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Educativas
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA
Polticas
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN COLOMBIA
Orlando Pulido Chaves Mara Isabel Heredia Catalina ngel
Foro
Latianoamericano
SERIE ENSAYOS E INVESTIGACIONES No 1
de
AGOSTO 2010
Las desigualdades educativas en Colombia
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN AMRICA LATINA
LAS DESIGUALDADES EDUCATIVAS EN COLOMBIA
Orlando Pulido Chaves Mara Isabel Heredia Catalina ngel
El presente informe integra la investigacin Las desigualdades educativas en Amrica Latina, realizada por FLAPE (Foro Latinoamericano de Polticas Educativas) en el perodo 2009 2010.
FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford y de Plan Internacional
Serie: Ensayos & Investigaciones del Foro Latinoamericano de Polticas Educativas - Buenos Aires, N 1 Las desigualdades educativas en Amrica Latina Ttulo: Las desigualdades educativas en Colombia Autores: Orlando Pulido Chaves / Mara Isabel Heredia / Catalina Angel Primera Edicin: Buenos Aires, Agosto de 2010 Coordinacin editorial: Andrea Sverdlick ISBN: 978 987 2606503 Queda hecho el depsito que establece la ley 11.723
FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y ampliar espacios de encuentro y articulacin de organizaciones de la sociedad civil que promueven la defensa de la educacin pblica. FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de procesos democrticos de cambio educativo y con la promocin de estrategias de movilizacin social centrados en el reconocimiento del derecho inalienable a una educacin de calidad para todos los latinoamericanos y latinoamericana. Instituciones miembro de FLAPE Laboratorio de Polticas Pblicas - LPP, Argentina (ww w.lpp-buenosaires.net) Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas - OLPED, Brasil (w ww.olped.net) Observatorio Centroameric ano para la Incidencia en las Polticas Educativas OCIPE/IDEUCA, Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educacin - PIIE, Chile (w ww.piie.cl) Universidad Pedaggica Nacional - UPN, Colombia (ww w. pedagogica.edu.co) Foro Educativo - FE, Per (ww w.foroeducativo.org.pe) Nicaragua (ww w.uca.edu.ni/institutos/ideuca)
Coordinacin general: Ingrid Sverdlick Coordinaciones nacionales: Manuel Iguiiz, Per Rafael Lucio Gil, Nicaragua Pablo Gentili, Brasil Pablo Venegas, Chile Orlando Pulido, Colombia Ingrid Sverdlick, Argentina Se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos de este libro, citando la fuente y enviando copia de la publicacin al Foro Latinoamericano de Polticas Educativas. El presente documento tambin se encuentra disponible en internet para su acceso libre y gratuito: Foro Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE (www.foro-latino.org)
INDICE 1. INTRODUCCIN 2. SITUACIN ACTUAL DEL SISTEMA EDUCATIVO COLOMBIANO 2.1 Aspectos generales del estudio. desigualdad social desigualdad educativa 2.2 Perspectivas de anlisis de la desigualdad educativa 2.2.1. Desigualdad educativa desde la perspectiva del acceso al sistema 2.2.2. Desigualdad educativa desde la perspectiva de la permanencia en el sistema 2.2.3. Desigualdad educativa desde la perspectiva de los resultados o logros educativos 2.2.4.La desigualdad educativa como categora de anlisis de la poltica educativa nacional 2.3. Colombia frente a la desigualdad educativa 2.3.1.El acceso al sistema educativo en Colombia 2.3.2.Educacin pblica, educacin privada y educacin subsidiada 2.3.3.La educacin rural frente a la educacin urbana 2.3.4. El enfoque diferencial en la educacin: educacin poblacional y homogenizacin curricular 2.3.5. Modelo eficientista de la educacin vs. La educacin como inversin social del Estado 2.3.6. Formacin docente y competencia en el mercado docente 2.3.7.La calidad de la educacin en trminos de desigualdad
3. DESIGUALDAD EDUCATIVA: ACTORES, PROCESOS SOCIALES Y NUEVAS PROPUESTAS DE SEGUIMIENTO AL DERECHO A LA EDUCACIN EN COLOMBIA.
5 6 8 10 11 11 12 13 14 16 21 27 29 32 35 39
40 40 42 48 52 54 55 55 59 61 66
3.1. Introduccin 3.2. El alcance de la incidencia ciudadana frente a las polticas estatales. Balance 3.3. La fuerza del sindicato de maestros: FECODE 3.4. Nuevos escenarios y actores sociales alternativos
4. INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO A LA DESIGUALDAD EDUCATIVA: UN PROCESO DE REFLEXIN POLTICA EN ASCENSO
4.1. Introduccin 4.2. Calidad, Cobertura y Eficiencia: Indicadores para el seguimiento de la eficiencia del gasto en educacin 4.3. Las 4A como en el camino de la construccin de indicadores
5. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFA
1. INTRODUCCIN
El Foro Latinoamericano de Polticas Educativas (FLAPE) se encuentra impulsando entre sus lneas de accin el desarrollo de estudios orientados a contribuir, desde el pensamiento crtico y el debate colectivo, a las transformaciones necesarias para que el derecho a la educacin sea una realidad efectiva en la regin. En esta lnea se inscribe el presente estudio referido a la desigualdad educativa en Colombia. Durante los ltimos aos la problemtica de la desigualdad se ha convertido en uno de los principales temas de debate que recorren mbitos acadmicos, movimientos polticos y sociales y organismos gubernamentales en nuestro pas y en Amrica Latina. Los cambios polticos, econmicos, sociales y culturales ocurridos en nuestra historia reciente trajeron consigo una nueva distribucin de los bienes valorados socialmente que, en ln eas generales, da cuenta de mayores niveles de desigualdad entre los diferentes sectores sociales. El campo educativo no es una
excepcin. La desigualdad educativa en nuestros pases no slo persiste sino que, en algunos casos, tambin se ha agudizado. Y, por sobre todo, a partir de la emergencia de una nueva estructura social en los pases de la regin, sobresalen otras formas de diferenciacin educativa cuyas expresiones han tornado ms complejas y menos legibles sus caractersticas fundamentales. Con este teln de fondo, este trabajo se propone contribuir al debate de la desigualdad educativa en Colombia. Para aproximarnos a esta problemtica, es necesario, en primer lugar, situar estas discusiones en el marco de las diferentes perspectivas que se ocupan de analizar la trama de la desigualdad social y de los procesos culturales que forman parte de este fenmeno. En segundo lugar, se delinea un panorama de la desigualdad educativa que articula diferentes puntos de vista de las organizaciones y movimientos sociales. Finalmente, y para ampliar este recorrido, se analizan los enfoques sobre indicadores cuantitativos que, en cierta medida, captan algunas de las manifestaciones de la desigualdad educativa evidente en las asimetras existentes de entre regiones y sectores sociales.
2. SITUACIN ACTUAL DEL SISTEMA EDUCATIVO COLOMBIANO El debate sobre la desigualdad educativa en Colombia se ha dado en los ltimos aos en el marco de la aplicacin de reformas educativas que han afectado sustancialmente el derecho a la educacin de nios, nias, jvenes y adultos, en trminos de afectacin a sus garantas por parte del Estado.
La expansin educativa que experimentaron los pases de Amrica Latina y el Caribe, sobre todo a partir de los aos sesenta, se sustent en incrementos significativos de la matrcula y en la incorporacin a los sistemas educativos formales de poblaciones tradicionalmente excluidas del acceso a la educacin. Esta expansin estuvo acompaada de acciones tendientes a modernizar los sistemas y las instituciones, sobre todo en lo relacionado con la bsqueda de mayores niveles de eficiencia y eficacia en su gestin y administracin. Estos dos factores; expansin y
modernizacin, constituyeron los ejes que rigieron las reformas hasta los aos noventa, aproximadamente, cuando hicieron irrupcin otros factores como la bsqueda de la equidad, el mejoramiento de la calidad, la permanencia en el sistema, la pertinencia, la orientacin al mercado y la competitividad, entre otros, derivados en buena parte de los mismos efectos de la aplicacin de las reformas. Los enfoques neoliberales de los aos noventa parecieron confirmar su xito mediante la exaltacin de las virtudes de la gestin privada aplicada al manejo de los sistemas y las instituciones educativas, logrando colocar como modelo a ser imitado la reforma aplicada en pases como Chile, cuyos fundamentos y contenidos fueron rpidamente importados por los reformadores de otros pases de la regin con la venia y el apoyo financiero del Banco Mundial. Sin embargo, los nuevos nfasis en las polticas educativas evidenciaron rpidamente que las bondades de las reformas no eran tantas y que, de manera paralela a la expansin, la modernizacin haba generado graves problemas que no garantizaban la permanencia en los sistemas por aumento de la desercin, diferencias abismales en trminos de contenidos y ofertas curriculares, infraestructura, presupuestos, formacin de maestros, condiciones laborales, etc., al tiempo que se haca evidente un incremento en la brecha entre ricos y pobres y un geomtrico incremento de la pobreza y de la diversificacin de sus formas de expresin. Todo esto puso en el escenario de la discusin el tema de la desigualdad como asunto central en los debates relacionados con los objetivos de desarrollo pregonados por los artfices de las reformas y cuestionados por los actores sociales que sufran sus consecuencias. En este marco se fue abriendo paso una discusin ms especializada sobre el tema de la desigualdad educativa como uno de los efectos preocupantes de la aplicacin de las reformas y como objetivo de superacin por parte de las acciones de resistencia y de configuracin de propuestas alternativas por parte de los sectores afectados. Este estudio pretende realizar una primera aproximacin a este proceso en Colombia, en la perspectiva de construir un cuadro comparativo sobre el particular para los pases de la regin.
