Unidad Regional de Asistencia Tcnica - RUTA Departamento para el Desarrollo Internacional Del Gobierno de Reino Unido - DFID Overseas

Development Institute - ODI

OPCIONES PARA REDUCIR LA POBREZA RURAL EN CENTROAMRICA

Jonathan Wadsworth, Michael Richards, Simon Maxwell S, Eduardo Baumeister, Ibis Colindres, Michel Laforge Marcial Lpez, Hugo No Pino, Jos Pablo Sauma, Ian Walker

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Series de Publicaciones RUTA

339.46 B348o Baumeister, Eduardo Opciones para reducir la probreza rural en Centroamrica. D. Baumeister; I. Colindres; M. Laforge(et.al.). San Jos, C.R. : RUTA; DFID; ODI, 2004. 26 p. ISBN 9968-866-37-7 1. Pobreza rural 2. Amrica Central 3. Desarrollo rural

Este documento fue presentado en el Taller Polticas de Reduccin de la Pobreza Rural -Enfocando el Dilogo sobre Experiencias de Nicaragua y Honduras. Tegucigalpa, Honduras. 29-30 mayo de 2002.

Autores J. Wadsworth, M. Richards, S.Maxwell S., E .Baumeister, I. Colindres, M. Laforge, M.Lopz, No Pino, P. Sauma, I Walker. Revisin del documento Jonathan Wadsworth. RUTA/DFID Control de edicin Alejandra Herranz. RUTA Carmen Eugenia Morales. RUTA Teresita Gamboa. RUTA Mayela Rodrguez. RUTA Diseo y diagramacin Oscar Cuevas

INTRODUCCIN..................................................................................................................... ANLISIS DE DIAGNSTICO: QU DESAFOS ENFRENTA EL DR EN CENTROAMRICA? ANLISIS DE PRESCRIPCIN: HACIA DNDE VAMOS? ............................. CONCLUSIN ......................................................................................................................... REFERENCIAS ................................................................................................................

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ii

Actualmente, en los seis pases de Centroamrica cerca de la mitad de la poblacin vive en zonas urbanas. Sin embargo, la mayora de los pobres an ocupan zonas rurales y stos tienen dos veces ms probabilidades de ser pobres que los habitantes del medio urbano (cuadro 1). La emigracin desde las zonas rurales ha contribuido de manera considerable a la reduccin de la pobreza rural - casi tres cuartas partes, segn algunas estimaciones, tendencia que sin duda alguna, continuar. An as, reducir la pobreza rural directamente, es esencial para poder alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio; en particular, el de disminuir la pobreza a la mitad para el ao 2015. Aliviar la pobreza rural conlleva al desarrollo rural (DR). Sin embargo, este es un proyecto difcil en Centroamrica, al igual que en cualquier otra parte. Los gobiernos y donantes han luchado por encontrar paradigmas y programas que logren reducir la pobreza. En Centroamrica, la pobreza rural se encuentra ms acentuada en entornos naturales difciles, en laderas erosionadas o fronteras forestales. El nfasis que se diera en los aos 70 y 80 a la reforma agraria, a los subsidios y a una fuerte intervencin estatal en la regin, dio paso a los ajustes estructurales observados en los 90. Lo anterior implic retirar al Estado de muchas reas de actividad en favor de soluciones de mercado, privatizacin, descentralizacin, polticas fiscales y monetarias ms estrictas, estabilidad del tipo de cambio, menor proteccin a las importaciones, etc.. Sin embargo, en las zonas rurales las condiciones han mejorado lentamente y los pobres se han visto perjudicados an ms por desastres naturales tales como el Huracn Mitch, en 1998, y la drstica cada de los precios del caf desde 1997.

Al mismo tiempo, la ayuda para el desarrollo rural ha sufrido un dramtico descenso en los ltimos diez aos. La agricultura constituye el principal medio de vida de los pobres rurales, y esta actividad tradicionalmente ha sido el foco de atencin del desarrollo rural. Sin embargo; en el nivel mundial, la asistencia para la agricultura de los pases en desarrollo merm en unos dos tercios de 1988 a 1998. Entre 1991 y 2000, la USAID, una institucin donante importante en Centroamrica, redujo el presupuesto destinado para actividades agrcolas en un 93%. Entonces, qu se puede hacer para identificar mejores estrategias de DR en la regin y, con ello, promover un mayor flujo de recursos nacionales e internacionales? En este documento se exploran las opciones, haciendo nfasis en los dos pases ms pobres de Centroamrica, Honduras y Nicaragua. El mismo se deriva de un taller internacional (al que de aqu en adelante nos referiremos como 'el Taller') y de una serie de documentos comisionados(1) .

(1) El 'Taller sobre Polticas de Reduccin de la Pobreza Rural - Enfocando el Dilogo sobre Experiencias de Nicaragua y Honduras', impulsado por el DFID-RUTA-ODI, se celebr en Tegucigalpa del 29 al 30 de mayo de 2002. Para el mismo, se comisionaron cinco documentos (1-5). La iniciativa del DFID-RUTA-ODI pretende estimular procesos de consulta nacional que puedan dar como resultado estrategias ms integradas y nacionales, as como revivir el inters por parte de los donantes.

