobre la fortaleza del Estado, la crisis del Estado, los Estado fallidos, pero no tenemos bien definido qu significa eso. Qu significa la capacidad o el poder del Estado. Entonces, en ese artculo eleg una manera de pensar sobre el tema a partir de socilogos. Yo soy politlogo, pero mi trabajo es muy cercano a la sociologa histrica y poltica. En primer lugar, parto usando el trabajo del socilogo britnico Michael Mann, quien escribi una historia del poder en el mundo en cuatro volmenes. El poder estatal es un tipo de proyecto con una mirada tan panormica que no se puede usar en un caso en particular, es una historia del mundo humano. Pero l hizo esta distincin, hablando del Estado, entre el poder desptico y el poder infraestructural. El poder desptico es como el rango de cosas que el Estado puede ordenar. En el artculo uso el ejemplo del libro Alicia en el Pas de las Maravillas, en el cual hay una reina que dice scale la cabeza. Si el Estado puede hacer cualquier cosa entonces tiene poder desptico. Pero lo que me interesa, mirando Amrica latina, es este asunto no del rango de cosas que puede ordenar el Estado, sino hasta qu nivel puede el Estado hacer lo que quiere hacer. Puede transformar sus polticas en realidad. Y eso es lo que se llama, ms o menos, el poder infraestructural. Es el poder del Estado de implementar sus polticas, de hacer efectivamente lo que quiere hacer, y mirando Amrica Latina actual e histricamente, eso es algo que falta en muchos pases: hay impuestos, pero no se pagan los impuestos, hay educacin pblica pero en muchos lugares faltan escuelas, hay policas pero no hay seguridad. Ese artculo que ustedes han ledo es ms terico tratando de definir el concepto de poder infraestructural, pero la mayora de mi trabajo es tratar de utilizarlo para el caso Latinoamericano y explicar variaciones entre pases. Estoy terminando un libro, la primera parte es por qu hay Estado fuertes, en este sentido del poder infraestructural, y Estados dbiles en Latinoamrica? Y lo que voy a presentar es la persistencia de eso en el siglo XX, mirando a largo plazo, no ha todo el mundo pero si a 4 pases de Latinoamrica en el siglo XX.

C: En el artculo indica que el poder que ejerce la infraestructura del Estado puede estudiarse a partir de tres enfoques: la capacidad del estado, el peso del estado y el alcance del estado, cules son sus

principales caractersticas y las formas en que los investigadores en ciencias sociales podemos medir cada uno de ellos? H: Claro, tomemos primero qu es la capacidad del Estado. Eso significa cules son las herramientas, los recursos que tiene el Estado, para actuar de la manera que quiere. Se puede medir por la cantidad de ingresos que tiene el estado, la tecnologa e infraestructura que hay en la sociedad, si hay buenos caminos, etc. En el siglo XIX, por ejemplo, la medida era si haban buenos ferrocarriles para que los agentes del Estado puedan llegar a cualquier punto. Si pensamos en la sierra, ac en Per, hay pueblos que estn a dos das caminando y al Estado le cuesta mucho llegar a estos puntos. Entonces pensaba en la capacidad del Estado con este enfoque. Sera til usar algo que mida los recursos o las herramientas que tiene el Estado para llegar muchos lugares. Normalmente se usa este enfoque cuando se est comparando muchos pases y se quiere una medida bsica. Yo tengo un artculo donde mido la capacidad del Estado preguntndome si hay un censo nacional en los ltimos 10 aos. Si hay un censo nacional efectivo, eficaz en el pas en los ltimos 10 aos, bueno, tenemos un Estado que puede colocar ms o menos datos de las personas que viven en l. Eso es una medida bien cruda, pero con eso podemos dividir el mundo en pases que tienen Estados con nivel bsico y los que no. Ahora, las otras dos medidas son ms para estudiar detalladamente casos en particular. Empezar con el ltimo y luego volver al peso del Estado que es un tema ms complicado. Si tomamos un mapa del pas Per a dnde llega el Estado? Se puede medir dnde hay escuelas primarias y dnde no, dnde hay oficiales de polica, dnde se recoge impuestos y donde no, dnde tienen DNI y dnde no. Este tipo de cosas y construir un mapa. El politlogo argentino Guillermo ODonnell tiene un artculo sobre lo que l llama reas/zonas marrones. Este artculo me influy mucho, pensando que hay espacios de dentro de un pas en los cuales hay Estados, otros en que no hay Estado, y ambos se pueden mapear. Eso sera el alcance. Ahora, el peso del Estado no es solamente su presencia, sino su capacidad de influir en la sociedad a nivel local. Esos son mayoritariamente estudios en comunidades particulares, donde no solo se enfoca en si hay escuelas o policas sino qu hacen estas instituciones, qu se ensea en la escuela, aprenden?, la escuela moldea a la gente de tales conocimiento sobre qu es ser peruano. Ah se estudian cosas ms detalladas de la relacin entre el Estado y la sociedad como comunidad, y hay muchos historiadores en esta materia, tanto en el Per como en otros pases. Yo en este artculo trato de mostrar cules son las opciones para estudiar el poder del Estado.

