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HR/PUB/02/1

OACDH

Derechos humanos y discapacidad


Uso actual y posibilidades futuras de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad
Gerard Quinn y Theresia Degener con
Anna Bruce, Christine Burke, Dr. Joshua Castellino, Padraic Kenna, Dra. Ursula Kilkelly, Shivaun Quinlivan

Naciones Unidas Nueva York y Ginebra, 2002

NOTA

Las signaturas de los documentos de las Naciones Unidas constan de letras maysculas y de cifras. La mencin de una signatura de ese tipo indica una referencia a un documento de las Naciones Unidas. Las opiniones expresadas en la presente publicacin son las de sus autores y no reflejan necesariamente las opiniones de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Las designaciones empleadas y la presentacin del material en esta publicacin no implican la expresin de opinin alguna de la Secretara de las Naciones Unidas en relacin con la condicin jurdica de ningn pas, territorio, ciudad o zona, ni sobre sus autoridades, ni sobre la delimitacin de sus fronteras o lmites. Las palabras institucin nacional tampoco implican en modo alguno conformidad con los Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales (resolucin 49/134 de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1993, anexo). Copyright Naciones Unidas 2002 Reservados todos los derechos. El contenido de esta publicacin podr citarse, reproducirse o almacenarse en un sistema de recuperacin de datos libremente, con fines no comerciales, siempre que se indique su origen y se enve un ejemplar de la publicacin que contenga los materiales reimpresos a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, Palacio de las Naciones, CH-1211 Ginebra 10 (Suiza). Ninguna parte de esta publicacin podr reproducirse, almacenarse en un sistema de recuperacin de datos ni transmitirse en forma alguna sin la previa autorizacin del titular del derecho de autor si los objetivos se relacionan con actividades realizadas con fines de lucro. Las Naciones Unidas alientan la concertacin de licencias de los derechos con fines comerciales.

HR/PUB/02/1

PUBLICACIN DE LAS NACIONES UNIDAS Nmero de venta: S.02.XIV.6 ISBN 92-1-354074-4

NDICE
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Nota sobre los colaboradores ................................................................................................................ Prefacio ................................................................................................................................................. Nota de agradecimiento......................................................................................................................... Resumen analtico ................................................................................................................................. Parte 1 Antecedentes: El paso a un marco de referencia basado en los derechos humanos CAPTULO 1 1.1 1.2 1.3 1.4 La autoridad moral para el cambio: los valores de derechos humanos y el proceso mundial de reforma en materia de discapacidad .......................................................... Los valores humanos: el ser humano como sujeto y no como objeto .......................... De los valores a los derechos: un sistema de libertades construido sobre los valores humanos........................................................................................................................ El problema principal: la invisibilidad de las personas con discapacidad en el sistema de libertades..................................................................................................... Los derechos humanos como proyecto de visibilidad en el contexto de la discapacidad.......................................................................................................................... La aplicacin de la autoridad moral: adopcin de la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos por conducto de las normas no vinculantes de las Naciones Unidas........................................................................................................... Primeras resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en materia de discapacidad............................................................................................................. La aparicin del modelo de derechos en los aos ochenta: el Programa de Accin Mundial (1982)............................................................................................................. Estudios y directrices de las Naciones Unidas ............................................................. Las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad .............................................................................. Conferencias mundiales y discapacidad....................................................................... Resoluciones de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y discapacidad.......................................................................................................................... Seminarios de expertos de las Naciones Unidas sobre discapacidad ........................... Resolucin de la Asamblea General sobre una convencin para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad....................................... Conclusiones ................................................................................................................ Establecimiento de puentes entre la legislacin vinculante y la no vinculante: aplicacin de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas a la esfera de la discapacidad .............................................................................................. El sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas ......................... Navegacin por el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas
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CAPTULO 2

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2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 CAPTULO 3

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3.1 3.2

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Parte 2 Evaluacin del uso actual de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad CAPTULO 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 CAPTULO 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 CAPTULO 6 6.1 6.2 6.3 6.4 CAPTULO 7 7.1 7.2 7.3 7.4 CAPTULO 8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6 Discapacidad y libertad: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) ........................................................................................................................ Pertinencia de los derechos civiles y polticos para la discapacidad............................ Aplicacin e interpretacin del PIDCP en el contexto de la discapacidad .................. Evaluacin del funcionamiento del PIDCP en el contexto de la discapacidad ............ La discapacidad como cuestin de derechos humanos en los procedimientos de denuncia previstos en el primer Protocolo Facultativo del PIDCP .............................. Conclusiones sobre el PIDCP y la discapacidad .......................................................... Discapacidad y justicia social: el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales .................................................................................................... Esbozo general del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales...................................................................................................................... Aplicacin general del PIDESC en el contexto de las personas con discapacidad ...... Pertinencia de algunos derechos amparados en el PIDESC en el contexto de la discapacidad ................................................................................................................. Estudios de casos sobre el uso actual del PIDESC en el contexto de la discapacidad. Conclusiones sobre el PIDESC y la discapacidad........................................................ La integridad de la persona: la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la discapacidad ................................................. Esbozo general de la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes ............................................................................................ Pertinencia general de las normas de la Convencin en el contexto de la discapacidad.......................................................................................................................... Estudios de casos sobre el funcionamiento de la Convencin en el contexto de la discapacidad ................................................................................................................. Conclusiones sobre la Convencin contra la Tortura y la discapacidad ...................... Gnero y discapacidad: la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer ..................................................................................... Presentacin de la Convencin..................................................................................... Aplicacin general de las normas de la CEDAW en el contexto de la discapacidad ... Estudios de casos sobre el uso actual de la CEDAW en el contexto de la discapacidad ............................................................................................................................. Conclusiones y perspectivas futuras en relacin con la CEDAW ................................ La discapacidad y los nios: la Convencin sobre los Derechos del Nio .................. Antecedentes de la Convencin ................................................................................... Pertinencia de las normas de la CDN en el contexto de la discapacidad ..................... Aplicacin de la Convencin ....................................................................................... Estudio de casos sobre el funcionamiento actual del Comit de los Derechos del Nio en el contexto de los nios con discapacidad ...................................................... La creciente prominencia de la perspectiva de la discapacidad en el Comit de los Derechos del Nio ........................................................................................................ Conclusiones sobre la CDN y la discapacidad .............................................................
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CAPTULO 9 19.1 19.2 19.3 19.4 19.5

Discapacidad y discriminacin racial: la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (CERD) .............................. Antecedentes de la Convencin ................................................................................... El mecanismo de aplicacin de la Convencin ............................................................ Pertinencia de las normas de la Convencin en el contexto de la discapacidad .......... Estudio de casos sobre informes de Estados Partes con una dimensin de discapacidad ............................................................................................................................. Conclusiones acerca de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial y la discapacidad...................................................................... Parte 3

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Opciones para el futuro: cmo aprovechar al mximo las posibilidades de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad CAPTULO 10 La sociedad civil: uso actual del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas y posibilidades futuras ..................................................................................... 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 Parte I: Detalles de la organizacin .............................................................................. Parte II: Percepcin propia de las ONG dedicadas a la discapacidad como defensoras de los derechos humanos (preguntas 1 a 6) .................................................................. Parte III: Percepcin propia de las capacidades en materia de derechos humanos (preguntas 7 a 18) ......................................................................................................... Parte IV: Nivel actual de interaccin de las ONG con el mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas ................................................................................. Parte V: Resultados de la interaccin con los rganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos.................................................................................................... Parte VI: El futuro ........................................................................................................ Conclusiones sobre el cuestionario de las ONG ..........................................................

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CAPTULO 11 Instituciones nacionales de derechos humanos: catalizadoras del cambio................... 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5 11.6 11.7 Nivel de sensibilizacin respecto de la discapacidad (preguntas 1 a 3) ....................... Situacin de los derechos de los discapacitados en el programa de las instituciones nacionales (preguntas 4 a 7) ......................................................................................... Trayectoria de las instituciones nacionales en materia de derechos de los discapacitados (preguntas 8 a 11)................................................................................................ Accin judicial en materia de derechos de los discapacitados ..................................... Educacin y aumento de la capacidad (preguntas 15 y 16) ......................................... La discapacidad y el proceso de reforma legislativa (preguntas 17 y 18).................... Conclusiones ................................................................................................................

CAPTULO 12 Recomendaciones: Cmo mejorar el funcionamiento del mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad ........................... 12.1 12.2 12.3 12.4 12.5 12.6 Estados Partes: cmo mantener el centro de atencin en las personas con discapacidad como beneficiarias de los tratados de derechos humanos .................................. rganos de vigilancia de los tratados: hacia la integracin de la discapacidad ........... La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos: promocin de la discapacidad como cuestin de derechos humanos ......... La Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas: incorporacin de la discapacidad a su programa.......................................................................................... Las instituciones nacionales de derechos humanos: labor en pro de las reformas....... La sociedad civil: las ONG dedicadas a la discapacidad como ONG de derechos humanos........................................................................................................................
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CAPTULO 13 Ampliacin del sistema: el debate acerca de una convencin dedicada a la discapacidad ............................................................................................................................. 13.1 13.2 13.3 13.4 13.5 13.6 13.7 Apoyo creciente en favor de una convencin temtica ................................................ Una convencin temtica como forma de mejorar la visibilidad de las personas con discapacidad en el sistema de derechos humanos ................................................. Beneficios prcticos de una convencin temtica........................................................ Los valores humanos de la dignidad, la autonoma, la igualdad y la solidaridad social como clave para el contenido de una convencin temtica ............................... El nuevo programa de libertades y la discapacidad: interdependencia de todos los derechos humanos................................................................................................... La convencin temtica como ayuda para la incorporacin de la discapacidad a los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas ....................................... Refuerzo mutuo entre una convencin temtica y las Normas Uniformes de las Naciones Unidas...........................................................................................................

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Colaboradores
Theresia Degener, de nacionalidad alemana, es jurista y catedrtica de derecho especializada en discapacidad. Tiene un Master en Leyes de la Universidad de California en Berkeley y ha publicado numerosas obras sobre los derechos de los discapacitados. Es catedrtica de derecho en la Universidad de Ciencias Aplicadas, Rheinland-Westfakeb-Lippe, Bochum (Alemania). Ha sido profesora de derechos de los discapacitados en la Universidad de California en Berkeley. Tiene una discapacidad. Gerard Quinn, de nacionalidad irlandesa, es abogado y catedrtico de derecho especializado en discapacidad. Tiene un Master en Leyes y el ttulo de Doctor en Leyes de la Facultad de Derecho de Harvard. Es el coordinador acadmico de una red de abogados especializados en discapacidades de la Comisin Europea. Tambin es miembro de la Comisin de Derechos Humanos de Irlanda y del Comit Europeo de Derechos Sociales (Consejo de Europa). Es Catedrtico de Derecho en la Universidad Nacional de Irlanda (UNI) en Galway. Preside el Departamento de Derecho de los Discapacitados e Investigacin de Poltica en la Facultad de Derecho de la UNI en Galway. Tiene una hija discapacitada. Anna Bruce tiene un Master en Leyes de la Universidad de Lund (Suecia), as como un Master en Legislacin Internacional sobre Derechos Humanos del Instituto Raoul Wallenberg de la Universidad de Lund. Su experiencia en el campo de los derechos humanos se centra en la igualdad y la no discriminacin. Trabaj en el proyecto mientras estaba contratada como investigadora en el Departamento de Poltica e Investigaciones sobre Legislacin en Materia de Discapacidad de la UNI en Galway. Padraic Kenna es Licenciado por la Universidad de Warwick (Reino Unido) y est especializado en derechos econmicos, sociales y culturales. Se incorpor al proyecto como investigador en el Departamento de Derechos de los Discapacitados e Investigacin de Poltica de la UNI en Galway. Su principal esfera de investigacin es el derecho internacional en materia de vivienda as como la discapacidad. La Dra. Ursula Kilkelly es Licenciada por la Queens University de Belfast. Es profesora de derecho en la Escuela Universitaria de Cork. Ha publicado sus trabajos en revistas especializadas britnicas, irlandesas e internacionales sobre la labor de vigilancia del Comit de los Derechos del Nio y sobre los derechos del nio en virtud del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En los ltimos tiempos ha trabajado activamente en la cuestin de los derechos de los nios con discapacidad. Joshua Castellino actualmente da clases en el Centro Irlands de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho (UNI) en Galway. Termin su doctorado en derecho internacional en la Universidad de Hull (Reino Unido) en 1998. Actualmente investiga en la esfera de los derechos de las minoras y da clases en el programa de estudios de posgrado sobre legislacin internacional de derechos humanos. Shivaun Quinlivan es Licenciada en Letras y en Derecho por la UNI en Galway y tiene un Master en Derecho por el Kings College de Londres. Es abogada. Trabaja como profesora de derecho en la UNI en Galway y es miembro del Departamento de Poltica e Investigaciones sobre Legislacin en Materia de Discapacidad.
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Prefacio
Uno de mis objetivos como Alta Comisionada ha sido conseguir que se preste ms atencin a los derechos humanos de las personas con discapacidad y que el sistema de las Naciones Unidas responda con ms eficacia en esta esfera. Me complace sobremanera, pues, que el presente estudio sobre derechos humanos y discapacidad se base en una iniciativa de la Comisin de Derechos Humanos. En 2000, la Comisin me pidi, en mi calidad de Alta Comisionada, que examinase qu posibilidades de accin habra para fortalecer tanto la proteccin como la vigilancia de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Como primera medida se decidi encargar un estudio sobre las dimensiones de derechos humanos de la discapacidad. Se esperaba que el estudio aclarase las cuestiones conceptuales y de poltica, adems de informar sobre la experiencia y el potencial de los rganos internacionales establecidos en virtud de tratados en la vigilancia y la mejora de la proteccin. El resultado es este amplio y bien documentado estudio sobre los derechos humanos y la discapacidad, que acojo calurosamente y recomiendo a todos los que se interesan por esta cuestin. En nombre de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos doy las gracias a los autores e investigadores que han colaborado para proporcionarnos un recurso indispensable y prctico para el uso de los mecanismos internacionales y nacionales de derechos humanos en la defensa de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Al mismo tiempo, la obra ser una base fundamental para las nuevas iniciativas de proteccin que est estudiando la Asamblea General de las Naciones Unidas. Asimismo, deseo manifestar mi reconocimiento al Gobierno de Irlanda por su apoyo, que permiti que el proyecto viera la luz.

Mary Robinson Alta Comisionada para los Derechos Humanos

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Nota de agradecimiento
Deseamos dar las gracias a las siguientes personas por su inestimable asistencia y aliento moral: Dra. Christine Whyte, Funcionaria de Poltica, Organismo Nacional para las Discapacidades de Irlanda; el personal de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Ginebra; el Sr. Don Wills, Presidente de International Disability Alliance (IDA); el Sr. Stephan Tromel, Director del Foro Europeo sobre Discapacidad; el Sr. Bengt Lindqvist, Relator Especial de las Naciones Unidas sobre las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad; el Sr. Miguel ngel Cabra de Luna, de la Fundacin ONCE (Madrid); el Sr. Eric Rosenthal, Mental Disability Rights International; el Dr. Arthur OReilly, antes Director del Organismo Nacional para las Discapacidades de Irlanda; la Dra. Kate Quinn, Departamento de Espaol, UNI, Galway; la Sra. Agnes OFarrell, Oficial de Enlace sobre Discapacidad, UNI, Galway; Sabine Decker, Gabriel Hille, Barbara Duncan y Annegret Deyle (Bochum, Alemania).

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Resumen analtico

El presente estudio trata del uso actual y las posibilidades futuras de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto especfico de la discapacidad. Ms de 600 millones de personas, o sea aproximadamente el 10 % de la poblacin mundial, presenta una u otra forma de discapacidad. Ms de las dos terceras partes de esas personas vive en pases en desarrollo. Slo el 2 % de los nios con discapacidad del mundo en desarrollo recibe algn tipo de educacin o rehabilitacin. En todo el mundo es directo y fuerte el vnculo que existe entre la discapacidad, por un lado, y la pobreza y la exclusin social, por el otro. En los dos ltimos decenios se ha producido un extraordinario cambio de perspectiva, pues ya no es la caridad sino los derechos humanos el criterio que se aplica al analizar la discapacidad. En lo esencial, la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos equivale a considerar sujetos y no objetos a las personas con discapacidad. Ello supone dejar de ver a estas personas como problemas y considerarlas poseedoras de derechos. Lo ms importante es que significa situar los problemas fuera de la persona con discapacidad y abordar la manera en que en los diversos procesos econmicos y sociales se tiene en cuenta o no, segn sea el caso, la diferencia implcita en la discapacidad. De ah que el debate sobre los derechos de los discapacitados tenga que ver con el debate ms amplio acerca del lugar que ocupa la diferencia en la sociedad. El debate sobre los derechos de las personas con discapacidad no tiene que ver tanto con el disfrute de derechos especficos como con garantizar a las personas con discapacidad el disfrute efectivo y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos sin discriminacin. El principio de no discriminacin ayuda a que los derechos humanos en general sean aplicables en el contexto especfico de la discapacidad, como es el caso en los contextos de la edad, el sexo y la infancia. Por consiguiente, la no discriminacin y el disfrute efectivo y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos por parte de las personas con discapacidad son el tema predominante de la tan esperada reforma en la manera en que se examina en todo el mundo la cuestin de la discapacidad y los discapacitados. El proceso de garantizar que las personas con discapacidad disfruten de sus derechos humanos avanza con lentitud y de manera irregular. Pero est en marcha en
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todos los sistemas econmicos y sociales. Se inspira en los valores que sustentan a los derechos humanos: la inapreciable dignidad de todos y cada uno de los seres humanos, el concepto de autonoma o de libre determinacin que exige que la persona sea el centro de todas las decisiones que le afecten, la igualdad inherente de todos independientemente de las diferencias y la tica de la solidaridad que la sociedad exige para sustentar la libertad de la persona con los apoyos sociales correspondientes. En los dos ltimos decenios, el cambio hacia una perspectiva basada en los derechos humanos ha contado con un respaldo autorizado a nivel de las Naciones Unidas. El mejor ejemplo de ello son las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, de las Naciones Unidas, aprobadas por la Asamblea General en su resolucin 48/96, de 20 de diciembre de 1993. Un Relator Especial de las Naciones Unidas, Bengt Lindqvist, que recibi su mandato de la Comisin de Desarrollo Social de las Naciones Unidas, se encarga de vigilar la aplicacin de esas Normas. Las Normas, y especialmente la labor que desempea el Relator Especial, siguen aportando una vital contribucin al proceso de aumento de la sensibilizacin acerca de los derechos humanos de las personas con discapacidad y de estmulo al cambio positivo en todo el mundo. Los rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas ofrecen grandes posibilidades en este campo, pero en general hasta la fecha se los ha utilizado poco para promover los derechos de las personas con discapacidad. El estudio se centra en los principales rganos encargados de vigilar la aplicacin de los seis tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas: el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, la Convencin contra la Tortura, la Convencin sobre los Derechos del Nio, la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer y la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial. La tesis fundamental del estudio es que el proceso de reforma relacionado con la discapacidad que se est observando en todo el planeta podra fortalecerse y acelerarse perceptiblemente si estos instrumentos se utilizaran ms a menudo y con un fin centrado en la discapacidad.

Resumen analtico

Cabe subrayar que la responsabilidad primordial respecto de la garanta del respeto de los derechos humanos de las personas con discapacidad recae en los Estados. Es decir, que el uso y el valor del mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas se sostienen sobre una reforma interna satisfactoria. Los instrumentos de derechos humanos no proporcionan orientacin simplemente, sino que imponen a los Estados Partes la obligacin de reformar. Es evidente que los Estados Partes estn avanzando hacia una perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. Las ltimas investigaciones demuestran que 39 Estados de todas partes del mundo han aprobado una legislacin basada en la no discriminacin y la igualdad de oportunidades en el contexto de la discapacidad. El dilogo de los Estados Partes con los rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos es constructivo en el contexto de sus esfuerzos por garantizar una reforma que beneficie a los discapacitados; actualmente hay un cmulo importante de buenas prcticas en todo el mundo que puede difundirse para que sea aprovechado por todo el sistema de tratados de derechos humanos. El cambio hacia la perspectiva basada en los derechos humanos se pone de manifiesto tambin en el hecho de que las instituciones nacionales encargadas de la promocin y proteccin de los derechos humanos en todo el mundo han comenzado a interesarse activamente en las cuestiones relacionadas con la discapacidad. La importancia de esto radica en que estas instituciones ayudan a tender un puente entre el derecho internacional relativo a los derechos humanos y los debates internos sobre la legislacin en favor de los discapacitados y la reforma de poltica. Las instituciones nacionales son asociados estratgicos en el proceso de cambio y su creciente participacin en la cuestin de los derechos humanos de las personas con discapacidad es un indicio sumamente alentador para el futuro. Las propias personas con discapacidad ya estn enmarcando su secular sentimiento de agravio e injusticia en el lenguaje de los derechos. Las injusticias individuales ya no tienen por qu experimentarse en solitario. Las organizaciones no gubernamentales (ONG) que se ocupan de las cuestiones relacionadas con la discapacidad, como el proyecto de colaboracin Disability Awareness in Action, estn empezando a considerarse tambin organizaciones no gubernamentales de derechos humanos. Estn empezando a reunir y a procesar informacin concreta sobre presuntas violaciones de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Su capacidad en materia de derechos humanos, aunque todava es limitada, va en aumento. Entre las ONG de derechos humanos tradicionales est en marcha un proceso anlogo de autotransformacin, con arreglo al cual la discapacidad se considera cada vez ms una de las principales cuestiones de derechos humanos. Esto es importante,

porque estas organizaciones cuentan con estructuras muy desarrolladas; adems, el establecimiento de una sana sinergia entre las ONG que se ocupan de la discapacidad y las ONG de derechos humanos tradicionales es algo que no slo hace tiempo debi ocurrir, sino que es inevitable. En general, ste es el momento justo para hacer un balance del uso actual y de las posibilidades futuras de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad. Objetivos del estudio El estudio se propone tres objetivos. El primer objetivo es esclarecer la pertinencia de los seis tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas para la discapacidad. Para ello, en el estudio se establecen las distintas obligaciones contradas por los Estados Partes en virtud de los tratados y se explica la manera en que funcionan los mecanismos de cumplimiento pertinentes en el contexto de la discapacidad. Cabe esperar que el estudio se convierta en una obra de consulta til para todas las partes interesadas, entre ellas los Estados Partes, los rganos encargados de vigilar el cumplimiento de los tratados, la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, las instituciones nacionales de derechos humanos y la sociedad civil. No se pretende que sea exhaustivo. El estudio da un valor aadido a la bibliografa publicada al demostrar que la proteccin de los derechos humanos prevista en virtud de los seis tratados es aplicable en el contexto de la discapacidad. A medida que se avance en el debate habr que ir perfeccionando el anlisis. El segundo objetivo del estudio es examinar cmo funciona realmente el sistema en la prctica en lo que respecta a la discapacidad, observando la manera en que los Estados Partes informan a los rganos de vigilancia de los tratados sobre los derechos humanos y la discapacidad y cmo responden estos rganos. Se examin un total aproximado de 147 informes peridicos presentados recientemente por Estados Partes. La seleccin se hizo sobre la base de la disponibilidad de la documentacin y tratando de garantizar una distribucin geogrfica razonable. La intencin no ha sido criticar a ninguno de los Estados Partes, sino simplemente observar la lgica con que los Estados Partes se ven a s mismos en el cumplimiento de sus obligaciones en el contexto especfico de la discapacidad. Ciertamente, tampoco se ha pretendido criticar a los rganos de vigilancia de los tratados. Su atencin y sus escasos recursos van en muchas direcciones diferentes, y el hecho de que hayan desarrollado un sentido de la pertinencia de los distintos tratados de derechos humanos en el contexto de la discapacidad da fe de que interpretan la discapacidad como una cuestin de derechos humanos. Pese a que el anlisis relacionado con el componente evaluativo del estudio no pretende ser cientfico, aporta fundamentos suficientes para sacar conclusiones gene-

Resumen analtico

rales, conclusiones que esperamos ayuden a incorporar a la accin general, de manera ms sostenida y centrada, las cuestiones relacionadas con la discapacidad. El tercer objetivo del estudio, y el principal adems, es ofrecer opciones para el futuro. Para ello aporta observaciones, comentarios y recomendaciones sobre la manera en que las distintas partes interesadas podran mejorar el uso de los seis instrumentos de derechos humanos en el contexto de la discapacidad. La finalidad del estudio es fortalecer el sistema y, al mismo tiempo, aportar argumentos a favor de la aprobacin de una convencin temtica sobre los derechos de las personas con discapacidad. Por muy distintas razones, los autores llegan a la conclusin de que hace falta una convencin de esa ndole y que en la esfera de la discapacidad esta convencin podra fortalecer, en lugar de debilitar, los instrumentos vigentes. Esbozo del estudio El estudio se divide en tres partes. En la primera parte se examina la ndole del cambio hacia un marco de referencia basado en los derechos humanos en el contexto de la discapacidad. Esta parte consta de tres captulos. En el captulo 1 se explican la pertinencia de los valores y la doctrina de los derechos humanos para la discapacidad. Se afirma que el problema bsico en la esfera de la discapacidad es la relativa invisibilidad de las personas con discapacidad tanto en la sociedad como en las disposiciones de los instrumentos internacionales vigentes en materia de derechos humanos. Se llega a la conclusin de que la problemtica fundamental de los derechos humanos es la de dar cabida a la diferencia que supone la discapacidad y hacer que las personas con discapacidad sean visibles en el sistema de tratados. En el captulo 2 se hace un recuento breve de la manera en que el cambio de perspectiva ha recibido expresin autorizada en una amplia diversidad de instrumentos aprobados por el sistema de las Naciones Unidas en los dos ltimos decenios. Se establecen las condiciones para examinar cmo el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas est creando un espacio para los derechos de las personas con discapacidad. En el captulo 3 se presenta el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas y se tiende un puente entre el denominado derecho no vinculante y el derecho vinculante. Un importante principio funcional del estudio es que hace falta cruzar ese puente y aprovechar al mximo los tratados de derechos humanos en el contexto de la discapacidad. En la segunda parte del estudio se evala el uso actual de los instrumentos de derechos humanos y se ofrece un anlisis detallado de la pertinencia actual y posible de los seis tratados de derechos humanos en el

contexto de la discapacidad. Esta parte consta de seis captulos, uno por cada tratado. La intencin con el anlisis que figura en la segunda parte es que sea en parte expositivo y en parte evaluativo. El aspecto expositivo pretende lograr que el contenido de estos tratados sea, con toda transparencia, pertinente en el contexto de la discapacidad. Se examina cada uno de los derechos protegidos y se aclara su aplicabilidad. La parte evaluativa consta de algunos estudios de casos sobre la manera en que las disposiciones de los respectivos tratados se aplican en general en el contexto de la discapacidad. El captulo 4 versa sobre la libertad y la discapacidad a tenor de lo dispuesto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP). Este tratado se examina en primer trmino debido a que la tica fundamental del movimiento mundial en favor de los derechos de las personas con discapacidad es la libertad y la participacin. Dicho de otro modo, la mxima aspiracin de las personas con discapacidad es tener acceso a los mismos derechos y responsabilidades cvicas que las dems personas. El respeto sistemtico de los derechos de los discapacitados a tenor de lo dispuesto en el PIDCP no protegera simplemente a las personas con discapacidad del trato abusivo, sino que sera tambin de gran ayuda para eliminar las barreras que impiden que este asunto figure entre las cuestiones generales. En el conjunto de informes de los Estados Partes examinados, muchos Estados siguen informando sobre la discapacidad como cuestin de bienestar social y no de derechos en relacin con el PIDCP. Los autores encontraron unas nueve comunicaciones de particulares en las que se planteaban cuestiones relacionadas con la discapacidad, presentadas al Comit de Derechos Humanos en relacin con el primer Protocolo Facultativo del Pacto. La mayora de ellas fueron declaradas inadmisibles. Al menos una denuncia dio lugar a una jurisprudencia positiva sobre el tratamiento de los reclusos con discapacidad. En lo esencial, el Comit afirm que el deber de los Estados Partes es tener en cuenta las necesidades de los reclusos en situaciones especiales. Esto pone de manifiesto que el Comit es consciente de que no basta con tratar a todas las personas por igual, sino que tal vez sea necesario mostrar ms tolerancia (o acomodo razonable) para que los derechos de las personas con discapacidad sean reales. Este positivo adelanto normativo resulta sumamente prometedor para las personas con discapacidad. En el captulo 5 se examinan la tica de la justicia social y la discapacidad en el contexto de la discapacidad. La discapacidad es una de las esferas en las que mejor se comprueban y demuestran la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales. Hay que utilizar el derecho formal para eliminar los obstculos a la incorporacin de esta cuestin entre las principales, pero no es suficiente. Se deben dar a las personas con discapacidad los medios para ejercer la libertad, pero tambin

Resumen analtico

para aprovecharla. Esto se puede hacer proporcionando los apoyos sociales correspondientes y, en particular, respetando los derechos econmicos, sociales y culturales. Los autores decidieron colocar este captulo despus del que trata del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos en vista del peligro permanente de que se considere que los derechos amparados en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) tienen ms importancia en el contexto de la discapacidad por su vinculacin tan evidente con el apoyo social. En la magnfica Observacin general N. 5 sobre las personas con discapacidad, aprobada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en 1994, el Comit considera que los derechos previstos en el Pacto constituyen el medio indispensable para que las personas con discapacidad tomen control de sus propias vidas y presten un apoyo permanente para que tengan una vida de participacin activa en la sociedad. El Comit considera que el derecho a la salud (art. 12), por ejemplo, tiene un vnculo directo con la participacin en la sociedad. En los ejemplos de informes de los Estados Partes examinados, los Estados Partes tienden a no establecer el vnculo entre los derechos econmicos, sociales y culturales y la consecucin de los objetivos de independencia, autonoma y participacin. A pesar de ello, la Observacin general N. 5 sigue siendo un hito y al Pacto en general le corresponde desempear una funcin sumamente importante en la sensibilizacin de todas las partes interesadas sobre la mejor manera en que se pueden utilizar los apoyos y los derechos sociales apropiados para eliminar las barreras y propiciar la participacin de las personas con discapacidad en todas las esferas de la vida. En el captulo 6 se trata la importante cuestin de la proteccin de las personas con discapacidad contra la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes, como se estipula en la Convencin contra la Tortura. Esto tiene especial significacin para los muchos millones de personas con discapacidad que viven en instituciones u otros centros de atencin residencial. La discapacidad se acenta dado el desequilibrio de poder que existe en muchas de esas instituciones y que subraya la vulnerabilidad de las personas con discapacidad al trato abusivo. En la muestra de informes peridicos examinados se observa una tendencia a no atribuir un lugar destacado a las cuestiones relacionadas con la discapacidad. Una de las denuncias de particulares en relacin con la situacin de los reclusos discapacitados que se sometieron a la consideracin del Comit contra la Tortura fue declarada inadmisible porque no se haban agotado los recursos internos. El captulo 7 examina la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer en la medida en que es importante para las mujeres con discapacidad. En la Observacin general N. 5 se alude a una tendencia a considerar que las personas con discapacidad no pertenecen a ninguno de los sexos. El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin

contra la Mujer aprob, por su parte, la Recomendacin general N. 18 sobre las mujeres con discapacidad, en la que se pide a los Estados Partes que incluyan en sus informes peridicos informacin sobre las mujeres con discapacidad en lo que respecta al ejercicio de los distintos derechos amparados en la Convencin. En la misma muestra de informes peridicos examinados se informa poco acerca de la doble discriminacin que experimentan las mujeres con discapacidad. El captulo 8 trata de la Convencin sobre los Derechos del Nio en lo que atae a los nios con discapacidad. La Convencin es excepcional entre los tratados de derechos humanos en el sentido de que contiene un artculo especfico sobre los nios discapacitados (art. 23). Por supuesto que este artculo no menoscaba la aplicabilidad general de todas las disposiciones de la Convencin a los nios con discapacidad. Es impresionante el alto grado de sensibilizacin del Comit de los Derechos del Nio acerca de las cuestiones relacionadas con la discapacidad. En 1997, el Comit celebr un da de debate general sobre los nios con discapacidad tan importante que repercuti muy positivamente en la manera en que el Comit aborda la situacin de los nios con discapacidad. El Comit parece estar avanzando mucho en la formacin de una perspectiva coherente respecto de estos nios. En el captulo 9 se examina otro subgrupo de discapacitados, a saber las personas discapacitadas que tambin pertenecen a grupos raciales o a otros grupos minoritarios. Aunque es posible que esas personas sean discriminadas en gran medida por motivo de raza, no se puede descartar la posibilidad de la doble discriminacin. De hecho, en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia se reconoci expresamente el fenmeno de la doble discriminacin por motivo de raza y discapacidad. Muchos Estados Partes estn incluyendo ya informacin sistemtica sobre la discriminacin por motivo de discapacidad en sus informes peridicos al Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, en general suministrando informacin de antecedentes sobre sus leyes generales contra la discriminacin. Esto ofrece al Comit la valiosa posibilidad de dialogar con los Estados Partes sobre la doble discriminacin. En la tercera parte del estudio se esbozan las opciones para el futuro. Esta parte consta de cuatro captulos. En el captulo 10 figura un anlisis hecho por los autores acerca de un cuestionario exhaustivo que se envi a las ONG que se ocupan de la discapacidad en todo el mundo. Se recibieron 80 respuestas de ONG internacionales, regionales y nacionales de todas partes del mundo. El porcentaje de respuestas fue satisfactorio, si se considera la limitacin de tiempo. Se decidi enviar el cuestionario a las ONG dedicadas a la discapacidad y no a las ONG de derechos humanos tradicionales para medir si abordan este asunto como cuestin

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de derechos humanos y de qu manera, y conocer sus opiniones sobre el sistema de tratados. El anlisis de las respuestas revela el grado en que las ONG que se ocupan de la discapacidad han hecho la transicin hacia una perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. Muchas de las ONG que respondieron al cuestionario declararon que se consideraban primordialmente organizaciones de derechos humanos. La mayora aplica la doctrina de derechos humanos de las Naciones Unidas en su propia labor. Algunas de ellas cuentan ya con alguna experiencia de participacin en el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas y, en general, tienen opiniones positivas acerca de esta experiencia. Muchas de ellas se sienten inhibidas por la falta general de recursos materiales y humanos y se ven frenadas por la aparente falta de acceso a la informacin acerca de la manera de aplicar los tratados de derechos humanos en el contexto de la discapacidad. Estas conclusiones son sumamente positivas. Demuestran de qu manera se ve reflejada la perspectiva de derechos humanos en la interpretacin que hacen de s mismas las ONG dedicadas a la discapacidad y que estn interesadas en participar en el mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas. Tambin ponen al descubierto los factores que inhiben esa participacin. El anlisis de los resultados podra complementarse muy positivamente en el futuro con un anlisis de la manera en que las ONG de derechos humanos convencionales estn comenzando, por su parte, a asimilar la discapacidad como cuestin ordinaria de derechos humanos. No cabe duda de que se est produciendo una convergencia de perspectiva. En el captulo 11 se examinan las experiencias y opiniones de las instituciones nacionales de derechos humanos y los factores en que se sustentan esas opiniones. Figura un anlisis de los autores acerca de un cuestionario que se envi a las instituciones nacionales y, en este caso tambin, el porcentaje de respuestas fue satisfactorio, considerando la limitacin de tiempo. El anlisis de las respuestas revela que las instituciones nacionales son muy conscientes en la prctica de la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. Muchas de ellas han publicado ya importantes estudios e informes sobre la cuestin de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Algunos de esos informes han ejercido una gran influencia en la promocin de la reforma de las leyes y la poltica nacional en materia de discapacidad. Todas las instituciones nacionales que enviaron sus respuestas expresaron un vivo inters en la materia y tambin su disposicin a realizar ms actividades de esa ndole. Este es un resultado sumamente positivo y alentador y un buen augurio para el futuro. En el captulo 12 se exponen diversas observaciones, comentarios y recomendaciones con el objeto de destacar el uso futuro del sistema de derechos humanos de las

Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad. Todas estas observaciones y recomendaciones se dirigen a muy diversas partes interesadas en la materia. Est claro que la prctica de los Estados respecto de la presentacin de informes peridicos sobre la discapacidad ha ido mejorando. Sin duda ello obedece a que en los dos ltimos decenios se ha estado prestando ms atencin a la discapacidad y a los derechos humanos en el sistema de las Naciones Unidas, especialmente en virtud de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad. En relacin con los Estados Partes, los autores formulan tres recomendaciones destinadas a garantizar una mayor visibilidad a la discapacidad en el sistema de tratados. Concretamente recomiendan que a) los Estados Partes incrementen sus esfuerzos para informar peridicamente sobre la situacin que afecta a los derechos de las personas con discapacidad; b) consulten con las ONG que se ocupan de la discapacidad al compilar sus respectivos informes peridicos, sobrentendindose que, en ltima instancia, la responsabilidad por los informes recae exclusivamente sobre los Estados Partes; y c) consideren la posibilidad de nombrar a personas con discapacidad para que sean miembros de los rganos encargados de vigilar la aplicacin de los seis tratados. Los rganos de vigilancia de los tratados realizan una magnfica labor general en relacin con la cuestin de la discapacidad, habida cuenta de sus limitados recursos y de la evidente necesidad de encargarse de una gran diversidad de cuestiones y de grupos. En ello tambin han surtido su efecto positivo el espritu y la letra de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas. Las recomendaciones que figuran a continuacin se hacen con el nimo de ayudar a los rganos de vigilancia de los tratados a seguir mejorando su manera de tratar las cuestiones relacionadas con la discapacidad. Los autores recomiendan concretamente que: a) emulen las buenas prcticas del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y aprueben observaciones generales sobre la ndole de las obligaciones que los Estados contraen en virtud de los respectivos tratados en el contexto de la discapacidad; b) emulen las buenas prcticas del Comit de los Derechos del Nio destinando a la discapacidad un da de debate temtico u otra actividad anloga; c) en la lista de cuestiones que envan a los Estados Partes los rganos de vigilancia de los tratados que publican esos documentos se pida ms sistemticamente informacin sobre el disfrute de los derechos humanos por parte de las personas con discapacidad, en consonancia con las prioridades temticas que se establezcan en las observaciones generales; d) en el dilogo con los Estados Partes se traten ms sistemticamente las cuestiones relacionadas con la discapacidad; e) en las observaciones finales figuren referencias a la discapacidad, de ser necesario, a fin de determinar las esferas en que hace falta una atencin

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ms sostenida, y se pida a los Estados Partes informacin ms detallada en los informes siguientes; y f) las observaciones finales se utilicen ms sistemticamente para destacar las buenas prcticas para beneficio de todas las partes interesadas. La Comisin de Derechos Humanos y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos han dado muestras de su compromiso con la cuestin de los derechos humanos y la discapacidad. Esto tiene una importancia simblica, aunque es tambin significativo desde un punto de vista prctico, dado el papel fundamental que desempea la Oficina en el sistema general de derechos humanos de las Naciones Unidas. Las recomendaciones de los autores a este respecto se dirigen a reafirmar este compromiso. Recomiendan concretamente que la Comisin de Derechos Humanos aliente a la Oficina a que: a) haga ms accesible el conocimiento de la aplicabilidad y el funcionamiento del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto especfico de la discapacidad, aadiendo un espacio concretamente dedicado a la discapacidad en su sitio web (con enlaces apropiados y amplios con las actividades correspondientes de otros sectores de las Naciones Unidas, los organismos especializados y las instituciones nacionales); b) planifique, tras consultar con las partes interesadas, una serie de estudios temticos ms centrados y manuales prcticos sobre temas como los derechos humanos de las personas internadas en instituciones, el derecho a la educacin de los nios con discapacidad, el principio de la no discriminacin y el valor de la diversidad humana en el contexto de la gentica, la biotica y la discapacidad, y las cuestiones de derechos humanos vinculadas con la discapacidad intelectual; c) asigne al menos un funcionario a tiempo completo a la cuestin de la discapacidad y a las cuestiones relacionadas con los derechos humanos; d) d a entender que acogera con beneplcito las solicitudes de pasanta que presenten personas con discapacidad; e) contibuya a estimular los programas de derechos humanos impartidos en las universidades para que se dediquen ms activamente a los derechos humanos y la discapacidad; f) asuma la direccin en la promocin de la causa de los derechos humanos de las personas con discapacidad en todo el sistema de las Naciones Unidas, teniendo debidamente en cuenta que todas las instituciones que son partes interesadas tienen igual responsabilidad en la cuestin. Es importante que la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos siga incorporndose en todo el sistema entre las principales prioridades, incluso en las actividades de desarrollo correspondientes. Es importante tambin que la cuestin se aborde desde muy distintos ngulos entre todas las partes interesadas. Una mayor orientacin del ACNUDH podra ayudar perceptiblemente en el proceso de atribuir ms importancia a esta cuestin as como a reafirmar las contribuciones aportadas por los distintos y diversos elementos del sistema. Los autores recomiendan que la Oficina estudie opciones para que

los rganos encargados de vigilar la aplicacin de los tratados se renan para examinar la pertinencia y la posible contribucin de sus respectivos tratados en el contexto de la discapacidad. Respecto de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, los autores recomiendan que mantenga y reafirme el proceso de incorporar la discapacidad como cuestin de derechos humanos en su labor y que considere seriamente el nombramiento de un relator especial sobre los derechos humanos de las personas con discapacidad. Los autores consideran que hace falta una entidad de esa ndole que aumente la visibilidad de la cuestin de la discapacidad como cuestin de derechos humanos y sirva de centro de coordinacin para la discapacidad en el sistema de derechos humanos. En relacin con las instituciones nacionales de derechos humanos, los autores recomiendan que examinen seriamente la posibilidad de crear un foro o un grupo de trabajo sobre la discapacidad y los derechos humanos. Dicho foro permitira a las instituciones nacionales hacer una interpretacin ms cabal de la discapacidad como cuestin de derechos humanos e intercambiar valiosas experiencias. En relacin con la sociedad civil, los autores recomiendan que las ONG que trabajan en la esfera de la discapacidad anen sus recursos y formen un rgano como Disability Human Rights Watch o una entidad parecida que pueda ayudar a aumentar el grado de sensibilizacin, as como la capacidad en materia de derechos humanos en el sector de la discapacidad. Esa entidad debera establecer vnculos estrechos con las principales ONG de derechos humanos a fin de aprender de sus experiencias y tambin con miras a influir en ellas para que adopten la discapacidad como cuestin de derechos humanos. Los autores destacan las buenas prcticas en la forma de financiacin del Organismo Sueco de Desarrollo Internacional a un proyecto sobre derechos humanos de los nios con discapacidad. En vista de que la mayora de las personas con discapacidad vive en pases en desarrollo, los autores consideran que otros pases donantes deberan financiar proyectos de derechos humanos en la esfera de la discapacidad como parte de sus programas de desarrollo, democratizacin y derechos humanos. En el captulo 13 se aborda la posibilidad de ampliar el actual sistema de derechos humanos en el contexto de la discapacidad con la aprobacin de un tratado temtico sobre los derechos de las personas con discapacidad. En noviembre de 2001, la Asamblea General aprob una histrica resolucin por la que se establece un comit especial, abierto a la participacin de todos los Estados Miembros y observadores de las Naciones Unidas, para que examine propuestas relativas a una convencin internacional amplia e integral para proteger y promover los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, sobre la base de un

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enfoque holstico de la labor realizada en las esferas del desarrollo social, los derechos humanos y la no discriminacin y teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos y la Comisin de Desarrollo Social. Los autores consideran que los argumentos en favor de una convencin de esa ndole son sumamente persuasivos. Dicha convencin facilitara que se prestara atencin a la discapacidad y se adaptaran las normas generales de derechos humanos para que tengan en cuenta las circunstancias especiales de las personas con discapacidad. Ello aadira visibilidad a la cuestin de la discapacidad en el sistema de derechos humanos. Todas las partes interesadas obtendran ventajas prcticas, ya que los Estados Partes tendran ms claras sus obligaciones precisas en la esfera de la discapacidad y la sociedad civil estara tambin en condiciones de centrarse en un conjunto coherente de normas y no en seis diferentes. Hace tiempo, en su estudio sobre la discapacidad (Los derechos humanos y las personas con discapacidad) publicado en 1992, Leandro Despouy, Relator Especial de la Subcomisin, explic en detalle esas ventajas. Los autores consideran que una convencin de ese tipo reforzara, no debilitara, el entramado de tratados de derechos humanos existente en la medida en que guardan relacin con la discapacidad. Es decir, que dicha convencin permitira al rgano encargado de vigilar el cumplimiento del tratado desarrollar conoci-

mientos prcticos normativos en esa esfera, lo que a su vez ayudara a estimular la incorporacin de la discapacidad entre las dems cuestiones en el actual sistema de derechos humanos. Esa convencin abarcara colectivamente a las personas con discapacidad fsica, sensorial, mental o intelectual. El proceso de redaccin debera ser la ocasin para considerar la mejor manera de utilizar todos los derechos humanos, civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales para lograr el objetivo de la plena participacin en la sociedad de las personas con discapacidad. En la convencin deberan figurar protecciones apropiadas, especialmente para las personas con discapacidad que estn internadas en instituciones. En general, las Naciones Unidas estn entrando en una etapa apasionante de sus actividades en la esfera de los derechos humanos y la discapacidad. Las cuestiones relacionadas con la discapacidad estn encontrando un espacio en el mbito de los derechos humanos. Los autores confan en que las distintas sugerencias y recomendaciones que figuran en el estudio y que se acaban de esbozar propicien un mayor y mejor uso de los seis tratados de derechos humanos en el contexto de la discapacidad. Estn convencidos tambin de que un tratado temtico promovera en gran medida los derechos de las personas con discapacidad y, al mismo tiempo, reforzara la capacidad de los actuales instrumentos para responder debidamente.

PARTE 1
Antecedentes: El paso a un marco de referencia basado en los derechos humanos

CAPTULO 1 La autoridad moral para el cambio: los valores de derechos humanos y el proceso mundial de reforma en materia de discapacidad
Gerard Quinn, Theresia Degener
La discapacidad es una cuestin de derechos humanos! Repito: la discapacidad es una cuestin de derechos humanos. Los que padecemos una discapacidad estamos hartos de que la sociedad y nuestros conciudadanos nos traten como si no existiramos o como si furamos extraterrestres. Somos seres humanos con el mismo valor y reclamamos los mismos derechos... Cuando se les pregunta, la mayora de las personas, incluidos los polticos y otras autoridades, estn de acuerdo con nosotros. El problema es que no son conscientes de las consecuencias de este principio y no estn dispuestos a adoptar las medidas correspondientes. Discurso de Bengt Lindqvist, Relator Especial sobre Discapacidades de la Comisin de Desarrollo Social de las Naciones Unidas, en el 19. Congreso de Rehabilitation International, Ro de Janeiro, 25 a 30 de agosto de 2000

Para comprender la naturaleza y el significado de la adopcin de una perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos es preciso tener una percepcin clara de los valores que sustentan la misin de derechos humanos. Esos valores forman la base sobre la que se apoya un complejo sistema de libertades fundamentales respaldadas y promovidas por la legislacin internacional sobre derechos humanos. La discapacidad desafa a la sociedad a vivir de acuerdo con sus valores y encomienda al derecho internacional la tarea de lograr un cambio positivo. En este captulo examinamos esos valores y explicamos el sistema de libertades fundamentales a que dan lugar. Analizamos tambin el problema central de llevar esos valores a la prctica en el contexto de la discapacidad, un problema derivado en gran medida de la relativa invisibilidad que hasta ahora han padecido las personas discapacitadas. Hasta ahora sola considerarse a esas personas como objetos ms que como sujetos de pleno derecho y las protecciones jurdicas normalmente asociadas al estado de derecho no se les aplicaban en absoluto o estaban gravemente restringidas. Ver a la persona con discapacidad como un sujeto en lugar de como un objeto supone darle acceso al beneficio pleno de las libertades fundamentales que la mayo11

ra de las personas dan por sentadas, y hacerlo de forma respetuosa y sensible a su diferencia. Significa abandonar la tendencia a percibir a la persona discapacitada como un problema para verla en cambio en el contexto de sus derechos.

1.1

Los valores humanos: el ser humano como sujeto y no como objeto

Los valores bsicos de la misin de derechos humanos constituyen los cimientos de un sistema de libertades fundamentales que protege contra el abuso de poder y crea un espacio para el desarrollo del espritu humano. Cuatro valores: la dignidad, la autonoma, la igualdad y la solidaridad, revisten particular importancia tanto en trminos generales como en el contexto de la discapacidad. a) La dignidad humana y el concepto social de la discapacidad La dignidad humana es la norma bsica de los derechos humanos. Todas y cada una de las personas tienen un valor inestimable y nadie es insignificante. Las personas han de ser valoradas no slo porque son tiles

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Antecedentes

desde el punto de vista econmico u otro, sino por su valor intrnseco. El reconocimiento del valor de la dignidad humana nos recuerda con fuerza que las personas con discapacidad tienen un papel y un derecho en la sociedad que hay que atender con absoluta independencia de toda consideracin de utilidad social o econmica. Esas personas son un fin en s mismas y no un medio para los fines de otros. Esta perspectiva contrasta profundamente con el impulso social contrario que trata de clasificar a las personas en funcin de su utilidad y dejar de lado a las que presentan diferencias importantes. La dignidad como valor ha sido un factor crucial en el paso a una perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. Debido a su relativa invisibilidad, las personas con discapacidad a menudo han sido tratadas en otras pocas como objetos a los que haba que proteger o compadecer. El cambio crucial se produjo cuando esas mismas personas se vieron a s mismas, y fueron vistas por otros, como sujetos y no como objetos. William Blackstone, historiador ingls del siglo XVII, describi la prdida de personalidad jurdica plena de la mujer al contraer matrimonio como una forma de muerte civil. Desde entonces, el objetivo principal de la reforma ha sido devolver a las mujeres todos los atributos de la personalidad jurdica en pie de autntica igualdad con los hombres, es decir, cambiar su condicin de la de objetos a la de sujetos. Lo mismo puede decirse de las personas con discapacidad, salvo que la muerte civil en su caso se produce en el momento del nacimiento o cuando quedan discapacitadas ms adelante en su vida. En los ltimos aos a menudo se ha contrastado el modelo mdico de la discapacidad con el modelo de derechos humanos. El modelo mdico se centra en rasgos mdicos de las personas tales como sus discapacidades particulares. Esto tiene el efecto de situar el problema de la discapacidad en la persona. El modelo mdico encierra una actitud social ms amplia y profunda, la tendencia a asociar el problema a la persona y considerar a sta un objeto de intervencin clnica. El modelo de derechos humanos se centra en la dignidad intrnseca del ser humano y despus, pero slo en caso necesario, en las caractersticas mdicas de la persona. Sita al individuo en el centro de todas las decisiones que le afectan y, lo que es an ms importante, sita el problema principal fuera de la persona, en la sociedad. En este modelo, el problema de la discapacidad se deriva de la falta de sensibilidad del estado y la sociedad civil hacia la diferencia que representa esa discapacidad. De ello se sigue que el estado tiene la responsabilidad de hacer frente a los obstculos creados socialmente a fin de garantizar el pleno respeto de la dignidad y la igualdad de derechos de todas las personas.

Otra forma de plantear el mismo argumento es describir la discapacidad como un concepto social. Esta idea es bastante sencilla y clara, aunque a menudo se ve oscurecida por el anlisis terico. La primera premisa del modelo del concepto social es que la diferencia humana no es innata sino algo inventado por la sociedad y aplicado mediante etiquetas como los discapacitados. As, uno no nace negro o mujer o discapacitado. Uno recibe esa etiqueta en relacin con alguna norma no expresa como la masculinidad, ser blanco o no padecer discapacidad (a falta de una expresin mejor). La segunda premisa es que la norma en relacin con la cual uno es evaluado y etiquetado (masculinidad, ser blanco, no ser discapacitado) generalmente no se elige por un proceso neutral o desinteresado. La seleccin suele producirse por conducto de un aparato del poder cuyo objetivo mnimo es preservar ese poder. En efecto, muchos defensores de los derechos de los discapacitados consideran que debe utilizarse la expresin los discapacitados en lugar de las personas con discapacidad, precisamente para destacar el hecho de que es la sociedad la que discapacita a la persona. La tercera premisa de este modelo es crucial: el concepto social de la discapacidad se utiliza no slo para apartar a las personas sino tambin para mantenerlas apartadas. Todos los puntos de acceso a las estructuras de la vida cotidiana (el mundo de la educacin, del trabajo, de la familia o de la interaccin social) se establecen en gran medida en relacin con la norma dominante, en este caso el de las personas sin discapacidades. Como normalmente no se prevn adaptaciones para las desviaciones o las diferencias respecto de la norma arbitrariamente elegida, la diferencia sirve como base para una exclusin sutil (y a veces no tan sutil). Por ejemplo, el entorno arquitectnico est pensado para las personas que pueden caminar y no para las que utilizan sillas de ruedas. El entorno de comunicaciones generalmente da por supuesta la capacidad de or y hablar. El entorno educativo apenas prev soluciones para otras formas de aprendizaje. Y lo mismo sucede en todos los mbitos. Puede forjarse un poderoso vnculo entre el modelo de concepto social de la discapacidad y la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. La sociedad no ha tenido en cuenta o ha excluido la diferencia implcita en la discapacidad a la hora de regular las condiciones de ingreso y de participacin en la corriente general, excluyendo con ello al 10 % de cualquier poblacin dada. Esto no slo es irracional desde el punto de vista econmico, sino que tambin viola la dignidad intrnseca de todo ser humano. Para plantear la cuestin de forma positiva, el objetivo ltimo desde la perspectiva del modelo de derechos humanos es construir sociedades que sean autnticamente integradoras, sociedades que valoren la diferencia y respeten la dignidad y la igualdad de todos

Aplicacin de la autoridad moral

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los seres humanos con independencia de sus diferencias. A este respecto, el movimiento en favor de los derechos de los discapacitados se integra en gran medida en un movimiento ms profundo y amplio a favor de la creacin de sociedades autnticamente incluyentes para todos. Este movimiento se ha descrito como el movimiento de derechos civiles de la nueva generacin. b) Autonoma y creacin de un espacio para el desarrollo del espritu humano La autonoma como valor asociado a la dignidad deriva del antiguo compromiso griego con la autonoma o el autogobierno. Entraa la apertura de un espacio libre o sin restricciones para la accin voluntaria basada en la conciencia y las elecciones vitales libremente adoptadas de la persona, preservando al mismo tiempo una libertad comparable para los dems. El valor de la autonoma se basa en el supuesto previo de una capacidad de accin y de comportamiento autodirigidos. Por consiguiente, se apoya en la imagen implcita de una persona moralmente libre, imagen que desde hace tiempo se ha rebatido en profundidad. En el contexto de la discapacidad, esta imagen ideal plantea dos grandes problemas. Uno de ellos es que la sociedad parece excesivamente inclinada en muchos casos a asociar la discapacidad, especialmente la intelectual, a la falta de capacidad para la libertad moral. Esta suposicin a menudo se basa en un mero prejuicio. La perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos entraa un planteamiento mucho ms sutil, un planteamiento que no se inclina excesivamente por detectar la incompetencia y que hace el mismo hincapi en la necesidad de una proteccin efectiva de los derechos y los intereses de las personas que son declaradas legalmente incompetentes. El otro problema es que la sociedad a menudo no se toma en serio la autonoma de las personas con discapacidad que disfrutan de capacidad legal completa. Sus elecciones vitales no se consideran tan merecedoras de apoyo social como las de los no discapacitados. Las bajas expectativas han llevado a desatender las condiciones materiales que las personas con discapacidad necesitan para tener control sobre sus vidas y vivir como desean. En su mayor parte, las sociedades no han hecho lo suficiente para habilitar a las personas con discapacidades que tienen una clara capacidad de libertad moral para ejercer su derecho de libre determinacin. Una cosa es tener la capacidad de estudiar astrofsica a pesar de la discapacidad; distinto es poder hacerlo si no se cuenta con medios de transporte accesibles. c) La igualdad: valorar la diferencia La igualdad humana, un valor emparentado, es tambin bsico en el sistema de libertades fundamentales que postula la legislacin de derechos humanos. Su pre-

misa fundamental es que todas las personas poseen no slo un valor intrnseco inestimable sino que tambin son intrnsecamente iguales en lo que se refiere a su valor, con independencia de sus diferencias. As, las distinciones entre personas basadas en factores que son arbitrarios desde el punto de vista moral (raza, gnero, edad, discapacidad) deben tratarse como si no tuvieran fundamento racional y por tanto deben considerarse no vlidas. Esto no equivale a decir que no existen diferencias entre las personas. En trminos positivos, significa que una sociedad autnticamente igualitaria es aquella que adopta un criterio positivo respecto de las diferencias humanas y las tiene en cuenta de forma positiva. Esta valoracin de la diferencia humana es el objetivo del criterio del concepto social y tambin est validada por la perspectiva de derechos humanos. Para comprender la evolucin en el mbito internacional, es crucial darse cuenta de que existen al menos tres maneras de entender el concepto de igualdad. La interpretacin escogida influye en lo que uno identifica como malo en la estructura social contempornea y en lo que considera apropiado como remedio. 1. La primera interpretacin de la igualdad se centra en la necesidad de que los parlamentos acten con justicia cuando crean distinciones inevitables en leyes y polticas. Esta interpretacin de la igualdad formal o jurdica es, naturalmente, vital y seguir formando la base de cualquier comprensin de la igualdad. Sin embargo, no es lo bastante sensible a las necesidades concretas de los que de hecho son diferentes o no se encuentran en la misma situacin. Por otro lado, insistir en una igualdad estricta entre las personas con discapacidades y otras personas sera pasar por alto las diferencias reales. Una ley antidiscriminatoria formal, por ejemplo, puede prohibir la discriminacin de los discapacitados, pero no ir ms all del principio de la igualdad como neutralidad para dar el paso fundamental de exigir un acomodo razonable de la diferencia que supone la discapacidad. Este tipo de igualdad est claramente vaco. Concede beneficios ilusorios y genera escepticismo en relacin con la ley. Aunque el esfuerzo por dar cabida a las diferencias reales dentro de una teora de la igualdad puede dar lugar a paradojas y plantear su propio conjunto de problemas, parece necesario para dar significado a la igualdad y generar un cambio real. 2. Una segunda interpretacin de la igualdad es la igualdad de oportunidades. En general, el pensamiento moderno acepta el modelo de la igualdad de oportunidades como el ms apropiado en el contexto de la discapacidad. Segn esta teora, no debe permitirse que factores respecto de los cuales la persona no tiene control y que por lo tanto son arbitrarios desde el punto de vista moral dicten las oportunidades de esa

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Antecedentes

persona en la vida. Ejemplos conocidos son la posicin social, el color, el gnero y la discapacidad. Tomar en serio la tica de la igualdad de oportunidades en el contexto de la discapacidad entraa exigir varias formas de accin o intervencin del gobierno. iii) La igualdad de oportunidades supone hacer frente a la exclusin estructural en esferas como los transportes, los equipamientos pblicos, los servicios pblicos y las comunicaciones. No cabe concebir un cambio verdadero al menos que los procesos sociales y econmicos de la sociedad civil se estructuren de forma ms integradora y se abran a las personas con discapacidad sobre una base de autntica igualdad. Esos cambios necesariamente llevan su tiempo pero lo principal es iniciar un proceso irreversible de cambio estructural con objetivos y calendarios claros. iii) La igualdad de oportunidades entraa garantizar que las personas con discapacidad sean adiestradas hasta el mximo de sus capacidades para asumir un papel productivo y socialmente responsable en la sociedad civil. Esto supone dar una base de autntica igualdad al sistema educativo y suplementarlo cuando sea necesario. Un aspecto importante es que el proceso de integracin es tanto un fin como un medio. Es un medio en el sentido de que los nios con discapacidad son socializados exactamente igual que los otros nios. Es un fin en el sentido de que los nios no discapacitados tienen el derecho a la presencia de otros a fin de estar preparados para una vida de convivencia con la diferencia y la pluralidad. iii) La igualdad de oportunidades entraa combatir los casos de discriminacin que excluyen a las personas con discapacidad de diversas esferas de la vida cotidiana. Para ello se necesitan leyes contra la discriminacin que sean claras y fcilmente aplicables en las esferas econmica, social, de servicios pblicos y obligaciones cvicas y que reconozcan abiertamente la necesidad de integrar de forma positiva la diferencia que supone la discapacidad. Muchas leyes recientes contra la discriminacin se centran en la discriminacin en el empleo, ya que la independencia econmica es crucial para el disfrute efectivo de innumerables otros derechos. Por mucha mejora estructural y educacin de alta calidad que se ponga en marcha, no podr producirse un cambio autntico ni alcanzarse la independencia econmica de las personas con discapacidad hasta que se encuentre un espacio en la economa para ellas. Ese espacio ya existe en teora en cualquier mercado que valore racionalmente el talento, pero los mercados raras veces son racionales cuando se trata de aprovechar las aptitudes de las personas discapacitadas. Los mercados deben

abrirse y los futuros empleadores deben tener ms presentes las aptitudes y los mritos de los empleados con discapacidad. iv) Un programa coherente de igualdad de oportunidades supone hacer frente a actitudes sociales profundamente arraigadas en relacin con la discapacidad. Mientras que las leyes apropiadas pueden, mediante su efecto educativo, generar un entorno diferente y propicio, una legislacin innovadora est condenada al fracaso a menos que se haga un esfuerzo sostenido por preparar el terreno y educar al pblico en general. Una de las principales premisas no articuladas del principio de la igualdad de oportunidades, tanto en general como en el contexto de la discapacidad, es que todo ser humano tiene algo que contribuir a la humanidad y que las estructuras sociales deberan construirse de forma integradora y con la autonoma del ser humano como objetivo principal. 3. La tercera interpretacin de la igualdad se centra en la igualdad de resultados, que normalmente significa que toda persona, en virtud de su valor intrnseco y su dignidad iguales, debe gozar de ciertos derechos mnimos, particularmente econmicos y sociales, con independencia de su contribucin o su capacidad de contribuir. Este criterio, no obstante, no ha dominado el pensamiento en relacin con la discapacidad. Las personas con discapacidad desean ser aceptadas por sus propios mritos y recibir el apoyo material que necesitan para ejercer sus derechos. La tendencia internacional actual se dirige hacia la plena igualdad de oportunidades para las personas con discapacidades, lo que entraa cambios estructurales, preparar las personas para una mayor participacin, combatir la discriminacin en distintas esferas y modificar las actitudes sociales. La equiparacin de oportunidades se defini en el Programa de Accin Mundial para los impedidos de 1982:
Equiparacin de oportunidades significa el proceso mediante el cual el sistema general de la sociedad, tal como el medio fsico y cultural, la vivienda y el transporte, los servicios sociales y sanitarios, las oportunidades de educacin y trabajo, la vida cultural y social, incluidas las instalaciones depor-tivas y de recreacin, se hacen accesibles para todos1.

En las publicaciones internacionales se insiste en la necesidad de que los servicios de asistencia social adopten un papel diferente en el logro de la igualdad de oportunidades. Para la mayora de las personas, la asistencia social se interrumpe cuando ingresa en la
1 Programa de Accin Mundial para los Impedidos, respaldado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolucin 37/52 de 18 de febrero de 1982, prr. 12.

Aplicacin de la autoridad moral

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fuerza de trabajo y sus ingresos superan un cierto umbral. Los modelos tradicionales de asistencia social han de ser modificados en el caso de la discapacidad. Las personas con discapacidades son diferentes en el sentido de que tienen necesidades sostenidas de apoyo mdico y social de otro tipo. Hoy se reconoce casi universalmente que el apoyo social activo para atender esas necesidades extraordinarias debe mantenerse al menos en parte incluso cuando la persona est empleada. Uno de los aspectos ms desatendidos en la filosofa de la igualdad de oportunidades es la suposicin de una aptitud para funcionar en la sociedad civil y la suposicin de una exclusin arbitraria a pesar de esa aptitud. Algunas personas, no obstante, carecen de esa aptitud totalmente o en gran medida, aunque es preciso precaverse contra el peligro de exagerar la incapacidad. Las necesidades y los derechos de este grupo quedan de algn modo desatendidas en el modelo de igualdad de oportunidades, lo que en cierto sentido es comprensible pues, a lo largo de los tiempos, la exclusin de personas aptas era el problema principal. d) La solidaridad: apoyo social para una poblacin libre e igual El valor de la solidaridad se basa en el reconocimiento de que existen lazos y obligaciones mutuos entre las personas por el hecho de ser miembros de la misma comunidad poltica. La libertad no existe en el vaco; debe ser tangible, lo que a menudo significa reforzar el sistema de libertades fundamentales mediante apoyos sociales y econmicos sustantivos. Existe mucha retrica acerca de la indivisibilidad, la interdependencia y la relacin entre los derechos civiles y polticos, por un lado, y los derechos econmicos, sociales y culturales, por otro. Las relaciones entre ambos conjuntos de derechos son reales y profundas, pero se hacen tangibles en el contexto de la discapacidad dado que la eliminacin de barreras gracias a los derechos civiles y la legislacin contra la discriminacin es claramente insuficiente. Las personas con discapacidad a veces, aunque no siempre, requieren un apoyo aadido. Un aspecto en el que hay que insistir una y otra vez es que el propsito fundamental de la solidaridad debe ser dar a todas las personas la posibilidad de participar en todos los procesos generales de la sociedad. Debe juzgarse valiosa en la medida en que libera a las personas en sus propias vidas. Con demasiada frecuencia, los sistemas de proteccin social han servido para atrapar a las personas con discapacidad. Aunque tienen mucho que ganar de la tendencia moderna a asegurar que los sistemas de asistencia social contribuyan a una sociedad activa, las personas con discapacidad tienen derecho al apoyo social con independencia de la utilidad de su posible contribucin a la sociedad. La dignidad de todas

las personas merece ese apoyo independientemente de su valor de uso para otros.

1.2

De los valores a los derechos: un sistema de libertades construido sobre los valores humanos

Aunque la gama completa de derechos humanos da una impresin de complejidad e incluso de caos, todos los derechos de esa gama estn ligados entre s. Los denominadores comunes son los ya mencionados valores de la dignidad, la autonoma, la igualdad y la solidaridad. A partir de esos valores bsicos es posible conceptualizar el sistema de libertades fundamentales que los derechos humanos promueven y apoyan, un sistema lo bastante flexible como para incorporar a la mayora de los sistemas socioeconmicos y lo bastante slido como para apoyarlos. A continuacin figura una breve exposicin de los distintos conjuntos de derechos en relacin con los valores que promueven, las funciones que cumplen y su utilidad global en el contexto de la discapacidad. a) Derechos civiles: proteger a la poblacin frente al abuso de poder Los derechos civiles sirven para proteger y promover los valores de la dignidad humana y la autonoma. Implican, y ayudan a preservar, una divisin clara entre el poder pblico y la sociedad civil o la esfera privada. Tambin implican la existencia de una sociedad civil ms o menos voluntarista en la que las personas son libres de tomar sus propias decisiones en la vida y llevarlas a la prctica. As, al mismo tiempo que se protege a las personas contra los abusos de poder, los derechos civiles tambin abren un espacio en la sociedad civil para la satisfaccin de las aspiraciones personales. En trminos de doctrina, varios derechos conocidos desempean un papel crucial en la garanta del respeto a la persona y la proteccin contra el abuso de poder. El derecho a la vida protege la existencia misma. La prohibicin de la tortura y los tratos inhumanos o degradantes proporciona un escudo de inmunidad. Esos derechos protegen la integridad fsica y mental del individuo y nutren su capacidad para la autorreflexin y el comportamiento orientado por objetivos. La integridad fsica y la mental son, naturalmente, factores esenciales que ayudan a preparar a una persona para una vida activa y para la satisfaccin de sus aspiraciones. El derecho a la libertad es crucial, pues tiende un puente entre el fuero interno de la persona (proteccin de la capacidad interna de autodireccin) y el fuero externo (preservacin del espacio externo de accin o comportamiento dictados sobre metas libremente escogidas). No es casual que el mximo nivel de proteccin en materia de garantas procesales est reservado en la

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Antecedentes

mayora de los sistemas jurdicos a la prdida del derecho a la libertad. Ms en general, el acceso a los tribunales con el fin de reivindicar derechos es una salvaguardia importante en cualquier sociedad. Permite que las diferencias entre personas se resuelvan pacficamente y que una parte desinteresada (los tribunales) establezca los lmites entre derechos contrapuestos. El derecho de asociacin permite al individuo construir su propio universo jurdico libremente con otros. Aunque su aplicacin se da principalmente en la esfera econmica (por ejemplo el derecho a afiliarse a sindicatos o asociaciones de empleadores), tambin tiene aplicaciones de enorme importancia en la esfera poltica (derecho a constituir o a afiliarse a un partido poltico) y en la social (derecho a establecer vnculos estrechos con otros). En cierto sentido, puede considerarse que la familia es un ejemplo de ejercicio del derecho a la libertad de asociacin, aunque naturalmente tambin sirve otros importantes e independientes fines sociales y morales. El derecho a la igualdad sirve para controlar la calidad de la accin o la legislacin del Estado en la medida en que presupone que las cargas y los beneficios no deben ser distribuidos de forma desigual en la sociedad. Esta interpretacin formal o jurdica de la igualdad es familiar en todo mundo, aunque hay otras interpretaciones posibles, principalmente en el concepto de la igualdad de oportunidades que exige que el Estado desempee un papel activo a la hora de garantizar una autntica igualdad de oportunidades para todos, sin tener en cuenta las diferencias. As, el Estado debe asignar y aplicar sus recursos, por ejemplo en la esfera educativa, de forma que se aseguren las mismas oportunidades para todos. Sin embargo, ello tambin significa que el Estado debe intervenir en la regulacin del comportamiento de agentes privados cuando ste tiene o tiende a tener un efecto negativo en la igualdad de oportunidades. Generalmente lo hace mediante legislacin antidiscriminatoria, que tambin es aplicable al sector privado. En el caso de la discapacidad, esa legislacin suele exigir que el discriminador potencial tenga en cuenta la discapacidad de forma positiva y disponga un acomodo razonable para la persona afectada. En conjunto, los derechos civiles crean un margen para desarrollo personal contrarrestando el poder del Estado y abriendo un espacio en el que los individuos pueden asumir el poder sobre sus propias vidas, escogiendo libremente sus propios objetivos e interaccionando con otros voluntariamente para conseguirlos. En el sistema de las Naciones Unidas, los derechos civiles se promueven principalmente mediante el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y el Convenio contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.

b) Derechos polticos: influencia en los poderes pblicos Mientras que los derechos civiles sirven principalmente, aunque no exclusivamente, para contrarrestar el poder del Estado, los derechos polticos permiten a los individuos ejercer un control democrtico sobre el poder del Estado en la poltica pblica. Los derechos humanos no sirven simplemente para proteger a las personas contra el abuso de poder; tambin sirven para dar a las personas acceso al poder. La doctrina de derechos humanos pretende que exista una ciudadana activa que participe en la vida poltica de su comunidad. De ah el estrecho lazo que existe entre los derechos humanos y la democracia, lazo que puede verse de dos formas. En primer lugar, los derechos humanos pueden considerarse el primer logro de las comunidades democrticas. Cuanto ms puedan intervenir los ciudadanos en la conformacin de su destino comn mediante el acceso al poder poltico, ms tendern a respetar los derechos. En segundo lugar, los derechos humanos pueden verse como la base sobre la cual se construyen y funcionan las sociedades democrticas, ayudando a prevenir cualquier desliz hacia el despotismo. Existe un entramado de derechos que promueven el objetivo de la participacin pblica. La libertad de expresin desempea un papel vital al engrasar los mecanismos del cambio en el mercado poltico. Permite que las nuevas ideas sustituyan a las viejas y promueve el ideal de la responsabilidad democrtica. Aunque la libertad de asociacin puede defenderse desde la perspectiva de la satisfaccin de las aspiraciones individuales, tambin desempea un papel vital al mantener la puerta abierta para el cambio democrtico. El derecho a presentarse a las elecciones y el derecho a votar tambin tienen una importancia evidente en la conformacin del destino colectivo de la comunidad y la garanta de que todas las personas puedan expresar su opinin. Esos derechos son importantes en s mismos, como expresin del principio de que el poder poltico es legtimo cuando descansa en el consentimiento democrtico del individuo. Pero tambin son importantes en el sentido de que permiten que los cambios se produzcan de forma pacfica y legtima mediante el proceso democrtico. Si las personas con discapacidad no pueden dar su opinin en este proceso, o si su voz se desoye sistemticamente, es poco probable que se produzcan cambios. Los derechos polticos estn amparados en el sistema de las Naciones Unidas por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.

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c) Derechos econmicos, sociales y culturales: dar a las personas capacidad de accin en su propia vida Los derechos econmicos, sociales y culturales son objeto de mucha confusin. En la prctica, constituyen la base del sistema de libertades fundamentales que promueven los derechos civiles y polticos. Dan expresin tangible a la tica de la solidaridad y son compatibles con todos los sistemas socioeconmicos, incluidos los sistemas basados en el mercado. Muchos de esos derechos entraan la preparacin para una vida activa y productiva (derecho a la educacin, derecho a la formacin profesional). Reflejan la confianza de la sociedad en que la prxima generacin contribuir de forma positiva y productiva a la vida de la comunidad. Para que el valor de la igualdad se aplique de modo uniforme, es importante velar por que todas las personas, incluidas las que tienen discapacidades, queden incluidas en esos procesos preparatorios. La mayora de los derechos econmicos, sociales y culturales guardan relacin con la participacin activa en el mercado laboral (derecho al trabajo, derecho a condiciones de trabajo justas y favorables, derecho de asociacin, derechos de negociacin colectiva). Mientras que esos derechos ciertamente pueden ser defendidos como factores productivos en las economas de mercado, su valor no radica solamente en la utilidad econmica sino que se deriva tambin de la dignidad intrnseca del trabajador. Un compromiso real con la igualdad significa considerar esos derechos seriamente en el contexto de la discapacidad y adoptar medidas positivas en el lugar de trabajo para acomodar las diferencias que supone la discapacidad. Otro conjunto fundamental de derechos econmicos, sociales y culturales incluye el derecho a la salud y el derecho la vivienda. Esos derechos deben protegerse no slo porque permiten a las personas llevar una vida activa y productiva (valor de la autonoma), sino tambin por las obligaciones de solidaridad que existen en la sociedad. Tambin deberan protegerse sin discriminacin por motivo de discapacidad o por otro motivo. El derecho a la salud es sumamente importante para las personas con discapacidad, que a menudo reciben servicios de salud ms escasos o de peor calidad. Las prcticas como la denegacin selectiva de tratamiento a las personas con discapacidad parecen lo bastante comunes como para resultar preocupantes. El derecho a la vivienda tambin reviste importancia fundamental para las personas con discapacidad por dos razones. En primer lugar, es esencial disponer de una reserva de viviendas asequibles y accesibles. Pero tambin es importante garantizar que el entorno de la vivienda es visitable, de modo que las personas con discapacidades puedan participar en la vida de la comunidad. La vivienda no es slo importante en s misma, sino que proporciona a las personas un punto de anclaje en la vida de su comunidad.

El derecho de expresin cultural es importante para las personas con discapacidad por diversas razones. Les permite salir de lo comn, participar en una visin colectiva del mundo y hacer frente a las formas en que son representadas y percibidas por otros. Adems, permite el desarrollo de un sentimiento de identidad individual y de comunidad. La importancia de todas esas funciones es enorme. Los derechos econmicos, sociales y culturales estn amparados en el sistema de las Naciones Unidas por el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Hay varios instrumentos ms que protegen esos derechos y que han sido adoptados por orga-nismos especializados de las Naciones Unidas, como la Convencin relativa a la Lucha contra las Discri-minaciones en la Esfera de la Enseanza adoptada por la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), el Convenio sobre la discriminacin (empleo y ocupacin) de 1958 (N. 111) y el Convenio sobre la readaptacin profesional y el empleo (personas invlidas) de 1983 (N. 159), adoptados por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), y la Declaracin de Alma-Ata adoptada por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS). d) Derechos humanos y la simbiosis de la libertad privada y pblica En resumen, podra decirse que los valores anteriores, y los derechos humanos que sustentan, presuponen una proteccin suficiente contra el poder, el acceso de la poblacin al poder, especialmente en relacin con su propia vida y la vida de la comunidad poltica, y una estructura compleja de apoyo social diseada para liberar a las personas en sus propias vidas y no encerrarlas en jaulas doradas. As pues, existe una fuerte simbiosis en la doctrina de derechos humanos entre la libertad privada (proteccin contra el abuso de poder) y la libertad pblica (acceso de las personas a los espacios pblicos y apoyo social a su presencia). Histricamente, las personas con discapacidades no han tenido fortuna en ninguno de los niveles.

1.3

El problema principal: la invisibilidad de las personas con discapacidad en el sistema de libertades


a) El fenmeno de la invisibilidad

Los valores antes mencionados y el sistema de libertades fundamentales que sustentan merecen ser aprobados a escala universal. El problema no son los valores propiamente dichos ni el sistema de libertades fundamentales que postulan, sino el hecho de que o no se aplican o se aplican de modo distinto a las personas con

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Antecedentes

discapacidad. Se trata de una herencia del pasado, de la poca en que las personas con discapacidad solan ser ciudadanos prcticamente invisibles en muchas sociedades. Han sido marginados en casi todas las culturas a lo largo de la historia. Una reaccin comn, tanto por parte del pblico general como de las autoridades, era la compasin o la repugnancia. Se tenda a dar por sentada la relativa (o a veces absoluta) invisibilidad de las personas con discapacidades o a aceptarla como algo natural. La diferencia que representa la discapacidad se perciba como motivo de exclusin en lugar de como un motivo para celebrar la diversidad de la familia humana. Cuanto mayor era la tendencia a construir la vida cotidiana teniendo en cuenta solamente a las personas sin discapacidad y mayor era la ausencia fsica de los discapacitados en la corriente general, ms natural pareca ser esta suposicin. Gran parte de la exclusin estaba financiada por programas de asistencia social que llevaban ms al aprisionamiento que a la liberacin. La forma ms extrema de marginacin es la eliminacin. Nunca debe olvidarse que las personas con discapacidades se encontraron entre las principales y primeras vctimas de los campos de concentracin nazis. El mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas es en gran medida una respuesta a las atrocidades de ese perodo. La invisibilidad tambin ha generado una tendencia a dejar a un lado las protecciones jurdicas ordinarias para la promocin de la libertad humana que damos por sentadas. Es como si las protecciones jurdicas existentes no se aplicaran o se aplicaran con mucho menos rigor en el caso de las personas con discapacidades. Una de las principales tareas del sistema internacional de derechos humanos a este respecto es hacer que la sociedades sean conscientes de la contradiccin entre los valores que profesan y su aplicacin (o ms bien su falta de aplicacin o su aplicacin incorrecta) en el contexto de la discapacidad. b) La doble invisibilidad: unos son ms invisibles que otros Algunos grupos de personas con discapacidad son ms invisibles que otros. Los nios discapacitados se han considerado tradicionalmente menos merecedores de inversin social (por ejemplo en educacin) que otros nios. Las mujeres con discapacidades a menudo sufren una doble discriminacin. Otros grupos minoritarios, incluidas las minoras raciales y tnicas, apenas tienen ms fortuna. En muchas sociedades, las personas con discapacidades intelectuales tienen dificultades para progresar o al menos para progresar tanto como otros grupos de discapacitados. Hay tres convenciones de derechos humanos que tienen un papel fundamental en la lucha contra la doble invisibilidad: la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer

(CEDAW), la Convencin sobre los Derechos del Nio (CRC) y la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (ICERD). El valor prctico de estas convenciones para combatir la invisibilidad de las mujeres, los nios y las minoras raciales con discapacidades se analiza en la parte 2 de la presente obra. c) Efectos de la invisibilidad en los derechos civiles La relativa invisibilidad de las personas con discapacidad puede tener un efecto dramtico en su disfrute de los derechos civiles. El derecho a la vida se ha violado por conducto del aborto justificado por la discapacidad. La legislacin sobre la eutanasia y el fenmeno de la denegacin selectiva de tratamiento mdico an existen. El derecho a no ser sometido a torturas y tratos inhumanos o degradantes tambin puede ser violado cuando una persona con discapacidad es internada en una institucin. Las que padecen discapacidades mentales o discapacidades fsicas mltiples o profundas son particularmente vulnerables. Por muy bien reguladas que puedan parecer sobre el papel las instituciones, puede muy bien suceder que las normas no se apliquen en la prctica. Las prcticas de atencin y tratamiento en instituciones pueden estar muy lejos de las normas mnimas necesarias para respetar el valor de la dignidad humana y la autonoma. En otras pocas, los derechos de esos grupos marginados y olvidados no han sido defendidos ni desde fuera del sistema (por las ONG) ni desde dentro, aunque se ha observado un cambio palpable en los ltimos tiempos. Si la sociedad se comportara de acuerdo con su objetivo de alcanzar una vida independiente para todos, muchas de esas instituciones no existiran. Cuando se adopta un enfoque ms imaginativo del concepto de libertad surgen innumerables retos. La mayora de las personas dan por sentada la capacidad de moverse sin trabas en el entorno arquitectnico y de utilizar los canales normales de comunicacin. Incorporan todo ello en su interpretacin bsica de la liberad. Sin embargo, aunque esas capacidades no son universales, los servicios ordinarios no estn diseados para incluir a las personas que no las tienen. Es importante caracterizar el transporte inaccesible, el entorno arquitectnico inaccesible y el entorno de comunicaciones inaccesible como factores que menoscaban en tal medida el valor de la libertad que ponen en tela de juicio su existencia para las personas con discapacidad. Esta, admitmoslo, es una definicin amplia de la libertad, pero si la libertad no se define ampliamente para las personas con discapacidades, apenas tiene valor para ellas. El derecho a la libertad se ve afectado por la institucionalizacin tambin en el caso de las rdenes de internamiento civil de los enfermos mentales. Se han producido muchas mejoras en la esfera de los requisitos de respeto de las garantas procesales en

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casos de discapacidad mental y en el desarrollo de un derecho sustantivo al tratamiento. Pero an queda mucho por hacer. El hecho de que las normas aplicadas al internamiento civil en otras pocas contrastaran drsticamente con el rigor de las garantas procesales que se aplicaban en los procesos penales normales muestra en qu medida las personas con discapacidad mental eran consideradas diferentes y cmo esa diferencia se utilizaba para justificar niveles radicalmente distintos de proteccin jurdica de sus derechos e intereses. En todo el mundo an siguen imponindose numerosas restricciones a los derechos familiares y a la intimidad de las personas con discapacidad, especialmente las internadas en instituciones. Su derecho a adoptar nios en las mismas condiciones que otras personas es un aspecto que prcticamente nadie reconoce y sobre lo que apenas se ha escrito. Algunas categoras de personas con discapacidad parecen no disfrutar de plena libertad de asociacin. La incapacidad legal sigue existiendo en relacin con la participacin en procesos judiciales y en la prestacin de testimonio. Esas normas parecen basarse en nociones anticuadas de la incapacidad que no hacen la debida justicia a las aptitudes reales de las personas con discapacidad. Las normas relativas a la igualdad que figuran en las constituciones y otras leyes a menudo no tienen en cuenta debidamente la diferencia que supone la discapacidad. Esta situacin est cambiando, pero an queda mucho por hacer. d) Efectos de la invisibilidad en los derechos polticos Es frecuente que las personas con discapacidad apenas tengan voz en el proceso democrtico. Incluso cuando se hacen or, no necesariamente se las escucha. La falta de participacin en el debate poltico puede dar lugar a que se formulen polticas sin la intervencin activa de los grupos que con ms probabilidad se vern afectados por su resultado. Puede llevar a su aislamiento respecto de los procesos democrticos y al escepticismo acerca de la posibilidad de que se les haga justicia en aplicacin de la ley. Tambin puede llevar a la pasividad y la dependencia, factores que sirven para reforzar estereotipos, lo que complica y perpeta la invisibilidad de las personas discapacitadas. El derecho a presentarse a las elecciones y a votar a menudo se deniegan explcitamente a algunas personas con discapacidades. Incluso cuando el derecho al voto est protegido por la ley, en la prctica un sinnmero de factores pueden anularlo. Entre ellos figuran la falta de colegios electorales accesibles, de material (por ejemplo en Braille), de material escrito en relacin con las campaas electorales, de transporte a los colegios electorales y de la posibilidad de votar por correo.

Durante el ltimo decenio aproximadamente, el movimiento de las ONG dedicadas a la discapacidad ha crecido considerablemente. Los problemas ya no se sufren de forma aislada. Esas ONG estn empezando a hablar un lenguaje comn, el lenguaje de los derechos, y a interpelar directamente al sistema poltico. Este fenmeno tiene alcance mundial y es un signo esperanzador para el futuro. Pero para que las personas con discapacidades puedan beneficiarse al mximo de l es preciso eliminar los obstculos que se oponen a su participacin poltica. e) Efectos de la invisibilidad en la poltica social La premisa de que las personas con discapacidades eran objetos y no sujetos y la tendencia a reaccionar con compasin en lugar de con respeto ha tenido repercusiones en el funcionamiento de los sistemas de asistencia social. En general, stos se utilizaban para prestar apoyo a las personas discapacitadas o para compensarlas por encontrarse fuera de la corriente general de la sociedad. La discapacidad era tratada por los gobiernos exclusivamente como una cuestin de asistencia social. El factor de la invisibilidad podra observarse en la forma en que muchos sistemas excluan a los nios discapacitados del sistema educativo ordinario y de los beneficios de la formacin y la orientacin profesionales. Cuando se los admita en la corriente general, los recursos asignados a esos nios solan ser insuficientes para garantizar un disfrute efectivo del derecho a la educacin. Cuando los nios con discapacidades acababan los estudios y conseguan ingresar en la enseanza superior, de nuevo haban de enfrentarse a obstculos aparentemente insuperables. La invisibilidad tambin podra discernirse en la premisa de que las personas con discapacidad prcticamente no tenan ningn papel que desempear en el mercado laboral libre. Por esa razn se las canalizaba hacia entornos de trabajo segregados (y costosos). Las perspectivas de empleo para las personas con discapacidad en todo el mundo an siguen siendo penosas, lo que refleja en cierta medida un nivel innecesariamente bajo de desempeo acadmico y en cierta medida una falta de voluntad de garantizar que los mercados laborales respondan debida y positivamente a la diferencia que supone la discapacidad. En cualquiera de los dos casos, a nuestro entender, todo el mundo sale perdiendo, incluido el contribuyente. Las condiciones de trabajo en las modalidades protegidas y otras formas alternativas de empleo dejan mucho que desear en lo que atae a los derechos humanos de los trabajadores discapacitados. Los sistemas de proteccin social tienden a compensar la prdida de un derecho que la mayora da por sentado, el derecho a participar y a desempear un papel responsa-

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Antecedentes

ble y productivo en la sociedad, y por lo general no estn diseados para ayudar a las personas con discapacidades a llevar una vida activa. El costo aadido que entraa la discapacidad en los sistemas de proteccin social suele desaparecer una vez que la persona ingresa en el mercado de trabajo. f) Efectos de la invisibilidad en la libertad En resumen, la invisibilidad relativa o absoluta de las personas discapacitadas ha significado que las estructuras legales creadas para promover la libertad privada (proteccin contra el abuso de poder) y la libertad pblica (participacin en la corriente general) no se han aplicado o se han aplicado con menos rigor en el caso de las personas con discapacidad. Esto ha dado lugar a una categora de personas que, a la vez que dependen de la esfera pblica para su supervivencia, carecen de acceso a la poltica pblica y no pueden influir en ella. A esas personas se les deniega la participacin plena en el poder pblico y el pleno control de su destino individual. Quedan excluidas de la corriente general de la sociedad civil. Esta falta de presencia, o invisibilidad, sirve para reforzar las ideas estereotipadas acerca de la incapacidad de las personas con discapacidad y alienta la falta de respeto por esas personas como titulares de derechos en las mismas condiciones que los dems.

debidas garantas procesales, a las personas con discapacidades; en otras palabras, todas las protecciones de la libertad privada (proteccin contra el abuso de poder) de que la mayora de los otros miembros de la sociedad ya disfrutan. Debe intentar eliminar las barreras que impiden el acceso de las personas con discapacidades al sistema de libertades pblicas que los derechos humanos contribuyen a preservar y promover. Su objetivo es, pues, garantizar el reconocimiento de que las personas con discapacidades tienen un lugar por derecho propio en la corriente general de la vida y que el logro de la independencia y la participacin en condiciones de autntica igualdad no es slo un objetivo deseable desde el punto de vista social, sino tambin un derecho. Aqu radica el vnculo entre el movimiento en favor de los derechos de los discapacitados y el proyecto de visibilidad, siendo el fin trascendental conseguir para todos sociedades verdaderamente incluyentes. b) Visibilidad y violaciones de los derechos humanos La siguiente cuestin es cmo caracterizar de la mejor forma posible las violaciones de los derechos humanos en el contexto de la discapacidad. Es posible y creble centrarse en violaciones concretas, por ejemplo del derecho al voto, del derecho a un juicio imparcial, del derecho a la educacin o del derecho al trabajo, o los abusos fsicos y sexuales en instituciones. Centrarse en las violaciones tiene sentido, especialmente cuando puede identificarse claramente al culpable y encontrarse una reparacin efectiva. Tambin puede tener sentido examinar las pautas de violaciones o abusos. Es posible, y a menudo muy til, caracterizar violaciones particulares en relacin con el problema global de la invisibilidad de las personas discapacitadas y la necesidad de recurrir a los derechos para contrarrestar ese legado. c) La visibilidad y la igualdad en el disfrute de todos los derechos humanos Con demasiada frecuencia la invisibilidad ha significado que un derecho universal sencillamente no se aplique por igual (en caso de que llegue a aplicarse) a las personas con discapacidad. Por ejemplo, en el caso de la educacin, las violaciones pueden tener tanto que ver con el derecho a una educacin igual y efectiva que con el derecho a la educacin en s. Del mismo modo, en el caso de una orden de internamiento civil, la cuestin puede ser que los principios pertinentes en materia de garantas procesales no se apliquen por igual (mutatis mutandis) a las personas con enfermedad mental. Puede abogarse por la reforma de la legislacin sobre discapacidad mental afirmando que se necesita para el

1.4

Los derechos humanos como proyecto de visibilidad en el contexto de la discapacidad

Los tiempos cambian. El movimiento en pro de los derechos de los discapacitados ha arraigado profundamente en muchos pases del mundo, especialmente durante el ltimo decenio. En muchos aspectos se trata de un proyecto de visibilidad. Su mensaje principal es recordarnos algo que no deberamos olvidar: que las personas con discapacidad son seres humanos y por consiguiente tienen los mismos derechos humanos que todos los dems y el derecho a disfrutarlos en el mismo grado. a) Visibilidad y nueva evaluacin de la diferencia que supone la discapacidad La perspectiva basada en los derechos humanos se propone destacar de forma positiva la diferencia que supone la discapacidad. En otros tiempos, la invisibilidad relativa o absoluta de los discapacitados llev a una depreciacin del sistema de libertades bsicas cuando stas se aplicaban a la diferencia de la discapacidad. Ahora debe aplicarse un criterio de derechos humanos para restaurar plenos derechos civiles, incluidas las

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restablecimiento de la igualdad de derechos y la proteccin por igual del estado de derecho. La respuesta a la invisibilidad es insistir en la igual aplicacin de todos los derechos humanos a las personas con discapacidades. Esto se refiere a la necesidad de restaurar la paridad para las personas discapacitadas en lo que se refiere a la libertad privada (proteccin contra el abuso de poder) y la libertad pblica (dar a las personas poder sobre su propia vida). Tambin explica en gran medida por qu el modelo de igualdad de oportunidades ha sido el modelo de derechos dominante en el contexto de la discapacidad durante los ltimos 20 aos, especialmente desde la adopcin de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad en 1993. Las Normas Uniformes definen como sigue la nocin de la igualdad de derechos:
El principio de la igualdad de derechos significa que las necesidades de cada persona tienen igual importancia, que esas necesidades deben constituir la base de la planificacin de las sociedades y que todos los recursos han de emplearse de manera de garantizar que todas las personas tengan las mismas oportunidades de participacin. Las personas con discapacidad son miembros de la sociedad y tienen derecho a permanecer en sus comunidades locales. Deben recibir el apoyo que necesitan en el marco de las

estructuras comunes de educacin, salud, empleo y servicios sociales2.