Cuadro 1
Los pobres rurales en Centroamrica
De acuerdo con estndares mundiales, los pases centroamericanos tienen, en su mayora, ingresos de nivel medio a medio bajo. Sin embargo, poseen gran cantidad de gente pobre. El Banco Mundial calcula que hasta una cuarta parte de la poblacin vive con menos de un dlar al da en Honduras, Nicaragua y El Salvador, y hasta un 15 por ciento en Costa Rica, Guatemala y Panam. Para la regin en general, dos terceras partes de la pobreza son de origen rural. Quines son los pobres del medio rural? Los estudios y evaluaciones participativas realizados muestran que es ms probable que los pobres rurales: (i) pertenezcan a un grupo indgena; (ii) tengan familias ms extensas; (iii) posean poca educacin o sean analfabetos; (iv) tengan acceso limitado a la tierra (gran parte de sta en laderas erosionadas); y (v) sean sumamente vulnerables a la creciente violencia rural y a desastres naturales (como el Huracn Mitch, en 1998). Cmo estn cambiando los niveles de pobreza? La evidencia es contradictoria. Datos del Banco Mundial y algunos indicadores de pobreza, tales como los que utilizan un ndice de necesidades bsicas que refleja una mejor cobertura de la infraestructura social en las zonas rurales (4), sealan un alivio de la pobreza en aos recientes. Sin embargo, fuentes nacionales muestran una disminucin en el poder adquisitivo y en el estado nutricional de la poblacin rural (1, 5).

ANLISIS DE DIAGNSTICO: QU DESAFOS ENFRENTA EL DR EN CENTROAMRICA?

Un reciente documento informativo del ODI (10) plante tres interrogantes esenciales para cualquier estrategia basada en el mercado, dirigida a reducir la pobreza rural en Centroamrica:
n

Puede la agricultura ser el motor del crecimiento rural? Pueden sobrevivir las fincas pequeas? Puede la economa no agrcola llenar el vaco?

n n

tura: la figura 1 muestra que, en Honduras, los trminos de intercambio han cado a la mitad desde 1978 (5). Asimismo, al desagregar estos datos por producto, observamos que los cultivos tpicos de los pequeos agricultores, tales como el maz, arroz, frijoles y sorgo, se han comportado mucho peor que la agricultura de plantaciones comerciales tales como el banano y la caa de azcar, cultivos que han mantenido su valor real. Los movimientos en el tipo de cambio han acentuado el problema de los trminos de intercambio en ambos pases. Las crecientes remesas enviadas por los emigrantes y el flujo de asistencia internacional para la reconstruccin posterior al Huracn Mitch, han evitado una depreciacin en el tipo de cambio nominal, lo que habra ayudado a los productores locales a competir frente al desplome de los precios internacionales. Por ejemplo, en Honduras, el tipo de cambio real aument un 50 por ciento entre 1996 y 2001 (5). Cabe mencionar que actualmente muchos pases en la regin son importadores netos de alimentos, a pesar de su potencial agrcola. Por ejemplo, en Nicaragua, el excedente comercial agrcola de US$150 millones reportado en 1990, baj a cero en 1998 debido a un crecimiento ms acelerado de las importaciones de productos agrcolas en comparacin con las exportaciones

Otros aspectos importantes tienen que ver con la migracin y con el papel que desempea la proteccin social.

Agricultura: el motor del crecimiento rural?

Los problemas de la agricultura en Centroamrica son similares a los que enfrentan otras regiones tropicales. Se derivan de la cada de largo plazo de los precios de los productos agrcolas y, especialmente en esta regin, de la disminucin de los precios de los granos bsicos en la segunda mitad de los aos 90, y del caf a partir de 1998. En parte como resultado de lo anterior, los trminos de intercambio se han puesto en contra de la agricul-

Figura 1
Honduras: trminos de intercambio en el sector agrcola, 1978-2001

1.00

0.90

0.80

0.70

0.60

0.50
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Al igual que el problema de los precios, la productividad de la tierra y de la mano de obra es relativamente baja, en especial en los pases ms pobres y para cultivos agrcolas tradicionales. Si bien en 1995 los granos bsicos ocupaban dos tercios del rea cultivada en Honduras ms slo representaban el 20 por ciento del valor agregado agrcola, el caf y el banano representaban en conjunto el 20 por ciento del rea cultivada y el 60 por ciento del valor agregado.(2) Aunque en ambos pases el rea y el volumen de los cultivos han aumenta-

do considerablemente, los rendimientos y el valor agregado agrcola permanecen relativamente bajos, segn lo indican los datos recolectados para Nicaragua (Figura 2). La baja productividad de la tierra obedece principalmente a la continua expansin de la frontera agrcola, al rpido crecimiento de la ganadera extensiva y a las decisiones que toman los pequeos agricultores en lo que concierne a sus medios de vida (Cuadro 2).

(2) Sin embargo, la participacin actual del caf y el banano se ha reducido considerablemente. La produccin de banano se ha visto seriamente afectada por el Huracn Mitch y la enfermedad de la sigakota negra.

Cuadro 2
La forma de pensar del pequeo agricultor respecto a la produccin de granos bsicos enva mensajes confusos.
Durante las evaluaciones participativas de los medios de vida en comunidades de escasos recursos (2), se pregunt a los campesinos qu hacen para mantener o tratar de mejorar su nivel de vida. Las respuestas ms frecuentes fueron las siguientes:
n n n n

Cultivar alimentos para consumo domstico y as minimizar la compra de alimentos Diversificar las actividades econmicas incorporando actividades no agrcolas Vender mano de obra familiar para satisfacer las necesidades monetarias inmediatas Usar mecanismos informales de crdito basados en redes sociales (por ejemplo, pedirle prestado a Pedro para pagarle a Pablo). Ganar acceso a remesas nacionales o internacionales que envan los familiares a quienes se ha permitido emigrar (a corto y largo plazo).