C: Precisando en sus estudios comparativos sobre Estados Latinoamericanos, podra indicarnos cules son las similitudes entre ellos si pensamos en los grados de poder infraestrucutral que poseen? H: Hay similitudes pero tambin hay grandes diferencias. Las similitudes son de dos tipos. La primera es que si tomamos el mundo entero, ninguno de los pases de Latinoamrica estara entre los Estados ms dbiles y ninguno entre los ms fuertes. Estn todos en una zona ms o menos media. La segunda similitud es histrica: durante el proceso de independencia el nivel del poder Estatal de los Estados Latinoamericanos estaba ms o menos igual. Sin embargo, hoy en da hay grandes diferencias. Si miramos los Estados Latinoamrica hoy, Estados como los de Chile, Uruguay, Costa Rica, son mucho ms fuertes que los de Bolivia, Paraguay, Per. Mi trabajo ha sido tratar de entender esas diferencias. No s si ustedes conocen el libro de Miguel Centeno que se llama Blood and debt, donde trata de explicar la similitud, Por qu Latinoamrica no es Europa? Ese es el tema de su libro, donde explica que en Europa el Estado fue concebido por ciclos de guerra. Ac, en cambio, hubo algunas guerras pero no haba ciclos de guerra tan violentos como en Europa y por eso Latinoamrica no es Europa. Yo me enfoco ms en las diferencias dentro de esta regin. C: Entonces, en el caso de las diferencias, podra decirnos cules son y qu caractersticas tienen los factores o variables especficas que determinan estas variaciones entre los Estados Latinoamericanos? H: La primera cosa que es importante saber, de acuerdo a mis investigaciones, es que la diferencia surgi en el siglo XIX. Si miramos Latinoamrica en el ao 1900 y hacemos un ranking del poder estatal, sera ms o menos as: Uruguay, Chile, Argentina, Costa Rica, Mxico, Venezuela, y despus, Bolivia, Ecuador, Paraguay, Per. Si hacemos lo mismo en el 2000 hay muy poco movimiento, muy poco ha cambiado en el ltimo siglo, entonces las races de la diferencia deben estar en el siglo XIX. He venido a Per, pase 6 meses en el archivo nacional tratando de entender que pas en el siglo XIX aqu, y encontr dos factores muy importantes. Uno era el papel de las ideas, y la segunda las relaciones entre el Estado y las lites locales. Primero, no se puede empezar a construir el Estado sin un nivel bsico de estabilidad y de ingreso. Entonces las primeras dos dcadas despus de la independencia aqu en Per, haba mucha inestabilidad, pero con la llegada del guano la estabilidad pblica, la estabilidad poltica, aument, haba ms dinero pero no se pens en cmo podemos desarrollarnos. As ms o menos estaba Latinoamrica en 1840 1850, llegamos a una estabilidad bsica, ah empieza mi estudio. Ahora, es en la poca liberal en Latinoamrica donde se da la diferencia; los liberales dominaron ms o menos los pases, pero hay diferencias entre los liberales. Haba liberales como los que tenemos ahora que