2.1. Aspectos generales del estudio. Desigualdad social desigualdad educativa El trmino desigualdad, entendido desde lo social y tal como se concibe desde su percepcin ms generalizada, tiene sus races en la Europa de finales del XVIII, dado que la desnaturalizacin de los estamentos sociales le otorg a los sujetos la posibilidad de colocarse en un plano autoconsciente de ser desigual ante el otro. Es evidente que este tipo de identidad generara movimientos sociales en bsqueda de la igualdad y que, a su vez, el trmino estuviese ligado directamente al de derechos. No obstante, en la actualidad parece que la nocin no es suficiente para describir las diferencias presentes en los grupos sociales y se hace necesario utilizar otros trminos que describan acertadamente dichas diferencias. A este respecto, J. Casassus1 llama la atencin sobre la necesidad de tener claras las diferencias con equidad, igualdad y homogeneidad, dados sus efectos en la formulacin de polticas. Siguiendo al autor, al hablar de igualdad/desigualdad se estara haciendo referencia directa a un fundamento jurdico en la relacin sujeto derechos, y mientras una posicin homogenizante invitara a la integracin la equidad involucrara elementos particularizantes como las necesidades, las condiciones sociales y las caractersticas culturales. Pese a estas precisiones, en materia educativa resulta complejo determinar un campo temtico especfico para el estudio de la desigualdad, en tanto con frecuencia este trmino tiende a confundirse o a fundirse con la referencia a situaciones de inequidad, pobreza, exclusin, entre otras. Por ello se considera preciso resaltar que el uso del trmino desigualdad como categora de anlisis, es poco usual en los documentos producidos durante el periodo revisado. No obstante, se intentar mostrar como la invisibilidad de esta nocin revela intereses que de un tiempo para ac utilizan indistintamente trminos que se confunden con la desigualdad como inequidad, exclusin y vulnerabilidad, lo que supone una diversificacin del concepto de pobreza. Como plantea O. Pulido (2005), a partir de los aos ochenta, la nocin equidad surge dentro de las acciones polticas encaminadas a solucionar precisamente problemas de desigualdad desde una concepcin capitalista y desarrollista que plantea el tema de la inclusin de los sectores vulnerables, en el marco de polticas sociales focalizadas que no cuestionan el modelo capitalista - principal generador de desigualdades - sino que toman los sectores poblacionales como casos excluidos del desarrollo a los que se les concede un trato preferencial, dando como resultado la reproduccin del sistema mismo y su legitimacin.
Casassus, Juan (2003). La escuela y la (des) igualdad. Lom ediciones. Santiago de Chile, noviembre de 2002
Por otro lado, se debe precisar que la desigualdad educativa como categora se diferencia de la desigualdad social, puesto que se entiende la segunda como una condicin anterior a la primera. De acuerdo con los principios del pensamiento liberal expuestos en los planteamientos de la Ilustracin francesa, la educacin era percibida como un factor esencial para la superacin de la pobreza, la movilidad social, la igualdad y como un instrumento clave del proyecto civilizador en el campo tico y moral. (Pulido, 2009) Este sofisma es recordado por Pierre Bourdieu (1990), quien llama la atencin sobre la necesidad de ver la escuela como un dispositivo social en el que se reproducen los esquemas polticos, ideolgicos y ticos de la sociedad, que llevan implcitas las relaciones de desigualdad del modelo social vigente. En este contexto, la escuela, no es un espacio para igualar las oportunidades, sino para intentar que estas no se agudicen... la institucin escolar transforma las desigualdades sociales previas en desigualdades naturales. P. Bourdieu plantea adems que una apuesta por reducir estas desigualdades en trminos de intentar equilibrar los conocimientos se hara a travs la implementacin de estrategias que permitan tener en cuenta no slo aquellos aprendizajes llamados cientficos, sino tambin aquellos que aprenden emprica y culturalmente. As se refiere a la democratizacin de la relacin pedaggica. Es evidente que las sociedades modernas y su ordenamiento a partir de la circulacin capitalista del mercado producen desigualdad y segmentacin social. En este contexto, la educacin, como sistema del Estado, contribuye al equilibrio de estas desigualdades, un equilibrio que debera oponerse al eficientismo propuesto por el mercado, aunque la movilidad que all se plantea, se haga desde el conocimiento y los dems valores adquiridos en el proceso educativo. El ideario democrtico de la educacin est muy lejos de ser resuelto en la medida en que su diseo se basa tambin en las desigualdades que propone el mercado; de esta manera la escuela se convierte en un ente reproductor de las desigualdades, en donde la calidad de la educacin es un factor dependiente del nivel socioeconmico de los sujetos, situacin que evidencia: una educacin distribuida con el mismo patrn que las diferencias sociales (Garca-Huidobro, Juan, 2004). Frente a esto, en el desarrollo del Seminario Internacional Sobre Polticas Educativas y Equidad, celebrado en Santiago de Chile en octubre del 2004, se plante la caracterizacin de distintas formas de entender la equidad desde la perspectiva de las polticas, de acuerdo con distintos niveles de complejidad: la equidad en el acceso, la continuidad en los estudios de nivel superior y la equidad en los resultados o adquisiciones de la educacin y aaden: Todava es posible
preguntarse por la diferencia que hace lo adquirido en la educacin en la vida de las personas y examinar la equidad de realizacin, para determinar si la educacin asegura el dominio de capacidades que efectivamente se puedan poner en juego fuera de ella. Desde el punto de vista de las polticas, la igualdad que realmente importa es la igualdad de los resultados (GarcaHuidobro, Juan, 2004). 2. De esta manera, las polticas focalizadas, compensatorias, afirmativas o de discriminacin positiva, se convierten en la manera de enfrentar desde la educacin las lesiones que la desigualdad generada por la mercantilizacin de las esferas sociales deja en la vida de los individuos. Cada una de estas responde a un enfoque y a un modo de aplicacin distinto, orientados por maneras de ver y entender la sociedad, la escuela y el aprendizaje. Conviene anotar que las permanentes exigencias y reclamaciones hechas a la escuela y a la educacin en general, con relacin a su papel como baluarte de la formacin de los individuos de una sociedad, dejan la sensacin de una aparente independencia de la educacin con el conjunto de polticas sociales. Como sostiene F. Reimers (2000), la relacin entre la poltica de equidad y la poltica educativa explicita la relacin existente entre los antecedentes socioeconmicos y los niveles de logro de los estudiantes, entre la distribucin educativa y las condiciones de las escuelas. Su reflexin intenta develar que la concentracin en la equidad de la educacin revela un inters explicito por el grado en que los recursos de la escuela y los logros varan en funcin del nivel socioeconmico de los alumnos. Amartya Sen (1998) se acerca al tema desde una transformacin sustancial de la teora del Capital Humano en la que desvirta el papel del hombre como medio para la acumulacin de capital y lo define como fin de los programas de desarrollo. En esta medida, la educacin es vista como un medio a travs del cual los seres humanos no solamente persiguen ventajas econmicas, sino tambin como una manera de poder gozar activamente de los beneficios que su propio trabajo ha creado. A. Sen sostiene que el incremento de las capacidades de la generacin presente es importante, no solo como modo mejor para la generacin futura, sino tambin para que el individuo
La resea elaborada por Garca Huidobro, hace un acercamiento a estos conceptos: la focalizacin y compensacin, refieren a polticas orientadas a asegurar resultados de calidad para nios y nias que provienen de grupos sociales desfavorecidos, mediante la provisin de una oferta educativa diferenciada; por su parte los programas de discriminacin positiva y accin afirmativa, se identifican con programas que aumentan los insumos dando ms a los que tienen menos de modo que se igualen las condiciones de partida o reparen de este modo los efectos sociales de una desigualdad; la accin afirmativa remitira a la idea de intervenir para sostener o ratificar un derecho ciudadano que es lesionado por la desigualdad social. Garca Huidobro, Juan Eduardo. Octubre de 2004, pg. 3.
pueda disfrutar aqu y ahora de las posibilidades logradas por la sociedad, y que el aumento de las capacidades que produce el capital humano no solo tiene que ver con la participacin activa en la organizacin productiva, sino como el disfrute ms profundo de mayores oportunidades. Jonh Rawls (1971), por su parte, plantea en su teora de la justicia la idea del derecho sin distincin, donde todos los sujetos tienen los mismos derechos y libertades bsicas, y cuyas circunstancias de desigualdad deben contemplar la igualdad de oportunidades y el beneficio mximo de los sectores ms vulnerables o menos favorecidos de la sociedad. Al respecto se pueden citar tambin investigaciones que han dado cuenta de la relacin entre polticas de equidad y la poltica educativa que se dirigen a develar la manera en que la formulacin e implementacin de polticas sociales influye de manera permanente en el microcosmos de la escuela, reproduciendo las estructuras sociales desiguales. F. Reimers (2000) cita una investigacin sobre esta temtica, realizada en diez escuelas racialmente mixtas, donde se descubri que las fuerzas polticas y econmicas ms altas influyen en la micropolticas del cambio de la escuela, dado que los privilegios que mantienen se veran afectados ante una posible reforma.