Cabe observar que nadie mencion tratar de aumentar la productividad agrcola como una manera de generar mayores excedentes que se puedan vender y que, por lo tanto, aumenten los ingresos provenientes de la agricultura. Don Alex Baca y su familia, en Pueblo Nuevo, Honduras, son un caso tpico. Dos terceras partes de los ingresos familiares provienen del trabajo de Alex como fontanero y de la venta de lea, lo cual representa el ingreso monetario total y ocupa 144 das de trabajo al ao. Slo una tercera parte de los ingresos se deriva de la produccin agrcola, exclusivamente para el consumo domstico, lo cual ocupa 157 das de trabajo al ao. El uso de insumos agrcolas, aparte de tierra y mano de obra, es insignificante y los rendimientos son bajos, por lo que el valor de la produccin agrcola es casi igual al valor agregado por la familia. Don Alex, y miles como l, podra aumentar considerablemente el volumen de la produccin agrcola, pero prefiere no hacerlo por razones totalmente racionales basadas en su cartera de medios de vida ptimos. Esto garantiza alimentos para la familia y maximiza los ingresos en efectivo en el marco de la actual estructura de incentivos. Los gobiernos y los funcionarios tcnicos orientados a la produccin no siempre reconocen este razonamiento basado en las oportunidades y concluyen que los pequeos agricultores son ineficientes e improductivos debido a que carecen de tecnologa, tierra, crdito, insumos, etc.. Las polticas y los programas basados en estos mensajes confusos probablemente no conduzcan a soluciones realistas y sostenibles.

El producto que ms preocupa es el caf, un cultivo de importancia fundamental para los pequeos agricultores de laderas en ambos pases. En Nicaragua, la produccin de caf aument de 46.000 toneladas mtricas (tm) en 1993 a ms de 100.000 tm en 1999. El colapso en el precio del caf arbica, (a mediados de 2002 vala una tercera parte de su precio en 1997), junto con las prdidas ocasionadas por el Huracn Mitch, ha impedido el aumento de la productividad y ha tenido serias consecuencias para la pobreza rural (vase, por ejemplo, el cuadro 3; la cosecha de caf en Nicaragua sola ocupar a un 25 por ciento de la poblacin econmicamente activa, EAP, del pas). Los sesgos en la distribucin de la tierra persisten como un problema serio. En Honduras, casi la mitad de las fincas tiene menos de dos hectreas, y gran parte de la tierra aluvial se ha dedicado al pastoreo. La vlvula de escape para esta situacin es una frontera de bosques de hoja ancha con libre acceso; sin embargo, este es un recurso limitado. En Nicaragua, se calcula que el bosque que an existe ser convertido para el ao 2030 (1). La principal esperanza para la agricultura como motor del crecimiento podra estar en la diversificacin. En este sentido, en la regin se observan algunos xitos, tales como el cultivo de hortalizas para la exportacin en las tierras altas de Guatemala y las exportaciones de queso de Nicaragua. En Honduras, el valor de las exportaciones agrcolas no tradicionales, principalmente meln, pia, camarn y langosta, aument un 185 por ciento durante los aos 90 (con un aumento en el empleo estimado en 100.000) (5).

Sin embargo, la diversificacin no es algo sencillo. Los mercados, a menudo pequeos nichos de mercado como el banano y el caf orgnico o de comercio justo, son difciles de accesar y cada vez ms exigentes en trminos de la calidad, las normas fitosanitarias y la continuidad del suministro. Adems, diversas fuentes han sealado las externalidades sociales y ambientales (muchas veces altas) inherentes al desarrollo de la exportacin de productos agrcolas no tradicionales (3). En resumen, actualmente el sector agrcola, (salvo en el caso de algunos cultivos de exportacin no tradicionales), no exhibe las caractersticas de un 'motor de crecimiento'. Un argumento importante de los que abogan en favor de la agricultura, en especial la agricultura familiar, como una ruta de escape de la pobreza dirigida por el mercado, es que las fallas polticas e institucionales que la han convertido en una actividad econmica marginal, pueden revertirse. Para ello, ser necesario incluir mucha ms inversin en bienes pblicos e infraestructura.

Pueden sobrevivir las fincas pequeas?

Las fincas pequeas o los hogares campesinos obtienen sus alimentos e ingresos principalmente de los granos bsicos, en especial maz, frijol, arroz y sorgo. El deterioro de los trminos de intercambio afecta de manera importante el valor monetario de los excedentes en la produccin que se utilizan para pagar por alimentos, ropa, salud, educacin, etc.. Ante la

liberalizacin comercial y los subsidios a la competencia proveniente del Norte, los mercados de exportacin para cultivos tradicionales son cada vez ms exigentes, mientras que incluso los mercados nacionales presentan muchas dificultades para los pobres del medio rural. Por ejemplo, los problemas de comercializacin han contribuido con el desmantelamiento de las cooperativas resultantes de la reforma agraria. El acceso a la tierra ya se ha visto como un serio problema para los pequeos agricultores. Otro factor clave para salir de la pobreza es el capital. Al parecer, existen dos puntos de vista respecto al crdito

para pequeos agricultores. Algunos manifiestan que la falta de crdito institucional es la causa de la pobreza rural, dado que mantiene bajos los rendimientos y evita la diversificacin, mientras que otros afirman que el uso del crdito para la compra de insumos qumicos, ha promovido el endeudamiento. Una observacin importante realizada en el Taller, es que cuando los pequeos agricultores se endeudan, venden su tierra y otros activos (incluyendo los rboles) para pagar. Esto reduce el capital financiero y natural familiar, y tiene serias consecuencias para el medio ambiente.

Figura 2
Volumen Agrcola y valor agregado 1978-1999 (1978=100)(1)

Actualmente, la diversificacin fuera de los granos bsicos demanda mucho de las fincas pequeas, en trminos del acceso a los mercados, el crdito, la asistencia tcnica, el acceso a la tierra y el apoyo a la comercializacin. Tambin implica un mayor riesgo de endeudamiento. El sector agrcola comercial est en mejor posicin para aprovechar las oportunidades que ofrecen los mercados de nicho, surgidas a raz de la liberalizacin comercial.

En resumen, las fuerzas del mercado y las continuas fallas en las polticas, pesan mucho en contra de los pequeos agricultores en Centroamrica. Sin embargo, al mismo tiempo, el punto de vista prevaleciente en el Taller y en los documentos asociados es que la supervivencia de las fincas familiares pequeas es esencial para reducir la pobreza, al menos en el corto plazo.