son muy anti-estatistas. Piensan que el Estado es el enemigo del progreso y que si eliminamos el Estado tenemos progreso. Y haba liberales muy desarrollistas que pensaban que el Estado tiene que ser el motor del cambio en el pas y crear progreso, orden, desarrollo. Yo estudio cuatro casos: Chile, Mxico, Colombia y Per. En el siglo XIX, los liberales en Colombia eran increblemente neoliberales, increblemente anti-estatistas: el Estado era el obstculo al progreso, entonces trataron de crear progreso eliminando al Estado. Por eso yo argumento que haba un Estado dbil en Colombia. En el Per los liberales no eran as, haba estabilidad con el auge del guano, la posibilidad de construir un pas, y los que llegaron al gobierno tenan ese objetivo: construir ferrocarriles, crear industria, desarrollar escuelas. Pero qu pas, fracas. Este programa fracas mucho antes de la guerra con Chile. Por qu fracas? Fracas porque para la implementacin de estos proyectos el gobierno dio la responsabilidad a nivel local a gente rica en su comunidad. A la lite local se le dieron los puestos de inspector de escuela, de recaudador de impuestos, de subprefectos, que eran como los jefes de administracin local. Siempre era gente poderosa de su comunidad. Ahora, al colocar impuestos, el gobierno no iba a tener mucho apoyo si recaudaba impuestos de sus amigos, entonces esa gente no hizo mucho. El Estado en Lima estaba presionando, intentando cambiar las cosas pero no pas nada. Despus de la Guerra con Chile, en la Repblica Aristocrtica, se dieron cuenta que el problema era dar demasiado poder a las lites locales y trataron de sacarlos del poder. He escrito un artculo sobre la educacin en el Per cuando sacaron su control de las manos de las lites locales. En esas dos dcadas la educacin creci bastante. Pero, antes de la guerra, perdieron una gran oportunidad, tenan todo el ingreso del mundo y no sali nada. En cambio, en Chile y tambin en Mxico, trataron de hacer lo mismo, la diferencia es que mandaron burcratas desde Santiago y desde la capital de Mxico a provincia. Ac no mandaron a casi nadie de Lima a provincia. Los oficiales de Cusco eran de Cusco, los de Ayacucho eran de Ayacucho y no rompieron este monopolio local.

C: Ahora que nos ha dicho que tiene algunos estudios especficos sobre Per, y pensando en una poca ms actual, qu ha pasado con el poder infraestructural de Estado desde ese momento hasta hoy en da? Ha habido algn cambio? H: Bueno, lo que voy a exponer el da mircoles ac en la PUCP, no es sobre los orgenes de la diferencia, sino sobre su persistencia desde 1920 hasta el 2000, que no actual pero es ms reciente y quiz ms interesante para ustedes. Lo que trato de entender es por qu el Per sigue teniendo un Estado dbil, a pesar de los esfuerzos de Belaunde en los 60s y del gobierno militar de

cambiarlos, y a pesar de tener democracias y dictaduras, pocas de economa buena y mala: por qu hay tanta persistencia a pesar de tanto cambio? Trato de entender eso mirando las crisis de vivienda, del crecimiento de lima en el medio siglo, el conflicto rural sobre tierra y condiciones de empleo, respuesta a insurgencias (como Sendero Luminoso), y respuestas a desastres naturales. Miro, pero solo algunos casos, porque no soy experto en el caso del Per, estudio Latinoamrica de manera comparada, pero s trabajo cuestiones ms contemporneas tambin.

C: Pensando entonces en fenmenos ms recientes del caso peruano, especialmente el rgimen de Alberto Fujimori, podra describirnos, a grandes rasgos, qu poder infraestructural tena el Estado en ese momento y compararlo con los ltimos diez aos de democracia. H: Bueno, yo no soy experto en este tema pero tengo tres impresiones. La primera es que, durante el gobierno de Fujimori, haba mucha provisin pblica de cosas por parte del gobierno, en particular por el Ministerio de la Presidencia. Pero eso era nada ms que clientelismo: doy a la comunidad una escuela y ustedes votan por m. No haba programas sistemticos de construccin del Estado, y no cambi el perfil del Estado de manera fundamental. Esa es mi primera impresin, pero no tengo datos sistemticos. Mi segunda impresin me han dicho que difiere de las que tienen aqu en Per y que quiero estudiar ms. Mi impresin es que Sendero perdi la guerra no por la fortaleza del Estado, no porque el Estado le gan a Sendero, sino que la sociedad venci a Sendero. Y mi impresin, es que esto es otro ejemplo de la ausencia del Estado. El Estado era bastante dbil cuando trat de combatir a Sendero, no lo poda encontrar. Bueno, al final encontr a Abimael Guzmn, pero no era una respuesta eficaz del Estado ni bajo Garca ni bajo Fujimori. Pero es algo que quiero investigar ms. Lo tercero es que las condiciones econmicas son mejores, mucho mejores, pero las condiciones econmicas no bastan para mejorar el poder del Estado. Ms dinero no se traduce automticamente en ms poder. Construir un Estado no es algo que pasa de la noche a la maana, es un trabajo de dcadas. No solamente de un gobierno. Entonces, si habrn cambios en Per, los veremos en unas dcadas y no mirando tras dos aos de gobierno o 10 aos despus de Fujimori. Mi enfoque es muy a largo plazo, entonces trato de ver las continuidades debajo de estos cambios cotidianos.