El modelo de la igualdad de derechos se apoya en la premisa de que las personas con discapacidades comparten todos los derechos humanos (civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales) con los dems. Si bien se centra en la necesidad de elevar los niveles de libertad pblica, tambin tiene mucho que decir acerca de la libertad privada y un apoyo social apropiado. Hace hincapi en el lugar debido: en la capacidad y la voluntad de las personas discapacitadas de llevar una vida independiente y desempear un papel activo y productivo en su comunidad poltica. Nuestra conclusin es que la respuesta a la invisibilidad debe ser la insistencia en la igual aplicacin de todos los derechos humanos a las personas con discapacidad. Los captulos que siguen tienen por objeto explicar la forma en que el sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas puede ayudar a conseguir ese objetivo. El estudio en su conjunto es un proyecto de visibilidad en s mismo, en la medida en que pretende conseguir que los derechos que estn al alcance de todas las personas sean directamente pertinentes para las personas con discapacidades.
2 Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, adoptadas por la Asamblea General en su resolucin 48/96 de 20 de diciembre de 1993, prrs. 25 y 26.

CAPTULO 2 La aplicacin de la autoridad moral: adopcin de la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos por conducto de las normas no vinculantes de las Naciones Unidas
Gerard Quinn, Theresia Degener

En el captulo anterior se establecieron los valores bsicos que orientan la misin de derechos humanos y sostienen los derechos humanos universales. El propsito del presente captulo es dar cuenta brevemente de algunos de los principales acontecimientos relativos a la cuestin de la discapacidad en el sistema de las Naciones Unidas a lo largo de los ltimos 20 aos. Habida cuenta del alcance de este estudio, esta exposicin no puede ser exhaustiva. No se trata en ella la amplia variedad de actividades conexas y novedades normativas en la familia de los organismos especializados de los Naciones Unidas, como tampoco de los otros acontecimientos positivos en rganos regionales como la Organizacin de Estados Americanos o la Unin Europea. Todas esas novedades estn bien documentadas en otras publicaciones. Los antecedentes que se presentan en este captulo confieren considerable autoridad moral a la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. Esos acontecimientos han hecho que las cuestiones relacionadas con la discapacidad hayan pasado gradual e inexorablemente desde las esferas de la asistencia social y la medicina hasta la de los derechos humanos. Han reflejado y contribuido a orientar el cambio hacia la perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos. Lgicamente, ese cambio lleva a un examen de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas para averiguar si en ellos se ha tenido debidamente en cuenta la discapacidad, cuestin que se trata en la parte 2 del presente estudio. El centro de coordinacin de las cuestiones relacionadas con la discapacidad en el sistema de las Naciones Unidas se encuentra en una dependencia especial de la Divisin de Poltica Social y Desarrollo del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales. Esa dependencia mantiene un sitio web sumamente informativo y til con documentacin bsica (www.un.org/esa/soc23

dev/enable). Entre otras cosas, contiene una recopilacin de normas y pautas internacionales relacionadas con la discapacidad (1999), con una introduccin general a los tratados de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos. Tambin contiene un til repaso de la historia de la participacin de las Naciones Unidas en la esfera de la discapacidad, The United Nations and Disabled Persons: The First Fifty Years [las Naciones Unidas y las personas discapacitadas: los primeros cincuenta aos] y la mayora de la documentacin relativa al Programa de Accin Mundial para los Impedidos (vase la seccin 2.2) y las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad (vase la seccin 2.4).

2.1

Primeras resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en materia de discapacidad

A partir de los aos cincuenta, la Asamblea General y el Consejo Econmico y Social aprobaron varias resoluciones relativas fundamentalmente a la prevencin y la rehabilitacin. Los textos, cuyo inters actual es principalmente histrico, han sido recogidos en una valiosa coleccin en la obra pionera Disabled Persons and International Organizations, de Maria Rita Saulle (Roma, 1982). El Consejo Econmico y Social parece haber sido particularmente activo. En1950 aprob una importante resolucin sobre la Rehabilitacin social de los disminuidos fsicos. Cabe mencionar en particular dos resoluciones aprobadas en los aos setenta porque son los primeros sntomas del paso de un criterio de atencin a uno basado en los derechos. En 1971, la Asamblea General aprob una resolucin titulada Declaracin de los

24

Antecedentes

Derechos del Retrasado Mental1. La Declaracin comienza por afirmar que esas personas deben gozar de los mismos derechos que los dems seres humanos (artculo 1). A continuacin enumera los derechos que revisten particular importancia para ellas (incluidas la educacin, la capacitacin y la rehabilitacin). La resolucin es consciente de la necesidad de proteger los intereses de esas personas y de designar un tutor calificado en caso necesario. En particular, advierte en contra de que se tome la mera incapacidad de ejercicio pleno de los derechos como carta blanca para la supresin completa de esos derechos. En 1975, la Asamblea General aprob otra resolucin histrica titulada Declaracin de los Derechos de los Impedidos2. La Declaracin afirma que el impedido tiene los mismos derechos civiles y polticos que los dems seres humanos (prrafo 4). Adems, el impedido tiene derecho a las medidas destinadas a permitirle lograr la mayor autonoma posible (prrafo 5). La Declaracin enumera varios derechos econmicos y sociales que revisten una importancia clara para el desarrollo de las capacidades y la integracin social (prrafo 6). Otros prrafos dignos de mencin se refieren al derecho de los impedidos a que se tengan en cuenta sus necesidades particulares en todas las etapas de la planificacin econmica y social (prrafo 8), el derecho a ser protegido contra toda explotacin, toda reglamentacin o todo trato discriminatorio, abusivo o degradante (prrafo 10) y el derecho de las organizaciones de impedidos a ser consultadas con provecho respecto de todos los asuntos que se relacionen con los derechos humanos y otros derechos de los impedidos (prrafo 12).

36), situacin actual (prrafos 37 a 81) y ejecucin del programa (prrafos 82 a 200). Los objetivos globales del Programa son tres: i) prevencin, ii) rehabilitacin y iii) equiparacin de oportunidades. Los dos primeros objetivos son los tradicionales que figuran en el modelo de asistencia. La presencia del tercer objetivo en el Programa demuestra el cambio lento pero inexorable hacia un modelo basado en derechos. En el prrafo 12, el Programa define la equiparacin de oportunidades del siguiente modo:
Equiparacin de oportunidades significa el proceso mediante el cual el sistema general de la sociedad, tal como el medio fsico y cultural, la vivienda y el transporte, los servicios sociales y sanitarios, las oportunidades de educacin y trabajo, la vida cultural y social, incluidas las instalaciones deportivas y de recreacin, se hacen accesibles para todos.

En el prrafo 21, el Programa afirma que el logro de la igualdad de oportunidades exige medidas que van ms all de las medidas tradicionales de rehabilitacin:
La experiencia ha demostrado que es en gran parte el medio el que determina el efecto de una deficiencia o incapacidad sobre la vida diaria de la persona.

As, lograr la igualdad de oportunidades significa hacer frente a la exclusin estructural en el sentido antes mencionado. El Programa tambin insiste en la igualdad de las personas capaces y las discapacitadas en materia tanto de obligaciones como de derechos (prrafo 26). La parte 3 del Programa de Accin Mundial se ocupa de la ejecucin del Programa. Se design un Representante Especial del Secretario General para supervisar los progresos realizados en la ejecucin de los objetivos del Decenio. Entre otras cosas, el Programa exige el desarrollo de programas nacionales a largo plazo para lograr los objetivos del Programa en los pases (prrafo 88). Cada ministerio debe asumir la responsabilidad del logro del plan nacional en su esfera de competencia (prrafo 89). En otras palabras, no debe existir un ministerio independiente con la responsabilidad exclusiva de la ejecucin. Segn el prrafo 90, para la ejecucin del Programa se considera necesario que los Estados, entre otras cosas, hagan lo siguiente:
Crear, mediante la legislacin adecuada, las bases jurdicas y los poderes necesarios para la adopcin de medidas tendientes al logro de los objetivos; c) Proporcionar oportunidades mediante la eliminacin de barreras a la plena participacin;

2.2

La aparicin del modelo de derechos en los aos ochenta: el Programa de Accin Mundial (1982)

Los aos ochenta marcaron el paso irreversible del modelo de atencin al modelo de derechos. El ao 1981 fue proclamado Ao Internacional de los Impedidos por la Asamblea General de las Naciones Unidas con el lema Participacin e igualdad plenas. El decenio comprendido entre 1983 y 1992 fue proclamado Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos. La Asamblea General aprob en 1982 una histrica resolucin titulada Programa de Accin Mundial para los Impedidos3. El Programa de Accin Mundial consta de tres partes: objetivos, antecedentes y conceptos (prrafos 1 a
1 Resolucin 2856 (XXVI) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1971. 2 Resolucin 3447 (XXX) de la Asamblea General, de 9 de diciembre de 1975. 3 Resolucin 37/52 de la Asamblea General, de 3 de diciembre de 1982.

Aplicacin de la autoridad moral

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e) Establecer o movilizar organizaciones pblicas y privadas pertinentes para los impedidos;

al consenso en cuanto a la oportunidad de una convencin. Por consiguiente, el Consejo Econmico y Social recomend que se preparase un instrumento internacional de otro tipo (vase el apartado siguiente)7. En 1994 se adopt una Estrategia a largo plazo para la aplicacin del Programa de Accin Mundial para los Impedidos hasta el Ao 2000 y Ms Adelante. El examen de 1997 contiene un til resumen de las novedades al respecto a lo largo de los aos noventa. En virtud de la resolucin 32/133 de la Asamblea General se estableci un Fondo Voluntario de las Naciones Unidas para los Impedidos en relacin con el Ao Internacional de los Impedidos (1981). Los Estados Miembros de las Naciones Unidas hacen aportaciones voluntarias al Fondo. Ms adelante se dio al Fondo el nuevo nombre de Fondo de Contribuciones Voluntarias del Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos (1983-1992), cuyo fin era apoyar medidas catalizadoras para aplicar los temas bsicos del Decenio. La Asamblea General prorrog el Fondo Voluntario despus del Decenio a fin de alcanzar el objetivo de una sociedad para todos. El Fondo concede apoyo econmico a proyectos propuestos con los siguientes fines: a) promover una mayor concienciacin sobre las cuestiones relacionadas con la discapacidad y el intercambio de conocimientos y experiencia; b) aumentar la capacidad nacional y las capacidades institucionales para polticas en programas integrados en la esfera de la discapacidad y para legislacin nacional al respecto; c) mejorar el acopio de datos, las investigaciones aplicadas y la evaluacin; d) facilitar actividades piloto; y e) promover la amplia difusin de tecnologas apropiadas en relacin con la discapacidad. Los detalles sobre la forma de solicitar fondos aparecen en el sitio web de la DAES mencionado al principio del captulo. En el Programa de Accin Mundial existe una seccin, que a menudo pasa desapercibida, en la que se establece un vnculo directo entre los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas y el programa en materia de discapacidad (prrafo 164):
las organizaciones y los organismos del sistema de las Naciones Unidas encargados de la preparacin y administracin de acuerdos, pactos y otros instrumentos internacionales que puedan tener repercusiones directas o indirectas en los impedidos deben velar por que en tales instrumentos se tome plenamente en cuenta la situacin de las personas impedidas.

El objetivo de la equiparacin de oportunidades se amplifica considerablemente en los prrafos 108 a 138 bajo los epgrafes legislacin, medio fsico, mantenimiento del ingreso y seguridad social, educacin y formacin, empleo, recreacin, cultura, religin y deportes. El Programa de Accin Mundial peda que se realizara una vigilancia peridica en los niveles nacional, regional e internacional. El primer examen internacional importante se celebr en 1987 y el segundo en 19924. Ni siquiera en 1992 pudo darse cuenta de grandes progresos. El examen de 1987 realizado en Estocolmo en la Reunin Mundial de Expertos encargados de examinar la ejecucin del Programa Mundial de Accin para los Impedidos recomend en realidad que se elaborase una convencin sobre los derechos humanos de las personas con discapacidades. Italia plante la cuestin de una convencin durante el cuadragsimo segundo perodo de sesiones de la Asamblea General en 19875. En 1989, Suecia propuso que se elaborase una convencin durante el cuadragsimo cuarto perodo de sesiones de la Asamblea General, sin resultado alguno6. El informe de 1992, por ejemplo, sealaba que la ejecucin del Programa de Accin Mundial segua siendo impedida por la pobreza, la enfermedad, la guerra y otros factores. Informaba de que las personas con discapacidades an no desempeaban un papel integral en los procesos de adopcin de decisiones. Muchos pases an no haban adoptado programas nacionales amplios. Esos programas, cuando existan, solan permanecer separados del desarrollo socioeconmico global. Persista la discriminacin tanto de jure como de facto. Aunque en varios pases se estaban realizando muchos esfuerzos para equiparar oportunidades, segua siendo demasiado temprano para decir (en 1992) si esos esfuerzos tendran xito. El Programa de Accin Mundial se revisa cada cinco aos (1987, 1992, 1997). El prximo examen quinquenal est previsto para 2002. De hecho, la Reunin Mundial de Expertos de 2002 recomend que se convocara a una conferencia especial para elaborar el borrador de una convencin completa sobre los derechos de las personas con discapacidad. Aunque Italia y Suecia prepararon sendos borradores, en aquel momento no se lleg
Vase, por ejemplo, el Informe del Secretario General sobre la aplicacin del Programa de Accin y el Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos, documento de las Naciones Unidas A/ 47/415, de 11 de diciembre de 1992. 5 Documento de las Naciones Unidas A/C.3/42/SR.16. 6 Documento de las Naciones Unidas A/C.3/44/SR.16
4

En 2000 se reiter esta misma afirmacin, aunque con la autoridad de la propia Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (vase el prrafo 2.6).
7 Todas las revisiones del Programa de Accin Mundial pueden consultarse en el sitio web de la DAES.

26

Antecedentes

2.3

Estudios y directrices de las Naciones Unidas

Cabe mencionar dos influyentes estudios de las Naciones Unidas realizados en los aos ochenta. El primero fue un informe preparado por Erica-Irene A. Daes, que fue nombrada Relatora Especial por la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras. Se titulaba Principios, orientaciones y garantas para la proteccin de las personas recluidas por mala salud mental o que padecen trastornos mentales (1986)8. En 1991, la Asamblea General aprob una resolucin clave que contena los Principios para la proteccin de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atencin de la salud mental9. Esos principios se han considerado un nuevo punto de partida en la percepcin del papel de la legislacin en esta esfera. En ellos se da casi tanta importancia al trato positivo y a la calidad del trato como a cuestiones de inters ms tradicionales como el derecho a la libertad10. El segundo informe fue preparado por Leandro Despouy, que tambin fue designado Relator Especial por la Subcomisin. Su informe, de gran profundidad y amplitud, fue titulado Los derechos humanos y las personas con discapacidad (1993)11. El informe Despouy da cuenta de los abusos generalizados de los derechos humanos en la esfera de la discapacidad y cita un conjunto de abusos de ese tipo como causas de discapacidad. Su informe goza de gran prestigio y fue respaldado por la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y por la Asamblea General. El informe Despouy comentaba (en los prrafos 280 y 281) el hecho de que otros grupos estaban protegidos por convenciones temticas, a diferencia de los discapacitados:
lo cierto es que al final de dicho perodo [desde la adopcin del Programa de Accin Mundial], las personas con discapacidades van a encontrarse jurdicamente en desventaja con relacin a otros grupos vulnerables como los refugiados, las mujeres, los trabajadores migratorios, etc. En efecto, estos ltimos cuentan con la proteccin de un cuerpo unitario de normas, de carcter vinculante [a continuacin el texto enumera las convenciones temticas.] Por el contrario, en materia de derechos humanos, no existe ningn rgano especficamente encargado de super8 Publicacin de las Naciones Unidas, nmero de venta S.85.XIV.9. 9 Resolucin 46/119 de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1991. 10 Vase en general Eric Rosenthal y Leonard S. Rubenstein, International human rights advocacy under the Principles for the Protection of Persons with Mental Illness, International Journal of Law and Psychiatry, vol. 16 (1993), pg. 257. 11 Publicacin de las Naciones Unidas, N. de venta S.92.XIV.4.

visar el respeto de los mismos y de actuar, sea en forma confidencial o pblica, cuando ciertas violaciones se producen. A este respecto, podr decirse que las personas con discapacidad estn igualmente protegidas, como las dems personas, por las normas de alcance general, pactos internacionales, convenciones regionales, etc. Pero si ello es cierto, tambin lo es que, a diferencia de los otros grupos vulnerables, no cuentan con un rgano internacional de vigilancia que les ofrezca proteccin en forma particular y especfica.

Despouy recomend que todos los rganos de vigilancia de los tratados supervisaran la aplicacin de sus respectivos tratados de derechos humanos a las personas discapacitadas. No obstante, su principal recomendacin particular fue que el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (el rgano que vigila la aplicacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales) asumiese el papel principal de la aplicacin de los derechos humanos de las personas con discapacidades. La recomendacin estaba bien argumentada. A diferencia de otros rganos, ese comit (que no fue creado en virtud del tratado) puede asumir tareas encomendadas por el Consejo Econmico y Social. El Comit adopt su conocida Observacin general N. 5 sobre las personas con discapacidades en 1994. La mayora de las personas convendran hoy en que todos los rganos de vigilancia de los tratados deben desempear un papel ms activo en la esfera de la discapacidad. La Asamblea General aprob en 1990 una resolucin en la que respaldaba las Directrices de Tallinn para el desarrollo de los recursos humanos en la esfera de los impedidos12. La idea fundamental en que se apoya este documento es que el desarrollo de los recursos humanos de las personas con discapacidades se ha desatendido durante demasiado tiempo y debe considerarse un medio clave para permitir a esas personas ejercer sus derechos humanos y sus responsabilidades como a los otros miembros de la sociedad. Se destacan varias estrategias para el desarrollo de los recursos humanos, que incluyen la participacin de las personas con discapacidades en la sociedad (eliminando las barreras fsicas y de comunicacin), el fortalecimiento de las actividades comunitarias y de autoayuda, y la promocin de la educacin y la formacin, el empleo, la concienciacin de la comunidad y la cooperacin regional e internacional.

2.4

Las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad

En 1993, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob una histrica resolucin titulada Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las
12 Resolucin 44/70 de la Asamblea General, de 15 de marzo de 1990, anexo.

Aplicacin de la autoridad moral

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personas con discapacidad13. Estas Normas no forman parte de un tratado y por consiguiente carecen de efecto legal. Las Normas Uniformes son las principales normas de las Naciones Unidas que orientan la accin en esta esfera. Cabe sealar que las preocupaciones tradicionales de la prevencin y la rehabilitacin han quedado relegadas en favor de la perspectiva de los derechos, inclusive en el ttulo. Las Normas constan de cuatro partes:
1. 2. 3. 4. Requisitos para la igualdad de participacin; Esferas previstas para la igualdad de participacin; Medidas de ejecucin; Mecanismo de supervisin.

ra tnica, etc. De forma conexa, aunque las personas con discapacidad constituyen una minora estadsticamente significativa en el mundo, no se las considera una minora a los fines de la legislacin y la poltica de las Naciones Unidas18. La definicin de discapacidad que se utiliza en las Normas Uniformes hace hincapi en los factores ambientales. La expresin equiparacin de oportunidades se define en gran medida como en el Programa de Accin Mundial. Tambin en este caso, las Normas insisten en la igualdad de derechos y obligaciones, con el fin de resaltar que la reivindicacin bsica no es, como se supone con demasiada frecuencia, solicitar derechos especiales para grupos especiales, sino el logro de la igualdad en las mismas condiciones que el resto de las personas. La seccin I de las Normas Uniformes se ocupa de los requisitos para la igualdad de participacin. Estas incluyen: (artculo 1) la necesidad de educar a la sociedad en conjunto acerca de la situacin de las personas con discapacidad y la necesidad de un cambio; (artculo 2) la atencin mdica multidisciplinaria; (artculo 3) una rehabilitacin adecuada; y (artculo 4) servicios de apoyo social adecuados. La seccin II de las Normas define las siguientes esferas prioritarias para la reforma:
Posibilidades de acceso (fsico y de comunicacin) (artculo 5) Educacin (artculo 6) Empleo (artculo 7) Mantenimiento de los ingresos y seguridad social (artculo 8) Vida en familia y la integridad personal (artculo 9) Cultura (artculo 10) Actividades recreativas y deportivas (artculo 11) Religin (artculo 12)

Las Normas se elaboraron a raz del Programa de Accin Mundial de 1982 y toman explcitamente como base poltica y moral la Carta Internacional de Derechos Humanos antes mencionada14. Aunque las Normas Uniformes carecen del carcter obligatorio de una convencin,
llevan implcito el firme compromiso moral y poltico de los Estados de adoptar medidas para lograr la igualdad de oportunidades15. Aunque no son de cumplimiento obligatorio, las Normas pueden convertirse en normas internacionales consuetudinarias cuando las aplique un gran nmero de Estados con la intencin de respetar una norma de derecho internacional16.

Como corresponde a un documento inspirado en la filosofa basada en los derechos, la finalidad de las Normas Uniformes es
garantizar que nias y nios, mujeres y hombres con discapacidad, en su calidad de miembros de sus respectivas sociedades, puedan tener los mismos derechos y obligaciones que los dems17.

En trminos generales, se pide a los Estados que eliminen los obstculos que se oponen a la igualdad de participacin y que hagan participar activamente a las ONG que trabajan en esfera de la discapacidad como asociadas en este proceso. Se insiste particularmente en los grupos de personas con discapacidad que de otra forma seran vulnerables por ejemplo en razn de su gnero, su juventud, su pobreza, su condicin de mino13 Resolucin 48/96 de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1993. Vase en general Bengt Lindqvist, Standard rules in the disability fieldA United Nations instrument, Human Rights and Disabled Persons, Degener and Koster-Dreese, eds. (Dordrecht, Kluwer Academic Publishers Group, 1995), pg. 63. 14 Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, prrs. 6 a 13. 15 Ibd., prr. 14 16 Ibd., prr. 14. 17 Ibd., prr. 15.

La seccin III de las Normas trata sobre las medidas de ejecucin. La obligacin central, como es debido, incumbe a los propios Estados. Puede ser interesante destacar algunos de los artculos ms importantes. El artculo 13 se refiere a uno de los requisitos fundamentales para una planificacin racional, a saber el acopio y el anlisis de datos exactos. El prrafo 2 dice lo siguiente:
Los Estados deben examinar la posibilidad de establecer una base de datos relativa a la discapacidad, que incluya estadsticas sobre los servicios y programas disponibles y sobre los distintos grupos de personas con discapacidad.
18 Para un examen de esta cuestin, vase Degener y KosterDreese, Human Rights and Disabled Persons, pg. 12.

28

Antecedentes

Se espera de los Estados que elaboren terminologa y criterios para la realizacin de encuestas nacionales en colaboracin con organizaciones de personas con discapacidad. El artculo 14 se refiere a la necesidad de que los Estados elaboren, en asociacin con ONG, polticas apropiadas en los niveles nacional, regional y local y que integren las necesidades y los intereses de las personas con discapacidad en los planes de desarrollo general en lugar de tratarlos por separado. El artculo 15 se ocupa del contenido ideal de la legislacin para lograr la igualdad de oportunidades. Lamentablemente, los trminos en que est redactado este artculo son poco enrgicos. Afirma que en la legislacin general en materia de derechos humanos, cuando exista, deben enunciarse tambin los derechos y las obligaciones de las personas con discapacidad. Exige la eliminacin de toda disposicin discriminatoria que exista y afirma que tal vez sea menester eliminar las barreras y sancionar las violaciones. Es interesante observar que las Normas no adoptan una postura definitiva sobre si esa legislacin debera constituir un corpus independiente, de conformidad con la tendencia mundial, o debera integrarse en la legislacin amplia o general contra la discriminacin. Quiz lo ms conveniente sea una combinacin de criterios, al igual que la accin afirmativa (artculo 15, prrafo 3). Este artculo tambin dispone que debe estudiarse la posibilidad de establecer mecanismos reglamentarios oficiales para la presentacin de demandas. El artculo 16 estipula que las personas con discapacidades deben tenerse en cuenta cuando se formulan polticas econmicas en concierto con las ONG. Deben examinarse todo tipo de instrumentos econmicos, como exenciones fiscales, prstamos, subsidios con fines especficos, entre otros. El artculo 17 se refiere a la necesidad de establecer un comit nacional de coordinacin, u otro rgano similar, que centralice las cuestiones relativas a la discapacidad. Debe tener carcter permanente, basarse en normas jurdicas y estar compuesto por representantes de organizaciones pblicas y privadas, organizaciones de personas con discapacidad y otras ONG. El artculo 18 se refiere a la necesidad de alentar y apoyar econmicamente a las organizaciones de personas con discapacidad, sus familiares y las personas que defiendan sus derechos. Esas organizaciones desempean un papel vital como conducto de comunicacin permanente y fuente de colaboracin para la elaboracin de polticas. El artculo 19 destaca la necesidad de una capacitacin adecuada del personal, especialmente de los encargados de prestar servicios a las personas con discapacidad. Los mdulos de capacitacin deben elaborarse en consulta con las organizaciones de personas con discapacidad. El artculo 20 se ocupa de la supervisin en el nivel nacional de los progresos de los planes nacionales. Se espera de los Estados que cooperen a nivel internacional en la elaboracin de normas comunes para la evaluacin nacional.

Los artculos 21 y 22 se refieren a la cooperacin de los Estados y en la comunidad internacional. Es interesante sealar que las Normas Uniformes aceptan la nocin de condicionar los programas de ayuda al desarrollo al logro de los objetivos de igualdad (artculos 21, prrafo 2, y 22, prrafo 2). La seccin 4 de las Normas Uniformes trata sobre el mecanismo de supervisin, lo que las distingue de otras resoluciones ordinarias de la Asamblea General. La finalidad del mecanismo es promover la aplicacin efectiva de las Normas. La supervisin debe ayudar a determinar los obstculos y a sugerir medidas idneas que contribuyan a una aplicacin eficaz de las Normas. Se encomienda a un Relator Especial la tarea de supervisar la aplicacin. El primer relator, Bengt Lindqvist, de Suecia, ocup el cargo durante dos mandatos completos, desde 1994 a 1997 y desde 1997 a 2000. En 2000, el Consejo Econmico y Social decidi renovar su mandato por un perodo ms, hasta el ao 200219. El Relator Especial informa a la Comisin de Desarrollo Social. En 2000 se le invit a pronunciar un discurso ante la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Se invit a las organizaciones de personas con discapacidad a que eligiesen entre ellas un cuadro de expertos al que habra de consultar el Relator Especial , lo que supone una excelente innovacin. Est previsto que el Relator Especial informe sobre posibles modos de reformar las Normas Uniformes en 2002. El Relator Especial de las Naciones Unidas mantiene su propio sitio web (www.disability-rapporteur.org). Realiz encuestas sobre discapacidad y elabor dos informes definitivos al terminar sus dos mandatos. En el primero de ellos se ofrecen detalles sobre la primera encuesta20. Se formulaban a los Estados cuatro preguntas sencillas relativas a su utilizacin de las Normas Uniformes. Los resultados fueron sumamente decepcionantes: slo se recibieron 38 respuestas. El Relator Especial llev a cabo una segunda encuesta, ms amplia, con asistencia de su cuadro de expertos. Esa encuesta tena por objeto: a) evaluar el nivel de aplicacin; b) determinar los principales cambios y logros en la esfera de la discapacidad; c) determinar los principales problemas y obstculos enfrentados durante el proceso de aplicacin. Los resultados fueron publicados en 199721. Se centra en cuestiones de poltica general, legislacin (artculo 15), posibilidades de acceso (artculo 5), organizaciones de personas con discapacidad (artculo 18) y coordinacin de los trabajos (artculo 17). Una conclusin sorprenResolucin 2000/10 del Consejo Econmico y Social, de 27 de julio de 2000. 20 Supervisin de la aplicacin de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, documento de las Naciones Unidas A/52/56, anexo. 21 Dimitris Michailakis, Government Action on Disability Policy: A Global Survey.
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Aplicacin de la autoridad moral

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dente de la encuesta fue que, en sus polticas, los pases daban ms prioridad a la prevencin y la rehabilitacin que a una legislacin efectiva contra la discriminacin. Segn la encuesta, que constituy un importante ejercicio de evaluacin de la situacin, es evidente que el enfoque tradicional de la discapacidad an est muy generalizado22. El Relator Especial tambin colabor en encuestas conexas relacionadas con la educacin (UNESCO), el derecho al trabajo (OIT) y el derecho a la salud (OMS). El segundo informe definitivo del Relator Especial (E/CN.5/2000/3, anexo) abarca el perodo comprendido entre 1997 y 2000. Su lectura es sumamente interesante. En el prrafo 119 se destacan los aspectos de las Normas que han de ser actualizados y las lagunas que han de colmarse:
No se han tratado lo suficiente algunos aspectos de la poltica sobre discapacidad, por ejemplo, en lo tocante a los nios con discapacidades, la cuestin del gnero y determinados grupos, principalmente las personas con discapacidades psiquitricas y de desarrollo. Se ha sealado que en las Normas no figura una estrategia para el mejoramiento de las condiciones de vida de los discapacitados en regiones de extrema pobreza. Tambin se ha omitido la cuestin de los discapacitados en condiciones de refugiados o situaciones de emergencia. [No] se ha hecho referencia alguna al mbito de la vivienda. Entre otras cosas, ello significa que no existe ninguna orientacin con respecto a la gestin de las instituciones, en que un gran nmero de personas con discapacidades todava pasan su vida entera en condiciones lamentables. Quizs tambin deberan reflejarse ms claramente los importantes acontecimientos registrados en materia de derechos humanos en el decenio de 1990.

de que disfrutan los dems. El prrafo 64 va ms all, afirmando lo siguiente:


El lugar de las personas discapacitadas est en todas partes. A las personas con discapacidades debe garantizrseles la igualdad de oportunidades mediante la supresin de todos los obstculos determinados socialmente, ya sean fsicos, econmicos, sociales o psicolgicos, que excluyan o restrinjan su plena participacin en la sociedad.

La Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social y el Programa de Accin de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social celebrada en Copenhague del 6 al 12 de marzo de 199523 son documentos sumamente amplios e interesantes que merecen ser consultados por derecho propio. Muchas de sus disposiciones generales guardan relacin directa con la esfera de discapacidad. En resumen, las personas con discapacidades son explcitamente mencionadas en varios lugares. Se reconoce que las personas con discapacidades constituyen una de las mayores minoras del mundo24. Se mencionan la necesidad de garantizar el acceso a la rehabilitacin, a servicios para una vida independiente y a tecnologa de asistencia25, y la necesidad de promover servicios de atencin a largo plazo basados en la comunidad para quienes han perdido su independencia26. Se destacan en particular las necesidades y los derechos de los nios con discapacidades27. Se menciona especficamente la necesidad de ampliar la gama de oportunidades de empleo para las personas con discapacidades28. Esto entraa poner fin a la discriminacin existente, adoptar medidas proactivas y
Hacer los ajustes apropiados en el lugar de trabajo para adaptarlos a las personas con discapacidades, incluida, a ese respecto, la promocin de tecnologas innovadoras29.

2.5

Conferencias mundiales y discapacidad

Las resoluciones, declaraciones y otros documentos antes mencionados se refieren directamente a la discapacidad. Hay muchas otras importantes resoluciones y declaraciones que tienen pertinencia indirecta y cabe mencionar algunas de ellas. De inters general es la Declaracin y Programa de Accin de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993. Una de las principales razones de la Declaracin fue disipar las dudas que an persistan acerca de la universalidad de los derechos humanos y la firmeza del compromiso de la comunidad internacional a ese respecto. Es interesante observar que las personas con discapacidad se mencionan en los prrafos 63 y 64 de la seccin II.B bajo el encabezamiento Igualdad, dignidad y tolerancia. El prrafo 63 reafirma que las personas con discapacidades tienen derecho a todos los derechos humanos
22

Mucho ms importante an es que el Programa de Accin afirma que una forma de responder a las necesidades sociales especiales, por ejemplo en el caso de las personas con discapacidades, sera que los gobiernos promoviesen y aplicasen las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad30. Deberan:
favorecer la igualdad de oportunidades, con objeto de que las personas con discapacidad puedan contribuir a la sociedad y beneficiarse de su plena participacin en ella. Las polticas relativas a las personas con discapacidad no deberan centrarse en sus discapacidades sino en sus
23 Documento de las Naciones Unidas A/CONF.166/9, anexos I (Declaracin) y II (Programa de Accin). 24 Ibd., anexo I, prr. 16 h). 25 Ibd., anexo I, sexto compromiso, n). 26 Ibd., captulo II, Erradicacin de la pobreza, prr. 35 j). 27 Ibd., prr. 39 e). 28 Ibd., captulo III, prr. 62 a) a c). 29 Ibd., prr.62 c). 30 Ibd., prr. 75 k).

Ibd., pg. 15.

30

Antecedentes

capacidades, y deberan velar por la dignidad de esas personas en su calidad de ciudadanos31.

En 1999 el Secretario General de las Naciones Unidas present a la Comisin de Desarrollo Social, como medida complementaria de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, un informe sobre la aplicacin del Programa Mundial de Accin32. En 2000 se celebr un perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre el seguimiento de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social. De l surgi un documento titulado Nuevas iniciativas en pro del desarrollo social33, que se refiere a la discapacidad y a la necesidad de:
66. Ampliar la gama de polticas y medidas, entre otras cosas mediante la promocin de la aplicacin de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad , encaminadas a habilitar a las personas con discapacidad para que desempeen una funcin cabal en la sociedad. Debera prestarse especial atencin a las mujeres y a los nios con discapacidad y a las personas con discapacidad de desarrollo, mental y psiquitrica. 67. Garantizar el acceso al empleo de las personas con discapacidad mediante la organizacin y el diseo del entorno laboral, y aumentar sus posibilidades de empleo aplicando medidas para mejorar su educacin y la adquisicin de conocimientos especializados mediante la rehabilitacin en la propia comunidad, siempre que sea posible, y aplicando otras medidas directas que pueden incluir los incentivos a las empresas para que den empleo a las personas con discapacidad.

aprob el Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin en 198836. Esos principios de aplicacin general son, por supuesto, pertinentes en el contexto de la reclusin obligatoria de las personas aquejadas de enfermedad mental.

2.6

Resoluciones de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y discapacidad

La Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprueba una resolucin sobre discapacidad cada dos aos. En los ltimos aos, esas resoluciones han sido patrocinadas por Irlanda. Dado que no suelen someterse a votacin, el texto suele estar acordado de antemano. Tradicionalmente se han centrado en el sistema de las Naciones Unidas y las Normas Uniformes de las Naciones Unidas. Recientemente, sin embargo, han establecido vnculos incluso ms estrechos entre la cuestin de la discapacidad y el funcionamiento del mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas. La resolucin 1994/27 sobre los derechos humanos y la discapacidad fue aprobada en la 50.a sesin de la Comisin en 1994. Fue redactada a raz del informe Despouy y por consiguiente se centraba en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y en la necesidad de que los Estados y las ONG aporten toda informacin pertinente al rgano de vigilancia de los tratados correspondiente. Es importante que, ya en 1994, la resolucin tambin alentaba (en el prrafo 6):
a todos los rganos de vigilancia de tratados de derechos humanos que respondan afirmativamente a la invitacin de vigilar el cumplimiento por los Estados de los compromisos contrados en virtud de los oportunos instrumentos de derechos humanos a fin de garantizar el pleno disfrute de esos derechos por parte de las personas discapacitadas.

Otro documento interesante es la Declaracin sobre la eliminacin de la violencia contra la mujer, proclamada por la Asamblea General en 199334. La Declaracin menciona especficamente a las mujeres discapacitadas como grupo especialmente vulnerable a la violencia. Desde hace mucho tiempo, las Naciones Unidas se preocupan por la tortura y han proclamado numerosas declaraciones de aplicacin general a ese respecto. La Asamblea General aprob los Principios de tica mdica aplicables a la funcin del personal de salud, especialmente los mdicos, en la proteccin de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en 198235. Esos principios tienen aplicaciones y repercusiones evidentes en el contexto de las instituciones mentales, los hospitales y otros lugares de tratamiento. La Asamblea General
Ibd. Comisin de Desarrollo Social, Informe provisional del Secretario General sobre la aplicacin del Programa de Accin Mundial para los Impedidos, E/CN.5/1999/5. 33 A/RES/S-24/2, anexo. 34 Resolucin 48/104 de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1993. 35 Resolucin 37/194 de la Asamblea General, de 18 de diciembre de 1982.
32 31

La resolucin 1996/27 sobre los derechos humanos y las personas con discapacidad fue aprobada por la Comisin de Derechos Humanos en su 52.a sesin en 1996. La Comisin se congratulaba de la labor realizada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que acababa de adoptar la Observacin general N. 5. Al mismo tiempo que instaba a las ONG a aportar la informacin pertinente a ese Comit, reiteraba la invitacin formulada en la resolucin de 1994 a todos los rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos a vigilar el cumplimiento por los Estados de los compromisos contrados en virtud de los oportunos instrumentos de derechos humanos en relacin con la discapacidad.
36 Resolucin 43/173 de la Asamblea General, de 9 de diciembre de 1988.

Aplicacin de la autoridad moral

31

La resolucin de 1998 era ms detallada y clara (resolucin 1998/31 sobre los derechos humanos de las personas con discapacidad, aprobada en la 54.a sesin). Ya en el primer prrafo de la parte dispositiva reconoca que
cualquier violacin del principio fundamental de igualdad y cualquier discriminacin o diferencia negativa de trato de las personas con discapacidad que contravenga las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad vulnera los derechos humanos de esas personas.

humanos de las personas con discapacidad. Es importante que en el prrafo 30 acerca an ms a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos a la esfera de los derechos humanos y la discapacidad e invita:
a la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en cooperacin con el Relator Especial sobre Discapacidad de la Comisin de Desarrollo Social, a examinar medidas para fortalecer la proteccin y vigilar los derechos humanos de las personas con discapacidad, y a solicitar aportaciones y propuestas de las partes interesadas, en particular el grupo de expertos.

Estos trminos asumen correctamente que la filosofa de las Normas Uniformes se basa en la igualdad y la no discriminacin. Esa filosofa, basada en los derechos humanos, se expone con considerable detalle en las Normas. A continuacin, la resolucin presupone que cualquier violacin del espritu de igualdad consagrado en las Normas supone una violacin de los derechos humanos. Este criterio puede criticarse como una excesiva identificacin de las Normas con los derechos humanos. Por otro lado, la aplicacin del concepto de igualdad en la esfera de la discapacidad exige mucho ms que abstenerse simplemente de la discriminacin. En cualquier caso, es evidente que las Normas Uniformes habrn de figurar de forma destacada en cualquier eventual negociacin de un tratado relativo a los derechos de las personas con discapacidad. Adems de reiterar la invitacin a los rganos creados en virtud de los tratados a vigilar el cumplimiento de los compromisos en materia de derechos humanos en relacin con las personas con discapacidad, la resolucin 1998/31 tambin insta especficamente a los gobiernos (prrafo 11)
a que tengan plenamente en cuenta la cuestin de los derechos humanos de las personas con discapacidad cuando presentan sus informes de conformidad con los instrumentos pertinentes de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos.

Es interesante sealar que en el proyecto de resolucin se peda iniciar un procedimiento para la posible elaboracin de una convencin de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidades. De haberse aprobado, el texto habra sido el siguiente:
Considera que el prximo paso lgico para promover el disfrute en efectivo de los derechos de las personas con discapacidad exige que la Comisin de Desarrollo Social (de las Naciones Unidas) examine la conveniencia de elaborar una convencin internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, as como la forma y el contenido de ese instrumento, y solicite aportaciones y propuestas de las partes interesadas, incluido en particular el cuadro de expertos (es decir, el cuadro de expertos que asesora al Relator Especial en virtud de las Normas Uniformes).

Este prrafo del proyecto fue retirado cuando la delegacin patrocinadora tuvo la impresin de que no saldra adelante sin someterlo a votacin, lo que habra sido contraproducente.

2.7

Seminarios de expertos de las Naciones Unidas sobre discapacidad

La Secretara de las Naciones Unidas organiz una serie de importantes reuniones de expertos sobre discapacidad en todo el mundo. Berkeley Una de esas reuniones, la Reunin consultiva de un grupo de expertos de las Naciones Unidas sobre normas y patrones internacionales relacionados con la discapacidad, fue patrocinada por la Escuela de Derecho Boalt Hall de la Universidad de California en Berkeley, en cooperacin con el World Institute on Disability, del 8 al 12 de diciembre de 1998. La reunin se organiz para ofrecer conclusiones y recomendaciones en relacin con lo siguiente: a) formas de aumentar la comprensin de normas y patrones internacionales relacionados con la discapacidad en su relacin con la legislacin y las polticas nacionales; b) promover la aplicacin de esas normas y patrones en el mbito nacional; y c) marcos legislativos apropiados para promover la aplicacin pertinente de normas y patrones internacionales, incluida la formulacin de modelos de

La resolucin ms reciente de la Comisin (resolucin 2000/51 sobre los derechos humanos de las personas con discapacidad, aprobada en la 56.a sesin) comienza tomando nota de la adopcin por la Organizacin de los Estados Americanos, el 7 de junio de 1999, de la Convencin Interamericana para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad (1999) como buen ejemplo de preocupacin y accin a nivel regional. La resolucin reitera ya en su primer prrafo el pasaje antes citado de la resolucin 1998/31 en el sentido de que cualquier violacin de las Normas Uniformes vulnera los derechos humanos de las personas con discapacidad. Esto es importante pues cimienta el nexo entre las Normas Uniformes y los derechos humanos. La resolucin 2000/51 tambin invita a todos los relatores especiales a que en el desempeo de sus mandatos tengan en cuenta la situacin y los derechos

32

Antecedentes

legislacin nacional. El informe de la reunin puede consultarse en el sitio web del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales. En la reunin de Berkeley se reconocieron los numerosos avances positivos en relacin con la cuestin de la discapacidad en los diversos rganos de vigilancia de los tratados. No obstante, se consider que
an queda mucho por hacer para garantizar que las violaciones de los derechos humanos de las personas con discapacidad sean reconocidas por los rganos de derechos humanos y obtengan una respuesta de stos.

rios en otros aspectos. Se observ que los instrumentos dedicados a grupos especficos, como los que garantizan los derechos de los nios, las mujeres, las minoras o los pueblos indgenas, han centrado su atencin en cuestiones que haban permanecido mucho menos visibles en el mbito de los instrumentos generales de derechos humanos.

En la Reunin se examinaron diversas estrategias amplias para la aplicacin de normas internacionales en el nivel nacional y tambin se estudi la cuestin de las estrategias de aplicacin en el nivel internacional. Es interesante en que la reunin de Berkeley recomend (parte 5 de su informe) lo siguiente:
Debera establecerse un grupo de trabajo de la Comisin de Derechos Humanos para examinar las violaciones especficas de los derechos de las personas con discapacidad. Ese Grupo de Trabajo debera incluir a personas con discapacidad entre sus miembros. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos debera incluir a personas con discapacidades entre sus miembros. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos debera examinar la posibilidad de organizar las reuniones del grupo de trabajo en lugares de todo el mundo a fin de garantizar la posibilidad de acceso a personas con discapacidades procedentes del mayor nmero posible de pases.

Una de las conclusiones de la reunin de Berkeley fue recomendar que la Divisin de Poltica Social y Desarrollo de las Naciones Unidas examine la conveniencia de un nuevo instrumento internacional y la forma y el contenido de ese instrumento; y solicite aportaciones y propuestas... de las partes interesadas (parte 7 del informe de la reunin). Hong Kong Como complemento a la reunin de Berkeley, el Seminario Interregional y Simposio sobre Normas y pautas internacionales relacionadas con la discapacidad se celebr en Hong Kong (China) del 13 al 17 de diciembre de 1999. Sus recomendaciones se agruparon en tres apartados: a) normas y pautas internacionales relacionadas con la discapacidad; b) aumento de la capacidad para promover y vigilar la aplicacin de normas y pautas; y c) criterios para la definicin de discapacidad37. Los trabajos de esta reunin abarcaron numerosas cuestiones. Entre las muy interesantes recomendaciones formuladas por la reunin de Hong Kong en el apartado 1 (normas y pautas internacionales, pg. 4 del borrador del informe) figuraba la siguiente:
La Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas debera estudiar la posibilidad de designar un relator especial encargado especficamente de las violaciones de los derechos humanos de las personas con discapacidad para que investigue las violaciones sistemticas e individuales de los derechos humanos de las personas con discapacidad (el mandato, que debe ser elaborado en consulta con grupos de personas discapacitadas, debe incluir una amplia gama de cuestiones, como las relativas al gnero y a la discapacidad cruzada).

En la reunin de Berkeley tambin se sugiri que los derechos de las personas con discapacidades se tuviesen en cuenta en todos los procedimientos de derechos humanos, incluidos los procedimientos temticos, la resolucin 1235 y la resolucin 1503. Adems, examin los argumentos a favor de una convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad. Una de las preocupaciones expresadas (en la parte 6 de informe) fue que cualquier nuevo instrumento relativo especficamente a la discapacidad
podra tener la consecuencia involuntaria de marginar a las personas con discapacidades, y esa discriminacin podra verse perpetuada por la atencin a los derechos de las personas con discapacidad en un instrumento especial.

Esta es una idea que ya ha madurado. En la reunin se recomend lo siguiente:


Las Naciones Unidas, los Estados Miembros y las organizaciones que defienden los derechos de las personas con discapacidad deben iniciar el proceso de adopcin de un tratado internacional que se ocupe especficamente de los derechos humanos de las personas con discapacidad. En el proceso de formulacin de ese instrumento, es preciso observar los siguientes principios:
37 Vase tambin T. Degener, International Disability LawA new legal subject on the rise: the Interregional Experts Meeting in Hong Kong, Berkeley Journal of International Law, vol. 4 (1999), pp. 180-195.

Por otro lado, en la reunin de Berkeley se reconoca lo siguiente:


Muchos de los principios, normas, declaraciones, pautas y directrices existentes que se ocupan de la cuestin de la discapacidad estn dispersos en distintos instrumentos; algunos no son lo bastante especficos o de cumplimiento obligatorio; otros no son globales, no garantizan una falta de discriminacin operativa, amplia y jurdicamente efectiva por causa de discapacidad. Una nueva convencin dara la oportunidad de revisar o desechar normas o declaraciones de derechos vigentes que no concuerden con el pensamiento actual acerca de los derechos humanos de las personas con discapacidades o que sean poco satisfacto-

Aplicacin de la autoridad moral

33

a) el proceso de redaccin de cualquier nuevo tratado debe ser abierto, incluyente y representativo de los intereses de las personas con discapacidad. b) las personas con discapacidad deben figurar entre los participantes principales en la redaccin de cualquier nuevo tratado en todas las fases del proceso de negociacin. c) la elaboracin de cualquier nuevo tratado no debe redundar en menoscabo de las disposiciones internacionales existentes relativas a los derechos de las personas con discapacidad ni contravenir ninguna norma nacional sobre discapacidad que ofrezca un mayor grado de proteccin de derechos.

mientas mediante las cuales las ONG puedan notificar violaciones en un formato que el sistema pueda comprender y tramitar. Tambin se acord que se necesitan mecanismos y herramientas claros para facilitar el acopio y el tratamiento de informacin. El seminario de Estocolmo propuso un mecanismo para la documentacin de casos individuales de violacin de derechos. Recomend que las ONG contraten, retengan o utilicen los conocimientos de un especialista en derechos humanos para este tipo de trabajo. El seminario formul recomendaciones sumamente detalladas y tiles sobre la forma de conseguir el mximo efecto con esta labor. Propuso la creacin de una base de datos de casos judiciales y jurisprudencia, que abarque leyes y polticas nacionales, que se mantendra en la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. El seminario tambin recomend que se siguiera la labor de los medios de informacin en relacin con los derechos de los discapacitados con el fin de documentar los abusos de los derechos humanos en los medios y por stos. El seminario de Estocolmo se distingui por que llev el debate a un nuevo nivel. Los participantes examinaron la forma de aprovechar al mximo el mecanismo de los tratados. Tambin defendieron de forma firme y bien argumentada la necesidad de algn tipo de vigilancia internacional de los derechos humanos de los discapacitados. El 9 de febrero de 2001, la Divisin de Poltica Social y Desarrollo de la Secretara de las Naciones Unidas organiz en Nueva York una Reunin consultiva oficiosa sobre normas y pautas internacionales para las personas con discapacidad. Se prepararon varios documentos para la reunin cuyo objetivo no era producir recomendaciones como tales, sino estimular el debate acerca del futuro. El resumen de los debates que figura en el informe de la Reunin es sumamente revelador. Segn el prrafo 22, por ejemplo:
Varios gobiernos han expresado su inters por abordar los derechos de las personas con discapacidades mediante un enfoque de doble va, que entraara la elaboracin de una convencin, y estudios sobre distintas opciones para incorporar la promocin y proteccin de los derechos de las personas con discapacidades a los actuales instrumentos internacionales. Esos estados consideraban que una convencin sera un complemento y no una alternativa excluyente a los instrumentos internacionales vigentes y los derechos de las personas con discapacidad.

La Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Discapacidad convoc a un Seminario sobre Derechos Humanos y Discapacidad en Estocolmo (Suecia) del 5 a 9 de noviembre de 2000. El informe, titulado Let the World Know [Que el mundo sepa], fue elaborado por la Relatora, Marcia Rioux. La finalidad del seminario era elaborar directrices para apoyar a las ONG que se ocupan de la discapacidad en su labor de deteccin y notificacin de infracciones y abusos de los derechos humanos; el seminario se celebr en aplicacin del prrafo 30 de la resolucin 2000/51 de la Comisin de Derechos Humanos, en la que se peda la cooperacin entre el Relator Especial y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el fortalecimiento de la proteccin de los derechos humanos de las personas con discapacidad. De modo ms especfico, los objetivos del seminario eran los siguientes:
Ofrecer un foro de intercambio de conocimientos y experiencia y dialogar sobre la integracin de las cuestiones relacionadas con la discapacidad en los procesos de derechos humanos; Elaborar una metodologa sustantiva para relacionar los obstculos a la participacin, la desatencin, el abuso y otras formas de discriminacin a las disposiciones legales de los instrumentos de derechos humanos existentes; y Disear un proceso para el seguimiento y para el acopio y el anlisis de informacin, y en este marco desarrollar y apoyar la capacidad de presentacin de informes en las ONG que se ocupan de la discapacidad.

Estos objetivos son importantes pues se refieren a formas de conseguir que el mecanismo de derechos humanos funcione mejor en el contexto de la discapacidad. Un aspecto crucial es la forma de mejorar la participacin de las ONG en ese mecanismo, por ejemplo acopiando, tratando y utilizando la informacin a la que tienen acceso. El seminario de Estocolmo acord que era importante incorporar la discapacidad al resto de cuestiones de que se ocupa el sistema de vigilancia de los tratados de Naciones Unidas sobre derechos humanos. Un elemento innovador se refera a la elaboracin de herra-

El informe de la Reunin (prrafo 25) tambin se refiere al hecho de que


[Varias ONG]... expresaron la opinin de que la elaboracin de una convencin sobre los derechos de las personas con discapacidad reviste gran importancia, en particular porque hoy en da la discapacidad se considera principalmente una cuestin de derechos humanos ms que una cuestin perteneciente al mbito de los servicios mdicos y de asistencia social. [Las ONG] tambin sea-

34

Antecedentes

laron que se considera que una convencin sera un complemento a las Normas Uniformes y no un instrumento alternativo. Mientras que las Normas Uniformes no son de cumplimiento obligatorio, son s un instrumento indispensable que ofrecen una til orientacin para la poltica y la prctica.

2.8

Resolucin de la Asamblea General sobre una convencin para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad

al menos en cierta medida a las recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos y la Comisin de Desarrollo Social. Si esos rganos acuerdan la elaboracin de una convencin, es de suponer que tambin se pongan de acuerdo sobre un proceso que permita el mximo tiempo posible para examinar las cuestiones pertinentes y un espacio mximo de consultas con la sociedad civil. La resolucin decide que el Comit Especial celebre al menos un perodo de sesiones, de diez das de duracin, antes del quincuagsimo sptimo perodo de sesiones de la Asamblea General e invita a todos los rganos pertinentes, incluidos las ONG y los rganos competentes creados en virtud de tratados de derechos humanos, a que aporten su contribucin a la labor encomendada al Comit Especial. Tambin pide que se celebren reuniones regionales para que puedan aportarse distintas perspectivas al proceso.

En diciembre de 2001, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob una resolucin sobre una Convencin internacional amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad38. La Asamblea observaba con satisfaccin que las normas uniformes ejercen una importante influencia en la evolucin positiva en los niveles nacional e internacional. Sin embargo, tambin reconoca que:
a pesar de los esfuerzos emprendidos [por rganos y organizaciones] para aumentar la cooperacin y la integracin, adems de la concientizacin y sensibilizacin acerca de las cuestiones relativas a la discapacidad, ellos no han sido suficientes para promover una participacin y oportunidades plenas y efectivas de las personas con discapacidad en la vida econmica, social, cultural y poltica.

2.9

Conclusiones

En el primer prrafo dispositivo de la resolucin, la Asamblea


Decide establecer un comit especial abierto a la participacin de todos los Estados Miembros y observadores de las Naciones Unidas para que examine propuestas relativas a una convencin internacional amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, sobre la base de un enfoque holstico de la labor realizada en las esferas del desarrollo social, los derechos humanos y la no discriminacin y teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisin de Derechos Humanos y de la Comisin de Desarrollo Social;

En los ltimos aos se ha producido un avance inexorable desde los instrumentos no vinculantes como principal fuerza motriz para el cambio en la esfera de la discapacidad. Esto se pone de manifiesto claramente en las resoluciones de la Comisin de Derechos Humanos de los Naciones Unidas, que ahora subrayan la importancia de los seis grandes instrumentos de derechos humanos en el contexto de la discapacidad. Tambin puede observarse en las conclusiones de las distintas reuniones de expertos, especialmente el seminario celebrado en Hong Kong. El seminario de Estocolmo dio el siguiente paso lgico, el de estudiar cmo puede conseguirse el cambio necesario mediante la aportacin de informacin til. El cambio se aprecia con particular claridad en la resolucin de la Tercera Comisin de la Asamblea General sobre la necesidad de una convencin. El respaldo sin reservas de una perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos ha servido para presionar de forma natural al sistema de derechos humanos para que responda de forma positiva y apropiada. En la siguiente parte del presente estudio se examina la trayectoria de los rganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos hasta la fecha.

Un movimiento semejante tena que manifestarse antes o despus en algn lugar del mecanismo de las Naciones Unidas. Cabe sealar que la decisin obedece
38 Resolucin 56/168 de la Asamblea General, de 19 de diciembre de 2001.

CAPTULO 3 Establecimiento de puentes entre la legislacin vinculante y la no vinculante: aplicacin de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas a la esfera de la discapacidad
Gerard Quinn, Theresia Degener
La Comisin reconoce que cualquier violacin del principio fundamental de igualdad y cualquier discriminacin o diferencia negativa de trato de las personas con discapacidad que contravenga las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad vulnera los derechos humanos de esas personas. Resolucin 1998/31 de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos de las personas con discapacidad

3.1

El sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas

Manual de Preparacin de Informes sobre los Derechos Humanos [HRI/PUB/91/1 (Rev.1), Ginebra, 1997]. Algunos de los tratados prevn el derecho de denuncia individual al rgano de vigilancia correspondiente, lo que ha generado un volumen considerable de jurisprudencia. Cada vez se ha hecho ms comn en la prctica de esos rganos la formulacin de observaciones generales, que pretenden ser una interpretacin autorizada de los tratados aunque tienen fuerza jurdica obligatoria. Esas observaciones generales pueden ofrecer una orientacin til acerca de la aplicacin de los tratados en el contexto de la discapacidad. Los dos principales tratados de derechos humanos son el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). El primero ampara una serie de derechos civiles y polticos y tiene por objeto defender la libertad de la persona y garantizarle la posibilidad de influir en la vida poltica de la comunidad. El segundo tiene por objeto garantizar que la libertad est reforzada por derechos sociales y disposiciones sociales apropiadas. Esas dos cuestiones de la libertad y el apoyo social apropiado para la libertad son cruciales para las personas con discapacidad. Ambos Pactos fueron negociados durante los aos 50 y fueron oficialmente adoptados y abiertos a la firma y la ratificacin en 1966. Al 8 de febrero de 2002,
35

Como se seal en el captulo anterior, la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha instado a los rganos de vigilancia de los tratados a tener debidamente en cuenta los derechos de las personas con discapacidad en sus actividades en relacin con cada uno de los seis tratados principales en materia de derechos humanos. Esto reviste una importancia enorme, pues reconoce la necesidad de canalizar el potencial de los diversos instrumentos jurdicos internacionales en beneficio de las personas con discapacidad. El propsito de la parte 2 del presente estudio es evaluar si esto se est haciendo y, en su caso, de qu forma. Aqu esbozamos brevemente en qu consisten los seis tratados principales de derechos humanos e indicamos cmo pueden seguirse las novedades pertinentes en relacin con ellos. Cada tratado o convencin cuenta con un rgano de vigilancia cuya tarea consiste en hacer aplicar o vigilar la aplicacin del tratado correspondiente. Dado que la responsabilidad legal primordial incumbe a los Estados Partes, la tarea fundamental de los rganos creados en virtud de los tratados es vigilar la aplicacin nacional de stos. Ello se hace mediante el examen de los informes peridicos que presentan por los Estados Partes, respecto de los cuales los rganos emiten observaciones finales o conclusiones y recomendaciones. Las Naciones Unidas han publicado una til gua para la presentacin de informes por los Estados Partes, titulada

36

Antecedentes

un total de 148 Estados haban ratificado el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y 145 haban ratificado el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. El rgano de vigilancia pertinente creado en virtud del primero, el Comit de Derechos Humanos, vigila la aplicacin del tratado por los Estados Partes mediante el examen de informes peridicos que presentan stos. El rgano de vigilancia del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales es el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, que tambin vigila la aplicacin nacional por medio de los informes de los Estados Partes. El PIDCP tiene un Protocolo Facultativo que prev la presentacin de denuncias de particulares ante el Comit de Derechos Humanos, siempre que el Estado Parte pertinente ayer ratificado el Protocolo. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha propuesto un proyecto de protocolo al Pacto correspondiente que, en caso de adoptarse, permitira a los particulares presentar denuncias anlogas en relacin con el Pacto. En 1995 el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales aprob una importante observacin general de gran alcance sobre la discapacidad (Observacin general N. 5). Las Naciones Unidas han adoptado otros cuatro importantes tratados de derechos humanos. Uno de ellos se ocupa de un derecho humano muy concreto, el derecho a no ser sometido a tortura: la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Esta Convencin reviste evidente importancia, entre otras, para los millones de personas con discapacidad que estn internadas en instituciones. Se adopt y abri a la firma y la ratificacin en 1984. Al 8 de febrero de 2002 haba sido ratificada por 128 Estados. El Comit contra la Tortura vigila la aplicacin del tratado en el nivel nacional examinando los informes peridicos que le presentan los Estados Parte. Tambin puede examinar denuncias de particulares siempre que el Estado Parte de que se trate haya reconocido la competencia del Comit a ese respecto. Adems puede examinar, en ciertas circunstancias, denuncias entre Estados y llevar a cabo investigaciones. Los otros tres tratados se ocupan de grupos o categoras concretas de personas que pueden ser vctima de discriminacin: la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW), de 1979; la Convencin sobre los derechos del nio (CRC), de 1989; y la Convencin internacional sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin racial (ICERD), de 1966. En general, esos tratados sirven dos propsitos: en primer lugar, establecen el principio de la no discriminacin en relacin con el disfrute de todos los derechos humanos para las categoras de personas a las que amparan. En segundo lugar, y en la medida necesaria, aade especificidad a los derechos generales previstos en los Pactos, adaptndolos de forma ms directa a las circunstancias de los grupos protegidos.

Estas convenciones especficas revisten una importancia evidente en el contexto de la doble discriminacin. As, las personas con discapacidad pueden sufrir discriminacin no slo por su discapacidad sino tambin porque pertenecen a otros grupos o minoras, como los nios, los grupos raciales o las mujeres. Es de la mxima importancia extraer la mxima proteccin de esos tratados para los grupos interesados. La CEDAW contiene un Protocolo Facultativo que permite presentar denuncias individuales ante el Comit. Al 8 de febrero de 2002 haba 168 Estados Partes en la Convencin. El Comit ha publicado una Recomendacin general segn la cual los Estados Partes deben incluir referencias a las mujeres con discapacidad en sus informes. La Convencin sobre los Derechos del Nio (CRC) fue adoptada y abierta a la firma en 1989. A diferencia de los otros tratados de derechos humanos, contiene un artculo sumamente especfico sobre los derechos de los nios discapacitados (artculo 23). Naturalmente, la inclusin de ese artculo no implica que los otros derechos previstos en la Convencin no sean aplicables a los nios discapacitados. En 1997 el Comit sobre los Derechos del Nio celebr un da de debate general sumamente til sobre los nios con discapacidad, lo que parece haber tenido un efecto positivo en su enfoque de la Convencin en el contexto de la discapacidad. Al 8 de febrero de 2002 haba 191 Estados Partes, lo que la convierte en el tratado de derechos humanos de las Naciones Unidas ms ratificado. No prev ningn procedimiento de denuncia. La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (ICERD) fue adoptada y abierta a la firma en 1965. Esta Convencin reviste particular importancia para las personas que padecen doble discriminacin por motivos de raza y de discapacidad. La Convencin prev procedimientos de denuncia de particulares y entre Estados. Al 8 de febrero de 2002 haba 161 Estados Partes en la convencin.

3.2 Navegacin por el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas
La base de datos sobre los rganos creados en virtud de tratados que figura en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (www.unhchr.ch) contiene informacin detallada sobre el funcionamiento de los rganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. La seccin de Actualidad de la pgina de bienvenida de la Oficina del Alto Comisionado ofrece informacin actualizada sobre importantes conferencias mundiales que tengan relacin con los derechos humanos. El mapa del sitio ofrece un punto de entrada rpida en los textos de los tratados. Tambin contiene

Establecimiento de puentes entre la legislacin vinculante y la no vinculante

37

informacin acerca de todos los rganos de derechos humanos de las Naciones Unidas, inclusive la Comisin de Derechos Humanos y la Tercera Comisin de la Asamblea General, un listado temtico de asuntos actuales en materia de derechos humanos y detalles sobre el funcionamiento de la Oficina. En el Mapa del sitio tambin se encuentran enlaces con los rganos de vigilancia de los tratados y, de modo especialmente importante, con las bases de datos que se refieren a sus actividades. Tambin hay vnculos con otras bases de datos, entre ellas la de rganos creados por la Carta de las Naciones Unidas, como el Consejo Econmico y Social. La Base de datos de los rganos de vigilancia de los tratados es fundamental para seguir los acontecimientos pertinentes en cada uno de los seis tratados principales. Tambin puede accederse a ella pulsando en el apartado Documentos de la pgina de bienvenida de la Oficina. En la columna izquierda de la pgina de la base de datos de los rganos de vigilancia de los tratados aparecen enlaces a los nombres de los actuales miembros del comit, los documentos pertinentes, la situacin de cada Estado Parte de cada tratado en relacin con la presentacin de informes y el estado actual de ratificacin (inclusive informacin sobre declaraciones y reservas).

La seccin Documentos de la base de datos de los rganos de vigilancia de los tratados es sumamente importante. Puede utilizarse para acceder a los informes de los Estados Partes, las observaciones generales, las listas de cuestiones enviadas a los Estados Partes por el rgano pertinente, las respuestas a esas listas remitidas por el gobierno correspondiente, las actas resumidas de las reuniones entre gobiernos y rganos de vigilancia de los tratados, y las observaciones finales, comentarios y recomendaciones de los rganos. La seccin Documentos tambin contiene informacin sobre la jurisprudencia de los rganos de vigilancia de los tratados que pueden examinar denuncias individuales o de otro tipo. La seccin puede consultarse por pas, idioma, signatura, tratado o tipo de documento. Para conocer la trayectoria de cierto pas, por ejemplo, el criterio de bsqueda en la base de datos es por pases. Para obtener un panorama general de cmo funciona un tratado se busca por tratados. Existen algunas publicaciones generales sobre el funcionamiento de los tratados en el contexto de la discapacidad. Uno de ellos es: T. Degener y Y. KosterDreese (eds.), Human Rights and Disabled Persons (Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1995).

PARTE 2
Evaluacin del uso actual de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad

CAPTULO 4 Discapacidad y libertad: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP)


Theresia Degener
En este captulo se evalan el uso actual y las posibilidades futuras del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) para garantizar y promover los derechos de las personas con discapacidad. Se divide en cinco secciones. La primera contiene un panorama general del Pacto en el que se indica la pertinencia de los derechos amparados en l para las personas con discapacidad. La segunda seccin analiza el funcionamiento del Pacto en el contexto de la discapacidad, se aclaran los mtodos de aplicacin y se examina la pertinencia de las observaciones generales como instrumentos de interpretacin. La tercera seccin se ocupa de la cobertura de la discapacidad en los informes peridicos y la respuesta del Comit de Derechos Humanos. La cuarta seccin examina el procedimiento de denuncia en virtud del primer Protocolo Facultativo del Pacto desde el punto de vista de la discapacidad. La quinta seccin contiene nuestras conclusiones en relacin con el uso actual del Pacto y las posibles medidas para incrementar su valor en el contexto de la discapacidad. primer Protocolo Facultativo, que prev denuncias individuales de ciudadanos de los Estados Partes, fue adoptado y entr en vigor al mismo tiempo que el Pacto. Al 8 de febrero de 2002 haba sido ratificado por 101 Estados Partes. El Segundo Protocolo Facultativo, que se ocupa de la abolicin de la pena de muerte, fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989 y entr en vigor en 2000. Ha sido ratificado por 46 Estados Partes. Aunque los redactores del Pacto no tenan en mente a las personas con discapacidad, es evidente que stas estn claramente cubiertas por sus disposiciones. Por un lado, el Pacto es universal en el sentido de que abarca todos los derechos humanos. A diferencia de otros tratados como la CEDAW o la CRC, no se centra en un grupo de poblacin particular. En segundo lugar, cabe interpretar sin lugar a dudas que la afirmacin contenida en el prembulo del Pacto de que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad inherente a todos los miembros de la familia humana y de sus derechos iguales e inalienables incluye a las personas con discapacidad. Por ltimo, si bien es cierto que el Pacto no menciona explcitamente a las personas con discapacidad, a estas alturas est claro que la discapacidad est incluida en la expresin cualquier otra condicin social de los artculos 2 y 26, que son las clusulas de no discriminacin del tratado. El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha adoptado este criterio en la interpretacin de las disposiciones comparables de no discriminacin de este tratado. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha procedido con arreglo a la premisa de que las personas con discapacidad estn amparadas por el Pacto en la mayora de las declaraciones sobre personas discapacitadas adoptadas en los ltimos 25 aos1.
Por ejemplo, la Declaracin de los Derechos de los Impedidos, 1975. Vase Gerard Quinn, The International Covenant on Civil and Political Rights, Human Rights and Disabled Persons, T. Degener and Y. Koster-Dreese (eds.) (Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1995), pg. 81. 41
1

4.1

Pertinencia de los derechos civiles y polticos para la discapacidad


Pertinencia general de los derechos previstos en el pacto para la discapacidad

4.1.1

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de 1966 es uno de los ms importantes instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. Junto con la Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966, constituye la Carta Internacional de Derechos Humanos. El Pacto fue adoptado en 1966 por la Asamblea General de las Naciones Unidas y entr en vigor en 1976 tras su ratificacin por un nmero suficiente de Estados. Al 8 de febrero de 2002 haban ratificado el Pacto 148 de los 189 Estados Miembros de las Naciones Unidas. El Pacto va acompaado de dos protocolos. El

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Durante esos mismos 25 aos, la discapacidad se ha ido convirtiendo en una cuestin de derechos civiles y polticos en lugar de un problema mdico que debe resolverse mediante una poltica de intervencin mdica y segregacin con la intervencin de servicios sociales especiales. Este concepto histrico o imagen de la discapacidad como cuestin mdica y social explica por qu en general la discapacidad no se ha percibido como cuestin de derechos humanos del mismo modo que el gnero o la raza2. Cada vez que la doctrina de derechos humanos y la discapacidad se han asociado en el pasado, se ha dado ms importancia a los derechos consagrados en el PIDESC que a los del PIDCP. Este planteamiento se refleja en el hecho de que la Dependencia de Discapacidad de las Naciones Unidas, que depende de la Divisin de Poltica Social y Desarrollo, no tiene homlogo en el mecanismo de derechos humanos. Se observa asimismo en la poltica de los Estados, en los que suelen ocuparse de la discapacidad los ministerios de bienestar social en lugar de considerar la cuestin merecedora de atencin por todos los departamentos gubernamentales. Adems, la propia comunidad internacional que trabaja en la esfera de la discapacidad ha prestado poca atencin al trabajo del Comit de Derechos Humanos durante el Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos. En el primer libro publicado sobre el mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas y las personas con discapacidad, Gerard Quinn haca la siguiente observacin:
quiz ha llegado el momento de que la comunidad que trabaja en la esfera de la discapacidad preste (la misma) atencin a los derechos civiles y polticos que... a los derechos econmicos y sociales. Lo ideal sera tener presentes simultneamente ambos conjuntos de derechos3.

a) Derechos previstos en el PIDCP: proteccin de la existencia humana y la integridad de la persona en el contexto de la discapacidad El derecho bsico del primer grupo es el derecho a la vida (artculo 6). En los pases en desarrollo, la tasa de mortalidad de los nios discapacitados a menudo es mayor porque son los ltimos en ser alimentados o cuidados. En los pases desarrollados, el derecho a la vida se ve afectado por prcticas de eutanasia, como la de denegar a un recin nacido con discapacidad un tratamiento que puede salvarle la vida. Otro importante derecho a este respecto es el derecho a no ser torturado ni sometido a otros tratos y penas crueles, inhumanos o degradantes (artculo 7). En particular, este artculo prohbe la experimentacin mdica o cientfica sin libre consentimiento. Gerard Quinn ha definido cuatro circunstancias en las que esos derechos guardan relacin con la discapacidad6. En primer lugar, la discapacidad a menudo se debe a violaciones de los derechos humanos como crmenes de guerra, torturas o tratos y penas degradantes o crueles. En segundo lugar, los servicios para las personas discapacitadas prestados por el Estado o bajo sus auspicios pueden contravenir el artculo 7 si son degradantes o inhumanos. Por ejemplo, puede producirse una violacin si se almacena a personas discapacitadas en instituciones. Gerard Quinn llega a afirmar lo siguiente:
Una poltica deliberada de tratamiento de las personas con discapacidades en virtud de disposiciones diferentes sencillamente por comodidad administrativa podra suponer la consideracin de ciudadana de segunda clase y, cuando menos, podra considerarse trato degradante en virtud del art. 77.

4.1.2

Derechos particulares protegidos por el PIDCP y discapacidad

Los diversos derechos civiles y polticos contenidos en el Pacto pueden dividirse en cuatro grupos4: a) derechos relativos a la existencia humana; b) derechos relacionados con la libertad; c) derechos de asociacin; y d) derechos polticos. Todas las categoras tienen pertinencia para las personas con discapacidad. Como sabemos por los dos informes preparados por los rganos de derechos humanos de las Naciones Unidas sobre las personas con discapacidad5, todos esos derechos se vulneran con frecuencia en el caso de esas personas.

En tercer lugar, puede infringirse el artculo 7 cuando se interna a las personas discapacitadas en un entorno no apropiado, por ejemplo si son sometidas a un rgimen penitenciario ordinario. La inaccesibilidad de los servicios sanitarios o la imposibilidad de abandonar la celda pueden llegar a constituir un trato degradante. Por ltimo, los derechos del artculo 7 son pertinentes en el contexto del tratamiento mdico y la investigacin. En la prctica, el requisito del consentimiento libre e informado a menudo se pasa por alto. Las personas con deficiencias intelectuales, que a menudo son consideradas incapaces para dar su consentimiento, constituyen un grupo particularmente vul5

Ibd., pg. xii. Ibd., pg. 81. 4 Ibd., pg. 83. 5 Vase Principios, orientaciones y garantas para la proteccin de las personas recluidas por mala salud mental o que padecen
3

trastornos mentales, informe de la Sra. Erica-Irene Daes, Relatora Especial de la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, 1986, publicacin de las Naciones Unidas, N. de venta S.85.XIV.9; vase tambin Los derechos humanos y las personas con discapacidad, informe de Leandro Despouy, Relator Especial de la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, Naciones Unidas, 1993, publicacin de las Naciones Unidas, N. de venta S.92.XIV.4. 6 Degener y Koster-Dreese, Human Rights and Disabled Persons, pg. 84. 7 Ibd., pg. 84.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

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nerable. Los Principios para la proteccin de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atencin de la salud mental adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 19918 ofrecen una valiosa orientacin para interpretar el artculo 7 en el contexto de las personas discapacitadas internadas en instituciones. Los Principios prohben ciertos tipos de trato, como la esterilizacin y la ciruga psiquitrica y otras formas de tratamiento mdico irreversible en el caso de pacientes involuntarios. Adems, ofrecen informacin detallada sobre los casos en que es necesario el consentimiento libre e informado para el tratamiento mdico. b) Derechos previstos en el PIDCP en relacin con la libertad: aplicacin en el contexto de la discapacidad El derecho a la libertad y la seguridad de la persona (artculo 9) es importante en el contexto del internamiento civil de los enfermos mentales. En qu circunstancias puede ordenarse el ingreso de un discapacitado fsico o mental en una institucin de salud mental? Si el ingreso es involuntario, qu procedimientos hay que seguir? Es suficiente que un mdico titulado decida que ese ingreso es necesario desde el punto de vista mdico o debe intervenir un juez? Qu motivos son lcitos para la contravencin de los derechos en materia de libertad? Bastan los argumentos teraputicos o debe determinarse en primer lugar que la persona a la que se va a ingresar supone un peligro para s misma o para otras? En todos estos casos, los Principios ofrecen una orientacin inestimable. Exigen que las decisiones de admisin involuntaria sean adoptadas por mdicos calificados de salud mental que sean supervisados y controlados por rganos judiciales u otros rganos de revisin independientes e imparciales. Las razones legtimas para un ingreso involuntario son el riesgo de dao inmediato para la persona u otras personas o un deterioro grave de su estado9. Adems, los Principios regulan estrictamente las decisiones en materia de capacidad legal y las normas de atencin y tratamiento. Hay otros derechos relacionados con la libertad previstos en el Pacto que son importantes en los casos de tutela civil o en los casos penales en los que el acusado est discapacitado. El artculo 10 estipula que toda persona privada de libertad ser tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. El artculo 14 afirma que todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Tanto el artculo 14 como el artculo 15 reconocen importantes derechos en el contexto de los procesos penales, como el derecho a un juicio imparcial, inclusive el de ser asistido gratuitamente por un intrprete si no comprende o no habla el idioma empleado en el tribunal [artculo 14 (3) ( f)].
8 Resolucin 46/119 de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1991. A este respecto, vase el informe Daes (nota 5). 9 Principios 16 y 17.

El artculo 16 contiene otro importante derecho para las personas discapacitadas: Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurdica. Este es un derecho clave en materia de garantas procesales en el contexto tanto de la reclusin civil como de la penal. Las personas discapacitadas, ya sean jurdicamente competentes o incapacitadas, no deben ser tratadas como meros objetos en ningn proceso oficial. Adems, el artculo 16 puede servir, en el campo de la biotica, como red de seguridad para la proteccin de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Parece existir un peligro de redefinicin de la persona en el contexto de la eutanasia en el sentido de que se excluye a las personas gravemente discapacitadas.10 Otros dos derechos en materia de libertad amparados por el Pacto demuestran que hay mucho ms en juego que las cuestiones de la detencin. La prohibicin de la esclavitud y la servidumbre (artculo 8) es un derecho importante de las personas discapacitadas tanto dentro como fuera de las instituciones. La Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos11 ha establecido un Grupo de Trabajo sobre las formas contemporneas de la esclavitud que se ocupa del trfico de rganos humanos, el trfico de mujeres y nios y el comercio sexual internacional12. Las personas discapacitadas se encuentran entre las vctimas. Las violaciones del artculo 8 tambin pueden ocurrir en los talleres protegidos que emplean a personas discapacitadas. Los grupos de defensa de los discapacitados han denunciado que las condiciones de trabajo en esos lugares y la falta de proteccin jurdica para los empleados constituyen condiciones de esclavitud13. La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) ha elaborado tiles normas en materia de derechos humanos en los talleres protegidos que podran servir como orientaciones para la interpretacin del artculo 814. Por ltimo, el derecho a la libertad de circulacin (artculo 12) incluye el derecho a circular libremente dentro del estado y la libertad de escoger libremente la propia residencia. Para aplicar este derecho a sus ciudadanos con discapacidad, los Estados Partes quiz deban revisar sus polticas en materia de transporte pblico y vivienda. La prestacin de ese tipo de transporte no es una cuestin de derechos civiles y polticos, sino de
10 Vase Helga Kuhse y Peter Singer, Should the Baby Live? The Problem of Handicapped Infants (Nueva York, Oxford University Press, 1985). 11 rgano subsidiario de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. 12 Para ms informacin acerca del Grupo de Trabajo sobre las formas contemporneas de esclavitud, vase http://www.unhchr.ch/ html/menu2/i2slavwg.htm. 13 Vase Susanne von Daniels, Theresia Degener et al. (eds.), Krppel-Tribunal : Menschenrechtsverletzungen im Sozialstaat (Colonia, Pahl-Rugenstein, 1983). 14 Vase el Convenio sobre la readaptacin profesional y el empleo (personas invlidas), 1983 (N. 159) y la Recomendacin N. 168 de 1983 de la OIT.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

derechos econmicos, sociales y culturales. Destaca la interdependencia y la indivisibilidad de ambos conjuntos de derechos, especialmente en el mbito de la discapacidad. c) Derechos de asociacin y otros del PIDPC: aplicacin en el contexto de la discapacidad Los derechos de cooperacin social son derechos que protegen la necesidad de todo ser humano de cooperar, de vivir en comunidad con otros y de vivir como miembros del grupo social. Pertenecen a este grupo la libertad de asociacin (artculo 22), la proteccin de la familia (artculo 23), la proteccin del menor (artculo 24) y el derecho a la vida privada (artculo 17). Cabe debatir si el derecho a la vida privada realmente pertenece al grupo de los derechos de cooperacin social si se interpreta como el derecho a estar solo. No obstante, el artculo 17 tambin se refiere a la vida privada dentro de la familia y el hogar y protege el honor y la reputacin de una persona, elementos que son pertinentes para la vida social. El derecho a la vida privada es un derecho humano que a menudo se ha desatendido en el mbito de la discapacidad. Las personas discapacitadas a menudo tienen que aceptar la intervencin de muchos otros en su vida privada (mdicos, terapeutas, auxiliares personales, otros). Por esa razn, el derecho a la vida privada es difcil de proteger, especialmente en el medio institucional. Dado que se basa en la premisa del respeto a la autonoma y la dignidad humana, puede afirmarse que el artculo 17 del Pacto reviste especial importancia para las personas con discapacidad. Lo mismo se aplica a los derechos en relacin con la familia (artculo 23), como el derecho a contraer matrimonio y fundar una familia y a la igualdad de derechos de los esposos. Esos derechos se vulneran cuando se impide que una persona discapacitada contraiga matrimonio por motivos de eugenesia. Las prcticas de esterilizacin obligatoria tambin violan los derechos amparados por el artculo 23. En el informe Despouy se seala que las personas discapacitadas son vctimas de esas violaciones de los derechos humanos en algunos pases15. Por ejemplo, las madres con discapacidad a menudo son vctimas de discriminacin y tienen la impresin de que los Estados las olvidan en los programas de proteccin de la familia16. Las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, aprobadas por la Asamblea General en 199317, uno de los ms importantes instruVase el informe Despouy (nota 5). Vase, por ejemplo, Michelle Wates y Rowen Jade (eds.), Bigger than the Sky: Disabled Women on Parenting (London, The Womens Press, 1999); Gisela Hermes (ed.), Krcken, Babies und Barrieren. Zur Situation behindeter Eltern in der Bundesrepublik (Kassel, bifos e.V., 1998); Barbara Duncan, Rosangela BermanBieler (eds.), International Leadership Forum for Women with Disabilities. Final report (Nueva York, Rehabilitation International, 1997).
16 15

mentos de derechos humanos para las personas discapacitadas, pueden utilizarse como fuente de orientacin interpretativa sobre el artculo 23 en el contexto de la discapacidad. El artculo 9 de las Normas describe las necesidades de las personas discapacitadas en materia de igualdad de derechos en las relaciones sexuales, el matrimonio y la paternidad. El artculo 24 del Pacto afirma que el nio tiene derecho a las medidas de proteccin que su condicin de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado. El artculo tambin incluye una clusula contra la discriminacin que, curiosamente, no abarca a los nios discapacitados. El derecho de asociacin (artculo 22) plantea la cuestin del acceso a lugares pblicos y privados de reunin. Las personas discapacitadas deben gozar de la oportunidad de afiliarse a asociaciones polticas, sociales y culturales y de constituir sus propias organizaciones. El artculo 18 de las Normas Uniformes seala el importante papel que las organizaciones de discapacitados desempean en el desarrollo de polticas en materia de discapacidad. d) Derechos polticos previstos en el PIDCP: aplicacin en el contexto de la discapacidad Por ltimo, aunque no por ello menos importante, el PIDCP consagra los derechos polticos clsicos, como el derecho a la libertad de pensamiento (artculo 18) y a la libertad de opinin (artculo 19), el derecho de reunin pacfica (artculo 21), el derecho a participar en la direccin de los asuntos pblicos (artculo 25) y los derechos de igualdad (artculos 2, 3 y 26). La libertad de pensamiento y la libertad de opinin (artculos 18 y 19) comnmente se reducen a la libertad de culto en el contexto de la discapacidad. Si bien es cierto que muchas personas con discapacidad son religiosas, el hecho de no considerar a las personas discapacitadas ciudadanos polticos es una forma de estereotipo. Sin embargo, para ser activo polticamente es indispensable tener acceso al debate poltico general de la sociedad. Los medios informativos y los grupos de defensa de intereses particulares desempean un importante papel en el discurso poltico. Algunas personas con discapacidad, como las personas sordas y ciegas, a menudo se ven privadas de esa oportunidad por la existencia de barreras de comunicacin. No obstante, el artculo 19 afirma que el derecho a la libertad de expresin comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones. El derecho de reunin (artculos 21) y el derecho a participar en los asuntos pblicos (artculo 5) plantean de nuevo cuestiones relacionadas con el acceso a los lugares donde se desarrolla la vida poltica. El derecho a votar (artculo 25), como derecho democrtico cl17 Resolucin 48/96 de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1993.

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sico, reviste importancia fundamental para el ejercicio de la libertad de pensamiento y de expresin. Pero si los colegios electorales son inaccesibles para los usuarios de sillas de ruedas o el material electoral slo est disponible en versin impresa, cmo puede considerarse que unas elecciones se celebran por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad de los electores? Se plantean cuestiones anlogas en relacin con las leyes que prohben el voto a las personas con discapacidad mental18. La representacin de las personas con discapacidad en partidos polticos, parlamentos y otros rganos es otra modalidad de participacin poltica, aunque todava sigue siendo la excepcin. La repercusin ms importante del artculo 25 para las personas con discapacidad quiz sea que todo ciudadano est en su derecho de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones pblicas de su pas. A juicio de Gerard Quinn, este derecho puede interpretarse de dos maneras: Cabra interpretar que garantiza que todas las personas pueden tomar parte en pie de igualdad en las obligaciones cvicas que conlleva su ciudadana. Buen ejemplo de ello es el derecho a formar parte de un jurado19. Tambin puede interpretarse de forma ms amplia en el sentido de que garantiza el derecho de acceso a los servicios pblicos20. Esta interpretacin es interesante en los pases que an no han promulgado legislacin antidiscriminatoria para los ciudadanos con discapacidad que ampare su derecho de acceso a servicios, lugares y edificios pblicos. El derecho a la igualdad es uno de los derechos humanos ms antiguos y fundamentales. La garanta de la igualdad se refleja en varias disposiciones del PIDCP, pero hay tres que se ocupan especficamente de esta cuestin: los artculos 2, 3 y 26. El artculo 3 se refiere a la igualdad de gnero y los artculos 2 y 26 prohben la discriminacin por motivos como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religin, las opiniones polticas o de cualquier ndole, el origen nacional o social, la posicin econmica, el nacimiento o cualquier otra condicin social. Aunque no se menciona explcitamente la discapacidad, hay un amplio consenso de que las personas con discapacidad estn incluidas en la expresin cualquier otra condicin social21. El derecho a la igualdad es uno de los derechos humanos ms importantes para las personas con discapacidad. Durante el Decenio de las Naciones Unidas para los
Vase el informe Despouy, prr. 43. Vase, por ejemplo, Donald Galloway c. Tribunal Superior del Distrito de Columbia, 1993, US Dist. LEXIS 3314, 16 de marzo de 1993. 20 Degener y Koster-Dreese, Human Rights and Disabled Persons, pg. 91. 21 Ibd., Aart Hendriks, The significance of equality and nondiscrimination for the protection of the rights and dignity of disabled persons, pg. 40.
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Impedidos (1983-1992), la comunidad internacional en favor de los discapacitados hizo hincapi en que la discriminacin es el principal motivo de exclusin de las personas con discapacidad de la corriente principal de la sociedad y de su pobreza relativa. La discriminacin de los discapacitados se destaca como la violacin ms flagrante y fundamental de los derechos humanos en el informe Despouy22. Para interpretar las clusulas de igualdad del Pacto en el contexto de la discapacidad, puede ser til remitirse a las Normas Uniformes, que afirman lo siguiente:
El principio de la igualdad de derechos significa que las necesidades de cada persona tienen igual importancia, que esas necesidades deben constituir la base de la planificacin de las sociedades y que todos los recursos han de emplearse de manera de garantizar que todas las personas tengan las mismas oportunidades de participacin. Las personas con discapacidad son miembros de la sociedad y tienen derecho a permanecer en sus comunidades locales. Deben recibir el apoyo que necesitan en el marco de las estructuras comunes de educacin, salud, empleo y servicios sociales23.

4.2

Aplicacin e interpretacin del PIDCP en el contexto de la discapacidad

El Comit de Derechos Humanos (CDH) est formado por 18 expertos independientes cuyo mandato consiste en vigilar la aplicacin del PIDCP en los Estados Partes. Son elegidos por los Estados Partes para un mandato de cuatro aos, procurando mantener una distribucin geogrfica equitativa de los miembros (artculos 31 y 32 del Pacto). El artculo 28 estipula que el Comit estar compuesto de nacionales de los Estados Partes en el presente Pacto, que debern ser personas de gran integridad moral, con reconocida competencia en materia de derechos humanos. 4.2.1 Mtodos de trabajo del Comit de Derechos Humanos

El CDH se rene tres veces al ao, una en Nueva York y dos en Ginebra, durante tres semanas. A continuacin se describen sus mtodos de trabajo. El primer lugar, el CDH examina los informes presentados peridicamente por los Estados Partes. El informe inicial debe ser presentado en un plazo de un ao desde la entrada en vigor del Pacto en el Estado de que se trate. Despus, los Estados Partes deben presentar informes con la periodicidad que determine el Comit. En su examen de los informes, el CDH puede destacar cuestiones preocupantes o formular observaciones y recomendaciones. Dado que carece de atribuciones para imponer la aplicacin, el Comit considera
Informe Despouy, pg. 25. Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.
23 22

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

que el examen de los informes es una ocasin para emprender un dilogo constructivo con los Estados Partes con miras a mejorar en ellos la situacin de los derechos humanos24. En segundo lugar, el CDH examina las denuncias presentadas por particulares o presentadas por Estados. Ambos procedimientos se basan en una denuncia de que un Estado Parte ha violado los derechos consagrados en el PIDCP. Las denuncias individuales pueden ser presentadas por ciudadanos de Estados Partes que han ratificado el primer Protocolo Facultativo. Las denuncias de Estados pueden ser formuladas entre Estados que hayan hecho una declaracin en virtud el artculo 41, que estipula este procedimiento. Si bien este ltimo procedimiento de denuncia nunca se ha utilizado25, el nmero de denuncias individuales ha aumentado espectacularmente26. Mientras que el CDH puede determinar que un Estado parte ha vulnerado los derechos humanos consagrados en el PIDCP, no puede imponer su parecer en el Estado de que se trate27. Para facilitar la interpretacin del Pacto, el CDH prepara observaciones generales. Esas observaciones no son vinculantes para los Estados Partes, pero sirven para orientar acerca de la forma de interpretar las distintas disposiciones del Pacto28. En noviembre de 2001, el CDH haba adoptado 29 observaciones generales que reflejaban la experiencia adquirida a lo largo de sus exmenes de informes de los Estados Partes o de denuncias. En su informe de 1994, el Comit describa as el propsito de las observaciones generales:
[] no pretenden [] establecer un orden de prioridad entre los diferentes aspectos en cuanto al cumplimiento. Tienen por objeto poner la experiencia del Comit a disposicin de todos los Estados Partes para promover el cumplimiento ms eficaz del Pacto; sealar a su atencin las insuficiencias que revelan muchos informes; sugerir mejoras del procedimiento de presentacin de informes; aclarar las disposiciones del Pacto; y estimular las actividades de los Estados Partes y de las organizaciones internacionales en la promocin y proteccin de los derechos humanos29.

Grupo de Trabajo sobre informes est formado por cinco miembros cuyo mandato principal es preparar listas de cuestiones sobre los informes de los Estados Partes que se estn examinando. 4.2.2 Observaciones generales sobre el PIDCP y discapacidad

A diferencia del Comit del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el CDH no ha formulado ninguna observacin general especficamente relativa a las personas discapacitadas. Cada observacin general se refiere a un artculo especfico del Pacto. Algunas observaciones ms recientes han sustituido a otras anteriores. En las cuatro siguientes se hace alguna mencin a las personas discapacitadas: Observacin general N. 8 de 1982 sobre el derecho a la libertad y a la seguridad personales (artculo 9)30; Observacin general N. 19 de 1990 sobre la proteccin de la familia, el derecho a contraer matrimonio y la igualdad de los cnyuges (artculo 23)31; Observacin general N. 20 de 1992, que sustituye a la Observacin general N. 7 relativa a la prohibicin de la tortura y de los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artculo 7)32; y Observacin general N. 25 de 1996 sobre el derecho a tomar parte en la direccin de los asuntos pblicos, el derecho a votar y a ser elegido, y el derecho a tener acceso a la funcin pblica (artculo 25). a) Observacin general N. 8 del PIDCP (libertad y seguridad personales) y discapacidad La observacin general N. 8 destaca que el prrafo 1 del artculo 9 (derecho a la libertad y la seguridad personales)
es aplicable a todas las formas de privacin de libertad, ya sea como consecuencia de un delito o de otras razones, como por ejemplo las enfermedades mentales, la vagancia, la toxicomana, las finalidades docentes, el control de la inmigracin, etc. Es cierto que algunas de las disposiciones del artculo 9... son aplicables solamente a las personas contra las cuales se hayan formulado acusaciones penales. El resto en cambio, y en particular la garanta fundamental..., es decir, el derecho a recurrir ante un tribunal a fin de que ste decida sobre la legalidad de su prisin, se aplica a todas las personas privadas de libertad por detencin o prisin. Adems, los Estados Partes tieVase Recopilacin de las observaciones generales y recomendaciones generales adoptadas por rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos (HRI/GEN/1/Rev.5). 31 Ibd. 32 Ibd.
30

Aunque las ONG no pueden participar en los debates del CDH, s pueden presentar a ste informacin por escrito y los denominados informes paralelos. Las ONG participan activamente en el Grupo de Trabajo del CDH que se rene antes de cada perodo de sesiones. El
24 Vase Henry J. Steiner y Philip Alston, International Human Rights in Context: Law, Politics, Morals (Oxford University Press, 1996), pg. 506. 25 Ibd., pg. 536. 26 Anne F. Bayefsky, The United Nations Human Rights Treaty System: Universality at the Crossroads (York University Press, 2001), pg. 26. 27 Steiner and Alston, International Human Rights in Context, pg. 537. 28 Ibd., pg. 524. 29 Documentos Oficiales de la Asamblea General, Cuadragsimo noveno perodo de sesiones, Suplemento N. 40 (A/49/40), vol. 1, prr. 50.