Cuadro 3
Estudios de caso de familias que viven con menos de un dlar al da (2) Caso 1. Produccin de caf y granos bsicos en laderas al oeste de Honduras
Don Juan, Doa Heriberta y sus seis hijos viven en el pueblo de San Jernimo, en el departamento montaoso de Santa Brbara. La familia depende principalmente de la agricultura - en especial del caf, granos bsicos cultivados en tierras arrendadas, y unos pocos cerdos - y de la venta de comida que cocina Doa Heriberta. La familia tambin recibe apoyo para la educacin, en parte de una fundacin cristiana, para la compra de material escolar, meriendas y medicinas. Su principal esperanza es proveer de una educacin decente a los hijos. Gracias a que pertenece a una organizacin comunal, Don Juan ha podido conseguir recursos para el cultivo de granos bsicos y caf, mediante un micro- crdito comunitario que le ha permitido alquilar algo de tierra. Pero debido al colapso en el precio del caf, la familia no puede pagar el crdito como en aos anteriores y se endeuda - de hecho, todo el plan de crdito comunitario est

pasando por un momento difcil gracias a los deudores (la poltica del gobierno es no rescatar estos planes). La familia quizs tenga que vender algunos activos para pagar su deuda.

Caso 2. Mano de obra agrcola y servicios domsticos al sur de Nicaragua

Doa Sofa Garca es una viuda con doce hijos, cuatro de los cuales todava viven con ella en el pueblo de El Pochote, Departamento de Masaya, no muy lejos de Managua. Ella posee un cuarto de manzana (poco menos de un quinto de hectrea) de tierra que le hered su esposo hace nueve aos. Ella y sus tres hijos ms jvenes son mantenidos por uno de sus hijos adultos, Miguel Garca, y su esposa Marisela. Miguel es un trabajador agrcola que labora un promedio de 12 das al mes para su 'jefe', un agricultor local. Sin embargo, en marzo y abril hay muy poco trabajo, y en el momento en que se realiz el estudio, l haba estado sin trabajar por dos semanas (sin paga y sin seguro mdico) por una infeccin mictica severa en su pie izquierdo. Por lo tanto, la familia dependa, al menos temporalmente, de Marisela, que trabaja lavando y planchando ropa. Se calcula que estos servicios aportan el 40 por ciento del ingreso familiar anual. Ellos anhelan sobre todo que aumenten los jornales para conseguir ms tierra donde cultivar alimentos, mejor educacin y atencin mdica, y disminuir el consumo de alcohol en la familia.

Puede la economa rural no agrcola (ERNA) llenar el vaco?

En aos recientes, los donantes han alentado la diversificacin del ingreso mediante el crecimiento de la economa rural no agrcola (ERNA) como un enfoque complementario

para la reduccin de la pobreza. La ERNA incluye tanto las empresas productivas (por ejemplo, la agroindustria) como los servicios de origen local. Al igual que en cualquier otra parte, la economa rural no agrcola ha crecido rpidamente - los datos del censo realizado en Nicaragua muestran que, en 1998, el ingreso no agrcola como una proporcin del ingreso familiar rural era del 34 por ciento (1).

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El desarrollo de una economa rural no agrcola de tipo ms comercial depende de la creacin de una ventaja econmica comparativa para las microempresas o de la ubicacin de industrias en zonas rurales. A la vez, lo anterior depende de los esfuerzos que se realicen por aumentar el acceso al crdito, la asistencia tcnica, los servicios pblicos (en especial las comunicaciones, los servicios del mercado y el suministro elctrico) y la infraestructura, lo cual reduce los costos de transaccin, as como de las reformas polticas e institucionales que promuevan el libre flujo de los bienes y la mano de obra. Estas inversiones son complementarias, de manera que es probable que solo un 'paquete completo' funcione. Incluso si la economa rural no agrcola tiene xito en trminos econmicos, los beneficios para los pobres no estn garantizados. Por ejemplo, a menudo los pobres de las zonas rurales carecen de la educacin y las destrezas necesarias para beneficiarse, salvo como trabajadores mal pagados, de las opciones de diversificacin que requieren de mayores conocimientos y de un uso intensivo del capital (3). En la prctica, el tipo ms comn de desarrollo de economa rural no agrcola incluye tiendas de abarrotes pequeas, el servicio domstico y una gama de otras actividades del sector informal, a menudo con trabajos de medio tiempo (2). Muchas veces, estos trabajos proporcionan ingresos primarios o secun-

darios a los muy pobres (vase el Cuadro 2), pero distan mucho de ser las actividades contempladas por algunos donantes como 'motores del crecimiento'.

Migracin
Segn Janury y Sudolet (7) tres cuartas partes de la 'reduccin de la pobreza rural' alcanzada en Amrica Latina ha sido posible gracias a la migracin. La evidencia sugiere que la migracin nacional e internacional, ha tenido igual importancia en Centroamrica (3). En el caso de Nicaragua, al menos un 12 por ciento de la poblacin trabaja en el extranjero. El xodo ha sido principalmente a Costa Rica; 300.000 nicaragenses se han radicado en ese pas de forma permanente, y 60.000 viajan todos los aos - en 2000-2001, el 63 por ciento de la fuerza laboral de Costa Rica durante la temporada agrcola alta era de origen nicaragense (Cuadros 1 y 4). En la ltima dcada, unos 250.000 a 300.000 personas han emigrado de Honduras. Se ha reportado que las remesas constituyen la principal fuente de divisas en El Salvador. En el nivel interno, los principales flujos migratorios provienen de zonas montaosas y se dirigen hacia las fronteras de bosques de hoja ancha y las ciudades.