C: Tiene un texto tambin sobre coyunturas crticas, queramos que nos comente qu es una coyuntura crtica y si estas coyunturas pueden modificar el poder infraestructural del Estado.

H: La idea de coyunturas crticas no es ma, pero lo use en mi trabajo y estoy empezando la segunda parte. Hay momento en los cuales hay oportunidades de construir un Estado y hay momento en los cuales es muy difcil, entonces hay esta expresin en ingls, no s si exista en espaol: ventanas de oportunidad. Eso es otra manera menos formal de hablar de coyuntura crtica. Es decir un momento definido en el cual algo puede pasar y pasado ese momento las condiciones no estn aptas ms. En mi estudio sobre el poder del Estado haba un momento en el siglo XIX en el cual ese proceso de construir Estado era posible. Era posible entonces y no ahora porque ahora, como en otros pases, con la democracia y la entrada de muchos conflictos de clase en la poltica, es muy difcil armar un proyecto con un plazo de dcadas. No hay un grupo de lites que pueda controlar el poder poltico y planificar por dcadas. El Estado fue construido en un poca en la cual un grupo, una lite muy chica, control el Estado y lo construy por sus intereses. Ahora, un inters no puede captar al Estado y hacer lo quiere por mucho tiempo. Entonces, haba esta ventana de oportunidad en silgo XIX con recursos y con control del poder poltico. En unos casos hubo xito y en otros no. As uso el concepto en mi trabajo sobre el Estado. Es decir, sera muy difcil tener esa oportunidad hoy para un gran proyecto de construccin del Estado. Ya pas el momento y aqu en Per vivimos con los efectos de no haber aprovechado esa oportunidad. Quiz no he contestado lo que es coyuntura crtica. Lo que trato es definir qu es esta ventada de oportunidad. Hay algo que abre y cierra la ventana y despus, dentro de esta ventana, algo pasa o no pasa. Hay que identificarlas estudiando dos tipos de condiciones: primero las que abren y cierran la ventana que las llamo condiciones permisivas, y segundo lo que produce cambio o no son las condiciones productivas. Eso es lo que trato de hacer en ese artculo sobre las coyunturas, tratar de pensar sistemticamente las cosas, ya que solemos utilizar la palabra coyuntura crtica con frecuencia, aparece en los diarios, pero no sabemos exactamente qu es.

C: Entonces, finalmente, si la democracia es un obstculo para la construccin de un Estado Fuerte, en el sentido de que existen muchas demandas e insatisfaccin social que reclaman cambios en 5 aos de gobierno, existe una posibilidad para los pases como el nuestro de tener un Estado fuerte? H: Lo que estoy trayendo es una posicin bastante pesimista y no estoy feliz de tener este punto de vista. Creo que hay otros obstculos adems del que no se pueda planificar por el largo plazo, hay otros problemas. Creo que la tarea es muy difcil, pero hay que pensar en dos tipos de cambios. Uno son cambios ms pequeos, no pensar en formar un Estado y hacer planes grandes, pero si

pequeas etapas. Y la segunda es que creo que hay algo de cultura poltica tambin. Cuando el Estado es dbil la gente se acostumbra a vivir un con Estado dbil, sin esperar mucho del Estado, aceptar la fallas del Estado y solucionar sus problemas por su propia cuenta. Por eso no hay presin para un Estado ms fuerte. Entonces, si eso es lo que llamo crudamente cultura poltica, sin entrar en debates sobre el significado de cultura, si esta cultura cambia y hay ms presin sobre el gobierno, el gobierno en una democracia tiene que responder. Quiz no inmediatamente pero tiene que responder. Entonces, no creo que la puerta est totalmente cerrada, pero creo que grandes cambios no van a ocurrir. Y los grandes cambios, como la construccin del Estado en Europa, no fueron lindos no? Fue muy violento. Para construir el Estado Francs en el siglo XIX, por ejemplo, tomemos el tema del idioma. En Francia se hablaban 60 idiomas, haba tanta diversidad como aqu en el Per. Cmo crearon la nacin francesa? Si el nio va a la escuela y habla otro idioma, le pegan. Entonces no es algo bonito la construccin del Estado, no pensamos que sera ideal construir el Estado, quiz sera ideal tener el Estado. Yo soy de la idea que un Estado fuerte es clave para la buena vida, la democracia de verdad, pero el proceso de construccin es violento, es feo y lento. Entonces, no hay vas fciles de llegar, ni para los Estados que ya son fuertes, ni en los casos como el peruano.

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