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nen... la obligacin de garantizar que se ofrezca un recurso efectivo en otros casos en que una persona alegue que ha sido privada de libertad en violacin del Pacto.

En el prrafo 4, el CDH se refiere a la detencin preventiva:


Incluso en los casos en que se practique la detencin por razones de seguridad pblica sta debe regirse por las mismas disposiciones, es decir, no debe ser arbitraria, debe obedecer a las causas fijadas por la ley y efectuarse con arreglo al procedimiento establecido en la ley..., debe informarse a la persona de las razones de la detencin... y debe ponerse a su disposicin el derecho a recurrir ante un tribunal..., as como a exigir una reparacin en caso de que haya habido quebrantamiento del derecho.

cialmente en las mujeres con deficiencias intelectuales36. Por consiguiente, la forma en que est redactada la Observacin general N. 19 resulta til, pero an lo habra sido ms una declaracin clara de que la discapacidad per se nunca debe considerarse motivo legtimo para la esterilizacin y las restricciones al matrimonio. Cabe sealar que ninguna de las doce Observaciones generales preparadas por el CDH durante el Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos (1982-1993) se refiere especficamente a los derechos de las personas con discapacidad. c) Observacin general N. 20 (tortura) y discapacidad La Observacin general N. 20, relativa a la tortura y a los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, tampoco hace mencin explcita de las personas con discapacidad, pero incluye algunas afirmaciones de importancia para ellas.
2. La finalidad de las disposiciones del artculo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos es proteger la dignidad y la integridad fsica y mental de la persona. El Estado Parte tiene el deber de brindar a toda persona, mediante medidas legislativas y de otra ndole, la proteccin necesaria contra los actos prohibidos por el artculo 7, sean infligidos por personas que acten en el desempeo de sus funciones oficiales, al margen de dichas funciones o incluso a ttulo privado. ...

La Observacin general N. 8 no contiene referencia alguna a instrumentos de derechos humanos especficos de la discapacidad que puedan ofrecer orientacin para interpretar la aplicabilidad del artculo 9 a las personas discapacitadas detenidas. Podra haber resultado til una referencia a otros dos instrumentos de la legislacin no vinculante, la Declaracin de los Derechos del Retrasado Mental33 de 1971 y la Declaracin de los Derechos de los Impedidos de 197534. Aunque no tienen relacin directa con la interpretacin del Pacto, ambos se refieren al PIDCP en sus prembulos y contienen prrafos muy tiles sobre la limitacin de los derechos humanos por medio de la detencin35. b) Observacin general N. 19 del PIDCP (familia, matrimonio) y discapacidad Mientras que la Observacin general N. 19 no se refiere explcitamente al derecho de la persona con discapacidad a contraer matrimonio y fundar una familia, los prrafos 4 y 5 hacen algunas afirmaciones tiles a este respecto:
4. ...en los informes de los Estados Partes debera indicarse si existen restricciones o impedimentos al ejercicio del derecho a contraer matrimonio sobre la base de factores especiales como el grado de parentesco o la incapacidad mental. ... 5. El derecho a fundar una familia implica, en principio, la posibilidad de procrear y de vivir juntos. Cuando los Estados Partes adopten polticas de planificacin de la familia, stas han de ser compatibles con las disposiciones del Pacto y sobre todo no deben ser ni discriminatorias ni obligatorias. ...

7. El artculo 7 prohbe expresamente los experimentos mdicos o cientficos realizados sin el libre consentimiento de la persona interesada. El Comit observa que los informes de los Estados Partes contienen por lo general escasa informacin a este respecto. Convendra prestar mayor atencin a la necesidad de asegurar el cumplimiento de esta disposicin y a los medios para lograrlo. El Comit observa asimismo que se necesita una proteccin especial en relacin con esos experimentos en el caso de las personas que no estn en condiciones de dar un consentimiento vlido, en particular de las sometidas a cualquier forma de detencin o prisin. Estas personas no deben ser objeto de experimentos mdicos o cientficos que puedan ser perjudiciales para su salud.

As, la Observacin general N. 20 plantea dos cuestiones importantes en relacin con el significado del artculo 7 para las personas con discapacidad. Lo primero y ms importante es que los Estados Partes tienen una responsabilidad legal clara respecto de las violaciones de los derechos humanos que se producen en instituciones privadas para personas discapacitadas. Este aspecto es fundamental habida cuenta de la
36 Vase T. Degener, Disabled women and international human rights, Women and International Human Rights Law, Kelly D. Askin y Dorean M. Koenig (eds.), vol. 3 (Ardsley NY, Transnational, 2001), pp. 267-293.

La cuestin del derecho a contraer matrimonio es muy real para muchas personas con discapacidad, espe33 Resolucin 2856 (XXVI) de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1971, reproducida en Degener y Koster-Dreese, Human Rights and Disabled Persons, pp. 371 y siguientes. 34 Resolucin 3447 (XXX) de la Asamblea General, de 9 de diciembre de 1975, reproducida en Degener y Koster-Dreese, Human Rights and Disabled Persons, pp. 373 y siguientes. 35 Prrafos 6 y 7 de la Declaracin de 1971 y prrafos 4, 10 y 11 de la Declaracin de 1975.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

tendencia hacia la privatizacin de esos servicios en todo el mundo. En segundo lugar, las personas con discapacidad que no son capaces de dar un consentimiento vlido deberan estar protegidas contra todo tipo de experimentacin mdica o cientfica. Ambas cuestiones son importantes para la proteccin de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Los derechos humanos de las personas con discapacidad tambin pueden ser vulnerados en el contexto de la prestacin de servicios sociales. No slo es difcil conocer a los culpables, sino que el acto en s a menudo no se considera una violacin de los derechos humanos porque el autor no es un agente del Estado. La Observacin general N. 20 sugiere que s lo es y ofrece una valiosa orientacin acerca de los experimentos mdicos y cientficos a los que a menudo se somete a las personas con discapacidad. Esta cuestin fue objeto de un intenso debate en Europa cuando se adopt la Convencin Europea sobre los Derechos Humanos y la Biomedicina en 1997. El artculo 17 de este tratado regional permite realizar investigaciones mdicas no teraputicas en personas que no son capaces de dar un consentimiento vlido. Grupos dedicados a la discapacidad en muchos pases europeos como Alemania37 y el Reino Unido protestaron contra la Convencin. Algunos especialistas han aducido que la disposicin del artculo 17 es incompatible con el artculo 7 del PIDCP, y que ste prevalece en el derecho internacional38. d) Observacin general N. 25 del PIDCP (derecho al voto y a participar en los asuntos pblicos) y discapacidad La Observacin general N. 25 es la primera del CDH que se refiere especficamente a las personas con discapacidad en tres de sus 27 prrafos:
4. Cualesquiera condiciones que se impongan al ejercicio de los derechos amparados por el artculo 25 debern basarse en criterios objetivos y razonables. ... Por ejemplo, la incapacidad mental verificada puede ser motivo para negar a una persona el derecho a votar o a ocupar un cargo pblico. 10. ...No es razonable restringir el derecho de voto por motivos de discapacidad fsica ni imponer requisitos o restricciones relacionados con la capacidad para leer y escribir, el nivel de instruccin o la situacin econmica. ... 20. Debe establecerse una junta electoral independiente para que supervise el proceso electoral y garantice que se
Para una exposicin general del debate que tuvo lugar en Alemania, vase T. Degener, Chronologie der Bioethic-Konvention und ihre Streitpunkte, Kritische Vierteljahresschrift fr Gesetzgebung und Rechtswissenschaft, vol. 1 (1998), pp. 7-33. 38 A. Hendricks, Article 17 of the European Convention on Human Rights and Biomedicine: incompatible with international human rights law?, Kritische Vierteljahresschrift fr Gesetzgebung und Rechtswissenshaft, vol. 1 (1998), pg. 116.
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desarrolla en forma justa e imparcial y de conformidad con disposiciones jurdicas compatibles con el Pacto. ... La asistencia que se preste a los discapacitados, los ciegos o los analfabetos deber tener carcter independiente. Deber informarse plenamente a los electores acerca de estas garantas.

Estas interpretaciones ofrecen una orientacin importante para la inclusin de las personas con discapacidad en el proceso electoral. La Observacin establece que la discapacidad fsica nunca puede ser motivo legtimo para restringir el derecho al voto. Tampoco puede considerarse ninguna discapacidad intelectual motivo para denegar a una persona el derecho a votar o a desempear una funcin pblica. Esa medida es permisible slo en los casos de incapacidad mental verificada. La Observacin afirma adems que las personas que asistan a los votantes discapacitados deben ser neutrales y su nica tarea es preservar la independencia del votante. Lo mismo sera cierto para los ajustes tcnicos, como garantizar la accesibilidad y la intimidad del espacio de voto. Estas observaciones tienen claras consecuencias para la forma en que se llevan a cabo las elecciones. En algunas ocasiones se deniega a las personas con discapacidad el derecho de voto aunque su limitacin funcional no afecte su capacidad de decisin. La asistencia para el voto a menudo es prestada por familiares u otras personas de las que depende la persona discapacitada. Esto plantea cuestiones de intimidad y autonoma y en cualquier caso coloca a la persona discapacitada en una situacin en la que puede ser manipulada. La Observacin general N. 25 no ofrece orientacin detallada sobre el tipo de informacin que los Estados Partes deben incluir en sus informes ni sobre el grado de detalle necesario. Por ejemplo, violan el artculo 25 del Pacto las cabinas electorales inaccesibles? Tienen los ciegos derecho a recibir el material de voto en Braille o en cinta grabada? Tienen derecho los sordos a interpretacin en idioma de signos? Algunas afirmaciones de la Observacin, no obstante, pueden servir como argumentos para responder a todas estas preguntas:
11. Los Estados deben adoptar medidas eficaces para asegurar que todas las personas que tengan derecho a votar puedan ejercerlo... 12. ...Se deber disponer de informacin y material acerca de la votacin en los idiomas de las distintas minoras. Deben adoptarse mtodos concretos, como fotografas y smbolos, para que los electores analfabetos puedan votar contando con suficiente informacin.

As pues, puede afirmarse que los Estados deben velar por que los discapacitados tengan acceso a los colegios electorales. El lenguaje de signos y el Braille pueden considerarse idiomas minoritarios. Si este argumento se rechaza basndose en que las personas discapacitadas no estn reconocidas como minora en el sentido del artculo 27 del Pacto, podra decirse que las personas sordas y ciegas se encuentran en una situacin

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anloga a las de las personas que utilizan un idioma minoritario y por consiguiente tienen derecho al mismo trato. La referencia a los mtodos concretos, como fotografas y smbolos que se necesitan para atender las necesidades de las personas analfabetas indica que los Estados Partes tienen el deber de adaptar la informacin y el material electoral para prever distintas formas de comunicacin. La Observacin general N. 25 no hace referencia alguna al significado del apartado c del artculo 25 del Pacto para las personas discapacitadas. El derecho a la igualdad de acceso a la funcin pblica puede entenderse de forma restrictiva o amplia. Hasta la fecha, el CDH la ha interpretado de forma restrictiva como el derecho de acceder en condiciones de igualdad a puestos de la funcin pblica en relacin con el nombramiento, ascenso, suspensin y destitucin39. Aunque Podrn adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual acceso40, no se menciona especficamente a las personas con discapacidad. El acceso es una de las principales cuestiones que se tratan en las Normas Uniformes41, instrumento adoptado por la Asamblea General apenas tres aos antes de que el CDH preparase la Observacin general N. 25. Habra sido til que sta las hubiera tenido en cuenta.

perspectiva de la discapacidad. Esos documentos pertenecen a las siguientes categoras: listas de cuestiones: son documentos en los que se definen esferas de inters a la luz de un anlisis preliminar de los informes de los Estados Partes. Esos documentos suelen ser preparados por un grupo de trabajo que se rene antes de los periodos de sesiones del CDH. Las cuestiones delimitadas son tratadas cuando se examina el informe en presencia de los representantes del Estado Parte. observaciones finales: son documentos del CDH publicados al final del proceso que reflejan el dilogo entre los miembros del Comit y el Estado parte sobre el informe presentado por ste. Los informes son examinados en presencia de representantes del Gobierno y concluyen con la adopcin de esas observaciones. actas resumidas: contienen un resumen detallado de los trabajos del CDH. Se escogi el ao 1993 como punto de partida porque fue en ese ao cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas adopt las Normas Uniformes. Las Normas Uniformes se adoptaron en cierto grado como sustituto de un tratado vinculante de derechos humanos sobre la discapacidad y se consideran por tanto el ms importante instrumento de derechos humanos de las Naciones Unidas en materia de discapacidad43. Mientras que la vigilancia de las Normas Uniformes tiene lugar en el marco de la Comisin de Desarrollo Social, es decir fuera del mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas, todos los rganos de las Naciones Unidas estn obligados a cooperar con el Relator Especial a la hora de vigilar su aplicacin44. Por otro lado, 1993 marc el final del Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos, que tena por objeto concienciar a los Estados Miembros de las Naciones Unidas y los organismos de las Naciones Unidas acerca de las cuestiones relacionadas con la discapacidad. 4.3.2 Repaso general de los informes de los Estados Partes y la discapacidad en el mbito del PIDCP

4.3
4.3.1

Evaluacin del funcionamiento del PIDCP en el contexto de la discapacidad


Informes de los Estados y discapacidad en el mbito del PIDCP

Para evaluar la forma en que el CDH y los Estados Partes tratan la discapacidad como cuestin de derechos humanos en relacin con el PIDCP, se utiliz la siguiente metodologa. Se examinaron en relacin con la cuestin de la discapacidad todos los informes de los Estados Partes disponibles presentados desde 1993. Es sabido que existe un enorme atraso de informes de los Estados Partes, pues stos no los han presentado dentro del plazo o s lo han hecho pero an no han sido examinados por los rganos establecidos en virtud de tratados42. Adems, todos los documentos disponibles sobre los informes de los Estados Partes en virtud del PIDCP fechados a partir de 1993 fueron examinados desde la
Observacin general N. 25, prr. 23. Ibd. 41 Vase, por ejemplo, el artculo 5 de las Normas: Los Estados deben reconocer la importancia global de las posibilidades de acceso dentro del proceso de lograr la igualdad de oportunidades en todas las esferas de la sociedad.... 42 Vase Bayefsky, The United Nations Human Rights Treaty System, pg. 7.
40 39

De los 114 informes de Estados Partes examinados, 76 (67%) hacan alguna referencia a las cuestiones relacionadas con la discapacidad. Este sorprendente resultado positivo resulta menos impresionante si se observa ms de cerca el contenido de las referencias. La mayora de los informes de Estados Partes (57%) mencionan a las personas discapacitadas en relacin
Vase Degener y Koster-Dreese, Human Rights and Disabled Persons, pg. 12. 44 Normas Uniformes, Captulo IV: Mecanismo de supervisin, prr. 7.
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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

con tres o menos artculos del Pacto. Slo el 7% se refiere a las personas discapacitadas en relacin con siete o ms de los 27 derechos humanos amparados por el Pacto. Las disposiciones que se citan con ms frecuencia son el artculo 23 (familia) y el artculo 24 (proteccin del nio). Alrededor del 43 % de los informes de los Estados Partes se refieren a esas disposiciones. Sin embargo, casi en ningn caso la referencia contiene informacin acerca del derecho de los discapacitados a contraer matrimonio y tener hijos, o el derecho del nio discapacitado a la educacin general45 o a la proteccin frente a la explotacin. Las referencias suelen contener informacin acerca de los subsidios familiares para los nios discapacitados u otras cuestiones anlogas de proteccin social. Por su frecuencia, las siguientes disposiciones ms citadas del Pacto en relacin con los discapacitados son los artculos 2 y 26 (igualdad y no discriminacin). Otro 32 % de los informes afirma que se han promulgado leyes de garanta de la igualdad en las cuales quedan protegidas las personas con discapacidad, en exclusiva o con otros grupos. Estas conclusiones coinciden con nuestras investigaciones anteriores sobre la reforma legislativa en relacin con la discapacidad a nivel mundial46. Se observ que ms de 40 pases haban adoptado leyes contra la discriminacin por discapacidad durante el ltimo decenio o antes. Veinticuatro de esos pases mencionan el hecho en sus informes al CDH. En pocos informes haba informacin detallada acerca de la nueva legislacin y su aplicacin. Ejemplos de buenas prcticas a este respecto son los informes de Australia47, el Canad48, Finlandia49, China (Regin Administrativa Especial de Hong Kong)50, el Reino Unido51 y los Estados Unidos52. Estos informes contienen til informacin acerca de los objetivos de la legislacin moderna contra la discriminacin en materia de discapacidad, los mbitos abarcados y su aplicacin. La mayora de los informes de Estados Partes (54 %) se refieren brevemente a las personas discapacitadas como uno entre varios grupos, generalmente junto con las mujeres y los nios. Slo el 30 % de los informes examinados incluyen declaraciones relativas exclusivamente a las personas con discapacidad.
45 Con la notable excepcin del informe inicial de Zimbabwe (CCPR/C/74/Add.3). 46 T. Degener y G. Quinn, A survey of international, comparative and regional disability law reform, prximamente en Disability Rights: Transforming National and International Law, Disability Rights Education Defense Fund (DREFD) (ed.), (NY: Transnational). 47 Tercer informe peridico (CCPR/C/AUS/98/3). 48 Cuarto informe peridico (CCPR/C/103/Add.5). 49 Cuarto informe peridico (CCPR/C/95/Add.6). 50 Informe inicial (CCPR/C/HKSAR/99/1/Add.1). 51 Quinto informe peridico (CCPR/C/United Kingdom/99/5). 52 Informe inicial (CCPR/C/81/Add.4).

Adems de referirse a medidas de proteccin social y leyes de igualdad, los informes de los Estados Partes suelen referirse a las personas discapacitadas en relacin con el internamiento civil y el tratamiento obligatorio de personas con enfermedad mental o deficiencias intelectuales, el tratamiento de acusados y presos discapacitados, los derechos de voto, matrimonio y la ley de divorcio, la ley en materia de inmigracin y los experimentos mdicos. En relacin con la tutela civil y el tratamiento (obligatorio) de los discapacitados, los informes de los Estados Partes reflejan el conocimiento de que estn en juego cuestiones de derechos humanos sumamente serias. As, la mayora de los informes que plantean cuestiones en relacin con el artculo 7 (tortura/trato inhumano), el artculo 9 (libertad y seguridad de la persona) o el artculo 10 (detencin) citan legislacin en materia de salud mental que ofrece algn tipo de salvaguardia procesal. No obstante, en muchos casos los informes meramente citan las leyes sin ofrecer informacin alguna sobre cmo se aplican en la prctica (por ejemplo, si hay posibilidad de revisin judicial o si las decisiones en materia de detencin y tratamiento obligatorio se dejan a discrecin de los mdicos)53. En el sistema se observa un nmero considerable de casos de buenas prcticas. Los informes de Dinamarca54, el Reino Unido (sobre Hong Kong)55, Israel56, los Pases Bajos57 y los Estados Unidos58 se distinguen por el planteamiento de derechos humanos adoptado en la legislacin sobre tutela civil. Normalmente los informes se refieren a la cuestin de los acusados con discapacidad en los procesos judiciales en relacin con el artculo 14 (igualdad ante los tribunales). Un nmero considerable de informes manifiesta una actitud de excesiva proteccin en el sentido de que la representacin legal es obligatoria para los acusados con discapacidad, con independencia de que sean capaces de defenderse a s mismos59. Muy pocos informes se refieren a la cuestin de los derechos humanos de los presos discapacitados o al trato de los acusados con discapacidad. Ejemplos notables de buena prctica a este respeto son los informes de la Repblica Checa, Dinamarca y el Reino Unido. El informe inicial de la Repblica Checa y el segundo informe peridico de Irlanda60 reconocen abiertamente que las crceles del Estado no estn preparadas para
Vase, por ejemplo, el cuarto informe peridico de Polonia (CCPR/C/95/Add.8). 54 Tercer informe peridico (CCPR/C/64/Add.11). 55 Cuarto informe peridico (Hong Kong) (CCPR/C/95/Add.5), prr. 123. 56 Informe inicial (CCPR/C/81/Add.13), prrs. 227 y siguientes. 57 Tercer informe peridico (CCPR/C/NET/99/3), prrs. 54 a 57 y prrs. 77 a 81. 58 Informe inicial (CCPR/C/81/Add.4), prrs. 172 y siguientes, prr. 247 y siguientes y prrs. 280 y siguientes. 59 Informe inicial de Eslovaquia (CCPR/C/81/Add.9), prrs. 49.
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albergar a presos discapacitados61. Dinamarca informa de que el Estado ha iniciado un programa de capacitacin para agentes de polica sobre la forma de tratar a las personas con discapacidad62. En el Reino Unido se ha establecido una norma comn de conducta para todo el personal que trabaja en establecimientos penitenciarios y que tambin hace alusin a los reclusos con discapacidad63. Una parte minoritaria de los informes de los Estados Partes alude al derecho de voto de las personas discapacitadas en virtud del artculo 25 (derecho al voto, acceso a la funcin pblica). Sin embargo, no todos esos informes reflejan la comprensin de que las personas discapacitadas son ciudadanos con iguales derechos polticos. As, algunos afirman simplemente que se deniega el derecho al voto de las personas con deficiencias intelectuales64. A otros les parece suficiente permitir que los votantes con discapacidades fsicas sean acompaados por sus propios asistentes o exigir que las personas que necesiten ajustes en el proceso de votacin lo notifiquen a la junta electoral65. Slo cuatro Estados Partes informan de que el gobierno federal o local adopta medidas positivas para permitir el acceso de los discapacitados al proceso electoral66. Uno informa de que esas medidas alternativas se limitan a las personas incapaces de caminar, mientras que los ciegos, los sordos y otros tipos de discapacitados deben ir acompaados de sus propios asistentes67. Cuando los informes de los Estados Partes mencionan a las personas discapacitadas en el contexto de sus leyes nacionales de inmigracin en relacin con el artculo 12 (derechos de los extranjeros), normalmente es para afirmar que la discapacidad constituye un motivo legal para denegar el permiso de inmigracin. El pequeo nmero de Estados que admiten esa discriminacin judicial contra las personas discapacitadas normalmente no la perciben como cuestin de derechos humanos.
60 CCPR/C/IRL/98.2, prr. 408. Este informe tiene de particular que la informacin acerca de la falta de accesibilidad de las prisiones procede de ONG citadas en el informe del Estado Parte. 61 CCPR/C/CZE/2000/1, prr. 209. 62 Cuarto informe peridico (CCPR/C/DNK/99/4), prr. 73. 63 Cuarto informe peridico (CCPR/C/95/Add.3), prr. 131. 64 Vase, por ejemplo, el cuarto informe peridico del Reino Unido [Territorios Dependientes (Guernsey)] (CCPR/C/95/Add.10), prr. 19. 65 Vanse, por ejemplo, el tercer informe peridico de Venezuela (CCPR/C/VEN/98/3), prr. 386, y el informe inicial de la ex Repblica Yugoslava de Macedonia (CCPR/C/74/Add.4), prr. 542. 66 Cuarto informe peridico del Canad (CCPR/C/103/Add.5), prrafos 244 y siguientes; informe inicial de Israel (CCPR/C/81/ Add.13), prr. 808; informe inicial de los Estados Unidso (CCPR/C/ 81/Add.4), prr. 754; cuarto informe peridico de Italia (CCPR/C/ 103/Add.4), prr. 195. 67 Cuarto informe peridico de Italia (CCPR/C/103/Add.4), prr. 195.

Tres informes, los de Australia, los Pases Bajos y los Estados Unidos, se refieren a la cuestin de los experimentos cientficos o mdicos. Mientras que el tercer informe peridico de Australia afirma que en principio esas intervenciones slo se llevan a cabo en personas que dan su consentimiento informado68, el informe inicial de los Estados Unidos revela que se han llevado a cabo experimentos mdicos o cientficos (no teraputicos) en personas sin su consentimiento. Esas prcticas se describen como ilegales y se afirma que estn siendo investigadas69. El tercer informe peridico de los Pase Bajos afirma que, en ciertas circunstancias, pueden llevarse a cabo experimentos no teraputicos en personas incapaces de dar su consentimiento informado70. El informe de un Estado Parte, el cuarto informe peridico de Finlandia, considera que el derecho a utilizar el lenguaje de signos es una cuestin de derechos humanos en relacin con el artculo 27 del Pacto (derechos de las minoras) y seala que la constitucin finlandesa fue enmendada en consecuencia en 199571. En conjunto, el examen de 114 informes de Estados Partes al Comit muestra que la mayora de los Estados (63%) an tiende a plantearse los derechos humanos de las personas con discapacidad en relacin con el Pacto desde un ngulo mdico o de asistencia social. Una minora de los informes (38 %) adopta un criterio basado ms bien en los derechos civiles y polticos. Un ejemplo notable de buena prctica es el tercer informe peridico de Australia, que ofrece un repaso amplio de la legislacin federal y estatal en materia de discriminacin por discapacidad y que tambin se refiere a los australianos discapacitados en relacin con nueve derechos sustantivos incluidos en el Pacto72. El informe se ocupa ampliamente de cuestiones como la legislacin antidiscriminatoria en el contexto de la discapacidad, la relacin entre la ley del aborto y la discapacidad, la legislacin en materia de salud mental, la tutela civil y penal, la investigacin mdica y los experimentos cientficos, la actuacin en jurados, la proteccin de la personalidad jurdica, las medidas de apoyo para familias con nios discapacitados y la discriminacin por discapacidad en la esfera de la educacin, el derecho de voto, el empleo pblico y la seleccin de personal. El informe refleja la conciencia de que la legislacin por s sola no basta para garantizar el disfrute de los derechos humanos. El tercer informe peridico de Australia ofrece un panorama admirablemente claro de la situacin y se refiere con franqueza a problemas como
CCPR/C/AUS/98/3, prr. 383. Informe inicial de los Estados Unidos (CCPR/C/81/Add.4), prrs. 178 y siguientes. 70 CCPR/C/NET/99/3. 71 CCPR/C/95/Add.6, prr. 118. 72 CCPR/C/AUS/98/3.
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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

la exclusin de las personas con discapacidad de la participacin en jurados. 4.3.3 Evaluacin del tratamiento de la discapacidad en el dilogo entre el CDH y los Estados Partes

Para analizar cmo se trataron las cuestiones relativas a la discapacidad en el dilogo entre los miembros del Comit y los representantes de los Estados, se revisaron todos los documentos disponibles desde 1993 en las categoras lista de cuestiones, actas resumidas, observaciones finales e informes anuales. a) La discapacidad en las listas de cuestiones del CDH De 33 listas de cuestiones, tres planteaban cuestiones relativas a la discapacidad. Dos se referan a solicitudes al Estado Parte: el Reino Unido (en relacin con el Territorio Dependiente de la Corona de Jersey) y Guyana, de informacin sobre legislacin y polticas que prohban la discriminacin contra las personas con discapacidad y otros grupos (mujeres, homosexuales, ancianos) protegidos por el artculo 26 del Pacto (no discriminacin)73. El tercer documento planteaba una cuestin exclusivamente relacionada con las personas con discapacidad. En relacin con el examen del segundo informe peridico de la Repblica rabe Siria, se pidi al Estado Parte que proporcionase informacin sobre el apartado b del artculo 70 de la Ley del poder judicial segn el cual las personas discapacitadas no pueden ocupar puestos en la judicatura74. b) La discapacidad en las actas resumidas del CDH De 381 actas resumidas de perodos de sesiones del CDH, 58 (15 %) incluan alguna referencia a las personas discapacitadas. Mientras que, en la mayora de los casos, las personas discapacitadas se trataban como uno entre varios grupos mencionados (por lo general las mujeres y normalmente en relacin con discriminacin), 13 actas (3 %) hacan referencia explcita a cuestiones relativas a los discapacitados. Los temas tratados eran la pena capital, los derechos de voto, los subsidios de asistencia social y servicios de apoyo para familiares de personas discapacitadas, la esterilizacin, la proteccin jurdica, la condicin de los discapacitados en la sociedad, la ley del aborto, la detencin y los castigos corporales, los nios discapacitados, la amputacin como pena y los experimentos cientficos y mdicos. Los miembros del CDH raras veces solicitan informacin detallada acerca de personas con discapacidad institucionalizadas de forma involuntaria. Tampoco tienden a iniciar un dilogo con los representantes de los Estados sobre las circunstancias en las que parece no
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haber control judicial de la detencin (Observacin general N. 8). Los miembros del CDH parecen resistirse a aplicar la Observacin general N. 25, que afirma que las personas con discapacidad deberan disfrutar de los mismos derechos de voto y que la asistencia para ejercer ese derecho debe ser verdaderamente independiente. La Observacin general N. 25 tiene un gran potencial no aprovechado en el contexto de la discapacidad. La cuestin de las personas discapacitadas parece ser planteada en el dilogo ms a menudo por los representantes de los Estados que por los miembros del CDH. A veces las actas resumidas no contienen observaciones de los miembros incluso cuando los informes propiamente dichos revelan casos de discriminacin, como en el caso de las leyes de inmigracin que prohben la inmigracin de personas discapacitadas. Deseamos destacar que nada de lo dicho se debe a ninguna falta de inters por parte de los miembros del CDH sino, ms probablemente, al peso de otras prioridades. Es encomiable que los miembros del CDH a menudo mencionen a las personas con discapacidad en el contexto del artculo 26 del Pacto (no discriminacin). Esas iniciativas son satisfactorias, pero las actas resumidas tambin muestran que el dilogo entre el Comit y los Estados Partes no suele referirse a los ejemplos positivos en los que la legislacin sobre discriminacin por discapacidad o salud mental se ajusta a los principios de derechos humanos. Un dilogo de ese tipo podra dar a los miembros del CDH una perspectiva ms profunda de las cuestiones relacionadas con la discapacidad y sera til para dar a los Estados Partes ideas innovadoras. El examen de las actas resumidas disponibles mostr que el CDH no slo formul preguntas sino que expres su preocupacin explcita en relacin con el disfrute de los derechos humanos por personas discapacitadas en cuatro casos. Cuando examinaba el tercer informe peridico de Chipre, el CDH expres su preocupacin por una ley segn la cual el uso de la fuerza contra una persona con discapacidad intelectual no se consideraba un delito punible75. Durante su examen del cuarto informe peridico del Japn, los miembros del CDH acogieron favorablemente la abolicin de una ley sobre la esterilizacin obligatoria de las mujeres discapacitadas. Sin embargo, preocupaba al Comit que el Gobierno an no hubiera indemnizado a unas 16.000 mujeres discapacitadas que haban sido esterilizadas entre 1949 y 199576. En su examen del informe inicial de los Estados Unidos, el CDH manifest su preocupacin por la ejecucin de personas con discapacidad intelectual77.
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CCPR/C/68/L/UKCD y CCPR/C/68/L/GUY. 74 CCPR/C/71/L/SYR.

CCPR/C/SR.1648, prr. 20. CCPR/C/SR.1716, prr. 30. 77 CCPR/C/SR.1405, prr. 56.

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c) La discapacidad en las observaciones finales del CDH Es un hecho que las cuestiones relacionadas con la discapacidad simplemente no figuran de forma prominente en las observaciones finales del CDH. De 153 documentos examinados, slo 10 (7%) mencionan los derechos humanos de las personas con discapacidad. Los pases a los que se aluda eran Australia78, Austria79, el Canad80, el Reino Unido (Hong Kong)81, Irlanda, el Japn, Corea82, Lituania83, los Pases Bajos y los Estados Unidos. De esas nueve observaciones finales, cinco acogan con satisfaccin las leyes o medidas en materia de discapacidad adoptadas por el Estado respectivo. Cuatro (3 %) incluan declaraciones crticas o recomendaciones. En relacin con los Estados Unidos, por ejemplo, el CDH manifest su preocupacin porque en algunos estados se realizaran investigaciones no teraputicas con personas discapacitadas. Adems, lamentaba que en algunos casos pareca haber una falta de proteccin de los retrasados mentales en relacin con la pena de muerte84. En cuanto al segundo informe peridico de Irlanda, el CDH recomend que se adoptaran las medidas para garantizar
[el] disfrute pleno y en igualdad de condiciones con los dems ciudadanos de los derechos previstos en el Pacto por las personas discapacitadas, sin discriminacin, de conformidad con el artculo 2685; ...

sin poder impedir que se ponga fin a la vida cuando no se cumplen las condiciones legales. El Estado Parte debe reexaminar su Ley sobre la eutanasia y el suicidio asistido habida cuenta de estas observaciones. Ha de garantizar que los procedimientos empleados ofrezcan las debidas salvaguardias contra el abuso o el mal uso, incluida la indebida influencia de terceros. Se debe reforzar el mecanismo de control ex ante. El hecho de que la ley se aplica a los menores realza la gravedad de estas preocupaciones. En el prximo informe se debe proporcionar informacin detallada en cuanto a los criterios aplicados para determinar la existencia de una peticin voluntaria y bien fundada, de sufrimiento insoportable y de falta de otra alternativa razonable. Debe contener adems informacin precisa sobre el nmero de casos en que se ha aplicado la nueva ley y sobre los informes pertinentes del Comit de Examen. Se pide al Estado Parte que someta la ley y su aplicacin a estricta vigilancia y observacin continua. 6. Preocupan profundamente al Comit los informes de que personal mdico haya puesto fin a la vida de recin nacidos discapacitados en el Estado Parte. El Estado Parte debe investigar escrupulosamente esas alegaciones de violaciones del derecho a la vida (artculo 6 del Pacto) en situaciones no comprendidas en la Ley sobre la eutanasia. El Estado Parte debe informar adems al Comit sobre el nmero de casos y sobre los resultados de los procedimientos judiciales derivados de ellos87.

As, el CDH adopt una posicin diferente y mucho ms crtica al respecto que el Consejo de Europa.

En cuanto al cuarto informe peridico del Japn, el Comit,


si bien reconoce la abolicin de la esterilizacin forzosa de mujeres incapacitadas, el Comit lamenta que no se haya previsto en la ley un derecho de indemnizacin de las personas sometidas a esterilizacin forzosa, y recomienda que se tomen las medidas jurdicas necesarias86.

4.4

La discapacidad como cuestin de derechos humanos en los procedimientos de denuncia previstos en el primer Protocolo Facultativo del PIDCP
La discapacidad en la jurisprudencia en relacin con el Protocolo Facultativo

El CDH expres gran preocupacin en cuanto a la eutanasia y la investigacin mdica en el contexto del tercer informe peridico de los Pases Bajos:
d) El Comit, despus de tener plenamente en cuenta la labor de fiscalizacin del Comit de Examen, se muestra tambin preocupado porque ejerce slo un control ex post
Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagsimo quinto perodo de sesiones, Suplemento N. 40 (A/55/40), vol. I, prr. 450. 79 CCPR/C/79/Add.103. 80 CCPR/C/79/Add.105. 81 CCPR/C/79/Add.57. 82 CCPR/C/79/Add.114. 83 CCPR/C/79/Add.87. 84 CCPR/C/79/Add.50, prrs. 286 y siguientes y prr. 281. 85 Documentos Oficiales de la Asamblea General, quincuagsimo quinto perodo de sesiones, Suplemento N. 40 (A/55/40), vol. I, prr. 450. 86 CCPR/C/79/Add.102, prr.31.
78

4.4.1

En todos sus perodos de sesiones, el CDH tambin examina denuncias individuales acerca de violaciones del Pacto. El procedimiento de denuncia slo puede utilizarse si el Estado de que se trata ha ratificado el primer Protocolo Facultativo del Pacto. En esos casos, un ciudadano o sus representantes pueden alegar, en forma de comunicacin, ser vctima de la infraccin por un Estado parte de cualquiera de los derechos consagrados en el Pacto. El CDH examina esos casos basndose exclusivamente en la informacin escrita que se le presenta. El denunciante y el Estado Parte interesado tienen la oportunidad de presentar su versin de los hechos y defender sus argumentos, pero no se celebran sesiones orales ante el Comit.
87

CCPR/CO/72/NET.

54

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

El CDH examina las comunicaciones en reuniones a puerta cerrada. Slo llegan al pblico sus decisiones finales, denominadas dictmenes. En primer lugar, el Comit decide si la comunicacin es admisible. En caso afirmativo, procede a evaluar si el Estado parte ha contravenido el PIDCP. Cuando considera que se ha producido una violacin, a menudo indica en su dictamen qu medidas debe adoptar el Estado Parte para remediar la situacin88. Aunque los dictmenes sobre comunicaciones individuales no son vinculantes, no por ello dejan de tener valor legal. No constituyen jurisprudencia en el sentido jurdico estricto porque el CDH no es un tribunal, como lo es por ejemplo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sin embargo, el Comit es el nico rgano de las Naciones Unidas con el mandato de interpretar el PIDCP en el contexto de las denuncias individuales y ha acumulado una jurisprudencia considerable sobre las disposiciones del Pacto a lo largo de los aos. Si se admite una comunicacin con arreglo al primer Protocolo Facultativo, el CDH suele presentar argumentos legales que interpretan las disposiciones pertinentes del PIDCP en el contexto del caso que le ocupa. Mientras que las observaciones finales sobre el informe peridico de un Estado Parte reflejan las opiniones del Comit sobre la aplicacin global del Pacto en ese Estado, los dictmenes reflejan la interpretacin del Comit sobre la aplicacin de ciertos artculos del PIDCP a situaciones concretas. En general, el procedimiento de comunicaciones individuales con arreglo al primer Protocolo Facultativo del Pacto se conoce mal y los casos tienen una distribucin geogrfica sumamente irregular. Durante los primeros 15 aos, slo se recibieron 468 denuncias de un total de 36 Estados Partes89. Ms recientemente, el nmero de denuncias ha aumentado espectacularmente pero su distribucin geogrfica sigue siendo desigual90. Para los fines del presente estudio se examinaron 344 documentos del CDH relativos tanto a la admisibilidad como a los mritos de las comunicaciones. De esos 344 casos, 8 comunicaciones (2 %) se ocupaban de cuestiones relativas a la discapacidad. Las denuncias se referan a cuestiones como la discriminacin en el empleo91, la discriminacin relativa a la indemnizacin
Para ms detalles sobre los procedimientos de denuncia individual con arreglo al PIDCP, vanse Steiner y Alston, International Human Rights Law in Context, pg. 535, y Bayefsky, The United Nations Human Rights Treaty System, p. 25 y siguientes. 89 Torkel Opsahl, The Human Rights Committee, The United Nations and Human Rights, Philip Alston (ed.) (Nueva York: Oxford University Press 1992), pg. 421. 90 Bayefsky, The United Nations Human Rights Treaty System, pg. 27. 91 Nikolov c. Bulgaria, comunicacin N. 824/1998, decisin adoptada por el Comit el 13 de abril de 2000 (CCPR/C/68/D/824/ 1998); Cziklin c. el Canad, comunicacin N. 741/1997, decisin adoptada por el Comit el 5 de agosto de 1999 (CCPR/C/66/D/741/ 1997).
88

de veteranos de guerra92, la discriminacin en materia de subsidios sociales93 y torturas o tratos inhumanos o degradantes94. A excepcin de dos, todas las comunicaciones se declararon inadmisibles. En una de las denuncias relacionadas con la discapacidad que se consider admisible [Hamilton c. Jamaica (1999)], el CDH adopt una postura interesante y firme acerca de la aplicacin del artculo 10 del Pacto (trato humanitario de las personas detenidas) en relacin con los reclusos con discapacidad95. En esencia, el caso se refera al trato y las condiciones de reclusin de un preso discapacitado en espera de ser ejecutado. Padeca parlisis en ambas piernas y tena graves dificultades para salir de su celda y subir a la cama. Se aleg ante el CDH que en su caso se haban violado los derechos amparados en los artculos 7 y 10 del Pacto porque las autoridades penitenciarias no haban tenido en cuenta su discapacidad ni haban tomado las disposiciones apropiadas al respecto. En esencia, se aduca que la falta de arreglos especiales para albergar al autor en la crcel supone una infraccin del Pacto. El CDH se mostr de acuerdo y afirm lo siguiente:
las condiciones descritas equivalen a una violacin del derecho del autor a ser tratado humanamente y con respeto a la dignidad inherente al ser humano y contravienen, por tanto, lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 10. 9. El Comit de Derechos Humanos, a tenor del prrafo 4 del artculo 5 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, dictamina que los hechos que se le han expuesto ponen de manifiesto una violacin del prrafo 1 del artculo 10, del prrafo 3 del artculo 9 y del apartado c del prrafo 3 del artculo 14 del Pacto. 10. De conformidad con el apartado a del prrafo 3 del artculo 2 del Pacto, el Estado Parte tiene la obligacin de proporcionar al Sr. Hamilton una reparacin efectiva que entrae indemnizacin y condiciones que tengan plenamente en cuenta su invalidez. El Estado Parte tiene la obligacin de tomar disposiciones para que en lo sucesivo no ocurran violaciones parecidas.
Drake et al. c. Nueva Zelandia, comunicacin N. 601/1994, decisin adoptada por el Comit el 29 de abril de 1997 (CCPR/C/ 59/D/601/1994); Atkinson et al. c. el Canad, comunicacin N. 573/1994, decisin adoptada por el Comit el 9 de noviembre de 1995 (CCPR/C/55/D/573/1994). 93 R.E. d.B. c. los Pases Bajos, comunicacin N. 548/1993, decisin adoptada por el Comit el 5 de noviembre de 1993 (CCPR/ C/49/D/548/1993). 94 Hamilton c. Jamaica, comunicacin N. 616/1995, Dictamen aprobado por el Comit el 28 de julio de 1999 (CCPR/C/66/D/616/ 1995); Hart c. Australia, comunicacin N. 947/2000, decisin adoptada por el Comit el 27 de octubre de 2000 (CCPR/C/70/D/ 947/2000); Kehler c. Alemania, comunicacin N. 834/1998, decisin adoptada por el Comit el 2 de abril de 2001 (CCPR/C/71/D/ 834/1998). 95 Hamilton c. Jamaica.
92

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

55

Los dictmenes del CDH en este caso tienen importantes repercusiones para la aplicacin del Pacto a las personas discapacitadas. En primer lugar, el caso ilustra que los derechos humanos de las personas con discapacidad no slo se ven afectados en el contexto de la asistencia social y la salud. Al igual que los ciudadanos no discapacitados, las personas con discapacidad ven vulnerados sus derechos humanos en los diversos papeles que asumen: como reclusos, como votantes, como empleados, como miembros de la familia, etctera. En segundo lugar, los dictmenes del Comit envan el importante mensaje de que los derechos consagrados en el PIDCP son aplicables a todos. El artculo 10 afirma que todas las personas detenidas tienen derecho a ser tratadas con humanidad y respeto. De ello se sigue que no se permite a los Estados Partes hacer diferencias negativas entre los discapacitados y otros presos. En tercer lugar, el resultado indica que el CDH se guiaba por un criterio no declarado de acomodo razonable. De ello se desprende que los Estados Partes deben reconocer que existen presos con distintas necesidades y que deben ajustar sus sistemas para acomodar esas necesidades. Por ltimo, los dictmenes del CDH implican cuando menos un rechazo de la opinin de que los derechos civiles y polticos no tienen repercusiones en el trato positivo de los reclusos. Segn esa opinin, el concepto de los derechos humanos negativos slo significa que el Estado debe abstenerse de ciertas acciones que equivalen a violaciones de los derechos humanos. Y si una persona con discapacidad no se ajusta a las condiciones en las cuales suelen ejercerse los derechos humanos, el problema incumbe a esa persona y no al Estado. El dictamen del Comit en el caso Hamilton c. Jamaica supone un gran paso adelante en la consideracin de las personas con discapacidad como titulares de derechos y no como problemas. Esta perspectiva de la discapacidad basada en los derechos humanos ha conseguido adeptos no slo en el CDH. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos entendi de un caso anlogo en 2001 que afectaba a una mujer discapacitada que haba sido condenada a pena de reclusin en el Reino Unido durante un par de das. El Tribunal consider que
Detener a una persona gravemente discapacitada en condiciones en las que la temperatura es peligrosamente baja, corre el riesgo de presentar lceras porque su cama es demasiado dura o inalcanzable, y no puede hacer sus necesidades o mantenerse limpia si no es con las mayores dificultades, constituye un trato degradante que infringe el artculo 3 [del Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales]96.

ficado como delito no punible con la pena capital en 1992. Entre otras cosas, denunciaba que su salud mental se haba deteriorado considerablemente de resultas de la angustia de esperar a la ejecucin de la pena de muerte y en ausencia de atencin psiquitrica apropiada. Se alegaba que las circunstancias de su reclusin constituan por tanto trato cruel, inhumano y degradante y una falta de respeto por su dignidad, en contravencin del artculo 7 y del prrafo 1 del artculo 10. En cierta medida, la esencia de la denuncia era que las condiciones de reclusin fueron las que causaron la aparicin de una discapacidad. En su dictamen, el CDH encontr, entre otras cosas, violaciones del artculo 7 y del prrafo 1 del artculo 1, y afirm lo siguiente:
Si bien la tensin psicolgica creada por la detencin prolongada en el pabelln de condenados a muerte puede afectar a las personas en grado diferente, las pruebas con que cuenta el Comit en el presente caso, incluida la correspondencia confusa e incoherente del autor con el Comit, indican que su salud mental se deterior gravemente durante ese perodo. Habida cuenta de la descripcin hecha por el autor de las condiciones imperantes en la prisin, incluidas sus afirmaciones acerca de las palizas que le propinaban regularmente los guardias, as como el escarnio y la tensin a que se vio sometido durante los cinco das que pas en la celda de condenados a muerte a la espera de su ejecucin en febrero de 1988, afirmaciones que el Estado Parte no ha rebatido satisfactoriamente, el Comit llega a la conclu-sin de que esos hechos ponen de manifiesto una violacin por Jamaica de las obligaciones contradas en virtud del artculo 7 y del prrafo 1 del artculo 10 del Pacto97.

As pues, el CDH es consciente de que las malas condiciones de reclusin pueden por s mismas dar lugar a una discapacidad. De ello se desprende que el CDH estara igualmente pendiente de las condiciones de reclusin de las personas cuya discapacidad fuera anterior a su encarcelamiento. Es interesante que tan firmes decisiones en materia de derechos humanos de las personas con discapacidad se produzcan en el contexto penitenciario. Muchos reclusos son en realidad personas con discapacidades fsicas o mentales. La cuestin de los derechos de los reclusos est, naturalmente, mucho ms desarrollada que la de los derechos humanos de las personas con discapacidad. El hecho de que las cuestiones relacionadas con la discapacidad estn comenzando a plantearse en el contexto penitenciario es una novedad satisfactoria.

Otro caso de discapacidad sobre el que el CDH adopt una decisin basada en los mritos fue el de Clement Francis c. Jamaica (comunicacin N. 606/ 1994). El denunciante fue declarado culpable de asesinato en 1980 y condenado a muerte. Estuvo recluido a la espera de ser ejecutado hasta que el asesinato fue tipiPrice c. el Reino Unido, Fallo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Seccin Tercera sobre la Aplicacin N. 33394/ 96, 10 de julio de 2001, prr. 30).
96

4.5
4.5.1

Conclusiones sobre el PIDCP y la discapacidad


Conclusiones

La cuestin dominante del movimiento en favor de los derechos de las personas con discapacidad son la
Francis c. Jamaica, Comunicacin N. 606/1994, dictamen aprobado por el Comit el 3 de agosto de 195 (CCPR/C/54/D/606/ 1994), prr. 9.2.
97

56

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

libertad y la participacin, no la asistencia social. El objetivo del PIDCP es construir un espacio para la libertad humana y permitir que florezca el espritu del ser humano. Por lo tanto, sera lgico esperar que el mecanismo de vigilancia del PIDCP desempease un papel primordial en la promocin de los derechos y las libertades de las personas con discapacidad. No obstante, nuestro examen de los documentos pertinentes de las Naciones Unidas muestra que es necesario intensificar la concienciacin acerca de la aplicabilidad del Pacto a las personas con discapacidad. Esta conclusin se refleja en las observaciones generales adoptadas por el CDH. De 29 observaciones generales, cuatro incluyen alguna referencia a las personas discapacitadas. Hasta la fecha, importantes disposiciones del Pacto, como el derecho a la igualdad, el derecho a la libertad de circulacin, el derecho de reunin pacfica, el derecho a la libertad de informacin y los derechos familiares, no han sido interpretados por el CDH en sus observaciones generales en relacin con las personas discapacitadas. Las observaciones generales que se refieren a personas discapacitadas no lo hacen de forma amplia. Mientras que el nmero de informes que mencionan a las personas discapacitadas es mayor de lo previsto, un examen ms atento revela que las referencias suelen ser marginales. La mayora de ellas contienen informacin sobre prestaciones sociales para las familias con nios discapacitados y otras cuestiones de asistencia social. As, el planteamiento mdico y de bienestar social en relacin con la discapacidad suele prevalecer incluso en el contexto de un tratado relativo a los derechos civiles y polticos. Los Estados Partes tienden a no reconocer a las personas con discapacidad como un grupo especfico protegido por el PIDCP. La mayora de los informes de los Estados Partes se refieren a las personas discapacitadas slo cuando se menciona a otros grupos minoritarios. Hay excepciones loables, como los informes de Australia98, el Canad99, Finlandia100, China (en relacin con la Regin Administrativa Especial de Hong Kong)101, el Reino Unido102 y los Estados Unidos103. Todos esos pases han promulgado amplia legislacin contra la discriminacin o de derechos humanos que abarca a las personas con discapacidad. Ya han dado el paso de adoptar la perspectiva de derechos humanos en relacin con la discapacidad.
98

Hay algunas pruebas de que estn aumentando la participacin y las consultas de las ONG relacionadas con la discapacidad con los Estados Partes en la preparacin de sus informes104. El dilogo entre el CDH y los representantes de los Estados en relacin con las personas discapacitadas podra desarrollarse. El Comit tiende a no reaccionar ni siquiera cuando en el informe de un Estado Parte se revelan ejemplos flagrantes de discriminacin judicial contra personas discapacitadas. Ello se debe sin duda a que existen otras prioridades que exigen su tiempo y su atencin. La cuestin de las personas con discapacidad a menudo surge en el dilogo gracias a los representantes de los Estados. Hay muy pocas pruebas de que los miembros del CDH reciban informes paralelos de ONG dedicadas a la discapacidad. Slo se mencion un informe paralelo, en relacin con el segundo informe peridico de Irlanda105. Al parecer, el propio Comit tom la muy loable iniciativa sobre la eutanasia y la experimentacin mdica. Sus observaciones finales en relacin con las prcticas de eutanasia y la investigacin mdica en personas incapaces de dar su consentimiento informado son dignas de encomio. Muestran que el CDH es capaz de adoptar una opinin opuesta a la de las organizaciones regionales intergubernamentales de derechos humanos. El Consejo de Europa ha adoptado un planteamiento diferente respecto de la investigacin mdica. El Convenio sobre Derechos Humanos y Biomedicina de 1997 permite llevar a cabo investigaciones mdicas no teraputicas en personas incapaces de dar un consentimiento vlido (artculo 17). Por ltimo, resulta sorprendente el escaso nmero de comunicaciones relativas a los derechos humanos de las personas con discapacidad que han sido presentadas con arreglo al primer Protocolo Facultativo. La falta de conocimiento del procedimiento entre las personas discapacitadas y las ONG que defienden sus derechos puede ser una de las principales razones de que se utilice tan raras veces en este contexto. El caso Hamilton c. Jamaica demuestra con solidez que el CDH es consciente del potencial del Pacto en el contexto de la discapacidad. Hasta la fecha, el procedimiento de denuncia no se ha utilizado en gran medida en el contexto de la discapacidad, pero es muy probable que el nmero de comunicaciones relacionadas con personas discapacitadas aumente en los aos venideros a medida que el conocimiento de su existencia se difunda en toda la comunidad afectada. Paradjicamente, el PIDCP es un instrumento de derechos humanos an insuficientemente desarrollado para los casos de discapacidad. La paradoja es que las personas con discapacidad pretenden alcanzar primor104 105

Tercer informe peridico (CCPR/C/AUS/98/3). 99 Cuarto informe peridico (CCPR/C/103/Add.5). 100 Cuarto informe peridico (CCPR/C/95/Add.6). 101 Informe inicial (CCPR/C/HKSAR/99/1/Add.1). 102 Quinto informe peridico (CCPR/C/UK/99/5). 103 Informe inicial (CCPR/C/81/Add.4).

Segundo informe peridico (CCPR/C/IRL/98/2). CCPR/C/SR.1846.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

57

dialmente la misma libertad de que disfrutan los dems. Quiz la razn de ese escaso desarrollo tenga que ver con la percepcin de que las cuestiones relacionadas con la discapacidad pertenecen sobre todo al mbito de la poltica social, la asistencia y la atencin sanitaria. En ese caso, el uso actual del PIDCP en el contexto de la discapacidad sencillamente refleja las percepciones

comunes en la sociedad. No obstante, habida cuenta del cambio mundial hacia la perspectiva de la igualdad de derechos y la participacin, cabe prever un mayor uso del PIDCP en el futuro. Es indudable que tiene grandes posibilidades como medio de estimular el actual proceso mundial de reforma de la legislacin en materia de discapacidad.

CAPTULO 5 Discapacidad y justicia social: el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
Anna Bruce, Gerard Quinn, Padraic Kenna
Objetivos y esbozo del captulo
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) fue concluido en 1966, tras casi 20 aos de elaboracin. Entr en vigor 10 aos ms tarde, en 1976. Al 8 de febrero de 2002, haba sido ratificado por 145 Estados. En el presente captulo se evalan el uso actual y las posibilidades futuras del PIDESC en el contexto de la discapacidad. Se divide en cuatro secciones. La primera seccin ofrece un breve panorama general del PIDESC y su mecanismo de aplicacin, que entraa el examen de los informes de los Estados Partes por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Comit del PIDESC). En la segunda seccin se examina la pertinencia de los derechos previstos en el PIDESC en el contexto de la discapacidad. La tercera evala la forma en que funciona actualmente el sistema del PIDESC en ese contexto, basndose en dos conjuntos de estudios de casos. En el primer conjunto de estudios de casos se examina el trato que se da a la discapacidad en 20 informes de Estados Partes en relacin con cuatro derechos clave para las personas con discapacidad (el derecho a la no discriminacin, el derecho al trabajo, el derecho a la educacin y el derecho a la participacin cultural). El segundo conjunto de estudios de casos es ms especfico, pues examina el trato de todos los derechos previstos en el PIDESC en su relacin con la discapacidad a la luz de siete informes recientes de Estados Partes. El objetivo era detectar posibles tendencias desde la adopcin de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad (1993) por la Asamblea General y la adopcin de la Observacin general N. 5 (1995) sobre la discapacidad por el Comit del PIDESC. Tambin se estudia la forma en que el Comit ha venido dando respuesta a los aspectos relacionados con la discapacidad en los distintos informes de Estados Partes examinados.
59

La cuarta seccin presenta nuestras conclusiones sobre el uso actual del PIDESC con respecto a la discapacidad y nuestras sugerencias sobre cmo puede aprovecharse al mximo su considerable potencial a este respecto.

5.1

Esbozo general del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales1


Introduccin al Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

5.1.1

Hay muchos modos de caracterizar los derechos previstos en el PIDESC. Desde la perspectiva peculiar de la discapacidad, los derechos amparados en el Pacto pueden agruparse con fines prcticos como sigue: a) derecho general a la no discriminacin el derecho a la no discriminacin (art. 2) el derecho a la igualdad entre el hombre y la mujer (art. 3) b) derechos que facilitan la participacin el derecho a la educacin (arts. 13 y 14) el derecho a la salud (art. 12)
Para una introduccin al PIDESC y a su Comit, vase el Folleto informativo N. 16 (Rev. 1), Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Vanse en general Alston y Quinn, The nature and scope of States parties obligations under ICESCR, Human Rights Quarterly, vol. 9 (1987), pp. 156-229; M. Craven, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Oxford, Clarendon Press, 1995); Eide et al., Economic, Social and Cultural RightsA Textbook (Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1995); S. Leckie, The ICESCR: catalyst for change in a system needing reform, The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Alston y Crawford (eds.) (Cambridge University Press, 2000); Maastricht Guidelines on Violations of ESCR, Human Rights Quarterly, vol. 20 (1998), pp. 691-704.
1

60

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

c) derechos en relacin con la participacin en el lugar de trabajo el derecho al trabajo (art. 6) el derecho a condiciones de trabajo justas y favorables (art. 7) el derecho a formar y afiliarse a sindicatos (art. 8) d) otros derechos del PIDESC y la discapacidad el derecho a la seguridad social (art. 9) el derecho la proteccin de la familia, las madres y los nios (art. 10) el derecho a un nivel de vida adecuado (art. 11) el derecho a tomar parte en la vida cultural (art. 15) La vigilancia de la aplicacin del PIDESC en los Estados Partes incumbe al Comit del PIDESC, que examina los informes que aqullos le presentan. Es interesante observar que, a diferencia de los otros rganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados, el Comit no se estableci en virtud de una disposicin del Pacto sino que debe su existencia a una resolucin del Consejo Econmico y Social. El Comit fue creado en 1985 e inici sus tareas en 1987, asumiendo como tercer rgano sucesivo la vigilancia de la aplicacin del Pacto. El Comit realiza su tarea de vigilar la aplicacin del PIDESC durante dos o tres perodos de sesiones anuales celebrados en Ginebra (Suiza). Consta de 18 miembros que actan como expertos independientes. Los miembros son nombrados por los Estados Partes y son elegidos por perodos renovables de cuatro aos por el Consejo Econmico y Social. La elaboracin de un Protocolo Facultativo que prev un sistema de denuncias en relacin con el PIDESC fue recomendada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en 1993. El Comit ha propuesto un proyecto de protocolo facultativo que enmienda el Pacto. En caso de que se adoptara, permitira a individuos o grupos presentar denuncias al Comit del PIDESC2. El artculo 16 del PIDESC afirma lo siguiente:
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a presentar informes sobre las medidas que hayan adoptado, y los progresos realizados, con el fin de asegurar el respeto a los derechos reconocidos en el mismo.

contenido en el Pacto se realiza y las medidas adoptadas para darle efecto3. Cuando el Comit recibe el informe de un Estado Parte, su lectura corre a cargo de un Grupo de Trabajo que lo examina y enva una solicitud de informacin adicional por escrito (lista de cuestiones) al Estado Parte. A su vez, ste presenta una respuesta por escrito (respuesta a la lista de cuestiones) en la que contesta a las preguntas planteadas por el Grupo de Trabajo. Por ltimo, el informe se examina en una reunin entre representantes del Gobierno del Estado Parte y el Comit del PIDESC; los aspectos principales quedan registrados en las actas resumidas. El Comit a continuacin elabora sus conclusiones sobre la actuacin del Estado en relacin con sus obligaciones en virtud del Pacto y las publica como observaciones finales. Las observaciones ofrecen orientacin acerca de la aplicacin del Pacto en lo sucesivo por el Estado Parte de que se trate. Pueden contener recomendaciones u observaciones ms especficas y tambin pueden destacar las buenas prcticas. Si un Estado Parte no cumple sus obligaciones en materia de presentacin de informes, el Comit puede invitarle a presentar el informe atrasado. Si no hay respuesta, puede proceder a considerar la situacin de los derechos econmicos, sociales y culturales en el Estado Parte afectado a la luz de toda la informacin disponible. 5.1.2 Funcin de las observaciones generales en relacin con el PIDESC

Desde su tercer perodo de sesiones el Comit comenz a adoptar observaciones generales en respuesta a la solicitud del Consejo Econmico y Social. La finalidad de esas observaciones es ayudar a los Estados Partes a cumplir sus obligaciones en materia de presentacin de informes. Ms concretamente, por conducto de las observaciones generales el Comit se propone
transmitir a todos los Estados Partes la experiencia adquirida hasta ahora en el examen de estos informes con el fin de facilitar y promover la ulterior aplicacin del Pacto, sealar a la atencin de los Estados Partes las insuficiencias puestas de manifiesto en un gran nmero de informes, sugerir mejoras en el procedimiento de presentacin de informes y estimular las actividades de los Estados Partes, las organizaciones internacionales y los organismos especializados interesados en lograr de manera proEn el sitio web de la Oficina del ACNUDH pueden encontrarse detalles sobre la situacin de cada Estado Parte en materia de presentacin de informes.
3

A los dos aos de la entrada en vigor del Pacto en un Estado Parte, y cada cinco aos en lo sucesivo, el Estado de que se trate debe presentar un informe al Comit. El informe debe ilustrar la medida en que cada derecho
Vase el informe del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales a la Comisin de Derechos Humanos sobre un proyecto de protocolo facultativo para el examen de comunicaciones en relacin con el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (E/CN.4/1997/105, anexo).
2

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

61

gresiva y eficaz la plena realizacin de los derechos reconocidos en el Pacto4.

medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos.

Mientras que las observaciones generales no son vinculantes como tales, representan una interpretacin autorizada del Pacto. En enero de 2002, el Comit haba emitido 14 observaciones generales5: N. 1 Presentacin de informes por los Estados Partes (1989); N. 2 Medidas internacionales de asistencia tcnica (1990); N. 3 La ndole de las obligaciones de los Estados Partes (1990); N 4 El derecho a una vivienda adecuada (1991); N. 5 Personas con discapacidad (1994); N. 6 Los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores (1995); N. 7 El derecho a una vivienda adecuada: los desalojos forzosos (1997); N. 8 Relacin entre las sanciones econmicas y el respeto de los derechos econmicos, sociales y culturales (1997); N. 9 La aplicacin interna del Pacto (1998); N. 10 La funcin de las instituciones nacionales de derechos humanos en la proteccin de los derechos econmicos, sociales y culturales (1998); N. 11 Planes de accin para la enseanza primaria (1999); N. 12 El derecho a una alimentacin adecuada (1999); N. 13 El derecho a la educacin (1999); N. 14 El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud (2000). La Observacin general N. 5, que se ocupa especficamente de los derechos previstos en el PIDESC en relacin con las personas con discapacidad, es la que examinamos a continuacin. Mientras que la discapacidad no se menciona generalmente en las otras observaciones generales, a menudo se refieren de todas formas a los grupos vulnerables y marginados. No cabe duda de que esta expresin incluye a las personas con discapacidad.

Segn el Comit del PIDESC, las medidas que debe adoptar un Estado para cumplir sus obligaciones en relacin con cada derecho protegido en el Pacto puede dividirse en tres niveles o tipos: obligaciones de respetar, proteger y satisfacer6. Por ejemplo, la obligacin de respetar el derecho a la educacin exige que los Estados se abstengan de adoptar medidas que puedan obstaculizar o impedir el disfrute de la educacin. La obligacin de proteger el derecho a la educacin les exige garantizar que ningn otro agente interfiera con el disfrute de la educacin. Por ltimo, la obligacin de satisfacer, cuyo alcance depende de los trminos en que est redactado cada derecho, exige de los Estados que satisfagan o dispongan lo necesario para la realizacin del derecho a la educacin. Mientras que la obligacin de realizar el pleno disfrute de los derechos amparados en el Pacto es progresiva y est condicionada por los recursos disponibles, la obligacin de garantizar que cada derecho es disfrutado por toda persona sin discriminacin y de adoptar medidas para la realizacin de los derechos es inmediata7. La observacin general N. 3 afirma que esas medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas y deben adoptarse dentro de un plazo razonablemente breve despus de la entrada en vigor del Pacto en un Estado dado8. Los Estados deben proceder lo ms expedita y eficazmente posible hacia la plena realizacin de cada uno de los derechos previstos en el Pacto9. La legalidad de todas las medidas de carcter deliberadamente retroactivo deber justificarse por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto10. Segn el Comit, aunque las obligaciones impuestas por el Pacto son en gran medida obligaciones de comportamiento (es decir, obligacin de tomar medidas), cada Estado Parte tiene la obligacin mnima de por lo menos asegurar la satisfaccin de niveles esenciales de cada uno de los derechos previstos en el pacto11. Si un Estado desea atribuir su incumplimiento de esta obligacin a la falta de recursos, debe demostrar que
Esos niveles o tipos han sido explorados por el Comit en el contexto del derecho a la educacin, el derecho a la alimentacin y el derecho a la salud. 7 Observacin general N. 3, La ndole de las obligaciones de los Estados Partes, prr. 1. 8 Ibd., prr. 2. 9 Ibd., prr. 9. 10 Ibd. 11 Ibd., prr. 10. As, por ejemplo, un Estado Parte en el que un nmero importante de personas se vean privadas de alimentos bsicos, de la ms elemental atencin primaria de salud, de mnimas condiciones de alojamiento o vivienda, o de las formas ms bsicas de educacin est, prima facie, incumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto.
6

5.2

Aplicacin general del PIDESC en el contexto de las personas con discapacidad


Obligaciones generales de los Estados Partes en relacin con el PIDESC

5.2.1

Las obligaciones legales generales de los Estados Partes del PIDESC se detallan en el prrafo 1 del artculo 2, que compromete a los Estados Partes
a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacin internacionales, especialmente econmicas y tcnicas, hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de
4 Vase el informe sobre los perodos de sesiones 22., 23. y 24. del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Documentos Oficiales del Consejo Econmico y Social, Suplemento N. 2 (E/2001/22), pg. 23. 5 Vase la Recopilacin de las observaciones generales y recomendaciones generales adoptadas por rganos creados en virtud de tratados de derechos humanos (HRI/GEN/1/Rev.5).

62

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que estn a su disposicin en un esfuerzo por satisfacer, con carcter prioritario, esas obligaciones mnimas12. La Observacin general N. 3 destaca la importancia de la cooperacin y la asistencia internacionales para la realizacin de los derechos protegidos en el Pacto y afirma que la frase hasta el mximo de los recursos de que disponga incluye los que pone la comunidad internacional a disposicin de un Estado mediante la cooperacin y la asistencia internacionales13. Tambin destaca que
aun en tiempos de limitaciones graves de recursos, ... se puede y se debe en realidad proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la adopcin de programas de relativo bajo costo14.

[l]as Normas Uniformes son de gran importancia y constituyen una gua de referencia particularmente valiosa* para identificar con mayor precisin las obligaciones que recaen en los Estados Partes en virtud del Pacto17.
* Las cursivas son muestras.

As pues, las Normas Uniformes de las Naciones Unidas son una de las principales fuentes de orientacin para la interpretacin de los derechos previstos en el Pacto en el contexto de la discapacidad. Otros instrumentos que se mencionan en la Observacin general N. 5 son el Programa de Accin Mundial para los Impedidos18, las Directrices para el establecimiento y desarrollo de comits nacionales de coordinacin en la esfera de la discapacidad u rganos anlogos19, y los Principios para la proteccin de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atencin de la salud mental20. En segundo lugar, la Observacin general N. 5 ampla el significado de las obligaciones de los Estados Partes en virtud del PIDESC en el contexto de la discapacidad. Es importante mencionar que su doctrina global es una de igualdad y participacin activa. Reconoce que:
Mediante la negligencia, la ignorancia, los prejuicios y falsas suposiciones, as como mediante la exclusin, la distincin o la separacin, las personas con discapacidad se ven muy a menudo imposibilitadas de ejercer sus derechos econmicos, sociales o culturales sobre una base de igualdad con las personas que no tienen discapacidad. Los efectos de la discriminacin basada en la discapacidad han sido particularmente graves en las esferas de la educacin, el empleo, la vivienda, el transporte, la vida cultural y el acceso a lugares y servicios pblicos21.

En relacin con los tipos de medidas que deben adoptar los Estados Partes, el Comit destaca que, mientras que la adopcin de medidas legislativas a menudo es indispensable para la realizacin de los derechos previstos en el Pacto, las obligaciones de los Estados no se agotan hasta que se han adoptado todas las medidas apropiadas para garantizar la realizacin de un derecho15. Esas medidas incluyen, entre otras cosas, medidas administrativas, financieras, educativas y sociales, adems de la prestacin de remedios efectivos para las supuestas violaciones de los derechos previstos en el PIDESC16. Incluso cuando los recursos disponibles son manifiestamente insuficientes, los Estados Partes deben esforzarse por garantizar el disfrute ms amplio posible de los derechos pertinentes en esas circunstancias. Si un Estado alega que es incapaz de cumplir siquiera sus obligaciones mnimas debido la falta de recursos, al menos debe ser capaz de demostrar que ha hecho todos los esfuerzos por utilizar todos los recursos que estn a su alcance en el intento de satisfacer, a ttulo prioritario, esas obligaciones mnimas. 5.2.2 La perspectiva de la discapacidad: la Observacin general N. 5 como puente hacia las Normas Uniformes de las Naciones Unidas

En relacin con las obligaciones de los Estados Partes frente a las acciones de agentes privados, afirma:
Si los gobiernos no intervienen, habr siempre casos en los que el funcionamiento del mercado libre produzca resultados poco satisfactorios para las personas con discapacidad, a ttulo individual o como grupo, y en dichas circunstancias incumbe a los gobiernos el intervenir y tomar medidas apropiadas para moderar, suplementar, contrarrestar o superar los resultados de las fuerzas del mercado22.

La Observacin general N. 5 es importante por tres razones. El primer lugar, ofrece un puente explcito hacia las Normas Uniformes de las Naciones Unidas para la interpretacin de los derechos previstos en el PIDESC en el contexto de la discapacidad, al afirmar que
Ibd. Ibd., prr. 13. 14 Ibd., prr. 14. 15 Ibd., prrs. 3 y 4. 16 Observacin general N. 9, La aplicacin interna del Pacto, prrs. 2 y 3.
13 12

De acuerdo con la Observacin general N. 5, los Estados Partes tambin deben velar por que el disfrute de los derechos por las personas con discapacidades no se vea obstaculizado por terceras partes en la esfera privada. Las entidades no pblicas, incluidos el emplea17 Observacin general N. 5, Personas con discapacidad, prr. 7. 18 Resolucin 37/52 de la Asamblea General, de 3 de diciembre de 1982. 19 Documento de las Naciones Unidas A/C.3/46/4, anexo I. 20 Resolucin 46/119 de la Asamblea General, de 17 de diciembre de 1991, anexo. 21 Observacin general N. 5, prr. 15. 22 Ibd., prr. 12.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

63

dor privado y el proveedor de artculos y servicios privado, quedan sometidos a las mismas normas de no discriminacin e igualdad en relacin con las personas con discapacidad23. Si los Estados Partes no lo hacen as, la capacidad de las personas con discapacidad para participar en la gama principal de actividades comunitarias y para realizar todas sus posibilidades como miembros activos de la sociedad quedar limitada gravemente y a menudo arbitrariamente24. Se insta a los Estados Partes a
adoptar medidas positivas para reducir las desventajas estructurales y para dar el trato preferente apropiado a las personas con discapacidad, a fin de conseguir los objetivos de la plena participacin e igualdad dentro de la sociedad para todas ellas25.

artculo 1 de las Normas Uniformes, que afirma que los Estados deben adoptar medidas para hacer que la sociedad tome mayor conciencia de las personas con discapacidad, sus derechos, sus necesidades, sus posibilidades y su contribucin30. La Observacin general N 5 tambin reitera el artculo 4 de las Normas Uniformes:
es indispensable tambin lograr que haya servicios de apoyo... incluidos los recursos auxiliares, para su utilizacin por las personas con discapacidad, a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonoma en su vida cotidiana y a ejercer sus derechos31.

Segn el Comit,
Siempre que sea posible, debe prestarse tambin asistencia personal apropiada a este respecto. Dicha asistencia debe prestarse de forma que se respeten plenamente los derechos humanos de la persona o personas de que se trate32.

Sobre la cuestin del trato preferente o especial, la Observacin N 5 afirma que


los Estados Partes han de adoptar medidas apropiadas, dentro de lo que le permitan los recursos disponibles, para lograr que dichas personas procuren superar los inconvenientes, en trminos del disfrute de los derechos especificados en el Pacto, derivados de su discapacidad26.

En cierto sentido, conceptualiza los derechos previstos en el Pacto como factores propiciadores de una vida activa. La Observacin general N. 5 seala que las medidas especficas que los Estados partes deben adoptar a fin de cumplir sus obligaciones en el contexto de la discapacidad son esencialmente las mismas que las que corresponden a cualquier otra obligacin. Deben incluir programas, normas y leyes generales, as como programas, normas y leyes de finalidad especial27 y deben elaborarse en cooperacin con representantes de las personas con discapacidad28. Las medidas especficas necesarias para realizar los derechos de las personas con discapacidades incluyen:
la necesidad de determinar, mediante una fiscalizacin regular, la naturaleza y el mbito de los problemas que se plantean en el Estado; la necesidad de adoptar programas y polticas debidamente adaptados a las necesidades que se hayan determinado de dicha manera; la necesidad de formular legislacin cuando sea necesario y de suprimir todas las normas vigentes que sean discriminatorias; y la necesidad de hacer las consignaciones presupuestarias apropiadas o, cuando sea preciso, de recabar la asistencia y cooperacin internacionales29.

En resumen, los principios de la Observacin general N. 5 estn orientados hacia el uso de los derechos amparados en el PIDESC para alcanzar la independencia, la autonoma y la participacin. El tercer aspecto significativo de la Observacin general N. 5 es que examina las repercusiones de cada uno de los derechos del PIDESC en relacin con discapacidad. A continuacin se hace referencia a cada uno de los fragmentos pertinentes. 5.2.3 Proceso de preparacin de informes por los Estados Partes y discapacidad

Hay tres fuentes de instrucciones sobre el contenido que deben tener los informes de los Estados Partes. La primera es la Observacin general N. 1 sobre la presentacin de informe por los Estados Partes, adoptada por el Comit en 1989. En ella se ofrecen instrucciones generales sobre la informacin que debe facilitarse acerca de todos los derechos previstos en el Pacto. La segunda fuente son las Directrices revisadas relativas a la forma y el contenido de los informes que han de presentar los Estados Partes de conformidad con los artculos 16 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, aprobadas por el Comit en 199133. Este documento ofrece orientacin ms detallada sobre el tipo de informacin que deben incluir los Estados Partes en sus informes peridicos. Las diversas observaciones generales, incluida la Observacin general N. 3, constituyen la tercera fuente de orienta30 31

En relacin con las medidas jurdicas, la Observacin general N. 5 seala que esas medidas no son suficientes para garantizar el disfrute igual de los derechos para las personas con discapacidad. A este respecto, se refiere al
23 24

Ibd., prr. 11. Ibd. 25 Ibd., prr. 9. 26 Ibd., prr. 5. 27 Ibd., prr. 6. 28 Ibd., prr. 14. 29 Ibd., prr. 13.

Ibd., prr. 11. Ibd., prr. 33. 32 Ibd. 33 E/C.12/1991/1.

64

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

cin sobre las obligaciones en materia de presentacin de informes, en la medida en que generalmente amplan el significado de ciertos derechos o los refieren directamente a uno o ms grupos de personas. Las obligaciones en materia de presentacin de informes difieren de un derecho a otro debido a la diferencia en la obligacin subyacente. A continuacin se hace un repaso de las obligaciones generales en materia de presentacin de informes y despus un examen ms especfico de la pertinencia de cada uno de los derechos protegidos por el PIDESC para la discapacidad. En la Observacin general N. 1 (1989) sobre la presentacin de informes por los Estados Partes, el Comit estableci siete objetivos para el sistema de presentacin de informes con arreglo al PIDESC. Aunque tienen carcter general, revisten gran importancia para la presentacin de informes sobre discapacidad. El primer objetivo es asegurarse de que la legislacin, las normas y procedimientos administrativos y las diversas prcticas nacionales se ajustan en todo lo posible a las disposiciones del Pacto34. Este objetivo se refiere especficamente a los informes iniciales presentados despus de la adhesin al Pacto. El segundo objetivo es garantizar que el Estado Parte vigile de manera constante el grado de disfrute de cada uno de los derechos. Es particularmente importante el requisito de que toda estadstica o estimacin nacional recogida o preparada debe prestar especial atencin a grupos o subgrupos que parezcan hallarse en situacin particularmente vulnerable o desventajosa35. Si un Estado Parte no cuenta con la capacidad necesaria para llevar a cabo el proceso de vigilancia, podr sealar este hecho en su informe al Comit e indicar la naturaleza y el alcance de cualquier asistencia internacional que pueda necesitar para cumplir sus obligaciones36. El tercer objetivo es permitir a los Estados Partes que demuestren que han adoptado polticas y programas para la aplicacin de los derechos contenidos en el Pacto37. Los informes deben indicar en qu se basa el Estado Parte para considerar cierta medida, por ejemplo de carcter legal, financiero o administrativo, como la ms apropiada a la vista de las circunstancias38. Entre las medidas que cabra considerar apropiadas, adems de las legislativas, est la de ofrecer recursos judiciales en lo que respecta a derechos previstos en el Pacto que, de acuerdo con el sistema jurdico nacional, puedan considerarse justiciables. El Comit observa, por ejemplo, que el disfrute de los derechos reconocidos, sin discriminacin, se fomentar a menudo de
Observacin general N. 1, Presentacin de informes por los Estados Partes, prr. 2. 35 Ibd., prr. 3. 36 Ibd. 37 Ibd., prr. 4. 38 Observacin general N. 3, La ndole de las obligaciones de los Estados Partes, prr. 4.
34

manera apropiada, en parte, mediante la provisin de recursos judiciales y otros recursos efectivos39. El cuarto objetivo del proceso de presentacin de informes es facilitar el examen pblico de las polticas de los gobiernos y estimular la participacin de los diversos sectores econmicos, sociales y culturales de la sociedad40. Esto es importante en relacin con la discapacidad pues proporciona una perspectiva basada en los derechos al correspondiente proceso de reforma nacional en relacin con la discapacidad. El quinto objetivo es proporcionar una base sobre la cual el propio Estado Parte as como el Comit puedan evaluar de manera efectiva la medida en que se han hecho progresos hacia el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el Pacto a lo largo del tiempo. El sexto objetivo es permitir que el propio Estado Parte comprenda mejor los problemas y limitaciones que se presenten en sus esfuerzos por alcanzar progresivamente los derechos econmicos, sociales y culturales41. Ningn Estado es perfecto y todos pueden aprender algo de los dems. El sptimo y ltimo objetivo es permitir que el Comit facilite el intercambio de informacin entre Estados y llegue a comprender mejor los problemas comunes a que stos hacen frente42. Adems de la Observacin general N. 1, el Comit ha adoptado directrices ms detalladas en materia de presentacin en informes43 en las que indica cules son el formato y el contenido ms convenientes de los informes peridicos. Las directrices revisadas en materia de presentacin de informes enumeran un conjunto de preguntas relativas a cada derecho. Un aspecto importante es que se solicita explcitamente informacin de los Estados Partes sobre el disfrute de los siguientes derechos del Pacto por las personas con discapacidad: Artculo 6 (derecho al trabajo); Artculo 9 (derecho a la seguridad social); Artculo 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios); Artculo 13 (derecho a la educacin). Adems, las directrices revisadas en materia de presentacin de informes exigen que se d informacin acerca de ciertas categoras de personas, incluidos los grupos vulnerables, que supuestamente incluyen a las personas con discapacidad44. Tambin solicitan informacin que guarda relacin indirecta con el dis39 40

Ibd., prr. 5. Observacin general N. 1, prr. 5. 41 Ibd., prr. 8. 42 Ibd., prr. 9. 43 E/C.12/1991/1. 44 En relacin con los artculos 2, 6, 7, 9, 10, 11 a 13 y 15.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

65

frute de derechos por las personas con discapacidad pero no se refiere a ellas especficamente, por ejemplo el texto de la legislacin antidiscriminatoria relativa a los derechos econmicos, sociales y culturales en el Estado Parte45.

5.3

Pertinencia de algunos derechos amparados en el PIDESC en el contexto de la discapacidad

En esta seccin se determina la pertinencia de distintos derechos previstos en el Pacto en el contexto de la discapacidad. 5.3.1 El derecho general a la no discriminacin

La Observacin general N. 5 seala que la situacin jurdica de las personas con discapacidades en todo el mundo exige una legislacin amplia y antidiscriminatoria. Esa legislacin no debe limitarse a proporcionar la posibilidad de recurso judicial, sino tambin a brindar programas de poltica social que permitiran que las personas con discapacidad pudieran llevar una vida integrada, independiente y de libre determinacin48. Es de suponer que la legislacin debe incorporar el concepto clave de acomodo razonable. La proteccin contra la discriminacin debe abarcar las esferas pblica y privada de la sociedad49. Toda diferencia de trato fundada en la discapacidad que tenga un efecto negativo en el disfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales constituye una violacin evidente del Pacto. b) El derecho a la igualdad entre el hombre y la mujer en el contexto de la discapacidad: el artculo 3 El artculo 3 del PIDESC ampla la prohibicin general de la discriminacin contenida en el artculo 2 al exigir a los Estados Partes que velen por la igualdad de derechos del hombre y la mujer en el disfrute de todos los derechos econmicos, sociales y culturales. Debe considerarse una declaracin de la importancia de la igualdad de gnero. La Observacin general N. 5 seala que las mujeres con discapacidad a menudo son tratadas como seres humanos sin sexo y que a menudo se pasa por alto la doble discriminacin que padecen las mujeres con discapacidad50. El Comit insta a los Estados Partes a que se ocupen de la situacin de las mujeres con discapacidad como cuestin prioritaria51. El Comit insta as a los Estados a reconocer y contrarrestar los efectos de la discriminacin mltiple basada en el gnero y la discapacidad. La Observacin general N. 6 sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores reconoce el riesgo de discriminacin asociado a la combinacin de la edad avanzada y la discapacidad52. El derecho a la no discriminacin no da a las personas con discapacidad el derecho a establecer normas mnimas. En los pases donde la realizacin de derechos como el derecho a la educacin o el derecho a la salud se ve limitada incluso para la poblacin no discapacitada, el derecho a la no discriminacin no basta para garantizar a los discapacitados la realizacin suficiente e inmediata de esos derechos.
Ibd., prr. 16. Ibd., prr. 11. 50 Observacin general N. 5, prr. 19. 51 Ibd. 52 Observacin general N. 6, Los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores, prrs. 5 y 41.
49 48

La norma de no discriminacin pertinente es uno de los ejes del PIDESC. Desempea un papel global para garantizar el disfrute igual y efectivo de todos los derechos consagrados en el Pacto. Su importancia en el contexto de la discapacidad es fundamental. a) La norma general de no discriminacin en el contexto de la discapacidad: el artculo 2 Segn el prrafo 2 del artculo 2 del PIDESC:
Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en l se enuncian, sin discriminacin alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin social*.
* Las cursivas son muestras.

De acuerdo con la Observacin general N. 5, la discapacidad se incluye en la categora otra condicin social y por lo tanto el Comit la considera motivo prohibido de discriminacin46. La Observacin general define la discriminacin fundada en la discapacidad como una discriminacin
que incluye toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia, o denegacin de alojamiento razonable* sobre la base de la discapacidad, cuyo efecto sea anular u obstaculizar el reconocimiento, el disfrute o el ejercicio de derechos econmicos, sociales o culturales47.
* Las cursivas son muestras.

Debe sealarse que en el prrafo anterior se utiliza la expresin alojamiento razonable [acomodo razonable], como la mayora de la legislacin comparativa en materia de discriminacin basada en la discapacidad.
45 46

E/C.12/1991/1. Ibd., prr. 5. 47 Ibd., prr. 15.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Sin embargo, el PIDESC no se ocupa simplemente del disfrute sin discriminacin de derechos econmicos, sociales y culturales; tambin se preocupa por los niveles mnimos de disfrute de esos derechos. Por ejemplo, en la Observacin general N. 4 sobre el derecho a una vivienda adecuada, el Comit afirma que los grupos en situacin de desventaja, como los discapacitados fsicos y los enfermos mentales deben tener un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda y que tanto las disposiciones como la poltica en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos53. Los Estados deben dar consideracin prioritaria en la esfera de la vivienda a los grupos desfavorecidos54. A continuacin se examina el contenido sustantivo de esos derechos. 5.3.2 Derechos del Pacto que facilitan la participacin

a) La enseanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; b) La enseanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseanza secundaria tcnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita; c) La enseanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantacin progresiva de la enseanza gratuita; d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educacin fundamental para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instruccin primaria; e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseanza, implantar un sistema adecuado de becas y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades pblicas, siempre que aqullas satisfagan las normas mnimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educacin religiosa o moral que est de acuerdo con sus propias convicciones. 4. Nada de lo dispuesto en este artculo se interpretar como una restriccin de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseanza, a condicin de que se respeten los principios enunciados en el prrafo 1 y de que la educacin dada en esas instituciones se ajuste a las normas mnimas que prescriba el Estado.

Los derechos amparados en el PIDESC puede desempear un papel fundamental para ayudar a preparar a las personas con discapacidad para una vida de ciudadana activa y de participacin. A este respecto, es enorme la importancia del derecho a la educacin para esas personas. Les ofrece los medios para llevar una vida de participacin, adems de educar a los dems en la tolerancia respecto de la diferencia que supone la discapacidad. El derecho a la salud es importante por s mismo, pero tambin lo es en el sentido de que permite a las personas con discapacidad llevar una vida de participacin activa. El propio Comit del PIDESC ha establecido un vnculo directo entre el derecho a la salud y la participacin. a) El derecho a la educacin en el contexto de la discapacidad (artculo 13) El artculo 13 afirma lo siguiente:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educacin. Convienen en que la educacin debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen asimismo en que la educacin debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, tnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:
53 Observacin general N. 4, El derecho a una vivienda adecuada, prrs. 6 y 8 e. 54 Ibd., prr. 11.

Las directrices revisadas en materia de presentacin de informes de 1991 indican que los Estados Partes deben informar acerca de la situacin de la discapacidad en relacin con el artculo 13. La Observacin general N. 13 sobre el derecho a la educacin (1999)55 afirma que el derecho a la educacin abarca los siguientes elementos: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Se afirma adems que la accesibilidad tiene tres dimensiones que se coinciden parcialmente: a) no discriminacin, b) accesibilidad material; y c) accesibilidad econmica. La Observacin general N. 13 cita la omisin de revocar leyes que discriminan a individuos o grupos, por cualquiera de los motivos prohibidos, en la esfera de la educacin y la no implantacin de la enseanza
55 Observacin general N. 13, El derecho a la educacin, prrs. 36 y 16 e.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

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primaria gratuita como ejemplo de violaciones del derecho a la educacin56. De acuerdo con el Comit, la obligacin de garantizar el disfrute del derecho a la educacin sin discriminacin es inmediata57. Por consiguiente, la obligacin esencial mnima en materia de educacin incluye el derecho de acceso a instituciones y programas educativos pblicos con carcter no discriminatorio58. Adems, la adopcin de medidas especiales provisionales destinadas a lograr la igualdad de hecho en los grupos desfavorecidos no supone una violacin del derecho de no discriminacin en lo que respecta a la educacin, siempre y cuando se renan ciertas condiciones59. En su Observacin general N. 5, el Comit del PIDESC reconoce que la mejor manera de educar a las personas con discapacidad consiste en educarlas dentro del sistema general de educacin. Reiterando el artculo 6 de las Normas Uniformes, el Comit seala que
los Estados deben reconocer el principio de la igualdad de oportunidades de educacin en los niveles primario, secundario y superior para los nios, los jvenes y los adultos con discapacidad en entornos integrados* 60.
* Las cursivas son muestras.

instituciones, programas, pautas de gastos y dems prcticas, a fin de poner de manifiesto cualquier discriminacin de hecho y adoptar las medidas para subsanarla64.

Tambin es importante en el contexto de la discapacidad la obligacin de los Estados Partes de desglosar los datos relativos a la educacin segn los motivos de discriminacin prohibidos. Esto incluye implcitamente la discapacidad65. La Observacin general N. 13 dice que los Estados Partes tienen la obligacin de suprimir los estereotipos sexuales y de otro tipo que impiden acceder a la instruccin a las nias, las mujeres y otros grupos desfavorecidos66. Aunque en este caso el tema principal es el gnero, la obligacin de suprimir los estereotipos guarda relacin con el contexto de la discapacidad. El tema sobre el que trata la disposicin comparable de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas, el artculo 6, es la igualdad en la participacin. Se centra en la integracin de los nios con discapacidad en la corriente general del sistema educativo y la prestacin de dispositivos y servicios apropiados para la enseanza y el apoyo. Los Estados deben contar con una poltica claramente formulada, comprendida y aceptada en las escuelas y por la comunidad en general sobre la instruccin de las personas con discapacidad en el sistema general de enseanza67. Segn el artculo 6, los programas de educacin integrada basados en la comunidad deben considerarse un complemento til para facilitar a las personas con discapacidad una formacin y una educacin econmicamente viables. Los programas nacionales de base comunitaria deben utilizarse para promover entre las comunidades la utilizacin y ampliacin de sus recursos a fin de proporcionar educacin local a las personas con discapacidad68. Segn el mismo artculo, cabra analizar la posibilidad de establecer la enseanza especial, pero con el objetivo de preparar a los estudiantes para que se educaran en el sistema de enseanza general. La calidad de esa educacin debe guiarse por las mismas normas y aspiraciones que las aplicables a la enseanza general y recibir, como mnimo, el mismo porcentaje de recursos. La norma reconoce que, en algunos casos, la enseanza especial puede normalmente considerarse la forma ms apropiada de impartir instruccin en algunos casos, por ejemplo a las personas con necesidades particulares de comunicacin. La educacin de esas personas debe tener por objeto que logren una comunicacin real y la mxima autonoma69. Deben tenerse en cuenta las necesidades de las personas con problemas de comunicacin, incluida la utilizacin del lenguaje por
64 65

La aplicacin de un planteamiento integrado exige que los Estados Partes velen por que se disponga del equipo y el apoyo necesarios para que las personas con discapacidad puedan alcanzar el mismo nivel de educacin que las dems personas61. El Comit cita como ejemplo que debera reconocerse el lenguaje de gestos como lenguaje al que los nios deberan tener acceso y cuya importancia debera reconocerse debidamente en su entorno social general62. Mientras que el Comit reconoce en su Observacin general N. 13 que en algunas circunstancias, se considerar que la existencia de sistemas o instituciones de enseanza separados para los grupos definidos por las categoras a que se refiere el prrafo 2 del artculo 2 no constituye una violacin del Pacto, esta concesin se interpreta mejor a la luz de la clara afirmacin por el Comit en su Observacin general N. 5 de que la mejor manera de educar a las personas con discapacidad es educarlas dentro de un sistema educativo integrado63. En la Observacin general N. 13, el Comit seala que
Los Estados Partes deben supervisar cuidadosamente la enseanza, comprendidos las correspondientes polticas,
56 57

Ibd., prr. 59. Ibd., prr. 43. 58 Ibd., prr. 57. 59 Ibd., prr. 32. 60 Observacin general N. 5, prr. 35. 61 Ibd. 62 Ibd. 63 Observacin general N. 13, prr. 33.

Ibd., prr. 37. Ibd. 66 Ibd., prr. 55. 67 Artculo 6 (6 a). 68 Artculo 6 (7). 69 Artculo 6 (8-9).

68

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

seas en la educacin de los nios sordos, as como en sus familias y comunidades70. Los temas generales del artculo 13 en el contexto de esa discapacidad son la no discriminacin, la integracin y la prestacin de apoyo y acceso adecuados. b) Obligacin de adoptar un plan de accin para la educacin primaria en el contexto de la discapacidad (artculo 14) El artculo 14 afirma lo siguiente:
Todo Estado Parte en el presente Pacto que, en el momento de hacerse parte en l, an no haya podido instituir en su territorio metropolitano o en otros territorios sometidos a su jurisdiccin la obligatoriedad y la gratuidad de la enseanza primaria, se compromete a elaborar y adoptar, dentro de un plazo de dos aos, un plan detallado de accin para la aplicacin progresiva, dentro de un nmero razonable de aos fijado en el plan, del principio de la enseanza obligatoria y gratuita para todos.

En los Estados en que la enseanza sea obligatoria, sta debe impartirse a las nias y los nios aquejados de todos los tipos y grados de discapacidad, incluidos los ms graves75.

As pues, se apoya con firmeza la idea de que los nios con discapacidad han de ser incluidos en los planes de accin para la enseanza primaria. c) El derecho a la salud en el contexto de la discapacidad (artculo 12) Aunque el derecho a la salud es importante en s mismo para las personas con discapacidad, tambin desempea una funcin decisiva al ayudar a preparar a las personas con discapacidad para una vida de participacin activa en la corriente general de la sociedad. El artculo 12 del Pacto afirma:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. 2. Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarn las necesarias para: a) La reduccin de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los nios; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevencin y el tratamiento de las enfermedades epidmicas, endmicas, profesionales y de otra ndole, y la lucha contra ellas; d) La creacin de condiciones que aseguren a todos asistencia mdica y servicios mdicos en caso de enfermedad.