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Cuadro 4
LIBERALIZACIN DEL MERCADO CONSECUENCIAS IMPREVISTAS
Los pequeos agricultores en Las Lagunas de Boaco, Nicaragua, que dependen fuertemente de la venta de naranjas como su principal fuente de ingresos, estn preocupados por la reduccin en los precios que pagan en el mercado de Managua, debido a que, desde Costa Rica, se est importando fruta de mejor calidad. La irona es que los trabajadores nicaragenses que han emigrado a ese pas (algunos de los cuales bien podran venir de Las Lagunas) cosechan aproximadamente un 67 por ciento de la cosecha anual de ctricos de Costa Rica (1).

Existen diversos puntos de vista respecto de los impactos econmicos y sociales de la migracin. Un problema bsico es que los nicos que emigran son los individuos 'mviles' (por lo general, varones jvenes un poco mejor educados y con algo de capital) en respuesta a los mercados nacionales e internacionales; los ms pobres enfrentan problemas de movilidad relacionados con el analfabetismo, la educacin, la edad, el origen tnico y el idioma (3). La migracin parece estar contribuyendo al virtual abandono de zonas remotas tal como es el caso de la Mosquitia, en la costa atlntica de Honduras y Nicaragua, por lo que la zona queda en manos de una sociedad cada vez ms 'incivilizada' y anrquica donde se practica la tala ilegal, el narcotrfico y operan pandillas organizadas (3, 6).

pobres rurales. Por ejemplo, en los aos 90, en Nicaragua se duplic el porcentaje de personas que tienen acceso a agua limpia, la cantidad de escuelas y la extensin de los caminos. Sin embargo, an persisten interrogantes en cuanto a la calidad de la educacin y los servicios de salud en las zonas rurales, y si se est logrando llegar a los pobres; por ejemplo, entre las familias nicaragenses que se encuentran en situacin de 'extrema pobreza', una tercera parte de los nios no asiste a la escuela y la tasa de analfabetismo es del 40 por ciento (1). La "red de proteccin" social tambin es importante, sobre todo despus del Huracn Mitch, a travs de FISE, en Nicaragua, y PRAF, en Honduras. En Nicaragua, la ayuda alimentaria podra estar llegando a por lo menos el 20 por ciento de los hogares rurales (1). Pero los estudios de caso determinaron que los servicios sociales a menudo los siguen proveyendo las ONGs y los proyectos de asistencia; y no siempre logran llegar a los ms pobres (2).

Proteccin social
En los ltimos diez aos, Honduras y Nicaragua han aumentado considerablemente sus programas de inversin social para los

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Otros factores que acentan la pobreza

Por razones de espacio, no es posible analizar todos los factores que contribuyen a la pobreza rural. Entre otros factores citados en el Taller o que han sido abundantemente documentados, se incluyen: (i) una tasa de rpido crecimiento demogrfico entre los pobres; (ii) la falta de desarrollo del capital humano; (iii) los desastres naturales; (iv) la lenta recuperacin posterior a la guerra en Nicaragua;

(v) la corrupcin y una dbil funcin de gobierno; (vi) la falta de empoderamiento y de participacin de los pobres; (vii) reglamentaciones y legislaciones demasiado complejas o confusas; (viii) mala coordinacin entre donantes e instituciones; (ix) la ausencia o mala calidad de los sistemas de riego; (x) la infraestructura rural y los servicios pblicos; y (xi) la dependencia en el crdito informal y su alto costo, as como una dbil capacidad empresarial.

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ANLISIS DE PRESCRIPCIN: HACIA DNDE VAMOS?

El debate anterior destaca las dimensiones de algunos de los principales desafos polticos que enfrenta el desarrollo rural en Centroamrica. Existen dudas importantes sobre cmo promover la diversificacin agrcola y la economa rural no agrcola (y cmo aumentar los beneficios para los pobres del medio rural), la supervivencia de la agricultura familiar y la migracin. Los temas transversales se relacionan con la participacin de los pobres en las estrategias de desarrollo humano y el papel del gobierno en el financiamiento de bienes pblicos y la proteccin social. Se han identificado ocho 'estrategias de DR' (de manera un tanto arbitraria) como aquellas que representan respuestas reales o potenciales (muchas se traslapan, se superponen) para la pobreza rural en Centroamrica (3). Cinco de estas se clasifican como rutas primarias para salir de la pobreza: A. Agricultura familiar B. Agricultura comercial en mayor escala C. Economa rural no agrcola D. Migracin urbana y E. Proteccin social A la vez, tres estrategias de apoyo al DR respaldan las estrategias anteriores: F. Desarrollo regional G. Gobernabilidad y empoderamiento; y H. Coordinacin entre donantes En el cuadro 5, se resumen las contribuciones de cada una de las estrategias de DR, y los problemas inherentes. Las mismas fueron objeto de considerable debate en el Taller. Por ejemplo, los agricultores subrayaron que, a pesar del bajo valor de los granos bsicos en el mercado, su principal prioridad seguira siendo producir alimentos para el hogar. Este es un pensamiento racional por tratarse de una estrategia de medios de vida adversa al riesgo ante la ausencia de una red de proteccin fiable. Adems, refleja el hecho que la produccin de subsistencia tiene un costo de oportunidad ms alto (el costo de sustituir alimentos, incluyendo los costos de viaje y transporte) que la produccin comercial (el precio de venta menos los costos de comercializacin y viaje). Asimismo, se identificaron los siguientes objetivos clave para la agricultura en pequea escala: (a) diversificarse fuera de los granos bsicos; y (b) liberar mano de obra agrcola para generar un segundo ingreso de tipo no agrcola - suponiendo que se va a encontrar empleo fuera de la finca. Contar con dos fuentes de ingresos es fundamental para paliar la pobreza rural, y los estudios de caso subrayaron la importancia de vender la mano de obra familiar (2). Aqu observamos una importante consecuencia para el desarrollo de tecnologas para fincas pequeas: es posible que las tecnologas que hacen un uso ms intensivo de la mano de

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obra no despierten inters en los agricultores debido a la necesidad de buscar una segunda fuente de ingresos. La manera obvia de liberar mano de obra de las actividades agrcolas es utilizar ms agroqumicos. Sin embargo, esto plantea problemas: (a) mayor riesgo de endeudamiento; y (b) menor sostenibilidad ecolgica del sistema agrcola. Por ello se torna ms importante la tecnologa agrcola

que ahorre mano de obra y sea ecolgicamente sostenible como la que se emplea, por ejemplo, en el sistema agroforestal 'Quesungal' auspiciado por la FAO en Lempira, Honduras, y el uso de cultivos de cobertura y tecnologas con labranza mnima promovidas por el movimiento Campesino a Campesino y varias ONGs prominentes.

