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FUNDAAo EDITORA DA U:-.!ESP

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Wilson Cano

Presidente do Conselho Ct~rador

Marcos Macari

Diretor- Presidente
Jos Castilho Marques Neto Editor-Execuli\lo [zio Hernani Bomfim Gutierre
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Conselho Editorial Acade!micu

Antonio Celso Ferreira Cludio Antonio Rabello Coelho Elzabeth Berwerth Stucch Kester Carrara . Maria do Rosrio Longo Mortatt Maria Encamao Beltro Sposito Maria Heloisa Martins Dias .MarioF:~rl\~ndo Bolognesi Paulo Jos Brando Santilli Roberto Andr Kraenkel .'

Introduo Economia
Uma abordagem crtica
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Editores-Assistentes'
Anderson Nobara Denise Katchuian Dognini .. Dda Bessana

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2 edio (revista. atualizada e ampliada). 2007

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editora unesp

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CAPTULOS

o SETOR

PBLICO

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Neste captulo inserimos a ao do Estado no sistema econmico, reduzindo a abstrao em que vnhamos operando no incio deste texto. No nos deteremos aqui nos aspectos jurdicos ou polticos da formao dessa entidade chamada Estado; veremos somente as orientaes, decises e aes do Estado sobre a atividade econmica. Se nos reportarmos aos primrdios, as decises de ordem, justia, guerra, organizao etc. eram tomadas fundamentalmente por um chefe (apoiado ou no em um "Conselho"), representando este um conjunto de atributos: a) delegados pelos membros da comunidade, ou b) obtidos pelo uso da fora, ou c) transferidos por hereditariedade,

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WILSON CANO

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governo Jus cidades passam a exigir aes cada vez mais complexas e diversas do Estado: so institudos tribunais, servios de polcia e exrcitos. aumenta a necessidade de arrecadar impostos. so criados controles e normas as mais diversas. No decorrer do sculo XV ocorre a expanso do comrcio entre as naes, o que gera srias rivalidades entre cidades de vrias naes e enseja represlias entre elas. Assim a necessidade sentida pelos capitalistas comerciantes de uma ordem superior organizada e lastreada na lei e na fora para defender seus interesses induziu o surgimento dos chamados Estados nacionais, as naes politicamente organizadas. Dessa poca para c, o conceito e atuao do Estado ampliaram-se sobremaneira, perfazendo uma srie de atividades importantes, tais corno: organizao, orientao, persuaso, regulamentao, fiscalizao, coero, representao, proteo e coordenao ou execuo de atividades polticas, sociais e econmicas. Dependendo de sua importncia relativa no contexto mundial, alguns de seus atos extravasam as fronteiras nacionais e geram importantes efeitos em outros pases. Como dissemos anteriormente, aqui analisaremos algumas das principais atuaes governamentais na esfera econmica de um sistema capitalista: suas principais atuaes diretas e indiretas na economia.

I~TRODU<;O

ECONOMIA

111

sas privadas, devendo () Estado se abster de qualquer coao nesse campo (livre-em/)resa e livre-coJlcorrncia) ~
c) o Estado mau administrador, sendo, portanto, improdutivo, e suas atividades econmicas constituem um desperdcio, por isso sua ao deve ser limitada ao atendimento de servios de justia, manuteno da ordem social, defesa nacional e alguns servios sociais. Assim, o Estado deveria ter seu oramento de receitas e gastos contido e equilibrado. no incorrendo em dficit ou supervit. Essas so as funes clssicas do Estado liberal, aceitas, com maior ou menor rigidez, at o fim da dcada de 1920. Contudo, o cumprimento dessas funes restritas constituiu muito mais o discurso e as recomendaes que as potncias mundiais de ento faziam aos pases subdesenvolvidos e s suas colnias. No mbito de cada uma, como nos mostra a histria, a ao do Estado nacional foi muito mais ampla, intervindo na economia e promovendo o desenvolvimento do capitalismo nesses pases. 1 Com a grande "Crise de 1929", tornou-se inevitvel a contestao desses postulados, pela ao direta do Estado na economia, com o objetivo de minimizar os efeitos depressivos da renda e do emprego gerados por essa crise. Uma profunda revoluo no pensamento econmico ento se processou, com () surgimento da grande obra de Keynes,' que, contestando os postulados clssicos, reformulava a noo de interveno governamental, argumentando que: a) o oramento pblico poder ser deficitrio ou superavitrio, de acordo com o comportamento da atividade econmica;

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5.1

Atuao do setor pblico na economia de mercado

As bases doutrinrias surgidas com o liberalismo econmico na

Revoluo Industrial, consubstanciadas em grande parte por Adam Smith, em 1776, em seu Riqueza das Naes, postulavam, entre outros, os seguintes princpios: a)

vasta a literatura sobre esse tema. Consultar: HOBSBAWN, E. Da RC'J(lluo Industrial illl:/c.W ao irnl)cria!ismo. Rio de Janeiro: Forense, 1978; OLIVEIRA, C. Alonso B. de. Processo de ind~tstrillIiZ(1l1(): do capitalismo originrio ao atrasado. S,in Palllo/C<ltnJlina~: Une~p/Unic"l11p, Z002; P()LA~YI. K. A I!nmdc (rcmsf()mltl~(j(}. Rio de janeiro: Campus, 19RO. K~YNES, J. M. 1\ lemiu g~J'(I1 do ('1 1I/ll'l:,W I, d" jlll'O I' d" 1I1I'l'dlt. S;1\\ 1>:l\Il,\: t\ h 1'11 , 1 em \,

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WILSON CANO

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Estado poder intervir no sistema para manter pleno emprego e o nvel da renda, principalmente por meio do investimento pblico; c) I.) pleno emprego um fator acidental no capitalismo liberal, no sendo este capaz de mant-to pelo simples sistema de preos (pelo mercado): 'd) mantendo-se o pleno emprego (e a massa salarial), manter-se- a demanda efetiva do sistema.
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INTRODUO

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ECONOMIA

133

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Na atualidade, a ao estatal se faz presente de forma marcante, mesmo nos pases considerados "patronos" da chamada livre iniciativa e do neoliberalismo, os quais, a partir da "Crise de 1929" e da Segunda Grande Guerra, ampliam a interveno estatal e aumentam seus gastos com as polticas de Welfare State. Os dados do Quadro 5.1 demonstram claramente o notvel aumento do gasto pblico, a partir da crise mundial dos anos 1920: Quadro 5.1 Despesas pblicas totais (% do PIB)
Estados Unidos Reino Unido

haixu~ nveis de fenda, expandiram extraordinariamente a ao dreta do Estado, fazendo que sua relao gasto pblico/PIB aumentasse, notadamente pela implantao de empresas estatais. Assim, () setor pblico total na Amrica Latina,' em meados Lia d(ada de 1960, apresentava relaesda ordem de 41 % na Argentina, 34% no Brasil, 42% na Bolvia, 39% 110 Chile, 38% 1\0 Uruguai, 34% no Equador etc. Contudo, tanto as elevadas taxas inflacionrias das dcadas posteriores como as recentes mudanas neoliberais (privatizaes, cortes no gasto sociale no investimento pblico etc.) fizeram que aquele coeficiente perdesse seu transparente significado, razo pela qual o substitumos pela relao receitasjiscais correntes (excluindo as empresas pblicas)/PIB, conforme nos mostra o quadro a seguir.
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Quadro 5.2

Receitas fiscais correntes do governo (% sobre o PlB)

1965 1970 19,1 26.0 1980' , 23,6 24,7 30.3(b) 14,5 44.4 45,8 49,1 36,5 29,5 25,4 1990 19,5 27.8 27.1(c) 20.5 (c) 44,9 45,2 56,9 40,2 29,9 31,3 2000 25,9 31.6 23,7 18,5 45,7 41,2 53,9 39,7 29,9 26,5 2003 27,6 34,4(d) 23,4 19 45,4 38,8 50.6 38,9 25,6 25,3

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1880 1914 1924 1934 1967 1980 1991

2.5 2,2 3.5 10.4 28.3 30,0 30,0

1890 1913 1924 1938 1967 1980 1991

8,9 12,4 23,7 30,0 32,9 35,0 38,0

Argentina Brasil Chile Mxico Blgica Holanda Sucia OCDE Europa Estados Unidos Japo

24,0(a) 21,8 18,O(a) 6,1 31,2 33,2 35,2 27,6 25,9 18,3

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8,1 35,7 37,6 40,0 31,0 29,2 19,7

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Fonte: Extrado de CASTRO, A.i LESSA. C. Introduo economia, op.cit., p.82. Os dados para 1967, 1980 e 1991 so da OECD.

Fontes: OECD - Revenue Statisticsi CEPALj FIBGE - Contas Nacionais.

(a) ~959j (b) 1985j (c) 1991; (d):

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2005 a carga era de 37.7%.

Muito embora haja alta correlao entre produto per capita e

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Dados coligidos em: MARTNER, Gnnzalo. Plallificacill Programas, Mxico: Siglo XXI, 1967, p,9-10,

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INTRODUO ECONOMIA

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Como se v, os pases desenvolvidos apresentam, em geral (salvo, em especial, os Estados Unidos e o Japo), carga tributria crescente e substancialmente mais elevada do que as dos pases subdesenvolvidos, o que decorre no s de maiores gastos militares, mas principalmente dos altos gastos com o bem-estar socialWelfure State - (sade, educao, seguro, desemprego, previdncia etc.), cincia e tecnologia e nfra-strutura urbana. At o advento do neoliberalismo, isso foi sancionado pelas lutas dos sindicatos de trabalhadores e pelo apoio de partidos progressistas. Contudo, aps o advento do neoliberalismo, os sindicatos perderam fora poltica, e no raro, em muitos pases, os prprios partidos progressistas assumiram o poder e concordaram com reduo de gastos e direitos sociais. Nos pases subdesenvolvidos, os sindicatos e os partidos progressistas tinham e tm menor poder poltico e suas elites so muito mais conservadoras, da que suas cargas fiscais sejam menores. Mas, paradoxalmente, neles so maiores as necessidades de proteo social populao e, entretanto, o processo de desenvolvimento econmico exige que o gasto pblico se dirija pesadamente para a criao de infra-estrutura econmica (transporte e energia, basicamente), para a instalao da indstria pesada e, inclusive, para implantao e desenvolvimento de entidades pblicas financeiras capacitadas para a tarefa de financiar o desenvolvimento. claro que em todos esses pases, bem como nos desenvolvidos, o gasto pblico compreende tambm aquelas funes clssicas de justia, defesa nacional, ordem social etc. Entretanto, a instituio de polticas neoliberais a partir do final da dcada de 1970, nos pases desenvolvidos, embora no tenha reduzido efetivamente a carga tributria, acarretou drsticos cortes nos gastos sociais e nos investimentos de seus governos. Essa longa crise, que continua, enfraqueceu muito o poder dos sindicatos de trabalhadores e muitos partidos at ento de esquerda ou progressistas foram os que sancionaram essas polticas. Assim se deu, por exemplo, com a Democracia Crist na Itlia, com os Par, tidos Socialistas na Espanha e em Portugal e com a Social Demoruel" 110 Alcmnnhn. Comporramcneo slmlll\l' tivcrnm () Partldc , 11\11111'11t' 1\ ))nll\lll"'IH'ln CI\I'l~lkl\ l\() r.hlll', () Pll'OII1/ln\o 1\1\