2.2. Perspectivas de anlisis de la desigualdad educativa De manera ms reciente, la desigualdad educativa ha estado asociada a los efectos de las polticas neoliberales, particularmente a los fenmenos de segmentacin de los sistemas educativos, a las diferencias entre educacin pblica y privada que han derivado en educacin de mala calidad para los pobres y de buena calidad para los ricos, a las desigualdades en el acceso y la permanencia, en los contenidos curriculares, en los resultados de aprendizaje obtenidos en las pruebas estandarizadas, a la calidad de los docentes; a la creciente privatizacin, a la discriminacin hacia las poblaciones ms pobres y vulnerables como los desplazados, las mujeres, los indgenas y los afrocolombianos, as como las poblaciones con opciones distintas de gnero y sexualidad, para citar los ms reconocidos. Todos estos temas han sido objeto de anlisis por los organismos internacionales, las autoridades educativas, los investigadores y las organizaciones de base que ven en la desigualdad imperante en los sistemas la prueba ms contundente del fracaso de las reformas y del debilitamiento de la educacin concebida como derecho fundamental garantizado por el Estado, frente a la educacin concebida como servicio regulado por el mercado. Estos temas han sido estudiados desde diferentes perspectivas. A continuacin veremos algunas de ellas.
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2.2.1. Desigualdad educativa desde la perspectiva del acceso al sistema Los enfoques que abordan la temtica del acceso tienen origen, realmente, en los esfuerzos realizados por ampliar la cobertura de los sistemas educativos en el marco de la universalizacin pregonada por el estado de bienestar. El gran impacto de la ampliacin de la cobertura durante las dcadas de los aos sesenta y setenta se midi por el aumento de la poblacin en edad escolar que ingres a las escuelas en proporciones que desbordaron cualquier cifra obtenida durante los aos precedentes. En esta perspectiva, se ubican especialmente los estudios de tipo economtrico y cuantitativo que muestran el aumento de cobertura medido por matrcula como indicador de mejoramiento de los sistemas educativos, situacin que se encuentra con la crtica de que el aumento de la matrcula a nivel latinoamericano no implica una reduccin de la desigualdad, bsicamente por problemas de calidad, falta de financiacin, mala organizacin del sistema y segmentacin entre educacin pblica y privada (Pulido, 2009). En esta perspectiva se sitan tambin los estudios sobre la inversin del gasto pblico en educacin, relacionados con la canasta educativa como factor de riesgo o posibilidad de acceso y permanencia en el sistema. El tema del acceso tiene que ver adems con una perspectiva de comprensin de la poltica educativa. Para los enfoques modernizadores y neoliberales, los incrementos en la matrcula explican avances y logros en materia de acceso, mientras que para la concepcin de la educacin desde la perspectiva de derechos, el acceso es pensado en trminos integrales; es decir, un nio por fuera del colegio, o una nia que no se encuentre motivada por las clases en las que participa, o un joven excluido por su condicin cultural, constituyen factor de alarma frente a la garanta efectiva del derecho. (Pulido, 2009 A) Por fortuna, en los ltimos aos se ha modificado la situacin. Las evaluaciones sobre desigualdad educativa ya han criticado suficientemente los avances representados por aumentos de la cobertura medidos por incrementos en la matrcula, presentados como los logros ms importantes de las reformas.
2.2.2. Desigualdad educativa desde la perspectiva de la permanencia en el sistema Este enfoque representa un avance en relacin con el anterior en lo que tiene que ver con la perspectiva de derechos. Implica que el derecho no se garantiza simplemente con el acceso al sistema sino que se requiere de la incorporacin de todos los factores que garanticen la permanencia en el mismo. Esto, en razn de la demostrada persistencia de factores expulsores del sistema que se
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expresan en las llamadas bajas tasas de retencin. Se sitan en esta perspectiva las investigaciones y apuestas conceptuales relativas al desarrollo curricular, la formacin docente, la diversidad en la oferta educativa, las condiciones materiales para la enseanza y el aprendizaje (infraestructura, acceso tecnolgico, materiales didcticos, ampliacin de ofertas culturales, entre otros.) y, en general aquellas relativas a la visibilizacin, desarrollo y divulgacin de propuestas y/o experiencias pedaggicas y educativas pertinentes a la diversidad de contextos sociales y culturales de la poblacin. Cobra importancia en este grupo el enfoque poblacional; es decir, documentos que centran su atencin en reivindicaciones culturales y/o tnicas (educacin indgena, afrocolombianas, con perspectiva de gnero, para poblacin en situacin de desplazamiento y dems.) las que hacen nfasis en la promocin de derechos humanos en la escuela, y en general, aquellas que buscan la superacin de los efectos de la desigualdad a travs de prcticas educativas (de enseanza y aprendizaje) incluyentes. Particular importancia tienen las propuestas de polticas llamadas afirmativas o de discriminacin positiva como las leyes de cuotas.
2.2.3. Desigualdad educativa desde la perspectiva de los resultados o logros educativos Este enfoque est relacionado, sobre todo, con el tema de la calidad de la educacin, privilegiado por las estrategias neoliberales como uno de los ms importantes en el escenario educativo. Se ubican aqu las perspectivas de anlisis que centran su atencin en la evaluacin de los aprendizajes, no solamente relacionadas con las pruebas censales nacionales e internacionales, sino tambin aquellas que hacen nfasis en el desarrollo de sistemas de evaluacin institucionales como medida para fortalecer los sistemas educativos. La calidad se ha convertido en el factor diferenciador de los sistemas y las instituciones educativas por excelencia, asociado a los modelos de gestin y administracin que han propiciado el establecimiento de un ranking o benchmarking que regula el mercado de oferta educativa al establecer notorias diferencias entre las instituciones pblicas y privadas y al interior de ellas. Se pueden enumerar adems propuestas ampliamente debatidas como la del enfoque de las competencias en la educacin, as como las que insisten en la calidad de la educacin, vista a travs del lente del logro educativo.
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2.2.4. La desigualdad educativa como categora de anlisis de la poltica educativa nacional Las tres perspectivas citadas varan en su tratamiento, fuentes y conclusiones, de acuerdo con el enfoque desde el cual se abordan. As, no es lo mismo un estudio economtrico realizado desde un inters meramente financiero (eficiencia del gasto) que uno realizado desde un enfoque de inversin social y derechos humanos (cobertura y efectividad de programas sociales). En general, estos estudios tienen la limitacin de utilizar bateras de indicadores convencionales consolidadas en el marco de la aplicacin de las reformas neoliberales para, precisamente, medir sus efectos. En el caso de FLAPE, en la medida en que estamos empeados en buscar alternativas educativas a estos modelos, nos interesa indagar propuestas construidas en el enfoque de la educacin como derecho fundamental En un estudio muy detallado, Lus Eduardo Prez (2007) hace un balance de la casi totalidad de sistemas de indicadores sobre educacin que se usan en los mbitos internacional y nacional de Colombia y avanza una propuesta que encontramos coherente con los objetivos del Foro Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE-, en tanto que dichos sistemas de indicadores se construyan como desarrollo de una concepcin de derechos. Al respecto, el autor afirma que: es indispensable reenfocar los indicadores educativos desde una perspectiva de derechos humanos de tal manera quepermitan evidenciar en qu medida el Estado cumple con sus obligaciones de respeto, proteccin y promocin del derecho a la educacin (Prez Murcia L., 2007) El autor tambin concluye que los tres criterios centrales de diferenciacin entre los indicadores educativos tradicionales y los elaborados en la perspectiva de los derechos humanos se agrupan en: el fundamento de la medida, la no discriminacin y la no regresividad 3 (Prez Murcia, 2007). El primero se refiere no slo al cumplimiento de metas establecidas en planes de desarrollo, gasto pblico o evolucin del sector sino, de manera estricta, al contenido del derecho y a las obligaciones del Estado emanadas de l. El segundo especifica los factores clsicos de discriminacin por distincin, exclusin, restriccin o preferencia pero incluye la negacin de discriminacin positiva. Finalmente el tercero, principio de no regresividad, se refiere a que los Estados no pueden justificar
El autor llega a esta conclusin tomando como referencia el trabajo adelantado por la Comisin de Derechos Humanos de Sudfrica en el ao 1996; el sistema de las 4-A propuesto por la profesora Katarina Tomasevski, Relatora Especial de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educacin 1998 2004; y el Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Polticas Pblicas desarrollado por la Defensora del Pueblo de Colombia a fin de determinar el nivel de realizacin de los derechos econmicos, sociales y culturales.