Cuadro 5
Fortalezas y Debilidades de las Rutas de Salida y las Estrategias de Desarrollo Rural
Estrategia de DR
A. Agricultura familiar

Fortalezas/ventajas
Se focaliza en la mayora de los pobres rurales n Seguridad alimentaria n Reduce las importaciones n Vnculos con la ERNA n Deben abordarse las fallas polticas e institucionales
n

Debilidades/problemas
Trminos de intercambio/viabilidad econmica Importaciones de competidores subsidiados n Slo los hogares con mejores recursos pueden diversificarse n Requiere de tierra; baja rentabilidad de la reforma agraria n Limitaciones ambientales/agua n Alto costo para el Estado en zonas remotas n Muchos de los ms pobres carecen de tierras
n n

B. Agricultura comercial de mayor escala

Potencial de crecimiento Enfoque en el mercado de mano de obra n Oportunidades de liberalizacin n Vnculos con ERNA n Menor costo para el Estado
n n

Indirectos: no se focaliza en los pobres La expansin desigual reduce los beneficios n Menos trabajo para los pobres por hacer un uso ms intensivo del capital y del conocimiento n Mercados muy competitivos, subsidios a la competencia n Problemas ambientales y sociales
n n

C. Economa rural no agrcola (ERNA

Potencial de crecimiento Enfoque en el mercado de mano de obra n Oportunidades de liberalizacin n Menos riesgos para el hogar n Beneficios segn el gnero
n n

Indirectos: no se focaliza en los pobres ERNA puede ser desigual: los pobres obtienen trabajos mal pagados n Costo de establecer una ventaja comparativa: infraestructura, servicios pblicos, incentivos n Alto riesgo de fracaso
n n La

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D. Migracin urbana

Bajo costo por ser dirigida por el mercado n Las remesas son esenciales n Complementa el desarrollo de capital humano
n

Malas salidas, a menos que exista educacin rural y capital inicial n Inmovilidad de la mano de obra: las mujeres, los ancianos y los jvenes se quedan atrs n Pobreza urbana: congestin, mayor costo para el estado n Costos sociales del abandono: sociedad cada vez ms 'incivilizada'

E. Proteccin social

Se focaliza directamente en los pobres Base moral: derechos humanos n Potencial para vincular los medios de vida a ayuda humanitaria
n n

Costo y sostenibilidad financiera Problemas con planes de seguros n Criterios de los beneficiarios, problemas de medicin n Problemas polticos y operacionales en la ejecucin
n n n n

F. Desarrollo regional

n n n n

Planificacin intersectorial Eficiencia administrativa Informacin local Inversin econmica y social complementaria

Es menester contar con voluntad poltica Se necesita un motor para el crecimiento (la agricultura?) n Enfoque de alto costo: infraestructura, bienes pblicos, etc. n La gobernabilidad todava puede ser problemtica
n

G. Gobernabilidad y empoderamiento

La 'voz de los pobres' para contrarrestar una funcin de gobierno injusta n Favorece la descentralizacin n La buena gobernabilidad es vital para todas las estrategias
n

La descentralizacin democrtica ha resultado menos efectiva de lo que se pensaba: problemas de economa poltica n Se necesitan enfoques basados en los derechos humanos, informacin, rendicin de cuentas, etc. n Se necesita aumentar la inversin en capital humano
n

H. Desarrollo regional

Facilita estrategias de pobreza nacionales integrales/financiamiento

Dbil historial de coordinacin (competencia) n Los donantes suelen tener diferentes prioridades en cuanto al DR

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En el caso especfico del caf, la principal esperanza de los pequeos agricultores es focalizarse en mercados de nicho (por ejemplo, el caf orgnico, de sombra, inocuas para las aves), y utilizar tcnicas de marcado y etiquetado (certificado de origen) junto con mtodos de control de calidad a fin de aprovechar la alta calidad del caf arbica centroamericano. Cualesquiera que sean las caractersticas especficas de la estrategia agrcola, se requiere de la inversin estatal en bienes pblicos. Algunos observadores tambin abogan en favor de los subsidios a la produccin, por ejemplo, para insumos qumicos y semillas. A fin de evitar distorsiones en el sistema productivo, que estn en conflicto con los esfuerzos por desarrollar una agricultura ms sostenible en trminos ecolgicos, sera mejor dirigir los subsidios a las operaciones de almacenamiento y comercializacin. As, los agricultores son menos propensos a 'vender barato' y 'comprar caro', y pueden aumentarse los precios de venta de las cosechas de aquellos que no pueden almacenar. Los agricultores tambin afirmaron que un acceso seguro a la tierra y la buena organizacin, son condiciones complementarias claves para abordar la pobreza rural, y por separado no resultaran eficaces. El desarrollo de la ERNA conlleva una labor en la interfase rural-urbana. Por ejemplo, los proyectos deben concentrarse en los mercados urbanos, y a menudo es preferible ubicar el suministro de servicios agrcolas en los pueblos pequeos. Tal como se mencion anteriormente, esta ruta depende de una serie de inversiones complementarias y de que se pueda elevar el nivel del capital humano para