Argentina, o PRl no Mxico e, no Brasil, os sociais democratas c os "trabalhistas". No Brasil, o grande salto da carga, dos 27,8% de 1990 aos 37,7% de 2005, se deve, quase exclusivamente, ao colossal aumento dos pagamentos dos juros da dvida pblica, que oscilam hoje em turno de 8(}{\do PIR. Mais adiante retomaremos a essa questo, passemos agora a examinar as instituies pblicas, suas atuaes e seus principais instrumentos de polticas. O setor pblico ser aqui definido como o conjunto de entidades tipicamente governamentais e ainda as empresas que, a despeito de terem uma forma jurdica semelhante a empresas particulares - a sociedade annima, p. ex. -, so de propriedade do poder pblico. Na anlise do setor privado definimos dois tipos de entidades - as famlias e as empresas -; quanto ao setor pblico, tambm faremos uma classificao arbitrria, subdividindo-o em: a) rgos de Administrao, que produzem os servios de justia, manuteno da ordem social, defesa social e nacional, planejamento, legislao, administrao pblica etc., ou seja, os servios governamentais propriamente ditos; b) Unidades Produtoras de Bens e Servios, no se levando em considerao sua forma jurdica (sociedade annima, secretaria, autarquia, departamento etc.) , mas agrupando-as segundo os setores produtivos a que pertenam: i. Primrio, compreendendo fazendas experimentais ou produtoras, atividades extrativas etc.; ii. Industrial, abarcando toda e qualquer atividade produ, tora de bens industriais: energia eltrica, construes, ao, petrleo, qumica etc., e iii. Servios, como os de educao, sade, saneamento, transportes, seguros, financeiros etc. Cabe salientar que grande parte da produo do setor pblico no conta com consumidores individualizados, nem com preos: trata, se dos servios do grupo "a" e alguns do grupo "b". H mui-

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tos servios prestados por nstnuros pblicos de pesqulsa c tccnoIn/(II\,

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136

WILSON CAN0

est sujeita determinao de preos e sua demanda basicamen_ te de carter coletivo, para o atendimento de uma necessidade coletiva ou social. Pode-se ainda incluir nesse grupo, por exemplo, estaleiros navais e fbricas de munies cuja produo se destina totalmente defesa nacional. Por outro lado. a produo dos demais bens ou servios (intermedirios ou finais) ir ao "mercado de insumos" ou ao mercado de bens e servios finais de consumo ou de capital. Vejamos agora os principais tipos e formas da atuao do setor pblico na economia: a) Atuao Direta: o Estado exerce uma atuao coercitiva, ou ento atua diretamente, produzindo, comprando ou vendendo bens e servios. Mais especificamente so aes do tipo: i.

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INTRonl iC:O ECnl'\OMIA

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Produtora: gera um fluxo de bens e servios, compreendendo estes tanto os produzidos pelas entidades do grupo "a" como os produzidos pelas entidades do grupo "b". Interligada a esta atividade, est sua atuao compradora e vendedora de bens e servios intermedirios.

ii. Captadora de .rendas: sendo estas autnomas, se originrias da produo de bens e servios para os mercados (lucros, juros e aluguis), uu cuercitivas (rendas tributrias, emprstimos compulsrios etc.) iii, Utilizadora de Rendas: representada pela sua relativa autonomia ao efetuar o chamado gasto pblico, pela aquisio de bens e servios, concesso de subsdios e transferncias, inverso pblica etc. iv. Regulamentao Coercitiva, ou seja, instituio de dispositivos regulamentares (proibitivos ou apenas discplinadores), com o que o Estado elimina (ou reduz) possibilidades de escolha ou discusso por parte dos demais agentes (famlias e empresas). A fixao de preos, as leis antimonop6licas, a proibio da fabricao 'ou transporte de certos produtos so alguns exern-

questes so profundamente alteradas - para pior --,no neoliberalismo. b) Atuaiio Indireta:4 compreende atividades pblicas cxcrcidas em um sentido de aconselhamento, persuaso, orientao, estmulo ou desestmulo s entidades privadas, de modo a fazer com que estas adotem determinados comportamentos ou atividades mais condizentes com os objetivos traa: dos pelo setor pblico para o conjunto da nao. Elas rodem ser agrupadas em: i. Persuaso, ou conjunto de apelos a sentimentos "elevados", morais, altrustas, cvicos, patriticos etc., de modo a "conduzir" o comportamento do setor privado e das famlias. Para isso, o Estado se utiliza de tcnicas psi- col6gicas e dos mais variados meios de comunicao; ii. Regulamentao lndutora, apelando ao interesse pessoal de forma mais positiva: iseno de impostos para exporrao de certos produtos; baixa taxa de juros para inverses estratgicas; terrenos e financiamentos em timas condies para a localizao de unidades produtoras em "zonas estratgicas" etc. Fundamentalmente, os instrumentos mais utilizados para esse-tipo de atividade encontram-se na poltica fiscal, creditcia e cambial. Uma vez apresentadas as entidades e os tipos de atuao, analisemos agora os objetivos orienuulures da io do setor pblico. Uma primeira distino deve ser feita em termos de setor pblico e se. tor privado; enquanto este tem como objetivo ltimo a maximizao do lucro, o setor pblico ter como propsito no um interesse pessoal e privado, mas sim o interesse social. Entendemos aqui por interesse social o conjunto das aspiraes coletivas de uma nao, quer sejam de teor poltico, econmico ou social:

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pl\)~ lk~Ht(\ arivkludc. Mnis adinnre, veremos corno essns

O tpico h da atuao indireta t{li baseado no trabalho de MEYNAUD. [enn. "EI Poder Pblico y Ia Conducru EWI)'llnL""; publicado [mimco.) pelo Centro de Desenvolvimento Econmico Ccpal-RNDE, Rio: <:mhllr;\ sum data, trata-se da dc"dn de 1960,

1 38

WILSON CANO

-I aspiraes de justia, representao poltica. bem-estar social. desenvolvimento econmico, defesa e afirmao nacional etc. Tais aspiraes, canalizadas pelo tipo de representatividade existente (Poderes Legislativo, Executivo ou Judicirio), so consubstanciadas nos chamados Cdigos e nos Piemos J~ Governo, aps um processo de reflexo, discusso, escolha c deciso de prioridades. So por meio dessas aspiraes j filtradas que, por exemplo, iro (ou deveriam) se construir os objetivos da po/tiw econmica. Cabe aqui um parntese sobre a aplicao e utilizao dos chamados planos de governo. At a ecloso da grande crise de 1929, a interveno estatal era considerada nociva e se configurava em campos bem restritos e definidos da poltica econmica. Aps a crise, e em seguida, com a Segunda Grande Guerra, a poltica econmica se fez mais atuante no sistema, muito embora de forma desintegrada e parcial. Alis, at a dcada de 1950 a palavra planejamento (ou planificao) era tida como indicadora de uma forma "comunista" ou "socialista" de organizao da administrao pblica de um pas, dado que a utilizao do instrumento do planejamentose deu primeiro na URSS, aps a Revoluo de 1917. Com o decorrer do tempo, e com a discusso da problemtica do subdesenvolvimento, que ganhou grande impulso no perodo de 1950-1970, esse mito foi finalmente derrubado. Muitos Estados nacionais passaram, assim, a elaborar seus planos, tentando integrar objetivos, coordenar entidades e instrumentos intervenientes, harmonizar suas metas e racionalizar a aplicao de recursos. No cabe aqui discutir as peculiaridades de um sistema de planejamento, bem como a validade ou no do cham.ado "planejamento indicativo", to comum nas economias subdesenvolvidas. Para atingir seus objetivos, a poltica econmica deve elaborar seU; planos, especificando os recursos e os instrumentos necessrios consecuo dos objetivos previamente fixados. No tocante aos recursos, cumpre distinguir entre recursos reais (homens, capital fsico, recursos naturais etc.) e recursos financeiros; ambos sero tratados mais adiante. No tocante aos instrumentos utilizados pela poltica econmica, vale destacar aqueles derivados de aes indircrns (induIOI"(IS) c os til' il()CS

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Quadro 5.3
lnstrum~nto~

I:-..iTRDDvO [cO;--';O~II.\

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3 c<ldatipo de poltica, os agentes que devem comandar e coordenar sua utilizao e os agentes 4ue cumprem essas disposies.
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Instituies

e instrumentos de poltica econmica

Agentes cumpridorcs metas estabclccidas das

Agentes de coordeuao,

comando, controle e execuo 1. Poltica Fiscal e Tributria 1.1. im!'()stos (e contribues) diretos sobre a renda e a propriedade 1.2. impostos (e contribuies) indiretos sobre a produo e a circulao de bens e servios 1.3. contribuies (outras) 1.4 taxas 2. Poltica cambial 2.1. taxa cambial 2.2. impostos de Importao e exportao 2.3. licenas prvias Banco Central, administrao' de portos, alfndegas Fazenda nacional e local

Empresas e famlias

Fazenda e planejamento nacional e local Fazenda nacional, Banco

Idem, idem

Empresas, famlias e agentes financeiros

2.4. controles quantitativos

2.5. controles ri remeter divisas 2.6. contr.lk, ,Iepermanncin de capital extenlt) 3. Poltica monetria 3.1. COntrole Li" circulantc
meio

Fazen,ia nacional, Banco Central,

Agentes tinancciros

3.2. Cllntrlllc ,lllS mcillS de

paganlCl1to, c .tll cnc.iixc bal1crill 3.3. drvldn
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diretas coercitivas.