La Observacin general N. 11 no estipula explcitamente que el plan deba abarcar la enseanza primaria de los nios con discapacidad. Entre los diversos motivos prohibidos de discriminacin slo menciona el gnero71. No obstante, puesto que entre las obligaciones fundamentales del artculo 13 figuran la prestacin de todas las formas y niveles de educacin sin discriminacin y la obligacin de ofrecer educacin primaria obligatoria y gratuita, es razonable suponer que los Estados Partes estn obligados a atender a los nios con discapacidad en su plan de accin en virtud del artculo 1472. El Comit seala que
Los planes de accin preparados por los Estados Partes en el Pacto, de conformidad con el artculo 14, son especialmente importantes dado que la labor del Comit ha mostrado que la falta de oportunidades educacionales para esos nios es tambin una de las causas de que sean vctimas de muchas otras violaciones de los derechos humanos73.

Este argumento se aplica con considerable fuerza en el contexto de los nios con discapacidad. El prrafo 1 del artculo 6 de las Normas Uniformes afirma lo siguiente:
La educacin de las personas con discapacidad debe constituir parte integrante de la planificacin nacional de la enseanza, la elaboracin de planes de estudio y la organizacin escolar.74.

Segn la Observacin general N. 14 sobre el derecho al disfrute del nivel ms alto posible de salud (2000), entre las obligaciones fundamentales figuran las siguientes:
Adoptar y aplicar, sobre la base de las pruebas epidemiolgicas, una estrategia y un plan de accin nacionales de salud pblica para hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la poblacin; la estrategia y el plan de accin debern ser elaborados, y peridicamente revisados, sobre la base de un proceso participativo y transparente; esa estrategia y ese plan debern prever mtodos, como el derecho a indicadores y bases de referencia de la salud que permitan vigilar estrechamente los progresos realizados; el proceso mediante el cual se concibe la estrategia y el plan de accin, as como el contenido de ambos, deber prestar especial atencin a todos los grupos vulnerables o marginados*76.
* Las cursivas son nuestras.

Adems, el prrafo 4 del artculo 6 estipula lo siguiente:


Artculo 5 (7 y 8). Observacin general N. 11, Planes de accin para la enseanza primaria, prr. 6. 72 Observacin general N. 13, prr. 57. 73 Observacin general N. 11, prr. 4. 74 Artculo 6 (1).
71 70

Artculo 6 (4). Observacin general N. 14, El derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud, prr. 43 f.
76

75

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

69

Aunque la Observacin general N. 14 no enumera los grupos afectados, las personas con discapacidad suelen pertenecer a esa categora. Segn la Observacin general N. 14, el derecho a la salud abarca
una amplia gama de factores socioeconmicos que promueven las condiciones merced a las cuales las personas pueden llevar una vida sana, y hace ese derecho extensivo a los factores determinantes bsicos de la salud, como la alimentacin y la nutricin, la vivienda, el acceso a agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, condiciones de trabajo seguras y sanas y un medio ambiente sano77.

artculo 2 de las Normas Uniformes, que afirma lo siguiente:


Los Estados deben velar por que las personas con discapacidad, en particular lactantes y nios, reciban atencin mdica de igual calidad y dentro del mismo sistema que los dems miembros de la sociedad84.

Por consiguiente, el Comit vincula el logro del derecho a la salud al logro de una amplia gama de derechos y otros apoyos sociales acompaantes:
... el derecho a la alimentacin, a la vivienda, al trabajo, a la educacin, a la dignidad humana, a la vida, a la no discriminacin, a la igualdad, a no ser sometido a torturas, a la vida privada, al acceso a la informacin y a la libertad de asociacin, reunin y circulacin. Esos y otros derechos y libertades abordan los componentes integrales del derecho a la salud78.

En el contexto del derecho a la no discriminacin en relacin con la salud, la Observacin general N. 14 menciona expresamente el acceso adecuado a los edificios para las personas con discapacidades como parte intrnseca del derecho la salud de esas personas85. El Comit tambin subraya que los Estados estn obligados a garantizar que los establecimientos privados que proporcionan servicios de salud cumplan el principio de no discriminacin en el caso de las personas con discapacidades86. La obligacin de garantizar que el derecho a la salud es disfrutado por todas las personas, incluidas las discapacitadas, sin discriminacin es inmediata. El incumplimiento a ese respecto supone incumplir el contenido bsico del Pacto y, por consiguiente, prima facie, una violacin del mismo87. El Comit seala que
se pueden aplicar muchas medidas, como las relacionadas con la mayora de las estrategias y los programas destinados a eliminar la discriminacin relacionada con la salud, con consecuencias financieras mnimas merced a la promulgacin, modificacin o revocacin de leyes o a la difusin de informacin88.

El derecho a la salud contiene los siguientes elementos: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad79. La Observacin general menciona expresamente a las personas con discapacidad en el encabezamiento relativo a la accesibilidad, observando que
los establecimientos, bienes y servicios de salud debern estar al alcance geogrfico de todos los sectores de la poblacin, en especial los grupos vulnerables o marginados, como ... las personas con discapacidad...80.

Segn el Comit, el tratamiento de una discapacidad es preferible proporcionarlo en el nivel comunitario81. Seala que
Los Estados tienen la obligacin especial de proporcionar seguro mdico y los centros de atencin de la salud necesarios a quienes carezcan de medios suficientes, y, al garantizar la atencin de la salud y proporcionar servicios de salud, impedir toda discriminacin basada en motivos internacionalmente prohibidos, en especial por lo que respecta a las obligaciones fundamentales del derecho a la salud82.

Hay cuestiones como la denegacin selectiva de tratamiento a las personas con discapacidad que pueden tratarse bajo el prisma de la no discriminacin. El Comit recuerda la Observacin general N. 3, que afirma que incluso en situaciones de limitaciones graves de recursos es preciso proteger a los miembros vulnerables de la sociedad mediante la aprobacin de programas especiales de relativo bajo costo89. Es importante mencionar que en la Observacin general N. 5 se establece un vnculo directo entre el derecho a la salud y el logro de la meta de la participacin. En el prrafo 34 se afirma que las personas con discapacidad tienen derecho a recibir servicios sociales y mdicos, incluidos dispositivos ortopdicos,
para que las personas con discapacidad puedan ser autnomas, evitar otras discapacidades y promover su integracin social.

Como se afirma en la Observacin general N. 5, la discapacidad es uno de esos motivos prohibidos de discriminacin83. Esa Observacin adopta una posicin favorable a la integracin, reiterando el prrafo 3 del
77 78

En la Observacin general N. 5, el Comit se refiere a la Declaracin de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Impedidos y el
84 85

Ibd., prr. 4. Ibd., prr. 3. 79 Ibd., prr. 12. 80 Ibd. 81 Ibd., prr. 17. 82 Ibd., prr. 19. 83 Observacin general N. 5, prr. 5.

Ibd., prr. 34. Observacin general N. 14, prr. 12 b. 86 Ibd., prr. 26. 87 Ibd., prrs. 30, 43, 47. 88 Ibd., prr. 18. 89 Ibd.

70

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Programa de Accin Mundial para los Impedidos. En el contexto de los servicios de rehabilitacin, reitera el artculo 3 de las Normas Uniformes, que afirma que esos servicios deben permitir a las personas con discapacidades alcanzar y mantener un nivel ptimo de autonoma y movilidad. As, es evidente que el Comit considera la independencia y la participacin en la sociedad como grandes objetivos del derecho a la salud en el contexto de la discapacidad. La Observacin general N. 5 afirma que todos los servicios para las personas con discapacidades deben prestarse de forma que las personas de que se trate puedan conservar el pleno respeto de sus derechos y de su dignidad.90 En su Observacin general N. 14, el Comit enumera algunas de las libertades inherentes al derecho a la salud, incluido el derecho a controlar su salud y su cuerpo, con inclusin de la libertad sexual y gensica, y el derecho a no padecer injerencias, como el derecho a no ser sometido a torturas ni a tratamientos y experimentos mdicos no consensuales91. Aunque no se menciona expresamente a las personas con discapacidad en este contexto, estas libertades tienen significado especial para ellas. Sobre la cuestin de la participacin en la adopcin de decisiones, la Observacin general N. 14 seala que
un factor integrante de toda poltica, programa o estrategia con miras al cumplimiento de las obligaciones gubernamentales en virtud del artculo 12 es el derecho de los particulares y grupos a participar en el proceso de adopcin de decisiones que puedan afectar a su desarrollo92.

a los Estados a la promocin y el apoyo a la creacin de instituciones que prestan asesoramiento y servicios de salud mental, teniendo debidamente en cuenta la distribucin equitativa a lo largo del pas96. La disposicin de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas que corresponde al Artculo 12 del Pacto es el artculo 2, que afirma lo siguiente:
Los Estados deben velar por que las personas con discapacidad, en particular lactantes y nios, reciban atencin mdica de igual calidad y dentro del mismo sistema que los dems miembros de la sociedad97. Los Estados deben velar por que las personas con discapacidad reciban regularmente el tratamiento y los medicamentos que necesiten para mantener o aumentar su capacidad funcional98.

Para cumplir esas obligaciones, los Estados deben trabajar para conseguir la prestacin de programas dirigidos por equipos multidisciplinarios, que faciliten la deteccin precoz, la evaluacin y el tratamiento de las deficiencias. En esa forma se podra prevenir, reducir o eliminar sus efectos perjudiciales. Esos programas deben asegurar la plena participacin de las personas con discapacidad y de sus familias en el plano individual y de las organizaciones de personas con discapacidad a nivel de la planificacin y evaluacin99. El artculo 2 exige a los Estados que garanticen
que todo el personal mdico y paramdico est debidamente capacitado y equipado para prestar asistencia mdica a las personas con discapacidad y tenga acceso a tecnologas y mtodos de tratamiento pertinentes100.

Dentro de la categora de personas con discapacidad, la Observacin general N. 14 destaca a los nios, afirmando que Es preciso dar a los nios con discapacidades la oportunidad de disfrutar de una vida satisfactoria y decente y participar en las actividades de su comunidad93. En cuanto a las personas de edad, el Comit seala la importancia de las medidas de rehabilitacin fsica y psicolgica destinadas a mantener la funcionalidad y la autonoma de las personas mayores94. En el contexto de la atencin de salud mental, el Comit seala que los tratamientos mdicos coercitivos slo se aplicarn en casos excepcionales y que esas excepciones debern estar sujetas a condiciones especficas y restrictivas, respetando las mejores prcticas y las normas internacionales aplicables, en particular los Principios de las Naciones Unidas para la proteccin de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atencin de la salud mental95. Tambin se obliga
Observacin general N. 5, prr. 34. 91 Observacin general N. 14, prr. 8. 92 Ibd., prr. 54. 93 Ibd., prr. 22. 94 Ibd., prr. 25. Vase tambin la Observacin general N. 6, Los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores, prrs. 5, 33, 40-42. 95 Observacin general N. 14, prr. 34.
90

Tambin debe facilitarse formacin continua y actualizada para impedir que el personal de atencin de salud d asesoramiento inapropiado a los padres, limitando con ello las opciones de que disponen sus hijos.101 En el nivel local, debe capacitarse a los trabajadores comunitarios para que participen en esferas tales como la deteccin precoz de las deficiencias, la prestacin de asistencia primaria y el envo a los servicios apropiados102. Segn el artculo 3 sobre la rehabilitacin,
los Estados deben asegurar la prestacin de servicios de rehabilitacin para las personas con discapacidad a fin de que logren alcanzar y mantener un nivel ptimo de autonoma y movilidad103.
96 97

Ibd., prr. 36. Artculo 2 (3). 98 Artculo 2 (6). 99 Artculo 2 (1). 100 Artculo 2 (4). 101 Artculo 2 (5). 102 Artculo 2 (2). 103 Artculo 3.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

71

Deben tener acceso a la rehabilitacin todas las personas que la requieran, incluidas las personas con discapacidades graves o mltiples104.

a) El derecho al trabajo en el contexto de la discapacidad (artculo 6) El artculo 6 afirma lo siguiente:


1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarn medidas adecuadas para garantizar este derecho. 2. Entre las medidas que habr de adoptar cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto para lograr la plena efectividad de este derecho deber figurar la orientacin y formacin tecnicoprofesional, la preparacin de programas, normas y tcnicas encaminadas a conseguir un desarrollo econmico, social y cultural constante y la ocupacin plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades polticas y econmicas fundamentales de la persona humana.

Los programas nacionales de rehabilitacin deben abarcar todos los tipos de discapacidad y basarse en las necesidades reales de esas personas y en los principios de plena participacin e igualdad105. Esos programas deben incluir, entre otras cosas, una amplia gama de actividades, como la capacitacin bsica destinada a mejorar el ejercicio de una funcin afectada o a compensar dicha funcin, el asesoramiento a las personas con discapacidad y a sus familias, el fomento de la autonoma y la prestacin de servicios ocasionales como evaluacin y orientacin106. Aunque los servicios de rehabilitacin deben establecerse en la comunidad local en la que viva la persona con discapacidad, en algunos casos pueden organizarse cursos especiales de rehabilitacin a domicilio, de duracin limitada107. Segn el artculo 3, las personas con discapacidad y sus familias deben estar en condiciones de participar en la concepcin y organizacin de los servicios de rehabilitacin y participar directamente en la rehabilitacin, por ejemplo, como profesores experimentados, instructores o asesores108. Debe hacerse participar a las organizaciones de personas con discapacidad en la formulacin o evaluacin de programas de rehabilitacin109. Lo ms destacado en el planteamiento que adopta el Comit respecto del derecho a la salud en el contexto de la discapacidad es el vnculo directo que establece entre el logro de la salud y otros derechos, y entre la salud y la participacin activa, su nfasis en la no discriminacin, que puede ser muy importante en el contexto del tratamiento selectivo para las personas con discapacidad, y su insistencia en la dignidad humana y la autonoma. 5.3.3 Derecho a participar en el lugar de trabajo

Las directrices revisadas de 1991 en materia de presentacin de informes afirman explcitamente que los Estados Partes han de informar acerca de la discapacidad en relacin con el artculo 6. En su Observacin general N. 5, el Comit seala que el disfrute efectivo del derecho a trabajar de las personas con discapacidad exigir la eliminacin de la discriminacin preeminente y persistente as como
las barreras materiales que la sociedad ha erigido en esferas como el transporte, la vivienda y el puesto de trabajo, las que se citan como justificacin para no emplear a las personas con discapacidad110.

As pues, no basta con hacer frente a la discriminacin; tambin es necesario combatir otras barreras al trabajo. Segn la Observacin general N. 5, los Estados deben apoyar activamente la integracin de personas con discapacidad en el mercado laboral ordinario y
desarrollar tambin polticas que promuevan y regulen disposiciones laborales flexibles y alternativas que permitan atender razonablemente* las necesidades de los trabajadores con discapacidad111.
* Las cursivas son muestras.

El trabajo proporciona los medios materiales para una vida independiente. El acceso al empleo en el sector laboral general es por tanto de vital importancia para las personas con discapacidad, al igual que los derechos acompaantes, es decir a condiciones de trabajo justas y favorables y a la libertad de asociacin. A menudo es preciso adaptar el entorno de trabajo para acomodar de forma razonable a los trabajadores discapacitados a fin de garantizar un acceso igual y efectivo al derecho al trabajo.
104 105

Artculo 3 (3). Artculo 3 (1). 106 Artculo 3 (2). 107 Artculo 3 (5) 108 Artculo 3 (4) y (6). 109 Artculo 3 (7).

Los gobiernos tambin deben asegurarse de que la falta de medios de transporte que sean accesibles a las personas con discapacidad no reduzca sobremanera las posibilidades de que esas personas puedan encontrar puestos de trabajo adecuados e integrados, que les permitan beneficiarse de las posibilidades de capacitacin educativa y profesional, o de que se desplacen a instalaciones de todo tipo112. As, la Observacin general N. 5 exige que los Estados Partes hagan que el empleo sea accesible a los trabajadores con discapacidad.
110 111

Observacin general N. 5, prrs. 20 y 22. Ibd., prr. 22. 112 Ibd., prr. 23.

72

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

La Observacin general reconoce que el empleo protegido puede ser apropiado para algunas personas con discapacidad, pero aade que si se limita a las personas con cierta categora de discapacidad a desempear determinadas ocupaciones o a fabricar determinados artculos, puede violarse el derecho a un trabajo libremente escogido o aceptado113. El objetivo de esos empleos protegidos debe siempre ser el empleo en el mercado laboral ordinario114. El uso del tratamiento teraputico que equivalga a trabajos forzados tambin puede considerarse una violacin del derecho al trabajo115. Segn la Observacin general N. 5, la orientacin y formacin tecnicoprofesional que requiere el prrafo 2 del artculo 6 del Pacto debe reflejar las necesidades de todas las personas con discapacidad, debe tener lugar en condiciones integradas, y debe planificarse y llevarse a la prctica con la plena participacin de representantes de personas con discapacidad116. Reiterando el artculo 7 de las Normas Uniformes, las personas con discapacidad, tanto si viven en zonas rurales como si viven en zonas urbanas, han de tener las mismas oportunidades de empleo productivo y remunerado117. Segn las Normas Uniformes, los programas de accin para promover el empleo de las personas con discapacidad deben incluir medidas de prestacin de servicios apropiados de formacin y colocacin y de apoyo como, por ejemplo, asistencia personal y servicios de interpretacin, medidas para disear y adaptar los lugares y locales de trabajo de forma que resulten accesibles a las personas con discapacidad y medidas de apoyo a la utilizacin de nuevas tecnologas y al desarrollo y la produccin de recursos, instrumentos y equipos auxiliares118. Segn el artculo 7, los Estados deben apoyar activamente la integracin de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo mediante medidas como
la capacitacin profesional, los planes de cuotas basadas en incentivos, el empleo reservado, prstamos o subvenciones para empresas pequeas, contratos de exclusividad o derechos de produccin prioritarios, exenciones fiscales, supervisin de contratos u otro tipo de asistencia tcnica y financiera para las empresas que empleen a trabajadores con discapacidad119.

mas de formacin y empleo en el sector privado y en el sector no estructurado120. Los Estados han de estimular tambin a los empleadores en general a que hagan ajustes razonables para dar cabida a personas con discapacidad121. El artculo 7 reconoce que facultar a las personas discapacitadas no es suficiente para garantizar que stas disfruten del derecho al trabajo. Los Estados deben tambin educar a otras personas e iniciar y apoyar campaas para sensibilizar al pblico con miras a lograr que se superen las actitudes negativas y los prejuicios que afecten a los trabajadores aquejados de discapacidad122. Esta cuestin es importante, pues puede encontrarse una considerable resistencia por parte de los compaeros de trabajo. El artculo 7 se refiere a la necesidad de que participen las organizaciones de personas con discapacidad, destacando que deben ser consultadas por los gobiernos, las organizaciones de trabajadores y los empleadores en todas las medidas encaminadas a crear oportunidades de formacin y empleo, en particular el horario flexible, la jornada parcial, la posibilidad de compartir un puesto, el empleo por cuenta propia y el cuidado de asistentes para las personas con discapacidad123. Todas esas medidas son, en cierto sentido, formas distintas de atender razonablemente las necesidades de las personas con discapacidad. As pues, y en sentido amplio, las principales cuestiones que subyacen en el derecho al trabajo consagrado en el PIDESC en relacin con la discapacidad son la no discriminacin (que se interpreta exige un acomodo razonable), una firme preferencia por el empleo ordinario en el mercado laboral abierto y medidas adecuadas de proteccin para los que tienen un empleo protegido. b) El derecho a condiciones de trabajo justas y favorables en el contexto de la discapacidad (artculo 7) El artculo 7 del Pacto dice lo siguiente:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneracin que proporcione como mnimo a todos los trabajadores: ii) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;
120 121

En su calidad de empleadores, los Estados deben crear condiciones favorables para el empleo de personas con discapacidad en el sector pblico y adoptar medidas para incluir a personas con discapacidad en los progra113 114

Ibd., prr. 21. Ibd., prr. 20. 115 Ibd., prr. 21. 116 Ibd., prr. 24. 117 Ibd., prr. 22. 118 Artculo 7 (3). 119 Artculo 7 (2).

Artculo 7 (5) y (8). Artculo 7 (2). 122 Artculo 7 (4). 123 Artculo 7 (9).

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

73

ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categora superior que les corresponda, sin ms consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitacin razonable de las horas de trabajo y las vacaciones peridicas pagadas, as como la remuneracin de los das festivos.

a) El derecho de toda persona a fundar sindicatos y a afiliarse al de su eleccin, con sujecin nicamente a los estatutos de la organizacin correspondiente, para promover y proteger sus intereses econmicos y sociales. No podrn imponerse otras restricciones al ejercicio de este derecho que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrtica en inters de la seguridad nacional o del orden pblico, o para la proteccin de los derechos y libertades ajenos; b) El derecho de los sindicatos a formar federaciones o confederaciones nacionales y el de stas a fundar organizaciones sindicales internacionales o a afiliarse a las mismas; c) El derecho de los sindicatos a funcionar sin obstculos y sin otras limitaciones que las que prescriba la ley y que sean necesarias en una sociedad democrtica en inters de la seguridad nacional o del orden pblico, o para la proteccin de los derechos y libertades ajenos; d) El derecho de huelga, ejercido de conformidad con las leyes de cada pas. 2. El presente artculo no impedir someter a restricciones legales el ejercicio de tales derechos por los miembros de las fuerzas armadas, de la polica o de la administracin del Estado. 3. Nada de lo dispuesto en este artculo autorizar a los Estados Partes en el Convenio de la Organizacin Internacional del Trabajo de 1948 relativo a la libertad sindical y a la proteccin del derecho de sindicacin a adoptar medidas legislativas que menoscaben las garantas previstas en dicho Convenio o a aplicar la ley en forma que menoscabe dichas garantas.

Segn la Observacin general N. 5, el derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias se aplica a todos los trabajadores con discapacidad, tanto si trabajan en instalaciones protegidas como si trabajan en el mercado laboral libre124. Si se combina con el prrafo 2 del artculo 2, el derecho a condiciones de trabajo equitativas y favorables debe garantizarse a todos sin discriminaciones. Los Estados Partes deben asegurarse de que los trabajadores con discapacidad no sean objeto de discriminacin por lo que se refiere a sus salarios u otras condiciones de trabajo125. La Observacin general N. 5 seala que los Estados Partes tienen la obligacin de velar por que no se utilice la discapacidad como disculpa para instituir bajos niveles de proteccin laboral o para pagar salarios inferiores por trabajo del mismo valor126. Segn el artculo 7 de las Normas Uniformes,
Los Estados, las organizaciones de trabajadores y los empleadores deben cooperar para asegurar condiciones equitativas en materia de polticas de contratacin y ascenso, condiciones de empleo, tasas de remuneracin, medidas encaminadas a mejorar el ambiente laboral a fin de prevenir lesiones y deterioro de la salud, y medidas para la rehabilitacin de los empleados que hayan sufrido lesiones en accidentes laborales127.

La Observacin general N. 5 seala que el artculo 8, en conjuncin con otros derechos, destaca la importancia del derecho de las personas con discapacidad para constituir sus propias organizaciones con el fin de promover y proteger sus intereses econmicos y sociales128. Adems, esas organizaciones deben ser consultadas regularmente en relacin con todas las cuestiones que les afecten; quiz sea necesario tambin que reciban apoyo financiero y de otra ndole para asegurar su viabilidad129. Los derechos sindicales son importantes para todos los trabajadores discapacitados y quiz especialmente para los que tienen un empleo protegido. Pueden plantearse problemas si los sindicatos tradicionales se niegan a admitir a personas discapacitadas o si existe resistencia a la organizacin de los trabajadores en entornos de trabajo protegidos. 5.3.4 Otros derechos previstos en el Pacto y discapacidad

En trminos generales, pues, la cuestin principal que contiene el artculo 7 en el contexto de la discapacidad es la no discriminacin en relacin con las condiciones de empleo y de salario tanto en los empleos protegidos como en el mercado libre. c) Los derechos sindicales en el contexto de la discapacidad (artculo 8) El artculo 8 del Pacto dice lo siguiente:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar:
124

Observacin general N. 5, prr. 25. 125 Ibd. 126 Ibd. 127 Artculo 7 (6).

Hay toda una serie de derechos sociales, econmicos y culturales sustantivos que tienen un papel importante
128 129

Observacin general N. 5, prr. 26. Ibd.

74

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

a la hora de preparar a las personas con discapacidad para una vida de participacin. No deben considerarse simplemente como medios en s mismos sino como herramientas para la liberacin de las personas con discapacidad. a) El derecho a la seguridad social en el contexto de la discapacidad (artculo 9) El artculo 9 dice lo siguiente:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.

los Estados deben velar por asegurar la prestacin de apoyo adecuado en materia de ingresos a las personas con discapacidad que, debido a la discapacidad o a factores relacionados con sta, hayan perdido temporalmente sus ingresos, reciban un ingreso reducido o se hayan visto privadas de oportunidades de empleo133.

Ese apoyo debe tener en cuenta los gastos extraordinarios en que suelen incurrir las personas que cuidan de personas discapacitadas134. Los Estados deben velar por que el sistema general de seguridad social no excluya a las personas con discapacidad ni las discrimine135. De acuerdo con el artculo 8, los sistemas de seguridad social deben prever incentivos para restablecer la capacidad para generar ingresos de las personas con discapacidad y proporcionar o apoyar servicios de formacin profesional y de colocacin. Tambin deben proporcionar incentivos para que las personas con discapacidad busquen empleo136. Los aspectos importantes en el planteamiento del Comit respecto del derecho a la seguridad social en el contexto de la discapacidad son el reconocimiento de los costos extraordinarios que representa la discapacidad, evitar la institucionalizacin137 y utilizar el apoyo social para permitir que las personas con discapacidad lleven una vida activa. b) El derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios en el contexto de la discapacidad (artculo 10) El artculo 10 dice lo siguiente:
Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que: 1. Se debe conceder a la familia, que es el elemento natural y fundamental de la sociedad, la ms amplia proteccin y asistencia posibles, especialmente para su constitucin y mientras sea responsable del cuidado y la educacin de los hijos a su cargo. El matrimonio debe contraerse con el libre consentimiento de los futuros cnyuges. 2. Se debe conceder especial proteccin a las madres durante un perodo de tiempo razonable antes y despus del parto. Durante dicho perodo, a las madres que trabajen se les debe conceder licencia con remuneracin o con prestaciones adecuadas de seguridad social. 3. Se deben adoptar medidas especiales de proteccin y asistencia en favor de todos los nios y adolescentes, sin discriminacin alguna por razn de filiacin o cualquier otra condicin. Debe protegerse a los nios y adolescentes contra la explotacin econmica y social. Su empleo en trabajos nocivos para su moral y salud, o en los cuales peligre su vida o se corra el riesgo de perjudicar su desa133 134

Las directrices revisadas de 1991 en materia de presentacin de informes exigen a los Estados Partes informar acerca de la discapacidad en relacin con el artculo 9. En su Observacin general N. 5, el Comit seala la importancia particular de los planes de seguridad social y de mantenimiento del nivel de ingresos para las personas con discapacidad. Reitera el prrafo 1 del artculo 8 de las Normas Uniformes:
Los Estados deben velar por asegurar la prestacin de apoyo adecuado en materia de ingresos a las personas con discapacidad que, debido a la discapacidad o a factores relacionados con sta, hayan perdido temporalmente sus ingresos, reciban un ingreso reducido o se hayan visto privadas de oportunidades de empleo130.

Segn el Comit, ese apoyo debe


reflejar las necesidades especiales de asistencia y otros gastos asociados a menudo con la discapacidad. el apoyo prestado debe abarcar tambin a las personas (que en su inmensa mayora son mujeres) que se ocupan de cuidar a personas con discapacidad131.

Al reiterar las Normas Uniformes, la Observacin general N. 5 destaca la importante cuestin de que las personas con discapacidad que no han tenido un empleo previamente tienen derecho a la seguridad social. Especialmente destaca que
El ingreso de las personas con discapacidad en instituciones, de no ser necesario por otras razones, no debe ser considerado como sustitutivo adecuado de los derechos a la seguridad social y al mantenimiento del ingreso de dichas personas132.

El Comit se muestra particularmente firme en relacin con la no institucionalizacin. La disposicin de las Normas Uniformes correspondiente al artculo 9 del Pacto es el artculo 8, segn el cual
130 131

Ibd., prr. 28. Ibd. 132 Ibd., prr. 29.

Artculo 8 (1). Artculo 8 (1 y 3). 135 Artculo 8 (2). 136 Artculo 8 (4 y 5). 137 Artculo 8 (6).

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

75

rrollo normal, ser sancionado por la ley. Los Estados deben establecer tambin lmites de edad por debajo de los cuales quede prohibido y sancionado por la ley el empleo a sueldo de mano de obra infantil.

las personas con discapacidad en lo que se refiere a las relaciones sexuales, el matrimonio y la procreacin.

La Observacin general N. 5 exige que los Estados Partes se esfuercen por garantizar que las personas con discapacidad puedan, cuando lo deseen, vivir con su familia. Otro aspecto importante es que les exige que velen por que las leyes y las prcticas y polticas sociales no impidan la realizacin de los derechos de las personas con discapacidad a casarse y fundar una familia138. Adems, las personas con discapacidad deben tener acceso a los servicios de asesoramiento necesarios, a fin de poder realizar sus derechos y cumplir sus obligaciones dentro de la familia139. La Observacin general N. 5 reitera el prrafo 2 del artculo 9 de las Normas Uniformes, afirmando que las personas con discapacidad no deben ser privadas de la oportunidad de experimentar su sexualidad, tener relaciones sexuales o tener hijos140. A continuacin subraya que esas necesidades y esos deseos deben reconocerse, y debe tratarse de ellos en los contextos del placer y la procreacin141. Mientras que el Comit observa que es frecuente que se denieguen esos derechos a los hombres y las mujeres con discapacidad, menciona explcitamente que las mujeres con discapacidad tienen derecho tambin a proteccin y apoyo en relacin con la maternidad y el embarazo142. De ello se deduce que
una operacin de esterilizacin o de aborto [en el caso de una mujer con discapacidad] sin haber obtenido previamente su consentimiento, dado con conocimiento de causa, constituir una grave violacin del prrafo 2 del artculo 10143.

El artculo 9 de las Normas Uniformes afirma que las personas con discapacidad no deben ser privadas de la oportunidad de experimentar su sexualidad, tener relaciones sexuales o tener hijos. Deben tener el mismo acceso que las dems a los mtodos de planificacin de la familia, as como a informacin accesible sobre el funcionamiento sexual de su cuerpo. Los Estados deben eliminar todos los obstculos innecesarios que encuentren las personas que deseen cuidar o adoptar a un nio o a un adulto con discapacidad145. Los Estados deben promover medidas encaminadas a modificar las actitudes negativas ante el matrimonio, la sexualidad y la paternidad o maternidad de las personas (en especial de las jvenes y las mujeres) con discapacidad que an siguen prevaleciendo en la sociedad; parte de esta obligacin entraa exhortar a los medios de informacin a que desempeen un papel importante en la eliminacin de las mencionadas actitudes negativas146. Las personas con discapacidad son particularmente vulnerables al maltrato en la familia y en las instituciones y necesitan que se les eduque sobre la manera de evitarlo para que puedan reconocer cundo han sido vctimas de l y notificar dichos casos147. En el contexto de la proteccin especial de los nios con discapacidad, el artculo 4 sobre los servicios de apoyo afirma que deben tenerse en cuenta las necesidades especiales de las nias y los nios con discapacidad por lo que se refiere al diseo y a la durabilidad de los dispositivos auxiliares y el equipo, as como a su idoneidad en relacin con la edad de los nios a los que se destinen148. Las cuestiones ms importantes en relacin con el derecho a la vida familiar en virtud del artculo 10 del PIDESC en el contexto de la discapacidad son el derecho a las relaciones ntimas, el derecho a contraer matrimonio y fundar una familia, el derecho de los nios vulnerables a proteccin especial, y el derecho a garantizar el respeto a la intimidad y a la dignidad de la persona. Los principales aspectos del planteamiento del Comit acerca del artculo 10 en el contexto de la discapacidad son la accesibilidad, la no discriminacin y la participacin. c) El derecho a un nivel de vida adecuado en el contexto de la discapacidad (artculo 11) El artculo 11 dice lo siguiente:
145 146

La Observacin general N. 5 seala tambin que el prrafo 3 del artculo 10 del Pacto (reforzado por las disposiciones correspondientes de la Convencin sobre los Derechos del Nio) da derecho a los nios con discapacidad a proteccin especial contra la explotacin, los malos tratos y la falta de cuidado144. Esto es importante para todos los nios con discapacidad, pero especialmente para los que estn internados en instituciones. La disposicin de las Normas Uniformes que corresponde al artculo 10 del Pacto es el artculo 9, que dice lo siguiente:
Los Estados deben promover la plena participacin de las personas con discapacidad en la vida en familia. Deben promover su derecho a la integridad personal y velar por que la legislacin no establezca discriminaciones contra
138 139

Observacin general N. 5, prr. 30. Ibd. 140 Ibd., prr. 31. 141 Ibd. 142 Ibd. 143 Ibd. 144 Ibd., prr. 32.

Artculo 9 (1). Artculo 9 (3). 147 Artculo 9 (4). 148 Artculo 4 (5).

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarn medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperacin internacional fundada en el libre consentimiento. 2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarn, individualmente y mediante la cooperacin internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para: a) Mejorar los mtodos de produccin, conservacin y distribucin de alimentos mediante la plena utilizacin de los conocimientos tcnicos y cientficos, la divulgacin de principios sobre nutricin y el perfeccionamiento o la reforma de los regmenes agrarios de modo que se logren la explotacin y la utilizacin ms eficaces de las riquezas naturales; b) Asegurar una distribucin equitativa de los alimentos mundiales en relacin con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los pases que importan productos alimenticios como a los que los exportan.

tacin adecuada especialmente para grupos de poblacin e individuos vulnerables* 153.


* Las cursivas son muestras.

Con arreglo a la Observacin general N. 12, los Estados Partes deben elaborar una estrategia nacional sobre la realizacin del derecho a la alimentacin. Esa estrategia debe prestar una atencin especial a la necesidad de prevenir la discriminacin en el acceso a los alimentos o a los recursos destinados a alimentos154. Entre las violaciones del derecho a la alimentacin figura negar el acceso a los alimentos a determinados individuos o grupos, tanto si la discriminacin se basa en la legislacin como si es activa155. Los derechos relacionados con la vivienda son particularmente importantes para las personas con discapacidad. La Observacin general N. 4 (1991) sobre el derecho a una vivienda adecuada afirma que los grupos desfavorecidos, como los incapacitados fsicos y los enfermos mentales, deben tener un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados para conseguir una vivienda sin discriminacin, y que tanto las disposiciones como la poltica en materia de vivienda deben tener plenamente en cuenta las necesidades especiales de esos grupos156. Los Estados deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables concedindoles una atencin especial157. La adecuacin de la vivienda, a juicio del Comit, viene determinada en parte por factores sociales, econmicos, culturales, climatolgicos, ecolgicos y de otra ndole158. Toda persona tiene derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte159. En cuanto a la localizacin, la Observacin general N. 4 afirma que la vivienda adecuada debe encontrarse en un lugar que permita el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atencin de la salud, centros de atencin para nios, escuelas y otros servicios sociales160. La Observacin general N. 4 subraya la relacin entre el derecho a la vivienda y otros derechos humanos como el derecho a la no discriminacin, el derecho a la libertad de expresin, el derecho a la libertad de asociacin, el derecho a la libertad de residencia, el derecho a participar en las decisiones pblicas y el derecho a no ser sometido a injerencia arbitrarias o ilegal en la vida privada, la familia, el hogar o la correspondencia161. As, en el caso de las personas con disca153 154

Segn la Observacin general N. 5, el derecho a un nivel de vida adecuado en el contexto de la discapacidad entraa la satisfaccin de necesidades materiales bsicas, como alimentacin, vivienda y vestimenta adecuadas149. Afirma adems que las personas con discapacidad pueden tener necesidades especiales en materia de ropa para poder desempearse plena y eficazmente en la sociedad150. Una vez ms, el Comit considera evidente el vnculo entre los derechos previstos en el Pacto y el logro de la meta de la participacin. La Observacin general N. 12 sobre el derecho a una alimentacin adecuada afirma que sta debe ser accesible a todos, sin discriminacin alguna, incluidos los discapacitados fsicos y los enfermos mentales151. Segn el Comit, cuando un individuo o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de disfrutar el derecho a una alimentacin adecuada por los medios a su alcance, los Estados tienen la obligacin de realizar (hacer efectivo) ese derecho directamente152. Adems, la Observacin general N. 12 afirma que
Incluso en los lugares donde un Estado se enfrenta con limitaciones graves de recursos causadas por un proceso de ajuste econmico, por la recesin econmica, por condiciones climticas u otros factores, deben aplicarse medidas para garantizar que se cumpla el derecho a una alimen149 150

Observacin general N. 5, prr. 33. Ibd. 151 Observacin general N. 12, prr. 13. 152 Ibd., prr. 15.

Ibd., prr. 28. Ibd., prr. 26. 155 Ibd., prr. 19. 156 Observacin general N. 4, prr. 8 e. 157 Ibd., prr. 11. 158 Ibd., prr. 8. 159 Ibd., prr. 7. 160 Ibd., prr. 8 f. 161 Ibd., prr. 9.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

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pacidad, el disfrute del derecho a una vivienda adecuada entraa proporcionar una vivienda que d al individuo acceso a la igualdad de participacin en las esferas poltica, social, econmica y cultural de la sociedad. Segn el artculo 5 de las Normas Uniformes sobre las posibilidades de acceso, que trata sobre el acceso al entorno fsico, incluida la vivienda, los Estados deben reconocer la importancia global de las posibilidades de acceso dentro del proceso de lograr la igualdad de oportunidades en todas las esferas de la sociedad. Los Estados deben establecer programas de accin para que el entorno fsico sea accesible para las personas con discapacidad y adoptar medidas para eliminar los obstculos a la participacin en el entorno fsico. Dichas medidas pueden consistir en elaborar normas y directrices y en estudiar la posibilidad de promulgar
leyes que aseguren el acceso a diferentes sectores de la sociedad, por ejemplo, en lo que se refiere a las viviendas, los edificios, los servicios de transporte pblico y otros medios de transporte, las calles y otros lugares al aire libre162.

vacin, el desarrollo y la difusin de la ciencia y de la cultura. 3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la indispensable libertad para la investigacin cientfica y para la actividad creadora. 4. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen los beneficios que derivan del fomento y desarrollo de la cooperacin y de las relaciones internacionales en cuestiones cientficas y culturales.

En conjuncin con el prrafo 2 del artculo 2, toda persona tiene este derecho sin discriminacin. La Observacin general N. 5 reitera los prrafos 1 y 2 del artculo 10 de las Normas Uniformes, que sealan que
Los Estados velarn por que las personas con discapacidad tengan oportunidad de utilizar su capacidad creadora, artstica e intelectual, no solamente para su propio beneficio, sino tambin para enriquecer a su comunidad, tanto en las zonas urbanas como en las rurales. ... Los Estados deben promover el acceso de las personas con discapacidad a los lugares en que se realicen actos culturales o en que se presten servicios culturales...165.

Los Estados tambin deben incluir las medidas para asegurar el acceso desde el principio en el diseo y la construccin del entorno y
velar por que los arquitectos, los tcnicos de la construccin y otros profesionales que participen en el diseo y la construccin del entorno fsico puedan obtener informacin adecuada sobre la poltica en materia de discapacidad y las medidas encaminadas a asegurar el acceso163.

Segn esa Observacin general, el artculo 15 se aplica a los lugares de recreo, deporte y turismo166. Para facilitar la igualdad de participacin de las personas con discapacidad en la cultura, insta a los Estados Partes a informar y educar al pblico en general acerca de la discapacidad. Esa educacin debe
superar los prejuicios o las creencias supersticiosas y debera educarse al pblico en general para que aceptase que las personas con discapacidad tienen tanto derecho como los dems a hacer uso de restaurantes, hoteles, centros recreativos y centros culturales167.

Las organizaciones de personas con discapacidad deben participar desde la etapa de planificacin inicial cuando se diseen los proyectos de obras pblicas y ser consultadas cuando se elaboren normas y disposiciones para asegurar el acceso164. d) El derecho a la participacin cultural en el contexto de la discapacidad (artculo 15) El artculo 15 dice lo siguiente:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a: a) Participar en la vida cultural; b) Gozar de los beneficios del progreso cientfico y de sus aplicaciones; c) Beneficiarse de la proteccin de los intereses morales y materiales que le correspondan por razn de las producciones cientficas, literarias o artsticas de que sea autora. 2. Entre las medidas que los Estados Partes en el presente Pacto debern adoptar para asegurar el pleno ejercicio de este derecho figurarn las necesarias para la conser162

La Observacin general N. 5 tambin seala que deben eliminarse las barreras de comunicacin para garantizar que las personas con discapacidad puedan ejercer su derecho a la igualdad de participacin en la vida cultural. El Comit cita el examen de la aplicacin del Programa de Accin Mundial para los Impedidos y Decenio de las Naciones Unidas para los Impedidos, hecho por el Secretario General en 1992, que afirma que las medidas de utilidad a este respecto
podran incluir el uso de libros sonoros, textos escritos en un idioma sencillo y con un formato claro y a colores para las personas con retardo mental, televisin y teatro adaptados para los sordos168.

Como ya se ha dicho, el artculo 10 de las Normas Uniformes exige que los Estados velen por que las personas con discapacidad se integren y puedan participar en las actividades culturales en condiciones de igualdad. Actividades como la danza, la msica, la
165 166

Artculo 5 a 1). 163 Artculo 5 a (2 y 3). 164 Artculo 5 a 4).

Observacin general N. 5, prr. 36. Ibd. 167 Ibd., prr. 38. 168 Ibd., prr. 37.

78

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

literatura, el teatro, las artes plsticas, la pintura y la escultura deben estar al alcance de las personas con discapacidad, y los lugares como los teatros, los museos, los cines y las bibliotecas deben ser accesibles para ellas. Los Estados deben iniciar el desarrollo y la utilizacin de medios tcnicos especiales para que la literatura, las pelculas cinematogrficas y el teatro sean accesibles a las personas con discapacidad169. El artculo 11 de las Normas Uniformes exige que los Estados se aseguren de que las personas con discapacidad tengan igualdad de oportunidades para realizar actividades recreativas y deportivas. Los lugares donde se llevan a cabo actividades recreativas y deportivas, los hoteles, las playas, los estadios deportivos y los gimnasios, entre otros, sern accesibles a las personas con discapacidad, y se adoptarn medidas como proyectos encaminados a desarrollar mtodos para asegurar el acceso170. Debe alentarse a las organizaciones deportivas a que, junto con las organizaciones de personas con discapacidad, fomenten las oportunidades de participacin de las personas con discapacidad en las actividades deportivas171. Las personas con discapacidad que participen en actividades deportivas deben tener acceso a una instruccin y un entrenamiento de la misma calidad que los dems participantes172. En otros casos se precisarn arreglos especiales o juegos especiales. Los Estados debern apoyar la participacin de las personas con discapacidad en competencias nacionales e internacionales173. En el contexto del turismo, las autoridades tursticas, las agencias de viaje, los hoteles, las organizaciones voluntarias y otras deben ofrecer sus servicios a las personas con discapacidad, teniendo en cuenta sus necesidades especiales. Debe impartirse formacin adecuada para poder contribuir a ese proceso174. El derecho a la cultura es importante para las personas con discapacidad pues les permite influir en el modo en que se las percibe y representa, y les da acceso a los productos culturales de la sociedad, como el deporte, el cine y el teatro.

Alemania, Guatemala, el Iraq, Marruecos, el Nepal, Nigeria, el Panam, la Repblica de Corea, el Senegal, Suecia, Ucrania, el Reino Unido, Yugoslavia y Zimbabwe) se escogieron en funcin de la disponibilidad de documentacin y con el propsito de alcanzar una distribucin geogrfica relativamente homognea. Con el fin de seguir los progresos realizados a lo largo del tiempo, se incluyeron dos informes sucesivos de cinco Estados Partes (Argelia, Alemania, Suecia, Ucrania y el Reino Unido)176. En el segundo conjunto de casos se examinan ms de cerca siete informes recientes de Estados Partes en relacin con todos los derechos consagrados en el Pacto, y se analiza la respuesta del Comit a la presencia o la ausencia de referencias a la discapacidad en esos informes. El panorama obtenido es ms completo, no slo acerca de la forma en que los Estados Partes perciben sus obligaciones en virtud del Pacto en relacin con las personas con discapacidad, sino tambin sobre la interaccin del Comit con los Estados Partes. Los siete informes son los de Alemania, el Japn, Mxico, la Federacin de Rusia, el Senegal, Suecia y la Repblica rabe Siria. Tambin en este caso los criterios de seleccin fueron la disponibilidad de material, la presentacin reciente de un informe y el objetivo de la distribucin geogrfica relativamente homognea. 5.4.1 Panorama amplio: cuatro derechos clave en 20 informes de Estados Partes

a) El derecho a la no discriminacin (prrafo 2 del artculo 2) Slo un informe (Suecia, cuarto informe peridico) menciona la creacin de una ley especfica y exclusiva175

5.4

Estudios de casos sobre el uso actual del PIDESC en el contexto de la discapacidad

Se presentan dos conjuntos de estudios de casos. El primero es una evaluacin de la forma en que se trata la cuestin de la discapacidad en 20 informes de 15 Estados Partes en el Pacto175. Los 15 Estados (Argelia,
Artculo 10 (1-3). Artculo 11 (1). 171 Artculo 11 (3 y 5). 172 Artculo 11 (4). 173 Artculo 11 (3). 174 Artculo 11 (2). 175 Argelia: informe inicial, 1994 (E/190/5/Add.22); segundo informe peridico, 2000 (E/1990/6/Add.26);
170 169

Alemania: tercer informe peridico, 1996 (E/1994/104/ Add.14), cuarto informe peridico, 2000 (E/C.12/4/Add.3); Guatemala: informe inicial, 1995 (E/1990/5/Add.24); Iraq: segundo informe peridico, 1993 (E/1990/7/Add.15); Marruecos: segundo informe peridico, 1998 (E/1990/6/ Add.20); Nepal: informe inicial, 1999 (E/1990/5/Add.45); Nigeria: informe incial, 1996 (E/1990/5/Add.31); Panam: segundo informe peridico, 1999 (E/1990/6/Add.24); Repblica de Corea: informe inicial, 1993 (E/1990/5/Add.19); Senegal: segundo informe peridico, 1999 (E/1990/6/Add.25); Suecia: tercer informe peridico, 1994 (E/1994/104/Add.1); cuarto informe peridico, 2000 (E/C.12/4/Add.2); Ucrania: tercer informe peridico, 1994 (E/1994/104/Add.4); cuarto informe peridico, 1999 (E/C.12/4/Add.2); Reino Unido: segundo informe peridico, 1993 (Territorios Dependientes: E/1990/7/Add.16); cuarto informe peridico, 2000 (Territorios de Ultramar: E/C.12/4/Add.5); Yugoslavia: segundo informe peridico, 1998 (E/1990/6/ Add.22); Zimbabwe: informe inicial, 1995 (E/1990/5/Add.28). 176 El segundo informe peridico del Reino Unido se refiere al Reino Unido y sus Territorios Dependientes y se ocupa solamente de los artculos 13 a 15. El cuarto informe peridico se refiere a sus Territorios de Ultramar y abarca todos los derechos amparados en el Pacto.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

79

mente dedicada a la discriminacin por discapacidad (en la esfera del empleo). Alemania se refiere a la inclusin de la discapacidad como motivo prohibido de discriminacin en la Constitucin (tercer informe peridico) y, en una seccin que trata sobre las relaciones homosexuales, se menciona de pasada la discapacidad como uno de muchos motivos ilcitos de discriminacin (cuarto informe peridico). El Reino Unido afirma que en las Islas Caimn la discapacidad es uno de los motivos prohibidos de discriminacin en la Ley del Trabajo (cuarto informe peridico). En el contexto de la proteccin jurdica contra la discriminacin en el empleo, Argelia menciona que las personas discapacitadas que no pueden ser empleadas en condiciones de trabajo normales tendrn derecho a un empleo protegido o, cuando sea necesario, a un puesto en talleres protegidos y a capacitacin especial (informe inicial). En lo que se refiere a la integracin, la inclusin y la participacin en condiciones de igualdad de las personas con discapacidad en la sociedad, poco ms de la mitad de los informes analizados (10 Estados Partes) mencionan problemas a este respecto o dan cuenta expresamente de una poltica o una medida especfica para hacerles frente [Argelia, informe inicial; Alemania, informes peridicos tercero y cuarto; Marruecos, segundo informe peridico; Panam, segundo informe peridico; Repblica de Corea, informe inicial; Suecia, tercer informe peridico; Ucrania, tercer informe peridico; Reino Unido, segundo informe peridico (en relacin con la Isla de Man y Montserrat); Yugoslavia, segundo informe peridico; Zimbabwe, informe inicial]. Cuatro informes refieren una poltica o una medida adoptada para eliminar barreras de la sociedad en forma de un entorno social inaccesible [Repblica de Corea, informe inicial; Ucrania, tercer informe peridico; Reino Unido, cuarto informe peridico (en relacin con las Islas Malvinas (Falkland Islands); Yugoslavia, segundo informe peridico]. Tres informes se refieren explcitamente a la igualdad o la igualdad de oportunidades como objetivo en el contexto de las personas con discapacidad (Alemania, tercer informe peridico; Marruecos, segundo informe peridico; Repblica de Corea, informe inicial); slo un informe alude a la necesidad de eliminar los prejuicios contra las personas con una discapacidad (Repblica de Corea, informe inicial). Aunque el cuarto informe peridico de Suecia mejora el anterior al citar una ley contra la discriminacin en la esfera del empleo, no se observan progresos claramente discernibles en la cuestin de la discapacidad en la mayora de los Estados Partes entre un informe y el siguiente. En resumen, menos de la mitad de los informes analizados mencionan explcitamente la igualdad y la no discriminacin en el contexto de la discapacidad y poco ms de la mitad se refieren a la participacin y la inclu-

sin de personas con discapacidad. Parece que estos dos mensajes clave de la Observacin general N. 5 no han llegado a calar hasta el punto en el que influyan en todas o la mayora de las polticas y las medidas relativas a la discapacidad en las esferas protegidas por el PIDESC. b) El derecho al trabajo (artculos 6 y 7) El aspecto del derecho al trabajo que ms ha influido en el cambio hacia una perspectiva de derechos humanos en el contexto de la discapacidad es el acceso de las personas con discapacidad a un empleo en el mercado libre. Adems de los dos informes que dan cuenta de leyes contra la discriminacin en la esfera del empleo [Suecia y el Reino Unido (Islas Caimn)], 11 informes (9 Estados Partes) mencionan esfuerzos por aumentar las oportunidades de empleo de las personas con una discapacidad (Argelia, informes peridicos primero y segundo; Alemania, cuarto informe peridico; Guatemala, informe inicial; Iraq, segundo informe peridico; Repblica de Corea, informe inicial; Suecia, informes peridicos tercero y cuarto; Ucrania, tercer informe peridico; Yugoslavia, segundo informe peridico). Las medidas mencionadas con ms frecuencia son la rehabilitacin profesional y la capacitacin y colocacin, o la creacin de oportunidades de trabajo. Mientras que muchos informes mencionan la integracin de las personas con discapacidad en la vida laboral, no especifican si se estn refiriendo al empleo ordinario o al empleo protegido. El derecho a la rehabilitacin profesional y a encontrar un trabajo adecuado a menudo se trata en el contexto de las personas con discapacidad que han trabajado previamente (por ejemplo los que han padecido accidentes en el lugar de trabajo). El cuarto informe peridico de Suecia menciona la asistencia financiera a las personas con discapacidad para hacer que ciertos lugares de trabajo sean accesibles para ellas. Cinco informes (tres Estados Partes) facilitan estadsticas sobre personas empleadas/desempleadas con discapacidad (Alemania, tercer informe peridico; Suecia, informes peridicos tercero y cuarto; Ucrania, informes peridicos tercero y cuarto). Slo el cuarto informe peridico de Suecia, no obstante, responde a la pregunta fundamental de qu proporcin de personas con discapacidad est empleada/desempleada. En general, pues, los informes no indican la medida en que las personas con discapacidad participan en el entorno laboral ordinario. Aunque muchos refieren progresos hacia este objetivo, como distintas formas de apoyo social y econmico, las referencias a la integracin de las personas con discapacidad en la vida laboral

80

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

no guardan relacin explcita con el empleo ordinario y las leyes contra la discriminacin son raras. c) El derecho a la educacin (artculo 13) El aspecto ms importante del derecho a la educacin en el contexto de la promocin de un cambio de criterio respecto de la discapacidad es la inclusin de las personas con discapacidad en el sistema educativo general. La mayora de los informes (salvo Argelia, segundo informe peridico; Alemania, cuarto informe peridico; Guatemala, informe inicial; Nigeria, informe inicial; Ucrania, cuarto informe peridico) se refieren de algn modo a la educacin formal de las personas con discapacidad (que en este caso no incluye la enseanza profesional de menor duracin y con fines particulares). La mayora de los informes se refieren a la educacin de las personas con discapacidad principalmente (y en ocasiones exclusivamente) en el contexto de establecimientos de enseanza especial. Slo cuatro mencionan expresamente la importancia, y su aplicacin activa, de una poltica de inclusin de las personas con discapacidad en el sistema educativo general [Marruecos, segundo informe peridico; Panam, segundo informe peridico; Reino Unido, segundo informe peridico (Isla de Man); Zimbabwe, informe inicial]. Tres informes mencionan el establecimiento de departamentos especiales ligados a las escuelas generales para las personas con discapacidad [Reino Unido, segundo informe peridico (Islas Caimn, Isla de Man), cuarto informe peridico (Gibraltar); Yugoslavia, segundo informe peridico]. Uno de los informes menciona la existencia de auxiliares docentes personales para nios con discapacidad, pero no especifica si esto sucede en escuelas especiales o generales [Reino Unido, cuarto informe peridico (Santa Elena)]. Tres informes presentan estadsticas sobre el nmero de escuelas o estudiantes en rgimen especial (Iraq, segundo informe peridico; Repblica de Corea, informe inicial; Yugoslavia, segundo informe peridico). Alemania menciona los servicios de transporte adaptados a las necesidades individuales como medio de equiparar las oportunidades entre los nios con discapacidad y los dems (tercer informe peridico). Slo un informe se refiere a la posibilidad de acceso fsico de los establecimientos docentes [Reino Unido, cuarto informe peridico (Islas Malvinas Falkland Islands]. El cuarto informe peridico de Ucrania menciona el derecho legal de toda persona a la educacin primaria gratuita con independencia, entre otras cosas, de su estado de salud, aunque no menciona explcitamente la discapacidad.

La mayora de los informes mencionan a los nios slo en relacin con la educacin en el contexto de la discapacidad. En suma, mientras que algunos Estados Partes hacen suyo el objetivo de alcanzar la educacin integrada, la prestacin de servicios integrados de enseanza para las personas con discapacidad (con todos sus problemas asociados de planificacin y logstica) no es la norma ni la realidad en muchos Estados Partes. d) El derecho a la participacin cultural (artculo 15) El derecho a la participacin cultural se refiere tanto al disfrute como a la creacin de la cultura. La creacin cultural supone compartir una percepcin de la realidad o un punto de vista particular. La expresin cultural tiene especial valor para aquellos cuya perspectiva no ha sido comunicada o fue ignorada en otras pocas. Tanto el derecho a la creacin cultural como el derecho a tomar parte en la vida cultural aumentan la visibilidad de los discapacitados en la sociedad y con ello ayudan a modificar la percepcin de la discapacidad. Slo un informe (Yugoslavia, segundo informe peridico) menciona a las personas con discapacidad en el contexto del artculo 15. Ofrece informacin relativa tanto a la participacin en la cultura como a la creacin cultural por las personas con discapacidad. Bajo el encabezamiento de la participacin, el informe menciona grupos de teatro en los que participan personas con discapacidad y grupos sociales ligados a organizaciones para personas con discapacidad. Algunas de esas organizaciones reciben pequeas subvenciones del Gobierno. Segn el informe, la mayora de los eventos culturales generales siguen siendo inaccesibles para las personas con discapacidad. En cuanto a la creacin cultural, el informe da cuenta de la publicacin de revistas por organizaciones de personas con discapacidad, la creacin de una escuela de poesa por personas con discapacidad y el diseo de moda para personas con discapacidad. En conjunto, el hecho de que slo un informe mencione a las personas con discapacidad en el contexto del derecho a la cultura indica que muchos Estados Partes an no han adoptado plenamente los objetivos generales de la participacin y la independencia. Este mediocre historial es sumamente decepcionante, ya que el logro del derecho a la cultura tiene claramente el potencial de producir un efecto multiplicador. e) Conclusiones Una presentacin detallada de la situacin de las personas con discapacidad en relacin con el PIDESC incluira lo siguiente: a) una declaracin general de poltica basada en los criterios de igualdad, inclusin y participacin y una definicin social de la discapacidad; b) informacin sobre el modo en que se aplica esta

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perspectiva y se realiza en el contexto de cada derecho; y c) una valoracin de la medida en que esos derechos son disfrutados actualmente por las personas con discapacidad. Ninguno de los informes analizados cumple ni de lejos estos requisitos. En relacin con esos valores de referencia, la cobertura de las personas con discapacidad es, en el mejor de los casos, fragmentaria. Adems, en la mayora de los casos no se basa de forma clara y explcita en una poltica como la antes descrita. Muchos informes mencionan a las personas con discapacidad en el mismo rango que otros grupos de personas percibidas como inocentes, vulnerables o dependientes (Nigeria, informe inicial), tales como los hurfanos, mujeres indefensas, ancianos, discapacitados e incapacitados (Nepal, informe inicial). El resultado es que la discriminacin y la falta de disfrute de derechos quedan enmascaradas para cada uno de esos grupos por una imagen de indefensin implcita, que trae consigo la idea de necesidad de caridad en lugar de una idea de habilitacin y justicia. En la mayora de los casos se utilizan indistintamente los trminos discapacidad y minusvala177 y se utilizan con frecuencia trminos ofensivos178 como retrasado mental179. No obstante, los informes ms recientes indican que se han producido algunas mejoras a este respecto. Con demasiada frecuencia el concepto de derechos brilla por su ausencia en las descripciones de medidas para atender las necesidades de las personas con discapacidad. En los informes estudiados no se hace referencia a las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad ni a la Observacin general N. 5 del Comit del PIDESC. Slo hay una referencia al Ao Internacional de los Impedidos (Repblica de Corea, informe inicial) y una al Programa de Accin Mundial para los Impedidos (Argelia, informe inicial). Tres informes mencionan la creacin de instituciones nacionales para promover los derechos de las personas con discapacidad (Guatemala, informe inicial; Marruecos, segundo informe peridico; Suecia, cuarto informe peridico). Todo lo anterior sugiere que los Estados Partes en el PIDESC no han interiorizado plenamente el cambio
177 Vase, no obstante, el cuarto informe peridico de Suecia, en el que se corrigen los trminos alusivos a la discapacidad empleados en el informe anterior. 178 Vanse, por ejemplo, Argelia, segundo informe peridico (personas discapacitadas e inadaptadas); Iraq, segundo informe peridico (totalmente discapacitadas/totalmente minusvlidas); Nepal, informe inicial (las personas discapacitadas e incapacitadas); Repblica de Corea, informe inicial (defecto fsico o mental); Zimbabwe, informe inicial (deformidad natural). 179 Vase, por ejemplo, Iraq, segundo informe peridico (retrasados mentales, psicolgicos y fsicos); Panam, segundo informe peridico; Suecia, tercer informe peridico; Ucrania, tercer informe peridico; Reino Unido, segundo informe peridico (Gibraltar) (retrasados); Zimbabwe, informe inicial.

hacia una perspectiva de la discapacidad basada en los derechos. El problema no es la falta de claridad normativa en el PIDESC. Quiz un mayor grado de participacin de las ONG, tanto en la elaboracin de los informes de los Estados Partes como en la labor del Comit del PIDESC, pueda propiciar un cambio en la direccin adecuada. 5.4.2 Panorama detallado: atencin prestada a todos los derechos, en el contexto de la discapacidad, en siete informes recientes de Estados Partes

Se recordar que en las directrices revisadas de 1991 sobre la presentacin de informes se pide especficamente a los Estados Partes que informen acerca de la discapacidad en relacin con los artculos 6 (trabajo), 9 (seguridad social), 10 (familia) y 13 (educacin). a) Alemania: cuarto informe peridico (2000) Informe del Estado Parte El cuarto informe peridico de Alemania en virtud del PIDESC se public en 2000180. La discapacidad se menciona en el contexto de los artculos 6 (derecho al trabajo), 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios) y 11 (derecho a un nivel de vida adecuado). En relacin con el artculo 6 (derecho al trabajo), el informe se refiere bajo el encabezamiento Medidas destinadas a integrar discapacitados en la vida laboral a un memorando titulado Integracin de las personas con discapacidad en la Repblica Federal de Alemania. Pone de relieve que las medidas esbozadas en el memorando tambin se aplican a los nuevos Lnder. El memorando expone en 16 captulos la gama de medios de apoyo disponibles para las personas con discapacidad. Incluye algunas medidas de gran alcance para la integracin de estas personas en la fuerza de trabajo. Al parecer se est haciendo un esfuerzo especial en nombre de los jvenes discapacitados de Alemania oriental con miras a aplicar el acuerdo alcanzado en la Cumbre de la Unin Europea sobre el Empleo celebrada en Luxemburgo en 1997. De conformidad con el objetivo acordado en la Cumbre, Alemania afirma que se propone que puedan volver a trabajar todas las personas con discapacidad antes de que lleven 12 meses desempleadas. Junto con los desempleados en general, se ofrecer formacin profesional con arreglo a este plan al 20 % de los discapacitados desempleados. Alemania tambin informa sobre un proyecto experimental en el que se examinar la cuestin de si la ampliacin de la especial promocin de la contratacin y empleo de discapacitados del presupuesto de
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E/C.12/4/Add.3.

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gravmenes de indemnizacin para atender los contratos de trabajo de duracin determinada, aumenta la disposicin de los empleadores a contratar a desempleados con discapacidades graves. En relacin con el artculo 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios ), el informe de Alemania afirma que se paga una asignacin respecto de los hijos discapacitados que no pueden mantenerse solos. En cuanto al artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), Alemania seal que el 33,1 % del gasto en concepto de prestaciones regurlares para la subsistencia en 1997 se gast en ayuda para la reintegracin de discapacitados. En 1997, cerca del 38 % de las personas que reciban asistencia para personas en circunstancias especiales eran receptores de ayuda para la reintegracin de discapacitados. Lista de cuestiones del Comit La lista de cuestiones181 menciona la discapacidad en el contexto de dos artculos: el artculo 6 (derecho al trabajo) y el artculo 15 (derecho a la participacin cultural). En cuanto al artculo 6, el Comit deseaba que se le informase acerca de cualquier medida adoptada en relacin con el memorando sobre la integracin de las personas discapacitadas en la Repblica Federal de Alemania. Acerca del artculo 15, el Comit solicit informacin acerca de los subsidios y la asistencia proporcionados, entre otras cosas, a las personas con discapacidad para que participen y se beneficien de las actividades culturales del Estado Parte. Respuesta del Estado Parte a la lista de cuestiones En el momento de redactarse el presente estudio no se dispona de las respuestas a la lista de cuestiones. Actas resumidas Las actas resumidas de las sesiones relativas a Alemania182 muestran que no se suscit la cuestin de la discapacidad durante los debates del Comit con el Estado Parte. Observaciones finales del Comit No se alude a la discapacidad en las observaciones finales del Comit183.
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b) Japn: segundo informe peridico (1998) Informe del Estado Parte El segundo informe peridico del Japn en relacin con el PIDESC se public en 1998184. El informe menciona la discapacidad en el contexto de los artculos 6 (derecho al trabajo), 9 (derecho a la seguridad social), 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios), 12 (derecho a la salud) y 13 (derecho a la educacin). Bajo el encabezamiento Observaciones generales y el apartado La condicin jurdica y los derechos de los extranjeros, el informe menciona la prestacin social para personas con discapacidad y la prestacin especial para personas con discapacidad como ejemplos de prestaciones que se otorgan sin que se exija la nacionalidad japonesa. En el epgrafe Medidas en favor de las personas desfavorecidas socialmente, el informe presenta una declaracin de poltica general sobre la situacin de las personas con discapacidad. En 1995, el Japn promulg el Plan de Accin Oficial en favor de los Discapacitados con objeto de poner en prctica el Nuevo Programa de medidas oficiales a largo plazo en favor de los discapacitados, de 1993. Segn el informe, el Plan de Accin tiene siete metas: a) Vivir en las comunidades como cualquier otro ciudadano; b) Fomentar la independencia social de los discapacitados; c) Fomentar una sociedad sin barreras; d) Tender a la calidad de vida; e) Asegurar la seguridad en la existencia; f) Eliminar las barreras psicolgicas; g) Pro-mover la cooperacin y los intercambios internacionales185. De acuerdo con el informe, el Plan de Accin se basa en los principios de la rehabilitacin, que pretende restablecer todos los derechos humanos de esas personas en todas las fases de su ciclo vital, y de la normalizacin, que pretende crear una sociedad en la que las vidas y actividades cotidianas de las personas que padecen alguna discapacidad tengan igual calidad que las de aquellas que no tengan ninguna discapacidad186. En relacin con el artculo 6, el informe seala la importancia de impartir a las personas con discapacidad una orientacin profesional detallada y profunda y hallarles empleo conforme a las capacidades y aptitudes de cada cual187. Afirma que se ha establecido un rgimen de registro para las personas discapacitadas que buscan trabajo. Se ofrecen cifras que muestran un aumento de las personas inscritas como solicitantes de empleo y de las personas que lo han encontrado. El informe reconoce que el nmero de discapacitados solicitantes supera al de oportunidades de empleo.
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E/C.12/Q/GER. 182 E/C.12/2001/SR.48 y 49. 183 E/C.12/1/Add.68.

E/1990/6/Add.21. Ibd., prr. 12. 186 Ibd. 187 Ibd., prr. 26.

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En cuanto al artculo 9 (derecho a la seguridad social), el informe se refiere a una pensin por discapacidad con arreglo a dos planes diferentes. El Plan de Pensin Nacional cubre a todos los residentes y su cuanta depende del grado de discapacidad. El Plan de Pensiones de Empleados se financia con cotizaciones, cuya cuanta depende del sueldo mensual, el perodo de cotizacin y el grado de discapacidad. Cuando un trabajador sufre un accidente o enferma en el trabajo, tiene derecho a una prestacin para atencin mdica, a atencin mdica de larga duracin y a una prestacin por incapacidad temporal, de larga duracin o permanente. En relacin con el artculo 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios), el informe se refiere a una Ley relativa a la concesin de la prestacin especial para la crianza de los hijos, que se abona al progenitor o tutor que atiende y cra o tiene la tutela de un hijo con incapacidad mental o fsica. La prestacin mensual depende del grado de discapacidad. En marzo de 1997, el nmero total de perceptores se elevaba a 130.000 personas. En virtud de la Ley sobre el Bienestar de la Infancia, el Gobierno tambin afirma proporcionar asistencia mdica y equipo para los nios con discapacidades potenciales. En el apartado Proteccin de la infancia, el informe seala que el Gobierno ha adoptado medidas activas para reforzar la prevencin, la deteccin y el diagnstico tempranos y la atencin mdica temprana de las personas con incapacidad mental o fsica188. Describe medidas como el internamiento en instituciones de nios con incapacidad psquica, su inscripcin en escuelas especializadas, instituciones para nios incapacitados fsicamente, instituciones para nios invidentes, instituciones para nios con discapacidades auditivas o de habla e instituciones para nios gravemente incapacitados, o permitindoles que pasen a esas instituciones189. En octubre de 1996 haba 816 instituciones para nios discapacitados, que atendan a aproximadamente 38.000 nios. El informe declara adems que se promueven enrgicamente medidas de atencin social en el hogar, por ejemplo orientacin y asesoramiento en los centros de orientacin de la infancia y las oficinas de asistencia social, adems de enviando a asistentes sociales a los hogares190. En cuanto al artculo 12 (derecho a la salud), se informa de que la Ley de Higiene Mental pas a llamarse Ley de Salud Mental y Bienestar de los Discapacitados Mentales en 1995 para mejorar los establecimientos de rehabilitacin y proteccin para las personas discapacitadas mentalmente. La poltica sobre la salud mental y el bienestar de los discapacitados mentales ha cambiado, pasando de consistir en un rgimen de internamiento en hospitales psiquitricos a
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un rgimen de atencin comunitaria191. En lo que atae al acceso a la atencin mdica, el Gobierno abona los gastos mdicos de los pacientes hospitalizados por orden de los gobernadores prefectorales y de los enfermos que no requieren hospitalizacin192. El Gobierno tambin subvenciona la construccin y la gestin de instituciones de rehabilitacin para los discapacitados mentales y presta asesoramiento por conducto de los mdicos y asistentes sociales en los centros de salud. De conformidad con la Ley de Bienestar de las Personas Discapacitadas Fsicamente, se presta atencin mdica para la rehabilitacin de stas. Los nios que padecen alguna discapacidad fsica o enfermedad que pudiere causar discapacidad si no se tratase reciben atencin mdica conforme a la Ley sobre el Bienestar de la Infancia. En relacin con el artculo 13 (el derecho a la educacin), el informe menciona un nmero reducidsimo de invlidos que no pueden asistir a las escuelas normales para recibir enseanza bsica. Estos alumnos tienen despus la posibilidad de ingresar en un establecimiento escolar de nivel superior. Lista de cuestiones del Comit En su lista de cuestiones, el Comit solicit informacin acerca del artculo 6 (derecho al trabajo) sobre el cumplimiento de las disposiciones del Pacto relativas al empleo de personas con discapacidad en el Japn193. Respuesta del Estado Parte a la lista de cuestiones En su respuesta a la lista de cuestiones194, el Japn afirma que se estn adoptando diversas medidas encaminadas a exigir a los empleadores que contraten a personas con discapacidades fsicas o intelectuales. Las empresas de ms de 56 empleados deben contratar a ms del 1,8 % de sus empleados entre personas con discapacidades. En 1999 se registr una cifra del 1,48 %195. Al parecer se estn dando distintas subvenciones a los empleadores y el objetivo del Gobierno es promover la independencia de las personas con discapacidad en su vida profesional facilitndoles rehabilitacin en ese aspecto196. En cuanto al acceso a la cultura, el Gobierno expone brevemente sus polticas encaminadas a hacer que instalaciones como museos y teatros sean accesibles para las personas mayores y con discapacidades fsicas. El Gobierno facilita prstamos y fondos para la investigacin y el desarrollo en relacin con dispositivos y ser191 192

Ibd., prr. 128. Ibd. 190 Ibd.

Prr. 197. Ibd. 193 E/C.12/Q/JAP/1 194 HR/ICESCR/NONE/2001/16. 195 Ibd., seccin III, prrs. 1 y 2. 196 Ibd.

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vicios de telecomunicacin, radio y televisin que proporcionen ms beneficios a las personas mayores, los discapacitados o las personas que se ocupan de ellos197. Actas resumidas En respuesta a las preguntas formuladas, un representante del Japn se refiri a los incentivos para alentar el empleo de los minusvlidos. Se citaron cifras de la OCDE que mostraban que slo el 2,4 % de los nios asisten a instituciones docentes especiales en el Japn, lo que supone un nivel relativamente bajo respecto de la media internacional198. Observaciones finales del Comit En sus observaciones finales, el Comit seal con preocupacin que sigue habiendo discriminaciones tanto de derecho como de hecho contra las personas con discapacidad, en particular por lo que atae a los derechos al trabajo y a la seguridad social199. El Comit recomend que el Estado Parte suprimiese las disposiciones legislativas discriminatorias y que promulgase una nueva ley contra todo gnero de discriminacin de las personas con discapacidad. Lo inst asimismo a seguir avanzando y acelerar el avance en la aplicacin de cupos para la contratacin de personas discapacitadas en el sector pblico conforme a la ley200. c) Mxico : tercer informe peridico (1997) El informe del Estado Parte El tercer informe peridico de Mxico en relacin con el PIDESC se public en 1997201. La discapacidad se menciona en el contexto de los artculos 2 (derecho a la no discriminacin), 6 (derecho al trabajo), 7 (derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias), 9 (derecho a la seguridad social), 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios), 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), 12 (derecho a la salud) y 13 (derecho a la educacin). En relacin con el artculo 2 (derecho a la no discriminacin), el informe seala que el Goberno ha adoptado medidas en beneficio de los grupos sociales ms pobres, inclusive medidas para combatir la malnutricin y la morbilidad y la mortalidad debidas a las enfermedades infecciosas y parasitarias. En cuanto al artculo 6 (derecho al trabajo), el informe del Estado Parte menciona la discapacidad en el
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contexto de un programa de formacin para discapacitados que form a 726 personas durante 1995. Acerca del artculo 7 (derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias), el informe de Mxico afirma que se han reducido las tasas de incapacidad por accidentes laborales. En relacin con el artculo 9 (derecho a la seguridad social), el informe refiere dos planes de seguro social. Uno es obligatorio y ampara a los trabajadores del Estado y sus familias. El otro es voluntario y abarca a todos los dems, siempre que puedan permitirse pagar las cotizaciones. Esos planes cubren los servicios mdicos, proteccin contra los accidentes laborales y una pensin mientras el trabajador est inhabilitado para el trabajo. En cuanto al artculo 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios), el informe menciona que los hijos de una persona asegurada que no puedan mantenerse a s mismos a causa de una enfermedad crnica o una deficiencia fsica o mental tienen derecho a atencin mdica o a prestaciones en efectivo, o a ambas. Bajo el encabezamiento Situacin de nios y jvenes hurfanos, abandonados, discapacitados, privados de su medio familiar y nios de la calle, el informe describe la cooperacin de Mxico con el UNICEF para proporcionarles un paquete bsico de alimentacin, nutricin, salud y saneamiento. Adems, el Gobierno afirma estar tomando medidas para dar a los nios vulnerables albergue, alimentacin, atencin mdica, psicolgica y pedaggica; actividades culturales, deportivas y recreativas; adems de brindarles elementos formativos, educativos y capacitacin laboral. La poltica asistencial del pas, encaminada a promover el bienestar de los discapacitados e incorporarlos al desarrollo202, utiliza recursos tanto pblicos como privados para iniciar un proceso de cambio en el que los discapacitados sean los protagonistas de su propio desarrollo203. En relacin con el artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), el informe menciona la malnutricin como causa de retraso mental. Acerca del artculo 12 (derecho a la salud), estima que alrededor del 9 % de la poblacin padece deficiencia mental, del 2 al 4 %, dificultades de aprendizaje204. El informe tambin menciona que la atencin de salud para madres y recin nacidos se ocupa de la prevencin del retraso mental por hipotiroidismo congnito205.
202 203

Ibd., respuesta a las preguntas sobre el artculo 15. Ibd., prr. 43. 199 E/C.12/1/Add.67, prr. 25. 200 Ibd., prr. 52. 201 E/1994/104/Add.18.

Ibd. Ibd. 204 Ibd., prr. 326. 205 Ibd., prr. 387.

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En cuanto al artculo 13 (derecho a la educacin), el informe seala que la actualizacin de la educacin de las personas con discapacidad se est haciendo con una nueva visin que marca la integracin de los nios discapacitados a las escuelas del sistema regular206. En 1995 se estableci un programa nacional para promover el bienestar y la integracin social de las personas con discapacidad e incorporarlas al desarrollo207. Las necesidades de educacin especial se atienden en las escuelas del sistema general mediante instancias tcnicooperativas y administrativas. Al mismo tiempo se impulsan las escuelas de educacin especial y nuevos centros de integracin social. El informe menciona la capacitacin para elevar la preparacin del personal que trabaja con nios que tienen necesidades educativas especiales. Las instituciones docentes pblicas cuentan con amplios programas de educacin especial para nios discapacitados. Se menciona la creacin de un registro de menores con algn signo de discapacidad que proporciona informacin sobre los nios con discapacidades en la enseanza preescolar, primaria y secundaria en todas las escuelas pblicas y privadas del pas. Esas cifras se ofrecen en el informe (2,9 millones de nios de edades comprendidas entre los 0 y los 17 aos tienen alguna discapacidad) y se desglosan segn tipos de discapacidad y nmero de nios afectados. Segn el informe, el 16,3 % de los 154.321 estudiantes para maestros en instituciones pblicas en 1995 estaban siguiendo la licenciatura en educacin especial. Una coalicin de 91 ONG mexicanas presentaron un informe paralelo208 al tercer informe peridico de Mxico en el que no se hace alusin alguna a la discapacidad. Lista de cuestiones del Comit En su lista de cuestiones209, el Comit pidi informacin al Estado Parte acerca de las medidas que haba adoptado para proporcionar condiciones de trabajo aptas y no discriminatorias en favor de las personas con discapacidades en relacin con el artculo 7 del Pacto210. Actas resumidas Segn las actas resumidas211, un representante de Mxico afirm que el Senado del pas estaba examinando la posibilidad de ratificar el Convenio de la OIT sobre la readaptacin profesional y el empleo (personas invlidas) de 1983 (N. 159) y de adherirse a la Convencin Interamericana para la Eliminacin de Todas las
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Formas de Discriminacin contra las Personas con Discapacidad. Con frecuencia se organizaban eventos para recaudar fondos para las personas discapacitadas212. Observaciones finales del Comit En las observaciones finales acerca del tercer informe peridico de Mxico no se hace mencin alguna de la discapacidad213. d) Federacin de Rusia: tercer informe peridico (2000) Informe del Estado Parte El tercer informe peridico de la Federacin de Rusia en relacin con el PIDESC se public en 1995214. La discapacidad se menciona en el contexto de los artculos 6 (derecho al trabajo), 7 (derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias), 9 (derecho a la seguridad social), 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), 12 (derecho a la salud) y 13 (derecho a la educacin). En relacin con el artculo 6 (derecho al trabajo), el informe seala que el nmero de mujeres discapacitadas en el lugar de trabajo se redujo en 80.000 personas durante el perodo objeto del informe (1991-1992). Tambin seala que cada da 55 personas sufren accidentes laborales de resultas de los cuales sufren lesiones y quedan discapacitadas . En cuanto al artculo 7 (derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias), se detalla el problema de la falta de seguridad en el trabajo. El informe asegura que para aliviar la crtica situacin social de la Federacin de Rusia, los sueldos, las pensiones y los subsidios para, entre otros, los discapacitados se revisan con carcter trimestral. El informe menciona tambin las medidas adoptadas para garantizar la rehabilitacin profesional de los discapacitados. Acerca del artculo 9 (derecho a la seguridad social), la Constitucin de la Federacin de Rusia garantiza la seguridad social en caso de discapacidad. Se afirma que los trabajadores tienen derecho a prestaciones por incapacidad temporal cuando no pueden trabajar por lesiones o enfermedad. Esta disposicin abarca tambin las situaciones en las que son necesarias prtesis artificiales215. Los trabajadores que ya no pueden trabajar a causa de una discapacidad reciben una pensin, cuya cuanta, as como la posibilidad de recibir otras prestaciones, depende del nmero de aos trabajados y
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Ibd., prr. 244. Ibd., prr. 449. 208 E/C.12/1999/NGO/3. 209 E/C.12/Q/MEX/1. 210 Ibd., prr. 22. 211 E/C.12/1999/SR.44, 45 y 46.

E/C.12/1999/SR.46, prr. 67. E/C.12/1/Add.41. 214 E/1994/104/Add.8. 215 Ibd., prr.116.

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de las necesidades asistenciales de la persona. Tambin se pagan subsidios a las personas sin discapacidad que atienden a una persona incapaz de trabajar. En relacin con el artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), el informe dice que el artculo 7 de la Constitucin de la Federacin de Rusia estipula la obligacin del Estado de prestar apoyo, entre otros, a los discapacitados. Segn el informe, se proporciona asistencia en forma de prestaciones en efectivo y en especie, entre otros, a las familias con nios discapacitados. Tambin se pagan pensiones por nios discapacitados. Hasta los 16 aos, los nios discapacitados tienen derecho a atencin mdica gratuita. La Federacin de Rusia informa de que todos los aos se toman medidas para que, entre otros, los nios discapacitados disfruten de vacaciones en verano. En relacin con el artculo 12 (derecho a la salud), la Federacin de Rusia informa de una humanizacin de la legislacin sanitaria mediante el fortalecimiento de los derechos y las garantas de su aplicacin. Se presta particular atencin a los segmentos menos protegidos de la poblacin, incluidos los discapacitados. En cuanto el artculo 13 (derecho a la educacin), el informe sostiene que el Estado satisface no slo las necesidades educativas de los miembros ordinarios de la sociedad sino tambin las de los ciudadanos discapacitados, para los cuales se adoptan disposiciones educativas especiales. Lista de cuestiones del Comit En su lista de cuestiones, el Comit pregunt acerca de la efectividad de las medidas para la readaptacin profesional de los discapacitados216. Tambin formul una pregunta en relacin con el artculo 3 acerca de la proteccin de la mujer trabajadora, los jvenes y los discapacitados217. Respuesta del Estado Parte a la lista de cuestiones En el momento de redactarse el presente estudio no se haba recibido respuesta del Estado Parte. Actas resumidas218 Sobre la cuestin de la discapacidad, un representante de la Federacin de Rusia mencion la falta de equipo moderno de rehabilitacin. Tambin se refiri a las exenciones fiscales y el asesoramiento tcnico que el Gobierno ofreca a las empresas para incrementar el empleo de personas con discapacidades219.
216 217

Observaciones finales del Comit Las observaciones finales mencionan la discapacidad en el contexto del empleo. Bajo el encabezamiento Aspectos positivos, el Comit toma nota con reconocimiento de que se conceden incentivos fiscales a los empleadores para la contratacin de personas discapacitadas a fin de facilitar su acceso a empleos remunerados220. e) Senegal: segundo informe peridico (1999) El segundo informe peridico del Senegal en relacin con el PIDESC fue publicado en 1999221. La discapacidad se menciona en el contexto de los artculos 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), 12 (derecho a la salud) y 13 (derecho a la educacin). En relacin con el artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), el informe se refiere a la prevencin de la discapacidad. En cuanto al artculo 11 (derecho a la salud), el informe afirma que cerca del 2 % de la poblacin est constituido por personas discapacitadas y que en las zonas rurales los discapacitados representan el 9 % de la poblacin222. Esto ha llevado al Ministerio de Salud a revitalizar su programa de salud rural para brindar una mejor atencin a los enfermos223. Acerca del artculo 13 (derecho a la educacin), el informe se refiere a la prestacin de educacin especial, que asegura la atencin mdica, psicolgica y pedaggica de los nios cuyo desarrollo normal de la escolaridad y la formacin se ve obstaculizado por una discapacidad fsica o mental224. Lista de cuestiones del Comit En su lista de cuestiones, el Comit solicit informacin sobre todas las medidas que est aplicando el Estado Parte para proteger y garantizar los derechos econmicos, sociales y culturales de las minoras tnicas y religiosas, las personas con discapacidad, las personas de edad y los extranjeros225. Tambin se hace alusin a la discapacidad en relacin con las prestaciones y la asistencia dadas a ciertos grupos para que puedan participar en las actividades culturales y beneficiarse de ellas226.
220 221

E/C.12/Q/RUS.1, prr. 23. Ibd., prr. 9. 218 E/C.12/1997/SR.11, 12, 13 y 14. 219 E/C.12/1997/SR.13, prr. 56.

E/C.12/1/Add.13, prr. 7. E/1990/6/Add.25. 222 E/1990/6/Add.25, prr. 82. 223 Ibd. 224 Ibd., prr. 109. 225 E/C.12/Q/SEN/1, prr. 8. 226 Ibd., prr. 42.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

87

Respuesta del Estado Parte a la lista de cuestiones El Comit no ha recibido respuesta alguna. Observaciones finales del Comit En las observaciones finales sobre el informe del Senegal227, el Comit lament que el Estado Parte no haya respondido por escrito a la lista de cuestiones. El Comit expres su preocupacin por la falta de proteccin y facilidades adecuadas para las personas con discapacidades, que no pueden participar en muchas ocupaciones debido a barreras fsicas y falta de equipamiento y oportunidades de capacitacin228. f) Suecia: cuarto informe peridico (2000) Informe del Estado Parte El cuarto informe peridico de Suecia en relacin con el PIDESC se public en 2000229. La discapacidad se menciona en el contexto del artculo 6 (derecho al trabajo), el artculo 9 (derecho a la seguridad social), el artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado) y el artculo 13 (derecho a la educacin). En cuanto al artculo 6 (derecho al trabajo), el informe de Suecia seala la necesidad sostenida de medidas para crear oportunidades de trabajo para los grupos desfavorecidos, incluidos los discapacitados. Una de esas medidas es la introduccin en el lugar de trabajo, segn la cual el empleador abona una pequea cantidad y el trabajador recibe una prestacin de la capacitacin del Estado. Otra medida que se menciona en el informe es la promulgacin en 1999 de la Ley contra la discriminacin de personas funcionalmente discapacitadas en el lugar de trabajo. El Ombudsman para los Discapacitados se encarga de vigilar el cumplimiento de la nueva ley y tambin puede sealar los casos de discriminacin al Tribunal Laboral de Suecia. Otros instrumentos jurdicos mencionados en el contexto de las personas con discapacidad son la Ley de la proteccin del empleo y la Ley sobre el medio ambiente de trabajo. Segn el informe, las personas gravemente discapacitadas reciben apoyo individual230. Seala las dificultades a que se enfrentan las personas funcionalmente discapacitadas para competir en el mercado de trabajo normal. Se informa de que su tasa de desempleo es del 50 %, en comparacin con el 28 % al conjunto de la poblacin. El informe seala que el objetivo de lograr el empleo de las personas con discapacidad no slo es facilitar el ingreso de los
227 228

discapacitados en el mercado de trabajo, sino tambin apoyar su desarrollo y prevenir su abandono de ese mercado. En cuanto al artculo 9 (derecho a la seguridad social), el informe seala que Suecia es Parte en el Convenio de la OIT N. 128 (Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes). Se menciona que a los progenitores que hayan de cuidar de hijos discapacitados que lo necesiten les ser pagadera una subvencin por ese concepto. En el apartado Otras prestaciones de invalidez, el informe menciona una subvencin de discapacidad que se pagar a quienes tengan algn impedimento funcional o enfermedad de larga duracin y necesiten ayudas o equipo tcnico para trabajar o volver a la vida laboral. Acerca del artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), Suecia seala que hay disparidades entre las zonas residenciales en relacin con, entre otras cosas, el nmero de pensiones por discapacidad que se pagan. El informe seala tambin que las crisis del mercado laboral de los aos noventa fueron particularmente duras para, entre otros, los discapacitados. Bajo el encabezamiento Nivel y condiciones de vida de ancianos y discapacitados, seala que estos dos segmentos sociales tradicionalmente han de lidiar con dificultades sociales y financieras. Desde 1992, los concejos municipales han asumido las competencias de la prestacin de servicios y cuidados a largo plazo a ancianos y discapacitados, inclusive cuidados y asistencia en las viviendas habituales y en viviendas especialmente adaptadas. El informe ofrece cifras detalladas desde 1993 respecto de las personas que reciben atencin, apoyo u otros servicios de los concejos municipales con arreglo a la Ley de apoyo y servicio a las personas con determinadas deficiencias funcionales. Los servicios que se prestan ms a menudo a estas personas son la orientacin y el apoyo personal. El informe afirma que esta ley y la Ley de compensacin de asistencia, vigente desde el 1. de enero de 1994, han mejorado los derechos de los discapacitados. Bajo el encabezamiento Estadsticas sobre la pobreza en Suecia, el informe seala que los titulares de una pensin por discapacidad se encontraron entre los ms perjudicados durante el aumento de la pobreza de los aos noventa. Tambin menciona que las personas que padecen enfermedades mentales constituyen el porcentaje mayor de las 10.000 personas sin hogar en Suecia. Refirindose al tercer informe peridico de Suecia, publicado en 1994, el informe observa que el trmino handicapped en la versin inglesa ha de sustituirse por disabled o people with disabilities. El informe alude a las dificultades que padecen las personas con discapacidad en relacin con el artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado).

E/C.12/1/Add.62. Ibd., prr. 17. 229 E/C.12/4/Add.4. 230 Ibd., prr. 72.

88

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

En cuanto al artculo 13 (derecho a la educacin), el informe seala que se ha implantado un nuevo plan de estudios para la enseanza obligatoria que incluye a las escuelas especiales y a las escuelas especiales obligatorias para los discapacitados intelectuales. Lista de cuestiones del Comit En su lista de cuestiones, el Comit pidi informacin acerca de las personas con discapacidades en relacin con el artculo 15 (Derecho a participar en la vida cultural y gozar de los beneficios del progreso cientfico y la proteccin de la propiedad intelectual):
Srvase facilitar informacin actualizada sobre las prestaciones y la asistencia que recibe en general la poblacin y, en particular, los jvenes, los estudiantes, las personas de edad, las personas con discapacidad y los grupos ms desfavorecidos y marginados231.

(derecho a un nivel de vida adecuado) y 12 (derecho a la salud). La Repblica rabe Siria menciona que ha adoptado las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad234. Adems, celebra el Da Internacional de los Impedidos, el Da del ciego y la Semana del Sordo. Segn el informe, todas las convenciones rabes e internacionales y las estrategias de accin social reafirman la actitud general segn la cual los discapacitados son considerados como un grupo de poblacin que necesita atencin y cuidados de diverso tipo para poder integrarse en el proceso de desarrollo socioeconmico235. En lo que atae al artculo 9 (derecho a la seguridad social), la Repblica rabe Siria se refiere a una pensin por discapacidad y otras prestaciones para los trabajadores que quedan discapacitados en relacin con su trabajo. En el caso de las personas con discapacidades que no han estado empleadas previamente, el Estado garantiza la seguridad social de los trabajadores y provee al sustento de todos los ciudadanos y de sus familias en caso de invalidez236. En cuanto al artculo 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios), la Repblica rabe Siria informa sobre varias cuestiones relativas a las personas con discapacidad bajo el encabezamiento Personas discapacitadas. La Constitucin estipula que el Estado proveer al sustento de cada ciudadano y su familia en caso, entre otras cosas, de invalidez. Segn el informe, el problema de los discapacitados es una de las cuestiones por las que la Repblica rabe Siria ha mostrado gran inters. Se han establecido muchas instituciones, escuelas y centros para atender al bienestar, la educacin y la rehabilitacin de las diversas categoras de discapacitados. Esos establecimientos prestan servicios educativos, de rehabilitacin, formacin y empleo para que las personas con discapacidades puedan integrarse en la sociedad y participar en el proceso de desarrollo socioeconmico237. En el informe se enumeran algunas instituciones y asociaciones benficas para las personas con discapacidades fsicas. Incluyen escuelas y un centro de rehabilitacin que ofrece a las personas discapacitadas orientacin y capacitacin en ocupaciones adecuadas a su condicin y a sus aptitudes con carcter gratuito238. El fin de esas instituciones es ayudar a las personas discapacitadas a aprovechar las capacidades que tienen y facilitar su adaptacin e integracin socia234 235

Respuesta del Estado Parte a la lista de cuestiones La respuesta a la lista de cuestiones da cuenta de un plan de accin interministerial para los derechos humanos que va a ser elaborado por el Ministerio de Asuntos Democrticos y Administracin Pblica. Se afirma que se ha preparado un estudio de referencia sobre las obligaciones legales internacionales de Suecia, incluidas las relativas a los derechos de las personas con discapacidad. En respuesta a una cuestin concreta planteada por el Comit, Suecia responde que se han concedido 25 subvenciones a un programa cuyo objeto es desarrollar la cultura para las personas con distintas discapacidades, mejorar la educacin de adultos para las personas con discapacidades y mejorar su acceso a la literatura, el cine y los medios de informacin. Observaciones finales del Comit Las observaciones finales no mencionan a las personas con discapacidad232. g) Repblica rabe Siria: segundo informe peridico (1999) El informe del Estado Parte El segundo informe peridico de la Repblica rabe Siria en relacin con el PIDESC fue publicado en 1999233. La discapacidad se menciona en el contexto de los artculos 9 (derecho a la seguridad social), 10 (derecho a la proteccin de la familia, las madres y los nios), 11
231 232

E/C.12/Q/SWE/2, prr. 35. E/C.12/1/Add.70. 233 E/1994/104/Add.23.