los pobres rurales, para que puedan participar de los beneficios del desarrollo de la ERNA (3). El turismo en favor de los pobres adquiere cada vez ms importancia en estos pases, con playas, arrecifes de coral, ruinas mayas, biodiversidad (por ejemplo, altos niveles de especies de aves endmicas en el Lago de Nicaragua), navegacin en balsa por rpidos de agua clara, expediciones a ros, etc.. La regin se ha beneficiado de los acontecimientos y de las secuelas del 11 de septiembre, al presentarse como una zona geopoltica menos peligrosa. Sin embargo, el desarrollo del turismo todava requiere de apoyo y control por parte del Estado. Honduras y Nicaragua tambin poseen abundantes recursos forestales comercializables, tanto bosques naturales de pino como rboles de hoja ancha, que exhiben un alto potencial para el manejo comunitario. Sin embargo, esto no se ha llevado a cabo debido a una serie de fallas polticas e institucionales complejas. Ambos pases cuentan con una legislacin forestal preliminar con potencial para mejorar esta situacin (aunque la legislacin nicaragense desalienta la siembra de rboles en fincas), pero los intereses creados en el rea forestal siguen siendo poderosos. La descentralizacin ocupa un lugar prominente en el programa de ambos pases y es favorecida por los donantes. Un importante acontecimiento poltico, particularmente en Honduras, es el empoderamiento de grandes municipalidades urbanas con considerables 'reas de captacin' rural - estas municipalidades se pueden convertir en actores importantes al abordar la pobreza. Los estudios de caso y los comentarios de la 'comunidad' indi-

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can que existe un verdadero potencial para el empoderamiento de los pobres si se les asignan ms responsabilidades al ejecutar los programas de prestacin de servicios sociales. Se podran colocar ms recursos para la reduccin de la pobreza en manos del gobierno local y de organizaciones de base popular, ya que stos se encuentran en mejores condiciones para focalizarse en los pobres y demandar servicios pblicos (2). Al mismo tiempo, es necesario aumentar la transparencia y la rendicin de cuentas para que las lites locales o los 'menos pobres' no se queden con los beneficios indebidamente. Para ello, sera til que los pobres participen en las actividades de monitoreo y evaluacin. El anlisis emprico (8) ha identificado el capital humano como el principal factor que explica las desigualdades en las zonas rurales de Centroamrica. Datos de un anlisis realizado por el Banco Mundial en Honduras, Nicaragua, Panam y Guatemala indican que las diferencias de capital humano son responsables por el 13% de la desigualdad rural; el capital social, un 6,7%; y el capital natural, un 6,3%. Para que los pobres adopten un papel ms proactivo en el suministro de servicios sociales, es necesario que exista gobernabilidad y un proceso de desarrollo en general, as como capital social y humano. Estos constituyen los principales medios de empoderamiento y son vitales para todas las estrategias de DR o rutas de salida de la pobreza posibles (3). La educacin tambin

ofrece la mejor oportunidad para desarrollar "valores cvicos, ticos, morales y democrticos" tal como se indica en el Documento de la Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (ERP) de Honduras. Finalmente, otra oportunidad es el potencial de vincular los programas sobre pobreza y medio ambiente. Actualmente es ampliamente aceptado que los impactos de desastres naturales tales como los huracanes y las sequas se han acentuado debido a la degradacin ambiental. Lo anterior asigna ms importancia a actividades tales como la proteccin de cuencas, el manejo de bosques naturales, la reforestacin de laderas ridas y pastizales degradados, la conservacin del suelo y el agua en la finca, la reduccin de quemas, etc.. Estas actividades podran ser financiadas mediante asistencia humanitaria o de emergencia, en lugar de responder de manera ms tradicional, con ddivas o programas de trabajo por alimento (6). Tambin valdra la pena considerar pagar a los agricultores de laderas por servicios ambientales como la proteccin de cuencas, tal y como se realiza en Costa Rica, (donde los pagos se financian a travs de un fondo creado con impuestos a los vehculos que funciona bajo el principio de que el que contamina paga'), como una opcin rentable para aliviar la pobreza.

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Los debates sostenidos en el Taller tendieron a polarizar a los participantes y a dividirlos en dos grupos principales, dependiendo de si preferan adoptar lo que hemos denominado, (a falta de un mejor trmino), un programa "neoliberal" o uno de "sociedad civil" (cuadro 6). En lugar de representar opciones conflictivas del tipo "esto o lo otro", es preferible considerar la premisa que no hay un enfoque nico que pueda responder a las complejas permutaciones de las condiciones y externalidades rurales, y que el desarrollo rural solo puede lograrse mediante un equilibrio racional de estrategias de crecimiento econmico y proteccin social basadas en la asistencia. Una forma de alcanzar este equilibrio es estableciendo prioridades segn el rea geogrfica. Por lo general, es posible distinguir en alguna medida reas que estn mejor conectadas a los mercados ('reas prsperas') con un mayor potencial de crecimiento (con ms posibilidades de beneficiarse de la liberalizacin), y reas mal conectadas o 'marginales' que, por lo general, son ms remotas y es donde habitan la mayora de los pobres (9).

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Cuadro 6
Fortalezas y Debilidades de las Rutas de Salida y las Estrategias de Desarrollo Rural

Programa de la "sociedad civil" PRINCIPIOS Y REAS DE CONCENTRACIN n Apropiacin por parte de los pobres (organizaciones de la sociedad civil y ONGs) n Produccin para la seguridad alimentaria n Acceso a la tierra n Trabajo de medio tiempo para ingresos monetarios n Desarrollo de capital humano y social n Empoderamiento de las bases DESVENTAJAS n No hay un motor de crecimiento obvio n Perpetuacin de la pobreza INTERVENCIONES n Redes de proteccin n Servicios subsidiados n Fortalecimiento municipal (Para zonas mal conectadas?)