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INTRODUO

ECONOMIA

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Instrumentos

Agentes de coordenao. comando. controle e execuo 4. Poltica creditcia

Agentes cumpridorcs metas estabelecidas

das

4. I. Stlt>fln (r"r <t~t"rt.'. regies ou por atividades) do crdito

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uucional

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promuvcnJu um vcrJaJdru "desmonte" de vrios organismos do Estado. Por exemplo, entre 1990 e 1998, o montante de ativos privatizados na Amrica Latina alcanou a impressionante soma de US$ 100 bilhes, o equivalente a 1% do PIB desses oito anos. Examinaremos, em seguida, as aes desenvolvidas pelo "Estado-produtor", ou seja, a insero do setor pblico nu aparelho produtivo.

4.2. taxa
desconto

de juros de

Banco Central I'lancjaruento nacional Bancos oficiais de crdito de curto e longo prazo

Bolsas de Ttulos e Valores Corretores financeiros; demais empresas

4.3. taxa de rcdcsconto

5.2

A atividade produtora do setor pblico

4.4. prazos

de pagamento

4.5. ttulos especiais de

crdito 5. Poltica social-trabalhista 5.1. salrios e salrio mnimo Planejamento nacional Ministrio do Trabalho Ministrio da Educao Empresas e famltas Escolas pblicas e particulares etc,

5.2. condies especiais de j'

trabalho (menores, periculosidade erc.) 5.3. previdncia social

5.4. segum.descllIprego
5.5. formao tcnicocientffica 5.6. contrato de trabalho

Insriruros de Previdncia

Como vimos, o setor pblico condicionado a produzir bens e servios para atender a necessidades coletivas que, em geral, no so objeto de "mercado" e de preo, muito embora essa produo incorra em custos, o que implica gerao de um fluxo real de bens e servios sem contrapartida financeira pela venda. Entretanto, pode-se falar em autonomia relativa do gasto pblico, uma vez que, excetuada a parte de sua produo que vai ao mercado (transporte, escolas pblicas pagas, ao, petrleo etc.) , resta ainda poder coercitivo do Estado, exercido,basicamente via tributao, com o que o setor pblico procura cobrir seus gastos efetivos de produo. Discutiremos neste tpico o lado real da produo do setor pblico, deixando o lado financeiro para o tpico seguinte. No liberalismo, a concepo que se fazia do Estado, como agente interventor da atividade econmica, se restringia s suas funes clssicas e, assim sendo, ele era tido como "consumidor" de recursos produtivos do sistema, da vir a ser denominado de

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Estado-consumidor.
Resumidamente, cabe to-somente citar outros instrumentos de poltica econmica, de carter mais indutor: tributos mais altos para terras mal-ocupadas; isenes de impostos para desenvolver determinadas atividades; seguro e crdito de exportao para estimular as vendas nacionais ao exterior; subvenes maiores para certas atividades escolares que se pretende desenvolver etc. Entretanto, a implantao de polticas neoliberais nos pases A partir da "Crise de 1929", o Estado passou a compreender no s aquelas funes clssicas, mas tambm uma srie de outras, ampliando tambm sua funo de Estado-produtor. As razes dessa modificao - sobretudo no que se refere ao subdesenvolvimento e as implicaes maiores dessa atuao pblica sero abordadas no tpico final deste captulo. Neste, lmtrar-nos-emos a urna descrio do setor pblico como produtor, apontando, ainda, algu\11,1s implicaes disso decorrentes, bem como algumas nuanas existentes

suhdescnvolvklo

~~st'l~ dcsrruindo

seus slsrcruns de planejamento

entre as funes privadas c pblicas de produo.

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"...energia ctc. Nos quadruntcs direitos figuram, na parte superior, as compras intermedirias que o setor pblico faz do setor privado (total de $ 239) e no inferior as transaes inrer-emprcsas pblicas ($ 195)_

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~cr\'o~ "t'lllt'lh:lntt's: pm exemplo, empresas especializad<ls em segurana, servio tipicamente exercido pela polcia pblica. Pelo j exposto, a oferta final, L\ue antes represcnt<l\'amos por Of == p .;

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Na matriz de demanda final deve-se tazcr a distino entre a

oferta e a demanda pblica e privada. Exanunemos pnmeiro a oferta. Na parte superior vemos a oferta de bens e servios finais do setor privado, totalizando $ 1397, dos quais o setor pblico absorve $ 130 (por compra de bens de consumo $ 20 e de equipamentos $ 110), restando ainda uma oferta de equipamentos ao setor privado ($ 209) e uma oferta de bens e servios de consumo s famlias ($ 1058). Aqui se denota a importncia do setor pblico como comprador de um tero da oferta privada de bens de capital, que ser incorporada ao investimento pblico. Na parte inferior, a oferta do setor pblico totaliza $ 654, dos quais $ 229 representam bens e servios de consumo ($ 133) que vo ao mercado, para as famlias, e bens de capital - equipamentos e construes - ($ 96), que sero adquiridos pelas unidades produtoras privadas. O saldo restante de sua oferta, que soma $ 425, tem um componente de auto-oferta e autodemanda pblica, em construes pblicas e equipamentos para as unidades produtoras pblicas,somando $ 100, e um de bens e servios de consumo, totalizando $ 325, impropriamente representado por um "auto-consumo final", uma vez que, na realidade, esse agregado representa os gastos com a produo dos servios clssicos do governo (justia, defesa erc.). Observemos melhor a linha III do setor pblico: seu VBP totaliza $ 690, dos quais $ 2~2 so vendas intermedirias (ao prprio setor $ 10 l e ao privado $ l8l). Suas vendas finais somam $ 408 e delas $ 83 (servio de transporte coletivo, p. cx.) vo ao mercado de servios de consumo, mas $ 325 so "comprados" pelo prprio setor pblico, representando servios que atendem (l necessidades coletivas, tais como justia, segurana, educao pClbli:<1 gr,1tuira ele. deste ngulo que surge <1 denominao .lc FSlmlo(,oI1S\lmid\H', nno se considcrundo que t,1mb~m empresas passa agora a Of

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quando diferenciamos a produo de bens e servios de consumo e de investimento, segundo o setor de que se originou a produo. No exemplo da matriz, a oferta do setor pblico seria de $ 654 e a do setor privado, $ 1397, totalizando o produto $ 2051. Pela tica da demanda, nossa equao era

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o que nos permite ver a importncia relativa da participao do setor pblico no sistema. Cabe dizer, entretanto, que grande parte do VBP do setor pblico representada por bens intermedirios (eletricidade, gs, petrleo etc.), o que diminui sua participao relativa na oferta final. J na tica da gerao da renda, apenas algumas das empresas pblicas (eventualmente algumas das industriais e financeiras) so lucrativas, representando a renda gerada pelo setor pblico basicamente remuneraes ao fator trabalho. No que se refere s funes de produo utilizadas pelas unidades produtoras do setor pblico, no tendo ele o objetivo de maximizao de lucro, pode ensejar distintas combinaes fatoriais, absorvendo, por exemplo, mais trabalho humano e possibilitando com isso maior utilizao de fora de trabalho. Contudo, pode tambm ensejar melhor nvel salarial, atenuando, com isso, as desigualdades existentes na distribuio da renda pessoal. Ao adquirir bens de capital reprodutves para suas empresas, impede que a propriedade do capital permanea totalmente nas mos de grupos privados, o que tambm pode atenuar o grau da desigualdade distributiva. Outro ponto importante sua produo de servios de previdncia social, que garante fora de trabalho que se retira em definitivo do processo produtivo (por incapacidade acidental ou por doena, morte ou velhice) um rendimento que lhe permita sobreviver com sua famlia. . Vimos, portanto, que por meio da atividade produtora do se> tor pblico o sistema sofre um primeiro impacto de sua ao redistributiva. Analisemos agora a participao do setor pblico na economia, pela tica das rendas e gastos.

adtninistrMivos e financiar seus exrcitos. Considerado ento como "improdutivo", no raro sua ao fiscal seria mnima no que toca produo e propriedade, lastreando seus tributos, em grande parte, nos impostos sobre o comrcio exterior e, em menor monta, sobre () wnsumn de bens c servios. Com a "Crise de 1929" e com a a~ll intcrvencionist3 maior qlle ento passaram a exercer os governos de alguns pases, essa mentalidade fiscalizadora passoUpor longa transformao, adquirindo um sentido mais econmico, de mltiplos aspectos: o da distribuio, da redistribuio, da expanso do sistema, do desenvolvimento econmico, do nvel geral de preos etc.

5.3.1

As rendas do setor pblico

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Dada a preocupao e o objetivo deste texto, ser oportuno salientar que o setor pblico aqui inserido abarca todas as suas esferas hierrquicas nacionais (federal, estadual e municipal). J no que se refere s rendas e gastos pblicos, agregamos os valores dessas trs esferas governamentais operando - salvo quando explicitado outro sentido - com uma s entidade (governo ou setor pblico). Como qualquer ente econmico (empresas, famlias etc.) mas tambm, e principalmente, por fora de Lei - o setor pblico elabora periodicamente uma previso de suas possibilidades de captar rendas do sistema e realizar seus gastos. Essas previses so especfcadas nos chamados oramentos pblicos. Em uma tentativa de classificar as rendas do setor pblico, fugindo dos esquemas um tanto quanto ortodoxos dos sistemas de contas nacionais, poderamos ter:

5.3

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Apropriao e utilizao de rendas pelo setor pblico

1. Rendas tributrias
a) impostos diretos (sobre a renda e a propriedade); b) impostos indiretos (sobre o uso, consumo ou produo de bens e servios); c) contribuies sociais (vrias); d) \'f\xas (sohre ~1 prc!lm~() de certos servloR pbllcc).

No sistema liberal, o setor pblico se restringiria execuo de suas funes clssicas. Assim, a preocupao financeira do Esado sera somente de ndole fiscal, como meio de prover o Tesou-

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WILSONCNO INTRODUO

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11. .Rendas derivadas de atilJlaJe~ pruJuLivS

a) juros (renda dos bancos pblicos); b) lucros (renda das empresas pblicas). Ill. Rendas patrimvniais (derivadas de outras propriedades pblicas). a) aluguis; b) outras (de aplicaes financeiras, direitos de autor etc.). IV. Transferncias (de e para outros rgos pblicos) a) contribuies previdncia social; b) outras. Existem trs outras fontes de captao de recursos financeiros pelo setor pblico; utilizadas basicamente quando: i) as fontes supramencionadas no so capazes de saldar os gastos governamentais peridicos; e ii) quando h um programa especial de investimento ou gasto pblico, considerado necessrio e prioritrio, no previsto antes, ou quando o montante da dvida pblica' exige pagamento de emprstimos tomados em perodos passados e vencveis no perodo. Essas fontes so:

Emprstimos e financiamentos; Emisses de papel,moeda; e Emisses de ttulos da dvida pblica.