E/1994/104/Add.23, prr. 142. Ibd., prr. 130. 236 Ibd., prr. 59. 237 Ibd., prr. 131. 238 Ibd., prr. 136 c.

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

89

les239. El informe afirma que se ha promulgado legislacin que regula el establecimiento y el funcionamiento de ese tipo de instituciones para cada tipo de discapacidad. Tambin existe legislacin que dispone el empleo de las personas ciegas. El informe enumera varias asociaciones nacionales que se ocupan de las personas con discapacidades fsicas. De acuerdo con el informe, los rganos pblicos estn obligados a emplear a un cupo del 4 % de personas discapacitadas. El Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo es responsable de la atencin de los discapacitados y de la supervisin de las asociaciones benficas voluntarias que prestan servicios para las personas con discapacidades. El Ministerio ha organizado numerosos cursos de capacitacin para el personal de las instituciones que presta asistencia a las diversas categoras de discapacitados as como para las familias con miembros discapacitados. Segn el informe, se est ejecutando un proyecto de rehabilitacin de discapacitados en la comunidad, en colaboracin con la Organizacin Internacional del Trabajo, para sensibilizar al pblico acerca de los graves problemas que aquejan a los discapacitados y ofrecerles oportunidades mediante pequeos proyectos de produccin240. La Repblica rabe Siria informa de que su Oficina Central de Estadstica, en cooperacin con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, est realizando sobre el terreno un estudio conjunto de los discapacitados menores de 18 aos en Siria para determinar cuntos son y establecer una distribucin geogrfica, por edades, por sexo y por tipo de discapacidad241. En lo que atae al artculo 11 (derecho a un nivel de vida adecuado), el informe indica que el Estado y las organizaciones no gubernamentales ofrecen servicios sociales para las familias indigentes y los segmentos sociales desfavorecidos, como los discapacitados. Lista de cuestiones del Comit En su lista de cuestiones, el Comit solicit, en relacin con el artculo 9, informacin estadstica relativa, entre otras cosas, a las pensiones por discapacidad242. Tambin se solicitaron detalles sobre leyes y ordenanzas a este respecto, junto con informacin sobre su aplicacin en la prctica. Se pidi informacin en relacin con el artculo 12 sobre la situacin real en la esfera de la salud mental, inclusive el nmero estimado de enfermos mentales, cmo se les atenda y quin se ocupaba de hacerlo243.
239 240

Respuesta del Estado Parte a la lista de cuestiones En su respuesta a las preguntas relativas al artculo 9244, el Estado Parte se refiri a las prestaciones sanitarias y educativas y los servicios sociales prestados a las personas mayores de 60 aos por un Nuevo Comit para la Asistencia. La cuestin de las prestaciones para las personas con discapacidad no se abord directamente. No se facilit informacin acerca de las personas con enfermedad mental o discapacidad. Haba, en cambio, una dilatada referencia a las disposiciones del Cdigo Penal Sirio acerca de mendigos y vagabundos. En virtud de los artculos 596 a 604 del Cdigo, toda persona que sea encontrada mendigando o solicitando caridad puede ser recluida por hasta seis meses. Adems, cualquiera que se dedique a la mendicidad tras abandonar una institucin benfica en la que haya sido atendido ser castigado, aunque est incapacitado, a la pena mencionada de privacin de libertad245. Actas resumidas Un miembro del Comit observ que aunque el informe ofreca informacin detallada sobre diversas categoras de personas discapacitadas, no se haca mencin de las personas que dependan por completo de otras246. En relacin con el artculo 6, un representante de Siria cit el ejemplo de varios estudiantes de derecho a los que se haba alentado a seguir esos estudios, a pesar de la oposicin inicial de la Sociedad de Juristas. Ms en general afirm que haba gran nmero de sociedades benficas en el sector privado que proporcionan alimentos, atencin de salud y medicamentos a los minusvlidos247. Acerca de la atencin de salud (artculo 12), un representante de Siria afirm que se daba atencin especial tanto a los discapacitados parciales como a los graves. Las personas gravemente discapacitadas disfrutaban de plena proteccin, especialmente de las asociaciones para los discapacitados, que atendan sus necesidades sanitarias, nutricionales y de otra ndole. Eran atendidos por personal especializado que visitaba los centros de da donde vivan si no se dispona de atencin a domicilio248. Observaciones finales del Comit No se hizo alusin especfica a la cuestin de la discapacidad en las observaciones finales, salvo en el con244 245

Ibd., prr. 136. Ibd., prr. 140. 241 Ibd., prr. 141. 242 E/C.12/Q/SYR/1, prr. 17. 243 Ibd., prr. 27.

HRI/ICESCR/NONE/2001/2. Cdigo Penal Sirio, artculo 598. 246 E/C.12/2001/SR.35, prr. 10. 247 Ibd., prr. 27. 248 Ibd., prr. 38.

90

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

texto de las preocupaciones generales acerca del sistema de seguridad social y el derecho a la salud249.

5.5

Conclusiones sobre el PIDESC y la discapacidad


Conclusiones

En los informes estudiados no se hace alusin a las Normas Uniformes de las Naciones Unidas ni a la Observacin general N. 5. Slo hay una referencia al Ao Internacional para los Impedidos260 y una al Programa de Accin Mundial261. Un informe menciona la creacin de instituciones nacionales para promover los derechos de las personas con discapacidad262. Ninguno de los informes se refiere a la Declaracin de la UNESCO sobre Educacin para Todos: Satisfaccin de las Necesidades Bsicas de Aprendizaje, que afirma que todos los nios y los adultos (incluidos los que padecen discapacidad) tienen el derecho humano fundamental a la educacin bsica. En relacin con la segunda serie de estudios de casos, hay que recordar que las directrices del Comit sobre la presentacin de informes exigen especficamente informacin sobre la discapacidad en relacin con los artculos 6, 9, 10 y 13. Dos Estados Partes se refieren a la discapacidad en relacin con todos estos artculos en los informes. Las listas de cuestiones no suele abordar ampliamente la discapacidad en relacin con los artculos de que se trata. Cuatro informes se refieren a la cuestin de la discapacidad respecto de slo un artculo del Pacto. En un caso cabe discernir un criterio basado en la asistencia social en lugar de orientado a los derechos en relacin con los servicios para los discapacitados. Ningn sistema es perfecto. Podra hacerse mucho ms para hacer efectivas las posibilidades del PIDESC en el contexto de la discapacidad. Debera invitarse activamente a los Estados Partes a que aplicasen la letra y el espritu de la Observacin general N. 5 cuando preparen sus informes peridicos. El Comit del PIDESC podra hacer ms hincapi en la cuestin de la discapacidad cuando prepare su lista de cuestiones, aunque es evidente que hay otras cuestiones urgentes que tambin requieren su atencin y su tiempo. El dilogo entre el Comit y los Estados Partes debera utilizarse en mayor medida para explorar importantes aspectos del PIDESC en el contexto de la discapacidad, abarcando al menos los cuatro derechos que se indican en las directrices revisadas sobre la presentacin de informes. El dilogo debera estar informado en todo momento por la necesidad de utilizar todos los dere258

5.5.1

A pesar de que existen muchos ejemplos excelentes de lo contrario, del estudio de la muestra de informes se desprende que, en conjunto, la cobertura de las personas con discapacidad en los informes de los Estados Partes tiende a ser fragmentaria. En la primera serie de estudios de casos, menos de la mitad de los informes analizados menciona una poltica o una medida especfica encaminada a la inclusin y la participacin en el contexto de la discapacidad250. Tres informes mencionan una poltica o una ley251 o una medida o el reconocimiento de la necesidad252 de eliminar barreras sociales en forma de edificios inaccesibles. Un informe menciona explcitamente la igualdad de oportunidades como meta en el contexto de las personas con discapacidad253 y otro menciona la necesidad de eliminar los prejuicios254. La mayora de los informes estudiados mencionan a las personas con discapacidad junto con otros grupos de personas percibidas como inocentes, vulnerables o dependientes255, como los hurfanos, mujeres indefensas, ancianos, personas discapacitadas e incapacitadas256. La palabra derechos raras veces se utiliza en las descripciones de medidas para atender las necesidades de las personas con discapacidad. En la mayora de los casos, los trminos discapacidad y minusvala se utilizan indistintamente257 y las expresiones258 como retrasados mentales259 son corrientes.
Ibd., prrs. 39 y 43. Argelia, informe inicial; Alemania, informes peridicos tercero y cuarto; Panam, segundo informe peridico; Suecia, tercer informe peridico; Ucrania, tercer informe peridico; Reino Unido, segundo informe peridico (Isla de Man); Yugoslavia, segundo informe peridico; Zimbabwe, informe inicial. 251 Repblica de Corea, informe inicial. 252 Reino Unido, cuarto informe peridico (Islas Malvinas Islas Falkland); Yugoslavia, segundo informe peridico. 253 Alemania, tercer informe peridico. 254 Repblica de Corea, informe inicial. 255 Nigeria, informe inicial. 256 Nepal, informe inicial. 257 Sin embargo, vanse Guatemala, informe inicial; Repblica de Corea, informe inicial; Suecia, cuarto informe peridico, que corrige el uso del trmino minusvala de su informe anterior; Ucrania, tercer informe peridico; Reino Unido, segundo informe peridico (Isla de Man, Islas de Turcos y Caicos), cuarto informe peridico (Gibraltar, Santa Elena); Yugoslavia, segundo informe peridico. 258 Argelia, segundo informe peridico (personas discapacitadas e inadaptadas); Iraq, segundo informe peridico (totalmente disca250 249

pacitadas/totalmente minusvlidas); Nepal, informe inicial (personas discapacitadas e incapacitadas); Ucrania, tercer informe peridico (nios con defectos en su desarrollo fsico); Zimbabwe, informe inicial (deformidad natural). 259 Iraq, segundo informe peridico (retrasados mentales, psicolgicos y fsicos); Panam, segundo informe peridico; Suecia, tercer informe peridico; Ucrania, tercer informe peridico; Reino Unido, segundo informe peridico (Gibraltar, retrasado; Isla de Man); Zimbabwe, informe inicial. 260 Repblica de Corea, informe inicial 261 Argelia, informe inicial. 262 Guatemala, informe inicial (Oficina de los Derechos de los Discapacitados, Comisin Nacional para los Discapacitados).

Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales

91

chos previstos en el PIDESC para que las personas con discapacidad puedan llevar una vida activa y para garantizar la proteccin adecuada de las personas vulnerables con discapacidad, incluidas las que residen en instituciones. Las observaciones finales del Comit podran utilizarse no slo para destacar las deficiencias sino tambin para subrayar los numerosos logros positivos de los Estados Partes a fin de dar a conocer a todos lo que puede conseguirse. El PIDESC tiene enormes posibilidades en el contexto de la discapacidad. La Observacin general N. 5

sigue siendo un documento fundamental dentro del sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. El cambio no es normativo; las dificultades yacen en la aplicacin. La aplicacin uniforme de la Observacin general N. 5 puede hacer grandes diferencias en la forma en que se interpretan y gestionan las cuestiones relacionadas con la discapacidad tanto por los Estados Partes como por el Comit. El hincapi que hace el Comit en el vnculo entre los derechos previstos en el PIDESC y la participacin en el contexto de la discapacidad es sumamente positivo y supone un buen augurio para el futuro.

CAPTULO 6 La integridad de la persona: la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la discapacidad
Christina Burke y Gerard Quinn

Las Naciones Unidas, despus de la Segunda Guerra Mundial, asumieron la proteccin de los derechos de los discapacitados dentro del marco de la promocin y la proteccin de los derechos humanos, a fin de borrar de la memoria las atrocidades cometidas por los nazis contra un nmero no especificado de personas discapacitadas en toda Europa1. Emilio Colombo, anterior Ministro de Relaciones Exteriores de Italia, 1981

6.1

Esbozo general de la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes
Introduccin

Nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. En particular, nadie ser sometido sin su libre consentimiento a experimentos mdicos o cientficos.

6.1.1

Para la mayora de las personas, la tortura trae a la mente una imagen de algunas de las formas ms crueles de sufrimiento fsico y psicolgico, como la extraccin de las uas, la administracin de descargas elctricas o las ejecuciones simuladas. Esas imgenes suscitan en todos nosotros sentimientos de profunda angustia. La tortura ha sido condenada a escala universal y esta repulsin moral ha sido reforzada por muchos instrumentos de derechos humanos desde la adopcin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos en 19482. El artculo 5 de la Declaracin Universal est redactado en trminos admirablemente categricos:
Nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes.

Esta prohibicin categrica se amplifica en el artculo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP):
Rita Saulle, The Disabled Persons and International Organizations (Roma, 1981), prefacio. 2 Resolucin 271 A (III) de la Asamblea General, de 10 de diciembre de 1948. 93
2 1 Mara

La tortura es, por consiguiente, un motivo de profunda preocupacin para la comunidad mundial. Las personas con discapacidad, en especial las que viven en instituciones, son particularmente vulnerables a la tortura u otras formas de trato cruel, inhumano o degradante. En esos entornos, lugares generalmente apartados del mundo y por los que ste apenas se interesa, a menudo hay un tremendo desequilibrio de poder. En efecto, el desequilibrio intrnseco de poder entre una persona recluida y las personas que tienen la autoridad se multiplica muchas veces en las instituciones destinadas a personas con discapacidades. Los organismos de reglamentacin y las autoridades judiciales y policiales a menudo son indiferentes a la situacin de esas personas. La tortura y otras formas de trato cruel, inhumano o degradante infligidas a esas personas afectan a su integridad fsica y afectiva, suponen una afrenta para su dignidad y restringen gravemente su autonoma. As pues, la proteccin jurdica contra la tortura reviste una profunda importancia en la proteccin de las personas con discapacidad y la garanta de su integridad fsica y psquica, con independencia de dnde residan. La Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (en lo sucesivo la Convencin) fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de

94

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

1984 con el fin de mejorar la proteccin general que ofrecen la Declaracin Universal y el PIDCP y para proporcionar normas ms claras destinadas a la prohibicin efectiva de la tortura y los tratos inhumanos o degradantes3. El impulso en este sentido se produjo muchos aos antes, cuando la Asamblea General adopt una Declaracin sobre la Proteccin de Todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes [resolucin 3452 (XXX) de 9 de diciembre de 1975]. La Convencin entr en vigor el 27 de junio de 1984, una vez depositados 20 instrumentos de ratificacin, de conformidad con el artculo 27 (1). Al 8 de febrero de 2002, 128 Estados haban ratificado la Convencin. Se estableci un Comit contra la Tortura para vigilar su aplicacin (artculo 17). Una de las principales obligaciones de los Estados Partes en la Convencin es, segn el artculo 2 (1),
tomar[] medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra ndole eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que est bajo su jurisdiccin.

ejercicio de funciones pblicas, a instigacin suya, o con su consentimiento o aquiescencia. No se considerarn torturas los dolores o sufrimientos que sean consecuencia nicamente de sanciones legtimas, o que sean inherentes o incidentales a stas.

En otras palabras, la tortura entraa infligir deliberadamente dolor o sufrimiento con fines particulares y es llevada a cabo por funcionarios pblicos o particulares que actan con la autoridad o el consentimiento de funcionarios pblicos. El alto nivel establecido por esta definicin quiz no se alcance en muchos casos que entraan los abusos contra personas con discapacidad en instituciones. Tambin debe sealarse que la tortura puede ser a menudo causa de graves discapacidades fsicas o mentales. El hecho de que la Convencin slo se refiera a la tortura cometida por funcionarios pblicos o con la autoridad de stos puede llevar a pensar que limita an ms su importancia del contexto de la discapacidad, especialmente dada la creciente privatizacin de muchos servicios para personas con discapacidades en todo el mundo. Sin embargo, la existencia de torturas y tratos crueles, inhumanos o degradantes dentro de las instituciones privadas incumbe en cualquier caso a la responsabilidad del Estado en virtud de la Convencin si el Estado no regula esas instituciones o aplica sus propios reglamentos4. Los Estados Partes tienen la obligacin de impedir la tortura (artculo 2); tambin tienen el claro deber de impedir los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artculo 16). A diferencia de la tortura, no obstante, estos trminos no estn claramente definidos en la Convencin. Puede contravenirse la Convencin por no iniciar medidas positivas, como la prestacin de tratamiento o servicios mdicos. Por ejemplo, una elevada proporcin de nios recluidos padecen enfermedad mental o discapacidad intelectual. Muchos acaban en instituciones a causa de problemas de comportamiento derivados directamente de su enfermedad mental. Algunos adquieren la enfermedad mental de resultas de las condiciones abusivas de su reclusin. Ciertamente, en muchos casos su estado se agudiza por el abuso o la adiccin a sustancias. Esos nios son particularmente vulnerables y necesitan la proteccin de la Convencin para hacer frente a su situacin de alto riesgo. Mirndolo de forma ms amplia, la privacin de tratamiento y cuidado y la falta de prevencin pueden constituir un trato cruel, inhumano o degradante.
Vanse el acta resumida de la 488. sesin del CAT (cuarto informe peridico de Ucrania, CAT/C/SR.488), prr. 43; el acta resumida de la 494. sesin (informe inicial de Zambia, CAT/C/ SR.494), prr. 43, y las conclusiones y recomendaciones del Comit sobre el informe inicial de Zambia (CAT/C/XXVII/Concl.4), prr. 8 h, y sobre el cuarto informe peridico de Ucrania (CAT/C/XXVII/ Concl.2), prr. 5 m.
4

El tono categrico de la Declaracin Universal se mantiene en la Convencin, que en su artculo 2 (2) afirma lo siguiente:
En ningn caso podrn invocarse circunstancias excepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad poltica interna o cualquier otra emergencia pblica como justificacin de la tortura.

Un aspecto importante es que el artculo 2 (3) de la Convencin afirma que no podr invocarse una orden de un funcionario superior o de una autoridad pblica como justificacin de la tortura, argumento que invocaron los antiguos criminales de guerra nazis y que hoy no tiene validez en el derecho internacional. Es innegable que la tortura, y otros fenmenos menos graves pero igualmente abominables como los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes han existido de forma silenciosa tras las puertas cerradas de las instituciones para discapacitados mentales y fsicos, tanto pblicas como privadas. El artculo 1 de la Convencin define ampliamente la tortura de la forma siguiente:
A los efectos de la presente Convencin, se entender por el trmino tortura todo acto por el cual se inflija intencionadamente a una persona dolores o sufrimientos graves, ya sean fsicos o mentales, con el fin de obtener de ella o de un tercero informacin o una confesin, de castigarla por un acto que haya cometido, o se sospeche que ha cometido, o de intimidar o coaccionar a esa persona o a otras, o por cualquier razn basada en cualquier tipo de discriminacin, cuando dichos dolores o sufrimientos sean infligidos por un funcionario pblico u otra persona en el
El texto de la Convencin puede consultarse en el sitio web de la Oficina del ACNUDH, en la direccin http://www.unhchr.ch/ spanish/html/menu3/b/h_cat39_sp.htm.
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A veces se dice que la tortura o los tratos crueles, inhumanos o degradantes contra los discapacitados son invisibles. Sin embargo, esa invisibilidad no significa que no se cometan abusos. ONG pioneras como Mental Disability Rights International (MDRI) ayudan a arrojar luz sobre esos abusos y hacen todo lo posible por que se interpreten como lo que son: violaciones del derecho internacional5. Las personas con discapacidad que estn internadas en instituciones raras veces tienen recurso a medios adecuados de proteccin o indemnizacin. Es poco probable que tengan la suficiente confianza para articular acusaciones contra los culpables y a menudo se ven obligadas a dirigir sus quejas a los guardianes o cuidadores, que quiz sean las mismas personas que cometen los abusos. Muchas veces no conocen sus derechos y, cuando los conocen, a veces tienen menos acceso a un abogado o a un tercero responsable que est dispuesto a hacer pblica la cuestin o remitirla al Comit contra la Tortura. As pues, se necesitan medidas concretas para prevenir y detener las violaciones de la Convencin en el caso de las personas con discapacidad. La ventaja de una Convencin jurdicamente obligatoria es que existen mecanismos internacionales para vigilar las violaciones por los Estados Partes. 6.1.2 Sinopsis de los mecanismos de aplicacin de la Convencin

sesiones anterior, temas propuestos por el Presidente del Comit, temas propuestos por un Estado Parte en la Convencin, temas propuestos por un miembro del Comit y temas propuestos por el Secretario General en relacin con sus funciones de acuerdo con la Convencin8. Hasta la fecha, el tema de la discapacidad no ha figurado de forma prominente en ninguno de los temas del programa. De forma ms especfica, el Comit tiene cuatro tipos de funciones: a) examinar los informes de los Estados Partes y preparar conclusiones y recomendaciones al respecto (artculo 19); b) examinar las denuncias entre Estados, siempre que su competencia para hacerlo sea reconocida por el Estado Parte pertinente (artculo 21); c) examinar las denuncias individuales, siempre que su competencia para hacerlo sea reconocida por el Estado Parte pertinente (artculo 22); y d) iniciar investigaciones cuando considere que existen alegaciones bien documentadas de tortura sistemtica en relacin con un Estado Parte (artculo 20). A continuacin examinaremos estas funciones por separado. a) Vigilancia de la aplicacin: examen de los informes de los Estados Partes (artculo 19) Los Estados Partes presentan informes al Comit, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, en relacin con las medidas que hayan adoptado para dar efectividad a los compromisos que han contrado en virtud de la Convencin para prohibir, castigar y prevenir la tortura (artculo 19). Basndose en su anlisis del informe, el Comit adopta conclusiones y recomendaciones sobre el cumplimiento por el Estado Parte de sus obligaciones e incluye esa informacin en su informe anual al Secretario General. Si el procedimiento de presentacin de informes se sigue correctamente, el Comit estar en condiciones de obtener un panorama claro de la medida en que los Estados Partes estn respetando sus obligaciones. El procedimiento debe mover a los Estados Partes a iniciar un ejercicio de autoevaluacin en un entorno pblico e internacional. Ciertamente, si se usa debidamente, el proceso de presentacin de informes supone una oportunidad de evaluacin interna y de corregir cualquier ineficiencia que se observe. Como tal, supone una ayuda para una reforma racional de la legislacin. El informe primero o inicial de un Estado Parte debe ser presentado en el plazo de un ao tras la entrada en vigor de la Convencin para ese Estado. En lo suce8

La vigilancia de la aplicacin de la Convencin incumbe al Comit contra la Tortura (CAT), que fue establecido en 1984 de conformidad con el artculo 17. Despus de su primera reunin en Ginebra, los miembros del Comit adoptaron un reglamento y definieron sus mtodos de trabajo de conformidad con lo dispuesto en la Convencin6. Los objetivos generales del Comit son velar por que los Estados Partes respeten sus diversas obligaciones en virtud de la Convencin y que impidan y castiguen la tortura de conformidad con las normas, derechos y obligaciones previstos en sta. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que el Comit contra la Tortura no es un tribunal, sino un mecanismo clsico de vigilancia que slo tiene atribuciones declarativas. El Comit suele celebrar dos perodos ordinarios de sesiones al ao7: en abril/mayo y en noviembre. De conformidad con el artculo 6 de su reglamento, el programa provisional es preparado por el Secretario General en consulta con el Presidente del Comit y consta de los temas decididos por el Comit en un perodo de
www.mdri.org. Vase Folleto Informativo N. 17: Comit contra la Tortura, que puede consultarse en el sitio web de la Oficina del ACNUDH: http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu6/2/fs17_sp.htm. 7 Artculo 2.1 del reglamento del Comit (CAT/C/3/Rev.3).
6 5

Ibd., artculo 6.

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sivo, los informes deben presentarse cada cuatro aos, explicando la medida en que se han realizado los derechos previstos en la Convencin y las medidas que se estn adoptando con ese fin9. En particular, el informe inicial da a los Estados Partes la oportunidad de efectuar un examen amplio de toda la legislacin, las normas administrativas, los procedimientos y prcticas nacionales existentes a fin de garantizar la mayor conformidad posible con la Convencin. En lo que se refiere a las novedades legislativas,
Los informes deben alcanzar el equilibrio entre la situacin en la teora y la situacin en la prctica. Esto significa que se necesita un examen detallado y de base firme de los acontecimientos. No bastar con ejemplos aislados o pruebas anecdticas. As, una condicin previa para la informacin eficaz es la existencia de un sistema adecuado de vigilancia de la situacin, de carcter permanente, en relacin con cada uno de los derechos. No puede afirmarse con seguridad que nunca se dan casos de tortura en las crceles al menos que se produzca una vigilancia regular de la situacin10.

Los informes de los Estados Partes se examinan en presencia de representantes del Gobierno interesado. Antes de examinar un informe, el Estado Parte es informado de la fecha de la reunin de su delegacin con el Comit. Cuando un Estado Parte no ha cumplido sus obligaciones en materia de presentacin de informes, el Comit le invita a presentar lo antes posible el informe atrasado. Dado que no existe un grupo de trabajo que lea el informe por adelantado, el Comit no enva solicitudes por escrito de informacin adicional ni listas de cuestiones al Estado Parte de que se trata. El examen de un informe se reparte en dos sesiones. Despus de examinarlo, el Comit adopta conclusiones en cuanto a la actuacin del Estado Parte de que se trate en relacin con la Convencin y las publica en forma de conclusiones y recomendaciones. Entre otras cosas, las conclusiones y recomendaciones representan directrices para la aplicacin de la Convencin por el Estado Parte en lo sucesivo. El sistema de presentacin de informes por los Estados en virtud de la Convencin ha topado con dificultades. Es evidente que el sistema est sobrecargado. Existen numerosos y profundos problemas en relacin con la tortura en todo el mundo y esos problemas, naturalmente, consumen gran parte de la atencin del Comit. Un comentarista, Roland Bank, destac en un documento escrito en 2000 lo que antes se haba percibido como las deficiencias del Comit en su examen de los informes de los Estados Partes: falta de profundidad en las investigaciones orales (en particular, falta de atencin a los problemas estructurales que subyacen a una observacin problemtica); repeticin de preguntas por distintos miembros del Comit; falta de cohesin (ausencia de un concepto visible de interpretacin de la Convencin; observaciones contradictorias de distintos miembros); encomio prematuro de los esfuerzos de los Gobiernos; preguntas vagas que invitan a dar respuestas evasivas, y falta de insistencia en que se proporcionen respuestas exhaustivas en casos de respuesta incorrecta, incompleta o insatisfactoria. Bank sigue afirmando que:
Algunas de esas deficiencias se han subsanado en cierta medida en los ltimos aos. En particular, hoy en da es mucho menos probable que el Comit se apoye exclusivamente en sus propios recursos para examinar problemas acuciantes de los Estados Partes. Recurre de forma considerablemente mayor a informacin proporcionada por las ONG e incluye referencias explcitas a los informes de las ONG durante los debates11.

Las medidas para combatir la tortura y otros tratos crueles, inhumanos o degradantes de los discapacitados a menudo pueden exigir la formulacin de polticas a largo plazo que tengan en cuenta la dimensin de derechos humanos de la discapacidad. El proceso de presentacin de informes tiene el potencial de hacer participar al aparato de formulacin de polticas de los Estados Partes en la cuestin de la situacin y los derechos de las personas con discapacidad en el entorno institucional, cuestiones que de otro modo quiz no se examinaran. La preparacin del informe de un Estado Parte tambin debe considerarse una oportunidad para entablar consultas apropiadas con la sociedad civil. Existe un cmulo considerable de prcticas correctas a este respecto. Los Estados Unidos tuvieron una importante aportacin de su sector de ONG dedicadas a la discapacidad, particularmente en el contexto del tratamiento de los enfermos mentales en las prisiones de seguridad extrema. La participacin de las ONG puede adoptar la forma de observaciones a los proyectos de informe de los Estados Partes. El examen de una serie de informes del mismo Estado Parte a lo largo del tiempo permite al Comit conseguir un panorama amplio y le ayuda a medir los progresos de un Estado en el cumplimiento de sus obligaciones en virtud de la Convencin. A menudo el reconocimiento pblico por un Estado Parte de que existe un problema es el primero y ms importante paso hacia el logro de una posible solucin.
La situacin de cada Estado Parte en relacin con la presentacin de informes puede consultarse en el sitio web de la Oficina del ACNUDH: www.unhchr.ch. 10 Philip Alston, Fines de la presentacin de informes, Manual de Preparacin de Informes sobre los Derechos Humanos, documento de las Naciones Unidas HR/PUB/91/1 (Rev.1), 1997.
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En 1991, el Comit estableci directrices generales relativas a la forma y el contenido de los informes iniciales que han de presentar los Estados Partes en virtud del artculo 19. Las directrices son las siguientes:
11 Roland Bank, Country-oriented procedures under the Convention against Torture: towards a new dynamism, The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Philip Alston y James Crawford (eds.) (Cambridge University Press, 2000), pg. 150.

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Parte I: Informacin general En esta parte se deber: a) Describir brevemente el marco jurdico general en el que se adopten las medidas para prohibir y eliminar la tortura, tal como se define en el prrafo 1 del artculo 1 de la Convencin, as como otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en el Estado informante; b) Indicar si el Estado que presenta el informe es parte en un instrumento internacional o si en su legislacin interna existen o se pueden promulgar disposiciones en un mbito de aplicacin ms amplio que el previsto en la Convencin; c) Indicar las autoridades judiciales, administrativas o de otra ndole que tienen jurisdiccin en las cuestiones de que trata la Convencin y proporcionar informacin sobre los casos que esas autoridades hayan examinado de hecho durante el perodo que se resea; d) Describir brevemente la situacin actual en lo que respecta a la aplicacin prctica de la Convencin en el Estado informante y explicar los factores y las dificultades que afecten al pleno cumplimiento de las obligaciones contradas con ese Estado en virtud de la Convencin. Parte II: Informacin relativa a cada uno de los articulos de la parte I de la Convencin En esta parte se deber proporcionar informacin especfica sobre la forma en que se aplican en el Estado informante los artculos 2 a 16 de la Convencin, de conformidad con el orden en que figuran esos artculos y sus respectivas disposiciones. Adems, en relacin con las disposiciones de cada artculo se debern indicar: a) Las medidas de carcter legislativo, judicial, administrativo o de otra ndole que estn en vigor y que sirvan para aplicar las disposiciones sealadas; b) Todo factor o dificultad que afecte la aplicacin prctica de esas disposiciones; c) Toda informacin sobre situaciones y casos concretos en que se hayan impuesto las medidas destinadas a aplicar las disposiciones sealadas incluido todo dato estadstico pertinente. El informe deber ir acompaado de un nmero suficiente de ejemplares de los principales textos legislativos y de otra ndole a que se haya hecho referencia en l, presentados en uno de los idiomas de trabajo (espaol, francs, ingls o ruso). Esos documentos se pondrn a la disposicin de los miembros del Comit. Sin embargo, cabe sealar que no se imprimirn para su distribucin general junto con el informe. Por consiguiente, cuando un texto no figure en el cuerpo del informe o en uno de sus anexos, es aconsejable que se incluyan en el informe los datos necesarios para su comprensin sin referencia a dicho texto. En el informe debern citarse los textos de las disposiciones legislativas internas pertinentes a la aplicacin de la Convencin.

cos presentados despus del informe inicial en 1991 y las revis en 1998. Esas directrices son las siguientes:
1. Conforme a lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo 19 de la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, los Estados Partes presentarn al Comit, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, los informes relativos a las medidas que hayan adoptado para dar efectividad a los compromisos que han contrado en virtud de la presente Convencin, dentro del plazo del ao siguiente a la entrada en vigor de la Convencin en lo que respecta al Estado Parte interesado. A partir de entonces, los Estados Partes presentarn informes suplementarios cada cuatro aos sobre cualquier nueva disposicin que se haya adoptado, as como los dems informes que solicite el Comit. 2. Las directivas generales para la presentacin de los informes peridicos que se enuncian a continuacin ayudarn al Comit a cumplir las tareas que se le han encargado en aplicacin del artculo 19 de la Convencin. 3. Los informes peridicos de los Estados Partes debern presentarse en tres partes, como se indica a continuacin:

Primera parteInformaciones sobre nuevas medidas y nuevos hechos relacionados con la aplicacin de la Convencin, siguiendo el orden de los artculos 1 a 16, si as procede a) En esta parte se deben describir detalladamente: iii) todas las nuevas medidas adoptadas por el Estado Parte para la aplicacin de la Convencin durante el perodo que va desde la fecha de presentacin de su informe anterior a la fecha de presentacin del informe peridico que debe examinar el Comit; iii) cualquier hecho nuevo ocurrido durante ese mismo perodo que afecte a la aplicacin de la Convencin. b) El Estado Parte debe proporcionar, en particular, informaciones relativas a lo siguiente: iii) todo cambio ocurrido en la legislacin y en las instituciones que afecte a la aplicacin de la Convencin en cualquier territorio bajo su jurisdiccin, sobre todo en lo que atae a los lugares de detencin y a la formacin impartida al personal encargado de la ejecucin de las leyes y al personal mdico; iii) toda nueva jurisprudencia de inters para la aplicacin de la Convencin; iii) las quejas, investigaciones, acusaciones, procesos, juicios, reparaciones e indemnizaciones relativas a los actos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; iv) toda dificultad que impida al Estado Parte cumplir las obligaciones que ha asumido en virtud de la Convencin.

El Comit tambin elabor directrices generales relativas a la forma y el contenido de los informes peridi-

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Segunda parteComplemento de informacin solicitado por el Comit Esta parte debe contener todas las informaciones solicitadas por el Comit y no proporcionadas por el Estado Parte durante el examen del informe precedente del Estado Parte. Si ya han sido proporcionadas por el Estado Parte en una comunicacin ulterior o en un informe complementario de conformidad con el prrafo 2 del artculo 67 del reglamento del Comit, el Estado Parte no necesitar repetirlas. Tercera parteCumplimiento de las conclusiones y recomendaciones del Comit En esta parte se debe proporcionar informacin sobre las medidas adoptadas por el Estado Parte para cumplir las conclusiones y recomendaciones que el Comit le haya dirigido al final de su examen de los informes inicial y peridico del Estado Parte.

enfermos mentales15). Esas investigaciones se centran en la imposicin de limitaciones y el uso de medicamentos psicotrpicos con los enfermos mentales. Tambin se hace referencia a los reclusos con discapacidad en relacin con la aplicacin de la Ley de rehabilitacin y la Ley federal sobre ciudadanos discapacitados. El ejemplo de los Estados Unidos muestra la forma en que las ONG con recursos apropiados pueden conseguir una diferencia considerable donde ms importa, al promover la franqueza y la transparencia de los Estados Partes. Las ONG que trabajan en la esfera de la discapacidad deben combinar sus recursos para garantizar el mejor aprovechamiento posible del mecanismo de la Convencin. b) Aplicacin: denuncias entre Estados (artculo 21) En cualquier momento un Estado Parte puede declarar en virtud del artculo 21 de la Convencin que reconoce la competencia del Comit para examinar denuncias (denominadas comunicaciones) presentadas por un Estado Parte contra otro de conformidad con la Convencin. Si un Estado Parte considera que otro Estado Parte no cumple las disposiciones de la Convencin, podr sealar el asunto a la atencin de dicho Estado mediante una comunicacin escrita. Dentro de un plazo de tres meses, contado desde la fecha de recibo de la comunicacin, el Estado destinatario proporcionar al Estado que haya enviado la comunicacin una explicacin o cualquier otra declaracin por escrito que aclare el asunto, la cual har referencia, hasta donde sea posible y pertinente, a los procedimientos nacionales y a los recursos adoptados, en trmite o que puedan utilizarse al respecto. Si el asunto no se resuelve a satisfaccin de los dos Estados Partes interesados en un plazo de seis meses contado desde la fecha en que el Estado destinatario haya recibido la primera comunicacin, cualquiera de ambos Estados Partes interesados tendr derecho a someterlo al Comit. El Comit conocer de todo asunto que se le someta despus de haberse cerciorado de que se han interpuesto y agotado en tal asunto todos los recursos de la jurisdiccin interna de que se pueda disponer. No se aplicar esta regla cuando la tramitacin de los mencionados recursos se prolongue injustificadamente o no sea probable que mejore realmente la situacin de la persona que sea vctima de la violacin de la Convencin. El objetivo de este mecanismo es ayudar a los Estados a alcanzar un acuerdo amistoso sobre las cuestiones planteadas. El uso del artculo 21 parecera limitado en el contexto de la discapacidad y, en la prctica, nunca se ha invocado en circunstancia alguna.
15

Por insistencia de las ONG, en ocasiones se incluye la discapacidad en los informes de los Estados Partes. Cuando el Comit observa una referencia a la discapacidad en un informe, sus miembros hacen preguntas en relacin con las obligaciones de los Estados en ese contexto en virtud de la Convencin. Cuando no se menciona la discapacidad, el Comit puede pasar por alto este hecho debido al peso de otras cuestiones y tambin al no existir el incentivo que supondra una observacin general sobre la discapacidad. El informe inicial de los Estados Unidos, publicado en 1999, fue un ejemplo de prctica adecuada. Las ONG dedicadas a la discapacidad haban adoptado una posicin particularmente activa en la cuestin del tratamiento de los enfermos mentales en las crceles de seguridad extrema12. Esta colaboracin con el Gobierno de los Estados Unidos llev a la mencin de la discapacidad en varias partes del informe inicial. Por ejemplo, existe una referencia a las condiciones de detencin de los reclusos enfermos y discapacitados13 y a la prestacin de atencin mdica, dental y psiquitrica a los reclusos. Se alude a las personas con discapacidad en relacin con las obligaciones del Estado Parte en relacin con el artculo 14 de la Convencin (derecho a indemnizacin) y en relacin con el tratamiento en la rehabilitacin mdica y psiquitrica14. Bajo el encabezamiento Malos tratos a las personas internadas en establecimientos, se menciona el hecho de que, en virtud de la Ley de derechos civiles de las personas internadas, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos est autorizando a inspeccionar los establecimientos pblicos (por ejemplo prisiones, crceles, hogares de ancianos y establecimientos para retrasados o
Respuesta del McArthur Justice Center al informe inicial de los Estados Unidos acerca del internamiento de los enfermos mentales en prisiones de seguridad extrema. 13 Informe inicial de los Estados Unidos al Comit contra la Tortura (CAT/C/28/Add.5), prr. 139. 14 Ibd., prr. 267.
12

Ibd., prr. 327.

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c) Aplicacin: denuncias individuales (artculo 22) El artculo 22 permite a las personas que alegan haber sido vctimas de tortura u otras formas de trato cruel, inhumano o degradante presentar comunicaciones al Comit. Esas comunicaciones slo pueden ser examinadas si el Estado Parte ha declarado reconocer la competencia del Comit en virtud del artculo 22. Slo un nmero limitado de Estados lo han hecho. Tambin es importante que las denuncias pueden asimismo ser presentadas contra Estados Partes en nombre de personas, lo que da cierto margen para que las ONG patrocinen denuncias o incluso las presenten. El procedimiento adoptado en esos casos es formal. No se pretende que el Comit sirva como foro de jurisdiccin original y slo puede aceptar denuncias cuando se hayan agotado todos los recursos disponibles de la jurisdiccin interna [artculo 22 (5) b]. No se aplicar esta regla cuando la tramitacin de los mencionados recursos se prolongue injustificadamente o no sea probable que mejore realmente la situacin de la persona que sea vctima de la violacin de la Convencin. Las denuncias pueden referirse a un presunto acto concreto de tortura o de trato cruel, inhumano o degradante, pero tambin a casos en los que el Estado Parte presuntamente ha faltado por omisin. Puede haber muchas circunstancias en el entorno institucional donde se producen esas omisiones. Naturalmente, hay que encontrar una vctima para presentar una denuncia. Un Estado puede no establecer estructuras legales, polticas, administrativas o preventivas de otro tipo que sean efectivas, adoptar medidas concretas para prevenir casos de tortura en su territorio o iniciar investigaciones o perseguir a los culpables cuando se ha producido una violacin. Una denuncia individual puede dar lugar a publicidad y sacar a la luz lo que sucede tras las puertas cerradas de las instituciones en el caso de los discapacitados. La sustancia de una denuncia debe ser presentada por escrito y contener la siguiente informacin: 1. El nombre del autor de la comunicacin y del Estado Parte interesado; 2. Las disposiciones exactas de la Convencin que presuntamente ha infringido el Estado Parte; 3. Una descripcin detallada de los hechos y circunstancias que rodean a la presunta violacin; 4. Una relacin de la forma en que el Estado Parte es responsable de la violacin, por accin o por omisin; 5. Detalles de la forma en que se han agotado los recursos internos;

6. Detalles de las decisiones internas adoptadas en relacin con el caso; 7. Declaraciones de la vctima y de testigos e informes mdicos, incluidas fotografas en su caso; 8. Si procede, informacin general sobre la situacin del pas proporcionada por, por ejemplo, los medios informativos y las ONG. Las condiciones de la admisibilidad de las denuncias se especifican en el artculo 22 (5) de la Convencin y en el artculo 107 del reglamento del Comit (CAT/C/ 3/Rev.3). El artculo 107 dice lo siguiente:
Condiciones para la admisibilidad de las comunicaciones Artculo 107 1. Para decidir acerca de la admisibilidad de una comunicacin, el Comit o su grupo de trabajo comprobarn: a) Que la comunicacin no sea annima y que procede de una persona que se halle bajo la jurisdiccin de un Estado Parte que reconoce la competencia del Comit en virtud del artculo 22 de la Convencin; b) Que la persona alegue ser vctima de una violacin por el Estado Parte interesado de cualquiera de las disposiciones de la Convencin. La comunicacin deber ser presentada por la propia persona, sus parientes o representantes designados o por otras personas en nombre de la presunta vctima cuando sea evidente que sta no est en condiciones de presentar personalmente la comunicacin y el autor de la comunicacin justifique su actuacin en nombre de la vctima; c) Que la comunicacin no constituya un abuso del derecho a presentar una comunicacin en virtud del artculo 22 de la Convencin; d) Que la comunicacin no sea incompatible con las disposiciones de la Convencin; e) Que el mismo asunto no haya sido sometido ya a otro procedimiento de investigacin o solucin internacionales; f) Que la persona haya agotado todos los recursos de la jurisdiccin interna. Sin embargo, no se aplicar esta regla cuando la tramitacin de los mencionados recursos se prolongue injustificadamente o no sea probable que mejore realmente la situacin de la persona vctima de la violacin de la presente Convencin. 2. Siempre que se den las circunstancias a que se refiere el prrafo 5 del artculo 22, el Comit examinar las comunicaciones que por lo dems sean admisibles.

Una vez que una comunicacin ha pasado con xito el umbral de la admisibilidad, el Comit transmite su decisin al autor de la comunicacin o a su representante, en su caso. Tambin se informa al Estado Parte pertinente sobre la decisin de admisibilidad. Entonces se da al Gobierno un plazo de seis meses en el cual debe

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

responder con observaciones a los mritos de la comunicacin. Ello puede revestir la forma de explicaciones o declaraciones aclarativas del caso y tambin puede incluir informacin sobre cualquier medida que se haya adoptado ulteriormente para remediar la situacin. A continuacin, las observaciones del Gobierno se envan al autor de la comunicacin que puede, en un plazo aadido de seis semanas, presentar sus observaciones o informacin adicional al Comit. El autor o su representante puede estar presente en las reuniones a puerta cerrada del Comit si ste considera que se necesitan aclaraciones sobre los mritos de la comunicacin. Tambin puede invitarse a asistir a representantes del Estado Parte interesado. En cualquier momento del proceso, el Comit puede pedir al Estado Parte que adopte medidas para mantener la situacin, por ejemplo tomar medidas para evitar daos irreparables a la presunta vctima. El Comit decide entonces, basndose en toda la informacin de que dispone, si se ha producido o no una violacin de la Convencin. Cualquier miembro del Comit puede expresar una opinin individual. Ninguna comunicacin individual relacionada con la incapacidad ha pasado la prueba inicial de la admisibilidad. En general, el motivo de la denegacin fue que no se haban agotado las vas de recurso internas. d) Aplicacin: investigacin confidencial de las alegaciones de tortura sistemtica (artculo 20) En virtud del artculo 20 de la Convencin, el Comit puede llevar a cabo una investigacin confidencial de las alegaciones de existencia de tortura sistemtica en un Estado Parte. Puede hacerlo cuando reciba informacin fiable que a su juicio parezca indicar de forma fundamentada que se practica sistemticamente la tortura en el territorio de un Estado Parte [artculo 20 (1)]. La informacin presentada al Comit debe contener pruebas firmes que apoyen el juicio de que la tortura es habitual, generalizada y deliberada en al menos una parte considerable del territorio del Estado de que se trate. La informacin no necesariamente debe proceder de otro Estado sino que puede ser facilitada por personas (incluidas las discapacitadas) o por ONG que acten en su nombre. El procedimiento de investigacin previsto en el artculo 20 se limita a la tortura segn su definicin del artculo 1 de la Convencin. Esto puede limitar su uso en el contexto del tratamiento de las personas discapacitadas en instituciones, pues tienen ms probabilidades de ser sometidas a otras formas de trato cruel, inhumano o degradante. Lamentablemente, el artculo 28 permite a los Estados Partes no someterse al procedimiento de investigacin previsto en el artculo 20. Hasta la fecha, as lo han hecho siete Estados.

Los hechos presentados en apoyo de una solicitud de investigacin en virtud del artculo 20 deben incluir detalles sobre los actos de tortura practicados por el Estado Parte de que se trate. Tambin puede incluirse informacin sobre la falta de legislacin efectiva encaminada a prevenir la tortura, la falta de vigilancia por el Estado Parte de la aplicacin de la Convencin en lugares como los establecimientos penitenciarios y psiquitricos, o cualquier laguna legislativa que permita a los autores escapar a la justicia. Las personas con discapacidad a menudo estn en situacin de desventaja, pues quiz no estn en condiciones de iniciar una investigacin. Hacerlo en su nombre podra, pues, ser un modo eficaz de iluminar los oscuros rincones de las instituciones. Una vez examinados los hechos que se le han presentado, el Comit puede poner en marcha una misin de determinacin de los hechos en el Estado Parte en el que presuntamente se est practicando la tortura de forma sistemtica. No obstante, en primer lugar debe obtener el acuerdo del Estado Parte, pues el artculo 20 (1) exige que invite a ese Estado Parte a cooperar en el examen de la informacin. El Comit puede dar seguimiento a cualquier recomendacin que formule a partir de una investigacin iniciada bajo el artculo 20 solicitando al Esta-do Parte de que se trate ms informacin con arreglo al mecanismo de presentacin de informes del artculo 19. Mientras que el procedimiento de investigacin puede servir para presionar a los Estados Partes, su margen de aplicacin en el contexto de la discapacidad puede ser limitado. La definicin de la tortura sistemtica por parte del Comit como tortura de carcter habitual, generalizado y deliberado probablemente excluye numerosas formas de tortura que se practican contra las personas con discapacidad, pues esos tratos a menudo son aislados y la mayora quedan sin notificar. Sin embargo, si las ONG dedicadas a la discapacidad creen que se estn produciendo abusos sistemticos, el artculo 20 podra resultar sumamente til. 6.1.3 Claridad normativa: observaciones generales en relacin con la Convencin

El Comit slo ha adoptado una observacin general, en 199716. Trata sobre la aplicacin del artculo 3 de la Convencin (prohibicin de la expulsin, devolucin o extradicin de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que estara en peligro de ser sometida a tortura) en el contexto del artculo 22 (procedimiento para las comunicaciones personales).
Observacin general N. 1, Aplicacin del artculo 3 en relacin con el artculo 22 de la Convencin (1997) (HRI/GEN/1/ Rev.5).
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Convencin contra la Tortura

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La Observacin general N. 1 se ocupa de los derechos de los individuos que estn expuestos a ser expulsados, devueltos o extraditados a un Estado en el que estn en peligro de ser sometidos a tortura. Ese riesgo aumenta cuando hay pruebas de un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos. Incumbe a la persona demostrar de forma convincente, mediante pruebas mdicas y de otro tipo, que ha sido torturada. Quiz sea necesaria una observacin general sobre la tortura y los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes en el contexto de la discapacidad, especialmente en relacin con los entornos institucionalizados. 6.1.4 El Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la Tortura y su relacin con la Convencin

que adopte medidas para garantizar que una persona no sea torturada, sin adoptar posicin alguna sobre si el temor de la persona a la tortura est justificado. Las comunicaciones ordinarias son trasmitidas a los gobiernos por el Relator Especial con carcter peridico y contienen alegaciones referidas tanto a casos individuales como a tendencias generales, pautas y factores especiales que contribuyen a la posible prctica de la tortura en un pas. Los gobiernos interesados suelen responder. Si lo hacen de forma que el Relator Especial considera inapropiada, ste puede iniciar nuevas investigaciones. Todas las actividades del Relator Especial son publicadas ms adelante en un informe anual. El Relator Especial puede visitar un Estado Parte respecto del que se han hecho alegaciones de tortura cuando obtiene el consentimiento del Estado interesado. En esas visitas, el Relator Especial puede conversar con una amplia gama de personas, desde funcionarios pblicos y ONG (incluidas las que trabajan en el campo de la discapacidad) hasta vctimas. Tambin puede visitar lugares de detencin e instituciones pblicas donde pueden residir personas con discapacidad. Con ese tipo de investigaciones, el Relator Especial obtiene un panorama bastante completo de la situacin interna y la gama de factores que intervienen en una denuncia de tortura. Debe tenerse en cuenta, no obstante, que sus poderes son limitados en cuanto a la adopcin de decisiones vinculantes. Sin embargo, el potencial de publicidad es importante, particularmente en el contexto de la discapacidad. En cualquier presentacin de informacin al Relator Especial sobre un supuesto caso de tortura deben facilitarse los siguientes datos: nombre de la vctima, con detalles del incidente y una descripcin de los supuestos autores de la tortura o los malos tratos; una descripcin detallada de la forma de la tortura o el maltrato; detalles de la organizacin que presenta el informe; una descripcin detallada de las lesiones sufridas, incluso si se solicit u obtuvo atencin mdica en el momento del incidente o despus; y detalles de cualquier recurso interno iniciado por la vctima o su familia, con particular referencia a la aplicacin de esos recursos en el contexto de la discapacidad. 6.1.5 Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura

La Oficina del Relator Especial sobre la Tortura fue creada en virtud de la resolucin 1985/33 de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Las Conclusiones y Recomendaciones del Relator Especial son tratadas con gran respeto por el Comit. Es importante, pues, ser consciente de su papel potencial a la hora de sacar a la luz casos de tortura o prcticas inhumanas generalizadas en el contexto de la discapacidad. Se da cuenta de las actividades del Relator Especial en el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. El actual Relator Especial es Theo van Boven. Su funcin primordial es responder a las alegaciones de tortura en cualquier parte del mundo, con independencia de que se refieran a Estados Partes en la Convencin o no, iniciar misiones de determinacin de hechos sobre el terreno y ayudar a impedir que se produzcan casos de tortura. El Relator Especial informa a la Comisin de Derechos Humanos, ofrecindole un panorama lo ms preciso posible de la prctica de la tortura en todo mundo. Tambin presenta un informe anual a la Asamblea General. En el cumplimiento de su mandato, el Relator Especial se basa en informacin de distintas fuentes, incluidos ONG, personas y Gobiernos. A la vista de esa informacin puede iniciar un dilogo con los gobiernos acerca de las acusaciones de tortura y puede llevar a cabo visitas de determinacin de los hechos. El Relator Especial puede iniciar el dilogo con un Estado Parte de dos formas. Si a su juicio una alegacin es creble, puede trasmitir un llamamiento urgente al gobierno de que se trate. Tambin puede trasmitirse una alegacin al Estado Parte en una comunicacin ordinaria. El procedimiento urgente tiene por objeto garantizar una respuesta rpida a las alegaciones crebles, para prevenir con ello posibles incidentes de tortura. Por consiguiente, slo se utiliza cuando se recibe informacin muy reciente. Se trata de un proceso no acusatorio en el sentido de que puede entraar solicitar a un gobierno

El Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura fue establecido el 16 de diciembre de 1981, en virtud de la resolucin 36/151 de la Asamblea General. Recibe aportaciones voluntarias de gobiernos, ONG y particulares para su distribucin a las vctimas de tortura y sus familiares. Los donantes son invitados a hacer sus

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

aportaciones voluntarias al Fondo antes del 31 de marzo de cada ao. En un informe del Secretario General se ofrece una breve descripcin del mandato y la administracin del Fondo17. El Secretario General administra el Fondo por conducto de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, con la asistencia de una Junta de Sndicos. La Junta est autorizada para celebrar reuniones con diversas organizaciones y a presentar las actividades del Fondo a las Misiones Permanentes ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra que estn interesadas. Slo las ONG, incluidas naturalmente las que trabajan con los discapacitados, pueden solicitar ayudas del Fondo. El nmero de solicitudes de ayuda aumenta todos los aos. El objetivo de los proyectos para los que se solicita una ayuda debe ser prestar asistencia mdica, psicolgica, social, econmica, jurdica, humanitaria y de otra ndole a las vctimas de la tortura y sus familiares. La solicitudes de organizaciones en relacin con proyectos que entraan asistencia jurdica para defender el derecho de restitucin, indemnizacin y rehabilitacin de las vctimas de la tortura reciben consideracin favorable de la Junta. Es importante sealar, en el contexto de la discapacidad, que tambin se reciben favorablemente las solicitudes para proyectos relacionados con la reintegracin social o econmica de vctimas de tortura en la sociedad, incluida la capacitacin profesional; proyectos para organizar cursos de formacin, seminarios o conferencias para profesionales de la salud u otras personas que prestan asistencia a las vctimas; proyectos para realizar investigaciones o estudios o para publicar boletines. La donacin puede abarcar un perodo mximo de 12 meses. Las solicitudes deben presentarse antes del 31 de diciembre todos los aos; las que se reciban despus de esa fecha se consideran inadmisibles, al igual que la solicitudes incompletas que no se ajusten a las directrices pertinentes. La parte descriptiva y los informes financieros que acompaan a la solicitudes deben ser presentados antes del 31 de diciembre de cada ao. En ellos se deben indicar el nmero de vctimas a las que se va a prestar asistencia y facilitar informacin sobre su historia, el contexto y los autores de la tortura, sus efectos fsicos y psicolgicos, el tipo de asistencia prestada por la organizacin, los resultados previstos o ya obtenidos y cualquier asistencia que se vaya a prestar a las vctimas en el futuro. La lista de organizaciones financiadas por el Fondo en 2000 era bastante larga e inclua a una amplia gama de organizaciones que trabajan en diversos aspectos de la tortura.18 Entre ellas figuraban las siguientes: Advo17 18

cates for Survivors of Trauma and Torture (Estados Unidos), Boston Medical Center (Estados Unidos), Centre for Treatment and Rehabilitaton of Victims of Torture (Malawi), Centro para el Tratamiento de Vctimas de la Tortura (Alemania), Centro de rehabilitacin mdica para vctimas de la tortura (Letonia), Centro de Rehabilitacin (Filipinas), Voice against Torture (Pakistn) y Organisation Mondiale contre la Torture (Suiza). Nada impide a las ONG que trabajan en la esfera de la discapacidad solicitar ayudas al Fondo; ciertamente, ste parece la plataforma ideal para poner de relieve la dimensin de discapacidad implcita en la tortura. 6.1.6 Puntos de acceso al sistema de la Convencin para la sociedad civil

El actual Presidente del Comit contra la Tortura, el Sr. Peter Burns, afirm que
El Comit no podra funcionar debidamente sin la aportacin de las ONG. Nos apoyamos mucho en las ONG para que nos den sus observaciones acerca de los informes de los Estados Partes y sealen las esferas que los Estados hayan pasado por alto y cualquier interpretacin incorrecta que se haya producido19.

La participacin de las ONG es fundamental para la aplicacin efectiva de todos los instrumentos de derechos humanos. Pueden hacer que el Comit tenga en cuenta cuestiones pertinentes y sirven para contrastar con la realidad el contenido de los informes de los Estados Partes. Tambin tienen un papel fundamental en el nivel interno a la hora de garantizar que las promesas que los Estados Partes hacen al Comit en Ginebra se aplican en realidad en el pas. a) Participacin de las ONG en la vigilancia de los informes de los Estados Partes En cuanto un Estado Parte ha ratificado la Convencin, cualquier ONG nacional que trabaje en el mbito de la tortura es alentada a ponerse en contacto con la secretara del Comit y entablar relaciones oficiales. Cuando el Estado Parte presenta su informe inicial, las ONG tienen la oportunidad de presentar informacin sobre la forma en que se est aplicando la Convencin en el pas. Las ONG tambin pueden presentar informes paralelos por dos mecanismos. Por un lado, pueden preparar informes temticos centrados en violaciones de derechos humanos particulares durante el perodo del informe. Por otro, pueden presentar informes amplios con informacin paralela acerca de la aplicacin de cada una de las disposiciones sustantivas de la Conven19 Discurso de Rita Maran en la Conferencia de Derechos Humanos, Programa de Derechos Humanos de la Universidad de Chicago, 4-7 de marzo de 1999; http://humanrights.uchicago.edu/ documents/Torture%20Conference/Maran.htm.

Documento de las Naciones Unidas A/52/387, prrs. 7-11. Documento de las Naciones Unidas A/55/178, cuadro 4.

Convencin contra la Tortura

103

cin. Esos informes paralelos pueden presentarse en cualquiera de los idiomas de trabajo del Comit: ingls, francs, espaol y ruso. La Asociacin para la Prevencin de la Tortura ha producido excelentes directrices sobre la presentacin de informes paralelos por las ONG20. Si una ONG presenta un informe paralelo en el debido formato en el contexto del procedimiento de presentacin de informes del Estado Parte, puede ayudar al Comit a llegar a conclusiones precisas e informadas acerca de la situacin en un pas dado. Ese informe tambin ayuda al Comit a formular preguntas ms concisas y mejor dirigidas al Estado Parte y a hacerle recomendaciones ms pertinentes. Las ONG que trabajan en el mbito de la discapacidad deben estar mejor informadas acerca de la posibilidad y la utilidad de la presentacin de informes paralelos en relacin con la Convencin. b) Participacin de las ONG en el procedimiento de denuncias individuales Las ONG pueden apoyar peticiones individuales directamente o proporcionar al Comit informacin general de inters para la denuncia. Las ONG que deseen presentar informacin en el contexto de una denuncia individual deben cerciorarse de que incluye lo siguiente: el nombre de la vctima, la fecha y el lugar del incidente, los supuestos autores y detalles acerca del trato recibido por la vctima. Las denuncias individuales pueden resultar muy importantes para las personas con discapacidad, que quiz desconozcan sus derehos o carezcan de acceso a personas que los defiendan en su nombre. Una denuncia individual debidamente estructurada debe describir el contexto poltico, jurdico y social. A menudo las ONG cuentan con recursos para ello, cuando menos ms recursos que la vctima. Lo mismo puede decirse de las ONG que trabajan en el mbito de la discapacidad, a las que debe alentarse a que presten ms apoyo a las denuncias individuales.

a) La obligacin de impedir los actos de tortura (artculo 2) El artculo 2 de la Convencin dice lo siguiente:
1. Todo Estado Parte tomar medidas legislativas, administrativas, judiciales o de otra ndole eficaces para impedir los actos de tortura en todo territorio que est bajo su jurisdiccin. 2. En ningn caso podrn invocarse circunstancias excepcionales tales como estado de guerra o amenaza de guerra, inestabilidad poltica interna o cualquier otra emergencia pblica como justificacin de la tortura. 3. No podr invocarse una orden de un funcionario superior o de una autoridad pblica como justificacin de la tortura.

Las disposiciones del artculo 2 son importantes en el contexto de la discapacidad. Se plantean las siguientes cuestiones, que deben recibir respuesta en los informes de los Estados Partes: Qu tipo de legislacin prohbe la tortura? Abarca claramente a las personas con discapacidad? Hay algn factor que inhiba a las personas con discapacidad a la hora de recurrir a la justicia? Qu medidas concretas han tomado los Estados Partes para impedir el uso de la tortura y de otras formas de trato cruel, inhumano o degradante en el caso de personas con discapacidad? b) La obligacin de prohibir los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (artculo 16) El primer prrafo del artculo 16 dice lo siguiente:
1. Todo Estado Parte se comprometer a prohibir en cualquier territorio bajo su jurisdiccin otros actos que constituyan tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes y que no lleguen a ser tortura tal como se define en el artculo 1, cuando esos actos sean cometidos por un funcionario pblico u otra persona que acte en el ejercicio de funciones oficiales, o por instigacin o con el consentimiento o la aquiescencia de tal funcionario o persona. Se aplicarn, en particular, las obligaciones enunciadas en los artculos 10, 11, 12 y 13, sustituyendo las referencias a la tortura por referencias a otras formas de tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

6.2

Pertinencia general de las normas de la Convencin en el contexto de la discapacidad

La prohibicin de la tortura y de otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes evidentemente constituye el ncleo de la Convencin, pero los Estados Partes tambin tienen varias obligaciones accesorias cuya pertinencia en el contexto de la discapacidad se examina en la presente seccin.
20 Las APT Guidelines for national NGOs on alternative reporting to United Nations bodies, including the Committee against Torture (2000) pueden consultarse en la siguiente direccin del sitio web de la APT: http://www.apt.ch/cat/guidelines.htm.

Mientras que el artculo 2 prohbe la tortura, el artculo 16 prohbe todas las formas de trato que no lleguen a ser tortura. Adems, el prrafo 1 del artculo 15 hace que las obligaciones contenidas en los artculos 11 (examen sistemtico de las normas e instrucciones, mtodos y prcticas de interrogatorio), 12 (investigacin pronta e imparcial) y 13 (derecho a presentar queja) sean aplicables en el contexto de los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

c) La obligacin de hacer que la tortura sea un delito (artculo 4) El artculo 4 de la Convencin exige a todos los Estados Partes que velen por que todos los actos de tortura constituyan delitos conforme a su legislacin penal. Por consiguiente, los informes deben facilitar informacin sobre la legislacin penal que prohbe la tortura. Debera hacerse hincapi a su aplicabilidad a las personas con discapacidad. d) La obligacin de detener a los presuntos autores de actos de tortura (artculo 6) El artculo 6 de la Convencin afirma que todo Estado Parte en cuyo territorio se encuentre la persona de la que se supone que ha cometido cualquiera de los delitos a que se hace referencia en el artculo 4, si, tras examinar la informacin de que dispone, considera que las circunstancias lo justifican, proceder a la detencin de dicha persona o tomar otras medidas para asegurar su presencia. El prrafo 2 del mismo artculo exige que esos Estados procedan inmediatamente a una investigacin preliminar de los hechos. e) Obligacin de mantener sistemticamente en examen las normas de interrogacin y las disposiciones para la custodia (artculo 11) El artculo 11 de la Convencin dice lo siguiente:
Todo Estado Parte mantendr sistemticamente en examen las normas e instrucciones, mtodos y prcticas de interrogatorio, as como las disposiciones para la custodia y el tratamiento de las personas sometidas a cualquier forma de arresto, detencin o prisin en cualquier territorio que est bajo su jurisdiccin, a fin de evitar todo caso de tortura.

1. Ningn Estado Parte proceder a la expulsin, devolucin o extradicin de una persona a otro Estado cuando haya razones fundadas para creer que estara en peligro de ser sometida a tortura. 2. A los efectos de determinar si existen esas razones, las autoridades competentes tendrn en cuenta todas las consideraciones pertinentes, inclusive, cuando proceda, la existencia en el Estado de que se trate de un cuadro persistente de violaciones manifiestas, patentes o masivas de los derechos humanos.

Las disposiciones de este artculo tambin rigen en el contexto de las personas con discapacidad. Pueden ser pertinentes en el caso de solicitantes de asilo discapacitados que temen que, de regresar a su pas, puedan ser ingresados en instituciones donde quiz se practique la tortura. g) La obligacin de incluir educacin e informacin completas acerca de la tortura en la formacin de los funcionarios pblicos (artculo 10) El artculo 10 dice que todo Estado Parte velar por que se incluyan una educacin y una informacin completas sobre la prohibicin de la tortura en la formacin profesional del personal encargado de la aplicacin de la ley, sea ste civil o militar, del personal mdico, de los funcionarios pblicos y otras personas que puedan participar en la custodia, el interrogatorio o el tratamiento de cualquier persona sometida a cualquier forma de arresto, detencin o prisin. El artculo tiene gran importancia para las personas con discapacidad. Es fundamental que la polica sea sensible a la discapacidad durante los interrogatorios. La capacitacin del personal mdico tambin es fundamental para garantizar que las prcticas de atencin se ajustan a la Convencin. h) La obligacin de investigar con prontitud las alegaciones de tortura (artculo 12) Cada vez que se formulan alegaciones de tortura, el Estado Parte interesado est obligado a investigar. El artculo 12 estipula lo siguiente:
Todo Estado Parte velar por que, siempre que haya motivos razonables para creer que dentro de su jurisdiccin se ha cometido un acto de tortura, las autoridades competentes procedan a una investigacin pronta e imparcial.

Este artculo se ocupa esencialmente de los derechos humanos de las personas sometidas a cualquier forma de privacin de libertad. Las personas con discapacidad, en especial los enfermos mentales, son particularmente vulnerables en los lugares de detencin. Una carencia del artculo 11 de la Convencin, y sin duda del conjunto del tratado, es que ninguna disposicin se ocupa de las necesidades de las personas discapacitadas detenidas. Quiz las nicas directrices detalladas a este respecto sean las contenidas en la resolucin 46/119 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 17 de diciembre de 1991: Principios para la proteccin de los enfermos mentales y para el mejoramiento de la atencin de la salud mental. f) La obligacin de no extraditar o expulsar a una persona cuando haya peligro de que sea sometida a tortura (artculo 3) El artculo 3 de la Convencin dice lo siguiente:

Esta disposicin se aplica en el contexto de las instituciones mentales y de otra ndole. i) La obligacin de contar con medios de defensa (artculo 13) El artculo 13 de la Convencin dice lo siguiente:
Todo Estado Parte velar por que toda persona que alegue haber sido sometida a tortura en cualquier territorio bajo su jurisdiccin tenga derecho a presentar una queja y a que su caso sea pronta e imparcialmente examinado por

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sus autoridades competentes. Se tomarn medidas para asegurar que quien presente la queja y los testigos estn protegidos contra malos tratos o intimidacin como consecuencia de la queja o del testimonio prestado.

prohbe la tortura y los tratos inhumanos y degradantes y se presenta un panorama general del orden constitucional islands. El prrafo 17 del informe afirma que la ley constitucional N. 97/1995 introdujo muchas enmiendas y adiciones a las disposiciones de la Constitucin sobre derechos humanos. Se estim que estas medidas eran sumamente oportunas, puesto que las disposiciones en vigor hasta entonces prcticamente no se haban modificado desde 1874. A pesar del consenso general de que los islandeses gozaban en la prctica de esos derechos, tal como se lo garantizaban la legislacin ordinaria o los principios no escritos de la Constitucin, este hecho no se consideraba ya suficiente. Las enmiendas introducidas en la Constitucin tenan como finalidad corregir esta situacin. Aadan varios nuevos derechos a los ya previstos y precisaban ms detalladamente algunas de las disposiciones ms antiguas. Entre los derechos aadidos al captulo de la Constitucin dedicado a los derechos humanos figuraba una prohibicin de la tortura y los tratos o penas inhumanos o degradantes (art. 68, prr. 2). El prrafo 20 del informe afirma que otro de los derechos previstos en la Constitucin es el derecho a la asistencia en caso de enfermedad, invalidez y otros (art. 76, prr. 1). Segn el informe, la Ley de prisiones y encarcelamiento, N. 48/1988, contiene disposiciones generales sobre el trato que debe darse a los reclusos que cumplen una condena. Especifica los derechos de que gozan en la crcel y la medida en que se tienen en cuenta sus necesidades especiales si sufren enfermedades fsicas o deficiencias mentales (prrafo 32). La ley contiene tambin disposiciones claras sobre las medidas disciplinarias y las condiciones en que un recluso puede ser sometido a incomunicacin. El informe da cuenta adems de que la legislacin islandesa prev la adopcin de medidas para proteger a otras personas adems de las privadas de libertad por razones de sospecha de conducta criminal, o que estn cumpliendo una sentencia de encarcelamiento, contra toda posibilidad de tortura o trato inhumano (prrafo 35). Se considera que existe este peligro cuando se asigna a una persona la plena responsabilidad de otra, o cuando una persona depende de otra como consecuencia de su situacin delicada. Entre las situaciones que pueden examinarse en este contexto cabe citar el trato dado a los nios en el hogar o en la escuela y a los pacientes en los hospitales. El artculo 63 de la Ley sobre la proteccin de los nios y los adolescentes, N. 58/1992, dispone que es un delito punible el hecho de que una persona que tenga a su cargo un nio o un adolescente lo someta a malos tratos, viole su integridad mental o fsica o ponga en peligro su vida o su salud por un acto de negligencia. De conformidad con el artculo 64 es un delito castigar, amenazar o intimidar a un nio de una manera que ponga en peligro su bienestar emocional o fsico. El

Este artculo se aplica tambin a las vctimas de tratos crueles, inhumanos o degradantes. Los informes de los Estados Partes en virtud de la Convencin deben contener informacin acerca de la legislacin y las prcticas administrativas pertinentes. Las vas de derecho internas deben estar al alcance de las personas con discapacidad. Los obstculos al disfrute de este derecho que experimentan las personas con discapacidad quiz no residan en la legislacin, pero no por ello son menos reales. j) La obligacin de garantizar reparacin e indemnizacin (artculo 14) El artculo 14 de la Convencin estipula que todo Estado Parte velar por que su legislacin garantice a la vctima de un acto de tortura la reparacin y el derecho a una indemnizacin justa y adecuada, incluidos los medios para su rehabilitacin lo ms completa posible. En caso de muerte de la vctima como resultado de un acto de tortura, las personas a su cargo tendrn derecho a indemnizacin. Nada de lo dispuesto en el artculo afectar a cualquier derecho de la vctima o de otra persona a indemnizacin que pueda existir con arreglo a las leyes nacionales. Este artculo tiene una pertinencia evidente en el contexto de la discapacidad. Los informes de los Estados Partes deben contener informacin sobre los programas de rehabilitacin de que dispongan para las vctimas de tortura que hayan quedado discapacitadas.

6.3

Estudios de casos sobre el funcionamiento de la Convencin en el contexto de la discapacidad

En esta seccin se estudia el funcionamiento de la Convencin en el contexto de la discapacidad. En primer lugar se examinan varios informes recientes de Estados Partes para comprobar si se alude a la dimensin de la discapacidad y, en su caso, cmo la trat el Comit. Despus se examina el mecanismo de las denuncias individuales, prestando particular atencin a la nica denuncia presentada hasta la fecha que guarda relacin con la discapacidad y que no lleg a superar la fase de admisibilidad. 6.3.1 Examen de informes recientes de Estados Partes en el contexto de la discapacidad a) Islandia, informe inicial (1997) Informe del Estado Parte El informe inicial de Islandia al Comit se public en 199721. En l se describe la legislacin nacional que
21

CAT/C/37/Add.2.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

prrafo 2 del artculo 52 de la Ley, que trata de la supervisin de los hogares e instituciones para nios y adolescentes, prohbe el castigo fsico y mental. Segn el informe, los pacientes gozan tambin de una proteccin especial contra todo trato cruel, inhumano o degradante, por ejemplo con arreglo a las disposiciones de la Ley sobre los derechos de los pacientes, N. 74/ 1997. Esta ley dispone, entre otras cosas, el derecho de los pacientes a no aceptar un tratamiento mdico (art. 7) y, de conformidad con el artculo 10, la necesidad de contar con la aprobacin por escrito de un paciente para su participacin en un experimento cientfico, por ejemplo un ensayo clnico. Actas resumidas El Comit agradeci a Islandia sus generosas donaciones de los ltimos aos al Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura. En el acta resumida de una sesin celebrada el 12 de noviembre de 199822, los miembros del Comit formularon a los cuatro miembros de la delegacin de Islandia varias preguntas en relacin con la salud mental. El Comit solicit ms informacin sobre el procedimiento aplicable en caso de personas internadas en hospitales por decisin de la autoridad. La delegacin indic que, de conformidad con la Ley de competencia jurdica, el internamiento no puede superar un perodo determinado, y est sujeto a condiciones estrictas en el caso de las personas que padecen una enfermedad psicolgica grave o de formas agudas de alcoholismo o toxicomana. Segn este procedimiento, la orden de internamiento debe estar basada en una opinin mdica que prescriba una medida de esta ndole para proteger la salud de una persona afectada por una enfermedad o por problemas mentales graves. El perodo de internamiento no puede superar las 48 horas, salvo por decisin del Ministerio de Justicia, que puede prolongarla hasta 21 das por indicacin de un psiquiatra. Slo un tribunal puede decidir la prolongacin del internamiento ms all de ese lmite. Adems, la Constitucin garantiza a toda persona privada de libertad el derecho de solicitar a un tribunal que se pronuncie sobre la legalidad de la medida que la afecta. Tambin se pidi ms informacin acerca de la preocupacin expresada por el Comit Europeo para la Prevencin de la Tortura y los Tratos o Penas Inhumanos o Degradantes, tras su visita a Islandia, en relacin con la atencin mdica de los detenidos. El Comit Europeo estim que la atencin mdica prestada a los detenidos, en particular la atencin psiquitrica, dejaba que desear, y que las directivas del Ministerio de Salud Pblica eran insuficientes o imprecisas. La delegacin de Islandia respondi que desde comienzos de 1998 ya no es el Ministerio de Justicia el que se ocupa de la salud de los detenidos, sino el Ministerio de Salud Pblica. Desde
22

entonces las autoridades islandesas han logrado una mejora de la situacin en casi todas esas esferas, teniendo presentes las observaciones del Comit Europeo en relacin con la organizacin de turnos de servicio de mdicos y enfermeras y la asignacin de psiquiatras. En adelante se pondr mayor nfasis en la prevencin y la promocin de formas de vida saludables, as como en el tratamiento de los detenidos que padezcan problemas relacionados con las drogas y el alcohol. Un miembro del Comit pregunt si existan en Islandia normas que rijan el empleo de la fuerza fsica para controlar a las personas afectadas por enfermedades mentales, y pidi que se aportasen precisiones acerca de los dos casos de suicidio producidos en la crcel principal. Un miembro de la delegacin de Islandia respondi que por el momento no estaba en condiciones de aportar informacin complementaria acerca del trato de las personas que padecen enfermedades mentales. Aclar que no eran dos sino tres los suicidios que se haban producido en la crcel principal de Islandia, pero que el tercero ocurri con posterioridad a la visita del Comit Europeo para la Prevencin de la Tortura. El Presidente sugiri a la delegacin de Islandia que dirigiese ulteriormente al Comit una nota sobre las normas que rigen la utilizacin de la fuerza fsica para controlar a las personas aquejadas de enfermedades mentales. Conclusiones y recomendaciones del Comit23 El Comit agradeci al Gobierno de Islandia su franca cooperacin y a sus representantes el dilogo constructivo. Consider que el informe inicial del Estado Parte se ajustaba plenamente a las directivas generales para la presentacin de los informes y contena informacin detallada sobre la aplicacin de cada disposicin de la Convencin. Encomi a las autoridades islandesas por la promulgacin de legislacin y de normas sobre los derechos de los detenidos, los interrogatorios de la polica y la proteccin de las personas internadas en hospitales psiquitricos contra su voluntad. Expres su preocupacin por el hecho de que la tortura no se considere un delito especfico en la legislacin penal de Islandia. Las observaciones finales y recomendaciones no hacen alusin alguna a la discapacidad. b) Mxico: tercer informe peridico (1996)24 Informe del Estado Parte El tercer informe peridico de Mxico al Comit se public en 1996.
23 24

CAT/C/SR.351.

CAT/C/SR.357. CAT/C/34/Add.2.

Convencin contra la Tortura

107

Apenas contiene referencias directas a la discapacidad, salvo en relacin con el artculo 14 de la Convencin, que trata sobre las medidas jurdicas y de otra ndole para que las vctimas de tortura obtengan una indemnizacin justa y adecuada. El prrafo 155 del informe afirma que esas medidas se establecen en el artculo 10 de la Ley federal para prevenir y sancionar la tortura. Segn el prrafo 158, existen programas de rehabilitacin fsica y psicolgica para atender a las vctimas de delitos. Actas resumidas En el acta resumida de la sesin sobre el informe de Mxico, celebrada el 30 de abril de 1997, no se hace mencin alguna de la discapacidad25. Conclusiones y recomendaciones del Comit26

daos a la salud y menoscabar la dignidad humana y los derechos de los ciudadanos. En el artculo 5 de la Ley se garantiza el derecho de los ciudadanos que padecen trastornos psquicos a recibir un trato respetuoso, humano y que no menoscabe la dignidad inherente al ser humano. Actas resumidas En las actas resumidas no se hace mencin alguna de la discapacidad. Conclusiones y recomendaciones del Comit En las conclusiones y recomendaciones no se hace mencin alguna de la discapacidad. d) Reino Unido: tercer informe peridico (1998)

Las conclusiones y recomendaciones no hacen referencia directa a la discapacidad. c) Federacin de Rusia: segundo informe peridico (1996) Informe del Estado Parte El segundo informe peridico de la Federacin de Rusia al Comit se public en 199627. En el informe se alude a la discapacidad en relacin con el artculo 1 de la Convencin. El prrafo 10 afirma que las disposiciones normativas promulgadas entre 1990 y 1995 contienen varias disposiciones importantes con miras a promover el cumplimiento de las normas de la Convencin e incluyen legislacin sobre la asistencia psiquitrica y la garanta de los derechos de los ciudadanos en la prestacin de dicha asistencia. La discapacidad tambin se menciona en relacin con el artculo 4 de la Convencin. De acuerdo con el prrafo 23, la legislacin penal de la Federacin de Rusia no contiene normas que prevean directamente la responsabilidad por la prctica de la tortura. Ahora bien, el Cdigo Penal de Rusia prev la imposicin de penas por la reclusin ilegal en un hospital psiquitrico. Tambin se menciona la discapacidad en relacin con el artculo 16 de la Convencin. En el prrafo 101 del informe se dice que el 1. de enero de 1993 entr en vigor la Ley de la Federacin de Rusia sobre la asistencia psiquitrica y las garantas de los derechos de los ciudadanos que reciben tal asistencia. El prembulo de la Ley seala en particular que uno de los fines de dicha Ley consiste en impedir la utilizacin de la psiquiatra con fines distintos de los mdicos que pudieran causar
25

Informe del Estado Parte El tercer informe peridico del Reino Unido al Comit se public en 199828. Consta de un examen de la legislacin vigente en el Reino Unido que prohbe la tortura y su aplicacin en la prctica. El Gobierno britnico, reconociendo que muchas ONG y otros rganos independientes como la Comisin Consultiva Permanente sobre los Derechos Humanos en Irlanda del Norte tienen un importante papel en la elaboracin de medios de prevenir la tortura y otras formas de maltrato, pidi su opinin para la preparacin del informe. La principal preocupacin de las ONG en este caso era el presunto maltrato de los presos en Irlanda del Norte. Amnista Internacional haba afirmado que informara al Comit acerca de las notificaciones de abusos contra prisioneros cometidos en ese lugar. Esto suscit considerable atencin de los medios, especialmente de la British Broadcasting Corporation (BBC) y el diario The Guardian. La presencia de los medios anim a los miembros del Comit a formular preguntas incisivas y difciles. Tambin agudiz la sensacin de oportunidad. En The Independent, The Guardian, The Irish Times y Irish News aparecieron reportajes y las sesiones fueron seguidas por la BBC y el Channel Four de televisin29. El informe del Estado Parte abarca el territorio metropolitano del Reino Unido y los territorios dependientes. La discapacidad se menciona en el contexto del artculo 13 (derecho a que las quejas sean examinadas de forma pronta e imparcial).
CAT/C/44/Add.1. Andrew Clapham, Human rights reporting procedures: an NGO perspective, The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Alston y Crawford (eds.), pg. 183.
29 28

CAT/C/SR.285. 26 CAT/C/SR.289. 27 CAT/C/17/Add.15.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

En el prrafo 66 del informe se dice que en todas partes del Reino Unido existen procedimientos para que toda persona considerada en peligro por razones mdicas o psiquitricas reciba la atencin de un cirujano policial inmediatamente o, en casos urgentes, sea trasladada a un hospital. Tambin se ha distribuido hace poco un estudio de autolesiones y suicidios de detenidos, con ejemplos de medidas preventivas, a todas las fuerzas policiales de Inglaterra y Gales. En el prrafo 106 se afirma que todos los solicitantes de asilo son examinados por los inspectores mdicos del puerto a su llegada. A todos los detenidos tambin se les ofrece una evaluacin mdica dentro de las 24 horas siguientes a su llegada al centro de detencin. Los inspectores mdicos de puerto y el personal de inmigracin estn capacitados para detectar los signos de riesgo de angustia y suicidio. En la seccin del informe relativa a la Dependencia de la Corona de Guernsey se ofrecen estadsticas sobre los casos de suicidio de personas en custodia, denuncias contra oficiales de polica y carcelarios y personal de salud mental y detalles de extradiciones y deportaciones. En 1995 y 1997 se produjeron sendos suicidios entre personas detenidas en hospitales psiquitricos. Desde el informe inicial del Reino Unido se haban producido dos suicidios en la prisin de La Moye en la Dependencia de la Corona de Jersey. A raz de ellos las autoridades carcelarias tomaron medidas para mejorar el servicio de evaluacin de los presos que corren peligro de autolesin, dar formacin suplementaria al personal carcelario sobre la prevencin del suicidio, modificar algunas celdas de la crcel en que viven presos en peligro y poner algunas de ellas bajo vigilancia mediante televisin de circuito cerrado. Se presenta en el informe un Resumen de las recomendaciones de la Dra. V. Foot, asesora en atencin mdica del Servicio de Prisiones de Su Majestad en el Norte de Inglaterra, que recomendaba, por ejemplo, que el alojamiento compartido, con observacin continua o sin ella, sea parte de la atencin normal de los presos con tendencia suicida hasta que se les haga una evaluacin psiquitrica y se considere la posibilidad de trasladarlos segn la Ley de salud mental, y se estudien urgentemente alternativas a la Unidad de Segregacin para los presos con trastornos mentales. Actas resumidas En total se celebraron tres sesiones dedicadas al tercer informe peridico del Reino Unido. En las actas resumidas no se hace mencin alguna de la discapacidad. Un miembro de la delegacin del Estado Parte inform de que el Reino Unido haba incrementado sus contribuciones al Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura30.
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Conclusiones y recomendaciones del Comit31 Las conclusiones y recomendaciones no hacen alusin alguna a la discapacidad. e) Informe inicial de los Estados Unidos (1999) Informe del Estado Parte El informe inicial de los Estados Unidos al Comit se public en octubre de 199932. Contiene un examen detallado de la legislacin nacional que proscribe efectivamente la tortura. La prohibicin constitucional de las penas crueles e inhumanas tambin se aplica en cada uno de los estados33. El informe reconoce que existen problemas en relacin con el trato inhumano en manos de las autoridades de los estados. La discapacidad se menciona en varios lugares: en relacin con los artculos 1 y 2, el artculo 10 (inclusin de una educacin y una informacin completas sobre la prohibicin de la tortura en la formacin profesional del personal encargado de la aplicacin de la ley, sea ste civil o militar, del personal mdico, de los funcionarios pblicos y otras personas que puedan participar en la custodia, el interrogatorio o el tratamiento de cualquier persona sometida a cualquier forma de arresto, detencin o prisin) y el artculo 16 (prevencin de los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes). Al ratificar la Convencin, los Estados Unidos hicieron una declaracin en el sentido de que, para constituir acto de tortura, un acto debe tener la intencin especfica de infligir grave sufrimiento fsico o psicolgico y que el dolor o el sufrimiento psicolgico se refiere a un dao psicolgico prolongado provocado o derivado de, entre otras cosas, la administracin o aplicacin, o la amenaza de administracin o aplicacin, de sustancias que provocan alteraciones psquicas y otros procedimientos concebidos para trastornar profundamente los sentidos o la personalidad. Segn el informe, la Octava Enmienda se ha interpretado como de aplicacin, entre otras cosas, a las condiciones inadecuadas de detencin resultantes de la indiferencia deliberada de un funcionario ante necesidades humanas obvias (por ejemplo la privacin continua de comida, calefaccin y ejercicio fsico) [Wilson c. Seiter, 501 U.S. 294 (1991)] y a la insuficiente prestacin de atencin mdica, odontolgica y psiquitrica, incluida la indiferencia deliberada de un funcionario ante necesidades mdicas graves de un interno que exceda de una simple negligencia mdica [Estelle c. Gamble, 429 U.S. 97 (1976)].
CAT/C/SR.360. CAT/C/28/Add.5. 33 Stefanie Grant, The United States and the international human rights treaty system, The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Alston y Crawford (eds.), pg. 325.
32 31

CAT/C/SR.355.

Convencin contra la Tortura

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El prrafo 139 del informe, en relacin con las condiciones de detencin, afirma que se deben suministrar a los reclusos alimentos nutritivos en cantidad suficiente, preparados y servidos en condiciones que no representen un peligro inmediato para la salud y el bienestar de los presos que los consumen. Tambin debe darse atencin mdica a los reclusos, aunque no suministrarla involuntariamente no llega a constituir una violacin de la Constitucin. Lo que ms bien constituye un castigo cruel e inusitado es la indiferencia deliberada del personal carcelario ante la gravedad de la enfermedad o las lesiones de un recluso. El prrafo 146 del informe, relativo a las condiciones imperantes en los establecimientos llamados de seguridad extrema, afirma que en enero de 1995 un tribunal federal de primera instancia fall que las condiciones reinantes en el pabelln de seguridad del establecimiento de Pelican Bay, dependiente del Departamento Penitenciario del Estado de California, violaban la Constitucin de los Estados Unidos. El tribunal sostuvo concretamente que: 1) se provocaba dolor de manera innecesaria e injustificada y se abusaba de la fuerza; 2) el personal del establecimiento no proporcionaba a los reclusos la atencin mdica y de salud mental adecuada que prevea la Constitucin; 3) las condiciones de reclusin en el pabelln de seguridad, que incluan el aislamiento total y la privacin del entorno, no constituan un castigo cruel e inusitado para todos los reclusos, pero s para los enfermos mentales. Segn el informe (prr. 155), la administracin no consentida de medicamentos antipsicticos priva al recluso de la libertad que le reconoce la Constitucin y tambin puede violar los derechos que le reconoce la legislacin del Estado. Sin embargo, si el preso tiene una enfermedad mental grave, representa una amenaza para s mismo o los dems y se determina que el tratamiento mdico lo beneficiar, esos medicamentos pueden administrarse legalmente. El prrafo 218, relativo al artculo 10 de la Convencin (educacin, capacitacin e informacin del personal encargado de aplicar la ley), afirma que, en el contexto militar, todo el personal que participa en la custodia, interrogatorio o tratamiento de personas sometidas a cualquier forma de arresto, detencin o encarcelamiento recibe formacin adecuada en lo que respecta a la prohibicin de la tortura y los malos tratos conexos. Esta formacin se imparte a la polica militar, a los interrogadores, a los inspectores en general y al personal de los hospitales psiquitricos. El prrafo 225 afirma que la Ley de 1998 de ayuda a las vctimas de la tortura autoriza al Presidente a prestar asistencia con miras a la rehabilitacin de las vctimas de torturas, en forma de subvenciones para centros y programas de tratamiento en el extranjero y centros nacionales de tratamiento.

El prrafo 267 afirma que una persona sometida a tortura en los Estados Unidos tiene el derecho legal de reparacin y el derecho legal ejecutable a recibir una indemnizacin justa y adecuada del presunto delincuente. La vctima puede elegir entre varias vas posibles de reparacin, dependiendo de las circunstancias especficas. Las vctimas de tortura tambin pueden obtener tratamiento mdico y psiquitrico y rehabilitacin. En relacin con el artculo 16 de la Convencin, que exige a los Estados Partes que prohban los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, el informe se refiere a la Ley de derechos civiles de las personas internadas, que se promulg a principios de los aos ochenta. De conformidad con la Ley, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos est autorizado a inspeccionar los establecimientos pblicos (por ejemplo prisiones, crceles, hogares de ancianos y establecimientos para retrasados o enfermos mentales) cuando se crea que las personas all recluidas estn privadas de sus derechos constitucionales. Esta responsabilidad se ejerce a travs de la Divisin de Derechos Civiles del Departamento, que al 1. de junio de 1999 haba adoptado medidas en virtud de la mencionada ley que afectaban aproximadamente a 340 establecimientos y que dieron lugar a cerca de 100 acuerdos de avenencia para regir las condiciones de unos 200 establecimientos. Segn el prrafo 328, esas investigaciones y acuerdos de avenencia se centran principalmente en la proteccin contra malos tratos y daos, en la prestacin de servicios mdicos y de salud mental adecuados y en el establecimiento de unas disposiciones sanitarias y de seguridad contra incendios apropiadas. Por ejemplo, en 1997 la Divisin de Derechos Civiles firm acuerdos de avenencia con establecimientos de Wisconsin y Tennessee para la prestacin de tratamiento mdico adecuado en esos establecimientos, la imposicin de limitaciones y el uso de medicamentos psicotrpicos en lo que se refiere a las personas mentalmente retrasadas. En ese mismo ao, la Divisin resolvi un litigio contra la prisin del estado de Montana con un acuerdo que garantizaba la proteccin de los internos vulnerables frente a los internos agresivos. El prrafo 329 afirma que tambin hay otras leyes que otorgan proteccin. En el caso Coleman c. Wilson, por ejemplo, un magistrado federal fall que en la mayora de los establecimientos del Departamento de Prisiones de California las polticas y prcticas de atencin de la salud mental eran tan insuficientes que se vulneraba la Ley federal de rehabilitacin. Segn el informe, el consentimiento fundamentado es la piedra de toque del criterio seguido por el Gobierno de los Estados Unidos con respecto a la experimentacin mdica y cientfica. Se alude a un estudio de la Comisin nacional consultiva en materia de biotica sobre la eficacia de la proteccin de los seres humanos que participan en pruebas mdicas y cientficas, as como otras cuestiones pertinentes, como las

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

investigaciones realizadas con personas que tienen capacidad disminuida. El consentimiento fundamentado dado por un representante legalmente autorizado, que permite a los menores y personas mentalmente discapacitadas participar en las investigaciones sobre enfermedades mentales y peditricas, ha sido objeto de particular debate en las comunidades mdicas y cientficas. En diciembre de 1996 un tribunal de apelacin del Estado de Nueva York invalid el reglamento estatal que permita a las personas subrogadas dar su consentimiento, en nombre de menores y de personas incapaces de darlo, para la realizacin de ciertos experimentos en los establecimientos de salud mental del Estado. Actas resumidas En una sesin en la que se examin el informe inicial de los Estados Unidos, celebrada el 10 de mayo de 200034, un miembro de la delegacin del Estado Parte describi los logros de su pas, gracias a su legislacin y sus polticas, en la lucha contra la tortura y los tratos inhumanos y degradantes. Poner fin a la prctica de la tortura, sin embargo, no era suficiente. Tambin haba que prestar asistencia a las vctimas. Se haban promulgado dos leyes para asistir a las vctimas de actos de tortura que se haban refugiado en los Estados Unidos; adems, los Estados Unidos eran el mayor donante al Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura. La lucha contra la tortura no deba librarse solamente desde los gobiernos, sino que las ONG, los medios de informacin y las personas de a pie podan actuar como valiosos aliados. El orador, de la Divisin de Derechos Civiles del Departamento de Justicia de los Estados Unidos, aludiendo a las cuestiones de la discapacidad y la salud mental, dijo que la Divisin tomaba un inters activo en el funcionamiento de los centros de detencin y haba investigado ms de 300 establecimientos en distintos estados y territorios desde la promulgacin de la Ley de derechos civiles de las personas internadas en 1980. Gracias a sus esfuerzos, decenas de miles de personas internadas que haban estado sometidas a condiciones penosas ahora reciban servicios adecuados de salud mental y fsica y gozaban de las debidas disposiciones sanitarias y de seguridad contra incendios. En 1997, por ejemplo, la Divisin de Derechos Civiles haba firmado acuerdos de avenencia con ciertas instituciones acerca de la prestacin de tratamiento mdico, la imposicin de limitaciones y el uso de medicamentos psicotrpicos en lo que se refiere a las personas mentalmente retrasadas. En los ltimos aos, la labor de la Divisin se haba centrado en los malos tratos y la negligencia en los hogares de ancianos. Un miembro del Comit dio las gracias a la delegacin de los Estados Unidos por su informativa introduccin y por un informe sumamente detallado y clara34

mente estructurado, que mostraba que los Estados Unidos haban puesto en pie toda una gama de protecciones legales que se reflejaban en la constitucin federal y las constituciones estatales y en su ordenamiento jurdico. Pidi que se explicase por qu se haba tardado cinco aos en presentar el informe. Otro miembro del Comit, tomando nota de que los Estados Unidos eran el principal contribuyente al Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura, formul varias preguntas acerca de los actos de violencia fsica y sexual contra los reclusos por parte del personal penitenciario y otros reclusos. Manifest su preocupacin por el hecho de que los funcionarios de prisiones varones tuvieran acceso sin supervisin a las reclusas y al tratamiento de presos con enfermedad mental. Las prcticas de incomunicacin de presos a largo plazo tambin eran motivo de preocupacin. Observ que ms de 20.000 presos, entre ellos muchos enfermos mentales, se encontraban en establecimientos penitenciarios de seguridad extrema. Gran nmero de ellos pasaban muchos aos, o incluso cumplan su pena de reclusin perpetua, en centros de ese tipo. Esas prcticas suponan una clara contravencin del Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin, adoptado por la Asamblea General en su resolucin 43/ 173 de 9 de diciembre de 1988, y haban sido denunciadas anteriormente por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la cuestin de la tortura. En una sesin celebrada el 11 de mayo de 200035, un miembro de la delegacin del Estado Parte afirm que habitualmente se prestaba asistencia mdica a cualquier persona que la necesitara en el momento de su detencin, incluido el acceso a un mdico si las circunstancias lo justificaban. El Departamento de Justicia haba impuesto estrictas limitaciones al uso de armas de electrochoque en los organismos policiales y los centros correccionales, as como mayor capacitacin para los funcionarios. El Gobierno de los Estados Unidos reconoca los informes segn los cuales se haban producido defunciones en centros de atencin sanitaria por el uso indebido de sillas restrictivas y que tambin podran producirse en las crceles. Estaba buscando activamente informacin sobre esos incidentes. En 1999, una subcomisin del Senado haba celebrado sesiones acerca de esa cuestin, y se estaban haciendo esfuerzos por mejorar el uso de medios de restriccin del movimiento en establecimientos de atencin sanitaria financiados por el gobierno federal. Los centros de seguridad extrema eran un elemento indispensable en el sistema estadounidense de aplicacin de la ley y su uso estaba estrictamente controlado. Los presos de esos centros eran sometidos a seleccin y seguimiento.
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CAT/C/SR.424.