Las columnas en ambos lados reflejan extremos a lo largo de una gama de enfoques para el desarrollo rural Los enfoques se deben desarrollar y adaptar con base en un claro entendimiento de la realidad, de las diversas perspectivas y de los factores externos

Programa "neoliberal" PRINCIPIOS Y REAS DE CONCENTRACIN n Mercados internacionales basados en el crecimiento econmico n Competitividad n Trabajos creados por los no pobres para los pobres n Sensible a los mercados

DESVENTAJAS n Migracin (fuga de cerebros) n Trampas de pobreza INTERVENCIONES n Capital humano (capacitacin) n Gobernabilidad n Descentralizacin

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En las "zonas prsperas" se justifica una estrategia ms basada en el mercado, donde se haga todo lo posible por desarrollar una ventaja comparativa que promueva la diversificacin y la ERNA. Las prioridades son invertir en infraestructura, bienes pblicos y desarrollo institucional, desarrollar nodos de crecimiento alrededor de los pueblos rurales o ciudades secundarias, y promover polticas estatales fiscales y de control. La privatizacin de los servicios agrcolas para el sector agrcola comercial permitira redirigir los recursos del Estado a las reas marginales (9). Este enfoque incorpora en cierta medida la estrategia de "desarrollo regional" y se vera facilitado si los consejos de planificacin regional trabajaran junto con el gobierno local.

Sin embargo, an dentro de las regiones, (alto/bajo potencial, bien/mal conectadas, mucho/poco acceso a los mercados, etc.), existe mucha heterogeneidad entre los hogares en trminos de la pobreza, los activos, las estrategias de medios de vida, etc., y los legisladores y planificadores del desarrollo deben tomar en cuenta estas diferencias incluso dentro de las fronteras espaciales. Al incluir un eje adicional en la Ilustracin (cuadro 7) pretendemos abarcar tales diferencias y mostrar cmo varan los aspectos clave y las intervenciones ptimas a lo largo de una sencilla matriz conceptual de 2x2.

Cuadro 7
Matriz Conceptual de Ubicacin de la Pobreza
MARGINALIDAD Migracin por eleccin Capital social para mejores Beneficios RNR Mayor valor Menos costos de transaccin PROSPERIDAD Dirigido por el mercado Competitivo y rentable Fincas comerciales que generan trabajo

ACTIVOS MEDIOS DE VIDA

Fincas familiares subsistencia Menos vulnerabilidad Redes de proteccin social

Empleo no agrcola Economa no agrcola Bienes y servicios pblicos Agricultura de alto valor

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En las reas marginales, el apoyo a la agricultura familiar, (como la principal y quizs nica opcin de produccin disponible), la reduccin de la vulnerabilidad, los proyectos de ayuda humanitaria o de emergencia y una mayor proteccin social, se justifican en funcin de los altos costos sociales y econmicos de la otra alternativa - abandono en manos de una sociedad "incivilizada". Es obvio que las diversas estrategias de DR deben ejecutarse de manera simultnea, puesto

que son complementarias. Sin embargo, es mucho ms fcil diagnosticar los problemas y derivar un conjunto de soluciones multisectoriales y 'pluriactivas' aparentemente integrales, que asignarle prioridad con base en los recursos del Estado y de los donantes, y ejecutar de manera efectiva los paquetes resultantes. Desafortunadamente, hasta el momento, son pocas las historias de xito. El jurado est deliberando en torno de si en los ERP se estn tomando las decisiones correctas para abordar la pobreza rural.

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A. DOCUMENTOS COMISIONADOS
(se pueden bajar de www.ruta.org/publicaciones

1. Baumeister, E. 2002 . Nicaragua: Pobreza Rural, Polticas y Estrategias en los Aos Noventa. 2. Colindres I., Lpez M. y Laforge M. 2002. La Pobreza Rural Ms All de las Cifras. Estudios de Caso en Honduras y Nicaragua. 3. Richards M. 2002. Making Sense of Rural Poverty in Central America: Lessons from the Rural Development Literature/Hacia un Mayor Entendimiento de la Pobreza Rural en Centro Amrica: Lecciones de la Literatura Sobre Desarrollo Rural. 4. Sauma P. 2002. La Pobreza en Centroamrica en los Noventa . 5. Walker I. y Pino H. N. Polticas, Estrategias y Acciones en Desarrollo Rural y Reduccin de Pobreza en Honduras. 6. Christoplos I. 2001. Extension, Poverty and Vulnerability in Nicaragua: Country Study for the Neuchatel Initiative. Documento de trabajo del ODI 150. Instituto de Desarrollo de Ultramar/Universidad de Uppsala. Londres. 7. de Janvry A. y Sadoulet S. 2000. "New" Approaches to Rural Development in Latin America. Documento preparado para el taller 'Successful Experiences of Rural Poverty Reduction: Lessons for the Reorientation of Policies', auspiciado por CEPAL-FAO, Santiago, Chile, 27-28 de enero, 2000. Universidad de California, Berkeley, EE. UU.

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8. de Janvry A. y Sadoulet S. 2001. Concepts for an Approach to Rural Development in Mexico and Central America: Regional Development and Economic Inclusion. Documento preparado para el taller regional 'Desarrollando la economa rural de Puebla a Panam', auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Ciudad de Guatemala, 5-7 de marzo, 2001. 9. Farrington J., Christoplos I., Kidd A. y Beckman M. con Cromwell E. 2002. Creating a Policy Environment for Pro-Poor Agricultural Extension: The Who? What? And How? Natural Resource Perspectives 80. Instituto de Desarrollo de Ultramar. Londres. 10. ODI. 2002. Rethinking Rural Development. Documento informativo de ODI, marzo de 2002. Instituto de Desarrollo de Ultramar. Londres.

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