I de rendas constitui a varivel estratgica do governo, pois sendo essa captao de natureza coercitiva, pode o Estado manipul-Ia em funo dos desgnios da poltica econmica de curto e longo prazo, assim como manej-Ia em funo da conjuntura econmica (recessiva ou no). O subgrupo dos impostos di-

o grupo

retos refere-se 8 todos os tributos <}1It' gravam os rendimentos derivados do trabalho (salrios, ordenados, honorrios etc.), do capital (sobre juros, lucros, aluguis) e da propriedade (sobre imveis, carros, barcos etc), assim como os tributos sobre a herana de bens e outros." Os impostos indiretos referem-se ao nus tributrio que grava a produo, a circulao, o consumo, as exportaes e importaes. Seu sentido bsico a tributao sobre os atos de produo e utilizao de bens e servios. Enquanto os primeiros (diretos) gravam proporcionalmente as pessoas, segundo seus nveis de rendimentos ou de propriedade, sendo esse gravame progressivo, os ltimos (indiretos) so de tipo regressivo, uma vez que o valor pago pela utilizao de um bem ou servio grava indistintamente as pessoas, no levando em considerao seus nveis de rendimento. So impostos deste tipo: imposto "de consumo, de circulao, de vendas, de exportao, licena de veculos etc, Por exemplo, se supormos que a tributao mdia indireta sobre o consumo alimentar fosse de 10%, um indivduo com rendimentos de, digamos, $ 1.000, que gastasse $ 500 com alimentao, pagaria $ 50 de impostos indiretos, perfazendo essa carga 5% de seu salrio; outro, com rendimentos de $ 10.000, que gastasse em alimentao $ 2.000, pagaria $ 200 de impostos, o que representaria apenas 2% de suas rendas. Em mdia, o grupo I totaliza hoje entre 65 e 75% das receitas correntes pblicas da maioria dos pases. As contribuies so formas impositivas geralmente compulsrias, como as previdencirias (empregador e empregado) e as sobre os lucros, faturamento, consumo de algum tipo de bem ou servio etc. Servem para arrecadar recursos e como "vlvula de escape" ao governo, por conta da rigidez geralmente imposta pela Constituio. Federal. So exemplos no Brasil a Previdncia Social,
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os impostos sobre renda c propriedade, pois, a ttulo de impostos diretos, muitas vezes Sill includos O\ltros impustos c conrribuies que sl aparentemente so do tipo direto, No Brasil. por exemplo, as contas nacionais apontam participao ,Ios imP\lHt\lx dlt,\,tox no ern I'orno de 10%. quando, 1111 verdade. <l pnrticipn-

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O grupo Il representa as rendas derivadas da 1tividadt.>econmie;").io setor pLrblicu, representandu os juros hasicamente o resultado das atividades tinanceiras do Estado, e os lucros, os resultados da Produo e vendas das empresas pthlicas que produzem para () mercado. Sua participao como fonte geradora de renda modesta, haja vista que o Estado sempre um devedor lquido e h lucros em algumas de suas empresas (a Petrobras, por exemplo), mas predomina o "prejuzo" em outras. Dada a concepo de Estadoconsumidor, adotada pelos sistemas de contas nacionais no capitalismo, esse resultado deixa de figurar nos oramentos pblicos, sendo computado como renda das empresas, nela includas as empresas Produtivas pertencentes ao setor pblico. No entanto, como as empresas pblicas reinvestem praticamente tudo que lucram, o Estado raramente se apropria de seus dividendos, a no ser na forma de novas aes.

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No grupo III constam as rendas derivadas do patrimnio pblico, como os aluguis de prdios pertencentes ao Estado e outros rendrmentos auferidos pela cesso aos particulares de Outras propriedades, tais como terras, estdios, jazidas minerais erc. O grupo IV no compreende propriamente uma parcela da renda nacional, uma vez que significa uma transferncia de rendimentos das famlias e empresas; compreende basicamente as contribuies previdncia social feitas por empregadores e empregados e outros pagamentos unilaterais.
Somadas essas receitas (I a IV) teremos o montante de receitas correntes do !;ovemo, as quais, dedUzidos os gastos correntes, podem suscitar unia situao deficitria, fazendo que o setor pblico lance mo das trs ltimas fontes: os emprstimos e financiamentos e as emiss6es (de moeda ou de ttulos). Os emprstimos podem ser compulsrios ou VOluntrios, obtidos mediante a emisso de ttulos da .ifvidn pblica (bnus de guerra, ohrigil()(.:s do teSUlIrO, aplices HOI'('I'l1l1lnl'IHnls erc.), 1'01' slmp/es COIHnHos dI." (ini1l1l'inmcnrn (\U,
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difca preos de insumos e de bens de capital, via impostos de consumo, de vendas, de exportao ou importao, estabelece "margens" de proteo produo nacional quando em concor. rncia com o restante do mundo, ou orienta, via preos relativos, diferentes opes tcnicas e econmicas da produo, tributando diferentemente insumos (ou bens de capital) diferentes, mas de destino comum. Por exemplo, se tributar mais as matrias-primas ou produtos finais importados. do que os produtos similares nacionais, o Estado estar dando uma orientao de custos ao setor privado (a empresrios e consumidores) para que a produo e o consumo nacional se voltem para os produtos fabricados no pas, o que ir gerar maior renda e empregos no pas. O impacto da tributao e captao de outras rendas pelo setor pblico pode tambm ser visto pelas contas nacionais: da renda nacionalltquida a preos de mercado, deduzindo-se o montante de impostos indiretos lquidos de subsidios, chega,se ao conceito de renda lquida ao custo dos fatores; desta, deduzindo, se a renda governamental de impostos diretos, a renda patrimonial, as transferncias, e somando-se os pagamentos de transferncias que o governo faz s famlias, encontramos finalmente a renda pessoal dispornvel, agregado que condiciona a demanda privada de bens e servios de consumo e de capital.

Quadro 5.5

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Ill. V.

Oramento de rendas e gastos do setor pblico

Gastos VI. Compras de bens e servios
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atividades produtivas Rendas patrim.oniais Total de rendas correntes IV. Transferncias ao governo

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VII. Funcionalismo pblico a) previdncia social b) subsdios c) juros das dvidas interna e externa d) outros pagamentos de transferncias IX, X. Gastos correntes totais V - IX - poupana Bruta do Governo' a) reservas para depredao b) poupanas lquidas
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Vlll. Transferncias de governo

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5.3.2 O gasto pblico

Como contrapartida oramentria das rendas, os gastos do setor pblico so assinalados no lado do crdito, especificando-se todos os gastos correntes, e, como diferena entre o total das rendas correntes e os gastos correntes: a poupana bruta do setor pblico. Classifiquemos esses gastos, segundo a forma oramentria. Essa disposio dos gastos pblicos adaptada, uma vez que no sistema de contas nacionais no aparecem os resultados das atividades produtoras do setor pblico (produtos para mercado), no figurando, assim. as reservas para a reposio do capital fsico das empresas ou dos demais rgos pblicos que se desgastou durante () pm('('liflD pl'OduI'lvn.

O total de gastos com compras de bens e servios de consumo e com o pagamento ao funcionalismo civil e militar equivale ao conceito de "consumo governamental", isto , a produo dos servios tradicionais do governo Gustia, defesa nacional etc.) distribudos gratuitamente a toda a coletividade. O item VIll refere-se s transferncias que o governo faz s famlias, na forma de penses a inativos, auxlio-natalidade, subsdios ao consumo ou pro- . duo, juros da dvida pblica e outros. A soma dos itens VI, VII e Vlll compreende, portanto, o total de gastos correntes (IX) do governo. Finalmente, como diferena entre as rendas correntes e as despesas correntes. temos um resultado que ser um supervit 0\1 um dficit. Qualquer que seja esse resultado, ele significar a /)()H/)Wla bruti.l Jo govemo (positiva ou negativa), Ded\1zida a reserva

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para investimentos de reposio teremos ento a poupana lquida, que financiar parte ou todo o investimento pblico lquido. 7 Precisamente no "momento" deste resultado, o da poupana bruta - que se evidencia a capacidade extraordinria do setor pblico para realizar os chamados gastos de capital. Se porventura a poupana for negativa, o que significa um dficit de oramento em conta corrente, o Estado lanar mo daquelas fontes adicionais de recursos apontadas no item 3.1, representadas pelos emprstimos e financiamentos do setor privado (famlias e empresas) ao setor pblico, para, em um primeiro instante, solucionar o saldo devedor em conta corrente e, em seguida, financiar seus investimentos. Nota-se, ento, que o setor pblico goza de uma autonomia maior na realizao de seu gasto total; nesse sentido, sua prpria previso oramentria normalmente considera primeiro as despesas essenciais (correntes e de capital) e depois prev a receita, com o que estudar em seguida o montante dos financiamentos, emprstimos ou emisses necessrios para compatibilizar seus gastos e rendimentos. Todavia, ao estimular ou forar o sistema privado a financiar seu dficit - e, portanto, suas inverses -, o setor pblico desempenha importante ato sobre a renda do setor privado, induzindo-o poupana e, com isso, dinamizando a formao de capital. Um terceiro impacto na redstrbuo da renda causado pelo gasto pblico por meio de alguns pagamentos de transferncia: o setor pblico recolhe rendas tributrias e devolve parte delas comunidade, na forma de donativos (a instituies de fins no lucrativos) ou de subsdios, diminuindo os preos de mercado de certos produtos ou servios que, sem reduo nominal, tornariam a produo de o~tros bens onerosa (caso de insumos produzidos pelas