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menores niveles de realizacin del derecho con independencia de que estn por encima de los mnimos protegidos en las normas del derecho internacional de los derechos humanos. En este marco se ubica el derecho a la educacin en tres dimensiones: el derecho a la educacin (referente a la disponibilidad y acceso como derechos emanados por las normas nacionales e internacionales), los derechos en la educacin (referente a la aceptabilidad) y los derechos por la educacin (referente a la adaptabilidad). (Prez Murcia, 2007). Pedro Pinilla (2006), autor de un reconocido informe de la Procuradura General de la Nacin sobre el estado del derecho a la educacin en Colombia, presenta estos elementos como constituyentes del ncleo esencial mnimo, no negociable del derecho a la educacin, elementos con caractersticas universales, indivisibles, interrelacionados e interdependientes y en correspondencia con cuatro obligaciones para el cumplimiento de las cuales el Estado tiene el compromiso de desarrollar actividades regulares y continuas para satisfacer las necesidades pblicas de educacin: Derecho a la disponibilidad: Obligacin de Asequibilidad; Derecho de acceso al sistema: Obligacin de Accesibilidad; Derecho a la permanencia: Obligacin de Adaptabilidad; Derecho a la calidad: Obligacin de Aceptabilidad. Un aspecto importante que se deriva del criterio de fundamento de la medida es que el seguimiento a las obligaciones del Estado les confiere cierto grado de exigibilidad a los indicadores al convertirlos en instrumentos para formular mejores polticas, vigilar los progresos realizados, determinar los efectos no deseados de leyes, polticas y prcticas; determinar qu actores estn influyendo en la realizacin de los derechos y si estn cumpliendo sus obligaciones, advertir posibles violaciones y adoptar medidas preventivas, fortalecer el consenso social respecto de decisiones difciles que deban adoptarse frente a la limitacin de recursos y sacar a la luz cuestiones que han sido desatendidas o silenciadas (Pinilla, Pedro, 2006). Desde el enfoque propuesto para la elaboracin del estudio - la educacin como derecho humanolas perspectivas sealadas encuentran relacin precisamente con las tres dimensiones del derecho a la educacin, que servirn de referente para el abordaje analtico de la informacin recopilada.
2.3. Colombia frente a la desigualdad educativa La nocin de igualdad fue abandonada en las polticas educativas de Amrica latina desde la dcada de los ochenta. En la Declaracin de Mxico (1979) se sustituye por el concepto de equidad
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que atraviesa de manera transversal los tres objetivos del Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe PPE- y que se desarrolla durante las dcadas siguientes. En la Declaracin de Guatemala (1989), la sustitucin de la expresin igualdad de oportunidades por el trmino equidad es elevada a principio junto con la bsqueda de una educacin de calidad para todos, la educacin como inversin social y la distribucin del desarrollo con equidad4 Colombia no es ajena a esta situacin, de manera que los estudios sobre desigualdad educativa son matizados por anlisis sobre los avances en la bsqueda de la equidad. Un referente obligado es la promulgacin de la Nueva Carta Constitucional en 1991, puesto que desde all se imprimi un nuevo horizonte de sentido a las acciones en torno a las polticas sociales en marco del Estado Social de Derecho. As, en el artculo 13 de la Constitucin Poltica de 1991 se lee: Artculo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica. El Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado proteger especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. (C.P. Art. 13) Tres aos ms tarde se promulg la Ley 115, Ley General de Educacin de 1994, que recoge, entre otras, las propuestas y reivindicaciones del entonces fortalecido Movimiento Pedaggico encabezado por Federacin Colombiana de Educadores FECODE-. En su definicin se estimaron avances importantes en el sentido de dotar a la educacin de un amplio marco de accin, que parte de la autonoma, la participacin a nivel escolar, la flexibilidad curricular, la atencin a poblaciones diversas, entre otros. No obstante, a pesar de su decidida participacin y de la concertacin establecida con el Gobierno Nacional, la ley no logr introducir como elemento poltico estratgico el carcter de la educacin como derecho fundamental y qued formulada como servicio pblico. Al respecto, Abel Rodrguez, en un anlisis realizado diez aos despus de la promulgacin de la Constitucin y seis despus de la Ley 115, seala que pese a los avances la Ley General de Educacin presenta vacos y
En 1979 se realiz una conferencia de ministros de educacin y de planificacin econmica con el fin de identificar los problemas educativos de la regin y elaborar un proyecto principal con horizonte en el ao 2000. Esta conferencia aprob la llamada Declaracin de Mxico que sent las bases de lo que despus sera el Proyecto Principal de Educacin para Amrica Latina y el Caribe. Posteriormente se realizaron otras reuniones de ministros que dieron lugar a sucesivas Declaraciones, entre las cuales se encuentra de la Guatemala en 1989.
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limitaciones que le restan posibilidades para generar cambios educativos que el pas necesita (Rodrguez, Abel, 2000), excluyendo la educacin superior del sistema educativo y reduciendo la esencialidad del carcter pblico de la educacin como garante del derecho. A. Rodrguez plantea adems que pese a los esfuerzos de integralidad de la Ley, que procur expresar los principios bsicos de la constitucin, se encontr para su aplicacin con un escenario adverso que privilegi la eficacia y la eficiencia como hitos centrales de la poltica educativa, en tanto que, el control y el gasto pblico se convirtieron en la estrategia nmero uno de los planes de ajuste estructural adoptados por la banca internacional (Rodrguez, 2000). Los efectos de esta nueva postura no se hicieron esperar, pues prosperaron las orientaciones animadas por el objetivo de la construccin de capital humano; es decir, la formacin para el mercado, la instrumentalizacin docente y el afn por orientar todos los procesos educativos bajo la lgica del costo beneficio. La gran paradoja de nuestra Constitucin Poltica consisti en que legisl para un Estado Social de Derecho, en el momento mismo en que el gobierno del Presidente Csar Gaviria Trujillo introdujo la apertura econmica como estrategia de desarrollo de pura raigambre neoliberal. Las polticas educativas que se implementaron a partir de entonces se focalizaron en la ampliacin de la cobertura, la bsqueda de la calidad y el incremento en la eficacia y la efectividad en la gestin del sistema educativo y las instituciones educativas, con profundos efectos en materia de restriccin a las garantas a la educacin como derecho. La bsqueda de la equidad se combin con la estrategia de la focalizacin de las polticas educativas en los sectores poblacionales ms pobres y las llamadas poblaciones vulnerables, cambiando el enfoque de polticas por oferta a polticas por demanda, en coherencia con las estrategias orientadas a neutralizar las acciones de protesta de los movimientos y actores sociales ms duramente golpeados por el incremento de la pobreza. Los balances del Estado en materia de equidad se concentraron en enfatizar los incrementos en la cobertura y en los esfuerzos por mejorar la calidad con base en la introduccin de los estndares curriculares, pero fueron totalmente insuficientes de acuerdo con lo mostrado por algunos analistas.
2.3.1. El acceso al sistema educativo en Colombia Colombia es un pas en el que, desde sus cimientos histricos, se aprecian enormes desigualdades sociales. La tierra y el capital son legendariamente propiedad de un porcentaje pequeo de familias: El 1,08% de los propietarios poseen el 53% de la tierra (Gaceta Financiera, 2002). Para el ao 2009, la pobreza nacional, de acuerdo al DANE y el Departamento Nacional de Planeacin, se calcul en 45,5% y la pobreza extrema o indigencia en un 16,4% (DANE, 2010). En trminos reales existen en
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este momento en Colombia 26.658.316 personas pobres e indigentes que no reciben salario o se dedican al comercio informal y que representan el 60,9% de la poblacin total. La desigualdad en la distribucin del ingreso, medida de acuerdo con el coeficiente Gini se registr para el ao 2009 en 0,578% (Dane, 2010), lo que implica que en el pas no se presenta distribucin equitativa de la riqueza. Un estudio reciente de la Defensora del Pueblo, realizado con el objetivo de evaluar la efectividad de las polticas pblicas diseadas y ejecutadas por el Estado para garantizar el respeto, la proteccin y realizacin del derecho a la educacin desde la perspectiva de los derechos humanos y no desde la gestin tradicional de la educacin, arroja resultados relativos respecto de la existencia de tarifas en el cobro de matriculas, pensiones derechos acadmicos, canasta educativa, alimentacin y transporte, que superan el 50% en algunos municipios y distritos y otros que aunque estn por debajo del 30% suponen la existencia de lmites en la posibilidad del disfrute del derecho por parte de quienes acceden a l. (Ver grfico 1)
Grfico No 1. Tarifas que Obstaculizan el Acceso a la Educacin en Colombia. Ao 2006
Fuente: Grfico realizado por el autor segn datos provenientes del Decimoquinto informe del Defensor del pueblo al Congreso de la Repblica. Defensora del Pueblo. Bogot, 2007.
El grfico anterior, procedente de los estudios de la Defensora, evidencia notablemente que la educacin es un costo que en buena parte estn asumiendo los hogares, situacin que se traduce en desercin ante los obstculos econmicos, situacin que pone en tela de juicio la nocin del derecho a la educacin.