CAT/C/SR.427.

Convencin contra la Tortura

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Conclusiones y recomendaciones del Comit36 En sus conclusiones y recomendaciones, el Comit acogi con satisfaccin la amplia proteccin jurdica existente en los Estados Unidos contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, y los esfuerzos de las autoridades por lograr la transparencia en las instituciones y las prcticas. Tambin acogi favorablemente las aportaciones de los Estados Unidos al Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para las Vctimas de la Tortura. El Comit recomend que el Gobierno suprimiese los cinturones de electrochoque y las sillas restrictivas como mtodo de restriccin de movimientos de las personas detenidas. Sin embargo, no hizo referencias directas a la discapacidad. 6.3.2 Estudio de un caso relacionado con el mecanismo de denuncias individuales: comunicacin N. 67/1997 (Akhidenor et al. c. el Canad)37

Una enfermera que observ el estado del Sr. Akhimien le aconsej que consultase con un mdico. El 14 de diciembre el mdico se encontraba presente en el Celebrity Inn, pero no examin al Sr. Akhimien, que de nuevo al da siguiente pidi asistencia mdica a los guardias, que no le prestaron atencin, suponiendo que estaba simulando aquel estado. El 17 de diciembre los guardias llamaron al supervisor de seguridad de Celebrity Inn y a una enfermera a la celda del Sr. Akhimien. Presentaba sntomas de diabetes no tratada. Despus, se vigil su estado de salud cada 30 minutos durante varias horas hasta que finalmente se llam a una ambulancia. Lamentablemente, fue declarado muerto cuando lleg al hospital. En la autopsia se determin que la causa de la muerte haba sido una pulmona o una quetoacidosis diabtica debida a una diabetes no tratada. En la investigacin forense oficial se concluy que la causa de la muerte haba sido una quetoacidosis diabtica. La Asociacin Nigeriano-Canadiense present una solicitud de revisin judicial de la investigacin oficial. El abogado de la familia afirm que el trato a que se someti al Sr. Akhimien fue un trato cruel, inhumano y degradante, en violacin del artculo 16 de la Convencin. Se afirm, adems, que las condiciones y las normas aplicables en los centros de detencin de inmigrantes del Canad no se corresponden con las normas establecidas por la Convencin, en especial el artculo 10, segn el cual la educacin y la informacin completas sobre la prohibicin de la tortura debe formar parte integral de la formacin profesional del personal encargado de la aplicacin de la ley, sea ste civil o militar, del personal mdico, de los funcionarios pblicos y otras personas que puedan participar en la custodia, el interrogatorio o el tratamiento de cualquier persona sometida a cualquier forma de arresto, detencin o prisin. En virtud del artculo 16, se aplican las mismas disposiciones a los tratos crueles, inhumanos o degradantes. Tambin se afirm que el Canad haba violado el artculo 11 de la Convencin, que exige el examen sistemtico de las normas e instrucciones, mtodos y prcticas de interrogatorio, as como las disposiciones para la custodia y el tratamiento de las personas sometidas a cualquier forma de arresto, detencin o prisin. Este artculo es de aplicacin amplia, pues abarca la conducta de la polica, el personal penitenciario y las fuerzas armadas. Segn el artculo 16, sus disposiciones se aplican tambin a los tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. El abogado de los autores de la comunicacin afirm tambin que el hecho de que el Estado Parte no hubiera investigado rpida e imparcialmente las denuncias de

Hasta la fecha slo se ha examinado una denuncia individual relacionada con la discapacidad, pero no lleg a superar la fase de examen de la admisibilidad. Los autores de la comunicacin eran los familiares cercanos y personas a cargo suprstites del fallecido Sr. Akhimien. La denuncia se refera a las circunstancias que rodearon su muerte y la idoneidad de la investigacin posterior de las causas de la muerte. Los autores afirmaban que el Canad haba actuado en violacin de los artculos 2, 10, 11, 12, 13, 14 y 16 de la Convencin. El Sr. Akhimien, de origen nigeriano, haba solicitado asilo en el Canad. Fue detenido el 28 de octubre de 1995 y trasladado el 30 de octubre de 1995 al Centro Canadiense de Detencin de Inmigrantes de Celebrity Inn, lugar donde permaneci hasta su muerte el 17 de diciembre de 1995, causada por pulmona, diabetes no tratada o ambas causas. El Sr. Akhimien era diabtico reconocido y sus sntomas mdicos lo indicaban claramente. Mientras estaba detenido se haba quejado del quebrantamiento de su salud, inclusive, entre otros sntomas, de una visin borrosa, y solicit que lo reconociese un mdico. El 7 de diciembre el mdico excluy especficamente la diabetes como causa del quebrantamiento de su salud. No se realizaron pruebas de laboratorio. El 13 de diciembre de 1995 volvi a quejarse de mareos, prdida de apetito, prdida de fuerza, gusto amargo en la boca, falta de saliva y nuseas. Fue recluido en celda solitaria y tachado de elemento perturbador debido a sus constantes quejas. Tambin haba discutido con un guardia que no le quiso dar agua de la cocina.
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CAT/C/SR.431. 37 CAT/C/21/D/67/1997.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

tortura en relacin con la muerte del Sr. Akhimien, as como el hecho de que no hubiera velado por que se pagase una indemnizacin adecuada a la familia del fallecido, constituyen violaciones de los artculos 12, 13 y 14 de la Convencin. El artculo 14 estipula que la vctima de un acto de tortura tiene derecho a la reparacin y a una indemnizacin justa y adecuada, incluidos los medios para su rehabilitacin lo ms completa posible, y que, en caso de muerte de la vctima, las personas a su cargo tendrn derecho a indemnizacin. El Estado Parte cit el artculo 107 del reglamento del Comit38, segn el cual el autor de la comunicacin debe justificar su actuacin en nombre de la vctima. Sostena que de la comunicacin no se infera claramente a quin representaba el abogado o si el abogado haba recibido un mandato de la familia y de las personas a cargo del Sr. Akhimien. El Estado Parte afirm que el Comit no poda examinar la comunicacin antes de que el abogado presentase un documento en el que constara el nombre de las personas que le haban autorizado a actuar en su nombre. El Canad afirm adems que la comunicacin deba considerarse inadmisible por cuanto los autores no haban agotado todos los recursos de la jurisdiccin interna de que se puede disponer, como se indica en el apartado b del prrafo 5 del artculo 22 de la Convencin. El Estado Parte afirma que si se cometi algn error durante la investigacin, como lo afirman los autores de la comunicacin, existe un recurso interno, que consiste en una revisin judicial. La solicitud de revisin judicial an estaba pendiente en el momento de la presentacin de la comunicacin del Estado Parte. Respondiendo a la denuncia de los autores segn la cual los recursos internos disponibles no cumplan el requisito de la Convencin de una investigacin rpida e imparcial, el Estado Parte seal que la investigacin oficial de la muerte del Sr. Akhimien se realiz en el plazo de los cinco meses siguientes a su fallecimiento. El Estado Parte afirm, adems, que en su Cdigo Penal hay disposiciones suficientes que permitan demandar a quienes presuntamente cometieron un acto de tortura contra el Sr. Akhimien. El Estado Parte insisti en que la negligencia no constituye en s misma tortura o un trato o pena cruel, inhumano o degradante en el sentido recogido en la Convencin y que la Convencin no se aplicaba en esas circunstancias. En respuesta al Estado Parte, el abogado afirm que no slo debe tenerse acceso terico a las reparaciones sino que debe existir una posibilidad real de que stas sean efectivas. El prrafo 2 del artculo 31 de la Ley de indagatoria forense prohbe explcitamente que el jurado investigador formule cualquier conclusin sobre la responsabilidad legal o que exprese alguna
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conclusin legal en relacin con las circunstancias objeto de la investigacin. Adems, afirm que los autores no fueron partes en la solicitud de revisin judicial formulada por la Asociacin Nigeriano-Canadiense ante el Tribunal Divisional de Ontario y seal que la familia y las personas a cargo del fallecido carecan de los fondos necesarios para formular y llevar oportunamente a trmino una solicitud de revisin judicial. La cuestin principal que tena ante s el Comit era si se haba satisfecho el requisito de agotar los recursos internos. No se haba entablado demanda alguna con arreglo al Cdigo Penal y haba una solicitud de indemnizacin pendiente ante el Tribunal Divisional de Ontario. En respuesta al argumento de que la aplicacin de los recusos internos haba sido o sera injustificadamente prolongada o no tena posibilidades de ofrecer una solucin efectiva, el Comit concluy que, por el momento, se no era el caso. Por consiguiente, decidi que no se haban satisfecho los requisitos establecidos en el apartado b del prrafo 5 del artculo 22 de la Convencin y que por lo tanto la comunicacin era inadmisible. La decisin del Comit en el caso descrito podra disuadir a la comunidad relacionada con la discapacidad de presentar comunicaciones. Sin embargo, si mejora el conocimiento acerca de lo que constituye un recurso interno efectivo, sera posible presentar casos de este tipo ante el Comit salvando el obstculo de la admisibilidad.

6.4

Conclusiones sobre la Convencin contra la Tortura y la discapacidad


Conclusiones

6.4.1

Las personas con discapacidad son particularmente vulnerables en los entornos institucionales. Una aplicacin poco rigurosa de la ley y la relativa ausencia de defensores ms all de los muros de las instituciones existentes agravan su vulnerabilidad. Los procedimientos de la Convencin tienen mucho que ofrecer. El requisito de presentacin de informes alerta a los Estados Partes acerca del potencial de abusos en esas instituciones. El potencial del mecanismo de denuncias an no ha sido debidamente aprovechado por la comunidad que trabaja en la esfera de la discapacidad. En los casos en que han intervenido ONG, sea en la elaboracin de los informes de Estados Partes o en el suministro de informacin al Comit, esas organizaciones han tenido una repercusin evidente. Su intervencin mueve a los Estados Partes a explorar en mayor profundidad los problemas de derechos humanos que padecen las personas con discapacidad en institucio-

CAT/C/3/Rev.3.

Convencin contra la Tortura

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nes. Con ello, el Comit tiene la posibilidad de formular preguntas ms detalladas. Por otro lado, los problemas de los discapacitados internados en instituciones (incluidas crceles) raras veces se han mencionado en las conclusiones y recomendaciones del Comit. Ello se debe sin duda a la amplia variedad de cuestiones y el peso de otras prioridades de que debe ocuparse el Comit contra la Tortura. La elaboracin de una observacin general sobre la aplicacin de la Convencin a las personas con discapacidad internadas en instituciones, incluidos las de atencin diurna y los talleres protegidos, sera sumamente satisfactoria. Aclarara para los Estados Partes cules son sus obligaciones en relacin con esas personas, que poco a poco pero sin pausa estn siendo objeto de aten-

cin mundial. La Convencin puede desempear un papel de enorme importancia en el apoyo al proceso de reforma en todo el mundo. La Convencin tiene por objeto garantizar que las condiciones de esas instituciones satisfagan las normas internacionales aceptables. En todo el mundo est en marcha actualmente un proceso de desinstitucionalizacin. Otros tratados de derechos humanos amparan un conjunto bsico de derechos para las personas con discapacidad para las que la institucionalizacin nunca ha sido aceptable, as como para aquellas que han salido de las instituciones recientemente. En otras palabras, es preciso analizar las posibilidades de la Convencin como parte de un entramado de tratados de derechos humanos y no por s sola.

CAPTULO 7 Gnero y discapacidad: la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer
Anna Bruce, Shivaun Quinlivan, Theresia Degener

Propsito y esbozo del presente captulo


La adopcin de un tratado dedicado nicamente a los derechos humanos de la mujer se consider necesaria a fin de adaptar especficamente a las circunstancias de sta los derechos ms generales que consagran el PIDCP y el PIDESC. Las disposiciones de la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW) no mencionan explcitamente a las mujeres con discapacidad, pero puesto que los derechos en ella amparados se extienden a todas las mujeres, las mujeres con discapacidad estn implcitamente protegidas. En el presente captulo se evala el uso actual de la CEDAW para promover los derechos de las mujeres con discapacidad. A la luz de ese anlisis se sugieren formas de desarrollar todas las posibilidades de la Convencin en el contexto de la discapacidad. El captulo se divide en cuatro secciones. La primera presenta la CEDAW y sus mecanismos de vigilancia. La segunda trata sobre la aplicabilidad general de la Convencin en el contexto de la discapacidad. En la tercera se analizan cinco informes recientes de Estados Partes desde el punto de vista de la discapacidad, y la cuarta contiene nuestras conclusiones y sugerencias.

nmero de Estados Partes haba aumentado hasta 168. En el momento de la ratificacin se haba presentado gran nmero de reservas a artculos importantes, aunque muchas fueron retiradas ms adelante1. En 1999 se adopt un Protocolo facultativo de la CEDAW que introduca dos nuevos mecanismos de aplicacin: 1) el examen de denuncias individuales y 2) la realizacin de investigaciones. El Protocolo Facultativo entr en vigor el 22 de diciembre de 20002. La CEDAW se ocupa exclusivamente de los derechos humanos de las mujeres y las nias. Su adopcin aument en gran medida la visibilidad de la mujer en el sistema de derechos humanos. Ello a su vez sirvi para poner de relieve los obstculos al disfrute de los derechos humanos a que se enfrentan las mujeres y las medidas concretas necesarias para eliminarlos. El objetivo global de la CEDAW consiste en lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres. La Convencin reconoce que no basta con hacer frente solamente a las manifestaciones externas de la desigualdad (prcticas discriminatorias), sino que el logro de la igualdad efectiva tambin exige definir y eliminar las causas de la discriminacin. Por consiguiente, el artculo 5 estipula que los Estados Partes habrn de modificar las prcticas socioculturales que estn basadas en
1 Los Estados pueden declararse a s mismos no obligados por una o ms de las disposiciones del instrumento mediante la presentacin formal de una reserva; no se aceptar ninguna reserva incompatible con el objeto y el propsito de la Convencin [artculo 28 2)]. Segn el artculo 29, toda controversia que surja entre dos o ms Estados Partes con respecto a la interpretacin de la Convencin que no se solucione mediante negociaciones se someter al arbitraje a peticin de uno de ellos, y si la controversia sigue sin resolverse, a la Corte Internacional de Justicia. Hasta la fecha no se ha recurrido a esta disposicin. Vanse las Recomendaciones Generales N. 4 y N. 20 sobre las reservas a la Convencin adoptadas por el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer (documento HRI/GEN/1/Rev.5). 2 Resolucin 54/4 de la Asamblea General, de 6 de octubre de 1999, anexo.

7.1
7.1.1

Presentacin de la Convencin
Antecedentes

La Asamblea General de las Naciones Unidas adopt la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer (CEDAW) en 1979, tras cinco aos de trabajos de la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer y, en las ltimas etapas, de un grupo de trabajo especial de las Naciones Unidas. La Convencin entr en vigor en 1981 tras ser ratificada por 20 Estados. Al 8 de febrero de 2002, el
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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres. La CEDAW tambin se aplica al mbito privado. Esto es importante pues gran parte de la discriminacin contra las mujeres, incluidas las discapacitadas, tiene lugar en el sector privado. El Estado es el responsable en ltima instancia del entorno reglamentario en el que se produce este tipo de discriminacin. La Convencin exige a los Estados Partes que adopten
todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer practicada por cualesquiera personas, organizaciones o empresas3.

la mujer en todas las cuestiones relacionadas con el matrimonio y las relaciones familiares. Como se reconoce en la Observacin general N 5 adoptada por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, las mujeres con discapacidad pueden ser vulnerables en razn tanto de la discapacidad como del gnero. Una mujer con discapacidad tiene ms probabilidades de ser vctima de discriminacin que una mujer sin discapacidad. Esto queda ilustrado por la doble discriminacin a que se enfrenta una mujer con discapacidad cuando desea llevar una vida independiente y autnoma. El efecto acumulativo de las actitudes basadas en la interaccin del gnero y la discapacidad es que las mujeres discapacitadas a menudo tienen menos independencia, menos acceso a la educacin y menos acceso al empleo no slo que los hombres con discapacidad, sino tambin que las mujeres sin discapacidad. 7.1.2 Vigilancia: el papel del Comit de la CEDAW

Los derechos de no discriminacin consagrados en la CEDAW abarcan todo el espectro de derechos humanos, sean stos civiles, polticos, econmicos, sociales o culturales. Los seis primeros artculos de la Convencin son de carcter global, en el sentido de que dan lugar a obligaciones generales. Comenzando por una definicin de la discriminacin contra la mujer en el artculo 1, estipulan las obligaciones generales de los Estados Partes en la eliminacin de la discriminacin contra la mujer (artculo 2), les exigen garantizar a sta el ejercicio pleno de todos los derechos humanos en igualdad de condiciones con el hombre (artculo 3), permiten introducir medidas especiales temporales en favor de la mujer (artculo 4), imponen la obligacin de combatir los estereotipos y los prejuicios y de fomentar la debida comprensin de la maternidad (artculo 5), y exigen a los Estados Partes que supriman abusos notorios, como la trata de mujeres y la explotacin de la prostitucin (artculo 6). Muchos de los artculos restantes se ocupan de derechos humanos generales pero los adaptan a las circunstancias de la discriminacin contra la mujer. En ellos se establecen las obligaciones de los Estados Partes en relacin con la educacin de la mujer (artculo 10), el empleo (artculo 11) y la atencin de salud (artculo 12), la participacin de la mujer en la vida pblica y poltica (artculo 7) y su participacin en el plano internacional (artculo 8). El artculo 13 exige a los Estados Partes que erradiquen la discriminacin contra la mujer en otras esferas de la vida social y econmica. El artculo 14 est dedicado a la mujer rural. Otra categora de disposiciones se ocupa de la situacin jurdica de la mujer y su lugar en la familia. El artculo 9 exige a los Estados Partes que otorguen a las mujeres iguales derechos que a los hombres para adquirir, cambiar o conservar su nacionalidad. Por el artculo 15 deben garantizar a la mujer la igualdad de derechos con el hombre ante la ley, la misma capacidad jurdica y la libertad de circulacin y residencia. El artculo 16 exige que eliminen la discriminacin contra
3

El Comit para la Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer vigila la aplicacin de la Convencin. De conformidad con el artculo17, el Comit consta de 23 expertos independientes, elegidos por un perodo renovable de cuatro aos. Los miembros son designados por los Estados Partes y elegidos por representantes de stos. Ejercen sus funciones a ttulo personal. El Comit se rene dos veces al ao en perodos de sesiones de tres semanas de duracin. Hay dos grupos de trabajo que se renen entre perodos de sesiones: un grupo de trabajo anterior al perodo de sesiones y un grupo de trabajo sobre el Protocolo Facultativo. El artculo 20 de la CEDAW limita la duracin normal de los perodos de sesiones del Comit a dos semanas al ao, pero en 1995 los Estados Partes aprobaron una enmienda del artculo por la que se introduca un procedimiento que permite una asignacin ms flexible del tiempo4. Hasta la fecha, esa enmienda no ha recibido el nmero necesario de aceptaciones para su entrada en vigor. Desde principios de los aos noventa, y a reserva de la entrada en vigor de la enmienda, la Asamblea General ha autorizado al Comit a reunirse dos veces al ao en perodos de sesiones de tres semanas5. En agosto de 2002 se celebrar un perodo de sesiones extraordinario para examinar los informes atrasados. A diferencia de los otros rganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados de derechos humanos, que tienen su sede en Ginebra, el Comit lleva a cabo su tarea de vigilancia de la aplicacin de la
Recomendacin general N. 22 (HRI/GEN/1/Rev.5). Resolucin 51/68 de la Asamblea General, de 12 de diciembre de 1996. Vase tambin el informe del Comit sobre su 15. perodo de sesiones, decisin 15/I (A/51/38), pg. 1.
5 4

Artculo 2, prrafo e.

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer

117

CEDAW en Nueva York. Cuando se adopt la Convencin se decidi que el Comit estuviera geogrficamente vinculado a la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer6 y a la Divisin para el Adelanto de la Mujer7. Para ponerse en contacto con el Comit, hay que dirigirse a: Dependencia de los Derechos de la Mujer Divisin para el Adelanto de la Mujer Naciones Unidas DE2-1228, 2 United Nations Plaza Nueva York, NY 10017 Telfono: 212 963 3162 Fax: 212 963 3463 7.1.3 Vigilancia por conducto de los informes de los Estados Partes

El tiempo que transcurre entre la presentacin de un informe y su examen es de aproximadamente dos aos. Dado que el Comit busca establecer un equilibrio geogrfico entre los informes que se examinan en cada perodo de sesiones, el tiempo de espera es variable. Como hay muchos informes atrasados, el Comit ha adoptado un procedimiento por el cual los Estados Partes estn autorizados a presentar informes refundidos9. 7.1.4 Aplicacin mediante comunicaciones individuales con arreglo al Protocolo Facultativo de la Convencin

De conformidad con el artculo 18, todos los Estados Partes deben presentar un informe al comit en el plazo de un ao a partir de la entrada en vigor de la CEDAW y cada cuatro aos en lo sucesivo. El informe debe dar cuenta de las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra ndole que el Estado Parte haya adoptado para dar efecto a las disposiciones de la Convencin. Al final del perodo de sesiones que precede a aqul en el que el Comit va a examinar un informe segundo o ulterior, un grupo de trabajo examina el informe y enva una solicitud de informacin suplementaria (llamada lista de cuestiones) al Estado Parte. ste presenta una respuesta por escrito (respuesta a la lista de cuestiones) en la que contesta a las preguntas formuladas por el grupo de trabajo. Esta prctica no se sigue en los informes iniciales, que no son examinados por un grupo de trabajo antes del perodo de sesiones pertinente. Para cada informe se asigna a un miembro del Comit el papel de relator para el pas que acta como agente principal tanto en la confeccin de la lista de cuestiones como en el examen del informe. A continuacin se debate el informe en una reunin entre representantes del Gobierno del Estado Parte y el Comit. En los comunicados de prensa se ofrece un resumen de los debates8. Tras celebrar deliberaciones, el Comit adopta conclusiones acerca de la situacin en el Estado Parte y las publica como observaciones finales, que ofrecen orientacin al Estado Parte para su aplicacin de la Convencin en lo sucesivo.
6 La Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer es un rgano intergubernamental establecido por el Consejo Econmico y Social en 1946 y con sede en Nueva York. 7 La Divisin para el Adelanto de la Mujer presta servicios tcnicos tanto a la Comisin de la Condicin Jurdica y Social de la Mujer como al Comit de la CEDAW. 8 Debido al requisito de que las actas resumidas de las reuniones del Comit se distribuyan simultneamente en los seis idiomas oficiales de las Naciones Unidas, desde 1997 no se han publicado actas resumidas.

La presentacin de informes por los Estados Partes no es el nico mecanismo de aplicacin previsto en la CEDAW. La Convencin tiene un Protocolo Facultativo que estipula el derecho de denuncia, algo que se sugiri en la Declaracin y Programa de Accin de Viena aprobada en 199310. Entr en vigor el 22 de julio de 2001 una vez depositado el nmero necesario de ratificaciones. En virtud del Protocolo Facultativo, las comunicaciones podrn ser presentadas por personas o grupos de personas que se hallen bajo la jurisdiccin del Estado Parte y que aleguen ser vctimas de una violacin por ese Estado Parte de cualquiera de los derechos enunciados en la Convencin, o en nombre de esas personas o grupos de personas, siempre que el Estado Parte haya ratificado el Protocolo11. El artculo 10 del Protocolo Facultativo da a los Estados Partes el derecho a no reconocer la competencia del Comit para llevar a cabo investigaciones. Por lo dems, no se admite reserva alguna al Protocolo Facultativo12. Cuando una comunicacin es declarada admisible, el Comit inicia un procedimiento de comunicacin con el Estado Parte de que se trate, que concluye con la transmisin de su parecer acerca de la cuestin al Estado Parte. En un plazo de seis meses a partir de la recepcin de las opiniones, el Estado Parte debe informar al Comit de las medidas que ha adoptado a la luz de sus opiniones y recomendaciones. El Comit tambin puede invitar al Estado Parte a presentar ms informacin sobre cualesquiera medidas que haya adoptado en los informes que presente ms adelante13. El Comit tambin est facultado, antes de llegar a una conclusin sobre los fundamentos de un caso, para solicitar al Estado Parte que adopte las medidas provisionales necesarias para evitar posibles daos irreparaVase el prr. 3 del artculo 49 del reglamento del Comit (A/ 56/38, anexo 1). 10 Declaracin y Programa de Accin de Viena (A/CONF.157/ 24, Parte I). 11 Protocolo Facultativo, artculo 2. 12 Protocolo Facultativo, artculo 17. 13 Protocolo Facultativo, artculos 6 y 7.
9

118

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

bles a la vctima o las vctimas de la supuesta violacin14. Las denuncias con arreglo al Protocolo Facultativo deben enviarse a la Divisin para el Adelanto de la Mujer. Hasta octubre de 2001 no se haban recibido denuncias registrables con arreglo a ese Protocolo. En su 26. perodo de sesiones en enero/febrero de 2002, el Comit ultim directrices para la presentacin de comunicaciones que haban sido redactadas por el Grupo de Trabajo sobre el Protocolo Facultativo. Esas directrices sern publicadas en el prximo informe anual del Comit a la Asamblea General. Los artculos 3 y 4 del Protocolo Facultativo estipulan las condiciones de admisibilidad de las comunicaciones del siguiente modo:
Artculo 3 Las comunicaciones se presentarn por escrito y no podrn ser annimas. El Comit no recibir comunicacin alguna que concierna a un Estado Parte en la Convencin que no sea parte en el presente Protocolo. Artculo 4 1. El Comit no examinar una comunicacin a menos que se haya cerciorado de que se han agotado todos los recursos de la jurisdiccin interna, salvo que la tramitacin de esos recursos se prolongue injustificadamente o no sea probable que brinde por resultado un remedio efectivo. 2. El Comit declarar inadmisible toda comunicacin que: a) Se refiera a una cuestin que ya ha sido examinada por el Comit o ya ha sido o est siendo examinada con arreglo a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales; b) Sea incompatible con las disposiciones de la Convencin; c) Sea manifiestamente infundada o est insuficientemente sustanciada; d) Constituya un abuso del derecho a presentar una comunicacin; e) Los hechos objeto de la comunicacin hayan sucedido antes de la fecha de entrada en vigor del presente Protocolo para el Estado Parte interesado, salvo que esos hechos continen producindose despus de esa fecha.

b) El nombre del Estado Parte contra el que se dirige la comunicacin; c) El objetivo de la comunicacin; d) Los hechos en que se basa la reclamacin; e) Las medidas adoptadas por el autor o la vctima para agotar todos los recursos de la jurisdiccin interna; f) La medida en que se est examinando o se ha examinado la misma cuestin en virtud de otro procedimiento de investigacin o arreglo internacional; g) La disposicin o las disposiciones de la Convencin cuya violacin se alega.

7.1.5

Aplicacin mediante el procedimiento de investigacin en virtud del Protocolo Facultativo

Otro novedoso procedimiento de aplicacin previsto en el Protocolo Facultativo es la disposicin que permite al Comit investigar las alegaciones de violaciones graves o sistemticas de los derechos consagrados en la CEDAW por un Estado Parte. Esto podra ser til para combatir las prcticas contra mujeres con discapacidad o prcticas que pudieran producir discapacidades en mujeres. Cuando el Comit recibe informacin sobre esas presuntas violaciones, invita al Estado Parte de que se trate a cooperar en el examen de la informacin y a presentar las observaciones pertinentes al Comit. Sobre la base de sus observaciones, y otra informacin fidedigna de que disponga, el Comit puede designar a uno o ms de sus miembros para que realice una investigacin e informe al Comit al respecto. Si el Estado Parte da su consentimiento, la investigacin puede incluir una visita a su territorio. Las investigaciones son confidenciales y en todas las etapas del procedimiento se solicitar la cooperacin del Estado Parte de que se trate. El Comit transmite sus conclusiones al Estado Parte junto con cualquier observacin y recomendacin. En un plazo de seis meses desde la recepcin de las conclusiones, observaciones y recomendaciones, el Estado Parte est obligado a presentar sus observaciones al Comit15. Al final del perodo de seis meses, el Comit puede, en caso necesario, invitar al Estado Parte a que le informe de las medidas adoptadas en respuesta a la investigacin. Tambin puede invitar al Estado Parte a presentar esa informacin en los informes peridicos ulteriores16. Para poner en marcha un procedimiento de investigacin en virtud del Protocolo Facultativo, la informacin acerca de presuntas violaciones de la Convencin debe ser enviada a la Divisin para el Adelanto de la
15 16

El prrafo 1 del artculo 58 del reglamento del Comit ofrece otra indicacin acerca de la forma y el contenido que deben tener las comunicaciones:
Artculo 58 1. El Secretario General podr pedir al autor de la comunicacin aclaraciones sobre los puntos siguientes: a) Nombre, direccin, fecha de nacimiento y ocupacin de la vctima y prueba de su identidad;
14

Protocolo Facultativo, artculo 5.

Protocolo Facultativo, artculo 8. Protocolo Facultativo, artculo 9.

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer

119

Mujer. Aparte del prrafo 1 del artculo 8 del Protocolo Facultativo y del prrafo 2 del artculo 82 del reglamento del Comit, hasta la fecha no se ha publicado documentacin sobre el formato y el contenido que debe tener la informacin presentada con arreglo a este procedimiento. El prrafo 1 del artculo 8 y el prrafo 2 del artculo 82 del reglamento dicen lo siguiente:
Artculo 8 (CEDAW) 1. Si el Comit recibe informacin fidedigna que revele violaciones graves o sistemticas por un Estado Parte de los derechos enunciados en la Convencin, el Comit invitar a ese Estado Parte a colaborar en el examen de la informacin y, a esos efectos, a presentar observaciones sobre dicha informacin. Artculo 82 (Reglamento del Comit) 2. El Comit determinar si considera que la informacin recibida contiene informacin fidedigna que revele violaciones graves o sistemticas por el Estado Parte interesado de los derechos proclamados en la Convencin.

Dos de las recomendaciones generales mencionan especficamente la discapacidad17. La Recomendacin general N. 18 sobre mujeres discapacitadas se centra explcitamente en las mujeres con discapacidad e insta a los Estados Partes a facilitar informacin sobre su situacin en sus informes peridicos. Entre las recomendaciones generales que se ocupan de los derechos de no discriminacin (como algo distinto de las diversas categoras de mujeres), la Recomendacin general N. 24 sobre el artculo 12 (la mujer y la salud) contiene una referencia a las mujeres con discapacidad. A continuacin se examina en ms detalle el contenido de las dos recomendaciones generales.

7.2

Aplicacin general de las normas de la CEDAW en el contexto de la discapacidad

Aunque no son muy detalladas, las disposiciones anteriores indican en cierta medida la forma y el contenido que debe tener la informacin que ha de presentarse con arreglo al procedimiento de investigacin. La informacin debe indicar que las presuntas violaciones son graves o sistemticas, especificando las fechas y la frecuencia con que suceden las violaciones, el nmero de mujeres afectadas y las repercusiones de esas prcticas. La informacin debe ser fidedigna, es decir, que debe estar apoyada por pruebas o ser corroborada por un gran nmero de fuentes. La informacin debe indicar el Estado Parte contra el que se dirige. 7.1.6 En busca de la claridad normativa: la publicacin de recomendaciones generales

El principal objetivo de esta seccin es exponer con claridad los mnimos que deben cumplir los Estados con respecto a la realizacin de los derechos amparados en la CEDAW para las mujeres con discapacidad. En ella se estudian los parmetros generales para la aplicacin de la Convencin en el contexto de la discapacidad, incluidas la Recomendacin general N. 18, la definicin de discriminacin contenida en la Convencin, las obligaciones generales de los Estados Partes y la obligacin de presentar informes peridicos. El artculo 1 de la CEDAW define la discriminacin como sigue:
A los efectos de la presente Convencin, la expresin discriminacin contra la mujer denotar toda distincin, exclusin o restriccin basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera.

Para ayudar a los Estados Partes a cumplir sus obligaciones en relacin con la CEDAW, el Comit publica recomendaciones generales en las que se interpretan y se elaboran distintos aspectos de sus derechos y obligaciones. Aunque las recomendaciones generales no tienen en s fuerza obligatoria, representan la interpretacin ms autorizada de la Convencin de que se dispone. Desde 1997, el Comit ha seguido un procedimiento en tres etapas para la elaboracin de recomendaciones generales. En primer lugar, solicita informacin acerca de la cuestin de que se trata a ONG y otras fuentes. En segundo lugar, un miembro del Comit prepara un borrador para que lo examine un grupo de trabajo del Comit en el siguiente perodo de sesiones. En tercer lugar, se aprueba un borrador revisado en el perodo de sesiones ulterior. Hasta la fecha, el Comit ha adoptado 24 recomendaciones generales y actualmente est elaborando la Recomendacin general N. 25 sobre la conciliacin de las medidas especiales temporales (artculo 4) con la norma general contra la discriminacin (artculo 2).

Puesto que la proteccin de la CEDAW se extiende a todas las mujeres, tambin se aplica a las mujeres discapacitadas. Cuando una mujer con discapacidad est expuesta a la discriminacin, no siempre queda claro si la prctica discriminatoria es atribuible a su sexo o a su discapacidad. La discriminacin contra las mujeres con discapacidad adopta diversas formas y la norma de comparacin difiere en consecuencia. Las mujeres discapacitadas pueden experimentar discriminacin respecto de las no discapacitadas; pueden compartir la discriminacin que experimentan otras mujeres en relacin con los hombres, o pueden experimentar discriminacin respecto de los hombres con discapacidad.
17

Recomendaciones N. 18 y N. 24 (HRI/GEN/1/Rev.5).

120

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Las mujeres discapacitadas a veces tienen que enfrentarse a prcticas eugensicas como la esterilizacin obligatoria o la prohibicin del matrimonio. En relacin con los hombres discapacitados, es posible que no padezcan discriminacin directa a este respecto ya que las polticas eugensicas de poblacin suelen afectar tanto a los varones como a las mujeres con discapacidad. En la prctica, en cambio, las mujeres con discapacidad suelen verse afectadas en mayor medida. Adems, si se toma como patrn de comparacin a los varones (y las mujeres) no discapacitados, la discriminacin es ms fcil de discernir18. Las mujeres discapacitadas suelen recibir servicios profesionales de rehabilitacin ms escasos o de peor calidad que los varones discapacitados19. El artculo 11 de la Convencin exige que los Estados Partes eliminen la discriminacin contra la mujer en el empleo. La norma de comparacin es pertinente en este contexto. No tiene mucho sentido comparar a las mujeres discapacitadas con los varones (o las mujeres) no discapacitados, pues los miembros de esos grupos no suelen necesitar rehabilitacin profesional. El comparador pertinente es, pues, los hombres discapacitados. 7.2.1 Aplicacin de la CEDAW en el contexto de la discapacidad: pertinencia de las Recomendaciones generales N. 18 y N. 24

Cabe sealar el nfasis que se hace en la participacin en el fragmento citado. La Recomendacin general N. 24 sobre el artculo 12 (la mujer y la salud) analiza el derecho a la salud y se refiere especficamente a las mujeres con discapacidad20. En el prrafo 6 dice
debe prestarse especial atencin a las necesidades y los derechos en materia de salud de las mujeres pertenecientes a grupos vulnerables y desfavorecidos como las mujeres con discapacidad fsica o mental.

Reconoce que ciertas prcticas culturales o tradicionales como la mutilacin genital de la mujer conllevan un alto riesgo de discapacidad (prrafo 12 b). Adems, el Comit recomienda (en la Recomendacin general N. 14) a los Estados Partes que adopten medidas apropiadas y eficaces encaminadas a erradicar la prctica de la circuncisin femenina. En la Recomendacin general N. 24 el Comit tambin manifiesta su preocupacin por las condiciones de los servicios de atencin mdica a las mujeres de edad, que a menudo viven ms que los hombres y son ms proclives que los hombres a padecer enfermedades que causan discapacidad (prrafo 24). La Recomendacin general N. 12 sobre la violencia contra la mujer pide a los Estados Partes que incluyan en sus informes peridicos informacin acerca de la incidencia de la violencia contra la mujer. Aunque no menciona especficamente a las mujeres con discapacidad, puede interpretarse lgicamente que las incluye, quiz especialmente en el contexto de los entornos institucionales. La Recomendacin general N. 23, importante recomendacin acerca de la vida poltica y pblica, no menciona a las mujeres con discapacidad ni sus dificultades en la esfera poltica. Tambin en este caso, no obstante, la lgica indica que las mujeres con discapacidad estn implcitamente incluidas. Adems de sus recomendaciones generales, el Comit ha indicado que pueden utilizarse otras fuentes para la interpretacin de los derechos previstos en la CEDAW en relacin con las mujeres con discapacidad. La Recomendacin general N. 18 alude al Programa Mundial de Accin para los Impedidos21 y a las Estrategias de Nairobi orientadas hacia el futuro para el adelanto de la mujer22. Adems, las directrices para la preparacin de informes por los Estados Partes en relacin con la CEDAW23 exigen a stos facilitar informacin acerca de las medidas adoptadas para aplicar la Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing24. La situaPrrafos 5, 6, 12 b, 24, 25 y 27. Resolucin 37/52 de la Asamblea General, de 3 de diciembre de 1982. 22 Vase http://www.un.org/esa/gopher-data/conf/fwcw/nfls/ nfls.en. 23 CEDAW/C/7/Rev. 3, prrs. 8 y 13 f. 24 Declaracin y Plataforma de Accin de Beijing, Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (A/CONF.177/20).
21 20

Dado que las disposiciones de la Convencin estn redactadas con carcter general, el papel de las recomendaciones generales es elaborar y aplicar los derechos consagrados en la CEDAW en contextos particulares. Las recomendaciones generales son un medio importante de hacer explcita la inclusin de las mujeres con discapacidad en la proteccin contra la discriminacin de que disfrutan todas las mujeres en virtud de la Convencin. La Recomendacin general N. 18 menciona la necesidad de adoptar medidas (inclusive medidas especiales) en las esferas del empleo (artculo 11), la educacin (artculo 10), los servicios de salud (artculo 12) y la seguridad social (artculo 13). Insta a los Estados Partes a proporcionar informacin acerca de la situacin de las mujeres con discapacidad en sus informes. Recomienda lo siguiente:
que los Estados Partes incluyan en sus informes peridicos informacin sobre las mujeres discapacitadas y sobre las medidas adoptadas para hacer frente a su situacin particular, incluidas las medidas especiales para que gocen de igualdad de oportunidades en materia de educacin y de empleo, servicios de salud y seguridad social y asegurar que puedan participar en todos los aspectos de la vida social y cultural.
18 Vase en general Theresia Degener, Disabled women and international human rights, Women and International Human Rights Law, Kelly D. Askin y Dorian M. Koenig (eds.) (Ardsley, N.Y.: Transnational, 2001), vol. III, pp. 262-282. 19 Ibd.

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer

121

cin especfica de las mujeres con discapacidad se menciona en todos estos instrumentos. Las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad de 199325 no se mencionan en la Recomendacin general N. 18 (adoptada en 1991). No obstante, nada impide el uso de las Normas Uniformes como gua para interpretar los derechos consagrados en la CEDAW en el contexto de las mujeres con discapacidad. 7.2.2 Obligaciones generales de los Estados en el contexto de las mujeres con discapacidad (artculo 2)

bin de los actos discriminatorios cometidos por agentes privados. Los prrafos a a g del artculo 2 establecen algunas de las medidas que los Estados Partes deben tomar para avanzar su poltica de eliminacin de la discriminacin contra las mujeres, incluidas las que padecen discapacidad. En virtud del artculo 2, los Estados Partes deben incorporar el principio de igualdad entre hombres y mujeres con discapacidad en su constitucin nacional y otras leyes y garantizar la realizacin efectiva de este principio. Deben prohibir toda discriminacin contra las mujeres, incluidas las discapacitadas, mediante la adopcin de medidas legislativas y de otra ndole, inclusive sanciones. Deben asegurarse de que las mujeres, incluidas las que tienen discapacidad, disfrutan de la misma proteccin legal de sus derechos que los hombres y que la proteccin contra la discriminacin est garantizada mediante tribunales nacionales competentes y otras instituciones pblicas. Los Estados Partes deben abstenerse de todo acto que discrimina contra las mujeres, incluidas las discapacitadas, y velar por que todas las autoridades hagan lo mismo. Deben modificar o abolir las leyes, normas, costumbres y prcticas existentes que discriminen a las mujeres con discapacidad adoptando todas las medidas apropiadas, inclusive legislacin. Por ltimo, deben derogar todas las disposiciones penales nacionales que constituyan discriminacin contra la mujer, incluidas las mujeres con discapacidad. La Recomendacin general N. 6 sobre mecanismo nacional efectivo y publicidad recomienda que los Estados Partes:
1. Establezcan o refuercen mecanismos, instituciones o procedimientos nacionales efectivos, a un nivel gubernamental elevado y con recursos, compromisos y autoridad suficientes para: a) Asesorar acerca de las repercusiones que tendrn sobre la mujer todas las polticas gubernamentales; b) Supervisar la situacin general de la mujer; c) Ayudar a formular nuevas polticas y aplicar eficazmente estrategias y medidas encaminadas a eliminar la discriminacin26;

El artculo 2 de la CEDAW estipula las siguientes obligaciones generales de los Estados Partes:
Los Estados Partes condenan la discriminacin contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una poltica encaminada a eliminar la discriminacin contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a: a) Consagrar, si an no lo han hecho, en sus constituciones nacionales y en cualquier otra legislacin apropiada el principio de la igualdad del hombre y de la mujer y asegurar por ley u otros medios apropiados la realizacin prctica de ese principio; b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carcter, con las sanciones correspondientes, que prohban toda discriminacin contra la mujer; c) Establecer la proteccin jurdica de los derechos de la mujer sobre una base de igualdad con los del hombre y garantizar, por conducto de los tribunales nacionales competentes y de otras instituciones pblicas, la proteccin efectiva de la mujer contra todo acto de discriminacin; d) Abstenerse de incurrir en todo acto o prctica de discriminacin contra la mujer y velar por que las autoridades e instituciones pblicas acten de conformidad con esta obligacin; e) Tomar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminacin contra la mujer practicada por cualesquiera personas, organizaciones o empresas; f) Adoptar todas las medidas adecuadas, incluso de carcter legislativo, para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prcticas que constituyan discriminacin contra la mujer; g) Derogar todas las disposiciones penales nacionales que constituyan discriminacin contra la mujer.

As, los Estados Partes estn obligados a establecer un mecanismo nacional efectivo para asesorar acerca de las repercusiones de todas las polticas oficiales en las mujeres, incluidas las discapacitadas. 7.2.3 Aceptabilidad de las medidas especiales temporales en el contexto de las mujeres con discapacidad

Cabe destacar dos caractersticas de las obligaciones de los Estados en relacin con la CEDAW. En primer lugar, el objetivo declarado de la Convencin es la igualdad completa y efectiva entre hombres y mujeres. En segundo lugar, los Estados Partes son responsables no slo de sus propios actos de discriminacin sino tam25 Resolucin 49/96 de la Asamblea General, de 20 de diciembre de 1993.

El artculo 4 de la CEDAW admite (aunque no exige) medidas especiales temporales en favor de la mujer. El texto dice as:
26

HRI/GEN/1/Rev.5.

122

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

1. La adopcin por los Estados Partes de medidas especiales de carcter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerar discriminacin en la forma definida en la presente Convencin, pero de ningn modo entraar, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o separadas; estas medidas cesarn cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato. 2. La adopcin por los Estados Partes de medidas especiales, incluso las contenidas en la presente Convencin, encaminadas a proteger la maternidad no se considerar discriminatoria.

senten informacin sobre las medidas especiales en sus informes. Con ello considera la aplicacin de medidas especiales un elemento central del disfrute de los derechos consagrados en la CEDAW por las mujeres con discapacidad. 7.2.4 El proceso de presentacin de informes por los Estados Partes: contenido exigido de los informes sobre las mujeres con discapacidad (artculo 18)

El artculo 18 dice lo siguiente: Segn el prrafo 1 del artculo 4, no constituyen discriminacin las ventajas en forma de cupos o distintas formas de acceso prioritario en esferas como la educacin o el empleo que se utilicen para acelerar el logro de la igualdad entre las mujeres con discapacidad y los hombres27. Esas medidas deben suspenderse, no obstante, cuando se haya logrado la igualdad de oportunidad y trato. El prrafo 1 del artculo 4 se basa en la creencia de que un da se alcanzar la igualdad de oportunidad y de trato entre hombres y mujeres, de modo que las medidas especiales ya no sern necesarias. En cambio, el prrafo 2 del artculo 4, que trata de las medidas especiales de proteccin de la maternidad, no tiene lmite temporal ya que, por mucho que cambie la sociedad, las mujeres seguirn quedndose embarazadas y dando a luz. De hecho, las mujeres con discapacidad afrontan mayores dificultades que las no discapacitadas en relacin con la maternidad. En gran medida, la falta de igualdad de oportunidades y de trato en relacin con la discapacidad se basa en prejuicios sociales y puede ser combatida y modificada mediante el uso de medidas especiales de carcter temporal. Por ejemplo, si un nmero suficiente de mujeres con discapacidad consigue el apoyo que necesita para vencer las barreras creadas por los prejuicios y la incomprensin y entrar en el mundo general del empleo, su lugar en ste y la presencia de la diferencia pronto sern reconocidos y aceptados como normales. Las futuras generaciones de mujeres con discapacidad no tendrn que enfrentarse a las mismas barreras sociales y por lo tanto no necesitarn cupos o distintas formas de acceso prioritario al empleo. De todos modos, como en el caso de la maternidad, puede haber aspectos y formas de discapacidad que siempre necesitarn medidas especiales para lograr la igualdad de oportunidades y de trato. Se recordar que el Comit recomienda en su Recomendacin general N. 18 que los Estados Partes pre27 Ibd.: La Recomendacin general N. 5 sobre medidas especiales temporales alienta a los Estados Partes a que hagan mayor uso de medidas especiales de carcter temporal como la accin positiva, el trato preferencial o los sistemas de cupos para que la mujer se integre en la educacin, la economa, la poltica y el empleo.

1. Los Estados Partes se comprometen a someter al Secretario General de las Naciones Unidas, para que lo examine el Comit, un informe sobre las medidas legislativas, judiciales, administrativas o de otra ndole que hayan adoptado para hacer efectivas las disposiciones de la presente Convencin y sobre los progresos realizados en este sentido: a) En el plazo de un ao a partir de la entrada en vigor de la Convencin para el Estado de que se trate; b) En lo sucesivo por lo menos cada cuatro aos y, adems, cuando el Comit lo solicite. 2. Se podrn indicar en los informes los factores y las dificultades que afecten al grado de cumplimiento de las obligaciones impuestas por la presente Convencin.

Segn el artculo 18, los informes de los Estados Partes deben describir las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra ndole que hayan adoptado para cumplir sus obligaciones en relacin con la CEDAW. Los informes tambin deben dar cuenta de los progresos realizados e indicar los factores y las dificultades encontrados. En las Directrices para la elaboracin de los informes de los Estados Partes se exponen con mayor detalle las obligaciones de los Estados Partes en relacin con la presentacin de informes. El Comit adopt la primera versin de las directrices en 1983 y la ltima revisin en 199628. Segn las directrices, los informes iniciales de los Estados Partes deben dividirse en dos partes. La primera parte se preparar conforme a las directrices consolidadas para la parte inicial de los informes que los Estados Partes deben presentar con arreglo a todos los dems instrumentos internacionales de derechos humanos29. En la segunda parte se suministrar informacin concreta en relacin con cada artculo de la Convencin, en particular sobre las disposiciones constitucionales, legislativas y administrativas o medidas de otra ndole en vigor. El Comit pide a los Estados Partes que presenten copias de los textos legislativos y administrativos que mencionen en sus informes.
CEDAW/C/7/Rev.3. Directrices consolidadas para la parte inicial de los informes de los Estados Partes (HRI/CORE/1, anexo).
29 28

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer

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Cuando el texto original no se presente, el informe deber contener informacin suficiente para ser comprendido sin tener que remitirse a dicho texto30. Adems de informacin sobre la condicin jurdica de la mujer, la segunda parte de los informes iniciales debe contener informacin sobre la situacin de facto de la mujer y el grado en que disfruta de cada uno de los derechos previstos en la CEDAW. Los Estados Partes debern procurar proporcionar todos los datos desglosados por sexo en todas las esferas que abarcan la Convencin y las recomendaciones generales del Comit31. Los Estados Partes tambin deben suministrar toda informacin suplementaria sobre los progresos logrados en la realizacin de cada derecho desde la entrada en vigor de la Convencin, inclusive sobre el establecimiento de programas e instituciones32. Los informes iniciales deben incluir informacin sobre los obstculos33 que se oponen a la igualdad de participacin de las mujeres en la vida poltica, social, econmica y cultural34. El informe tambin debe indicar cualesquiera restricciones o limitaciones impuestas por la ley, la prctica o la tradicin o de cualquier otra manera al goce de cada derecho consagrado en la Convencin35. Debe incluir informacin sobre la situacin de las ONG y otras asociaciones de mujeres y su participacin en la elaboracin y ejecucin de planes y programas de las autoridades pblicas36. Todos los informes iniciales y la documentacin complementaria se presentarn en uno de los idiomas de trabajo del Comit del modo ms conciso posible37. Adems, los Estados Partes deben informar acerca de toda reserva formulada a la Convencin. Cuando presenten reservas sustantivas, deben indicar por qu las consideran necesarias, si el Estado Parte ha presentado reservas comparables respecto de derechos y obligaciones previstos en otros tratados que sean compatibles con sus reservas a la CEDAW, y el efecto concreto de las reservas en las leyes y polticas nacionales; tambin debe informar de si existen planes para limitar los efectos de las reservas y en ltima instancia retirarlas y, en la medida de lo posible, especificar un plazo para su retiro38. Los Estados Partes que hayan manifestado reservas generales que no se refieren a un artculo concreto de la Convencin, o reservas a los artculos 2 y 3, debern
CEDAW/C/7/Rev.3, prrs. 4 a y 6. Ibd., prrs. 4 d y 5. Vase tambin la Recomendacin general N 9 sobre datos estadsticos acerca de la situacin de la mujer (HRI/ GEN/1/Rev.5). 32 CEDAW/C/7/Rev. 3, prr. 4 b y c. 33 Recomendacin general N. 1 sobre la presentacin de informes por los Estados Partes (HRI/GEN/1/Rev.5). 34 CEDAW/C/7/Rev.3, prrafo 7. 35 Ibd., prr. 4 e. 36 Ibd., prr. 4 f. 37 Ibd., prr. 10. 38 Ibd., prr. 9 a y b. Vanse tambin las Recomendaciones generales N. 4 y N. 20 sobre las reservas formuladas a la Convencin (HRI/GEN/1/Rev.5).
31 30

hacer un esfuerzo especial para informar sobre las consecuencias de esas reservas y su interpretacin39. Las directrices para la presentacin de los informes segundo y subsiguientes son anlogas a las correspondientes a los informes iniciales. Deben incluir los asuntos que no se hubieran tratado en el informe inicial y concentrarse en el perodo comprendido entre el examen de su informe ms reciente y la fecha de preparacin de su ltimo informe40. Adems, los Estados Partes debern tener en cuenta las actas del Comit relativas al informe anterior, incluir las medidas jurdicas y de otra ndole adoptadas desde el informe anterior para aplicar la Convencin y describir los progresos efectivos realizados para promover y lograr la eliminacin de la discriminacin contra la mujer41. En el contexto de la discapacidad, la Recomendacin general N. 18 observa que los informes de los Estados Partes apenas contienen informacin sobre las mujeres discapacitadas. Refirindose al artculo 3 (derechos humanos y libertades fundamentales), manifiesta su preocupacin por las mujeres con discapacidad, que sufren de una doble discriminacin por la situacin particular en que viven42. Aunque la Recomendacin general N. 18 define esferas de accin prioritaria para la informacin acerca de las mujeres con discapacidad (derechos humanos y libertades fundamentales y medidas especiales en materia de educacin y de empleo, servicios de salud y seguridad social), claramente no implica que con ello los Estados Partes queden exentos de informar acerca de las mujeres con discapacidad en relacin con el resto de disposiciones de la Convencin.

7.3

Estudios de casos sobre el uso actual de la CEDAW en el contexto de la discapacidad

En la presente seccin se examina el uso actual de la CEDAW en el contexto de la discapacidad. Se estudian cinco informes peridicos recientes: los de Azerbaiyn, Bulgaria, Finlandia, Indonesia e Irlanda. Esos Estados Partes se escogieron con arreglo a la disponibilidad de documentacin y para garantizar una distribucin geogrfica razonable. Dan una indicacin acerca del funcionamiento del sistema de la CEDAW en el contexto de la discapacidad. Se recordar que la Recomendacin general N. 18 pide especficamente a los Estados Partes que incluyan informacin acerca de las mujeres con discapacidad en sus informes en relacin con los artculos 10 (educacin), 11 (empleo), 12 (salud) y 13 (seguridad social).
CEDAW/C/7/Rev.3, prr. 9 c. Ibd., prr. 11. 41 Ibd., prr. 13. 42 Recomendacin general N. 18 sobre mujeres discapacitadas (HRI/GEN/1/Rev.5).
40 39

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

a) Informe inicial de Azerbaiyn (1996) El informe inicial de Azerbaiyn se public en septiembre de 199643. Azerbaiyn es un Estado Parte relativamente reciente que se independiz de la ex Unin de Repblicas Socialistas Soviticas en 1995. El informe no abordaba la situacin de las mujeres con discapacidad. El artculo 25 de la Constitucin garantiza la igualdad respecto de varios aspectos, que no incluyen la discapacidad. El artculo 19 de la Ley Constitucional de Independencia Estatal de la Repblica de Azerbaiyn establece las disposiciones de igualdad del Estado Parte, que no hacen referencia directa a la discapacidad:
Todos los ciudadanos de la Repblica de Azerbaiyn tienen los mismos derechos y obligaciones de conformidad con la ley. La Repblica de Azerbaiyn, al suscribir la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Acta Final de la Conferencia de Helsinki y otros documentos jurdicos internacionales generalmente reconocidos, garantiza el disfrute y el libre ejercicio de todos los derechos y libertades en ellos contenidos, con independencia del sexo, el origen racial o tnico, la religin, el origen social, las convicciones polticas y otras circunstancias.

Esto sugiere que en el Cdigo de la Seguridad Social existen disposiciones que pueden aplicarse a las mujeres con discapacidad. En ciertas situaciones, las madres tienen derecho a pensiones del Estado. Las madres de nios discapacitados que han criado a los nios hasta los ocho aos de edad tienen derecho a una pensin de vejez al cumplir los 50 aos con al menos 15 aos de servicio46. Actas resumidas No se menciona la discapacidad en el acta resumida. Observaciones finales No se menciona la discapacidad en las observaciones finales47. b) Segundo y tercer informe peridico de Bulgaria (1994) Informe del Estado Parte Los informes peridicos segundo y tercero de Bulgaria relativos a la Convencin se presentaron refundidos en un solo documento en noviembre de 199448. El informe consolidado no se ocupa explcitamente de las mujeres con discapacidad. En el informe se analizan los profundos cambios polticos de los aos recientes, que dieron lugar a una nueva Constitucin para Bulgaria. La Constitucin contiene una clusula de no discriminacin que no menciona la discapacidad como motivo prohibido de discriminacin. En el momento de redactarse el presente informe, Bulgaria no haba adoptado an una carta de derechos humanos, aunque haba planes para introducir una carta de ese tipo para velar por que Bulgaria cumpla sus obligaciones legales internacionales49. En esos planes no se haca referencia directa a las mujeres con discapacidad. No se mencionaba especficamente a las mujeres con discapacidad en el contexto de la violencia contra la mujer, dentro o fuera de instituciones. El Cdigo Penal de Bulgaria prev el delito de abuso sexual contra cualquier persona en situacin de indefensin. El castigo para un delito de ese tipo es la reclusin durante un perodo mximo de cinco aos. Las estadsticas que aparecen en el informe no contienen alusin alguna a las mujeres con discapacidad.
46 47

Aunque no se menciona especficamente la discapacidad, cabe suponer que queda comprendida en otras circunstancias. Segn el informe, el sistema educativo prev escuelas, clases, grupos y estudios a domicilio especiales para los nios con inmadurez fsica y retraso mental44. El prrafo 111 del informe se ocupa de la proteccin de la muer embarazada. El Cdigo Laboral prev arreglos de trabajo flexibles para las mujeres que se ocupan de un familiar enfermo. Tambin se prev un permiso no remunerado para ocuparse de los nios que padecen enfermedades crnicas45. La Ley de Empleo estipula que las personas que necesitan particular proteccin social incluyen a las mujeres que cran nios en edad preescolar o nios discapacitados. El Estado Parte presta asistencia a este grupo en la bsqueda de empleo, organiza cursos de capacitacin para ellas y les concede exenciones fiscales. Segn el prrafo 117,
Los derechos de los ciudadanos a la seguridad social se establecen en el artculo 38 de la Constitucin de la Repblica de Azerbaiyn. Todos los ciudadanos tienen derecho a la seguridad social al alcanzar la edad establecida por la ley o por motivos de enfermedad, invalidez, prdida del cabeza de familia o incapacidad para el trabajo.
43

CEDAW/C/AZE/1 44 Ibd. 45 Ibd., prr. 104.

Ibd., prr. 118. A/53/38, prrs. 69 a 79. 48 CEDAW/C/BGR/2-3. 49 Ibd., prr. 35.

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer

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En el contexto del empleo se observa una referencia indirecta a las personas con discapacidad. El artculo 48 de la Constitucin de Bulgaria estipula lo siguiente:
1) Los ciudadanos tienen derecho al trabajo. El Estado Parte procurar ofrecer las condiciones necesarias para el ejercicio de este derecho. El Estado Parte crear condiciones que favorezcan el ejercicio del derecho al trabajo por los discapacitados fsicos o mentales.

Observaciones finales53 No se hizo referencia a las mujeres con discapacidad en las observaciones finales. c) Cuarto informe peridico de Finlandia (1999) Informe del Estado Parte El cuarto informe peridico de Finlandia en virtud de la Convencin se public en 199954. La discapacidad se menciona en el contexto de los artculos 5 (prejuicios y estereotipos) y 11 (discriminacin en el empleo). En relacin con el artculo 555, Finlandia afirma que la situacin social de las mujeres discapacitadas ha sido objeto de debate pblico durante aos y que ha aumentado mucho la sensibilizacin respecto de sus derechos durante los aos noventa. La rehabilitacin y la participacin en la sociedad se destacan en la poltica social para los discapacitados. Se afirma que los servicios y la asistencia son elementos centrales de esa poltica y que los servicios a los que los gravemente discapacitados tienen el denominado derecho subjetivo han aumentado en los aos noventa. Incluyen la rehabilitacin y los servicios mdicos con arreglo a la Ley relativa a los servicios para los discapacitados, e incluyen transportes, interpretacin, vivienda, mejora de viviendas y suministro de instrumentos de y equipo para el hogar. Segn el informe, los servicios especiales para los discapacitados mentales son utilizados por 21.000 personas. Uno de los principales propsitos de un proyecto a tres aos introducido en 1997 (Redes de Servicios Especiales) por el Ministerio de Asuntos Sociales y Salud es la prestacin de servicios especiales para los discapacitados mentales. El informe de Finlandia seala que la prestacin de esos servicios especiales se est trasladando de los distritos a los municipios. No obstante, la atencin en el nivel de distrito seguir apoyando a la del nivel municipal con asistencia y expertos en las instituciones. Se informa de que la institucionalizacin est disminuyendo, sustituida por el alojamiento en la comunidad y servicios auxiliares. El informe seala que es especialmente difcil atender las necesidades de servicios de los discapacitados mentales mayores que viven con sus padres, que necesitarn servicios pblicos de vivienda en un futuro prximo. En el contexto del artculo 1156, el informe indica bajo el encabezamiento apoyo a la capacitacin profesional y el empleo de los discapacitados que las mejo53 54

2)

El prrafo 3 del artculo 51 de la Constitucin afirma que:


3) Las personas de edad que no tengan familiares ni puedan mantenerse a s mismas, as como las personas con discapacidad fsica o mental, contarn con la proteccin especial del Estado Parte y de la sociedad.

Segn el informe, el sistema de asistencia social de Bulgaria prev instituciones para los discapacitados50. La institucionalizacin de las personas con discapacidad se menciona bajo un prisma positivo como ayuda para aliviar el trabajo de las mujeres en la familia. Se menciona el hecho de que no se dispone de suficientes servicios de este tipo. Otra referencia indirecta a la discapacidad se hace en relacin con el artculo 18 del Cdigo de la Familia, que trata sobre el matrimonio y la familia. Una de las obligaciones de igualdad entre los esposos es el de la atencin mutua51, especialmente en caso de enfermedad, discapacidad y carga de trabajo excepcional. El hecho de no prestar esa atencin por parte del cnyuge sano se considera una infraccin de sus obligaciones conyugales. En sus conclusiones, el informe reconoce que los jubilados y los discapacitados han demostrado ser los grupos ms vulnerables durante el perodo de transicin social dadas las dificultades financieras de Bulgaria y la poltica de reforma estructural y econmica52. Lista de cuestiones La lista no estaba disponible en el momento de prepararse el presente informe. Respuestas a la lista de cuestiones Las respuestas no estaban disponibles en el momento de prepararse el presente informe. Actas resumidas No se hizo alusin a la cuestin de las mujeres con discapacidad.
50

Ibd., prr. 110. 51 Ibd., prr. 147. 52 Ibd., prr. 110.

A/53/38, prrafos 208-261. CEDAW/C/FIN/4. 55 Ibd., prr. 3. 56 Ibd., prr. 5.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

ras en la empleabilidad de la poblacin discapacitada mejora su plena integracin en la sociedad. En conformidad con las directivas de la Unin Europea en materia de empleo, y con la ayuda de mtodos de empleo creados por el Fondo Social Europeo, el objetivo de la poltica de Finlandia a este respecto es aumentar la tasa de empleo de toda la poblacin. La finalidad es mejorar el control de la calidad del empleo subvencionado y mejorar la capacitacin de los asesores laborales y la organizacin de servicios de asesora laboral a fin de abarcar todo el pas antes de finales del ao 2000. Como parte del plan finlands de empleo bajo las directivas de la Unin Europea, la legislacin sobre prestaciones para rehabilitacin, prestaciones por discapacidad y pensiones del Estado se enmend en 1999. Las enmiendas garantizan el derecho de las personas discapacitadas de 16/17 aos a la capacitacin profesional y a una mayor prestacin para rehabilitacin. Segn el informe, los jvenes gravemente discapacitados que se retiran a los 16 aos sin una evaluacin de su capacidad de trabajo y sin rehabilitacin no recibirn una pensin de invalidez a menos que se haya demostrado que la rehabilitacin ocupacional es imposible. Las personas que tienen derecho a una pensin de invalidez pueden interrumpirla durante un perodo comprendido entre seis meses y seis aos. Para que trabajar sea ms provechoso que estar recibiendo una pensin, durante esa interrupcin se abona una prestacin especial por discapacidad. La terminologa que se utiliza en el informe en relacin con las mujeres (y otros) con discapacidad incluye la siguiente: mujeres discapacitadas, gravemente discapacitados, discapacitados mentales, personas con discapacidad mental que se hacen mayores, los discapacitados, la poblacin discapacitada, las personas discapacitadas, los jvenes gravemente discapacitados y pensin de invalidez. Lista de cuestiones La lista de cuestiones del Comit en relacin con el cuarto informe peridico de Finlandia fue presentada al gobierno finlands en julio de 200057. Puesto que el Comit examin conjuntamente los informes tercero y cuarto de Finlandia, las cuestiones de la lista se refieren a ambos informes. En la lista de cuestiones se menciona la discapacidad en el contexto de los artculos 5, 11 y 12. En el contexto del artculo 558, el grupo de trabajo solicit ms informacin sobre el proyecto de Redes de Servicios Especiales mencionado en el cuarto informe peridico. Tom nota de que 21.000 personas haban utilizado los servicios especiales para los discapacita57 58

dos mentales. Otras preguntas planteadas por el grupo de trabajo fueron las siguientes:
Existen datos desglosados por sexos acerca de las personas discapacitadas, incluidas las discapacitadas mentales? Existen medidas para proteger a las mujeres discapacitadas de los abusos? Tienen acceso las mujeres discapacitadas a toda la gama de servicios de atencin sanitaria para sus necesidades especiales? Qu disposiciones existen para que puedan proseguir su educacin y capacitacin? En qu medida se proporciona y disea transporte pensado para la accesibilidad, la seguridad y la comodidad de las mujeres discapacitadas? Descrbanse casos de mujeres discapacitadas que hayan sido sometidas a abusos fsicos y sexuales mientras estaban a cargo de su familia o de la comunidad y las medidas adoptadas para combatir esos abusos. Srvanse facilitar estadsticas sobre violencia contra mujeres discapacitadas.

El grupo de trabajo tambin pidi ms informacin acerca del cambio de responsabilidad respecto del cuidado de las personas de edad y los discapacitados de las mujeres a los hombres tal y como se describe en los informes peridicos tercero y cuarto. Observ que esa atencin reciba apoyo slo mediante prestaciones de atencin en el hogar para nios y familiares. Algunas de las preguntas que formul el grupo de trabajo a Finlandia en relacin con el artculo 5 tenan por objeto aclarar la informacin sobre las mujeres con discapacidad que figuraba en el informe y otras se referan a cuestiones como la educacin, el transporte pblico y los malos tratos a mujeres con discapacidad que no se haban mencionado. En el contexto del artculo 11, el grupo de trabajo pidi ms informacin sobre la ejecucin del Plan de Empleo de Finlandia en relacin con la discapacidad. Deseaba saber cuntas mujeres discapacitadas reciban prestaciones con arreglo al plan en comparacin con los hombres discapacitados. En el contexto del artculo 12, el grupo de trabajo observ que, segn un estudio mencionado en el tercer informe de Finlandia, el 60 % de la poblacin haba padecido alguna forma de enfermedad mental y que esas enfermedades eran ms comunes entre las mujeres que entre los varones. El grupo de trabajo pregunt cules eran las principales causas, qu medidas haba adoptado el Gobierno para atender la cuestin y si el Gobierno haba emprendido un anlisis de gnero de los servicios de atencin de salud mental. La terminologa utilizada por el grupo de trabajo en relacin con las mujeres (u otras personas) con disca-

CEDAW/PSWG/2001/I/CRP.1/Add. 3. Ibd., prrs. 20 y 21.

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pacidad inclua discapacitados mentales, personas discapacitadas, mujeres discapacitadas, los discapacitados, enfermedades mentales, discapacidad y varones discapacitados. Respuestas a la lista de cuestiones Las respuestas del Gobierno finlands a la lista de cuestiones fueron recibidas por el Comit en septiembre de 2000. Mencionaban la discapacidad en el contexto de los artculos 5, 11 y 12. En relacin con el artculo 5, el Gobierno de Finlandia seal que la discapacidad es uno de los motivos prohibidos de discriminacin en su Constitucin revisada. Adems, en virtud de la Ley sobre Enseanza Bsica, el lenguaje de signos poda elegirse como idioma de instruccin y ensearse, si el responsable legal lo deseaba, como el idioma materno de una persona. El Gobierno facilit informacin sobre el proyecto de Redes de Servicios Especiales. La primera parte del proyecto, que se llev a cabo en 1998-1999, se haba concebido para garantizar que los 460 municipios tuvieran acceso a expertos en servicios especiales (por ejemplo servicios especiales para los discapacitados mentales). Adems de agentes del Estado Parte, se inform de que haban participado en el proyecto instituciones docentes y ONG. En respuesta a la preguntas del Comit acerca de datos desglosados por sexos sobre personas discapacitadas", el Gobierno finlands dijo que no se dispona de esos tratos. En respuesta a la cuestin de los malos tratos a las mujeres discapacitadas, afirm que haba aumentado la sensibilizacin acerca de los abusos sexuales contra mujeres discapacitadas y que haba sido tema de debate pblico. Sobre el aspecto de la proteccin jurdica, el Gobierno afirm que el Cdigo Penal finlands haba sido enmendado en 1998 y que los abusos sexuales contra los discapacitados era un delito penal. Tambin se inform de que el Cdigo Penal contena disposiciones independientes en las que se protega a las personas internadas en instituciones. En cuanto a las medidas coercitivas en la asistencia social y la atencin de salud, el Ministerio de Asuntos Sociales y Salud estaba preparando disposiciones que protegeran a los discapacitados del acoso sexual. Las personas con discapacidades graves, en virtud de la Ley de Servicios y Asistencia para los Discapacitados, tienen derecho a un asistente personal. Mientras que el propsito primario de esta Ley es garantizar la vida independiente de una persona discapacitada y reducir su dependencia de otras personas, un asistente personal tambin ayudara a proteger contra los abusos sexuales. En general, se inform de que el problema haba sido abordado en muchas instituciones para los discapacitados capacitando al personal en la identificacin de los abusos sexuales. No se dispona de esta-

dsticas sobre los delitos cometidos contra las mujeres discapacitadas. Sobre la cuestin del acceso de las mujeres discapacitadas a la atencin de salud, el Gobierno afirm que aunque las necesidades especiales de los discapacitados se tenan en cuenta en general en el sistema de atencin sanitaria, no todos los centros de salud o los municipios podan ofrecer a los discapacitados los servicios necesarios de tal forma que se tuvieran en cuenta sus necesidades especiales. En esos casos, se los remitir a otros establecimientos. El establecimiento de vnculos entre servicios municipales era una forma de abordar el problema. En respuesta a las preguntas del grupo de trabajo sobre la educacin y capacitacin de mujeres con discapacidad, las autoridades finlandesas afirmaron que tanto los hombres como las mujeres con discapacidad tenan en principio buenas posibilidades para estudiar. Reconocieron que, aunque no haba obstculos legislativos a la educacin de las mujeres con discapacidades, haba problemas prcticos como la falta de servicios de apoyo... en los estudios y de acceso fsico a los edificios que obstaculizaba el acceso a los centros de enseanza en algunas localidades. En respuesta a la pregunta del grupo de trabajo acerca de la comodidad, accesibilidad y seguridad del transporte pblico, el Estado Parte seal que la comodidad del transporte pblico se estaba mejorando constantemente. En el distrito de Helsinki todos los nuevos vehculos de transporte pblico tenan que ser accesibles. En cambio, la accesibilidad de los autocares de larga distancia no se haba mejorado en la misma medida que la de los municipales. El Estado Parte tambin reconoci que, mientras que se estaban diseando nuevos trenes para mejorar su accesibilidad, los trenes ms antiguos eran problemticos para los discapacitados. En el contexto del artculo 1159, en su respuesta, Finlandia seal que el 58 % de los cerca de 80.000 discapacitados registrados como solicitantes de empleo durante 1999 eran mujeres. Entre todos los clientes discapacitados que solicitaban asesoramiento profesional, alrededor del 60 % eran mujeres. En 1999, 9.000 personas con discapacidades haban iniciado cursos de capacitacin para entrar en el mercado laboral, 32.237 haban encontrado trabajo en el mercado laboral libre y ms de 12.000 colocaciones se haban conseguido mediante medidas de apoyo aplicadas por la administracin de trabajo. En la respuesta se incluan cuatro cuadros en los que apareca el nmero de mujeres discapacitadas en talleres protegidos, unidades de actividad diurna y solicitantes de rehabilitacin profesional en oficinas de empleo y con arreglo a un plan de rehabilitacin a
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CEDAW/PSWG/2001/I/CRP.1/Add.3, preguntas 35 y 37.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

cargo de las instituciones de seguridad social. Adems de las medidas adoptadas con arreglo al Plan de Empleo de Finlandia, se haban adoptado nuevas medidas con apoyo del Fondo Social Europeo para mejorar las posibilidades educativas y de empleo de las personas con discapacidades. Esas medidas incluan asesoramiento para la bsqueda de empleo basada en el apoyo de homlogos, desarrollo del empleo subvencionado, casas de recreo y rehabilitacin para personas con problemas mentales, empresas sociales y cooperativas as como caminos individuales para el empleo. Se inform de que las medidas ayudaban a las mujeres con discapacidad a integrarse en la vida laboral. Se estaba desarrollando un sistema de calidad para el empleo subvencionado y se estaba capacitando a especialistas en ese campo. Se haban adoptado medidas para ampliar un proyecto del Fondo Social Europeo llamado el modelo de la Fountain House, para ayudar a personas con problemas mentales que estaban recibiendo rehabilitacin a encontrar empleo. Se inform de que se estaban introduciendo reformas en la esfera del trabajo protegido. Tambin se seal que los requisitos para la prestacin por discapacidad eran distintos para los ciudadanos finlandeses y los extranjeros. En el contexto del artculo 1260, el Estado Parte explic que la cifra del 60 % que se mencionaba en el cuarto informe peridico como el nmero de personas con enfermedad mental era una lamentable confusin. La cifra se refera a un estudio en el que se haba preguntado a una muestra representativa de la poblacin acerca de sus problemas mentales cotidianos (como estrs, melancola, nerviosismo o tensin, sensacin de impotencia o cansancio). Aproximadamente una de cada seis personas experimentaba trastornos mentales reales que necesitaban tratamiento. Actas resumidas Las actas no estaban disponibles en el momento de redactarse el presente documento. Observaciones finales En las observaciones finales acerca del cuarto informe peridico de Finlandia no se mencionaba la discapacidad61. d) Informes peridicos segundo y tercero de Indonesia (1997) Informe del Estado Parte Los informes peridicos segundo y tercero del Gobierno de Indonesia en relacin con la CEDAW se
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publicaron refundidos en un solo documento en febrero de 199762. La discapacidad se menciona en el contexto del artculo 5. En relacin con el artculo 563, el informe dice que un nuevo planteamiento de la educacin familiar intenta animar a los hombres a compartir la responsabilidad en aspectos de la vida familiar como la atencin de los ancianos, los enfermos y los discapacitados. El informe no ofrece informacin acerca de los derechos especficos de las mujeres con discapacidades. Lista de cuestiones En la lista de cuestiones relativa a los informes peridicos segundo y tercero de Indonesia no se menciona la discapacidad64. Respuestas a la lista de cuestiones Las respuestas ofrecidas no guardan relacin con las mujeres con discapacidad, pues no se haban planteado cuestiones pertinentes en la lista de cuestiones. Actas resumidas En las actas resumidas del examen de los informes peridicos segundo y tercero de Indonesia no se hace mencin de la discapacidad65. Observaciones finales Las observaciones finales acerca de los informes peridicos segundo y tercero de Indonesia no mencionan la discapacidad66. e) Informes peridicos segundo y tercero de Irlanda Los informes peridicos segundo y tercero de Irlanda se publicaron refundidos en un solo documento en agosto de 199767. Se hace mencin especfica de las mujeres y otras personas con discapacidades en relacin con los artculos 2, 3, 10, 11, 12 y 13. En cuanto al artculo 2, el informe se refiere a la Ley de Asistencia Social de 1996 y, ms particularmente, a la prestacin para el mantenimiento de la persona discapacitada (con el nuevo nombre de prestacin por discapacidad). Esta disposicin tiene por objeto bene62 63

Ibd., pregunta 40. A/56/38, prrs. 279-311.

CEDAW/C/IND/2-3. Ibd., pg. 25. 64 CEDAW/C/1998/CRP.1/Add.3. 65 CEDAW/C/SR.377. 66 A/53/38, prrs. 262-311. 67 CEDAW/C/IRL/2-3

Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer

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ficiar tanto a hombres como a mujeres con discapacidad. En el informe se menciona especficamente a las mujeres con discapacidad en relacin con el artculo 3. Se alude a las actividades y el informe final de una Comisin de alto nivel sobre la situacin de las personas con discapacidad. Segn el informe, se calcula que el 5% de la poblacin son mujeres con discapacidades que pueden surgir una doble desventaja. Se alude a varias leyes en materia de vivienda y al requisito de que las autoridades responsables de la vivienda pblica identifiquen a los discapacitados/minusvlidos como categora independiente en su evaluacin de las necesidades. El informe reconoce la necesidad de legislacin contraria a la discriminacin respecto de las mujeres con discapacidad. Se informa de que estn muy adelantados los planes para la promulgacin de esa legislacin. Tambin se alude a la educacin especial, entre otras cosas para los nios con discapacidades mentales y de otro tipo68. El informe destaca la asignacin de puestos de maestros adicionales, el establecimiento de un servicio psicolgico general en las escuelas y la necesidad de ofrecer un sistema que sea lo bastante flexible para atender las necesidades y capacidades particulares de los alumnos discapacitados. En relacin con el artculo 11, se alude a las prestaciones de la seguridad social como las de enfermedad, invalidez y otras relacin con la incapacidad laboral. En cuanto al artculo 13, se ofrecen estadsticas sobre hombres y mujeres que reciben la prestacin por discapacidad. En 1990, el nmero de hombres que reciban ese tipo de prestaciones superaba en 3000 al de mujeres. Para 1996, estaban recibiendo esas prestaciones unas 5000 mujeres ms que hombres. La cifra relativa a las mujeres se haba mantenido en general igual, mientras que la de los hombres haba disminuido cada ao. Las cifras se interpretaban como indicativas de una dificultad en la esfera del empleo para las mujeres con discapacidad69. En cuanto a la salud de las mujeres, el informe afirmaba en relacin con el artculo 12 que el Departamento de Salud tena el propsito de introducir una carta del paciente para abarcar a grupos como los enfermos mentales y las personas con discapacidades mentales o fsicas. En el informe tambin se abordaba la cuestin de la salud mental, indicando que los servicios psiquitricos estaban pasando de un planteamiento basado en instituciones a otro basado en la comunidad. Lista de cuestiones En su lista de cuestiones, el Comit pidi la siguiente informacin acerca de las mujeres con discapacidad:
68

Descrbanse los mecanismos de que se dispone para vigilar las medidas de proteccin de grupos de mujeres vulnerables como... las mujeres con discapacidades70.

Respuestas a la lista de cuestiones En respuesta a la pregunta anterior, el Estado Parte se refiri a las protecciones de no discriminacin que ofrece la Ley de Igualdad en el Empleo para las personas con discapacidad. Tambin se refiri al Proyecto de Ley sobre la Igualdad en la Condicin Jurdica y Social, que supondra una proteccin adicional contra la discriminacin de las personas con discapacidad en distintas esferas del empleo. Adems, se facilitara financiacin para un nuevo Consejo de las Personas Discapacitadas y se fundara un Organismo Nacional para los Discapacitados, de carcter reglamentario. El Estado Parte indic su reconocimiento de que las mujeres con discapacidad podran ser vctimas de doble discriminacin71. Actas resumidas Las actas resumidas an no se haban publicado en el momento de redactarse el presente documento. Observaciones finales No hay referencias a la discapacidad en las observaciones finales72.

7.4
7.4.1

Conclusiones y perspectivas futuras en relacin con la CEDAW


Conclusiones

Los cinco informes examinados anteriormente slo ofrecen una imagen rpida de los informes recientes presentados en relacin con la CEDAW. Sin embargo, aunque la muestra es pequea, pueden extraerse varias conclusiones preliminares. La Convencin tiene enormes posibilidades para las mujeres con discapacidad que padecen doble discriminacin; el Comit considera que sus disposiciones son importantes instrumentos para mejorar los niveles de participacin de esas mujeres. Los informes estudiados difieren notablemente en cuanto a la atencin que prestan a las mujeres con discapacidad y el planteamiento adoptado. Aunque la informacin que se ofrece acerca de esas mujeres es ms amplia en algunos informes, no puede decirse que ninguno haya alcanzado los niveles de informacin acerca de las mujeres con discapacidad que establece la
70 71

Ibd., pg. 80. 69 Ibd., cuadro 13.2.

CEDAW/C/1999/II/CRP.1/Add.1, cuestin 10. CEDAW/PSWG/1999/II/CRP.1/Add.3. 72 A/54/38, prrs. 161-201.

130

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Recomendacin general N. 18 sobre las mujeres discapacitadas ni en las directrices relativas a la presentacin de informes. Lo ideal sera que los informes contuviesen informacin acerca de la situacin de las mujeres con discapacidad en relacin con cada derecho, inclusive su situacin real de facto y de jure, las medidas adoptadas para mejorar su situacin, los progresos realizados y las dificultades y los obstculos encontrados. De la muestra se desprende que el Comit suele solicitar informacin adicional sobre las mujeres con discapacidad en su lista de cuestiones cuando se ofrece voluntariamente informacin acerca de la discapacidad en el informe del Estado Parte. Por el contrario, si no se menciona la discapacidad, tampoco se suele aludir a ella en las fases ulteriores. Las respuestas de los Estados Partes a la lista de cuestiones suelen centrarse de forma bastante limitada a las cuestiones planteadas en la lista. Incluso cuando la cuestin de la discapacidad surge en el dilogo entre el

Comit y la delegacin del Estado Parte, por lo general acaba perdindose por el camino y no aparece en las observaciones finales. Esto es importante pues las observaciones finales tambin ofrecen oportunidad de resaltar las prcticas correctas. La Recomendacin general N. 18 pide a los Estados Partes que informen acerca del disfrute de ciertos derechos por las mujeres con discapacidad. En cambio, no examina la forma en que las obligaciones de los Estados Partes en relacin con sus derechos guardan relacin con las circunstancias de las mujeres afectadas. As pues, es necesario un tratamiento ms completo de los derechos de no discriminacin de las mujeres con discapacidad, lo que podra hacerse con una revisin de la Recomendacin general N. 18 o en una nueva recomendacin general. El texto debera contener una evaluacin del impacto de la discapacidad en el disfrute de cada uno de los derechos consagrados en la Convencin.

CAPTULO 8 La discapacidad y los nios: la Convencin sobre los Derechos del Nio
Dra. Ursula Kelly

8.1

Antecedentes de la Convencin

siguiente, es una fuente fundamental de derechos para los nios con discapacidad. La Convencin se ha completado con dos Protocolos Facultativos2. El Protocolo Facultativo sobre la participacin de los nios en los conflictos armados, que eleva la edad mnima de participacin en conflictos armados a los 18 aos, entr en vigor el 12 de febrero de 2002. El Protocolo Facultativo sobre la trata de nios, la prostitucin infantil y la pornografa infantil refuerza la proteccin que ofrece la Convencin en esas esferas y entr en vigor el 18 de enero de 2002.

La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) fue aprobada por unanimidad por la Asamblea General el 20 de noviembre de 1989. Se abri a la firma el 26 de enero de 1990 y entr en vigor en un tiempo rcord, el 2 de septiembre de 1990. Hasta la fecha ha sido ratificada por 191 Estados. A excepcin de Somalia, que ni ha firmado ni ha ratificado la Convencin, y los Estados Unidos, que han firmado pero que an no la han ratificado, ha sido adoptada con carcter universal1. La Convencin sobre los Derechos del Nio es el primer instrumento vinculante del derecho internacional que se ocupa de los derechos de los nios, aunque ya haban adoptado declaraciones sobre los derechos del nio la Sociedad de Naciones en 1924 y las Naciones Unidas en 1959. La CDN contiene 42 disposiciones detalladas en las que se consagran los derechos de los nios en todas las esferas de su vida y comprenden disposiciones sobre derechos econmicos, sociales y culturales y sobre derechos civiles y polticos. En la primera categora, la Convencin detalla los derechos del nio en relacin con la atencin de salud, la educacin, la seguridad social y la proteccin contra la violencia y la explotacin. Los derechos de la ltima categora comprenden el derecho del nio a que se tenga en cuenta su opinin, el derecho a la libertad de expresin y asociacin, el derecho de acceso a informacin apropiada y el derecho a la identidad. La Convencin contiene una disposicin (artculo 23) que se ocupa especficamente de los derechos de los nios con discapacidad, pero cabe destacar que el artculo 2 prohbe todo tipo de discriminacin basada en la discapacidad respecto del disfrute de los derechos amparados por la Convencin. Por conLa lista de Estados que han firmado, ratificado o se han adherido a la Convencin, as como las fechas de su firma, ratificacin o adhesin, aparece en el documento de las Naciones Unidas A/52/348 o el sitio web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos humanos: http:// www.unhchr.ch/pdf/report.pdf.
1

8.2

Pertinencia de las normas de la CDN en el contexto de la discapacidad


Artculo 23: disposicin dedicada a los nios con discapacidad

8.2.1

El artculo 23 de la Convencin sobre los Derechos del Nio concierne directamente a los nios con discapacidad, lo que hace de l una disposicin poco habitual entre los tratados de derechos humanos. El texto dice lo siguiente:
1. Los Estados Partes reconocen que el nio mental o fsicamente impedido deber disfrutar de una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse a s mismo y faciliten la participacin activa del nio en la comunidad. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio impedido a recibir cuidados especiales y alentarn y asegurarn, con sujecin a los recursos disponibles, la prestacin al nio que rena las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado de la asistencia que se solicite y que sea adecuada al estado del nio y a las circunstancias de sus padres o de otras personas que cuiden de l.

2.

2 Ambos protocolos fueron adoptados y abiertos a la firma, la ratificacin y la adhesin en virtud de la resolucin 54/263 de la Asamblea General, de 25 de mayo de 2000.

131

132

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

3.

En atencin a las necesidades especiales del nio impedido, la asistencia que se preste conforme al prrafo 2 del presente artculo ser gratuita siempre que sea posible, habida cuenta de la situacin econmica de los padres o de las otras personas que cuiden del nio, y estar destinada a asegurar que el nio impedido tenga un acceso efectivo a la educacin, la capacitacin, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitacin, la preparacin para el empleo y las oportunidades de esparcimiento y reciba tales servicios con el objeto de que el nio logre la integracin social y el desarrollo individual, incluido su desarrollo cultural y espiritual, en la mxima medida posible. Los Estados Partes promovern, con espritu de cooperacin internacional, el intercambio de informacin adecuada en la esfera de la atencin sanitaria preventiva y del tratamiento mdico, psicolgico y funcional de los nios impedidos, incluida la difusin de informacin sobre los mtodos de rehabilitacin y los servicios de enseanza y formacin profesional, as como el acceso a esa informacin a fin de que los Estados Partes puedan mejorar su capacidad y conocimientos y ampliar su experiencia en estas esferas. A este respecto, se tendrn especialmente en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo.

vicios no se estipula como cuestin de derecho ni como derecho general basado en la necesidad. El artculo tambin est cargado de condicionantes y limitaciones en relacin con los recursos. Por ejemplo, el prrafo 2 alienta la prestacin de asistencia a los nios con discapacidad, pero lo somete a los recursos disponibles; el prrafo 3 repite el condicionante de los recursos estipulando que la asistencia que se preste en virtud del prrafo 2 sea gratuita siempre que sea posible y habida cuenta de la situacin econmica de los padres o de las otras personas que cuiden del nio. De todos modos, se distinguen elementos positivos en la segunda mitad del prrafo 3, que dispone que la asistencia prestada en relacin con el prrafo 2 (es decir, limitada a los nios que renan las condiciones requeridas, que la soliciten y a los recursos disponibles) estar destinada a asegurar que el nio impedido tenga un acceso efectivo a la educacin, la capacitacin, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitacin, la preparacin para el empleo y las oportunidades de esparcimiento y reciba tales servicios con el objeto de que el nio logre la integracin social y el desarrollo individual en la mxima medida posible. Tampoco en este caso, no obstante, se establece un derecho claro y basado en la necesidad a tener acceso o beneficiarse de esos servicios. El ltimo prrafo del artculo 23 exige a los Estados Partes que promuevan el intercambio de informacin adecuada sobre atencin sanitaria preventiva y tratamiento y sobre los servicios de enseanza y formacin profesional para los nios con discapacidad. El fin declarado de esta cooperacin es permitir a los Estados ampliar su experiencia y mejorar su capacidad en las esferas pertinentes. Se reconoce que los pases en desarrollo tienen necesidades especiales a este respecto. 8.2.2 Incorporacin de las cuestiones relacionadas con la discapacidad: pertinencia de todas las normas de la CDN para los nios con discapacidad

4.

En el primer prrafo del artculo 23, los Estados Partes reconocen que el nio mental o fsicamente impedido deber disfrutar de una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad, le permitan llegar a bastarse a s mismo y faciliten la participacin activa del nio en la comunidad. Sin embargo, la disposicin no reconoce o pretende garantizar lo mismo para los nios con discapacidad como cuestin de derecho ni impone a los Estados Partes obligacin alguna de adoptar medidas con ese fin. En el prrafo 2 del artculo 23, los Estados Partes reconocen el derecho de los nios con discapacidad a atencin especial, pero no llega a especificar cmo debe garantizarse ese derecho. En ello se diferencia de otras disposiciones de la Convencin, como el artculo 19 sobre la proteccin contra los abusos y el artculo 22 sobre los nios refugiados, que exigen a los Estados Partes adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar que los nios reciban la atencin y proteccin que necesitan. As pues, parece que la Convencin concede menos importancia a los nios con discapacidad, aunque esto queda corregido en cierta medida por el artculo 4, en el que se establecen las obligaciones fundamentales de los Estados Partes en relacin con la totalidad de la Convencin. Los nios con discapacidad no tienen un derecho absoluto de asistencia en virtud del artculo 23. En el prrafo 2 se exige a los Estados Partes que alienten y aseguren, con sujecin a los recursos disponibles, la prestacin al nio que rena las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado de la asistencia que se solicite y esa asistencia se preste de acuerdo con las condiciones establecidas. As pues, el acceso a los ser-

Por las razones antes destacadas, las otras disposiciones de la Convencin ofrecen ms posibilidades de reivindicacin de los derechos de los nios con discapacidad. A diferencia de otros tratados de derechos humanos, la aplicacin de las disposiciones sobre derechos generales a los nios con discapacidad est expresamente prevista en el artculo 2, que prohbe la discriminacin respecto del disfrute de los derechos consagrados en la Convencin por razn de discapacidad. As, los nios con discapacidad tienen expresamente el derecho en virtud de la Convencin a disfrutar de toda la proteccin que sta ofrece. Esta disposicin es fundamental, pues ampla sobremanera la proteccin de los derechos de los nios con discapacidad en muy distintas esferas.