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Advirta-se que o conceito de poupana se refere ao resultado positivo da subtrao dos Gastos correntes s Receitas; se negativo, seria uma "despoupana" ou poupana negativa. Este conceito difere, em termos de sinal, do de Dficit, que decorre da subtrao das Receitas s Despesas: se o resultado for positivo (+) gastou-se demais, h Dficit; se negativo (-), gastouse menos do que se arrecadou, houve SU/ierviL,

unidades produtoras governamentais, como ao, petrleo, transporte etc., ou mesmo os insumos produzidos por empresas privadas, como trigo, algodo etc.) ou no permitiriam que imensas camadas da populao tivessem acesso ao consumo de bens e servios de primeira necessidade, como certos produtos alimentares, transporte, educao bsica, sade, produtos farmacuticos de uso popular etc. So tambm gastos desse tipo os programas conhecidos como "Renda Mnima", "Bolsa-Escola" ou "Bolsa Famlia", que redistribuem renda s pessoas mais pobres. Em um outro plano, o impacto redistributivo pode ocorrer via dficit oramentrio. Se este for coberto por emprstimos compulsrios com taxa de juros inferior vigente no mercado, o setor pblico ganha essa diferena e a redistribui via gasto pblico, diminuindo assim o lucro financeiro do setor privado. Caso contrrio, se praticar juros reais elevados - como tm feito os governos brasileiros desde 1990, com as polticas neoliberais -, estar enriquecendo mais as famlias de altas rendas, em detrimento das de mdia e baixa rendas. Se o dficit for coberto por meio de emisses de papel-moeda e engendrar um processo inflacionrio, possivelmente essa redistribuio ser negativa, arcando mais com esse nus aqueles que dependem de rendas fixas (trabalhadores assalariados em maior grau relativo, proprietrios de imveis alugados, depsitos bancrios sem correo monetria etc.) do que aqueles que recebem rendas variveis. No entanto, ao produzir em larga escala servios de educao e sade, tentando com isso beneficiar a populao de baixo nvel de renda, o setor pblico causa impacto altamente favorvel nessa populao, no curto prazo, pela possibilidade de consumo, e, o que mais importante, no longo prazo, pela possibilidade de a populao se apresentar no mercado de trabalho (aps a assimilao da educao ou aps o recebimento do servio de sade) em melhores condies fsicas e intelectuais, com perspectivas, portanto, de melhorias de seus nveis de produtividade, de qualificao e de renda. Quanto maior for o peso relativo do setor pblico na economia, no que se refere a consumo e investimento governamental, maior possibilidade ele ter de manter o nvel da procura efetiva total do sistema, mantendo com isso o nvel de renda e do emprego.

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mento do sistema, mas que no apresentam Iucratividade privada. Da mesma forma, certos tipos de atividades lucrativas s o so a longo prazo, em razo do grande perodo de "maturao" dos investimentos, ficando praticamente restritos rea estatal, dada a pouca ou nenhuma sensibilidade atrativa que tais inverses exercem sobre o setor privado. So exemplos disso os investimentos de infta-estrutura econmica, notadamente energia e transportes.

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5.4

Estado e desenvolvimento

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A partir do ps-Segunda Guerra, os pases subdesenvolvidos intensificaram um processo de tomada de conscincia, analisando mais profundamente suas estruturas econmicas, polticas e sociais. De um lado, viam o enorme esforo de reconstruo europeu e japons bem como a notvel expanso da economia norte-americana, e, de outro, o conjunto dos pases socialistas possibilitava uma informao maior sobre os resultados obtidos com o planejamento nacional. A ecloso da guerra obrigou a maioria dos Estados a atuar mais decisivamente no sistema econmico, em funo da desorganizao por ela provocada. Essa tomada de conscincia se deu com uma srie de movimentos nacionais que se iniciaram na sia com a revoluo da China, da Indochina, da ndia, da Coria e da Birmnia; na frica, com as revolues e guerras de independncia realizadas tanto na frica "branca" como na "negra", onde dezenas de antigas colnias tornaram-se politicamente independentes. Esses movimentos ampliaram os horizontes das aspiraes dos povos do terceiro mundo, cujos Estados, dadas' suas condies estruturais e nstirucionais, se defrontavam com o espectro do subdesenvolvimento. A demonstrao do crescimento do capitalismo internacional (via expanso internacional de grandes empresas nacionais - ento chamadas multinacionais e hoje chamadas transnacionais e a expanso econmica do bloco socialista (via Estado) constituram lots ccnro estimulantes que iriam desencadear, no mundo

subdesenvolvido, aes do setor pblico objetivando a melhoria das c()ndiE'~ de vida de <;('11" povos. No CrlSO da Amrica Latina, vale destacar o papel fundamental desempenhado pela Cepal a partir de 1949, que traou um perfil do subdesenvolvimento latinoamericano e introduziu as tcnicas de planejamento em nossos pases, como instrumento auxiliar no diagnstico e na teraputica do caso latino-americano. O sentido deste quarto tpico tentar demonstrar algumas das causas que foraram o setor pblico latino-americano a aumentar sua participao na captao e gerao da renda bem como mostrar algumas facetas falaciosas do mito da estatizao. No perodo que se segue j'Crise de 1929" e se encerra com a ecloso da "crise da dvida", o papel do Estado foi crucial, na programao, promoo e execuo das polticas de desenvolvimento. Contudo, a dcada de 1980 (crise da dvida) e em seguida a de 1990 (prevalncia das polticas neoliberais) mostram um movimento inverso: o Estado explicita uma crise profunda, sem precedentes, que faz a apologia do mercado e do "Estado Mnimo",

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5.4.1

O Estado desenvolvimentista: da "Crise de 1929" "crise da dvida" (1979,1982)

Vimos no captulo anterior que a Amrica Latina tinha at 1930 um modelo de crescimento "para fora", ou seja, o modelo primrio exportador, que se associava no plano interno e externo ao liberalismo econmico, condicionando o Estado a uma concepo e ao tipicamente liberais. Com a ruptura do modelo, gerada pelos efeitos da grande crise e da Segunda Grande Guerra, nossos pases sentiram de forma inquietante a necessidade do desenvolvimento econmico. Tais aspiraes, devidamente canalizadas e endossadas pelo poder pblico, desencadearam importantes tomadas de decises governamentais, a princpio esparsas e descontnuas. Entretanto, a eficcia de aes tomadas ou a possibilidade de se tomar determinadas atitudes ficava condicionada pelas estruturas vigentes e herdadas do modelo primrio exportador, bem como pelas suas instituies. Em um primeiro plano, cabe destacar que a mquina administrativa do governo era adequada situao

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anterior, sendo porm um srio ponto de estrangulamento no trnsito das tomadas de decises dcsenvolvimcntistas. No entanto, a mentalidade empresarial vigente estava igualmente voltada para a situao anterior, sendo um freio a certas mudanas estruturais e institucionais necessrias ao sistema. Para 11m sistema econmico aumentar seu produto, renda e emprego, necessrio aumentar sua capacidade produtiva, significando isto, em um primeiro plano, a necessidade de aumentar a acumulao de capital. Mas de onde se originam os recursos (poupanas) para essa acumulao? J vimos que eles compreendem os lucros das unidades produtoras, as fraes de renda familiar no utilizadas em consumo, o saldo de transaes correntes com o resto do mundo e a poupana criada pelo setor pblico. Examinemos rapidamente as possibilidades criativas desses recursos em cada uma dessas entidades. Primeiro, a poupana do setor privado latino-americano, no modelo anterior, em boa parte era utilizada na expanso da capacidade produtiva do compartimento exportador. Com a ecloso da crise era de se esperar uma notvel diminuio dessa poupana (queda de lucros). Muito embora a ao do Estado tenha propiciado a esse setor a manuteno 'de seu nvel de renda (pelo menos em alguns dos pases latino-americanos), as poupanas geradas por esse ato eram em boa medida canalizadas para a acumulao de capital no compartimento produtor de bens de consumo "leves", de acordo com o processo de industrializao substitutiva de importaes. Parte considervel da poupana das famlias de maior nvel de renda era canalizada para o exterior, via importao de bens e servios ou via turismo, e por isso que no mundo subdesenvolvido a frao da renda familiar transformada em poupana atinge nvis irrisrios. A poupana do exterior, por sua vez, constitui-se em uma "faca de dois gumes": a possibilidade de um pas permanecer por longo prazo como devedor lquido internacional pouco provvel, uma vez que tais dbitos, acumulados no tempo, geram um permanente fluxo de sada de divisas em pagamento de amortiza' es e juros decorrentes dessa dvida externa, Entretanto, o CO!l' etto de "poupana do exterior" contbil, exigindo um exame

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detido sobre a natureza do dficit: ele foi causado por maiores i1nportaes de servios? Ou de bens de consumo! Ou de matriasprimas e bens de capital? Quanto poupana do setor pblico, lembremos que o saldo oramentrio depende, de um lado, da possibilidade captadora de rendas, e de outro, Jo montante do gasto plthlicn wrrente. Este cresce em funo da prpria expanso do sstcma, com a expanso dos servios de sade e educao, decorrente do aumento da urbanizao e da populao, bem como dos gastos com justia, defesa e ordem social, e tambm. em funo da necessidade de aumentar a capacidade produtiva do sistema via inverso pblica. Pelo lado das rendas, entretanto, a carga tributria sempre se baseou no comrcio exterior, sendo pequena a tributao direta sobre as rendas e propriedades, inclusive por razes decorrentes do poderio econmico-poltico~social dos proprietrios agrrios no antigo modelo. Quando avana a industrializao, o coeficiente de abertura do sistema passa a diminuir e, com isso, a renda fiscal do governo passa a depender muito mais dos impostos internos (diretos e indiretos) captados no setor urbano-industrial. Entretanto, a baixa carga tributria, a sonegao (familiar e empresarial) de impostos e a inflao (o imposto arrecadado sobre a renda em um ano s pago no ano seguinte e no moneta;iamente corrigido) reprimem e deterioram a massa real de impostos. ainda mais constrangida pela prpria estrutura tributria vigente e pelas deficincias da mquina arrecadadora. Assim, o aumento da renda fiscal no suficiente para cobrir a expanso do gasto pblico e raramente acompanha o crescimento da renda e do produto. Mesmo hoje, com o forte crescimento da carga tributria (no s no Brasil), o manejo do gasto pblico est fortemente constrangido pelo colossal aumento dos juros da dvida pblica, que tm, no caso brasileiro, oscilado elU torno de 8% do PIB. corroendo parte substancial do aumento da arrecadao (ver no tpico 5.4.4. o Quadro 5.6). O oramento, assim, fica duplamente atravancado: de um lado, pelas razes apontadas, pelo peso dos juros, de outro, pelo fato de que a carga tributria lastrada, fundamentalmente, por impostos indiretos, j que as elites e o capital financeiro se recusam a aumentar a tributao da renda e da propriedade. Essa alta

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incidncia de impostos indiretos, alm de punir a classe de baixa renda da POpulao (ver CapftuloR), r~mhm ruim sob o ponto Je vis. ta de pre.osdos bens e servios e da competitividade exportadora. O Quadro 5.6 mostra de forma clara a baixa incidncia dos impostos diretos nos pases subdesenvolvidos e sua alta incidncia nos desenvolvidos, denunciando d alta regressividade tribUtria nos primeiros. Ess~ regressividadc revela tambm o elevado conservadorismo das elites nos pases subdesenvolvidos, que, com. seu poder poltico, tentam impedir a elevao da tributao direta (sobre suas rendas e propriedades), ao mesmo tempo que pressio. nam o governo para diminuir os impostos indiretos.