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Los grficos siguientes muestran como los costos de matrcula, pensin y tiles constituyen los valores ms altos, superando en gastos la educacin media a la bsica para los estratos 1 y 2: Si se suman los costos de los cinco rubros considerados, un estudiante de educacin bsica tendra que desembolsar en el ao $365.416, lo cual significa un gasto promedio mensual de $36.542, en caso de tener que financiarlos todos. (Procuradura General de la Nacin, 2006). El pago de esos $36.542 significara una inversin del 12,98% de los ingresos mensuales para las personas indigentes si se tiene en cuenta que el valor per cpita promedio mensual se registr en $281.384 (DANE, abril de 2010). La inversin que estos hogares tienen que hacer en educacin pblica es un porcentaje considerable dadas las dems obligaciones en salud, vivienda y alimentacin. Estos componentes presentan variaciones de acuerdo con la condicin administrativa del municipio (grficos No 2 a 8), donde se evidencia un mayor porcentaje de instituciones que establecen tarifas en aquellos municipios que todava pertenecen a la administracin poltica central. Matrculas, derechos acadmicos y pensiones son las tarifas ms comunes en ms del 50% de las entidades territoriales no certificadas, seguidas por uniformes (ms del 30%) y alimentacin (con ms del 15%), lo que permite concluir que, en el mbito nacional, uno de los principales obstculos que impiden el acceso a la educacin lo compone en buena parte el factor econmico. El anlisis de los datos tambin permite concluir que el asunto econmico se convierte en la razn fundamental para desertar, dado que los costos elevados y la falta de dinero, componen el 46% de las razones para no estudiar. Datos similares se presentan en la poblacin indgena con el 47% y afrodescendiente con el 46%. (Defensora del Pueblo, 2006). Junto a estos elementos, se agregan: ms de dos millones de menores excluidos del sistema educativo, ms de un milln de nios y jvenes que no aprueba el grado que est cursando, cerca de 4 millones que obtienen resultados medio-bajos y bajos en los Exmenes de Estado y en Competencias Ciudadanas, alrededor de un milln de nios desplazados que sufren la discriminacin y la exclusin en la escuela dada la ausencia de currculos adaptados a sus necesidades y 7.89% de colombianos de 15 y ms aos de edad analfabetas, adems de preocupantes ndices de baja calidad en los programas de educacin superior, evidencian una situacin que reclama con urgencia atencin prioritaria por parte del Estado y de la sociedad. (Pinilla, 2006) Es notorio que estas circunstancias entran en contradiccin con el ejercicio del derecho a la educacin, contemplado en la Constitucin de 1991 y en los tratados internacionales ratificados por Colombia, de manera que se presenta un desajuste entre la formulacin de las polticas pblicas y la concrecin en el plano real de las mismas.
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Grfico No 2. Matrculas
Grfico No 3. Derechos acadmicos
Grfico No 4. Pensiones
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Grfico No 5. Alimentacin
Grfico No 6. Uniformes
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Grfico No 7. Otros componentes
Grfico No 8. Transporte
2.3.2. Educacin pblica, educacin privada y educacin subsidiada Uno de los problemas referentes a la implementacin de la educacin en Colombia como un derecho universal radica precisamente en la formulacin de la poltica pblica., En este caso, la funcin del discurso y la forma como este mismo se constituya tiene un efecto en la asimilacin de la poltica. La Constitucin de 1991, por ejemplo, establece en su artculo 67 la educacin como un derecho pero tambin como un servicio pblico. A este respecto, Orlando Pulido (2005) hace un llamado a la necesidad de instituir claridades normativas en lo que respecta a este derecho y materializar su existencia, corrigiendo las ambigedades que parten de la misma Constitucin.
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En este sentido el aporte de la relatora para el derecho a la Educacin Katarina Tomasewski, es fundamental en tanto establece el esquema de las cuatro A como elementos constitutivos del derecho: Accesibilidad, Asequibilidad, Adaptabilidad, Aceptabilidad. Si estos cuatro elementos no estn presentes el derecho no est garantizado. De all que el mero acceso a la educacin no implica garanta del derecho. Es evidente que se hacen patentes las falencias de poltica pblica educativa en trminos de cumplimiento del derecho. Segn el Ministerio de Educacin, en el ao 2003 de los estudiantes que iniciaron estudios primarios, slo logr graduarse el 22% (MEN, 2003) en las instituciones oficiales y el 60% (MEN, 2003) en las instituciones educativas privadas, en la zona rural sta cifra lleg apenas al 5%(MEN, 2003), mientras que en la zona urbana al 46%(MEN, 2003), lo que se agudiza en el caso de la educacin superior, dado que la tasa de cobertura para 2008 fue de apenas un 33.3% (MEN, 2010). En Colombia, las polticas pblicas de los ltimos aos, particularmente en el campo educativo, se han formulado como instrumentos de gestin y respuesta a los requerimientos del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional en trminos de disciplina fiscal y ajuste macroeconmico, lo cual hace que an no se vislumbre una poltica pblica educativa en perspectiva de derechos humanos. No obstante, a pesar de las limitaciones que impone el contexto nacional, con polticas de corte neoliberal que van en detrimento de la educacin como derecho, las dos ltimas administraciones de Bogot Lus Eduardo Garzn -2004-2008- y Samuel Moreno-, han formulado sus planes de desarrollo y planes sectoriales de educacin desde una perspectiva de derechos humanos, que representa un avance en trminos de los elementos sealados por Katarina Tomasewski. Ello evidencia que es posible reestructurar la educacin desde la perspectiva de derechos humanos cuando hay voluntad poltica. Ms all de la cobertura por matrcula, la Secretara de Educacin de Bogot, en contraste con el ngulo poltico del gobierno nacional, incorpor acciones encaminadas a la construccin de nuevos colegios, al mejoramiento de la infraestructura escolar, suspensin de concesiones al sector privado en el manejo de instituciones pblicas y liberacin de los costos de la canasta educativa para los hogares entre otros componentes que tenan como objetivo facilitar el acceso y la permanencia, y asegurar la calidad de la educacin mediante la modificacin pedaggica y la formacin de maestros (Pulido, 2009), no obstante, estos esfuerzos no son acciones de una poltica nacional sino esfuerzos aislados de esta y otras entidades territoriales interesadas en implementar la gratuidad de la educacin. Son la excepcin ms no la regla general.
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Los convenios con firmas privadas para el manejo de las instituciones educativas pblicas se entienden como una estrategia gubernamental que tiene como fin ampliar la cobertura y reducir los costos que le generan dichas instituciones al presupuesto nacional, sin embargo, es innegable el hecho que esas concesiones son una prctica de privatizacin de la educacin pblica, dado que al componerse de capital mixto, favorecen la expansin de la educacin como un negocio sujeto a las variaciones del mercado, debilitando la nocin de lo pblico y liberando al Estado de las responsabilidades administrativas en materia educativa (Estrada, 2002). Aunque durante estos ltimos aos, las administraciones distritales en Bogot han tratado de frenar concesiones y convenios, el modelo permanece y prevalece desde el gobierno nacional como lo ilustra el grfico nmero 9 donde se observa un crecimiento paulatino en la matrcula del sector subsidiado entre los aos 2005 y 2008, la participacin del sector subsidiado en la matrcula nacional para este ltimo ao era del 6%, mientras que el sector oficial tom parte en un 17% (ver grfico nmero 10), estos dos sectores suman un 22% de la matrcula nacional que no es atendida directamente por el sector oficial.
Grfico No 9. Evolucin de la matrcula del sector subsidiado. Aos 2005 a 2008
Fuente: grfico elaborado por el autor segn datos del DANE. Bogot, 2010
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Grfico No 10. Matrcula por sectores para el ao 2009
FUENTE: grfico elaborado por el autor segn datos del DANE. Bogot, 2010
Esto evidencia desigualdades promovidas desde el sector pblico entre estudiantes que acceden a megacolegios y colegios en convenio, frente a estudiantes cuya institucin educativa no ha sido mejorada en su infraestructura, elementos de laboratorio y equipos de sistemas. En este sentido, la educacin en Colombia, no slo es un reflejo de las desigualdades imperantes en la sociedad, sino que a su vez contribuye a la multiplicacin y segmentacin de las mismas. La accesibilidad tiene que ver con acceso a infraestructuras adecuadas para el proceso de enseanza-aprendizaje y a los elementos que se requieren para ello (implementos de laboratorio, computadores, elementos de educacin fsica, entre otros). Sin embargo, dentro del sector pblico se evidencian inequidades a este respecto, ya que no todas las instituciones educativas cuentan con infraestructura y recursos ptimos. En el contraste entre los sectores oficial y no oficial y en la discriminacin entre los escenarios rural y urbano, se observan diferencias tangibles que dan cuenta, tanto del deterioro de las instalaciones y la infraestructura, como del dficit de espacios y enseres mnimos, de esta manera, podemos notar en el grfico nmero 11, el contraste entre el sector oficial y no oficial respecto deficiencias en la infraestructura de las instituciones. Es notorio que las escuelas pblicas presentan porcentajes elevados de estas deficiencias en relacin con las escuelas del sector privado. Dentro de las deficiencias ms evidentes se destacan la ausencia de bibliotecas cercanas al ambiente escolar (19,46%), bibliobancos (22,98%), muebles (18,86%) y espacios culturales (18,29%). Con excepcin de las fuentes ya consultadas, no existe en Colombia un estudio pormenorizado que analice la estructura interna del sector privado en educacin. Su presencia en la sociedad
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colombiana precede a la existencia de lo pblico, y en s mismo ha sufrido transformaciones al ritmo de los factores externos e internos de la sociedad. Hoy en da se considera la educacin privada como un privilegio de las clases ms favorecidas, sin embargo, aunque este juicio es vlido, es importante mencionar que en s mismo el sector educativo privado en Colombia no es homogneo y obedece tambin a rasgos de distincin que estn expresados en variables como capitales que los componen, calidad en la educacin que ofrecen, nmero y calidad del personal que labora para ellos, infraestructura y tipo de poblacin a la que asisten.
Grfico No 11. Comparativo de las carencias en infraestructura de la instituciones educativas. Sectores oficial y no oficial. Ao 2006
Fuente: Grficos elaborados por el autor segn datos provenientes del Decimoquinto informe del Defensor del pueblo al Congreso de la Repblica. Defensora del Pueblo. Bogot, 2007.