Convencin sobre los Derechos del Nio

133

8.2.3

Principios generales de la CDN y su aplicacin en beneficio de los nios con discapacidad

El Comit de los Derechos del Nio ha definido cuatro principios generales que deben orientar la aplicacin de todos los derechos de la Convencin. a) No discriminacin El artculo 2 prohbe la discriminacin respecto del disfrute de los derechos de la Convencin; esta disposicin tiene enorme importancia pues refuerza el derecho de los nios con discapacidad a disfrutar igual que otros nios de los beneficios de la Convencin. A este respecto, el Comit de los Derechos del Nio ha sealado que el hecho de que el artculo 23 est dedicado a los nios con discapacidad no significa que los derechos de esos nios se limiten a ese artculo3. Su derecho a disfrutar por igual de todos los derechos y libertadas tambin ha sido destacado con frecuencia por la Comisin de Derechos Humanos, la ocasin ms reciente en abril de 20014. b) El inters superior del nio El artculo 3 estipula que en todas las medidas concernientes a los nios, una consideracin primordial a que se atender ser el inters superior del nio. Esta disposicin exige que el inters superior de los nios con discapacidad sea la consideracin fundamental en la adopcin de decisiones que les afecten. c) Derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo El artculo 6 reconoce el derecho de todo nio a la vida, la supervivencia y el desarrollo, una disposicin fundamental para todos los nios pero de particular importancia para los nios con discapacidad, cuya tasa de mortalidad es sistemticamente ms elevada y cuya calidad de vida muchos consideran disminuida por la discapacidad. En efecto, en algunos pases el 90 % de los nios discapacitados no sobreviven ms all de los 20 aos5. Otras amenazas para la vida de los nios con discapacidad en el lugar antes de nacimiento, pues en algunos pases se alienta a abortar a las embarazadas que corren el riesgo de dar a luz un nio discapacitado. El derecho a la supervivencia y el desarrollo tambin reviste enorme importancia para los nios con discapacidad, pues la falta de cuidados puede provocarles la muerte o el ingreso en una institucin, con el resultado de una calidad de vida sumamente pobre. Por ejemplo, los bebs y los nios pequeos con discapacidad quiz no reciban el mismo tratamiento
CRC/C/SR.418 (acta resumida de la sesin celebrada el 6 de octubre de 1997), prr. 4. 4 E/CN.4/RES/2001/75, prr. 22, y E/CN.4/RES/2000/85, prr. 29. 5 CRC/C/SR.418, prr. 2.
3

mdico o de otro tipo que se da a un nio sin discapacidad, y puede intentarse denegar la atencin y el alimento a los nios muy discapacitados, cuyo derecho a la vida no se considera igual que el de los nios no discapacitados. En esos casos de nios con discapacidades graves es posible que se d prioridad al derecho a morir por encima del derecho a la vida, lo cual constituye una grave violacin de los derechos humanos6. d) Derecho a ser escuchado y a participar Dado que los nios con discapacidad estn an ms marginados y silenciados que el resto de los nios, el reconocimiento de su derecho a ser escuchados y a participar como los dems reviste una importancia enorme. Muchas barreras impiden la participacin de los nios con discapacidad en la sociedad y la escuela. Las barreras fsicas les impiden participar en actividades y compartir experiencias con sus compaeros de escuela, y los centros de recreo y otros lugares a menudo son inaccesibles. Si no se proporciona a los nios un medio de expresin, como intrpretes del lenguaje de signos, tambin quedan excluidos de las actividades generales y tienen muchas dificultades para utilizar hospitales, bibliotecas y otros lugares pblicos. El comportamiento de otros nios, que someten a los nios discapacitados a malos tratos e insultos, crea nuevos obstculos invisibles a su plena participacin. La percepcin del discapacitado como persona inferior, menos capaz o menos valiosa tambin opone una barrera invisible a su participacin, agravada por la sociedad cuando no garantiza su participacin y escucha sus opiniones. El artculo 12 consagra el derecho del nio a ser escuchado en todas las cuestiones que le afectan y a estar representado en todos los procedimientos pertinentes. El Comit de los Derechos del Nio considera la representacin propia y la plena participacin de los nios con discapacidad indispensables para el disfrute de sus derechos en virtud de la Convencin. As, puede considerarse que el artculo 12 es la columna vertebral de la Convencin. En l se alienta a los Estados Partes a dar un rostro a los nios invisibles y voz a los silenciosos, permitiendo con ello que los nios con discapacidad disfruten de una vida plena y decente de acuerdo con el artculo 23. Adems, el Comit ha expresado su firme determinacin de hacer todo lo que est en su mano por alentar a los gobiernos a que den prioridad a los derechos de los nios con discapacidad y, de conformidad con el artculo 12, a garantizar que los nios discapacitados participen en la bsqueda de soluciones a sus problemas7.
Vase tambin Gerison Lansdown, Its Our World Too! A Report on the Lives of Disabled Children, Disability Awareness in Action, 2001, pp. 24-26. 7 CRC/C/SR.418, prrs. 2 y 6.
6

134

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

8.2.4

Aplicacin de las disposiciones generales de la Convencin en el contexto de la discapacidad

de los nios. Ese artculo se ve reforzado por el artculo 20, que estipula que los nios que se vean privados de su medio familiar tendrn derecho a la proteccin y la asistencia especiales del Estado. b) El derecho a la proteccin contra los abusos Aunque la violencia sigue siendo un problema para muchos nios, los nios con discapacidad son particularmente vulnerables a los abusos y la negligencia. En efecto, hay pruebas de que los abusos son an ms prevalentes en el caso de los nios con discapacidad, particularmente los que padecen trastornos del habla, intelectuales o del comportamiento9. Dado que los nios con discapacidad tienen ms probabilidades de estar internados en instituciones o en un medio residencial que sus iguales no discapacitados, su derecho a la integridad fsica se vulnera con ms frecuencia. Se ha documentado un abuso institucional generalizado de los nios con discapacidad, por lo que es crucial que la Convencin se ocupe de los derechos de los nios en esa esfera. Todos los nios tienen derecho a beneficiarse de la proteccin que otorga el artculo 19 en la Convencin, segn el cual los Estados Partes han de adoptar todas las medidas apropiadas para proteger al nio contra toda forma de perjuicio o abuso fsico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotacin. Esas medidas de proteccin deberan comprender el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al nio, as como para otras formas de prevencin y para la identificacin, notificacin, remisin a una institucin, investigacin, tratamiento y observacin ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al nio. Importa sealar que el artculo 19 se ha interpretado como la obligacin de proteger a los nios contra todas las formas de violencia y malos tratos, incluidos la violencia domstica, los malos tratos, la violencia mental y sexual, los abusos por la polica y otros organismos encargados de hacer cumplir la ley o por empleados en centros de detencin juvenil, orfanatos, instituciones de atencin infantil y otros establecimientos, as como la violencia en la calle y la escuela10. Es evidente que esta disposicin abarca la proteccin especial para los nios con discapacidades que estn representados entre los nios en todas estas circunstancias. As, el artculo 19 pretende proteger a los nios con discapacidad con independencia de que los abusos o la violencia que padecen se produzcan en el hogar, en la escuela, en un entorno residencial o bajo custodia de las autoridades.
9 10

Aunque todas las disposiciones de la Convencin afectan por igual a los nios discapacitados y a los dems, las siguientes revisten particular inters para ellos: a) El derecho a no ser separado de la familia La Convencin hace gran hincapi en todo su texto en la importancia de la familia para promover el sano desarrollo del nio. Al mismo tiempo, impone a los Estados Partes la clara obligacin de apoyar a los padres y otros cuidadores en ese papel. En el prembulo de la Convencin se reconoce el papel de la familia como grupo fundamental en la sociedad y varias disposiciones especifican los derechos del nio en relacin con su familia. Esas disposiciones tienen enorme importancia para los nios con discapacidad, que an hoy siguen siendo sistemticamente separados de sus padres e internados en instituciones, prctica que les priva de su derecho a tener una familia y a menudo tambin les somete a una vida institucionalizada, donde estn aislados y segregados de todos los aspectos de la vida cultural y social y siguen privados de oportunidades educativas y de otro tipo para el contacto humano y el desarrollo personal. Como indica el artculo 23, la mejor forma de hacer frente a esa denegacin de derechos es una poltica de inclusin y participacin de los nios con discapacidad en la sociedad. Su derecho a vivir con la familia es fundamental en cualquier planteamiento de ese tipo y en la defensa de los derechos de los nios discapacitados. El artculo 7 reconoce el derecho de todo nio a conocer a sus padres y ser cuidado por ellos, y el artculo 9 exige que los Estados Partes velen por que el nio no sea separado de sus padres excepto cuando, a reserva de revisin judicial, las autoridades competentes determinen que tal separacin es necesaria en el inters superior del nio. Durante el da de debate general sobre los derechos de los nios con discapacidad celebrado en 1997, el Comit de los Derechos del Nio reconoci la importancia de la familia para el nio y el debido lugar del nio en ella8. Es evidente que las disposiciones relativas a la obligacin del Estado de apoyar a la familia y a los padres en la crianza de sus hijos son importantes para los nios con discapacidades, cuyas familias tambin deben tener derecho a beneficiarse de ese apoyo. A este respecto es sumamente importante el artculo 18, que exige a los Estados Partes prestar la asistencia apropiada a los padres para el desempeo de sus funciones en lo que respecta a la crianza del nio y velar por la creacin de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado
8

Ibd., prr. 3.

Vase Lansdown, Its Our World Too!..., pg. 28. E/CN.4/RES/2001/75, prrs. 17 a 19.

Convencin sobre los Derechos del Nio

135

c) Derecho a un nivel de vida adecuado Adems del hecho de que la pobreza puede ser motivo de malnutricin y con ello de discapacidad, las familias con nios discapacitados estn representadas de forma desproporcionada entre los ms pobres de la mayora de las sociedades. Adems, el hecho de que los pases en desarrollo no garanticen el derecho de acceso a la educacin de los nios con discapacidad condena a stos a una vida en la que carecen de los conocimientos y las aptitudes necesarios para salir de la pobreza11. Habida cuenta de la importancia especial que tiene la pobreza en el caso de los nios con discapacidad, cabe destacar que la Convencin ampara el derecho del nio a la asistencia social. El artculo 27 reconoce el derecho de todo nio a un nivel de vida adecuado para su desarrollo fsico, mental, espiritual, moral y social. Aunque el prrafo 2 del artculo 27 impone firmemente a los padres u otras personas encargadas del nio la responsabilidad primordial de satisfacer ese derecho, el prrafo 3 exige a los Estados que adopten medidas apropiadas para ayudar a los padres y otros en su aplicacin. A pesar de la limitacin relativa a los recursos, esta disposicin va ms lejos que el artculo 23, el dedicado especficamente a los nios con discapacidad, al exigir medidas concretas a los Estados para satisfacer el derecho. Dadas sus necesidades especiales, es fundamental que los nios con discapacidad reciban el grado mayor de proteccin de derechos que prev el artculo 27, y que no se permita a los Estados Partes invocar el artculo 23 como razn para aplicar un rasero ms bajo a esta categora de nios. El prrafo 3 del artculo 27 tambin exige a los Estados Partes que presten asistencia material y programas de apoyo para los nios, particularmente con respecto a la nutricin, el vestuario y la vivienda. El hecho de que, en virtud del artculo 27, los nios con discapacidad tengan el mismo derecho a la atencin de sus necesidades en esos aspectos como cuestin de derecho es fundamental. El derecho de los nios a beneficiarse de la seguridad social, incluido el seguro social, queda claramente reconocido en el prrafo 1 del artculo 26, que tambin exige al Estado que adopte todas las medidas necesarias para conseguir la plena realizacin de ese derecho. La pertinencia especial de esta disposicin para los nios con discapacidad se destaca en el prrafo 2 del artculo 26, que estipula que las prestaciones deberan concederse teniendo en cuenta cualquier otra consideracin pertinente a una solicitud de prestaciones hecha por el nio o en su nombre. Esto permite que los encargados de calcular la prestacin de la seguridad social a que tiene derecho un nio con discapacidad tengan en cuenta las circunstancias y necesidades especiales de ese nio.
11

d) Derecho a la atencin sanitaria El acceso a instalaciones de atencin sanitaria adecuadas y completas es importante para todos los nios, pero a menudo se suele denegar a los nios con discapacidad el acceso al tipo de atencin que se considera vital para su bienestar fsico, mental y afectivo. Los nios con discapacidad deben tener la posibilidad de acceder a los servicios de salud en pie de igualdad con los dems nios. No obstante, tambin pueden existir barreras fsicas y otros obstculos invisibles al uso del sistema de atencin sanitaria. Por ejemplo, unos medios de transporte deficientes, inaccesibles o costosos pueden hacer que el acceso a un centro de salud se convierta en un problema. Adems, mientras que los Estados pueden establecer un sistema de atencin sanitaria bsica, el acceso a servicios de rehabilitacin como los de logoterapia y fisioterapia puede verse restringido por los recursos u otros factores. Sin embargo, el acceso de los nios discapacitados a edad temprana a esos servicios es crucial para el desarrollo de su potencial y para su participacin activa e independiente en la sociedad. Ciertamente, el artculo 23 establece el vnculo entre el acceso a los servicios de salud y el logro del mximo grado posible de integracin social y desarrollo individual. El artculo 24 de la Convencin reconoce el derecho del nio al disfrute del ms alto nivel posible de salud y a servicios para el tratamiento de las enfermedades y la rehabilitacin de la salud. La aplicabilidad del principio de no discriminacin en este contexto queda expresamente confirmada en la segunda frase del prrafo 1 del artculo 24, que estipula que los Estados Partes se esforzarn por asegurar que ningn nio sea privado de su derecho al disfrute de esos servicios sanitarios. Segn el prrafo 2 de ese artculo, los Estados Partes asegurarn la plena aplicacin de este derecho y, en particular, adoptarn las medidas apropiadas para:
a) Reducir la mortalidad infantil y en la niez; b) Asegurar la prestacin de la asistencia mdica y la atencin sanitaria que sean necesarias a todos los nios, haciendo hincapi en el desarrollo de la atencin primaria de salud; c) Combatir las enfermedades y la malnutricin en el marco de la atencin primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicacin de la tecnologa disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminacin del medio ambiente; d) Asegurar atencin sanitaria prenatal y postnatal apropiada a las madres; e) Asegurar que todos los sectores de la sociedad, y en particular los padres y los nios, conozcan los principios bsicos de la salud y la nutricin de los nios, las ventajas de la lactancia materna, la higiene y el saneamiento ambiental y las medidas de prevencin de acci-

Lansdown, Its Our World Too..., pg. 27.

136

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

dentes, tengan acceso a la educacin pertinente y reciban apoyo en la aplicacin de esos conocimientos; f) Desarrollar la atencin sanitaria preventiva, la orientacin a los padres y la educacin y servicios en materia de planificacin de la familia.

e) Adoptar medidas para fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de desercin escolar. 2. Los Estados Partes adoptarn cuantas medidas sean adecuadas para velar porque la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del nio y de conformidad con la presente Convencin. 3. Los Estados Partes fomentarn y alentarn la cooperacin internacional en cuestiones de educacin, en particular a fin de contribuir a eliminar la ignorancia y el analfabetismo en todo el mundo y de facilitar el acceso a los conocimientos tcnicos y a los mtodos modernos de enseanza. A este respecto, se tendrn especialmente en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo. Artculo 29 1. Los Estados Partes convienen en que la educacin del nio deber estar encaminada a: a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus posibilidades; b) Inculcar al nio el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas; c) Inculcar al nio el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del pas en que vive, del pas de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya; d) Preparar al nio para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espritu de comprensin, paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos tnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indgena; e) Inculcar al nio el respeto del medio ambiente natural. 2. Nada de lo dispuesto en el presente artculo o en el artculo 28 se interpretar como una restriccin de la libertad de los particulares y de las entidades para establecer y dirigir instituciones de enseanza, a condicin de que se respeten los principios enunciados en el prrafo 1 del presente artculo y de que la educacin impartida en tales instituciones se ajuste a las normas mnimas que prescriba el Estado.

e) El derecho a la educacin El derecho a la educacin es el derecho ms importante para los nios con discapacidad y, al mismo tiempo, el que con ms frecuencia se les deniega. Adems, esto se ve complicado por varios factores. En primer lugar, a veces se considera que los nios gravemente discapacitados son ineducables y se les deniega toda educacin, especializada o de otro tipo, por ese motivo. En segundo lugar, slo el 2 % de los nios discapacitados de los pases en desarrollo tienen acceso a un sistema educativo12. En tercer lugar, mientras que muchos nios discapacitados no reciben educacin alguna, son muchos ms los que no reciben una educacin eficaz o de la que puedan obtener algn beneficio. En cuarto lugar, los nios con discapacidades siguen siendo vctimas de un planteamiento que favorece su segregacin y marginacin del sistema educativo general con el argumento de que estn recibiendo educacin especial. Sin embargo, los alumnos de los denominados colegios especiales muchas veces no disfrutan de la misma gama de actividades acadmicas y ldicas que los nios de las escuelas generales, y no se atienden las necesidades de cada alumno de forma amplia o dedicada. La Convencin contiene dos disposiciones en relacin con la educacin: el artculo 28 y el artculo 29. Esos artculos dicen lo siguiente:
Artculo 28 1. Los Estados Partes reconocen el derecho del nio a la educacin y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente y en condiciones de igualdad de oportunidades ese derecho, debern en particular: a) Implantar la enseanza primaria obligatoria y gratuita para todos; b) Fomentar el desarrollo, en sus distintas formas, de la enseanza secundaria, incluida la enseanza general y profesional, hacer que todos los nios dispongan de ella y tengan acceso a ella y adoptar medidas apropiadas tales como la implantacin de la enseanza gratuita y la concesin de asistencia financiera en caso de necesidad; c) Hacer la enseanza superior accesible a todos, sobre la base de la capacidad, por cuantos medios sean apropiados; d) Hacer que todos los nios dispongan de informacin y orientacin en cuestiones educacionales y profesionales y tengan acceso a ellas;
12

Ninguno de los dos artculos hace mencin expresa de los nios con discapacidad, aunque la Observacin general N. 1 del Comit acerca de los propsitos de la educacin13 ha contribuido a definir su pertinencia e importancia para esos nios. En particular, destaca la relacin que existe entre el artculo 29 y las otras disposiciones de la Convencin, en particular el artculo 23 sobre los derechos de los nios discapacitados y los principios generales establecidos en los artculos 2, 3, 6 y 12, como ya se ha sealado. El Comit reconoce que la discriminacin en la educacin puede debilitar, e incluso destruir, su capacidad de beneficiarse de las
13 Observacin general N. 1, 17 de abril de 2001 (HRI/GEN/1/ Rev.5).

Vase CRC/C/SR.418, prr. 2.

Convencin sobre los Derechos del Nio

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oportunidades de la educacin y deja claro que las prcticas discriminatorias contravienen directamente las condiciones enunciadas en el inciso a del prrafo 1 del artculo 29 en virtud de las cuales la enseanza debe estar encaminada a desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y fsica del nio hasta el mximo de sus posibilidades. La Observacin general N. 1 tambin deja claro que el respeto del derecho del nio a la educacin es indispensable para garantizar el respeto de todos los derechos del nio previstos en el conjunto de la Convencin. As, un sistema educativo que sea discriminatorio en el sentido de que restrinja el acceso fsico o a causa del contenido del plan de estudios, no tenga en cuenta el inters superior del nio en cuestiones disciplinarias o de otra ndole o no favorezca la participacin del nio contraviene lo dispuesto en la Convencin, en la medida en que no refleja los valores que la educacin est intentando transmitir al nio. Los valores de la no discriminacin y la igualdad de trato, el respeto de los derechos humanos de los dems y el respeto del medio ambiente, el desarrollo del respeto por los valores culturales y nacionales y la preparacin del nio para una vida responsable en una sociedad libre son tan importantes para los nios discapacitados como para los dems, si no ms. La Observacin general N. 1 es decepcionante, no obstante, en el sentido de que no aborda en modo alguno el derecho de los nios discapacitados a la educacin. En particular, no hace explcito el hecho de que los artculos 28 y 29 comprenden el derecho de educacin efectiva o inclusiva para los nios discapacitados y es una oportunidad desperdiciada a ese respecto. Sin embargo, la importancia del derecho a una educacin incluyente fue uno de los tres aspectos clave del artculo 23 que se destacaron en el da de debate general sobre los derechos de los nios con discapacidad celebrado en 199714. Varias organizaciones no gubernamentales y organismos especializados destacaron la importancia de adoptar un criterio incluyente y holstico respecto del derecho a la educacin para los nios con discapacidad y determinaron la necesidad de informar y concienciar a la sociedad y la poblacin en general acerca del derecho de todos los nios a una educacin incluyente. Adems, el argumento de los costos debe combatirse continuamente, particularmente a la luz del costo que supone la exclusin, que priva a la sociedad de todo lo que el nio discapacitado tiene que ofrecer.

establecido en virtud del artculo 43 con el propsito de examinar los progresos realizados por los Estados Partes en el cumplimiento de sus obligaciones respecto de la CDN. El Comit est formado por 10 expertos de gran integridad moral y reconocida competencia en las esferas reguladas por la Convencin. Aunque son elegidos por los Estados Partes, ejercen sus funciones a ttulo personal. Las disposiciones relativas a la presentacin de informes figuran en los artculos 44 y 45. Segn el prrafo 1 del artculo 44,
Los Estados Partes se comprometen a presentar al Comit informes sobre las medidas que hayan adoptado para dar efecto a los derechos reconocidos en la Convencin y sobre el progreso que hayan realizado en cuanto al goce de esos derechos.

Los informes deben presentarse en un plazo de dos aos a partir de la entrada en vigor de la Convencin en el Estado Parte de que se trate y cada cinco aos en lo sucesivo. Segn el prrafo 2 del artculo 44, los informes presentados
debern indicar las circunstancias y dificultades, si las hubiere, que afecten al grado de cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Convencin. Debern asimismo contener informacin suficiente para que el Comit tenga cabal comprensin de la aplicacin de la Convencin en el pas de que se trate.

Adems, en el prrafo 4 del artculo 44 se autoriza al Comit a solicitar de los Estados que hayan presentado un informe ms informacin relativa a la aplicacin de la Convencin. Segn el apartado a del artculo 45, los organismos especializados, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y dems organismos de las Naciones Unidas podrn estar representados cuando el Comit examine informes de los Estados Partes. En cuanto al apartado b, el Comit podr invitar a esos organismos y otros rganos competentes, lo que se entiende de forma generalizada como que incluye a las organizaciones no gubernamentales, para que proporcionen su asesoramiento experto acerca de la aplicacin de la Convencin. Tambin se podr pedir a esos rganos que presenten informes sobre la aplicacin de la Convencin en las esferas comprendidas en el mbito de sus actividades. As, se hace hincapi en la bsqueda de medios para garantizar que la aplicacin efectiva de la Convencin y el papel de los organismos de las Naciones Unidas y las ONG sea formal. Adems, el Comit est autorizado a trasmitir a esos rganos cualquier informe de un Estado Parte que contenga una solicitud de asesoramiento o indique la necesidad de asistencia tcnica. En virtud del apartado d del artculo 45 puede formular sugerencias y recomendaciones generales sobre los informes, pero no tiene autoridad para imponer sanciones en caso de incumplimiento. Tampoco tiene atribuciones para recibir denuncias individuales y la Convencin no contiene disposicin alguna para combatir las violaciones gra-

8.3
8.3.1

Aplicacin de la Convencin
Proceso de presentacin de informes por los Estados Partes

La tarea de vigilar la aplicacin de la Convencin incumbe al Comit de los Derechos del Nio, que fue
Las otras cuestiones fueron el derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo y el derecho a la representacin propia y la plena participacin. Vanse CRC/C/SR.418 y CRC/C/SR.419.
14

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

ves o para adoptar medidas de emergencia. La nica disposicin relativa a actividades fuera del mecanismo de presentacin de informes figura en el apartado c del artculo 45, que autoriza al Comit a pedir al Secretario General que efecte, en su nombre, estudios sobre cuestiones concretas relativas a los derechos del nio. 8.3.2 Directrices para la preparacin de los informes iniciales

informes es alentar un planteamiento coherente en la aplicacin, reforzar la indivisibilidad de los derechos consagrados en ella y facilitar la participacin de rganos competentes y especializados en el proceso de presentacin de informes. El Comit estima que el proceso de preparacin de un informe brinda una excelente oportunidad para efectuar un examen exhaustivo de las diversas medidas adoptadas para armonizar la legislacin y la poltica nacionales con la Convencin y que el proceso debe estimular y facilitar la participacin popular y el control de las polticas gubernamentales por parte del pblico. Este criterio est apoyado por la obligacin de los Estados Partes, estipulada en el prrafo 6 del artculo 44, de dar a sus informes una amplia difusin entre el pblico de sus pases respectivos. Las orientaciones sobre la presentacin de informes exponen las diversas disposiciones de la Convencin que deben tratarse en cada encabezamiento. Se ha criticado que la informacin sobre los derechos de los nios con discapacidad slo se exige en relacin con el artculo 23, en la seccin 6 sobre salud bsica y bienestar17. Esto da pie a un enfoque estrecho y minimalista de la presentacin de informes por los Estados Partes acerca de los derechos de los nios con discapacidad, pues las nicas cuestiones que se plantean son las que abarcan las limitadas disposiciones del artculo. As, no se alienta a los Estados Partes a informar acerca de la aplicacin de las disposiciones generales de la Convencin entre los nios discapacitados o la aplicacin de derechos como los destacados anteriormente, particularmente la proteccin contra los malos tratos, el derecho a la educacin y el derecho la vida, la supervivencia y el desarrollo. El resultado es que los Gobiernos presentan informacin slo sobre la esfera limitada de la atencin sanitaria y sobre las necesidades relativas a las deficiencias en lugar de tratar el contexto ms amplio de garantizar a los nios con discapacidad toda la gama de derechos de que tambin se beneficia en virtud de la Convencin. 8.3.3 Orientaciones para la preparacin de informes peridicos

A pesar del papel limitado que tiene el Comit en virtud de la Convencin, el prrafo 8 del artculo 43, que autoriza al Comit a adoptar su propio reglamento, ofrece a este rgano margen suficiente para llevar a cabo actividades tanto dentro como fuera del marco del proceso de presentacin de informes. As, el Comit elabor unas orientaciones generales para ayudar a los Estados Partes a preparar sus informes iniciales a fin de reducir al mnimo la presentacin de informes ineficaces o deficientes y velar por la uniformidad en la forma y el contenido de los informes15. De acuerdo con esas orientaciones, el informe inicial debe contener: informacin pertinente, incluidas las principales medidas vigentes o previstas de carcter legislativo, jurdico, administrativo o de otra ndole, las circunstancias y las dificultades con que se tropieza y los progresos realizados para dar cumplimiento a las disposiciones de la Convencin16. Tambin deberan facilitarse detalles sobre las prioridades en la aplicacin y sobre metas concretas para el futuro, junto con informacin estadstica e indicadores detallados. Esa informacin sirve para mejorar la comprensin global de la aplicacin por parte del Comit y para aclarar la situacin real a que se enfrentan los nios en el Estado Parte de que se trate. El Comit ha adoptado un planteamiento temtico, agrupando los derechos bajo los ocho encabezamientos siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Medidas generales de aplicacin; Definicin de nio; Principios generales; Derechos y libertades civiles; Entorno familiar y otro tipo de tutela; Salud bsica y bienestar; Educacin, esparcimiento y actividades culturales; Medidas especiales de proteccin.

El propsito de esta clasificacin de los derechos previstos en la Convencin a los fines de la presentacin de
Orientaciones generales respecto de la forma y el contenido de los informes que han de presentar los Estados Partes con arreglo al apartado a del prrafo 1 del artculo 44 de la Convencin (CRC/C/5). 16 Ibd.
15

En octubre de 1996, el Comit de los Derechos del Nio aprob sus orientaciones generales respecto de la forma y el contenido de los informes que han de presentar los Estados Partes con arreglo al apartado b del prrafo 1 del artculo 44 de la Convencin18 para ayudar a los Estados Partes a presentar sus informes peridicos segundo y ulteriores en relacin con la Convencin. En un claro intento de alentarles a presentar informacin de mayor calidad y ms apropiada y pertinente, el Comit describe con mucho ms detalle lo que se exige de los Estados Partes para que el proceso de
17 18

Lansdown, Its Our World Too!..., pg. 19. CRC/C/58.

Convencin sobre los Derechos del Nio

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presentacin de informes sea eficaz. As, aunque las orientaciones mantienen la agrupacin por temas de las disposiciones de la Convencin establecida por el Comit, exponen en forma mucho ms explcita exactamente el tipo de formacin que debe presentarse en relacin con cada encabezamiento. En la seccin 6 sobre salud bsica y bienestar, por ejemplo, los Estados Partes deben describir las medidas adoptadas en relacin con el artculo 23 para garantizar a los nios con discapacidad:
El disfrute de una vida plena y decente en condiciones que aseguren su dignidad y les permitan bastarse a s mismos. El disfrute de sus derechos sin discriminacin de ningn tipo y la prevencin y eliminacin de las actitudes discriminatorias contra ellos. La promocin de su participacin activa en la comunidad. El acceso efectivo a la educacin, la capacitacin, los servicios sanitarios, los servicios de rehabilitacin, la preparacin para el empleo y las oportunidades de esparcimiento con el objeto de lograr la integracin social y el desarrollo individual, incluido el desarrollo cultural y espiritual, en la mxima medida posible. La consideracin dada a su inclusin en instituciones, servicios y establecimientos, incluso dentro del sistema educativo. El reconocimiento de su derecho a recibir cuidados especiales y las medidas adoptadas para extender, con sujecin a los recursos disponibles, la prestacin a los nios que renan las condiciones requeridas y a los responsables de su cuidado la asistencia que se solicite y que sea adecuada a su estado y a las circunstancias de sus padres o de otras personas que cuiden de ellos. La asistencia gratuita siempre que sea posible, habida cuenta de la situacin econmica de los padres o de las personas que cuidan del nio. Las medidas adoptadas para asegurar una evaluacin eficaz de la situacin de los nios impedidos, incluido el desarrollo de un sistema de identificacin y seguimiento de los nios impedidos, el establecimiento de un mecanismo de supervisin adecuado, la evaluacin de los progresos realizados y de las dificultades surgidas as como los objetivos previstos para el futuro. Las medidas adoptadas para asegurar una formacin adecuada, incluida la capacitacin especializada, para los responsables del tratamiento de los nios impedidos, a nivel familiar y comunitario y dentro de las instituciones competentes. Las medidas adoptadas para promover, con espritu de cooperacin internacional, el intercambio de informacin adecuada en la esfera de la atencin sanitaria preventiva y del tratamiento mdico, psicolgico y funcional de los nios impedidos, incluida la difusin de informacin sobre los mtodos de rehabilitacin y los servicios de enseanza y formacin profesional. Convendra indicar las medidas adoptadas con el objeto de que los Estados Partes en la Convencin puedan mejorar su capacidad y conocimientos y ampliar su expe-

riencia en estas esferas, teniendo especialmente en cuenta las necesidades de los pases en desarrollo. Los nios afectados con sus discapacidades respectivas, la cobertura de la asistencia prestada, los programas y servicios disponibles en la esfera de la educacin, capacitacin, atencin, rehabilitacin, empleo y esparcimiento, los recursos financieros y de otra ndole asignados o cualesquiera otros datos pertinentes, desglosados por sexo, edad, entorno rural o urbano y origen social y tnico.

Estas solicitudes especficas de informacin y datos estadsticos hacen mucho ms difcil que los Estados Partes eviten informar acerca de esferas en las que se hayan hecho pocos progresos en la aplicacin de la Convencin en relacin con los nios discapacitados. Deben servir para mejorar la calidad de los informes de los Estados Partes y el dilogo ulterior con el Comit. Adems de facilitar la informacin especfica anterior al Comit, los Estados Partes que preparen informes peridicos tambin deben describir las medidas adoptadas en respuesta a las preocupaciones y recomendaciones del Comit en relacin con el informe anterior, tal y como establece en sus observaciones finales. As, los Estados Partes deben indicar qu consideracin han dado a
Los principales temas de preocupacin sealados por el Comit, as como las dificultades que pueden haber afectado a la realizacin de sus sugerencias y recomendaciones. Las medidas tomadas en cumplimiento de las sugerencias y recomendaciones dirigidas por el Comit al Estado Parte durante el examen del informe anterior. Se deben indicar las medidas tomadas con relacin a cada sugerencia y recomendacin y todas las acciones pertinentes emprendidas, incluidas las referentes a la legislacin, la poltica, los mecanismos, las estructuras y la asignacin de recursos. Las dificultades que pueden haber afectado a la realizacin de dichas sugerencias y recomendaciones. Las medidas tomadas para difundir ms ampliamente el informe anterior, as como las observaciones finales del Comit.

As, adems de exigir informacin ms detallada de los Estados Partes en sus informes peridicos, en las orientaciones el Comit tambin hace hincapi en el carcter sostenido del compromiso de los Estados Partes respecto de la aplicacin de las obligaciones contenidas en la Convencin y de la presentacin de informes al respecto. 8.3.4 Papel de los organismos especializados y las ONG en el proceso de vigilancia

Habida cuenta del papel prominente que desempearon las organizaciones no gubernamentales en la redaccin de la Convencin, el Comit alienta su parti-

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

cipacin activa en todas las fases del proceso de presentacin de informes. En particular, los expertos solicitan informacin pertinente y fiable a las ONG en esferas en las que el informe del gobierno no proporcione datos suficientes o contenga informacin confusa o incorrecta19. Muchas ONG nacionales presentan informes paralelos, de modo independiente o como miembros de un grupo ms amplio en representacin de varios rganos interesados por los derechos de los nios. Esta es una valiossima fuente de informacin para el Comit y mejora considerablemente la calidad y la eficacia del proceso de presentacin de informes20. Tanto los organismos especializados de las Naciones Unidas y las ONG con inters o experiencia en materia de derechos del nio tienen asignado un papel formal en el proceso de presentacin de informes acerca de la Convencin. Organismos como la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH), la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y, en particular, el UNICEF, desempean un papel vital en el proceso de presentacin de informes, realizando exmenes de la aplicacin de la Convencin en las esferas relacionadas con su mbito de actividad. Proporcionan al Comit datos estadsticos sobre el pas de que se trate y, cuando procede, evalan la necesidad de asesoramiento o asistencia tcnica. La trayectoria del UNICEF en el trabajo con los nios hace que sea una fuente de conocimientos, estadsticas y experiencia de primera importancia en esta esfera; la OMS tambin acta como valiosa fuente de informacin sobre atencin sanitaria y cuestiones conexas. As, ambas organizaciones son elementos sumamente importantes en el proceso desde el punto de vista de la discapacidad. 8.3.5 La perspectiva de la sociedad civil: el Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos del Nio

Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos de Nio. La coalicin ha tenido un impacto sin precedentes en la eficacia del mecanismo de presentacin de informes en relacin con la Convencin en el nivel internacional y en la organizacin de coaliciones para los derechos del nio en el nivel nacional21. Su rgano principal es la Unidad de Enlace, que apoya la participacin de ONG, en particular coaliciones nacionales, en el proceso de presentacin de informes al Comit de los Derechos del Nio y en general tiene por objetivo fortalecer los vnculos entre la comunidad de ONG y el Comit. La Unidad tambin vigila la existencia y la labor de coaliciones nacionales para los derechos del nio en todo el mundo y alienta el establecimiento de esas coaliciones y contribuye a l. Les ofrece apoyo tcnico para promover y vigilar de forma eficaz la aplicacin de la Convencin. Para ello, la Unidad de Enlace: Ayuda a las ONG a participar en las reuniones del grupo de trabajo del Comit que se rene antes del perodo de sesiones. Con ese fin, la Unidad de Enlace del Grupo de ONG revis en 1998 su gua para las organizaciones no gubernamentales que informan al Comit de los Derechos del Nio de las Naciones Unidas. Esta publicacin incluye hoy informacin fundamental sobre la forma de preparar un informe que satisfaga las necesidades del Comit para aprovechar al mximo el proceso de presentacin de informes, y cmo relacionarse con el grupo de trabajo del Comit que se rene antes del perodo de sesiones22. El Grupo tambin trabaja para suplir a las ONG nacionales cuando stas no estn en condiciones de participar en el proceso de presentacin de informes, intentando recabar o presentar informacin al Comit en nombre de aqullas por conducto de sus miembros. Proporciona informacin peridica para mantener informadas a ONG/coaliciones de ms de 90 pases e implicadas en eventos y acontecimientos internacionales clave en relacin con los derechos del nio. Por ejemplo, el Grupo de ONG prepar consejos para coaliciones y ONG nacionales que deseaban contribuir en el perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General sobre los Derechos del Nio23.
Vase Denise Allen, Networking in the Child Rights Community: NGO Group for the Convention on the Rights of the Child, www.crin.org. 22 Guide for Non-Governmental Organizations Reporting (edicin revisada, 1998). 23 Vase Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos del Nio, A Checklist for National Child Rights Coalitions, 1. de enero de 2001, y National Coalitions and the Special Session, 1. de enero de 2001, ambas en www. crin.org/resources.
21

Tras la adopcin de la Convencin por la Asamblea General, las ONG que se haban interesado activamente en el proceso de redaccin crearon una coalicin para trabajar juntas a fin de facilitar su aplicacin. Esta coalicin de ms de 50 ONG internacionales, todas ellas representadas en al menos tres pases, se denomina
Vanse A Guide for Non-Governmental Organizations Reporting to the Committee on the Rights of the Child (Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos del Nio, 1994). 20 Vanse Ursula Kilkelly, The UN Committee on the Rights of the ChildAn evaluation in the light of recent UK experience, Child and Family Law Quarterly, vol. 8:2 (1996), pp. 105-120, y Ursula Kilkelly, In the Best Interests of the Child? An evaluation of Irelands performance before the UN Committee on the Rights of the Child, Irish Law Times, vol. 19 (1998), pp. 293-299.
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Convencin sobre los Derechos del Nio

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Prepara instrumentos y guas de promocin y vigilancia para las ONG/coaliciones: El Grupo de ONG trabaja para poner de relieve ejemplos de buenas prcticas en la accin de las ONG para facilitar la aplicacin de la Convencin. Entre los ejemplos cabe citar su reciente encuesta de coaliciones nacionales en pro de los derechos de los nios acerca de la aplicacin de las observaciones finales del Comit en el nivel de los pases24 y su examen de los informes regionales de las coaliciones de ONG nacionales25. Ofrece capacitacin a los representantes de ONG en la promocin y establecimiento de redes en materia de derechos del nio. Para ponerse en contacto con el Grupo pueden utilizarse la direccin de correo electrnico (dgingo.group@pingnet.ch), el telfono (41 22 740 4730) o el fax (41 22 740 11 45). La direccin postal es: c/o Defence for Children International, P.O. Box 88, 1211 Ginebra 20, Suiza. Su sitio en la web est incluido en el de Childrens Rights International Network (www.crin.org), que constituye una valiossima fuente de informacin para las ONG interesadas en la aplicacin de la Convencin de las Naciones Unidas por conducto del proceso de presentacin de informes y otras vas. En particular, contiene enlaces a muchos informes paralelos o alternativos presentados al Comit que proporcionan cuantioso y til material de comparacin e ilustrativo, as como presentaciones orales durante la reunin del Comit anterior al perodo de sesiones. 8.3.6 La sociedad civil y la discapacidad: Derechos del Nio con Discapacidades

el Comit est empezando a comprender las repercusiones para los nios discapacitados y a formular preguntas ms apropiadas a los Estados Partes acerca de las medidas que adoptan para aplicar la Convencin en esa esfera. 8.3.7 Proceso: reunin del grupo de trabajo anterior al perodo de sesiones del Comit

Una de las innovaciones del Comit fue la introduccin de una reunin anterior al perodo de sesiones en la que se lleva a cabo un examen preliminar de informacin de que dispone el Comit sobre la aplicacin de la Convencin en los Estados Partes. Como parte de ese proceso, el Comit permite que ONG y otras personas interesadas presenten documentacin oral y escrita sobre sus preocupaciones en relacin con la aplicacin de la Convencin. As, el grupo de trabajo anterior al perodo de sesiones ofrece a las ONG la oportunidad de reunirse directamente con el Comit, destacar cuestiones concretas en relacin con la situacin de los nios y sealar las deficiencias o inexactitudes en el informe del Estado Parte. Este debate forma la base para la lista de cuestiones del Comit26, una lista de peticiones de informacin ms detallada, informacin actualizada y aclaraciones del Estado Parte sobre cuestiones derivadas de su informe o del material presentado por las ONG27. La lista es transmitida al Gobierno en dos secciones: en la primera se solicita ms informacin estadstica por escrito antes de la audiencia formal y en la segunda se ofrece una advertencia acerca del tipo de cuestiones que el Comit probablemente abordar en el examen formal del informe del Estado Parte. En el aspecto prctico, esta parte escrita y preliminar del proceso es importante porque permite a todas las partes prepararse para el examen formal del informe del Estado Parte y puede formar una base til para el debate en la audiencia pblica. 8.3.8 Proceso: la audiencia pblica

Derechos del Nio con Discapacidades es un grupo de trabajo formado por organizaciones internacionales como Disabled Peoples International y la Alianza Save the Children, presidido por el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la discapacidad, a ttulo personal, y en el que colabora un miembro del Comit de los Derechos del Nio. El grupo es financiado por el Organismo Sueco de Desarrollo Internacional (OSDI). Uno de los objetivos especficos del grupo, que fue establecido tras el da de debate general del Comit sobre los derechos de los nios con discapacidad en 1997, es trabajar con el Comit de los Derechos del Nio en cuestiones relacionadas con los nios discapacitados. Con este fin, RDC ha estado trabajando en la bsqueda de pruebas escritas y orales para las audiencias previas al perodo de sesiones. Esta labor se encuentra actualmente en su segundo ao y sugiere que
Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos del Nio, National Level Implementation of Treaty Body Recommendations, www.crin.org/resources. 25 Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos del Nio, Report on the Review of National ONG Coalitions Regional Reports, 1. de enero de 2000, www.crin.org/resources.
24

El examen formal del informe del Estado Parte tiene lugar durante dos sesiones pblicas, en las que el Comit y la delegacin enviada a Ginebra por el Estado Parte emprenden un dilogo28. Sin embargo, a diferencia del Comit de Derechos Humanos, que da tiempo a la delegacin del Gobierno para preparar sus respuestas
26 Por ejemplo, las ONG como Rights for Disabled Children sugieren al Comit la forma que pueden adoptar las cuestiones. 27 La autoridad para ello se deriva del prrafo 4 del artculo 44, que estipula que el Comit puede solicitar a los Estados Partes ms informacin relativa a la aplicacin de la Convencin. 28 Para un examen de la actuacin de Irlanda ante el Comit de Derechos Humanos, vase Michael OFlaherty, Implementation of the International Covenant on Civil and Political RightsIreland before the Human Rights Committee, Irish Law Times, octubre de 1993, pp. 225-233.

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

a las preguntas planteadas, el Comit de Derechos del Nio requiere que la delegacin responda casi de inmediato a las preguntas. Una vez concluido el debate, el Comit elabora sus observaciones finales en las que reconoce los aspectos positivos en la aplicacin, destaca los aspectos preocupantes y sugiere medidas apropiadas para mejorar el disfrute de los derechos por los nios con arreglo a lo establecido en la Convencin29. Alienta al gobierno a difundir y publicar esa documentacin y a hacerla objeto de debate parlamentario y nacional una vez terminado el proceso. 8.3.9 Proceso: planteamiento general del Comit

octubre de 2001. En ese perodo examin los informes de diez Estados Partes: el Camern, Cabo Verde, Mauritania, Gambia, Omn, Kenya, Qatar, el Paraguay, Portugal y Uzbekistn. En esta seccin se analiza el proceso de presentacin de informes en cinco de estos casos con el fin de indicar, mediante el ejemplo, el tipo de informacin y de detalle que incluyen los informes de los Estados Partes acerca de los derechos de los nios con discapacidad. As, la atencin se centra especialmente en el informe del Estado Parte y en las observaciones del Comit acerca de la no discriminacin en virtud del artculo 2 de la Convencin y los nios con discapacidad en virtud del artculo 23. a) Camern: informe inicial (2000) El informe inicial del Camern al Comit, que deba haberse presentado en 1995, se public en 2000. En la seccin dedicada a la no discriminacin, afirmaba que se haban adoptado medidas para garantizar el acceso de los nios discapacitados a la asistencia en la educacin, el tratamiento mdico y la asistencia social32. Tambin se informaba de un nmero limitado de novedades relacionadas con los derechos de los nios con discapacidad, su participacin en el deporte y su acceso a la atencin sanitaria y otros servicios prestados por rganos no pblicos33. En conclusin, no obstante, el informe sealaba con franqueza que
Estas actividades se ven limitadas por la escasez de recursos pblicos, que hace difcil hacer frente a los mltiples problemas que padecen los nios discapacitados, y por las deficiencias cualitativas y cuantitativas de las instituciones y el personal especializados34.

Habida cuenta de que el Comit carece de autoridad para imponer sanciones cuando se incumple la Convencin, es importante que su planteamiento en la vigilancia del cumplimiento no est basado en la confrontacin. Se alienta decididamente a los Estados Partes a efectuar un examen crtico de su labor y a determinar sus propios fallos en la aplicacin de la Convencin. Adems, las prcticas de trabajo del Comit se caracterizan por recomendaciones y ofrecimientos de asesoramiento y asistencia tcnica en lugar de condenas y acusaciones en materia de legislacin y prctica. Esto est de acuerdo con el objetivo de alentar un planteamiento holstico y amplio de la aplicacin30. Es fcil de comprender que este planteamiento no puede ser eficaz sin la participacin activa y sincera del Estado Parte a lo largo de todo el proceso de presentacin de informes. Tambin es indispensable el papel que desempean las ONG del Estado informante, que pueden actuar como valiosa fuente de informacin independiente y fiable durante el proceso31. En la siguiente seccin se analizan, en una serie de estudios de casos, las actividades de las ONG en el proceso de presentacin de informes en relacin con la Convencin.

La lista de cuestiones transmitida al Camern contena una solicitud de estadsticas detalladas sobre los nios con discapacidad en los siguientes aspectos:
a) El nmero y la proporcin de nios con discapacidad; b) El nmero de nios con discapacidad que reciben cuidados en casa y que viven en instituciones; c) El nmero de nios con discapacidad matriculados en la enseanza ordinaria y el de nios con discapacidad que se benefician del sistema de educacin especial. Adems, srvanse indicar el nmero de escuelas y de maestros que participan de la poltica de inclusin en relacin con los nios discapacitados35.

8.4

Estudio de casos sobre el funcionamiento actual del Comit de los Derechos del Nio en el contexto de los nios con discapacidad
Introduccin a los casos estudiados

8.4.1

El Comit de los Derechos del Nio celebr su 28. perodo de sesiones del 24 de septiembre al 12 de
El Comit est autorizado para ello en virtud del apartado d del artculo 45 de la Convencin. 30 Vase una crtica de este planteamiento en K. McSweeney, The potential for enforcement of the United Nations Convention on the Rights of the Child: the need to improve the information base, Boston College International and Comparative Law Review, vol. 16 (1993), pg. 467. 31 Acerca del proceso de presentacin de informes, vase Kilkelly, The UN Committee on the Rights of the Child, Child and Family Law Quarterly.
29

El Comit tambin inform al Estado Parte de que su delegacin deba acudir a la audiencia formal preparada para debatir polticas y programas diseados para garantizar la no discriminacin contra los nios, en especial los nios con discapacidad.
32 33

CRC/C/28/Add.16, prr. 27. Ibd., prrs. 127 a 133. 34 Ibd., prr. 133. 35 CRC/C/Q/CAME/1.

Convencin sobre los Derechos del Nio

143

Durante el debate, la delegacin del Camern dijo al Comit que, aunque no se dispona de estadsticas actuales sobre los nios con discapacidad, en el siguiente censo general de poblacin, que se efectuara en 2002, se incluira alguna informacin desglosada acerca de ese grupo. Sin embargo, la delegacin dijo tambin que los nios discapacitados tenan los mismos derechos que todos los dems nios, aunque en la prctica haba muchos problemas. Adems, la estrategia nacional de educacin no haba tenido en cuenta las necesidades especiales de los nios discapacitados a ese respecto, aunque se estaba preparando un documento para el Ministerio de Educacin Nacional para abordar la cuestin36. Tras el debate, el Comit expres su preocupacin en sus observaciones finales acerca de las repercusiones de la situacin social y econmica del pas en los derechos de los nios en general37. En cuanto a la discriminacin, seal con preocupacin las disparidades en el disfrute de derechos que experimentaban los nios pertenecientes a los grupos ms vulnerables, incluidos los nios con discapacidad, y recomend que se hicieran mayores esfuerzos para garantizar la no discriminacin respecto del disfrute de los derechos por todos los nios. El Comit expres su preocupacin por la falta de datos estadsticos sobre los nios discapacitados en el Estado Parte, por la situacin de los nios con discapacidades fsicas y mentales y, en particular, por lo limitado de las posibilidades de atencin sanitaria especializada, educacin y empleo que tenan a su alcance. Adems, le preocupaba que las deficientes condiciones sanitarias y la pobreza estaban produciendo un aumento del nmero de nios con discapacidad. Para hacer frente a esos problemas, el Comit recomend que el Camern
a) Vele por la utilizacin de datos apropiados y globales en la elaboracin de las polticas y los programas para los nios con discapacidades; b) Examine la situacin de esos nios desde el punto de vista de su acceso a servicios adecuados de salud y educacin y sus oportunidades de empleo; c) Tome nota de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad (resolucin 48/96 de la Asamblea General) y de las recomendaciones del Comit adoptadas en su da de debate general sobre los derechos de los nios con discapacidades (vase CRC/C/69); d) Asigne recursos suficientes para fortalecer los servicios destinados a los nios con discapacidades, prestar asistencia a sus familias y capacitar a profesionales en la materia; e) Fortalezca las polticas y los programas de inclusin de esos nios en la enseanza ordinaria, capacite a los maestros y procure que las escuelas sean ms accesibles a esos nios;
36 37

f) Realice estudios genticos y de otra ndole para determinar las causas de las discapacidades en el Estado Parte; g) Sensibilice a la poblacin con respecto a los derechos humanos de los nios con discapacidades; h) Solicite asistencia al UNICEF y a la OMS, entre otras organizaciones38.

b) Cabo Verde: informe inicial (1999) El informe inicial de Cabo Verde deba presentarse en 1994, pero no se recibi hasta noviembre de 199939. En su seccin sobre la no discriminacin se seala que la Constitucin prohbe la discriminacin y a continuacin se afirma con confianza que no se practica discriminacin alguna en instituciones pblicas o privadas40. La informacin facilitada en relacin con el artculo 23 es igualmente breve y legalista, pues destaca slo aquellas disposiciones de la Constitucin que ofrecen proteccin especial a los nios con discapacidad y no da detalle alguno sobre otras leyes, polticas o prcticas que afecten a la aplicacin de la Convencin en esa esfera41. En su lista de cuestiones, el Comit solicit ms informacin acerca del trato que reciben los nios con discapacidad en relacin con su acceso a los servicios mdicos y sanitarios (incluido el acceso a edificios pblicos) y la educacin de tipo integrador42. Durante la audiencia pblica, la delegacin inform de que el Gobierno estaba debatiendo con ONG y organizaciones internacionales la elaboracin de un plan especfico de accin para los nios con discapacidades. La inmensa mayora de los nios discapacitados se encontraban matriculados en escuelas ordinarias porque se careca de recursos para instituciones especiales y se reconoca que era preciso prestar ms atencin a la asistencia para esos nios. La delegacin inform sobre planes para establecer un grupo bsico de maestros especializados en la educacin para discapacitados en las escuelas ordinarias y reconoci que unos 500 nios discapacitados no asistan a la escuela y reciban servicios de enseanza en el hogar o mediante esfuerzos comunitarios. Esos servicios estaban parcialmente subvencionados por el Gobierno. En general, la delegacin admiti que era necesario adaptar la legislacin nacional a las disposiciones de la Convencin, en particular prohibiendo la discriminacin contra los nios discapacitados43. A continuacin el Comit manifest su preocupacin en sus observaciones finales por el hecho de que la
Ibd., prr. 51. CRC/C/11/Add.23. 40 Ibd., prrs. 67 y 68. 41 Ibd., prrs. 133 a 135. 42 CRC/C/Q/CAP/1. 43 Acta resumida de la 746. sesin (CRC/C/SR.746), prrs. 6 y 7.
39 38

Acta resumida de la 738. sesin (CRC/C/SR.738), prr. 17. CRC/C/15/Add. 164.

144

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Constitucin no incluya disposiciones que prohban la discriminacin contra los nios con discapacidad y recomend que la Constitucin y otra legislacin pertinente prohibiesen la discriminacin por todos los motivos previstos en el artculo 2 de la Convencin, incluida, en particular, la discriminacin basada en la discapacidad. Expres su preocupacin por el hecho de que los derechos sustantivos de los nios con discapacidad no se respetasen plenamente y que la asistencia especializada disponible, incluida la econmica, fuera insuficiente. Adems, le inquietaba la ausencia de escuelas pblicas o maestros capacitados para los nios con discapacidad que necesitaban instalaciones especiales. A la vista de estas preocupaciones, recomend que Cabo Verde
a) No escatime esfuerzos para incrementar el respeto de los derechos del nio con discapacidades, incluidos el derecho a la no discriminacin, a una vida familiar, a un nivel de vida adecuado, a una atencin de salud, a la educacin y el esparcimiento; b) Siga facilitando y alentando el acceso al sistema reglado de enseanza para nios con discapacidades que estn en condiciones de participar en l; c) Garantice que, cuando proceda, se pongan a disposicin de los nios con discapacidades que lo necesiten planes especializados de enseanza y atencin de salud; d) Garantice la prestacin a los nios con discapacidades de servicios especializados, que permitan la transicin a un sistema de enseanza reglada; e) Proporcione asistencia suplementaria a las familias que cuentan con nios con discapacidades a su cargo; f) Desarrolle y lleve a cabo campaas de informacin destinadas, entre otros, a los padres, profesores, cuidadores y nios, sobre los derechos del nio con discapacidades, incluido el derecho a ser tratado de igual manera; g) Recabe la asistencia tcnica del UNICEF y de la OMS44.

discapacidad en Gambia, donde estn satisfechos sus derechos inalienables a una vida plena y a otras oportunidades, y donde la infraestructura y el apoyo legislativo y administrativo correspondientes ya estn establecidos47. Mientras que el informe declara que los estigmas culturales y un insuficiente apoyo institucional a los discapacitados en el sistema social tradicional relegan a la mayora de los adultos discapacitados al indeseable hbito de la mendicidad, seala en un tono ms positivo que la creciente conciencia social acerca de las aptitudes de los discapacitados y la atencin profesional para ellos est transformando rpidamente las oportunidades de los nios con discapacidad en Gambia. Se alude en el informe a la cooperacin con el UNICEF en la realizacin de una encuesta nacional acerca de la discapacidad48. En su breve lista de cuestiones, el Comit pidi a Gambia informacin detallada sobre la asignacin presupuestaria para los nios con discapacidades49. Puesto que al parecer se ha prestado poca atencin a las cuestiones relativas a la discapacidad en los debates entre el Comit y la delegacin50, en sus observaciones finales el Comit se centr en la discriminacin contra los nios con discapacidad, que destac que no estaba prohibida en la Constitucin51. Tambin le preocupaba lo siguiente:
La inadecuada proteccin jurdica y las instalaciones y los servicios insuficientes para nios con discapacidades; Expresa tambin su preocupacin por la escasez de maestros capacitados de que se dispone para trabajar con nios discapacitados; As como la insuficiencia de los esfuerzos hechos para facilitar la insercin de esos nios en el sistema educativo y en la sociedad en general; El Comit tambin toma nota con preocupacin de que son insuficientes los recursos asignados a programas de educacin especial para nios con discapacidades.

c) Gambia: informe inicial El informe inicial de Gambia deba haber sido presentado al Comit en 1992, pero no se recibi hasta noviembre de 1999; el informe no segua las directrices del Comit45. En relacin con el artculo 2, el informe destaca la disposicin constitucional relativa a la no discriminacin, que no incluye la discriminacin basada en la discapacidad. A continuacin menciona abiertamente las excepciones legislativas a este principio que, segn el informe, contravienen el artculo 2 de la Convencin. En cambio, no se dice nada acerca del hecho de que no se mencione la discriminacin basada en la discapacidad46. La seccin sobre el artculo 23 ofrece un panorama predominantemente positivo acerca de la proteccin de derechos de que disfrutan los nios con
44 45

A la luz de su da de debate general sobre Los derechos de los nios con discapacidades y de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, el Comit recomend que Gambia:
a) Adopte medidas efectivas para reunir datos estadsticos adecuados sobre nios con discapacidades y hacer que esos datos se empleen en la elaboracin de polticas y programas para esos nios; b) Intensifique sus esfuerzos para elaborar cuanto antes programas de deteccin temprana para prevenir discapacidades; c) Aplique soluciones distintas del internamiento en instituciones para nios con discapacidades;
47 48

CRC/C/15/Add.168. CRC/C/3/Add.61. 46 Ibd., prrs. 69 a 76.

Ibd., prr. 113. Ibd., prrs. 117 y 118. 49 CRC/C/Q/GAM/1. 50 Acta resumida de la 740.a sesin (CRC/C/SR.740). 51 CRC/C/15/Add.165, prrs. 25 y 26.

Convencin sobre los Derechos del Nio

145

d) Elabore programas especiales de educacin para ellos y, cuando sea posible, los integre en las escuelas convencionales y en la vida pblica; e) Organice campaas para sensibilizar a la opinin pblica sobre los derechos y necesidades especiales de los nios con discapacidades, as como de los nios con problemas de salud mental; f) Incremente los recursos financieros y humanos asignados a la educacin especial, as como la ayuda prestada a las familias con nios discapacitados; y g) Recabe cooperacin tcnica, en particular de la OMS y la UNESCO, para la formacin de personal profesional, incluso profesores, que se ocupa de los nios con discapacidades52.

que el acceso a la educacin y los servicios de salud se otorgaba sin discriminacin. Sin embargo, en las observaciones finales del Comit no se alude a los nios con discapacidad en el contexto del principio de no discriminacin58. En cuanto a la aplicacin del artculo 23, en cambio, el Comit celebra que el Estado Parte est prestando atencin especial a la integracin de los nios con discapacidades en la educacin convencional, pero sigue preocupado por la desigual distribucin en el pas de los recursos para la educacin especial de los nios con discapacidades que se concentran sobre todo en Lisboa, cosa que limita el acceso de algunos nios a estos servicios. Por consiguiente, el Comit reco-mienda que el Estado Parte:
a) Prosiga e intensifique sus esfuerzos por integrar a los nios con discapacidades en las escuelas ordinarias; b) Revise la distribucin de recursos para la educacin especial de los nios con discapacidades, con objeto de conseguir que todos los nios y familias que necesiten estos servicios tengan un fcil acceso a ellos59.

e) Portugal: segundo informe peridico (1998) El segundo informe peridico de Portugal fue recibido por el Comit en octubre de 199853. A pesar de las especficas directrices en materia de presentacin de informes, el informe no destaca problema alguno en relacin con la discriminacin contra los nios con discapacidad54. Su seccin sobre los derechos de los nios con discapacidad es larga y detallada, no obstante, y ofrece cuantiosos datos estadsticos adems de informacin sobre recientes medidas legislativas y de otro tipo en relacin con el acceso del nio discapacitado a una educacin incluyente y otros servicios55. A pesar de esos datos, el Comit solicit ms estadsticas en su lista de cuestiones, en particular datos desglosados (por sexos y edades y, de ser posible, por grupos minoritarios y zonas urbanas o rurales) relativos al perodo 1998-2000 sobre:
a) el nmero de nios con discapacidad: b) el nmero de nios con discapacidad que viven en el hogar y en instituciones; c) el nmero de nios con discapacidad matriculados en los sistemas de enseanza ordinario y especial; d) la asignacin presupuestaria en favor de los nios con discapacidad.

d) Qatar: informe inicial (1999) El informe inicial de Qatar deba haberse presentado en 1997 y fue recibido por el Comit en 199960. En cuanto a la discriminacin, el informe afirma con confianza que los nios disfrutan de los derechos previstos en la Convencin sin discriminacin alguna. La legislacin no permite esa discriminacin y no se tiene constancia de ninguna denuncia en la que se alegue discriminacin por causa alguna61. En relacin con el artculo 23, el informe declara que los nios con discapacidad reciben asistencia y atencin adecuadas de toda una gama de organizaciones pblicas y privadas62. Se ofrece un recuento exclusivamente positivo de la forma en que esos rganos abordan la educacin, la salud y otras necesidades de los nios discapacitados. En su lista de cuestiones, el Comit solicit datos estadsticos sobre los nios con discapacidad y pidi al Gobierno en particular que especificase el nmero de nios con discapacidad, desglosado por sexos y edades:
a) nios con discapacidad que viven con su familia; b) nios con discapacidad que viven en instituciones; c) nios con discapacidad que asisten a escuelas convencionales; d) nios con discapacidad que asisten a escuelas especiales.

Tambin se pidi a Portugal que, antes de la audiencia formal, examinase ms a fondo las polticas diseadas para combatir la discriminacin contra los nios con discapacidad56. En la audiencia formal, el Comit expres su preocupacin ante las discrepancias observadas en los datos estadsticos sobre los nios con discapacidad e inst a la delegacin a que los revisase57. En el plano general, la delegacin expres considerable confianza en cuanto a
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Tambin se pidi a Qatar que acudiese al dilogo formal preparado para debatir cuestiones pertinentes a
58 59

Ibd., prrs. 50 y 51. CRC/C/65/Add.11. 54 Ibd., prrs. 54 a 80. 55 Ibd., prrs. 217 a 268. 56 CRC/C/Q/POR/2. 57 Acta resumida de la 732. sesin (CRC/C/SR.732), prr. 51.

CRC/C/5/Add.162. Ibd., prrs. 36 y 37 60 CRC/C/51/Add.5. 61 Ibd., prr. 22. 62 Ibd., prr. 100.

146

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

los nios con discapacidad, como acceso adecuado a los servicios, campaas de concienciacin del pblico para combatir actitudes negativas, apoyo a las familias y medidas para la inclusin en las escuelas ordinarias63. Durante el dilogo formal se debatieron los esfuerzos realizados para aplicar los derechos de los nios con discapacidades y la delegacin admiti, en respuesta a las preguntas del Comit, que caban mejoras en el nivel de la atencin prestada a los nios con discapacidad. Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales estaban trabajando para mejorar la situacin. En cuanto a la educacin, la delegacin afirm que el Gobierno topaba con la resistencia de algunos padres, que se negaban a enviar a sus hijos a la escuela con nios discapacitados. Se reconoci el apoyo de expertos de los Estados Unidos y Blgica en esa esfera64. A pesar de otras observaciones amplias acerca de la no discriminacin en general, resulta decepcionante que las observaciones finales del Comit no destaquen ninguna deficiencia ni hagan recomendacin alguna en cuanto al derecho de los nios con discapacidad a disfrutar de sus derechos sin discriminacin65. El Comit no destac ningn aspecto preocupante en relacin con la aplicacin del artculo 23, aunque acogi con satisfaccin el establecimiento del Comit Nacional para las Personas con Necesidades Especiales, la elaboracin del proyecto de ley sobre Personas con Necesidades Especiales y los esfuerzos del Estado Parte en materia de concienciacin e inclusin. Sin embargo, prest considerable atencin a los nios con discapacidad en las recomendaciones, instando al Estado Parte a lo siguiente:
a) Reexamine las polticas y la prctica existentes en relacin con los nios con discapacidades, incluida la redaccin de proyectos de ley, teniendo debidamente en cuenta las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidades (resolucin 48/96 de la Asamblea General) y las recomendaciones del Comit aprobadas en su jornada de debate general sobre Los derechos de los nios con discapacidades (vase CRC/C/69); b) Siga propugnando la participacin de los nios con discapacidades y de sus familias en la realizacin de encuestas y en el examen de las polticas; c) Despliegue un mayor esfuerzo para proporcionar los recursos profesionales y financieros necesarios; d) Despliegue un mayor esfuerzo para promover y ampliar los programas de rehabilitacin basados en la comunidad, incluidos los grupos de ayuda a los padres, y la educacin integrada de los nios cualquiera que sea su discapacidad; e) Recabe la asistencia del UNICEF y la OMS, entre otros organismos.
63 64

8.4.2

Conclusiones derivadas de los estudios de casos

De esta seleccin al azar de informes iniciales y peridicos resulta evidente que, en general, los Estados Partes deberan tomar ms en serio sus obligaciones respecto de los nios con discapacidad. Hay una falta de datos estadsticos especficos acerca de esos nios y poco detalle acerca de la medida en que disfrutan de sus derechos en la prctica. No todos los Estados Partes cumplen estrictamente ni la letra ni el espritu de las orientaciones del Comit en materia de presentacin de informes, que les exigen determinar los problemas y obstculos que se oponen a la aplicacin. Por otro lado, se desprende del examen de esos informes por el Comit que el hecho de que los Estados Partes no faciliten a los expertos datos completos y francos no impide que el proceso de presentacin de informes tenga un efecto positivo. En particular, est claro que el Comit no adopta un criterio meramente formalista en cuanto a las obligaciones de presentacin de informes, sino que examina cada uno de ellos en relacin con sus mritos. As, aunque existe una inevitable arbitrariedad en cuanto a si la cuestin de la discapacidad se debate debido a las graves limitaciones de tiempo en los dilogos formales, el Comit suele intentar corregirlo en sus observaciones finales. Adems, aunque algunos informes apenas contienen detalles sobre los nios con discapacidad, ello no impide que el Comit formule recomendaciones a cada pas en sus observaciones finales. Del mismo modo, un informe predominantemente positivo a este respecto no libra al Estado de las crticas del Comit. Un informe de ese tipo tampoco se ve seguido en todos los casos por el correspondiente despliegue de arrogancia de la delegacin del Gobierno ante el Comit. ste utiliza la lista de cuestiones para poner de manifiesto sus inquietudes y pone en guardia al Estado Parte a ese respecto. Se desprende claramente de los datos anteriores que las inquietudes del Comit se dirigen a cada pas en particular y no tienen carcter general, lo cual es un factor de gran importancia para aumentar al mximo la eficacia del mecanismo de presentacin de informes en relacin con la Convencin. Resulta difcil identificar a las ONG nacionales que, en su caso, facilitaron informacin al Comit sobre la aplicacin en los casos del Camern, Cabo Verde, Gambia, Qatar y Portugal. Es evidente, no obstante, que el UNICEF y la OMS desempean un papel particularmente valioso, tanto al ofrecer datos estadsticos y de otra ndole al Comit durante el proceso de presentacin de informes como al prestar asistencia tcnica a los Estados Partes en la aplicacin. Adems, con independencia de la participacin de ONG en la presentacin de informes, el Comit siempre insiste ante las delegaciones de los gobiernos en la importancia de cooperar con las ONG en el nivel nacional y el papel

CRC/C/Q/QAT/1. Acta resumida de la 734.a sesin (CRC/C/SR.734), prr. 37. 65 CRC/C/15/Add.163, prrs. 30 a 34.

Convencin sobre los Derechos del Nio

147

fundamental que stas desempean en la sensibilizacin acerca de los derechos de los nios y la prestacin de conocimientos especializados y asistencia a los Estados Partes en sus esfuerzos por aplicar la Convencin. En conjunto, es evidente que el Comit funciona bien dentro de sus graves limitaciones de recursos. Formula recomendaciones prcticas y detalladas (como la necesidad de solicitar asistencia tcnica a la UNESCO y el UNICEF) junto con recomendaciones de principio. Resulta evidente, no obstante, que la discapacidad no se destaca de forma sistemtica en relacin con la no discriminacin y que, dado el carcter fundamental de este principio, el hecho de que el Comit no lo haga debe considerarse un fallo en su planteamiento.

tados matriculados en escuelas, lo que podra reflejar una atencin insuficiente de sus necesidades especficas. Debera ofrecrseles ms proteccin, incluida la posibilidad de integrarse adecuadamente en la sociedad y participar activamente en la vida de familia mediante la educacin. Deberan hacerse esfuerzos para detectar prontamente los casos de discapacidad. Las reducciones presupuestarias han afectado tambin a los nios discapacitados que tienen desventajas particulares para acceder a servicios adecuados de salud y educacin. El Comit insta a los pases a que adopten todas las medidas necesarias para reducir al mnimo la repercusin negativa de las polticas de ajuste estructural sobre la situacin de los nios discapacitados. A la luz de lo dispuesto en el artculo 4, el Comit reconoce que es prioritario que se asigne la mayor medida posible de los recursos disponibles a la proteccin de estos nios.

8.5

La creciente prominencia de la perspectiva de la discapacidad en el Comit de los Derechos del Nio


Observaciones del Comit en 1996

8.5.1

En 1996, la Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras, rgano subsidiario de la Comisin de Derechos Humanos que ahora se denomina Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, pidi al Secretario General que informase acerca de las actividades de coordinacin respecto de las personas con discapacidad66. El informe inclua informacin recibida por el Comit de los Derechos del Nio acerca de sus actividades en esa esfera. El Comit inform de que haba examinado la situacin de los nios discapacitados a la luz del artculo 23 de la Convencin que se centra especialmente en los derechos de los nios con discapacidades mentales y fsicas, a fin de asegurar su participacin activa en la comunidad y conseguir el respeto de su dignidad y que puedan bastarse a s mismos. El Comit tambin tuvo en cuenta los principios generales de la Convencin, incluidos el artculo 2 (no discriminacin), el artculo 3 (inters superior del nio) y el artculo 4. A este respecto, expres los siguientes motivos de preocupacin:
Una primera causa de preocupacin consiste en que algunas sociedades no son suficientemente sensibles a las necesidades y a la situacin de los nios discapacitados, segn lo expuesto en el artculo 2 de la Convencin. Preocupa al Comit la amplia difusin de las actitudes discriminatorias contra esos nios. Deberan ponerse en prctica estrategias y programas educativos, junto con la difusin adecuada de informacin, a fin de contrarrestar algunos prejuicios que afectan negativamente a los nios. El Comit se preocupa por el hecho de que algunos nios discapacitados no tienen suficiente acceso a los servicios de sanidad y de atencin social y expresa su preocupacin por el escaso nmero de nios discapaci66

El Comit observ tambin que se necesitarn asistencia internacional e intercambio de informacin apropiada para resolver con mayor eficacia el problema del mejoramiento de la situacin de los nios discapacitados, de conformidad con lo dispuesto en el prrafo 4 del artculo 23 de la Convencin. Se desprende claramente de los anteriores estudios de casos que el Comit expresa esas inquietudes a lo largo de toda su labor de examen de los informes de los Estados Partes y que siguen siendo una fuente de preocupacin vlida en cuanto a la aplicacin de los derechos de los nios con discapacidad. 8.5.2 La pertinencia de los das de debate general

De acuerdo con su opinin de que la promocin del debate pblico es ms fructfera que condenar la conducta culpable de los Estados, el Comit ha establecido la prctica de celebrar debates generales de un da de duracin antes de cada perodo de sesiones pblico, o al menos dos veces al ao. Esos debates, en los que se invita a participar a organismos de las Naciones Unidas, ONG y expertos y particulares interesados, tratan sobre cuestiones de especial inters en relacin con los derechos de los nios. Hasta la fecha, el Comit ha organizado das de debate general sobre los siguientes temas: 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. Los nios en los conflictos armados (1992) La explotacin econmica (1993) El papel de la familia (1994) Las nias (1995) Justicia de menores (1996) Los nios y los medios de informacin (1996) Los nios con discapacidad (1997) El VIH/SIDA (1998) Reunin conmemorativa del dcimo aniversario: medidas generales de aplicacin (1999)

Derechos humanos y discapacidad (E/CN.4/Sub.2/1996/27).

148

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

10. La violencia del estado y los nios (2000) 11. La violencia contra los nios en la familia y la escuela El propsito del Comit en la introduccin de la prctica de los das de debate general era mejorar la comprensin del contenido y las repercusiones de la Convencin sobre los Derechos del Nio en las esferas objeto de debate. Habida cuenta de los resultados de varias jornadas de debate, es evidente que son un mtodo til de promover el debate de los derechos del nio consagrados en la Convencin de forma coherente y monogrfica. Tambin son una forma importante de alentar a los participantes a compartir ejemplos de buenas prcticas en la aplicacin de la Convencin y aprovechar eficazmente sus posibilidades en el nivel nacional e internacional. Adems, resulta instructivo para el Comit conocer las opiniones de otras partes en relacin con las dificultades de aplicar la Convencin en el plano interno y en relacin con el papel del Comit en la vigilancia de la aplicacin. La prctica de los das de debate general del Comit se desarrolla como sigue: en primer lugar, el Comit presenta el debate y destaca los aspectos que le preocupan en relacin con el tema escogido y cualquier tendencia observada durante su examen de los informes de los Estados Partes. La mayor parte del da transcurre escuchando las opiniones presentadas por los asistentes, y un relator concluye con un resumen de las principales cuestiones tratadas. La mayora de las jornadas de debate general conducen a la elaboracin de recomendaciones, que pueden ir dirigidas al propio Comit o referirse a las medidas que han de adoptar las ONG u otras entidades. Los debates quedan recogidos en el informe del Comit acerca del perodo de sesiones. En 1999 la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) recopil todos los informes del Comit sobre las jornadas de debate general en un solo documento que puede consultarse en el sitio del ACNUDH en la web. 8.5.3 Significado del da de debate general acerca de los nios con discapacidades (1997)

pacitados, que ayudaron a mantener el centro de atencin del debate en torno a combatir el abuso generalizado de los derechos fundamentales de los nios discapacitados mediante la promocin de un proceso de participacin e inclusin. Se formularon las 14 recomendaciones siguientes para las actividades futuras. El Comit debera:
11. Fomentar las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, que ofrecen normas pertinentes para la aplicacin de la Convencin y el trabajo con el Relator Especial y el Grupo de Expertos; Empearse en formular cuanto antes una observacin general sobre los nios discapacitados; Empearse, durante su examen de los informes de los Estados Partes, en destacar la situacin de los nios discapacitados y la necesidad de tomar medidas concretas que garanticen el reconocimiento de sus derechos, incluidos, en particular, el derecho a la vida, a la supervivencia y al desarrollo en grado mximo, as como el derecho a la integracin social y a la participacin, haciendo hincapi en la necesidad de que se vigile la situacin de los nios discapacitados en todos los Estados a fin de fomentar la recopilacin de estadsticas y otras informaciones que permitan establecer comparaciones constructivas entre las regiones y los Estados; Subrayar la necesidad de que los Estados tomen medidas activas para combatir las actitudes y las prcticas, incluidos el infanticidio, las prcticas tradicionales que son perjudiciales para la salud y el desarrollo, la supersticin y la percepcin de la discapacidad como tragedia, que discriminan a los nios discapacitados y les niegan la igualdad de oportunidad de derechos garantizada por la Convencin; Teniendo en cuenta las graves repercusiones de los conflictos armados, que dejan discapacitados a cientos de miles de nios, instar a que se ratifique la Convencin de Ottawa como cuestin urgente; Subrayar que la subsistencia en muchos pases de leyes que afectan a los nios discapacitados no es compatible con los principios y disposiciones de la Convencin, como las legislaciones que niegan a los nios discapacitados el mismo derecho a la vida, la supervivencia y al desarrollo, incluidas, en los pases que autorizan el aborto, leyes discriminatorias que afectan a los nios discapacitados, as como la discriminacin en el acceso a los servicios sanitarios, leyes que niegan a los nios discapacitados el derecho a la educacin y leyes que de manera obligatoria segregan a los nios discapacitados en instituciones especiales para su cuidado, tratamiento o educacin; Colaborar con la UNESCO, el UNICEF y otros organismos pertinentes para garantizar que la educacin integradora se incluya en los programas de reuniones, conferencias y seminarios como parte integral del debate sobre la educacin; Alentar el desarrollo de la investigacin para la emancipacin en colaboracin con nios discapaci-

02. 13.

04.

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16.

El 6 de octubre de 1997 el Comit de los Derechos del Nio celebr un da de debate general sobre los derechos de los nios con discapacidad. A ella acudieron un nmero de asistentes sin precedentes, unos 100 representantes, entre otros de ONG como Disabled Peoples International, Inclusion International y Save the Children, organismos de las Naciones Unidas como la UNESCO, el UNICEF y el Banco Mundial, y el Relator Especial de la Comisin de Desarrollo Social sobre la Discapacidad67. Tambin participaron jvenes disca67 Vanse las actas resumidas contenidas en los documentos CRC/C/SR.418 y CRC/C/SR.419. Vase tambin el Informe del Secretario General a la Asamblea General sobre el estado de aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, 20 de agosto de 1998 (A/53/281).

17.

18.

Convencin sobre los Derechos del Nio

149

tados sobre los mtodos para llevar a cabo las consultas, hacerlos participar en la toma de decisiones y permitirles asumir un mayor control sobre sus propias vidas; 09. Fomentar la difusin de un sistema de procedimientos adecuados, apoyado por la elaboracin de material educativo. De dicha accin podra encargarse uno de los organismos de ayuda, como la Organizacin Sueca de la Fundacin Internacional de ayuda a los discapacitados, o Save the Children en colaboracin con ciertas organizaciones de discapacitados; Instar a los gobiernos a que pongan a disposicin de la comunidad dicho material educativo adaptndolo a los nios y personas discapacitadas; Trabajar por que se incorporen los derechos e intereses de los nios discapacitados en los programas de los organismos multilaterales y bilaterales, organismos de desarrollo, los organismos donantes, las organizaciones de financiacin, como el Banco Mundial y los bancos regionales, y los organismos de cooperacin tcnica; Fomentar la investigacin destinada a recopilar estadsticas y pruebas empricas a fin de: a) dar a conocer el grado en que se niega el derecho a la vida a los nios discapacitados; b) acabar con la supersticin y los prejuicios generalizados, el estigma social y la negacin del acceso a la educacin de que son objeto los nios discapacitados; y c) insistir en la importancia de la cuestin a la hora de elaborar y negociar convenciones de biotica; alentar a los organismos pertinentes a que elaboren programas que fomenten alternativas a la institucionalizacin, y formulen y promuevan estrategias de desinstitucionalizacin con respecto a los nios; Invitar a todos los rganos que proporcionan informacin al Comit durante el examen de los informes de los Estados Partes a que se aseguren de incluir en su informacin la perspectiva de los nios discapacitados; y Decidir qu mecanismo establecer para seguir avanzando; por ejemplo, un grupo de trabajo que elabore un plan de accin.

puesta en prctica68. Los objetivos del grupo de trabajo seran los siguientes:
a) Constituir un grupo de trabajo compuesto por organizaciones que se ocupen de los derechos del nio y de las discapacidades fundamentales y por expertos internacionales en la materia; b) Preparar un plan de accin en relacin con las recomendaciones del Comit de los Derechos del Nio; y c) Elaborar una estrategia para llevar a cabo el plan de accin y ejecutarlo.

10.

Se tratara de alcanzar esos objetivos mediante las siguientes actividades:


a) Colaborar estrechamente con el Relator Especial de la Comisin de Desarrollo Social sobre discapacidades y el grupo de expertos sobre la aplicacin de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad; b) Garantizar que el grupo de trabajo se rena y recoja las opiniones de los grupos de nios del lugar; c) Lograr una mayor toma de conciencia acerca de la situacin de los nios con discapacidades suministrando pruebas estadsticas y personales de las violaciones de los derechos humanos cometidas y luchar contra actitudes y prcticas como el infanticidio, las prcticas tradicionales perjudiciales para la salud y el desarrollo, las supersticiones, la consideracin de la discapacidad como una tragedia y la segregacin de los nios con discapacidades; y d) Dar ejemplos de prcticas ptimas en relacin con proyectos, polticas y legislacin que promuevan el respeto de los principios y disposiciones de la Convencin, como las leyes que garantizan a los nios con discapacidades el disfrute del derecho a la vida, a la supervivencia y al desarrollo en condiciones de igualdad, y derogan las leyes discriminatorias en materia de aborto y acceso a la atencin de la salud.

11.

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13.

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8.5.4

Actividades complementarias del da de debate general: establecimiento y papel del grupo de trabajo sobre Derechos del Nio con Discapacidades

Una vez obtenida la financiacin para su labor gracias al Organismo Sueco de Desarrollo Internacional (OSDI), el grupo de trabajo qued oficialmente establecido en 1998 como Derechos del Nio con Discapacidades. Las organizaciones que participan en l son Disabled Peoples International, Inclusion International, la Alianza Save the Children, la Unin Mundial de Ciegos y la Federacin Mundial de Sordos. El grupo de trabajo est presidido por el Sr. Bengt Lindqvist, Relator Especial sobre Discapacidades de la Comisin de Desarrollo Social, y colabora en l un miembro del Comit de los Derechos del Nio. La labor del grupo es administrada por Disability Awareness in Action en Londres. El grupo de trabajo celebr su primera reunin en Londres los das 23 y 24 de enero de 1999. La reunin estuvo presidida por el Sr. Bengt Lindqvist y a ella asistieron la Sra. Esther Queenie Mokhuane, del Comit de los Derechos del Nio; la Sra. Rachel Hurst, de Disabled Peoples International (tambin de Disability Awareness in Action, Londres); la Sra. Sue Stubbs y la Sra. Ulrike Persson, de la Alianza Internacional Save the Children; la Sra. Kicki Nordstrom, de la Unin Mundial de Ciegos; la Sra. Gerison Lansdown, de la Oficina de Derechos del Nio (Reino Unido); y el Sr.
Vase Documentos Oficiales de la Asamblea General, Quincuagsimo tercer perodo de sesiones, Suplemento N. 41 (A/ 53/41), prr. 1427.
68

Habida cuenta de las diversas aportaciones realizadas y la importancia de las cuestiones examinadas en su jornada de debate general en 1997, el Comit consider necesario velar por que se emprendiesen actividades complementarias. Se decidi establecer un grupo de trabajo sobre los derechos del nio con discapacidades que estara formado por miembros del Comit, representantes de rganos y organismos pertinentes de las Naciones Unidas y de ONG de personas discapacitadas, incluidos los nios, para seguir examinando las diversas recomendaciones y elaborar un plan de accin para promover su

150

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

Darryl Cowley, Coordinador del grupo de trabajo. No pudieron asistir a la reunin representantes de la Federacin Mundial de Sordos y de Inclusion International. En nombre del Comit, la Sra. Mokhuane hizo una declaracin en la que destac los esfuerzos del Comit por fomentar los derechos del nio con discapacidades. En su dilogo con los Estados Partes y en las recomendaciones que les ha formulado, el Comit recomend la promulgacin de leyes nacionales, la aplicacin de polticas y programas apropiados y la asignacin de recursos suficientes para garantizar y proteger los derechos del nio con discapacidades. El Comit inst asimismo a los Estados Partes a que adopten todas las medidas necesarias a fin de mejorar la situacin y proteger los derechos del nio en los conflictos armados y de los nios vctimas de minas terrestres. El principal propsito de la primera reunin fue preparar un plan de accin para los 18 meses de actividad del Grupo de Trabajo. Se acord que el objetivo primordial del Grupo sera fortalecer y apoyar la labor del Comit de los Derechos del Nio en la vigilancia y promocin de los derechos del nio con discapacidades. En consecuencia, se convino en el siguiente programa:
a) Organizar una serie de reuniones regionales a las cuales se invitara a los nios y jvenes con discapacidades, y a las organizaciones nacionales sobre discapacidades, a que expusieran sus experiencias en cuanto al respeto, o a la falta de respeto, de sus derechos, los cambios que desearan se produjeran y sus sugerencias sobre las actividades futuras. En un primer momento el Grupo tratar de organizar reuniones en Amrica Latina y frica. Ms adelante se celebrarn reuniones en Europa occidental, Europa oriental y, eventualmente, en Asia. b) Reunir ejemplos de buenas prcticas en la promocin de los derechos del nio con discapacidades por ejemplo, participacin, inclusin y desinstitucionalizacin y darles amplia difusin. Reunir datos sobre los resultados en el sector social en favor de los nios -por ejemplo, la proporcin de nios con acceso a la educacin en los principales sectores docentes y los nios que reciben apoyo de la comunidad. La International Save the Children Alliance convino en encargarse de este trabajo; c) Estudiar la posibilidad de que el Comit de los Derechos del Nio adopte una observacin general sobre el artculo 23 de la Convencin; d) Celebrar una reunin en Ginebra, y posiblemente tambin en Nueva York, a la cual se invitara a los organismos y rganos de las Naciones Unidas para que presentaran al Grupo sus trabajos actuales o previstos destinados a promover los derechos del nio con discapacidades; e) Presentar materiales al Grupo de Trabajo anterior al perodo de sesiones del Comit de los Derechos del Nio acerca de la situacin de los nios con discapacidades en los Estados Partes de que se trate; f) Contribuir, con materiales obtenidos en las reuniones regionales, a la Cumbre de la Infancia prevista para 2001; g) Participar en el debate sobre la biotica desde la perspectiva de los derechos de nios con discapacidades; h) Disear un logotipo y preparar un folleto a fin de promover y explicar la funcin que desempea, y los objetivos que desea conseguir, el Grupo de Trabajo. Se convino en que el ttulo del Grupo sera Derechos del nio con discapacidades: grupo de trabajo en consulta con el Comit de los Derechos del Nio69.

los casos de abuso y negligencia que padecen los nios con todo tipo de discapacidades y trastornos de salud, y recopilando y difundiendo informacin sobre procedimientos adecuados para combatir esos abusos. Ha trabajado en las dos esferas siguientes: En primer lugar, ha comenzado a desempear una funcin explcita en el proceso de presentacin de informes relacionados con la Convencin informando acerca de la aplicacin de los derechos de los nios con discapacidad. En particular, acaba de terminar su primer ao de presentacin de pruebas orales y escritas en las reuniones del Comit anteriores a los perodos de sesiones, que se celebran tres veces al ao; la informacin oral es presentada por una persona con discapacidad. Las indicaciones iniciales sugieren que el Comit est empezando a mostrar una comprensin ms clara de las repercusiones de la Convencin para los nios con discapacidad, aunque se precisa un anlisis a ms largo plazo para confirmar el xito de este planteamiento. El criterio prctico y sucinto del grupo de trabajo en relacin con los informes paralelos resulta eficaz para destacar las cuestiones que afectan a los derechos de los nios con discapacidad. El segundo logro del grupo de trabajo ha sido la publicacin de Its Our World Too!..., un informe sobre la vida de los nios con discapacidad70. En un principio estaba previsto publicarlo antes del perodo de sesiones extraordinario de la Asamblea General sobre la infancia, que iba a celebrarse en Nueva York en septiembre de 2001, pero fue aplazado a causa de los ataques terroristas. Este excelente informe destaca las limitaciones de que adolece la Convencin en la proteccin de los nios discapacitados y detalla varias iniciativas positivas que ilustran eficazmente cmo puede potenciarse la capacidad de accin de los nios con distintas discapacidades y cmo se los puede incluir en la sociedad convencional. Las iniciativas abarcan las siguientes cuestiones:
El derecho a ser escuchados (Sudfrica, Reino Unido); Apoyo a los padres en la promocin de los derechos de los nios con discapacidad (Kenya, Malasi, Zimbabwe) Promocin de una educacin integradora (Ghana, India, Mali, Nicaragua) Promocin de la inclusin social (Brasil, India, Mxico, Marruecos, Tailandia) Lucha contra los prejuicios y promocin de actitudes positivas ante la discapacidad (Filipinas, Estados Unidos) Respeto de los derechos culturales (Camboya, Zambia) Promocin del derecho a jugar (Albania, India, Pakistn) Establecimiento de estructuras para el respeto de los derechos del nio discapacitado (Sudfrica, Uganda).