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Quadro 5.6

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Impostos sobre a renda e a propriedade (em % do PIB)

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1,3 na Argentina e 1,9 no Brasil, um dos pases com mais regressiviJaJe no mundo. Desse descompasso entre a arcaica estrutura tributria c a moderna estrutura do gasto pblico (maior importncia dos gastos tendentes superao das estruturas anteriores: energia, transportes, educao, sade etc.) surge um crnico dficit pblico, comumente sanado por emisses de papel-moeda (e de ttulos onerosos. desde a dcada de 1970), dada a escassa possibilidade de obteno de emprstimo voluntrio e a difcil permisso legislativa para obter emprstimos compulsrios. O desenrolar desse tema nos lcvaria abordagem do processo inflacionrio latino-americano, o qual entretanto foge ao escopo deste captulo. Todavia, quanto mais subdesenvolvido for o sistema, maior preponderncia tero as atividades produtoras primrias na estrutura produtiva, razo pela qual o Estado se volta mais para o comrcio exterior, constituindo este uma excepcional fonte de recursos tributrios, em especial no caso de "pases mineiros", como Venezuela e Mxico por exemplo, que obtm elevada frao de suas rendas fiscais e parafscais com suas exportaes de petrleo (e de cobre, no caso do Chile). No que toca estrutura produtiva, vimos no captulo anterior que no modelo exportador ela estava voltada para fora, isto , para a demanda internacional de produtos primrios, e como tal, configurava-se como produtora de bens primrios. Assim, funcionavam no sistema trs compartimentos distintos: o produtor para o mercado internacional, o setor urbano atrelado ao comrcio exte.rior e administrao pblica e finalmente o "setor de subsistncia", ou seja, as reas interiores do pas, que em parte permaneciam fora da economia de mercado, pouco usufruindo dos chamados "frutos do progresso tcnico" provenientes das relaes externas."

Para que se tenha uma idia melhor dessa regressividade, a relao impostos indiretos/impostos diretos, nos pases desenvolvidos, sempre inferior a 1,0, situando-se entre 0,3 e 0,7, enquanto nos pases subdesenvolvidos ela sempre superior ri 1,0, nll'IHilHlo.,qc, no CIISO dos pnfs<!s Apontados no QlI<ldro 5,6, entre

~ Pases como o Brasil. Argentina e, em certa medida. o Mxico. dada a capacidade interna de transformao que seu comrcio CXtl'rI111 proporcio-

nava, apresentavam lima economia urbana mais diferenciada e contavam com um parque industrial "leve" maior c mais diversificado que ,l ,b,
demais pases latino-americanos.

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Um importante ponto comum das economias primrio-exportadoras latino-americanas era sua intra-estrutura econmica existente at a ecloso da "Crise de 1929", implantada em funo dos compartimentos exportador e urbano, totalmente desvinculada de qualquer compromisso de integrao interior. Assim, as estradas de ferro, os portos, as estradas de rodagem e as comunicaes foram implantadas com o objetivo de facilitar o escoamento externo de produtos primrios. No raro, esses investimentos eram realizados pelas empresas estrangeiras vinculadas exportao, ou por outras empresas estrangeiras, a ttulo de investimento direto ou financiamento. No momento em que o sistema muda, buscando uma forma de crescimento "para dentro", isto , via industrializao, depara com uma infra-estrutura relativamente inadequada s novas condies: escassez de energia eltrica para acionar o novo compartimento industrial; redes de transporte e de comunicaes insuficientes para a integrao com o interior do pas e, pelo lado da nfra-esttutura social, nveis gritantemente baixos de educao, formao tcnica e de sade pblica. Com a expanso urbana, esse quadro era agravado pelo xodo rural, que pressionava ainda mais a infraestrutura urbana de servios pblicos.

5.4.2. O surgimento e a atuao do

"Estado desenvolvirnentista" Em resumo, vimos que o processo de desenvolvimento reclama uma acelerao da acumulao de capital e as poupanas privadas tornam-se escassas, conduzindo, se preferivelmente para a montagem das indstrias leves (e mais lucrativas). Entretanto, em face-da inexistncia de adequada infra-estrutura socioeconmica, da "escassez" de empresrios dinmicos e, enfim, de toda uma mentalidade presa ao passado, o setor pblico pressionado implcita e explicitamente a preencher essas lacunas do sistema. Suas aes poderiam ser classificadas em quatro tipos: i.
ao

damentais da economia: tenta orientar o setor privado utilizando-se dos mecanismos indutores ou co-atores da poltica econmica; reserva para si certas aes ou empreendimentos, programando-os por meio do planejamento governamental (basicamente, obras pblicas e implantao de unidades produtoras estratgicas ao sistema); ii. ao promotora: conjunto de atos executados para premover o desenvolvimento e sensibilizar o empresrio privado. Para isso, o setor pblico elabora anlises de setores produtivos e projetos de investimento; cria zonas ou distritos especiais para a localizao de certas atividades produtivas; anuncia a concesso de vantagens fiscais, creditcias, cambiais etc. para incentivar o desenvolvimento de deterrninadas regies ou setores de produo; iii. ao executora: realiza metas e objetivos de seu plano de governo, por meio dos investimentos pblicos de nfraestrutura socioeconmica e para instalao de empresas de sua propriedade, a fim de superar pontos de estrangula, mento do sistema ou de expandir a oferta interna de insumos ou bens de capital estratgicos, criando, assim, as pr,condies para que os empresrios privados efetuem investimentos complementares nessas reas "pioneiras". At que a industrializao avance consideravelmente (o que ocorreria no Brasil no final da dcada de 1970), o setor privado incapaz de arcar com os problemas de rentabilidade e de ftnanciamento que os setores "pesados"

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iv. ao financiadora: por meio da criao ou da expanso de seus agentes financeiros aptos a prover o sistema com financiamentos de longo prazo (bancos de desenvolvimento), imprescindveis a qualquer processo de desenvolvimento. Como se sabe, no modelo primrio, exportador, a rede bancria privada (de certa forma tambm a pblica) estava mais voltada para o fornecimento de crdito comercial e de curto prazo. Com a industrializao e com as presses crescentes por mais infra,estrutura, aumentam as necessidades do crdito de longa durao.

apresentam;

planejadora: diagnosticando a realidade socoecon:

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mica do pas, ele toma conscincia das necessidades

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INTRODUO

ECONOMIA

165

5.4.3 O mito

da estatizao

Os conservadores sempre criticaram o significativo peso que o setor pblico de pases subdesenvolvidos apresentava. Argumentavam que, quanto maior fosse essa participao, a "socializao" estaria ganhando do "mercado" e a economia operaria com menos eficincia. Tentaremos mostrar, neste tpico, que boa parte da presena do Estado na produo de bens e servios decorria (e em grande medida ainda decorre) ou de presses que o prprio setor privado exercia sobre ele ou da concordncia implcita (e muitas vezes explcita) do prprio setor privado. Em primeiro lugar, ressaltemos que o objetivo do setor pblico no se concentra na maximzao do lucro, como o do setor privado, mas sim no bem-estar social coletivo. No discutiremos aqui a "estatizao" pela tica nominal, ou seja, pela captao de rendas tributrias ou no, mas sim pela tica real, dividida esta em dois plos: os investimentos de infraestrutura e a produo de bens e servios em unidades produtoras do setor pblico. i - Os investimentos da nfra-estrutura
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Eles se caracterizam por longo perodo de maturao, baixa ou nenhuma lucratividade, requerendo alto montante de recursos financeiros para sua realizao. Como exemplo: estradas, comunicaes, portos, servios de saneamento, regularizao de nveis de rios, barragens e usinas energticas, hospitais pblicos, escolas pblicas etc. Alguns no podem ser vendidos individualmente e seu uso raramente pode ser individualizado. Assim, dificilmente podero ser objeto de mercado ou operar a preos de mercado. Contudo, dificilmente o setor privado na Amrica Latina poderia ter substitudo o papel do Estado. Primeiro, porque o capital privado internacional esteve ocupado e preocupado com outros problemas e "questes maiores": a profunda crise dos anos 1930, a St'f.(undn Guerra, a reconstruo ps-guerra, a Guerra Fria e a crise 11111\1 \('(111'1\ 11lI'(II'llllcIMnldo dcada de 1970, sem falar do pouco in11111""1' 1"11 hIV!'IN('I\IM 1'llllnl'l'II-(I/H 1'111\11'1\.S<'f{lIndo, porque o capi-

s tinha capacidade financeira para a "inverso fcil": n" chamados setores leves, como o txtil, calados, confeces e alguns poucos segmentos produtivos mais complexos, os que exigiam menores massas de capital e menores recursos tecnolgicos. Presses para que se construam usinas energticas partem justamente do setor privado, diante de perspectivas de escassez da energia eltrica, que provocaria colapso no funcionamento da economia. Estradas tanto so requeridas por empresrios urbanos para que seus produtos atinjam mercados distantes, como tambm por produtores agrolas que querem escoar suas safras para os mercados urbanos. Servios de saneamento podem transformar reas antes inteis em aptas ao cultivo ou atividade imobiliria. Barragens regularizam o nvel das guas, ensejam a produo de energia eltrica e enormes lucros para as grandes construtoras privadas. Superando pontos de estrangulamento existentes no sistema, esses investimentos criam economias externas, transferindo-as gratuitamente iniciativa privada, induzindo-a realizao de seus prprios investimentos. Esses benefcios decorrem, por exemplo, da diminuio de distncias, possibilitada pela execuo (ou pavimentao) de uma estrada ou por uma nova rede de comunicao, que minimiza custos de locomoo de homens e de produtos; da diminuio dos custos de energia eltrica, pela instalao de uma nova usina (hdroeltrica), dispensando o uso custoso de geradores privados; da educao e sade pblicas, com aumento quantitativo e qualitativo da oferta de fora de trabalho e diminuio das presses de alta sobre as taxas de salrios profissionais etc. por essas razes que no se fazem presses ao setor pblico para que essa tarefa seja delegada ao setor privado; pelo contrrio, de se notar o encaminhamento contnuo depresses polticas que se canalizam entre os vrios agentes do sistema, para que o setor pblico expanda cada vez mais essas atividades. ii - A produo de bens e servios pelo setor pblico Trataremos aqui, especificamente, das empresas pblicas que produzem bens e servios, como: energia eltrica, gs, gua, ao,
petrleo, servios financeiros. sementes, fertilizantes erc.