En lneas generales, la calidad de las instituciones privadas es directamente proporcional a los costos educativos; en este sentido, existen tres categoras bsicas: colegios con cobros modestos, moderados y altos que expresan en el interior circunstancias de segmentacin social. Los colegios privados de estratos bajos, en su mayora, no cuentan con infraestructura adecuada ni con planta docente. Buena parte de estas escuelas surgen desde iniciativas comunitarias, en lugares perifricos; como barrios ilegales donde no hay posibilidades de acceder instituciones de educacin oficial, y otra parte surge en forma de microempresa familiar o alternativa de trabajo. Es comn la percepcin, dentro de los hogares usuarios de colegios con cobros moderados y altos, que la educacin oficial no ofrece los parmetros de calidad que sus hijos necesitan para acceder a la educacin superior, de manera que parte de la fuga de estudiantes hacia los colegios de estos
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sectores se debe a una cultura ya generalizada dentro de la sociedad que ha naturalizado la idea que la educacin oficial es de mala calidad y que est destinada a clases menos favorecidas. El sector privado cuenta adems con el respaldo del gobierno nacional en tres aspectos bsicos: primero por los incentivos con que cuenta la fundacin de toda empresa privada en aras del desarrollo econmico, segundo por la formulacin de las polticas pblicas que establecen la educacin como un servicio y a su vez estimulan la expansin de la educacin privada, y tercero por la escasa inversin en la educacin pblica desde el presupuesto general de la nacin, dando como resultado la escasez de recursos que se requieren para la actualizacin pedaggica, material de estudio, salarios adecuados a los maestros, textos, bibliotecas, infraestructura, recursos bsicos, entre otros elementos fundamentales para un adecuado clima de aprendizaje. Todos estos aspectos se conjugan para acrecentar las desigualdades y poner obstculos a la garanta del derecho a la educacin, convirtiendo a la escuela como un lugar legitimador de un proyecto de Estado que vincula los derechos fundamentales con la capacidad de compra de la poblacin. Los problemas expresados anteriormente respecto de las diferencias entre lo sectores oficial, privado y subsidiado que en este momento hacen parte del sistema educativo en Colombia, junto con las diferencias analizadas entre las zonas rural y urbana, permiten observar que el sistema educativo en el pas muestra expansin del sector privado y subsidiado dado que el Estado ve en estos sectores una alternativa para disminuir la inversin social en el campo educativo, contraccin de los recursos destinados al funcionamiento del sector oficial y fragmentacin del mismo sector por las profundas diferencias regionales. Por ello la educacin que se ofrece en las zonas rurales no es equiparable a la educacin de las zonas urbanas, ni tampoco la que se ofrece en ciudades que son nicho de produccin industrial y empresarial es equiparable a la que se da en las que se encuentran rezagadas en estos aspectos. Finalmente, es preciso anotar que en lo que respecta al sistema educativo en general, los sectores privado, subsidiado y oficial no presentan ninguna interrelacin entre s que agrupe los objetivos del sistema mismo en aras de brindar una educacin en condiciones de igualdad. Los colegios subsidiados y los privados de alto nivel tienen la libertad y el poder econmico de implementar proyectos educativos ms all de los currculos bsicos exigidos desde el Ministerio de Educacin, de manera que el tipo de educacin que ofrecen depende del alcance econmico de la firma que los administre o del empresario que los funde, la educacin oficial por su parte, est sujeta a los estndares bsicos debido a la limitacin presupuestal, la falta de implementos bsicos para el
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aprendizaje, la cantidad elevada de estudiantes por maestro, escasez de maestros calificados, material pedaggico entre otros.
2.3.3. La educacin rural frente a la educacin urbana Dentro de las zonas rurales y urbanas tambin se estiman grandes desigualdades dentro de la educacin pblica (grfico No 12). Esta situacin pone en evidencia la desatencin del sector rural por parte de las instituciones gubernamentales. Cabe anotar que esta superioridad del sector urbano sobre el rural es una constante histrica que ha afectado la formulacin y accin de las polticas pblicas, en este caso educativas, que se piensan y constituyen desde y para lo urbano dejando de lado la particularidad del sector rural. El grfico es ilustrativo en la medida que, si se ve el contraste desde inversin presupuestal, se evidencia una desatencin en todos los factores analizados, dado que el nmero de instituciones con carencias es mucho mayor que en las zonas urbanas. De acuerdo con los datos de la Defensora, en Colombia existen 11.313 instituciones educativas que requieren mejoramientos en su planta fsica, de las cuales 7.473 son del sector rural frente a 3.849 de la zona urbana. De la misma manera, 556 instituciones del sector rural han recibido mejoras en su planta fsica, mientras que dicha atencin la han recibido 1.142 instituciones urbanas.
Grfico No 12. Comparativo de las carencias en infraestructura de las instituciones oficiales. Zonas rural y urbana. Ao 2006
Fuente: Grfico elaborado por el autor segn datos provenientes del Decimoquinto informe del Defensor del pueblo al Congreso de la Repblica. Defensora del Pueblo. Bogot, 2007.
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En el ao 2008, el nmero de docentes que laboraban en el sector rural era de 112.041 contra 340.628 maestros de la zona urbana, ello representa un 32,89% del total nacional. Este porcentaje ha presentado variables muy pequeas con respecto a aos anteriores, cuyos porcentajes varan slo por puntos (ver grfico No 13)
Grfico No 13. Porcentaje de docentes reas rural y urbana. Ao 2009
Tambin se advierten inequidades en las grandes ciudades, entre los distintos colegios oficiales, lo cual se torna an ms crtico si se comparan las instituciones educativas de grandes ciudades del pas con municipios pobres o zonas rurales, donde la inversin en infraestructura, material didctico y pedaggico, es precaria. Aunque no se conocen datos pormenorizados a este respecto, a continuacin se ofrece un comparativo del nmero de instituciones privadas y pblicas por departamento. Es concluyente el hecho que aquellas zonas ms deprimidas y alejadas de los ncleos centrales de crecimiento econmico presentan un nmero inferior de instituciones educativas, y la relacin sector oficial sector privado es equiparable en aquellas zonas donde existe mayor concentracin de la riqueza: Valle, Santander, Cundinamarca y Antioquia presentan el mayor nmero de instituciones educativas de carcter oficial, mientras que Vichada, Amazonas, Vaups, Choc, Guajira, Quindo, San Andrs, Guaviare, Arauca y Guaina las instituciones oficiales no llegan a 2000. Es notorio tambin el hecho que en la ciudad de Bogot y en el departamento del Atlntico el sector privado supera en buena medida al oficial, especialmente en el primer caso. Otras zonas donde el sector privado tiene una amplia participacin son Valle, Cundinamarca y Antioquia.
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2.3.4. El enfoque diferencial en la educacin: educacin poblacional y homogenizacin curricular El enfoque diferencial alude al reconocimiento de la condicin y situacin particular de grupos poblacionales en trminos de edad, gnero, etnia, discapacidad, con el fin de que se fortalezca y reivindique el ejercicio de su ciudadana desde la diferencia. Ello pasa por el reconocimiento de la situacin de estos grupos histricamente excluidos, los factores que inciden en la desigualdad social y sus necesidades e intereses particulares, con el fin de generar polticas pblicas que permitan la realizacin de su dignidad humana y el logro de una igualdad real y efectiva. La Corte Constitucional hace manifiesta la distincin entre discriminacin y diferenciacin: Discriminacin es, por tanto, una diferencia de tratamiento no justificada ni razonable, o sea arbitraria, y solo esa conducta est constitucionalmente vetada5. En este orden de ideas, el enfoque diferencial debe ser un mecanismo para superar las desigualdades, y garantizar los derechos de los grupos poblacionales, lo cual no se logra con la focalizacin. Como lo advierte P. Pinilla (2006), la focalizacin, como seleccin de unidades desintegradas se opone a la universalizacin fundamentada en los derechos, de este modo, la focalizacin implica regresividad en cuanto a la garanta de los mismos, ya que va en contrava de los principios de universalidad, indivisibilidad e interdependencia; y en tanto mantiene la desigualdad, tambin se contrapone al sentido del enfoque diferencial. El enfoque diferencial en educacin esta ligado a una visin de derechos y debe orientarse hacia una atencin diferencial a los distintos grupos poblacionales que hacen parte del escenario educativo y reconocerle en su diversidad. Sin embargo, en la prctica, el potencial y riqueza de la diversidad no es suficientemente valorado por la comunidad educativa e instancias gubernamentales para quienes la diferencia parece ser un problema. La inclusin debida a los estudiantes en situacin de desplazamiento, indgenas, afrodescendientes, en condicin de discapacidad o parte de la comunidad LGBT (lesbianas, gays, bisexuales y transexuales), son los retos a los cuales se enfrenta la escuela y por ello es fundamental que los enunciados ticos sobre interculturalidad, reconocimiento de los distintos grupos poblacionales, derechos humanos, igualdad, se concreten en la prctica, en la implementacin de polticas pblicas y en la cotidianidad de las escuelas. Grfico No 14. Distribucin de instituciones educativas pblicas y privadas en el territorio nacional. Ao 2009
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Ver Corte Constitucional. Sentencia T-330 de 1993.