Las iniciativas del grupo de trabajo son un importante ejemplo del tipo de esfuerzos que pueden aumenVase Documentos Oficiales de la Asamblea General, Quincuagsimo quinto perodo de sesiones, Suplemento N. 41 (A/55/41), pp. 308-311. 70 Vase Lansdown, Its Our World Too!...
69

El grupo de trabajo ha iniciado actividades preliminares para alcanzar esos objetivos, poniendo de relieve

Convencin sobre los Derechos del Nio

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tar considerablemente la concienciacin acerca de los derechos de los nios discapacitados y ejercer un efecto positivo en la labor del Comit de los Derechos del Nio. Esta labor se mantiene, con particular hincapi en la colaboracin con el Comit en la vigilancia de la actuacin de los Estados Partes en relacin con los nios discapacitados y en la documentacin e investigacin de los abusos de esos derechos. El grupo de trabajo se basa en gran medida en los esfuerzos de sus miembros y de los que administran y financian su labor. Es importante destacar que, aunque el grupo de trabajo sobre los Derechos del Nio con Discapacidades est presidido por un Relator Especial de las Naciones Unidas al que asiste un miembro del Comit de los Derechos del Nio, no est financiado ni por las Naciones Unidas ni por sus Estados Miembros, sino por el Organismo Sueco de Desarrollo Internacional. Sin esa financiacin, el grupo de trabajo no sera capaz de dar curso a sus iniciativas. 8.5.5 Organizaciones no gubernamentales: hacia un criterio coordinado

Adems, aunque las ONG que participaban en el proceso de presentacin de informes estaban satisfechas de la forma en que el Comit utilizaba su informacin y consideraron que las preguntas que planteaba el Comit reflejaban sus preocupaciones, se quejaron de la falta de recursos para intentar distribuir y presionar para la aplicacin del informe del Estado Parte las actas resumidas de la reunin del Comit con la delegacin del Estado Parte y las observaciones finales del Comit. As, a pesar de una actividad admirable e intensa en el nivel internacional, an faltan aptitudes para la promocin y la propuesta de polticas en el nivel interno. El resultado es que los gobiernos de esos pases sencillamente no estn sometidos a presiones de la comunidad no gubernamental en favor de los derechos del nio. Un resultado positivo del mecanismo de presentacin de informes es que el proceso de preparacin de los informes de ONG a menudo es un til ejercicio de fortalecimiento para las coaliciones nacionales, que cuentan as con un instrumento para definir su labor en materia de derechos del nio, comprender los puntos dbiles y establecer prioridades. Para varias coaliciones, las observaciones finales han servido como gua o marco de referencia en sus planes y les han permitido centrarse en aspectos fundamentales de la Convencin y sentar las bases para un plan coherente de promocin de sus intereses. La medida en que esto se vea alentado y facilitado por el intercambio de informacin entre ONG internacionales y nacionales y por la difusin de las prcticas ms adecuadas determinar si las coaliciones pueden en ltima instancia conseguir cambios reales que recorran todo el camino desde las recomendaciones del Comit hasta la forma en que el Estado trata a los nios discapacitados. Muchas ONG de los pases en desarrollo experimentan graves dificultades en el acopio de datos sobre el cumplimiento de las disposiciones de la Convencin. Aunque en muchos pases puede haber sencillamente una falta de datos en la medida en que las iniciativas o las medidas de aplicacin de la Convencin son escasas, en otros hay organismos pblicos que claramente tienen el propsito de obstaculizar el acceso a la informacin sobre los problemas y las dificultades reales que existen. El papel del Comit sobre los Derechos del Nio a la hora de sacar a la luz ambas situaciones es absolutamente fundamental y puede apoyar los esfuerzos de las ONG nacionales por poner de manifiesto situaciones de incumplimiento y trabajar por una mejor aplicacin. 8.5.6 Actividades pertinentes de otros rganos de las Naciones Unidas

Ya hemos destacado la importante repercusin de la labor del Grupo de ONG para la Convencin sobre los Derechos del Nio como coalicin general en favor de los derechos de los nios, y de Derechos del Nio con Discapacidades como grupo de trabajo que se ocupa especficamente de la discapacidad. Es lamentable, no obstante, que esos rganos al parecer an no hayan coordinado o cooperado en sus esfuerzos en relacin con el proceso de vigilancia. Aunque es evidente que esas entidades internacionales estn realizando una labor excelente y han tenido un impacto considerable en la eficacia del proceso de presentacin de informes en relacin con la Convencin, las ONG del nivel nacional sern las que en ltima instancia obliguen a los gobiernos a trabajar en favor del cambio. As, es fundamental para la uniformidad y coherencia del proceso que las ONG nacionales que trabajan en el mbito de la discapacidad preparen sus propios informes y participen en el proceso de presentacin de informes. En el nivel nacional es en el que las ONG deben sensibilizar al pblico acerca de los informes de los Estados Partes y las observaciones finales del Comit y ocuparse de la promocin para su aplicacin. Sin embargo, en un estudio de seis pases cuyos informes fueron examinados por el Comit en 1999, las ONG se quejaron de la falta de oportunidades para hacer aportaciones porque los gobiernos no les haban transmitido el informe71.
Lisa Woll, The reporting process as a catalyst for domestic review and debate, documento preparado para el Dcimo Aniversario de la Convencin sobre los Derechos del Nio: Reunin Conmemorativa: Logros y Dificultades, Palais des Nations, Ginebra, 30 de septiembre a 12 de octubre de 1999. El documento puede consultarse (en ingls) en el sitio web del ACNUDH en la direccin www.unhchr.ch.
71

Adems del Comit de los Derechos del Nio, los derechos de los nios con discapacidad tambin han

152

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

sido objeto de debate y de medidas en otros rganos de las Naciones Unidas, en articular el Consejo Econmico y Social, la Comisin de Derechos Humanos y la propia Asamblea General. a) El Consejo Econmico y Social En 1997, el Consejo Econmico y Social aprob una resolucin sobre los nios con discapacidad en la que destacaba las disposiciones legales pertinentes y las medidas importantes de organismos de las Naciones Unidas, rganos especializados y organizaciones no gubernamentales en ese campo72. En particular, haca hincapi en el hecho de que discapacidad no es incapacidad y de que tiene importancia crtica adoptar un enfoque positivo de las capacidades como base de la planificacin para las personas con discapacidad, en particular los nios. A continuacin afirmaba que el Consejo Econmico y Social:
11. Reconoce la necesidad de que se preste atencin especial a los nios con discapacidad y a sus familias y otras personas que los atienden; 12. Toma nota con preocupacin del gran nmero de nios que han quedado discapacitados fsica y mentalmente como consecuencia, entre otras cosas, de la pobreza, la enfermedad, los desastres, las minas y cualquiera otra forma de violencia; 13. Insta a los gobiernos y al Secretario General a que presten toda su atencin a los derechos, las necesidades especiales y el bienestar de los nios con discapacidad; 14. Invita a los gobiernos, las organizaciones y rganos interesados de las Naciones Unidas, incluidos el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura y la Organizacin Mundial de la Salud, las organizaciones no gubernamentales, especialmente las de personas con discapacidad, a que lleven a cabo campaas de informacin con miras a combatir y superar la discriminacin contra los nios con discapacidad; 15. Alienta la intensificacin de la cooperacin entre los gobiernos, en coordinacin, cuando proceda, con el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, otras organizaciones competentes de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales para fomentar los talentos y posibilidades de los nios con discapacidad mediante el desarrollo y la difusin de tecnologas y conocimientos adecuados; 16. Alienta a los gobiernos a que incluyan datos sobre los nios en la aplicacin del artculo 13, sobre informacin e investigacin de las Normas Uniformes; 17. Insta a los gobiernos a que, de conformidad con el artculo 6 de las Normas Uniformes, se cercioren de que los nios con discapacidad tengan acceso igual a la educacin, y de que la educacin de los nios con discapacidad forme parte integrante del sistema
72 Resolucin 1997/20 del Consejo Econmico y Social de 21 de julio de 1997.

educativo, e insta tambin a los gobiernos a que proporcionen a los nios con discapacidad formacin preparatoria profesional adecuada; 18. Invita a la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura a que contine su programa de actividades encaminadas a la integracin de los nios y jvenes con discapacidad en la educacin general, y a que proporcione la asistencia apropiada a los gobiernos que lo soliciten para disear y establecer programas destinados a fomentar el potencial creativo, artstico e intelectual de los nios, incluidos los nios con discapacidad; 19. Pide a los gobiernos que aseguren la participacin de los nios con discapacidad en actividades recreativas y en los deportes; 10. Destaca el derecho de los nios con discapacidad a disfrutar de los niveles ms altos de salud fsica, psicolgica y mental e insta a los gobiernos a que den igual acceso a los servicios generales de salud y adopten criterios holsticos en pro del bienestar total de todos los nios con discapacidad, particularmente los nios de ms alto riesgo, incluso los refugiados, desplazados o inmigrantes, los que viven en situaciones de violencia y sus secuelas inmediatas, los nios que viven en zonas de desastre, los de la calle y los de asentamientos de precaristas; 11. Alienta a los gobiernos a que contribuyan al Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para los Impedidos; 12. Pide al Relator Especial que, al supervisar la aplicacin de las Normas Uniformes, preste atencin especial a la situacin de los nios con discapacidad, que mantenga estrechas relaciones de trabajo con el Comit de los Derechos del Nio en la supervisin de la Convencin sobre los Derechos del Nio, y que incluya en su informe a la Comisin de Desarrollo Social en su 38. perodo de sesiones sus conclusiones, opiniones, observaciones y recomendaciones sobre los nios con discapacidad.

b) Comisin de Derechos Humanos Este rgano tambin se ha referido especficamente a los derechos de los nios con discapacidad en sus resoluciones acerca de los derechos del nio. Por ejemplo, en la resolucin aprobada en su perodo de sesiones de 2000, la Comisin pidi a los Estados Partes:
a) Que adopten las medidas necesarias para asegurar que los nios discapacitados gocen plenamente y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, y que formulen polticas y elaboren y hagan cumplir leyes que prohban la discriminacin contra esos nios; b) Que adopten un enfoque integrado de la prestacin del apoyo y la educacin adecuados a los nios discapacitados y sus padres, de manera que esos nios tengan confianza en s mismos y logren el mayor grado posible de integracin social, desarrollo individual y participacin activa en la comunidad73.
73

Resolucin 2000/85 de 28 de abril de 2000, prr. 29.

Convencin sobre los Derechos del Nio

153

En su perodo de sesiones de 2001, la Comisin volvi a referirse a los derechos de los nios con discapacidad y, en el contexto de la no discriminacin, reiter su llamamiento a los Estados
[para] que adopten todas las medidas necesarias para asegurar que los nios discapacitados gocen plenamente y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales y, siempre que sea necesario, promulguen y hagan cumplir leyes que prohban la discriminacin contra esos nios, para proteger su dignidad, fomentar su autosuficiencia y facilitar su participacin activa en la comunidad, incluido el acceso adecuado y efectivo de los nios discapacitados y de sus padres a una educacin de calidad satisfactoria, teniendo en cuenta la situacin de los nios discapacitados que viven en la pobreza74.

a darse cuenta de que los nios discapacitados gozan de todos los derechos protegidos por la Convencin, an queda mucho por hacer. La CDN tiene de particular, no obstante, que aborda especficamente la cuestin de la discapacidad y por tanto tiene grandes posibilidades en esa esfera. El da de debate general acerca de la discapacidad ya ha tenido repercusiones muy positivas. Puede observarse una importante tendencia de buenas prcticas tanto en la labor de rganos como en la del Grupo para la Convencin de los Derechos del Nio y Derechos del Nio con Discapacidades como en el planteamiento del Comit de los Derechos del Nio. Organizaciones como Childrens Rights Information Network (www.crin.org) y la Alianza Internacional Save the Children tambin proporcionan recursos sumamente tiles y productivos para todos aquellos que se dedican a promover la aplicacin de los derechos del nio discapacitado en el marco de la Convencin sobre los Derechos del Nio. A pesar de las numerosas iniciativas positivas que se han resaltado, la aplicacin de las recomendaciones que siguen mejorara an ms la proteccin actual de los derechos de los nios discapacitados: Los Estados Partes deberan informar de modo ms completo sobre los nios con discapacidad en relacin con la CDN. Adems, deberan hacerlo en relacin con todos los derechos protegidos y no slo con el artculo 23. Todos los Estados Partes deberan apoyar la formacin de coaliciones nacionales dedicadas a la defensa de los derechos del nio, que deberan incluir a las ONG que se ocupan de los derechos de los nios discapacitados. El Comit debera dar prioridad a los derechos de los nios con discapacidad dentro del proceso de presentacin de informes. Debera examinar con ms detalle sus mtodos de trabajo y estudiar formas de integrar del modo ms completo posible los problemas de los nios con discapacidad en el proceso de presentacin de informes. El Comit debera dar consideracin urgente a la elaboracin de una observacin general sobre los nios con discapacidad en relacin con todos los derechos pertinentes y no slo con el artculo 23. Tambin debera elaborar una observacin general distinta, aunque relacionada, sobre el artculo 2 (no discriminacin). Las Naciones Unidas deberan aumentar el nmero de miembros del Comit para que ste pueda reducir el volumen atrasado de informes de Estados Partes an por examinar. Entre otras cosas, esto dara al Comit ms posibilidades de centrarse en grupos como los nios con discapacidad. Es necesario aumentar en gran medida el nivel de concienciacin acerca de la pertinencia de los derechos previstos en la CDN para los nios con discapacidad. Las actividades encaminadas a ese fin deberan ser realizadas no slo por ONG que trabajan en el mbito de la discapacidad, sino tambin por ONG que se ocupan

c) Asamblea General de las Naciones Unidas Ms recientemente, la Asamblea General adopt una resolucin sobre los derechos del nio en la que se refera especficamente a los derechos de los nios discapacitados75. En particular, alentaba al grupo de trabajo sobre los Derechos del Nio con Discapacidades establecido por decisin del Comit de los Derechos del Nio a que ponga en prctica lo antes posible las recomendaciones resultantes del da de debate general sobre los derechos de los nios con discapacidad e instaba a todos los Estados
a que adopten todas las medidas necesarias para que los nios con discapacidad gocen plenamente y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales y a que promulguen y hagan cumplir leyes contra la discriminacin de esos nios para proteger su dignidad, fomentar su autosuficiencia y facilitar su participacin activa en la comunidad, incluido el acceso efectivo a la educacin y los servicios de atencin de la salud76.

La resolucin tambin formula importantes recomendaciones acerca de la aplicacin de la Convencin sobre los Derechos del Nio y, en particular, pide a los Estados y al Secretario General que adopten todas las medidas necesarias para mejorar la eficacia y la eficiencia del proceso de examen de los informes de los Estados Partes por el Comit de los Derechos del Nio.

8.6

Conclusiones sobre la CDN y la discapacidad


Conclusiones

8.6.1

Aunque es evidente que los Estados Partes en la Convencin sobre los Derechos del Nio estn comenzando
74 75

Resolucin 2001/75 de 25 de abril de 2000, prr. 22. Resolucin 55/79 de la Asamblea General de 22 de febrero de Ibd., prrs. 9 y 10.

2001.
76

154

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

de los derechos de los nios normales. Organizaciones no gubernamentales como el Grupo para la Convencin sobre los Derechos del Nio y el grupo sobre los Derechos del Nio con Discapacidades deben proseguir sus esfuerzos para obtener el mximo beneficio del proceso de presentacin de informes al Comit. En particu-

lar, deben intentar coordinar sus criterios para integrar la discapacidad en el planteamiento general de todas las ONG. Con ese fin, deben cooperar en la elaboracin de directrices para la presentacin de informes paralelos al Comit de los Derechos del Nio acerca del los derechos del nio discapacitado.

CAPTULO 9 Discapacidad y discriminacin racial: la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (CERD)
Dr. Joshua Castellino

9.1

Antecedentes de la Convencin

La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial fue adoptada por las Naciones Unidas en diciembre de 1965 y entr en vigor en enero de 1969, una vez conseguido el nmero necesario de ratificaciones. En ella se desarrolla la promesa de la proteccin de los derechos humanos contenida en la Carta de las Naciones Unidas de 19451. Su premisa principal es el concepto de que la proteccin de los derechos humanos debe garantizarse a todos, con independencia de toda consideracin basada en la raza. En efecto, se ha descrito como la nica herramienta legal de la comunidad internacional para combatir la discriminacin racial que tiene al mismo tiempo alcance universal, mbito general, carcter vinculante y est equipada con medidas internas de aplicacin2. La Convencin fue la respuesta, encabezada por Estados asiticos y africanos, a la creciente inquietud internacional en los aos 50 y principios de los 60 respecto de la discriminacin racial en el contexto del colonialismo y el apartheid. Pero el texto de la Convencin no menciona explcitamente ningn tipo particular de discriminacin salvo el apartheid, que en el derecho internacional ya est recogido en un tratado independiente3. En pocas ms recientes, la pertinencia de la Convencin se ha puesto en tela de juicio en el contexto de debates acerca de la raza que pretenden determinar de
1 T. Meron, The meaning and reach of the International Convention for the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, American Journal of International Law, vol. 79, N. 2 (abril de 1985), pp. 283-318. 2 Declaracin del Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial en la Conferencia Mundial para Combatir el Racismo y la Discriminacin Racial, Documentos Oficiales de la Asamblea General, Trigsimo tercer perodo de sesiones, Suplemento N. 18 (A/33/18), pp. 108 y 109. 3 Convencin Internacional sobre la Represin y el Castigo del Crimen de Apartheid, 1973.

forma concluyente que la raza, como la discapacidad, no es ms que un concepto social4. Sin embargo, mientras que es posible poner en duda la misma existencia de la raza mediante un anlisis abstracto, es indudable que la discriminacin racial s existe, y en este sentido la Convencin pretende poner en pie un rgimen de derechos humanos que haga frente a los perjuicios que provoca el racismo. En un segundo nivel, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, al que se encomend la vigilancia de la aplicacin de la Convencin, ha procurado interpretar el objetivo principal de la Convencin como el de proteccin contra la discriminacin. Existen dos modos fundamentales en que la Convencin puede proteger a las personas con discapacidad. En primer lugar, de acuerdo con su propsito fundamental de combatir la discriminacin por motivos de raza, es claramente pertinente para las personas discapacitadas que padecen discriminacin como miembros de un grupo o una minora racial, es decir, una doble discriminacin en razn de su raza y de su discapacidad. Quiz ambos motivos de discriminacin no se solapen en gran medida, pero ese solapamiento no deja de ser real y la Convencin tiene gran utilidad en este contexto. En segundo lugar, en un nivel ms terico, si se acepta que el objetivo primario de la Convencin es crear un espacio para la diferencia y combatir actitudes y prcticas que utilizan la diferencia como motivo de exclusin o discriminacin, parecera lgico ampliar los motivos sobre los cuales se considera que es aplicable ms all de los directamente relacionados con la idea de raza, como la etnicidad o el idioma, para incluir, por ejemplo, la discapacidad. Esto sigue siendo una posibilidad terica slo en esta coyuntura.
S. Hall, New ethnicities, Race, Culture and Difference, J. Donald y A. Rattansi (eds.) (Sage Publications, 1992), pg. 254.
4

155

156

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

En el captulo se examinan las posibilidades de tratar las cuestiones relativas a la discapacidad en relacin con la Convencin. Se divide en cuatro secciones. En la primera se examinan los mecanismos de vigilancia del cumplimiento de las obligaciones de los Estados Partes en virtud de la Convencin. Se presta particular atencin a las recomendaciones generales del Comit con miras a evaluar si ste adopta una visin amplia del propsito de la Convencin. En la segunda seccin se intenta extrapolar de esa evaluacin la pertinencia directa o posible de la Convencin a las personas con discapacidad. En la tercera seccin se destacan las referencias a la discapacidad en la presentacin de informes por los Estados Partes con miras a demostrar el contexto en el que se plantean cuestiones relativas a la discapacidad. Se trata de encontrar material relativo a la discriminacin basada en la discapacidad que ya se haya planteado al Comit. La ltima seccin presenta un anlisis crtico del alcance de la Convencin y de nuevo se plantea la cuestin de la pertinencia de la Convencin como instrumento para la proteccin de las personas con discapacidad. Como punto de partida principal se toma la Declaracin adoptada en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia celebrada en Durban (Sudfrica) en septiembre de 2001, cuyo prrafo 2 dice lo siguiente:
2. Reconocemos que el racismo, la discriminacin racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia se producen por motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico y que las vctimas pueden sufrir formas mltiples o agravadas de discriminacin por otros motivos conexos, como el sexo, el idioma, la religin, las opiniones polticas o de otra ndole, el origen social, la situacin econmica, el nacimiento u otra condicin5.

las Formas de Discriminacin contra la Mujer adoptada en 1979, la Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes adoptada en 1984 y la Convencin sobre los Derechos del Nio adoptada en 19897. El mandato del rgano de vigilancia de la CERD, conocido como Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, figura en el artculo 8 de la Convencin:
Se constituir un Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial (denominado en adelante el Comit) compuesto de dieciocho expertos de gran prestigio moral y reconocida imparcialidad, elegidos por los Estados partes entre sus nacionales, los cuales ejercern sus funciones a ttulo personal

El Comit tiene cuatro funciones principales: examinar los informes de los Estados Partes, examinar denuncias individuales o colectivas, examinar denuncias entre Estados y elaborar recomendaciones generales en las que se interpretan las disposiciones de la Convencin. Aunque esas recomendaciones no tienen carcter vinculante, pueden considerarse autorizadas pues estn basadas en la experiencia colectiva del Comit. 9.2.2 Obligaciones de los Estados Partes en materia de presentacin de informes en relacin con la Convencin

9.2

El mecanismo de aplicacin de la Convencin

Los Estados Partes en la Convencin estn obligados a presentar informes para que el Comit pueda evaluar su cumplimiento de las operaciones en relacin con el tratado. El informe inicial, que debe presentarse en el plazo de un ao a partir de la adhesin, se considera una auditora de la situacin del Estado Parte en relacin con sus obligaciones. Los informes peridicos ulteriores deben presentarse cada dos aos o cada vez que el Comit los solicite. El objetivo primario de los informes es permitir al Comit vigilar la situacin en el Estado Parte, especialmente en lo que se refiere a las medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otro tipo. Los informes son cuidadosamente examinados por el Comit que, a su vez, informa anualmente a la Asamblea General, adjuntando sugerencias o recomendaciones a los Estados Partes (observaciones finales). Puesto que la Convencin ya lleva en vigor ms de 30 aos, muchos Estados Partes ya han presentado numerosos informes, de modo que el Comit cuenta con un acervo considerable de material en el que basarse. Sin embargo, el nmero de informes atrasados se eleva a nada menos que 424, un volumen mucho mayor que en el caso de otros tratados de derechos humanos.
7 Si se desea ms informacin acerca de los rganos de vigilancia de los tratados, vase Alston y Crawford, The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring (Cambridge: Cambridge University Press, 2000).

La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial fue el primer tratado de derechos humanos en establecer su propio rgano de vigilancia6. Este modelo se vio seguido ms adelante por los otros instrumentos fundamentales de derechos humanos, como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos adoptados en 1966, la Convencin sobre la Eliminacin de Todas
Texto finalizado el 25 de enero de 2002. Vase Theo van Boven, Prevention, early warning and urgent procedures: a new approach by the CERD, Human Rights from Exclusion to Inclusion: Principles and Practice (antologa de los trabajos de Theo van Boven), F. Coomans, C. Flinterman, F. Gruenfeld, I. Westendorp y J. Willems (eds.) (La Haya: Kluwer Law International. 1998), pp. 199-217.
6 5

Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial

157

Esto puede deberse en parte al hecho de que la Convencin cuenta con un gran nmero de Estados Partes. Un aspecto del proceso de vigilancia que compensa en cierta medida la no presentacin de informes es la disposicin por la que el Comit puede examinar la aplicacin de la Convencin en un Estado Parte en ausencia de un informe oficial. Esto tambin supone un incentivo para la presentacin de informes por los Estados Partes. 9.2.3 El mecanismo de presentacin de comunicaciones individuales y colectivas

Convencin, podr sealar el asunto a la atencin del Comit. El propsito de este mecanismo es doble. En primer lugar, funciona como mecanismo colectivo de defensa contra la violacin de la integridad del tratado por un Estado Parte. En este sentido, puede considerarse un medio fundamental para evitar cualquier erosin de los valores y derechos consagrados en el tratado. En segundo lugar, ofrece una va de denuncia que quiz no exista en el propio Estado Parte. As, mientras que tanto el mecanismo de presentacin de informes como el de denuncias individuales exigen que el Estado Parte exprese su autorizacin, las disposiciones del mecanismo de denuncia entre Estados tienen por objeto habilitar a otros Estados para presentar denuncias contra un infractor de la Convencin. A pesar de su potencial en la lucha contra los excesos de los Estados en la esfera de la discriminacin racial, este mecanismo nunca se ha utilizado en la forma en que sus redactores haban previsto. Su invocacin entraa un alto riesgo poltico. Esto es cierto, naturalmente, no slo en el caso de esta Convencin sino en el de todos los dems tratados de derechos humanos que contienen un mecanismo de aplicacin anlogo. 9.2.5 Recomendaciones generales relativas a la Convencin

La Convencin permite a los particulares y a grupos de particulares presentar comunicaciones. Apoyndose en gran medida en el prrafo 1 del artculo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, afirma lo siguiente:
Todo Estado Parte podr declarar en cualquier momento que reconoce la competencia del Comit para recibir y examinar comunicaciones de personas o grupos de personas comprendidas dentro de su jurisdiccin, que alegaren ser vctimas de violaciones, por parte de ese Estado, de cualquiera de los derechos estipulados en la presente Convencin

Las denuncias slo son examinadas cuando el Estado Parte de que se trate haya hecho una declaracin en ese sentido. El prrafo contina as:
El Comit no recibir ninguna comunicacin referente a un Estado Parte que no hubiere hecho tal declaracin.

La cuestin de la discapacidad no se ha planteado en ninguno de los nueve casos acerca de los cuales el Comit ha emitido opiniones hasta la fecha8. Su ausencia de este mecanismo novedoso quiz no sea excesivamente importante, pero el mecanismo de presentacin de informes podra tener ms pertinencia para las cuestiones relacionadas con la discapacidad en el futuro si la Convencin se considera aplicable de forma ms amplia a otras formas de discriminacin (vase ms adelante). 9.2.4 El mecanismo de denuncias entre Estados

Las recomendaciones generales son herramientas para el anlisis de leyes o polticas. Pueden considerarse lecturas autorizadas del Comit de las disposiciones contenidas en la Convencin. Adems, habida cuenta del carcter dinmico de los tratados como instrumentos vivos que quiz hayan de ser reinterpretados a fin de mantener el espritu que gui a sus redactores, ofrecen una indicacin del alcance contemporneo del tratado. No obstante, en sentido estricto, no pueden considerarse jurdicamente vinculantes. Algunas de las recomendaciones generales adoptadas por el Comit revisten particular relacin con este estudio: la Recomendacin general XXV (dimensiones de la discriminacin racial relacionadas con el gnero) y las Recomendaciones generales VIII, XI, XIV y XXIV (todas ellas sobre el artculo 1 y el mbito de la Convencin).

El tercer mecanismo disponible para vigilar el cumplimiento de la Convencin por los Estados Partes es aquel por el que si un Estado Parte considera que otro Estado Parte no cumple las disposiciones de la
8 Los casos acerca de los cuales el Comit ha emitido opiniones son los siguientes: Comunicacin N. 1/1984, A. Yilmaz Dogan c. los Pases Bajos; Comunicacin N. 2/1989, Demba Talibe Diop c. Francia; Comunicacin N. 3/1991, Michel L. N. Narrainen c. Noruega; Comunicacin N. 4/1991, L.K. c. los Pases Bajos; Comunicacin N. 6/1995, Z.U.B.S. c. Australia; Comunicacin N. 8/1996, B.M.S. c. Australia; Comunicacin N. 10/1997, Ziad Ben Ahmed Habassi c. Dinamarca; Comunicacin N. 16/1999, Kashif Ahmad c. Dinamarca; Comunicacin N 17/1999, B.J. c. Dinamarca (CERD/C/390).

9.3

Pertinencia de las normas de la Convencin en el contexto de la discapacidad


Pertinencia particular de las normas de la Convencin en el contexto de la discapacidad

9.3.1

Como se indic al principio del presente captulo, cabe adoptar dos planteamientos en el examen de la

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

aplicabilidad de la Convencin a las cuestiones relativas a la discapacidad. En primer lugar, la Convencin se aplica directamente cuando una persona con discapacidad pertenece al mismo tiempo a un grupo o minora racial y es vctima de discriminacin por ambos motivos. Puesto que ciertos grupos padecen discriminacin debido a su raza, es evidente que los miembros discapacitados de esos grupos o minoras son discriminados tanto por su raza como por su discapacidad. Para que el mecanismo de la Convencin pueda combatir con eficacia el racismo, es obvio que habr de tener en cuenta este tipo de discriminacin mltiple. El texto de la Recomendacin general XXV sobre las dimensiones de la discriminacin racial relacionadas con el gnero, adoptada en 2000, ilustra de forma til este concepto de la discriminacin mltiple basada en la raza y otros motivos: Recomendacin general XXV sobre las dimensiones de la discriminacin racial relacionadas con el gnero (56. perodo de sesiones, 2000)9
1. El Comit toma nota de que la discriminacin racial no siempre afecta a las mujeres y a los hombres en igual medida ni de la misma manera. Existen circunstancias en que afecta nicamente o en primer lugar a las mujeres, o a las mujeres de distinta manera o en distinta medida que a los hombres. A menudo no se detecta si no se reconocen explcitamente las diferentes experiencias de unas u otros en la vida pblica y privada. 2. Determinadas formas de discriminacin racial pueden dirigirse contra las mujeres en calidad de tales como, por ejemplo, la violencia sexual cometida contra las mujeres de determinados grupos raciales o tnicos en detencin o durante conflictos armados; la esterilizacin obligatoria de mujeres indgenas; el abuso de trabajadoras en el sector no estructurado o de empleadas domsticas en el extranjero. La discriminacin racial puede tener consecuencias que afectan en primer lugar o nicamente a las mujeres, como embarazos resultantes de violaciones motivadas por prejuicios raciales; en algunas sociedades las mujeres violadas tambin pueden ser sometidas a ostracismo. Adems, las mujeres pueden verse limitadas por la falta de remedios y mecanismos de denuncia de la discriminacin a causa de impedimentos por razn de sexo, tales como los prejuicios de gnero en el ordenamiento jurdico y la discriminacin de la mujer en la vida privada. 3. Reconociendo que algunas formas de discriminacin racial repercuten nicamente sobre las mujeres, el Comit intentar tener en cuenta en su labor los factores genricos o las cuestiones que puedan estar relacionadas con la discriminacin racial. Considera que sus prcticas en este sentido se beneficiaran del desarrollo, en colaboracin con los Estados Partes, de un enfoque ms sistemtico y coherente de la evaluacin y la vigilancia de la discriminacin racial de las mujeres, as como de las desventajas, obstculos y dificultades por motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico con que tropiezan para ejercer y disfrutar plenamente de sus derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales.
9

4. En consecuencia, al examinar formas de discriminacin racial, el Comit pretende aumentar sus esfuerzos para integrar las perspectivas de gnero, incorporar anlisis basados en el gnero y alentar la utilizacin de un lenguaje no sexista en sus mtodos de trabajo durante el perodo de sesiones, comprensivos de su examen de los informes presentados por los Estados Partes, las observaciones finales, los mecanismos de alerta temprana y los procedimientos de urgencia, y las recomendaciones generales. 5. Como parte de la metodologa para tener plenamente en cuenta las dimensiones de la discriminacin racial relacionadas con el gnero, el Comit incluir entre sus mtodos de trabajo durante el perodo de sesiones un anlisis de la relacin entre la discriminacin por razn de sexo y la discriminacin racial, prestando especial atencin a: a) La forma y manifestacin de la discriminacin racial; b) Las circunstancias en que se produce la discriminacin racial; c) Las consecuencias de la discriminacin racial; y d) La disponibilidad y accesibilidad de los remedios y mecanismos de denuncia en casos de discriminacin racial. 6. Tomando nota de que los informes presentados por los Estados Partes a menudo no contienen informacin especfica o suficiente sobre la aplicacin de la Convencin en lo que se refiere a la mujer, se solicita a los Estados Partes que describan, en la medida de lo posible en trminos cuantitativos y cualitativos, los factores y las dificultades que se encuentran a la hora de asegurar que las mujeres disfruten en pie de igualdad y libres de discriminacin racial los derechos protegidos por la Convencin. Si los datos se clasifican por raza u origen tnico y se desglosan por gnero dentro de esos grupos raciales o tnicos, los Estados Partes y el Comit podrn determinar, comparar y tomar medidas para remediar las formas de discriminacin racial contra la mujer que de otro modo podran quedar ocultas e impunes.9

La lgica y el espritu de esta recomendacin pueden extenderse sin dificultades a las personas con discapacidad que puedan ser vctimas de discriminacin racial o tnica o de otra discriminacin basada en una combinacin de la raza y la discapacidad. Sera particularmente til que el Comit indicase explcitamente que las disposiciones de la Recomendacin general XXV se aplican tambin a las personas que padecen otras formas de discriminacin doble y mltiple. La discriminacin racial puede ser experimentada de distinto modo por los miembros discapacitados y no discapacitados de un grupo racial. La ltima lnea del prrafo 2 de la recomendacin es particularmente pertinente, en el sentido de que las personas con discapacidad pueden verse limitadas por la falta de remedios y mecanismos de denuncia de la discriminacin a causa de impedimentos por razn de discapacidad.
9 Figura

en el documento A/55/18.

Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial

159

As pues, es imperativo que el Comit, al evaluar la persistencia de la discriminacin racial en las sociedades, tenga en cuenta el modo distinto en que padecen la discriminacin ciertos subgrupos. En la labor de los rganos de derechos humanos en general y del Comit en particular, es importante reconocer y tener en cuenta perspectivas que mantienen centrada la cuestin de la discapacidad. Es particularmente importante que el Comit solicite informacin a los Estados Partes en relacin con el trato que reciben las personas con discapacidad. Algunos Estados ya se han referido a la discapacidad en sus informes al Comit. Podra ser til formalizar esta prctica incipiente elaborando un requisito explcito al efecto. Ello tambin contribuira a crear un sistema de proteccin ms perfeccionado contra la discriminacin racial. El contenido del prrafo 5 de la recomendacin es particularmente til como fuente de proteccin para las personas con discapacidad. Los cuatro factores definidos podran utilizarse para medir el alcance de la discriminacin racial o tnica que sufren las personas con discapacidad. La vigilancia de los informes y los datos de los Estados Partes en el mbito concreto de la discapacidad, como se solicita en relacin con el gnero en el prrafo 6 de la Recomendacin, sera un modo importante de promover los principios y propsitos de la Convencin. 9.3.2 Pertinencia general de las normas de la Convencin en el contexto de la discapacidad

siempre que no conduzcan, como consecuencia, al mantenimiento de derechos distintos para los diferentes grupos raciales y que no se mantengan en vigor despus de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron.

Una de las crticas ms importantes a la Convencin se refiere a su vigencia en las circunstancias modernas. El instrumento se fragu durante la lucha por la descolonizacin como respuesta directa al apartheid, el colonialismo y el antisemitismo, pero a veces se pone en tela de juicio su validez en la situacin de nuestros das. Esas dudas pueden resumirse en tres categoras. En primer lugar, se afirma que el propio concepto de raza es problemtico pues puede verse como algo que no es intrnseco sino ideado socialmente por un grupo en la lucha por la dominacin. El argumento de que el trmino raza carece de sustancia determinada se ha debatido en muchos foros y sigue siendo crucial para la aplicacin de la Convencin. Sin embargo, la legislacin internacional de derechos humanos interpreta este debate de un modo eminentemente prctico: si bien no se propone defender la existencia o inexistencia de la raza, afirma que la discriminacin racial tiene una existencia real. Se trata de un hecho emprico difcil de rebatir. As, la falta de una definicin acordada de raza no supone obstculo en la prctica para la aplicacin de la Convencin. La segunda crtica general a la Convencin es que permite que los ciudadanos reciban distinto trato que los no ciudadanos. Aunque esta disposicin se incluy principalmente para asegurar a los Estados que estaban autorizados a hacer diferencias cualitativas en el trato de sus propios ciudadanos, suscita de inmediato la cuestin del valor de la proteccin si sta no puede extenderse a los no ciudadanos o si su cobertura de los no ciudadanos puede ser restringida. Esta crtica no debe exagerarse, pues el entramado que forman el resto de los tratados de derechos humanos ofrece un cimiento de derechos para los no ciudadanos. Esta cuestin se trata en la Recomendacin general XI, que se examinar ms adelante. Si nos centramos en la discriminacin en general en lugar de en su forma racial especfica, podra considerarse que la Convencin respalda la nocin de que la raza propiamente dicha es un conflicto social. Esto se repite en el captulo 1, uno de cuyos temas principales es el concepto de la discapacidad como invencin social. Un criterio de este tipo pondra de manifiesto esta invencin y hara hincapi ms bien en sus efectos, principalmente la discriminacin de distintos tipos. Si la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial trata fundamentalmente de proteger y promover la identidad y respetar la diferencia, debera reconocer la existencia de muchas bases diferentes para esa identidad, especialmente en el contexto de la Recomendacin general VIII relativa a la interpretacin y aplicacin de los prrafos 1 y 4 del artculo 1, que afirma que la condicin de miembro de

El artculo 1 de la Convencin dice lo siguiente:


1. En la presente Convencin la expresin discriminacin racial denotar toda distincin, exclusin, restriccin o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje u origen nacional o tnico que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales en las esferas poltica, econmica, social, cultural o en cualquier otra esfera de la vida pblica. 2. Esta Convencin no se aplicar a las distinciones, exclusiones, restricciones o preferencias que haga un Estado Parte en la presente Convencin entre ciudadanos y no ciudadanos. 3. Ninguna de las clusulas de la presente Convencin podr interpretarse en un sentido que afecte en modo alguno las disposiciones legales de los Estados partes sobre nacionalidad, ciudadana o naturalizacin, siempre que tales disposiciones no establezcan discriminacin contra ninguna nacionalidad en particular. 4. Las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o tnicos o de ciertas personas que requieran la proteccin que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y de las libertades fundamentales no se considerarn como medidas de discriminacin racial,

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Evaluacin del uso actual de los instrumentos

un determinado grupo o grupos raciales o tnicos se basar en la definicin hecha por la persona interesada10. Este reconocimiento de la capacidad de accin del individuo ofrece nuevos argumentos para la ampliacin de la Convencin a las personas con discapacidad, que podran definir su categora de discriminacin como basada en la capacidad. El Comit ha interpretado, en su Recomendacin general XI, que la excepcin de los no ciudadanos del alcance pleno del artculo 1 no desvirta en modo alguno
los derechos y libertades reconocidos y enunciados en otros instrumentos, en especial la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos11.

relativa al artculo 1 (distintos grupos nacionales o tnicos y poblaciones indgenas) y la Recomendacin general XXVII relativa a la discriminacin de los romanes13. Todas estas recomendaciones se aplican a las personas con discapacidad que adems pertenecen a las categoras de que aqullas se ocupan. 9.3.3 Admisibilidad de las medidas afirmativas y prohibicin de las manifestaciones de odio

Una vez examinada la posibilidad de incluir a las personas con discapacidad en los mecanismos de proteccin que ofrece la Convencin, el presente captulo estudiar ahora ms de cerca las obligaciones que la Convencin impone explcitamente a los Estados Partes. Una obligacin importante es la que contiene el prrafo 4 del artculo 1, que afirma lo siguiente:
Las medidas especiales adoptadas con el fin exclusivo de asegurar el adecuado progreso de ciertos grupos raciales o tnicos o de ciertas personas que requieran la proteccin que pueda ser necesaria con objeto de garantizarles, en condiciones de igualdad, el disfrute o ejercicio de los derechos humanos y de las libertades fundamentales no se considerarn como medidas de discriminacin racial, siempre que no conduzcan, como consecuencia, al mantenimiento de derechos distintos para los diferentes grupos raciales y que no se mantengan en vigor despus de alcanzados los objetivos para los cuales se tomaron.

As, si los Estados Partes estn obligados a informar tambin sobre los no ciudadanos que estn especficamente exentos de la plena proteccin del artculo 1, tienen, con mayor razn, considerable margen (si no obligacin) para informar sobre la discapacidad. En cualquier caso, los no ciudadanos que tambin puedan tener discapacidades estn protegidos por las disposiciones de esta recomendacin. La Recomendacin XIV sobre el prrafo 1 del artculo 1 afirma lo siguiente:
2. El Comit observa que una diferencia de trato no constituir discriminacin si los criterios para tal diferencia, juzgados en comparacin con los objetivos y propsitos de la Convencin, son legtimos o quedan incluidos en el mbito del prrafo 4 del artculo 1 de la Convencin. Al examinar los criterios que puedan haberse empleado, el Comit reconocer que una medida concreta puede obedecer a varios fines. Al tratar de determinar si una medida surte un efecto contrario a la Convencin, examinar si tal medida tiene consecuencias injustificables distintas sobre un grupo caracterizado por la raza, el color, el linaje o el origen nacional o tnico. 3. El prrafo 1 del artculo 1 de la Convencin se refiere tambin a las esferas poltica, econmica, social y cultural; los derechos y libertades conexos se enuncian en el artculo 512.

Esta recomendacin proporciona una norma til respecto de la cual evaluar la discriminacin basada en la discapacidad. Otras recomendaciones generales que podra considerarse que tienen alguna pertinencia para las personas con discapacidad incluyen la Recomendacin general XXII relativa al artculo 5 de la Convencin sobre los refugiados y las personas desplazadas, la Recomendacin general XXIII relativa a los derechos de las poblaciones indgenas, la Recomendacin general XXIV
10 11

Esta disposicin, conocida tambin como de accin afirmativa o medidas positivas, sienta la base moral y jurdica para la creacin de regmenes especiales que se ocupan de las necesidades particulares de un grupo sometido a discriminacin. As, en virtud del prrafo 4 del artculo 1, podran adoptarse medidas especiales en favor de las personas con discapacidad con la finalidad expresa de garantizar que disfrutan de los derechos en condiciones de igualdad. Esas medidas podran adoptar la forma de asegurar el acceso a establecimientos o abarcar cuestiones ms amplias como las oportunidades de empleo o la representacin poltica. Esto se amolda perfectamente al objetivo declarado del movimiento mundial de promocin de los derechos de los discapacitados, que es la participacin sobre la base de la igualdad. El artculo 4 contiene otras disposiciones que merece la pena destacar. Dice lo siguiente:
Los Estados Partes condenan toda la propaganda y todas las organizaciones que se inspiren en ideas o teoras basadas en la superioridad de una raza o de un grupo de personas de un determinado color u origen tnico, o que pretendan justificar o promover el odio racial y la discriminacin racial, cualquiera que sea su forma, y se comprometen a tomar medidas inmediatas y positivas destinadas a eliminar toda incitacin a tal discriminacin o actos
13

HRI/GEN/1/Rev.5. Ibd. 12 Ibd.

Ibd.

Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial

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de tal discriminacin, y, con ese fin, teniendo debidamente en cuenta los principios incorporados en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, as como los derechos expresamente enunciados en el artculo 5 de la presente Convencin, tomarn, entre otras, las siguientes medidas: a) Declararn como acto punible conforme a la ley toda difusin de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial, toda incitacin a la discriminacin racial, as como todo acto de violencia o toda incitacin a cometer tales actos contra cualquier raza o grupo de personas de otro color u origen tnico, y toda asistencia a las actividades racistas, incluida su financiacin; b) Declararn ilegales y prohibirn las organizaciones, as como las actividades organizadas de propaganda y toda otra actividad de propaganda, que promuevan la discriminacin racial e inciten a ella, y reconocern que la participacin en tales organizaciones o en tales actividades constituye un delito penado por la ley; c) No permitirn que las autoridades ni las instituciones pblicas nacionales o locales promuevan la discriminacin racial o inciten a ella.

afecciones genticas, los trastornos] con lo que sufren una discriminacin mltiple. Insistimos en que debe prestarse atencin especial a la elaboracin de estrategias, polticas y programas que pretendan conseguir la igualdad de oportunidades, lo que puede incluir [medidas positivas encaminadas a eliminar barreras del sistema y otras formas de discriminacin e intolerancia/accin afirmativa] para esas personas 82. Reconocemos tambin que algunas personas son vctimas de discriminacin mltiple, por motivos, entre otros, de raza, color, linaje, origen tnico, lingstico o nacional discapacidad

Es de lamentar que la referencia especfica a la discapacidad no se conservara en el texto definitivo. Se haca referencia en ste a otra condicin, que se entiende que incluye la discapacidad. Sin embargo, el hecho de que al menos se aludiera a la discapacidad es sumamente significativo, aunque el texto definitivo s conserv una referencia explcita a las personas que viven con el VIH.

Este artculo podra ofrecer una base jurdica para legislacin que tenga por objeto combatir la difusin de ideas de superioridad dirigidas a denigrar a las personas con discapacidad. En lo que se refiere a las vas de recurso dentro de la propia Convencin, las personas con discapacidad tendran la posibilidad de estar protegidas por conducto de los mecanismos de aplicacin previstos en el tratado. Si los Estados Partes tuvieran la obligacin de incluir la discapacidad como categora en sus informes peridicos al Comit, sera posible que un rgano internacional vigilase la medida en que la discriminacin basada en la discapacidad tiene una repercusin negativa en el disfrute de todos los derechos humanos. En el caso de los Estados Partes que han hecho la declaracin exigida por el artculo 14, las personas con discapacidad podran acudir al Comit con denuncias concretas. Adems, el reconocimiento de la discapacidad como motivo de discriminacin promovera la causa de las personas con discapacidad de la misma forma, en general, que la sugerida en la Recomendacin general XXV sobre la discriminacin racial basada en el gnero; es decir, que la determinacin de un motivo de discriminacin es el primer paso hacia la aplicacin de polticas para combatirlo. Resulta fascinante observar que se establece un vnculo implcito entre la discriminacin basada en el racismo y en la discapacidad en el proyecto de declaracin de la Conferencia Mundial contra el Racismo (Durban, septiembre de 2001). El proyecto inicial afirmaba lo siguiente:
81. Reconocemos que ciertas personas y ciertos grupos pueden, adems de padecer actos de racismo, discriminacin racial estar sometidas tambin/simultneamente a otras formas de discriminacin basada en el gnero, la edad, [la capacidad mental o fsica], la discapacidad, [las

9.4

Estudio de casos sobre informes de Estados Partes con una dimensin de discapacidad
La discapacidad en los informes de los Estados Partes

9.4.1

Como se ha sealado anteriormente, el procedimiento de denuncia entre Estados Partes no se ha utilizado hasta la fecha, y el de denuncia individual o colectiva no se ha empleado mucho. As pues, el material que sigue se ha tomado en todos los casos de informes de los Estados Partes. Al describir su rgimen legislativo general contra la discriminacin, muchos Estados Partes se refieren de modo especfico y en ocasiones extenso a las medidas adoptadas para combatir la discriminacin contra las personas con discapacidad. Es cierto que esos informes adoptan la forma de informacin general o de antecedentes sobre legislacin y polticas contra la discriminacin; no obstante, el mero hecho de que la discapacidad se haya incluido es sorprendente y ofrece una base para el dilogo entre el Comit y los Estados Partes acerca de la discriminacin basada en la discapacidad. Entre los Estados Partes estudiados figuran Armenia (1997)14, Australia (1993)15, el Canad (1994)16, Colombia (1999)17, Egipto (1994)18, Finlandia (1998)19, Francia (1996, referencia a los territorios de ultramar de Nueva Caledonia)20, Hait (1998)21, la
14 15

CERD/C/289/Add.2. Noveno informe peridico (CERD/C/223/Add.1). 16 Acta resumida de la 1043. sesin (CERD/C/SR.1043). 17 Acta resumida de la 1357. sesin (CERD/C/SR.1357). 18 Duodcimo informe peridico (CERD/C/226/Add.13). 19 Decimocuarto informe peridico (CERD/C/320/Add.2).

162

Evaluacin del uso actual de los instrumentos

India (1996)22, Letonia (1999)23, Mongolia (1997 y 1998)24, Nigeria (1994)25, Repblica de Corea (1999)26, Sri Lanka (1993)27 y el Reino Unido (1995, 1996 y 1997, referencias a Hong Kong)28.

stos, que tambin se transmiten a la Asamblea General. Adems, como guardin de la Convencin, adopta recomendaciones generales de carcter interpretativo. La Convencin tiene una pertinencia y utilidad evidentes para las personas que experimentan discriminacin por una combinacin de su condicin racial y su discapacidad. La discriminacin racial puede en s misma provocar discapacidad. En los servicios de salud, por ejemplo, puede dar lugar a la denegacin del tratamiento de afecciones que pueden llevar a una discapacidad. Muchos informes de Estados Partes ya contienen alusiones a la discapacidad. Ello demuestra que muchos Estados Partes ya consideran la discapacidad una cuestin sobre la que deben informar en relacin con la Convencin. Aunque quiz no consideren la discapacidad como un motivo independiente para la presentacin de informacin (es decir, diferente de la raza), el hecho de que informen acerca de la discapacidad en alguna medida ofrece una base para un dilogo til entre el Comit y los Estados Partes. Para aumentar an ms la visibilidad de las personas con discapacidades en relacin con la Convencin, el Comit debera estudiar la posibilidad de publicar una recomendacin general ms explcita basada de forma constructiva en la Recomendacin general XXV, que reconoce la existencia de la doble discriminacin basada en la raza y el gnero. Las ONG que representan a las personas con discapacidad y estas mismas deberan recurrir ms a menudo al procedimiento de denuncias individuales y colectivas en el caso de los Estados Partes que hayan hecho la declaracin pertinente en virtud del artculo 14. Aunque el solapamiento entre raza y discapacidad quiz no sea tan pronunciado como el que existe entre gnero y discapacidad, no por ello deja de ser real; la Convencin ofrece cierto margen para combatir esta cuestin por conducto de sus mecanismos.

9.5

Conclusiones acerca de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial y la discapacidad
Conclusiones

9.5.1

La Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial se negoci en los aos sesenta. Al entrar en vigor antes que el PIDESC y el PIDCP, fue el primer instrumento de derechos humanos en el que se previ el establecimiento de un rgano de vigilancia. Antes de adoptarse la Convencin sobre los Derechos del Nio (1990), era el instrumento de derechos humanos que contaba con ms ratificaciones. Actualmente tiene 161 Estados Partes. El Comit vigila el cumplimiento de la Convencin por los Estados Partes basndose en sus informes iniciales y peridicos, y examina denuncias individuales y colectivas contra los Estados Partes que han reconocido su competencia para hacerlo. Puede formular recomendaciones a los Estados Partes a la luz de los informes de
Acta resumida de la 1014. sesin (CERD/C/SR.1014). Acta resumida de la 1285. sesin (CERD/C/SR.1285). 22 Decimocuarto informe peridico (CERD/C/299/Add.3). 23 Tercer informe peridico (CERD/C/309/Add.1). 24 Acta resumida de la segunda parte (pblica) de la 1213. sesin y decimoquinto informe peridico (CERD/C/338/Add.3) 25 Decimotercer informe peridico (CERD/C/263/Add.3). 26 Acta resumida de la 1307. sesin (CERD/C/SR/1307). 27 Sexto informe peridico (CERD/C/234/Add.1). 28 Decimotercer informe peridico (CERD/C/263/Add.7, parte II); acta resumida de la 1141. sesin (CERD/C/SR.1411); acta resumida de la 1186. sesin (CERD/C/SR.1186).
21 20

PARTE 3
Opciones para el futuro: cmo aprovechar al mximo las posibilidades de los instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad

CAPTULO 10 La sociedad civil: uso actual del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas y posibilidades futuras
Gerard Quinn

Cuando se inici este estudio se decidi consultar ampliamente con las ONG que trabajan en el mbito de la discapacidad. En primer lugar, es un imperativo moral escuchar a los afectados ms directos. En segundo lugar, la perspectiva de estas ONG sobre la forma en que el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas est funcionando actualmente es indispensable para la credibilidad de nuestras conclusiones. En tercer lugar, toda recomendacin para el futuro carecera de credibilidad si no tuviera plenamente en cuenta las opiniones de las ONG que trabajan en la esfera de la discapacidad. Se dise un cuestionario detallado teniendo presentes especficamente a estas ONG. Varias ONG haban formulado comentarios acerca de proyectos del cuestionario antes de su distribucin. Se difundi ampliamente en ingls, espaol y braille a partir de julio de 2001. Deseamos manifestar aqu nuestro agradecimiento especial a la oficina de International Disability Alliance (IDA) por sus esfuerzos en la transmisin del cuestionario a un pblico lo ms amplio posible. Tambin deseamos dar las gracias a la Fundacin ONCE de Espaa por traducir el documento al espaol y a la Universidad Nacional de Irlanda (Hardiman Library, Galway) por producir el cuestionario en braille. Adems, el Profesor Quinn y una de sus ayudantes de investigacin (Anna Bruce) se reunieron con miembros de la IDA en Nueva York para un seminario celebrado el fin de semana del 1 y 2 de septiembre de 2001. Muchos aspectos del presente estudio y el cuestionario se examinaron en detalle en ese seminario. En total se recibieron ms de 50 respuestas, relativas a todo tipo de discapacidades, de todas partes del mundo. Dadas las limitaciones de tiempo, puede decirse que no fue una mala respuesta. Aunque nuestro anlisis no es cientfico, creemos que da una buena idea de las actitudes y experiencias de la comunidad de ONG nacionales e internacionales que trabajan en el campo de la discapacidad.
165

Se recibieron respuestas de las cuatro ONG internacionales siguientes (agrupaciones regionales o internacionales de ONG): Inclusion International, Federacin Internacional de Sociedades contra la Esclerosis Mltiple, Rehabilitacin Internacional y Unin Mundial de Ciegos. Se recibieron cuatro respuestas de ONG regionales: Autism Europe, Inclusion Europe, Unin Latinoamericana de Ciegos y Mental Health Europe. Se recibieron respuestas de las siguientes ONG nacionales: Asociacin Rusa de Sordos, ASBL-Invalides du Travail (Blgica), Asociacin Colombiana de Sordociegos (SURCOE, Colombia), Asociacin Dominicana de Sordociegos (Repblica Dominicana), Associaao A Casa de Betania (Portugal), Associaao dos Paraplegicos de Unerlandia (APARU, Brasil), Associaao Portuguesa de Deficientes (Portugal), Asociacin de Sordos y Ciegos de Suecia, Asociacin Australiana de Sordos, Asociacin de Sordos de Austria, Asociacin de Sordos del Canad, Centre for Independent Living (CIL, Irlanda), Asociacin de Sordos de China, Confederaao National dos Organismos de Deficientes (Portugal), Considering Alternatives Together Can Help Inc. (EE.UU.), Consejo Dans de Organizaciones de Personas Discapacitadas (DSI), Sociedad Danesa de Vctimas de la Polio y de Accidentes, Asociacin de Sordociegos del Per, Asociacin de Sordociegos de Polonia, Deafblind NZ Incorporated (Nueva Zelandia), Disability Awareness in Action (DAA, Reino Unido), Organizacin de Discapacitados para Asuntos Legales y el Desarrollo Social y Econmico (DOLASED, Repblica Unida de Tanzana), Federacin Guatemalteca de Asociaciones de Padres de Personas con Discapacidad (Guatemala), Fundacin de Asistencia Sicopedaggica para Nios, Adolescentes y Adultos con Retardo Mental o en Situaciones Especialmente Difciles (FASINARM, Ecuador), Helen Keller Stichting (Pases Bajos), Asociacin Hngara de Sordos, Consejo Irlands de Libertades Civiles, Sociedad Irlandesa de Sordos, Federacin

166

Opciones para el futuro

Japonesa de Sordos, KAMPI (Filipinas), Red de Supervivientes de las Minas Terrestres (LSN) (EE.UU.), Mental Disability Rights International (MDRI, Estados Unidos), Asociacin Nacional para la Salud Mental (NAMHI, Irlanda), Federacin Nacional de Asociaciones de Personas Discapacitadas (Hungra), Organizacin Nacional de Personas Discapacitadas en Rumania, Asociacin Nacional Uruguaya de Ciegos, Federacin Noruega de Organizaciones de Personas Discapacitadas (FFO), Personas con Discapacidades en Irlanda (PWDI), Asociacin Eslovaca de Sordos, Asociacin Espaola de Padres de Sordociegos, Federacin Suiza de Sordos, TAMIR Welfare Organization (Pakistn), Unin de Sordos en la Repblica Checa, Unin de Sordos de Bulgaria, VIA Sdruzeni hluchoslepych (Organizacin Checa de Sordociegos), Western Care Association (Irlanda). El cuestionario se dividi en las partes siguientes: La parte I solicitaba detalles acerca de la organizacin encuestada. La parte II solicitaba informacin acerca de si la perspectiva de derechos humanos en la discapacidad se reflejaba en los fines o los objetivos de la organizacin encuestada y en qu forma. La informacin recogida permite saber si el sector de las ONG est absorbiendo el mensaje de derechos humanos en relacin con la discapacidad. La parte III peda a las ONG internacionales y nacionales que evaluasen su capacidad para promover la perspectiva de derechos humanos en relacin con la discapacidad. La informacin obtenida resulta til en el sentido de que muestra dnde existen lagunas y seala cmo pueden y deben aumentarse las capacidades. La parte IV peda informacin acerca del grado de interaccin existente entre el sector de las ONG dedicadas a la discapacidad con el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. La informacin obtenida es til porque revela los factores de inhibicin y tambin pone de manifiesto algunas prcticas adecuadas. En la parte V se peda al sector de ONG que reflexionara sobre los resultados de su interaccin con el mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas (suponiendo que esa interaccin exista). Tambin en este caso la informacin revela la experiencia de las ONG que trabajan en el mbito de la discapacidad con el mecanismo de los tratados y su valoracin de la utilidad de esa interaccin. En la parte VI se peda a las ONG que especulasen acerca del futuro y de la forma en que el sistema de tratados podra mejorarse en el contexto de la discapacidad. La ltima pregunta se dej abierta para que las ONG reflexionasen acerca de otras cuestiones, incluida la posibilidad de adoptar una convencin

monogrfica sobre los derechos de las personas con discapacidad. No mencionamos expresamente un tratado monogrfico pues nuestro centro de inters principal era el mecanismo de tratados vigente. Muchas de las observaciones de las ONG acerca de una convencin fueron reveladoras y aparecan salpicadas por todas sus respuestas. El cuestionario permita a las ONG que trabajan en el campo de la discapacidad presentar respuestas confidenciales si as lo deseaban. Varias de ellas lo hicieron y hemos respetado su deseo de confidencialidad.

10.1

Parte I: Detalles de la organizacin

En esta parte se formulaba una serie de preguntas generales que tenan por objeto determinar la naturaleza de las ONG encuestadas, cules eran sus fines, la composicin de sus miembros, si estaban asociadas con ONG de derechos humanos tradicionales, si mantenan relaciones consultivas con el sistema de las Naciones Unidas, cul era su principal fuente de financiacin y detalles para establecer contacto con ellas. Las preguntas ms importantes de esta serie tenan que ver con los fines de las ONG, su relacin con otras ONG de derechos humanos y si mantenan relaciones consultivas oficiales con las Naciones Unidas. a) Fines de las ONG Diecinueve organizaciones encuestadas afirmaron que su objetivo principal era el logro de los derechos humanos o de la igualdad. La mayora de las dems afirmaron que su objetivo principal era el aumento de la capacidad de accin, la inclusin, la plena representacin, la mejora de la calidad de vida o la defensa de las personas con discapacidad. Esos objetivos son, naturalmente, plenamente compatibles con el logro de los derechos humanos para las personas con discapacidad. b) Afiliacin con ONG de derechos humanos tradicionales Esta informacin es interesante pues revela el tipo de puentes que se estn tendiendo en el sector de ONG en la promocin de los derechos humanos de las personas con discapacidad. Trece encuestadas afirmaron tener una relacin oficial con una ONG de derechos humanos tradicional. Teniendo en cuenta que la pregunta se centraba en si las ONG de discapacitados tenan una relacin formal con ONG de derechos humanos tradicionales, probablemente esa cifra sea alta y est aumentando. En cualquier caso, muchas de las encuestadas restantes afirmaron mantener relaciones peridicas de carcter informal con ONG de derechos humanos tradicionales. Esto muestra que las ONG dedicadas a la discapacidad

Sociedad civil

167

estn comenzando a establecer los vnculos necesarios para promover su causa. Slo una ONG afirm haber intentado tender puentes y haber sido rechazada. c) Relaciones consultivas con las Naciones Unidas Diez encuestadas afirmaron mantener relaciones consultivas oficiales con las Naciones Unidas. Sin embargo, esto no nos da el panorama completo pues la inmensa mayora de las dems encuestadas tambin estn afiliadas a ONG internacionales reconocidas como entidades consultivas en las Naciones Unidas. De ello se deduce que la mayora de las encuestadas tenan acceso al mecanismo de las Naciones Unidas por una u otra va. Algunas encuestadas afirmaron que estaban en trmites para ser reconocidas como entidades consultivas o reflexionando al respecto [Red de Supervivientes de las Minas Terrestres (EE.UU.), Centre for Independent Living (Irlanda), PWDI (Irlanda)].

guirse si las personas con discapacidades conocen sus derechos y si la sociedad respeta [esos] derechos

La mayora de las que respondieron negativamente afirmaron que estaban comenzando a adoptar una perspectiva de derechos humanos. Una ONG [Consejo Dans de Organizaciones de Personas Discapacitadas (DSI)] contest que se consideraba una organizacin para la promocin de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad:
DSI no es una organizacin de derechos humanos tradicional, pero ha trabajado, desde el establecimiento de las Normas Uniformes, en el marco de estas normas en materia de polticas y actividades, entre otras cosas.

En gran medida, los objetivos de las Normas Uniformes se solapan con los derechos humanos. Estas observaciones son muy notables y muestran la gran medida en que las ONG han avanzado en el cambio desde un planteamiento de asistencia social a un planteamiento basado en los derechos humanos. Pregunta 2: Est incorporada por escrito la perspectiva de derechos humanos a su declaracin de su cometido o a su estrategia? Un signo del grado de seriedad con que se ha adoptado la perspectiva de derechos humanos es si est incorporada por escrito a los documentos constitutivos de la ONG. Treinta y siete ONG afirmaron que la perspectiva de derechos humanos estaba explcitamente incorporada a sus documentos constitutivos. Esa cifra incluye a las ocho ONG internacionales y regionales que contestaron. Se trata de una cifra considerable que refleja un firme deseo en todas las partes del mundo de pasar de la retrica a la realidad. Pregunta 3: Si su organizacin ha adoptado recientemente el paradigma de derechos humanos, cundo y cmo lo ha hecho? Seis ONG contestaron que haban adoptado la perspectiva de derechos humanos desde el principio o hace mucho tiempo. MRDI (Estados Unidos), por ejemplo, afirmaba lo siguiente:
MDRI fue fundada en 1993 con el objetivo primordial de promover la inclusin de las personas con discapacidad mental en el marco internacional de derechos humanos.

10.2

Parte II: Percepcin propia de las ONG dedicadas a la discapacidad como defensoras de los derechos humanos (preguntas 1 a 6)

Este conjunto de preguntas fue diseado para obtener informacin acerca de la forma en que las ONG se ven a s mismas y, en particular, sobre si el logro de los derechos humanos era uno de sus principales objetivos. Pregunta 1: Describira su organizacin como una organizacin de derechos humanos? Las ocho ONG internacionales y regionales se consideraban a s mismas organizaciones de derechos humanos. Otras 29 ONG se vean como organizaciones de derechos humanos, lo que elevaba la cifra total a 37. Se trata de una cifra considerable que muestra el profundo arraigo que ha adquirido la perspectiva de derechos humanos. La respuesta de Autism Europe era tpica de las respuestas afirmativas:
S, nuestro principal objetivo es promover los derechos de las personas con autismo. As pues, publicamos la Carta de los Derechos de las Personas con Autismo en 1992 que fue oficialmente adoptada por el Parlamento Europeo como Declaracin Escrita (1996).

La Federacin Noruega de Organizaciones de Personas Discapacitadas (FFO) afirmaba igualmente:


S, la base de todas las actividades de la FFO es la defensa de los derechos humanos de las personas con discapacidad y la solidaridad con ellas.

La organizacin KAMPI de Filipinas contest:


S, pues trabajamos en pro de la eliminacin de barreras contra la participacin de las personas con discapacidades en todos los aspectos de la vida, y esto slo puede conse-

La mayora fechaban la adopcin de la perspectiva de derechos humanos a principios o mediados de los aos noventa, lo que coincide con la adopcin de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas (1993) y la

168

Opciones para el futuro

Observacin general N. 5 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (1995). Algunas afirmaron que el cambio haba tenido lugar recientemente, en parte porque sus filiales mayores haban tomado la iniciativa. Una ONG contest que el cambio se estaba produciendo pero estaba encontrando resistencia. Tambin estas observaciones son dignas de mencin. Muestran que un slido grupo de ONG dedicadas a los discapacitados adoptaron la perspectiva de derechos humanos ya a principios de los aos ochenta, cuando se adopt el Programa de Accin Mundial y cuando se form Disabled Persons International. Revelan adems que hay un segundo grupo de ONG que estn procediendo al cambio con el teln de fondo de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas y un tercer grupo que estn actualmente en proceso de cambio. Lo ms interesante es que los cambios parecen tener lugar en respuesta a las grandes iniciativas de las Naciones Unidas. Pregunta 4: Ha efectuado su organizacin algn cambio orgnico para facilitar o reflejar el cambio al paradigma de los derechos humanos? En caso afirmativo, qu cambios han sido? Doce ONG comunicaron que haban introducido cambios de organizacin al adoptar la perspectiva de derechos humanos. Es interesante la respuesta de Inclusion International:
En 1998 Inclusion International dej su sede de Bruselas (Blgica) para asentarse cerca de Ginebra, con la expectativa de aumentar su participacin en las cuestiones de derechos humanos en el mbito de las Naciones Unidas. Al mismo tiempo, Inclusion International cre el nuevo puesto de Funcionario Ejecutivo Principal, encargado de coordinar y desarrollar atentamente esa labor.

medida suscribe ese consorcio la dimensin de derechos humanos de la discapacidad? Con esta pregunta se pretenda valorar el efecto de contagio de la dimensin de derechos humanos entre las ONG dedicadas a la discapacidad a las que estaban afiliadas las encuestadas. Veintisiete encuestadas respondieron que las organizaciones a las que estaban afiliadas haban suscrito plenamente la perspectiva de derechos humanos en relacin con la discapacidad. Se trata de una cifra muy alta que muestra que el compromiso con esa perspectiva no es slo lateral en la mayora de las ONG ordinarias, sino tambin vertical en relacin con las organizaciones ms amplias a las que pertenecen. Autism Europe contest:
El Foro Europeo sobre la Discapacidad [del que formamos parte] desempea un papel fundamental en la sensibilizacin de las instituciones europeas acerca de cuestiones relativas a la discapacidad en general y especialmente en el marco de los derechos de las personas discapacitadas.

Mental Health Europe respondi que todas las organizaciones a las que estamos vinculados tienen los derechos humanos incluidos en su mandato. Slo una ONG dio una respuesta negativa. Las dems no respondieron a la pregunta. Pregunta 6: Ha dirigido su organizacin alguna vez una campaa de derechos humanos? Podra decirse que casi todas las campaas sobre la discapacidad son campaas de derechos humanos. As, el objeto de esta pregunta era averiguar si las ONG dedicadas a la discapacidad estn comenzando a ver sus campaas bajo el prisma de los derechos humanos. Veinticinco ONG respondieron afirmativamente. Una lleg a decir que todas sus campaas eran de derechos humanos. Muchas consideraban que sus campaas defendan una mezcla de cuestiones: algunas eran sobre derechos humanos, otras sobre servicios. Algunas trabajaban en campaas de derechos humanos con otras. Mental Health Europe inform de que el Da de la Salud Mental de 1998 se dedic a los derechos humanos de las personas con problemas de salud mental. DAA (Reino Unido) contest: S, con frecuencia. La ltima ha sido nuestra campaa mundial a favor de una Convencin sobre los derechos de las personas discapacitadas. La Asociacin Canadiense de Sordos cit su participacin en dos casos de discapacidad en los tribunales canadienses que tuvieron gran repercusin. Diecisiete encuestadas dieron respuestas negativas. Sin embargo, en muchos casos quiz no hayan caracte-

Algunas ONG haban designado un oficial particular para seguir los acontecimientos en materia de derechos humanos. La mayora de las dems ONG encuestadas no respondieron a la pregunta. De las que respondieron negativamente (siete en total), quiz sea justo decir que carecan de los recursos necesarios para introducir grandes cambios institucionales y que probablemente el cambio a la perspectiva de derechos humanos impregnaba toda su labor en cualquier caso. Pregunta 5: Si su organizacin pertenece a un consorcio de ONG dedicadas a la discapacidad, en qu

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169

rizado sus actividades como actividades de derechos humanos porque no afectaban directamente a un instrumento de las Naciones Unidas. Por esa razn, el nmero y la proporcin de los que intervienen en campaas amplias de derechos humanos son probablemente mayores de lo que indican las respuestas.

Pregunta 8: Trabaja su organizacin frecuentemente con organizaciones gubernamentales (por ejemplo comisiones de derechos humanos) o no gubernamentales dedicadas a los derechos humanos? Treinta ONG dieron una respuesta afirmativa. La mayora afirmaron colaborar estrechamente con los gobiernos, as como con comisiones de derechos humanos y con otras ONG. La Asociacin Australiana de Sordos inform de que colaboraba de forma muy positiva con la Comisin Australiana de Derechos Humanos e Igualdad de Oportunidades. La KAMPI de Filipinas afirm que haba mantenido una colaboracin positiva con su Comisin de Derechos Humanos en la promocin y proteccin de los derechos de las personas con discapacidades. Hubo 12 respuestas negativas. Las otras encuestadas no respondieron a la pregunta. Las respuestas confirman que las ONG estn comenzando a ejercer influencia en la elaboracin de polticas. Pregunta 9: Utiliza su organizacin las resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas y otros instrumentos de poltica no obligatorios en materia de derechos humanos (es decir, distintos de las convenciones)? Esta pregunta estaba concebida para averiguar la medida en que la comunidad de ONG utiliza los instrumentos sin fuerza jurdica obligatoria (por ejemplo las Normas Uniformes de las Naciones Unidas). Esos instrumentos pertenecen a una categora distinta de la de los seis tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. Treinta y cuatro encuestadas respondieron afirmativamente. Al menos seis mencionaron el uso especfico de las Normas Uniformes de las Naciones Unidas. DAA (Reino Unido), por ejemplo, afirm lo siguiente:
S, por conducto de nuestro boletn y de carpetas especiales de recursos: Como modelos de legislacin interna: hemos alentado a las autoridades locales a utilizar las Normas Uniformes como base de las polticas locales en materia de discapacidad; Como normas universales de evaluacin de la presentacin de informes sobre derechos humanos: continuamente; adems, ahora estamos presentando, por conducto de Derechos del Nio con Discapacidad, informes escritos y orales al Comit de los Derechos del Nio; Como instrumentos de promocin, instando a los Gobiernos a que introduzcan cambios polticos y jurdicos; para ello hemos producido carpetas de recursos;

10.3 Parte III: Percepcin propia de las capacidades en materia de derechos humanos (preguntas 7 a 18)
Esta seccin se dividi en dos partes. La primera (preguntas 7 a 14) preguntaba acerca de la capacidad general de derechos humanos de las ONG dedicadas a la discapacidad. La segunda parte (preguntas 15 a 18) preguntaba acerca del personal de derechos humanos en esas ONG. A: Son adecuados los niveles de concienciacin y educacin acerca de los derechos humanos?

Pregunta 7: Cree que su organizacin est debidamente equipada para comprender el paradigma de derechos humanos y para aprovechar al mximo los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas pertinentes? Veinticuatro respuestas fueron afirmativas. Muchas de ellas destacaban la necesidad de educacin continua. Por ejemplo, DAA (Reino Unido) afirmaba:
Nuestra organizacin fue establecida especficamente para aumentar la concienciacin acerca de la discapacidad como cuestin de derechos humanos. Todas las organizaciones saban que, a pesar del Programa de Accin Mundial y otros, la discapacidad segua vindose como un problema individual o mdico. Como personas discapacitadas ramos ms conscientes que nadie del paradigma de derechos humanos Todas conocemos bien los tratados de derechos humanos y sabemos cules son las mejores formas de utilizarlos. Uno de los objetos de nuestro boletn es instar a las personas discapacitadas a influir en sus gobiernos por medio de sus informes nacionales, etc

NAMHI (Irlanda) inform de lo siguiente:


NAMHI cuenta con los mecanismos necesarios para comprender el paradigma de derechos humanos y utilizar los tratados de las Naciones Unidas sobre derechos humanos, pero tendra dificultad en abordar debida y continuamente los tratados internacionales debido a su escasez de personal y en ocasiones habra de recurrir a la asistencia de expertos externos en esa esfera.

La mayora de las que respondieron negativamente subrayaban que la falta de conocimientos, o de un acceso fcil a los conocimientos, era el principal factor inhibidor y que estaban ms que dispuestas a aprender.

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Opciones para el futuro

Como instrumentos para promover la participacin poltica de las personas con discapacidad: actividad constante; Como directrices para el funcionamiento del mecanismo nacional de aplicacin de derechos, garanta de calidad u otro mecanismo de supervisin Tambin hemos producido indicadores cuantificables basados en factores ambientales de la Clasificacin Internacional de Minusvalas [la nueva Clasificacin Internacional de deficiencias, discapacidades y minusvalas (CIDDM)] para su uso en la vigilancia de proyectos de base comunitaria.

parte del derecho internacional consuetudinario) o las Normas Uniformes de las Naciones Unidas. Al menos ocho ONG no respondieron a la pregunta. Pregunta 11: Celebra su organizacin seminarios internos para el personal o seminarios generales para el pblico acerca de la dimensin de derechos humanos que tiene la discapacidad? Con esta pregunta se pretenda obtener informacin acerca de las medidas que estaban adoptando las ONG para informarse a s mismas y a su personal, as como al pblico, acerca de la perspectiva de derechos humanos en la discapacidad. Veintiocho ONG afirmaron celebrar esos seminarios. DAA (Reino Unido), por ejemplo, afirmaba lo siguiente:
Celebramos en Zimbabwe un seminario para personas discapacitadas de toda frica sobre los medios de informacin y los derechos humanos, con especial atencin a la discapacidad. Fue parte de la colaboracin con BBC World Service, con el que hemos realizado una serie de programas acerca de los derechos humanos y la discapacidad en Europa central y oriental y en frica.

Muchas encuestadas aludieron a la falta de recursos para utilizar de forma ms provechosa los instrumentos sin fuerza obligatoria. Ocho ONG no respondieron a la pregunta. Esto puede indicar una falta de familiaridad con los instrumentos sin fuerza jurdica obligatoria, pero no puede afirmarse a partir de la documentacin presentada. Las que respondieron negativamente no dieron razn alguna. Pregunta 10: Utiliza su organizacin las convenciones de las Naciones Unidas (instrumentos con fuerza obligatoria) para alguno de los fines anteriores? Esta pregunta tena por objeto determinar si las propias ONG distinguan entre los instrumentos de las Naciones Unidas sin fuerza obligatoria en la esfera de la discapacidad y los seis tratados principales de derechos humanos de las Naciones Unidas, y si utilizaban esos tratados en su propia labor. Veinticuatro ONG respondieron que usaban los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas cuando era necesario, a propsito de puntos muy especficos, o a menudo. Es una cifra bastante alta, dado que el conocimiento de los instrumentos sin fuerza obligatoria sobre discapacidad est mucho ms generalizado. Muestra que muchas ONG estn atravesando el puente entre los instrumentos no vinculantes y los tratados. Una ONG (Sociedad Danesa de Vctimas de la Polio y de Accidentes) se centraba en la Convencin sobre los Derechos del Nio. Otra [Red de Supervivientes de las Minas Terrestres (Estados Unidos)] se centraba en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Nueve respondieron que no utilizaban las convenciones. La mayora de ellas indicaron estar dispuestas a hacerlo si pudieran aumentar sus conocimientos. Otras respuestas confundan las convenciones con instrumentos como la Declaracin Universal de Derechos Humanos (sin entrar en el debate sobre si forma

Las que respondieron negativamente hicieron hincapi en su falta de recursos como principal razn. Muchas esperaban organizar seminarios de ese tipo en un futuro prximo. Cinco ONG no respondieron a esta pregunta. Pregunta 12: Ha publicado su organizacin alguna vez o encargado la publicacin de material sobre la dimensin de derechos humanos de la discapacidad? Esta pregunta tena por objeto verificar si las ONG haban adoptado medidas para difundir el mensaje de derechos humanos sobre la discapacidad por medio de publicaciones. Treinta y dos ONG respondieron que haban publicado material sobre la perspectiva de derechos humanos en la discapacidad. Se trata de una cifra sumamente alta. Inclusion International, por ejemplo, afirm:
Con frecuencia. Los ejemplos ms notables son: Innumerables artculos en el boletn de Inclusion International, que se publica tres veces al ao en cuatro idiomas; Varios documentos sobre derechos humanos y biotica, publicados en colaboracin con el Instituto Roeher (Canad); Making the Most of the United Nations, publicado en 1992, ahora ampliado y actualizado con el ttulo Working with the United Nations;

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50 Years of Human Rights, publicado por primera vez en 1998, hoy ampliado y actualizado con el ttulo Human Rights and Intellectual Disability.

No, no conocemos la Observacin general N. 5. Hemos intentado encontrarla en los sitios de las Naciones Unidas en la web sin resultado alguno.

Autism Europe cit sus publicaciones sobre la Carta de Derechos de las Personas con Autismo y su Cdigo de prcticas sobre la prevencin de la violencia contra las personas con autismo. FFO (Noruega) cit su labor en la preparacin de un libro sobre los derechos de las personas con discapacidad en Europa, un folleto sobre participacin de usuarios y un libro titulado Disabled Peoples Rights in WelfareNorway. Afirm adems que en todas las publicaciones de la FFO el aspecto de derechos humanos se refleja directa o indirectamente. DSI (Dinamarca) afirm:
Junto con la Universidad de Aarhus, DSI elabor un ndice de discapacidad nico basado en las Normas Uniformes... El ndice ha sido mencionado en los informes de la Tercera Comisin de la Asamblea General de las Naciones Unidas por la unidad responsable de la discapacidad y en muchos otros lugares.

Dos ONG no estaban seguras, lo que ya resulta bastante revelador. Slo ocho ONG afirmaron tener cierto conocimiento de la observacin general y haber hecho un uso muy limitado de la misma. Evidentemente, an queda mucho por hacer para difundir los logros del sistema de tratados de derechos humanos en las Naciones Unidas en el contexto de la discapacidad. Este documento, por encima de todos los dems, debera ser bien conocido por todas las ONG que se dedican a la discapacidad en todo el mundo, especialmente dado que lleva en existencia al menos seis aos. Pregunta 14: Visita su organizacin sitios de derechos humanos de las Naciones Unidas en la web con frecuencia, en ocasiones, muy de vez en cuando o nunca? Actualmente los conocimientos acerca del sistema de tratados de las Naciones Unidas estn ampliamente difundidos en Internet. Esta pregunta tena por objeto descubrir si las ONG que se dedican a la discapacidad consultan con suficiente frecuencia los sitios pertinentes para mantenerse informadas, y conocer su opinin acerca del contenido y la presentacin de los sitios en la web. Nueve ONG afirmaron que nunca visitaban los sitios de derechos humanos de las Naciones Unidas en la web. La razn aducida no fue la falta de equipo de tecnologa de la informacin (salvo en un caso). Una de las razones esgrimidas fue el escepticismo acerca del valor de la informacin. Catorce ONG contestaron que consultan los sitios de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas en la web en ocasiones y siete contestaron que lo hacen muy de vez en cuando. Slo tres ONG dedicadas a la discapacidad contestaron que consultan esos sitios con frecuencia. El resto contestaron que lo hacen continuamente. Seis ONG no respondieron a la pregunta. Es difcil saber cmo interpretar estas cifras desalentadoras: podra significar que el grado de conocimiento de la existencia de los sitios de derechos humanos de las Naciones Unidas en la web es lamentablemente bajo. Ello es claramente cierto en algunos casos. Tambin podra significar que los sitios en la web no se prestan a una navegacin fcil, especialmente para un grupo (personas con discapacidades) que busca jurisprudencia y novedades de pertinencia directa para sus intereses. Sin duda esto es cierto, pues los sitios no se disearon teniendo en mente a un grupo como los discapacitados. Encontrar la informacin correcta entraa

La Associaao Portuguesa de Deficientes (Portugal) inform de lo siguiente:


S. Un Libro Blanco sobre Derechos de los Discapacitados, que incluye los discursos de la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, testimonios de personas discapacitadas sobre sus propias experiencias de violacin de derechos humanos, y la Declaracin Universal de Derechos Humanos y varios artculos o documentos basados en el marco de derechos humanos de la discapacidad presentados en seminarios, congresos, talleres de nivel nacional e internacional. Adems, en nuestro boletn mensual.

LSN, de los Estados Unidos, contest:


Actualmente estamos trabajando en varios proyectos que determinarn las dimensiones de derechos humanos de la discapacidad. Hemos incorporado breves anlisis de esta cuestin en las propuestas de donaciones.

Pregunta 13: Hace uso su organizacin de la Observacin general N. 5 sobre los derechos de las personas con discapacidad adoptada en relacin con el PIDESC? La Observacin general N. 5 es quiz el ms famoso de los documentos adoptados por rganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas en relacin con la discapacidad. Esta pregunta tena por objeto determinar los niveles de conocimiento del documento y evaluar si las ONG dedicadas a la discapacidad haban comenzado a utilizarlo de forma dinmica en sus propios pases. Los resultados fueron sorprendentes. A pesar de afirmar que disponan de cierto grado de conocimiento general acerca del sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas, 26 ONG contestaron que no conocan la Observacin general N. 5. Una ONG afirm:

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Opciones para el futuro

elevados costos de oportunidad, como seal una ONG en respuesta a la ltima pregunta. Esa ONG abandon la bsqueda de la Observacin general N. 5 en los sitios web de las Naciones Unidas. Quiz esas cifras indiquen la necesidad de volver a disear los sitios en la web o al menos crear un sitio exclusivo que rena toda la informacin pertinente para la discapacidad. Toda actividad de rediseo debera realizarse en consulta con las ONG que se dedican a la discapacidad. B. Tiene su organizacin personal dedicado en exclusiva a los derechos humanos? Las dos primeras preguntas (15 y 16) de esta seccin buscaban informacin sobre las capacidades internas en materia de derechos humanos de las ONG dedicadas a la discapacidad. La segunda serie (17 y 18) buscaba informacin sobre si las ONG dedicadas a la discapacidad utilizan expertos externos en derechos humanos de forma continua o slo en los casos necesarios. Pregunta 15: Emplea su organizacin a personal especficamente dedicado a las cuestiones de derechos humanos en el contexto de la discapacidad? No esperbamos que muchas ONG dedicadas a la discapacidad tuvieran contratados a expertos en derechos humanos, pues ello podra considerarse un lujo en comparacin con otras urgentes tareas que consumen mucho tiempo y esfuerzo. Diecisiete encuestadas contestaron que s disponan de expertos internos en derechos humanos. Nos sorprendi que tal cifra fuera tan alta. Ello indica que las ONG dedicadas a la discapacidad se toman muy en serio la adquisicin de capacidades en materia de derechos humanos. La forma que adopta este uso de expertos es diversa. Algunas organizaciones han designado a una persona que trabaja en la esfera de los derechos humanos. Otras ONG dividen el tiempo de una persona entre derechos humanos y otras cuestiones. Otras afirman que todos sus miembros estn familiarizados con los derechos humanos y son trabajadores de derechos humanos. Inclusion International, por ejemplo, afirm lo siguiente:
No, no exactamente. Inclusion International en general delega proyectos concretos en personal de las sociedades afiliadas o en voluntarios. Para garantizar mejor este esfuerzo colectivo, Inclusion International cre un grupo de trabajo sobre derechos humanos en 1999.

DAA (Reino Unido) afirm: Todos estamos empleados en esa cuestin. NAMHI (Irlanda) afirm:
No especficamente como parte de la estructura de personal; sin embargo, NAMHI tiene actualmente contratada a una persona a tiempo parcial encargada de producir material sobre la cuestin de derechos humanos, legislacin, etc., para personas con discapacidades intelectuales.

LSN (Estados Unidos) inform:


S, nuestro nuevo Asesor Jurdico y Coordinador de Derechos de los Discapacitados se dedica especficamente a las cuestiones de derechos humanos con aplicacin particular a la discapacidad y los derechos de los supervivientes de las minas terrestres.

Diecisis ONG dieron una respuesta negativa. Sin embargo, muchas de ellas indicaron que la falta de recursos financieros era el principal obstculo para la contratacin de personal dedicado a los derechos humanos. El resto de las encuestadas no respondieron a la pregunta. Pregunta 16: En caso afirmativo, qu relacin tiene esta persona con el resto del personal en la jerarqua de la organizacin? Qu posicin ocupa en la organizacin? Esta pregunta se aplicaba slo a los que haban contestado afirmativamente a la anterior. Su objeto era obtener informacin sobre si el personal de derechos humanos se encontraba en la periferia o en el centro de las actividades de la organizacin. Esperbamos encontrar al personal de derechos humanos en puestos poco importantes de investigacin/pasanta, por lo que nos sorprendieron los resultados. La mayora de las ONG que contaban con personal dedicado a los derechos humanos utilizaban sus conocimientos en todos los aspectos de la labor de la organizacin. Por ejemplo, Inclusion International afirm lo siguiente:
La Directora Ejecutiva Principal es uno de los coordinadores del grupo de trabajo sobre derechos humanos. Adems de seguir de cerca sus mandatos especficos, vigila y coordina los esfuerzos de los diversos miembros.

MDRI (Estados Unidos) inform lo siguiente:


El Director Ejecutivo de MDRI es un experto en derechos humanos reconocido a escala internacional. El Director Regional de MDRI para Europa trabaja en toda Europa central y oriental para promover el reconocimiento internacional de los derechos humanos. El funcionario de comunicaciones de MDRI difunde la informacin sobre la labor internacional de MDRI en materia de derechos humanos.

La FFO (Noruega) inform lo siguiente:


La iniciativa ms pertinente es el establecimiento de una oficina de derechos en la FFO en la que abogados y personal de dedicacin exclusiva prestan asistencia a usuarios discapacitados de toda Noruega para encontrar, explicar y defender sus derechos (en su mayora legales).

La FFO (Noruega) afirm lo siguiente:

Sociedad civil

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El jefe de la oficina es el director de proyectos (de derechos humanos) Los dems son abogados externos de una de las organizaciones pertenecientes a la FFO.

10.4

Parte IV: Nivel actual de interaccin de las ONG con el mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas

La PWDI (Irlanda) afirm:


Toda la labor de nuestra organizacin consiste en el fomento de la capacidad de accin de las personas con discapacidades en la negociacin de sus derechos en nuestra sociedad.

La Organizacin Nacional de Personas Discapacitadas en Rumania contest: Todo nuestro personal debera dedicarse a las cuestiones de derechos humanos en el contexto de la discapacidad. TAMIR (Pakistn) afirm lo siguiente:
Tenemos una empleada que trabaja como Secretaria General en funciones; es una gran activista en pro de los derechos humanos y trabaja en favor de las personas marginadas. El actual Gobierno le ha otorgado el ttulo de Buena Ciudadana.

En esta parte preparamos cuatro series de preguntas concebidas para averiguar por qu las ONG se adhieren al mecanismo de las Naciones Unidas en materia de derechos humanos, por qu no lo hacen, cmo se relacionan con el mecanismo de los tratados y cmo lo hacen con los Estados Partes. A: Por qu interacciona su organizacin con los rganos de vigilancia de los tratados? (preguntas 19 a 27)

En gran medida, estas preguntas daban por sentado que exista algn tipo de relacin con los rganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. Pregunta 19. Enva su organizacin delegados al perodo de sesiones anual de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas? En caso afirmativo, con qu frecuencia (todos los aos)? Slo siete ONG contestaron que haban asistido a perodos de sesiones de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Una de ellas (Mental Health Europe) comunic que siempre asistimos. Otra, la Sociedad Danesa para las Vctimas de la Polio y de Accidentes, afirm: No, pero seguimos su labor y hemos participado en dos ocasiones como miembros de ONG de la delegacin danesa. Estas cifras no son altas. Por otro lado, las cuestiones relativas a la discapacidad slo figuran en el programa de la Comisin de Derechos Humanos cada dos aos y no como punto prominente. Pregunta 20: Tiene su organizacin una estrategia elaborada para la interaccin general con los rganos de vigilancia de los tratados de las Naciones Unidas? Slo tres ONG afirmaron contar con una estrategia elaborada para su relacin con los rganos de vigilancia de los tratados de las Naciones Unidas. El resto respondi negativamente o no respondi a la pregunta. Cuatro ONG informaron de que la cuestin se estaba debatiendo o que el cambio era inminente. Estas observaciones son interesantes. Muestran que, aunque las ONG estn claramente haciendo una adaptacin intelectual para aprovechar el potencial del marco de derechos humanos, slo estn empezando a poner en pie estrategias coherentes sobre la mejor forma de utilizar el mecanismo de tratados existente.

Pregunta 17: Recurre su organizacin a expertos externos en derechos humanos y discapacidad? Esperbamos que las ONG que carecieran de personal dedicado a los derechos humanos recurrieran a los servicios de expertos externos. Dieciocho ONG informaron de que contrataban ese tipo de servicios. Es interesante el hecho de que estaban uniformemente distribuidas entre las que respondieron afirmativa y negativamente a la pregunta 15. As pues, alrededor de la mitad de las que tenan expertos entre su personal tambin contrataban servicios de expertos en derechos humanos en el exterior. Esto demuestra que los proyectos de derechos humanos, o las dimensiones de derechos humanos de los proyectos en curso, se trataban con la mxima seriedad. Muchas de las ONG que respondieron negativamente a esta pregunta se refirieron a la falta de recursos como razn principal de no recurrir a los servicios de expertos externos en derechos humanos. Pregunta 18: En caso afirmativo, se trata de un arreglo permanente o slo se hace en caso necesario? Esta pregunta tena por objeto averiguar si las organizaciones que contrataban expertos externos en derechos humanos lo hacan normalmente o slo cuando los necesitaban. Cinco ONG respondieron que utilizaban a expertos externos en derechos humanos con carcter permanente y ordinario. Cuatro de ellas adems tenan sus propios empleados especialistas en derechos humanos. El resto contest que slo utilizaban expertos externos en derechos humanos en los casos necesarios.

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Opciones para el futuro

Pregunta 21: Con cul de los rganos de vigilancia de los tratados se relaciona ms su organizacin: CCPR, CESCR, CAT, CEDAW, CRC, CERD? Curiosamente, hubo doce respuestas afirmativas a esta pregunta. Este no debera ser el caso si slo tres disponen de una estrategia elaborada. Ello significa que, o bien se relacionaron con los rganos en ausencia de una estrategia definida (poco probable) o que no comprendieron bien la pregunta y la interpretaron como cul era el tratado que ms les interesaba. Quiz no haya forma de saberlo. En cualquier caso, la mayora de las que respondieron citaron la CEDAW y la Convencin sobre los Derechos del Nio como los tratados que ms utilizaban u observaban. Muchas de ellas tambin utilizaban u observaban las novedades en relacin con el PIDCP y el PIDESC, a pesar de que muy pocas ONG afirmaron conocer la Observacin general N. 5 sobre este ltimo. Pregunta 22: Sabe su organizacin cules de esos tratados ha firmado o ratificado su Gobierno? Esta pregunta en realidad no afectaba a las ONG internacionales, pues no radican en un pas concreto. Un nmero elevado de encuestadas (16) respondieron que no saban qu tratados de derechos humanos haba ratificado su gobierno. Trece no dieron respuesta alguna a la pregunta. Otras, en su mayora ONG internacionales, afirmaron que la pregunta no les ataa. Estas observaciones muestran que se necesita mucha ms educacin acerca de la legislacin en materia de derechos humanos. Las ONG han indicado que estn deseosas de aprender y de utilizar esos conocimientos. Pregunta 23: Est su organizacin al tanto de las declaraciones, reservas o derogaciones que su Gobierno ha presentado a esos tratados, en su caso? Del mismo modo, esta pregunta no ataa realmente a las ONG internacionales. Dieciocho encuestadas contestaron que no saban qu reservas, declaraciones o derogaciones haban presentado sus propios gobiernos a los tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas. Catorce ONG no respondieron en absoluto a la pregunta. Slo nueve ONG afirmaron tener conocimiento al respecto. Estas observaciones coinciden con las hechas en relacin con la pregunta 22. Pregunta 24: Antes de relacionarse con los rganos de vigilancia de tratados, su organizacin elabora

una estrategia definida de lo que le gustara conseguir? Trece encuestadas afirmaron que no contaban con una estrategia para interaccionar con el mecanismo de derechos humanos de las Naciones Unidas. Doce no contestaron. Slo ocho afirmaron contar con una estrategia elaborada. DSI (Dinamarca) afirm lo siguiente:
Especialmente en el caso de la Cumbre Social, DSI elabor propuestas concretas sobre lo que se pretenda conseguir. Lo mismo sucedi durante la reunin de Viena con la adicin del prrafo 12 bis. DSI no ha elaborado estrategia alguna para el resto de los eventos.

Esto revela una estrategia de relacin con rganos de las Naciones Unidas distintos de los rganos de los tratados de derechos humanos. La nica conclusin posible es que las ONG an se encuentran a cierta distancia del sistema de tratados de derechos humanos. Pregunta 25: Por ejemplo, interacciona su organizacin con los rganos de vigilancia de los tratados para poner fin a una violacin percibida y concreta de los derechos de las personas con discapacidad? para sensibilizar y educar a los rganos de vigilancia de los tratados acerca de la perspectiva de la discapacidad en su labor? para destacar una cuestin temtica de inters general (por ejemplo el acceso igual y efectivo a la educacin para los nios con discapacidad)? para destacar una cuestin de inters especfico en cierto pas o regin (por ejemplo violaciones de los derechos de las personas con discapacidades intelectuales en entornos institucionales en los pases X, Y, Z)? por otra razn? Slo seis ONG informaron de que mantenan relaciones con el sistema de tratados de derechos humanos de las Naciones Unidas por una o ms de las razones anteriores. DOLASED (Repblica Unida de Tanzana) contest afirmativamente a todas las posibilidades. La Unin Mundial de Ciegos e Inclusion International respondieron afirmativamente a las tres primeras opciones. NAMHI (Irlanda) destac la cuarta opcin (cuestin especfica en cierto pas). La Asociacin de Sordos de China y la Asociacin Polaca de Sordociegos respondieron afirmativamente a toda la pregunta. Lo ms destacable fue el nmero de ONG que no respondieron a la pregunta o lo hicieron negativamente.

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Estas observaciones ponen de relieve que la mayora de las ONG dedicadas a la discapacidad no han reflexionado activamente acerca del uso de la maquinaria de derechos humanos de las Naciones Unidas. Pregunta 26: Trabaja estrechamente su organizacin con otras ONG de derechos humanos? Cmo (por invitacin de ellas o a solicitud de ustedes) y con qu fin? Esta pregunta tena por objeto saber si estaba comenzando a aparecer a una tendencia a la formacin de alianzas con ONG de derechos humanos ms tradicionales. Esto es importante pues las ONG de derechos humanos ms antiguas tienen conocimientos y perspectivas tiles que compartir y podran sumar sus fuerzas a las de las ONG dedicadas a la discapacidad con beneficio para todas. Diecisis ONG contestaron afirmativamente. Sus respuestas fueron reveladoras en lo que atae a las posibilidades de esas alianzas. Rehabilitacin Internacional inform de lo siguiente: interaccionamos primordialmente con otras organizaciones que trabajan en el campo de la discapacidad, pero tambin con otras organizaciones. Inclusion International afirm:
Inclusion International particip recientemente en una misin de verificacin de los hechos a Kosovo, invitada por MDRI. Ha mantenido correspondencia con Amnista Internacional sobre la cuestin de la pena capital contra personas con discapacidad intelectual en los Estados Unidos. Nos pusimos en contacto con ellos.

Pregunta 27: En su experiencia, estn abiertas las ONG de derechos humanos tradicionales a incorporar la perspectiva de la discapacidad en su labor? Esta pregunta tena por objeto conocer cmo perciben las ONG dedicadas a la discapacidad la receptividad de las ONG de derechos humanos tradicionales a sus solicitudes de cooperacin. Veinte ONG dedicadas a la discapacidad consideraban que las ONG de derechos humanos tradicionales e