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Inicialmente. distingamos trs tipos de empresas pblicas, se. gundo sua lucrarividade.? o grupo de empresas deficitrias ("D"), as que no tm lucros ou prejuzos e, portanto, so equilibradas ("E") e as lucrativas ('T'). Classificaremos em seis suas atividades: os servios pblicos, transportes etc. (1); produo de insumos (2), como ao, fertilizantes, sementes etc.; produo de bens de capital O); produo de bens de consumo (4); atividades comerciais (5) e atividades financeiras (6). Lucratividade, prejuzo ou equilbrio poderiam ocorrer em quaisquer dessas atividades. Entretanto, as deficitrias, ao produ, zirem receitas inferiores aos seus custos de produo ("D"), esto transferindo preos menores aos usurios de seus produtos. Se forem produtos do tipo 1, 2 e 3, isso significar menores custos de produo s empresas (privadas ou pblicas) que os utilizam. As, sim, no se faz no sistema qualquer presso para que tais empresas sejam privatizadas. So exemplos tpicos: a produo de ao, petrleo, sementes, transportes, energia eltrica e equipamentos, correios etc, Nas empresas do tipo "E" no h o "estmulo" da lucratividade e, assim, elas transferem igualmente menores custos aos seus usurios. As do tipo "C' possibilitam a acumulao de capital no pr, prio setor pblico, financiando sua prpria expanso. Se sua taxa de lucro for inferior do setor privado, trata, se de uma outra forma de transferncia de "subsdios" via menores preos aos usurios . Entretanto, o setor privado poder reclamar contra a intromisso pblica em atividades do tipo 4 e 5, sempre que haja lucratvdade, uma vez que seus usurios so as famlias, que devero suportar um aumento de preos, dados os condicionamentos dos mercados. Entretanto, se a taxa de lucro das empresas pblicas for igual oumaor do que a taxa mdia do setor privado, este propugnar pela privatizao dessas atividades. No tocante atividade (6) raramente se faro protestos privatistas se as empresas financeiras

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jurOSSo baiXOS e as prazos longos. essas razes pelas quais o setor privado comumente re-

clama da es tizao, forando a privatizao. Porm, de que empresas) Basicamente, interessalhe as que atuam nos campos 3,4, 5 e 6 (em geral todas elas lucrativas), algumas do tipo 2 (inO>tti as petroquimicas, por exemplo, que alis so normalmente lucrativ, ) e praticamente nenhuma do tipo I. Se o Estado pusesse S suas empresas deficitriaS, impondo aOSseuS compradores a venda obrigatorieda<!e de manter os preos dos bens e servios por elas produzidos no mercado, dificilmente apareceria um empresrio altrusta que fizesse tal transao.

5.4.4

O fim do Estado desenvo\vimentista?

A dcada de 1970 est marca da pelo esgotamento do padro o de acumulao e pela exacerbao da criSe financeira internaci nal- Os Estados Unidos encontravam se em momento critiCO de desequilibrio externo e financeiro e, como resposta situaO e s presses dos principais paises desenvolvidos, tornaram a situaO mais aguda ainda, lanando 'estratosfera" sua taxa de juros (em tomo de 7% em meados de 1979 e cerca de 2\% em meados de 1981). Esse verdadeiro 'golpe de mestre' atingiu em cheio todos os pases endividados (alm dos prprios Estados Unidos)' quase todo o bloco socialista e a maioria dos paises subdesenvolvidos. Com isso, suas dividas externas se transformaram em verdadeiras "bolas de neve", mas a dos Estados Unidos foi (e ) financiada em grande parte pelos fluxos de capitais dos pases desenvolvidos. Recentemente, a China, graas .os gr.nde. superllits comerciais que tem com os Estados Unidos, passou a ser um dos principais credo res desse eodivid.mento, que opera com juros reais baiXOS!'

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1995,
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Este enfoque est baseado no trabalho de SACHS, lgnacy, CalJitalismo de estado e subdesemJ()lvimenw, cap, V: "Padres de Setor Pblico", Petrpolis:

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Voces, 1969, p,85-96,

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prtico foi que, corno a maior parte das dvidas havia sido contrada pelo setor privado desses pases, a elevao dos furos fatalmente quebraria os devedores. Assim, as presses para que o Estado assumisse a dvida (privada) em dlares foram muito fortes, resultando no chamado processo de "estatizao" da dvida externa (no Brasil, a proporo pblica na dvida era de apenas 25% e passaria a 75%). Com isso, todos os Estados nacionais que assim procederam praticamente quebraram financeiramente: a partir da, o peso da dvida e sobretudo de suas amortizaes e de seus juros arrebentaram com as finanas pblicasoInflao, hiperinflao e estagnao foram as marcas da dcada de 1980. Os pases desenvolvidos - o cartel dos credores, liderado pelos Estados Unidos - impuseram aos devedores um ajuste macro econmico ("ajuste exportador") por meio do qual devamos conter a demanda interna para gerar s'aldos exportadores para servir a dvida. J vimos no Captulo 4 que pagamos uma fortuna, mas nossa dvida aumentou ainda mais.: Aqui nos interessa mostrar no esse efeito, mas sim o resultado sobre as finanas e a ao do Estado. Ao assumir a dvida privada em dlares, o Estado tinha que compr-los no mercado e, para tal, era obrigado a emitir ttulos da dvida pblica em moeda nacional. Dada a inflao, o descontrole das contas pblicas e a voracidade dos banqueiros nacionais, essa dvida era "rolada" diariamente (ou quase), pagando juros escorchantes. O baixo crescim.ento do perodo e a inflao corroam as finanas pblicas e os juros das duas dvidas pblicas (interna e externa) acabavam por destruir a capacidade financeira do Estado. I I O quadro a seguir um retrato desse perodo. -O Quadro 5.7 mostra novas denominaes para a situao fiscal do pas. Com a exacerbao inflacionria, queda da arrecada-

o resultado

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llrasil- Nccessid"de<; de financiamento do setor pblico NSF/PlB (%)

Resultado primrio Juros nominais Dvida pblica intt!rna lquida

----1983 1985 1989 1990 1994 1995 1998 2002 2005 6-2006

Resultado nominal

(NSF)

19,86 28,00 73,25 29,60 44,41 7,27 7,47 4,58 3,29 4,48

-1,7 2.6 -1.0 -4,6 -5.16 -0,27 -0.02 -3,89 -4,84 -3.21

18,16 25,40 74,25 34,20 49,57 7,54 7,49 8,47 8.13 7,70

17.1 21, t 24,1 18.1 20,0 24,9 30,2 56,5 49.0 50,3

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Fonte: Bacem e Conjuntura Econmica.

o, deteriorao das contas pblicas e do oramento e desvirtuamento das operaes do Banco Central, se fizeram alteraes formais na medio do oramento e do dficit, entre 1979 e 1983, dada a impraticabilidade de se continuar a oper-Ias na forma convencional. Observe-se a dimenso elevadssima do dficit nominal, no auge do processo inflacionrio. Criaram-se, assim, alm do oramento fiscal, o monetri() e o das empresas estatais. Quanto ao dficit (ou supervit) passou a ter trs apuraes distintas: o nominal, que representa a posio dos saldos lquidos de todas as contas pblicas. inclusive a correo monetria sobre as dvidas pblicas; o of)eraciona1, que tem o mesmo significado. porm dele est excluda a correo monetria; (l /whnlrio q\I\' \( irnml no nntt'rior, excludos os juros reais p.\g~)S I'cl\\
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Sobre o mecanismo Je expanso das duas dividas ver GOMES de ALMEIDA. J.; TEIXEIRA. A. O n CC!{O. Texto para discusso. Rio de Janeiro: UFR]/Institlltll de Economia Industrial. n.18. 1983; sobre i\ csrariaau da dvida exrcrna privada, ver CRUZ, P. R. D, C. Dl'idll cXler//(1 c /Iu/flicu (\'())/(ll1lh:a: t1 cxpcrincln brnsllcirn nos "nos scrcnrn. S~o 1'11,,1(1: ~Ilal\l"i'

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Estado." Mais recentemente (ver Quadro 5.7) esse critrio foi de novo alterado, sendo divulgados apenas o nominal, o primrio e os montantes dos juros nominais (totais).
Durante a dcada de 1980, os pases desenvolvidos fizeram sua reestruturao local e regional , alm do "remdio" do ajuste exportador, passaram a oferecer, "prazerosamente", a chamada renegociao das dvidas pblicas externas. O Brasil foi o ltimo a aceit-Ia, dada a capitulao da soberania nacional que a nova "droga" impunha: o "ajuste importador" da dcada de 1990. Este, acompanhado de um pacote de polticas neoliberais (abertura . comercial, desregulamentao do capital estrangeiro, Lei de Patentes, privatzaes etc.) , determina, ao contrrio do anterior, que devemos importar muito. Como teramos grandes saldos comerciais (e de servios) negativos, a livre entrada de capitais os cobririam. O resultado (em parte j mostrado no captulo anterior) pode ser visto no Quadro 5.7, que aponta dois momentos cruciais do endividamento pblico e profundo desequilbrio das finanas pblicas: o primeiro, que vai at 1994, de alta inflao (em que pese os supervits primrios ocorridos, eles no foram nem de longe suficientes para saldar os juros elevados). O seguinte, a partir do Plano Real, em que, a despeito da baixa inflao, o desequilbrio externo e os elevados juros reais colocam a dvida interna em acelerao. Mesmo com os esforos mais recentes (2003-2005), com supervits primrios e drsticos cortes nos gastos pblicos, a poltica de tentar conter o nvel da dvida tem tido o mesmo resultado da famosa piada de "enxugara gelo". A Reforma Administrativa praticada a partir de 1990 teve como escopo principal a diminuio do tamanho do Estado, com a supresso de 357 mil cargos pblicos, fechamento de vrias instituies, venda de dez mil imveis e de 2.300 veculos. Ainda, foram transformadas em instituies chamadas Organizao Social