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El Ministerio de Educacin dice que en el ao 2008 el sistema (agrupando los sectores pblico y privado) atenda 818.643 estudiantes de origen tnico (indgenas, negritudes y pueblo roms), 109.975 estudiantes con algn problema de discapacidad y 415.849 desplazados por la violencia (MEN. Oficina asesora de planeacin y finanzas. 2009). En este sentido se podra decir que al sistema educativo colombiano confluyen comunidades que se encuentran en situaciones de desigualdad; sin embargo, el reconocimiento de los saberes y aportes individuales y colectivos de quienes hacen parte de estos grupos es an precario o casi inexistente, dado que ha querido impartir un conocimiento legitimado desde la ciencia (occidental), ya que a sta se le ha otorgado mayor autoridad frente a otras formas de conocimiento (Londoo, Sonia, 2009). Es a partir de estos referentes que se han construido currculos en el pas que no incluyen los aportes de los conocimientos de los distintos grupos poblacionales al proceso educativo. Estos currculos son homogneos y se aplican para todo tipo de contextos y poblaciones, en perjuicio de la valoracin de particularidades del territorio, de los individuos y colectivos que all habitan, de los
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factores culturales, socio-econmicos y polticos donde se ubica la escuela. Situacin que contribuye, a mediano y largo plazo, a la escasa escolarizacin de este tipo de poblacin, dado que ms del 40% de los indgenas, gitanos y afrodescendientes no termin la educacin bsica, presentndose un porcentaje tambin elevado en el grupo raizal (37%). Tambin llaman la atencin los altos ndices de analfabetismo dentro de los indgenas (sin primer grado 18%) y los afrodescendientes (sin primer grado 13%).6 Las cifras de acceso y permanencia al sistema educativo de estas poblaciones evidencian las situaciones de desigualdad dentro del sistema educativo: Las cifras del DANE sobre los niveles educativos de esta poblacin, sealan que el 8% de la poblacin afrodescendiente tiene acceso a la educacin superior, el 54% de ellos a la modalidad de Profesional Universitario, 23% a programas de formacin tcnica profesional y 14% educacin tecnolgica; en el nivel de postgrado 6% han cursado especializaciones, 2% maestras y 1% doctorado. Para el caso de los grupos indgenas, las estadsticas sealan que el 2.54% ingresan a la educacin superior, de ellos, el 23% en nivel tcnico profesional, el 12% tecnolgico y el 56% profesional, en el caso de postgrado, el 5.7% tiene estudios en especializacin, el 1.6% de maestra y el 1.2% en Doctorado. (Memorias II Foro Internacional, 2008) Buena parte de estudiantes LGBT, (al igual que estudiantes en condicin de discapacidad, afrodescendientes, en situacin de desplazamiento o indgenas) desertan de sus estudios debido a la discriminacin en el contexto educativo, manifiesta en la relacin cotidiana con sus compaeros y maestros, en los currculos homogneos y algunos manuales de convivencia excluyentes y contrarios a las disposiciones nacionales e internacionales en materia de reconocimiento de derechos. Esta situacin se advierte en el Informe de Derechos Humanos para Poblacin LGBT en el pas, realizado por Colombia Diversa, donde se concluye que aun se hacen presentes prejuicios y actos de discriminacin en el sistema educativo, situacin que obstaculiza el disfrute del derecho e impide la transformacin de la escuela como escenario de diversidad cultural y respecto a la orientacin sexual y el gnero (Colombia Diversa, 2008). La estandarizacin curricular es una de las expresiones de la poltica neoliberal en el mbito educativo que va en detrimento de proyectos poltico-pedaggicos de reconocimiento y valoracin de la diversidad de conocimientos existentes en la escuela. Los currculos, trazados desde los
Cifras tomadas de: Procuradura General de la Nacin. El derecho a la educacin. La educacin en la perspectiva de los derechos humanos. Elaborado por el autor con informacin del DANE, DNP y MEN. Marzo de 2006
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estndares y las competencias tienen en su trasfondo la intencin de construir un modelo de ciudadano til, eficiente y competente para el sistema, silenciando la diversidad de saberes, las formas de educar y aprender y la interculturalidad que debe representar el acto educativo:A travs de la implantacin de polticas globales curriculares, el tema de la estandarizacin se ha impuesto como una poltica de conocimiento que define, ordena, jerarquiza y valida para el medio escolar el tipo de conocimiento que es pertinente ensear, aprender y producir. (Caicedo Jos & Castillo Elizabeth, 2007). A pesar del reconocimiento normativo de la etnoeducacin y de la Ctedra de Estudios Afrocolombianos, las polticas de estandarizacin curricular se mantienen y representan una amenaza a estos procesos, cuya resistencia se ha hecho desde el discurso acadmico, especialmente de izquierda, pero no ha presentado todava un movimiento cohesionado dentro de la comunidad de maestros o la sociedad civil. Entre tanto, la normatividad, polticas educativas y directrices del Ministerio de Educacin, dejan entrever que la voluntad poltica del gobierno nacional en materia de derecho a la educacin, educacin con enfoque diferencial y educacin intercultural es prcticamente inexistente. La educacin intercultural implica un avance en la superacin de desigualdades ya que no se refiere nicamente a la coexistencia de distintos grupos poblacionales en el escenario educativo, sino al dialogo entre estos, a la construccin conjunta y reconocimiento mutuo, a la construccin de igualdad desde la diferencia.
2.3.5. Modelo eficientista de la educacin vs. La educacin como inversin social del Estado El modelo de estandarizacin en educacin responde a las recomendaciones realizadas en 1998 por el Programa para la Promocin de la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe (PREAL), financiado por el Banco Mundial. All se seal la necesidad de establecer estndares para el sistema de educacin y medir el avance en su cumplimiento, de modo que estos estndares son promovidos en toda Latinoamrica. En ese sentido, se promueve un currculo nico, a la vez que se desconoce que el acto educativo tiene lugar en escenarios interculturales. En el trasfondo, la estandarizacin tiene como fin el ajuste de la sociedad a las dinmicas del mercado y la globalizacin, utilizando como herramienta el acto educativo mediante la intervencin del currculo, es as como se imparten conocimientos y habilidades que responden a los requerimientos de contextos industriales y del libre mercado.
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En Colombia el modelo neoliberal en educacin se profundiz durante el gobierno de Andrs Pastrana con la promulgacin del acto legislativo 01 de 2001 y la ley 715 de 2001. Dichas disposiciones normativas implican el recorte de recursos financieros destinados a la inversin social del Estado que garantizan los derechos fundamentales como la educacin. El acto legislativo 01 modific los artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica. De este modo, es evidente que las ms importantes iniciativas legislativas en los ltimos aos han tenido que ver con el cumplimiento de imposiciones emanadas desde las instituciones financieras internacionales (Banco Mundial y FMI) que incluyen reformas a la seguridad social. Esta situacin se recrudeci con los perodos gubernamentales subsiguientes de lvaro Uribe Vlez, quien con el discurso de seguridad democrtica puso su acento sobre la defensa nacional y la deuda pblica, dejando lo social como asunto secundario. El grfico nmero 15, ilustra en porcentajes el destino de los 77,6 billones de pesos del presupuesto general en el ao 2004, es evidente que las inversiones en deuda pblica y defensa nacional componen casi la mitad del presupuesto general, de esta manera de hace difcil la eficacia de las acciones pblicas destinadas al beneficio de los derechos sociales. El gasto general destinado a la educacin tiene, de acuerdo con el informe de la Procuradura General de la Nacin, un comportamiento decadente en lo que se refiere al perodo transcurrido entre el 2001 a 2004, decrecimiento que coincide precisamente, segn la fuente consultada, con la aplicacin del acto legislativo 01 de 2001. (Ver grfico No 16)
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Grfico No 15. Inversin del Presupuesto General de la Nacin para el ao 2004
Fuente: Grfico elaborado con base en la informacin hallada en: Bonilla Gonzlez Ricardo. Gasto Pblico y derechos sociales. Bogot, 2004.
Grfico No 16. Gasto en educacin como porcentaje del PIB 2001 a 2004
Fuente: Grfico elaborado segn datos de la Procuradura General de la Nacin. El derecho a la educacin. La educacin en la perspectiva de los derechos humanos. Elaborado por el autor con informacin del DANE, DNP y MEN. Marzo de 2006
Esta legislacin se promulga con el fin de llevar a cabo una poltica de racionalizacin del gasto pblico y equilibrio fiscal, se presenta adems como un claro ejemplo de la permeabilidad del enfoque neoliberal a las esferas de los derechos sociales. En el mbito educativo, ya es patente el grado de competitividad entre las instituciones del sector oficial y de estas con los dems sectores
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que componen el sistema educativo (subsidiado y privado): Al final se espera cerrar el ciclo de la educacin como derecho a la educacin como mercanca, esto es, como otro producto de consumo (Estrada, 2005). La educacin superior pblica no escapa a esta realidad, la Revolucin Educativa fundamentada por el actual presidente de la repblica busca legitimar la poltica de autofinanciamiento y privilegiar a entes privados para estimular las fusiones que aparentemente hacen ms eficiente lo que se ha denominado como prestacin del servicio, en este sentido, la situacin de la educacin superior se entiende como una prolongacin de las reformas en la educacin bsica y media, lo cual representa una amenaza a la autonoma universitaria. Las acciones que llevan a la realidad los acuerdos suscritos en los tratados internacionales ratificados por Colombia en 1948 (Declaracin Internacional de Derechos Humanos), 1966 (PEDESC), 1988 (Protocolo de San Salvador) y 1989 (Convencin de los derechos del Nio), han encontrado obstculos en un perodo histrico transicional que proscribe lo social. Ello permite evidenciar dos tendencias paralelas adversas y en tensin, que en lneas generales se condensan en el ideal y la prctica, es decir, la lucha por la reivindicacin de los derechos confrontada a la evasin de los mismos. En el campo educativo, mientras los tratados internacionales prescriben que la educacin como derecho fundamental tiene su mxima expresin en la gratuidad total, al interior del pas se legisla para evadir discretamente las responsabilidades del Estado, disfrazando el propsito real de las disposiciones legales mediante la manipulacin del discurso social, implementando en l artilugios que confunden a la sociedad civil y que dilatan las obligaciones adquiridas por el Estado de brindar a la poblacin el goce definitivo del derecho.