(OS), sem fins lucrativos. vrias fundaes c institutos de pesquisa pblicos, para "desonerar" o oramento pblico. Por ltimo, vrias medidas retiraram direitos trabalhistas e previdencirios de funcionrios pblicos, e mesmo o atual governo tem projetos de prosseguir nessa ltima meta. As privatizaes e concesses de servios pblicos furam anunciadas com o falso objetivo de obter recursos para saldar dvidas do Estado e de dar eficincia privada aos setores pblicos. Contudo, uma anlise do ocorrido pe isso por terra. Na verdade, o objetivo maior foi atrair capital estrangeiro. Elas se concentraram entre 1990 e 1998, nos setores siderrgico, petroqumico, de energia eltrica, de telecomunicaes e de transportes, e somaram recursos equivaientes a US$ 68,5 bilhes, dos quais 8,9 bilhes foram pagos com "moedas podres": Ttulos da Dvida Agrria recebidos com valor ao par, mas desacreditados no mercado financeiro, e Ttulos da Dvida Externa, tambm desacreditados, que sofreram desgio de 25%. Os recursos totais obtidos equivaleram a cerca de 1,2% do PIB do perodo 1991-1998,13 Na verdade, o objetivo maior foi atrair capital estrangeiro para amenizar os buracos do balano de pagmentos criados pela enxurrada de importaes causada pela abertura comercial. Dos recursos recebidos, deve-se descontar os generosos emprstimos financeiros oficiais para vrios desses "negcios" e, sobretudo, o "presente de bodas", ou seja, os investimentos pblicos realizados

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Alm dessas modificaes, a Constituio Federal de \988 promoveu profundas alteraes na estrutura tributria do pas. Ver a respeito: OLIVEIRA, F. A, Cnse, reformll e desordem Gfn ~iSfenw trlbtttrio nacional. Campinas:

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Para este tema utilizei, basicamente, as seguintes fontes: PRADO, S. R. R. Interwno estatal, prillatizao c {iscalidade. Campinas, 1994. Tese (Doutorado) _ Instituto de Economia, Universidade de Campinas; IESP - Instituto de Economia do Setor Pblico. Indicadores IESP. So Paulo: IESP/ Fundap (vrios nmeros); RODRIGUES DA SILVA, E. O processo de prillatizao brasileiro. Campinas: Unicamp!lnstituto de Economia, 1999. (mmeo.) e CANO, Wilson. op.cit., 1999. Uma crtica aguda sobre as privatizaes e o relato de vrios escndalos esto em BIONDI, A. O Brasil prillatizado: um balano do desmonte do Estado. So Paulo: Perseu Abramo, 1999. Uma anlise dos principais casos estaduais pode ser vista em Fundap _ Fundao do Desenvolvimento Administrativo. Desestatizao da lnfr8trutUl'fl em So Paulo, RI~) (Irnndc do SIII, pl\l'(\ni\ c PCrI1ll1nhllco. ':\111 dm dI! ','(,/IIIIIIII/I! "ri ,li1'fIIl P,l"/ltli (."1111 1'1/1///1), II I\, \1)1)'/

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nessas empresas. antes de privatiz-las, com o objetivo oculto de melhorar sua estrutura e, com isso, na verdade conceder abati, mentos em seus preos. Por exemplo, no setor de telecomunicaes, que recebeu US$ 22 bilhes (e valia mais de 30!), o "presente" foram os investimentos prvios realizados pelo Esta, do, entre 1994 e 199~, que somaram US$ 23,9 bilhes. Na Cia. Vale do Rio Doce, vendida por US$ 2,6 bilhes (mas valia dez vezes isso e hoje vale trinta), o presente foi de US$ 0,65 bilho. Alm desses problemas, cabe denunciar que as maiores privatizaes no setor energtico se deram mais em distribuio e pouco em gerao, o que, como se previa poca, prejudicou os investimentos e nos causou o famoso "apago" de 2001. No se, tor de petrleo, o Estado obrigou a Petrobras a passar para os interessados privados os resultados de suas pesquisas sobre reservas martimas. 14 Por ltimo, a propalada eficincia" privada foi obtida custa de tarifas e preos (luz, energia, telecomunicaes, pedgios e fretes) que foram mensurados muito acima da inflao." Quanto regulamentao dos setores, foram criadas Agncias Nacionais de regulamentao setorial, muitas delas aps a privatizao..o que resultou em instituies frgeis de fiscalizao e controle dessas empresas." Nestas instituies a diretoria tem mandato aprovado

pelo Legislarivo, li 4UC sgnlfca que pode haver conflito entre elas e o poder Executivo eleito no interstcio desse mandato. Na verdade, foram criadas para retirar poder dos Ministrios de suas respectivas reas, no que se refere a planejamento, execuo, normalizao e fiscalizao da poltica setorial." O ajuste macroeconmico (impossvel, dadas as condcs estruturais impostas e as existentes na economia brasileira) aptofundou ainda mais o desgoverno das contas pblicas, para poder manter a artificial poltica de estabilizao ento implantada por Fernando Henrique Cardoso (Plano Real) a partir de meados de 1993.111 A economia apresentou medocre desempenho, como se pode ver pelas taxas mdias anuais de crescimento do PlB e da Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF), que entre 1970 e 1980 haviam sido de, respectivamente, 8,7 elO,2% e entre 1980 e 1990 caram para 1,6 e -2,6%. Entre 1989 e 2003, a taxa mdia anual do PIB foi de apenas 1,8% e a relao FBKF/PIB em 2003 apresentou um dos mais baixos valores de nossa histria recente (17,8%). deteriorao federal, graas aos juros estratosfricos impostos pelo governo federal, vem juntar' se a deteriorao dos gover, nos estaduais e municipais, ampliando perigosamente suas dvidas e seus dficits. A profundidade da crise econmica e poltica, aumentando o desemprego e a crise social, agravou ainda mais esse quadro. Desde o final dos anos 1980, praticamente todos os esta,

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Para uma anlise da situao atual do setor, ver SOARES, J. C. Petrleo e gs natural: investimentos contidos, antes e durante as reformas. In: BIELSCHOWSKY, R. (Coonl.). DeLmninumes dus investimentos na tramicio da economia brasileira dos unos 90: indstria, minerao, petrleo e infra-estrurura. Braslia: Convnio Cepal/IPEA e Cepal/Previ, 1999. IS O boletim do IESP mostra as sries de preos pblicos, nas quais se pode ver claramente essa preparao para privatizar, O comportamento da poltica de preos para (1 ao (entre 1990 e 1994), telefonia (entre 1994 e 1998) e energia eltrica (a partir de 1992) demonstra claramente isso. Por outro lado. a divulgao dos balanos do exerccio de 1997 das maiores empresas estatais mostra surpreendente recuperao de lucros, suplanranIo lnrgumenre os IlICI'O$ d<1S mniorcs privadas. 1(1 Sllhl'l' I!~N\' 11\1\'1\ I'l'HlilnmCI\l'\l~O, suus 111~('lntllll'~ e lustrurucnros. ver

Entre as criadas figuram: ANA (guas), ANP (petrleo), ANEEL (eletricidade), ANTT (transportes terrrestres), Anatel (tclecomunicaes) Ancinc (cinema). Sobre a regulamentao e wnflitos. ver RIGOLON. F. J. Z. Regulao da infra-estnltura: a experincia recente no Brasil. Revista do ANDES. Rio de Janeiro: n.7, jun. 1997. Os conflitns j denunciados na imprensa abarcam no s reclamaes de usurios por maus servios (energia e telecomunicaes, principalmente), mas tambm por decises abusivas (alto nmero de pellgios em rodovias privatizadas) nu mesmo metas no
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cumpridas com o governo [caso das ferrovias). Uma anlise pormenorizada dessa poltica econmica pode ser lida em: CARNEIRO. R. M. Crise, cSltt!,'1wdo c hi/Jcril1Jl(/c!io. Tese de \)lllltlln\IlH:nto, Unicamp-IE. \99\; TAVARES. M. c, FlORI. J. L. Dcstljlls[t! g/o/J,d e lllCldc iz cio wmcrwd(lr,t. Rio d~ [auciro: p,,: c Terrn, \l)l)); TElXEIRA. A. l1l il () /1/11'11' 1111/1I111!1,,'1 1~1111'" 111111'111\' hl. liI:n/. lI)\)1

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dos e muitos municpios lanaram-se em lima verdadeira "guerra fiscal" para vencer o "leilo locacional" que as empresas privadas - notadarnente as transnacionais - tm feito, para receber vantagens (infra-estrutura, participao acion ria etc.) e incentivos fiscais para se instalar em determinados locais. Alm disso, o congelamento da taxa cambial conteve as exportaes, e o governo federal, para no modific-Ia (por causa da poltica de estabilizao), tem usado vrios expedientes, como o de isentar do Imposto de Circulao de Mercadorias, e Servios (ICMS) as exportaes de produtos bsicos e semimanufaturados, o que deteriora ainda mais as finanas estaduais e municipais. Como vimos no Captulo 4, o recente aumento de nossas exportaes est vinculado excepcionalidade momentnea do comrcio internacional. Para finalizar, resta advertir sobre a deteriorao (fiscal, financeira e de planejamento) que atinge o Estado e o fato de que a continuidade das reformas neoliberais que ora esto sendo discutidas pelo atual governo (2003-2006) ameaa piorar ainda mais este quadro. Para manter o servio das dvidas, cortam-se cada vez mais os gastos pblicos (correntes e de capital), notadamente os do funcionalismo e os sociais, em uma busca intil e sem fim de um impossvel ajuste fiscal. Entre as reformas que esto na agenda poltica hoje, so muito preocupantes as do "dficit zero" e as da previdncia social.

CAPTULO 6
1

MOEDAS, BANCOS E SISTEMA FINANCEIR0

6.1

Introduo

Na economia primitiva, as relaes econmicas eram simples: . no incio, o homem produzia para autoconsumoj posteriormente, produzia bens em excesso, que trocava com outros homens, por bens de que necessitava. As trocas at ento eram feitas de forma direta (escambo), no envolvendo, portanto, qualquer ntermediao "monetria". Entretanto, medida que a diviso do trabalho e o comrcio aumentam, as trocas diretas tornam-se impraticveis e tendem a diminuir ou mesmo a desaparecer, surgindo, ento, a troca indireta. Suponhamos que: Em uma comunidade primitiva, trs indivduos (A, B e C) disponham respectivamente dos seguintes bens em excesso com relao s suas necessidades: sapatos (S) I trigo (T) e vinho (V) e ao

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Agradeo as observaes feitas por meu colega do Instituto de Fcrnt\l1do N, do C08t\" 11verso ontedm' deste cI,p(tulo,

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