2.3.6. Formacin docente y competencia en el mercado docente. El modelo neoliberal ha implicado tambin un descuido significativo en relacin con el tema docente que se manifiesta, sobre todo, en relacin con la formacin, la profesin y el trabajo. En el modelo de mercado, el maestro es simplemente un agente de gestin que debe cumplir con criterios de eficiencia y plegarse a los estndares del Ministerio de Educacin. Su funcin es ms administrativa que pedaggica, lo cual pone en evidente peligro el sentido de la profesin, y el reconocimiento del maestro como sujeto de conocimiento, como agente de transformacin en el mbito escolar. En Colombia coexisten dos estatutos docentes que han generado divisiones dentro del magisterio y, por ende, desarticulado sus luchas y reivindicaciones. El nuevo estatuto conocido como el 1278 de
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2002, en concordancia con las polticas neoliberales, define al docente en trminos tecncratas y gerenciales, como prestador de un servicio. El captulo II del Decreto se refiere al servicio educativo y al servicio docente en trminos que excluyen una visin de la educacin como derecho: Las personas que desarrollan labores acadmicas directa y personalmente con los alumnos de los establecimientos educativos en su proceso enseanza aprendizaje se denominan docentes. Estos tambin son responsables de las actividades curriculares no lectivas complementarias de la funcin docente de aula, entendidas como administracin del proceso educativo, preparacin de su tarea acadmica ,investigacin de asuntos pedaggicos, evaluacin, calificacin, planeacin, disciplina y formacin de los alumnos, reuniones de profesores, direccin de grupo, actividades formativas, culturales y deportivas, atencin a los padres de familia y acudientes, servicio de orientacin estudiantil y actividades vinculadas con organismos o instituciones del sector que incidan directa o indirectamente en la educacin. (Decreto 1278 de 2002. Art. 5) De all se desprende una larga lista de funciones que regulan y estandarizan el papel del docente. En ese sentido, para algunos, este decreto refleja medidas tecnocrticas, que dan cuenta de una lgica de desprofesionalizacin docente (Peuela et al., 2007), y es entendida como un retroceso en cuanto reconocimiento de la profesin, pues mientras el estatuto 2277 de 1979 hace referencia a la profesin, el estatuto de 2002 se expresa en trminos de funcin (Art 4). El hecho de separar la accin de la profesin pedaggica sugiere flexibilizacin en dos mbitos, por un lado la libertad para ejercer el papel docente y por otro, el estmulo econmico (salario) a quienes tienen la labor de educar a los nios y nias del pas. La introduccin de reformas en las escuelas normales superiores que intentan avanzar en la articulacin de los niveles de formacin inicial entre ellas y las facultades de educacin pero dentro del esquema de bsqueda de mayores niveles de eficiencia y rentabilidad econmica refuerza esta tendencia. Los procesos de Acreditacin Previa y de Acreditacin de Calidad y Desarrollo rgidamente direccionados desde el Ministerio de Educacin Nacional MEN- han generado desconcierto en las escuelas normales en relacin con algunos aspectos como el abandono de los nfasis y el cambio de denominacin al Ciclo Complementario. La posibilidad de ingreso por concurso a la carrera docente por parte de profesionales de todas las disciplinas, pasando por encima de los docentes en provisionalidad egresados de las escuelas normales y de las facultades de educacin, ha puesto en cuestin el papel que cumplen las instituciones formadoras de formadores desestimando por completo el papel de la formacin inicial. En este punto se advierte un incremento de la desigualdad en la regulacin de las profesiones con
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clara desventaja para la profesin docente. La tensin entre pedagoga y los saberes disciplinares se expresa en el grfico No 17, donde se hace evidente un progresivo aumento de docentes que no tienen formacin pedaggica, tomando como referencia el perodo comprendido entre el ao 2005 y 2008, situacin que se ve reflejada en la crisis de las facultades de educacin dada la disminucin de la demanda: ahora que cualquiera puede concursar para las plazas de maestros en las escuelas y colegios oficiales, sin necesidad de tener formacin previa como maestro (Pulido, 2005).
Grfico No 17. Docentes en ejercicio sin profesionalizacin pedaggica. Aos 2005 - 2008.
Dentro del tema docente tambin se hace patente la preocupacin por la formacin y la profesionalizacin de los maestros del sector oficial. Las cifras reflejan que para el ao 2005, slo el 21,5% de los maestros del sector oficial haban alcanzado estudios de posgrado, porcentaje que tiende a mantenerse en el ao siguiente pero que disminuye posteriormente, presentando un 20% en el 2007 y 19,57% para el 2008; para ste ltimo ao aparece el 1,04% de docentes con nivel de maestra y dos docentes formados con doctorado que equivalen al 0,0004%7 del total nacional. Estas cifras bien pueden contrastarse con los niveles salariales que se establecen para los docentes. Durante el 2009, los decretos 1238 y 700 modificaron los decretos 1278 de 2002 y 2277 de 1979 respectivamente, sin embargo, estas modificaciones no afectaron en gran medida la estructura
Porcentajes elaborados de acuerdo a datos del DANE. Profesionalizacin docente para los aos 2005, 2006, 2007 y 2008
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salarial docente compuesta por grados de escalafn. Durante el ao 2009, las tablas de asignacin salarial para los dos decretos determinaban los siguientes salarios: Tabla No 1.Asignacin salarial decreto 1278 de 2002
Tabla No 2 .Asignacin salarial decreto 2277 de 1979
Fuente tabla 1 y 2: Ministerio de Educacin Nacional. En: www.mineducacion.gov.co
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Dentro de los requisitos fundamentales para ascender en cualquiera de estos dos escalafones est determinada la formacin acadmica del docente; no obstante, si tenemos en cuenta que cerca del 80% de los docentes no ha alcanzado el nivel de posgrado, el grado de escalafn 3 y sus niveles salariales de la tabla No 1 estaran siendo aplicables a una minora de docentes en todo el pas. Los salarios asignados, incluso los que se estipulan para las categoras superiores, no ofrecen un estmulo significativo para la formacin acadmica dado que los costos en promedio son cercanos a los $5 millones para una especializacin (US$ 2600 valor aproximado) $22 millones para una maestra (US$ 11000 valor aproximado) y $25 millones para un doctorado (US$ 12600 valor aproximado). De igual manera, los docentes que han alcanzado mayores niveles de formacin son aquellos cuyo ejercicio se circunscribe a los ncleos de concentracin econmica, especialmente las zonas Andina y Caribe que suman la mayora de docentes con niveles acadmicos altos. Con respecto al total nacional; en las zonas perifricas como Caquet, Amazonas, Casanare, Choc, Guaina, Guaviare, Putumayo, Vaups y Vichada los docentes especializados slo llegan al 0,99% mientras que los formados con nivel de maestra al 0,005%, ninguno de ellos con doctorado.
2.3.7. La calidad de la educacin en trminos de desigualdad La calidad de la educacin en perspectiva del derecho a la educacin tiene una acepcin distinta a la de gestin que le confiere el gobierno. Desde el enfoque de derechos, y de acuerdo con los elementos definidos por Katarina Tomasewski (2004), la aceptabilidad: Supone garantas de calidad para la educacin. En Colombia, la calidad de la educacin se mide de acuerdo con los resultados de las pruebas estandarizadas (SABER e ICFES), de donde se toman las acciones para incrementar la eficiencia del sistema. A su vez, estas pruebas se realizan con base en competencias que en el supuesto llevaran al alcance de los estndares bsicos impuestos desde el Ministerio de Educacin. Estos estndares no diferencian particularidades sociales, culturales y econmicas, en una homogenizacin teida de tintes globalizadores que mide fundamentalmente la funcionalidad de los estudiantes a un sistema institucional comparado con estndares internacionales. (Pulido, 2006) De esta manera, la calidad de la educacin queda reducida a los criterios impuestos por el Estado, que no corresponden a diferentes contextos, y prevalecen sobre otros indicadores fundamentales a la hora de definirla. Bajo el modelo neoliberal la calidad se evala en trminos de indicadores de
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gestin, que prevalecen sobre indicadores pedaggicos, estos ltimos fundamentales a la hora de evaluar el cumplimiento del derecho a la educacin. Como es de esperarse, la evaluacin con base en estos indicadores ha registrado resultados muy bajos, especialmente para las instituciones oficiales, cuyos resultados se ven rezagados frente a los colegios privados. En el ao 2008, de 551 instituciones que alcanzaron el nivel ICFES muy superior en todo el pas, slo 90 de ellas eran del sector oficial, lo que representa apenas un 16,33% frente a ms del 83% del sector privado que alcanzaron dicho nivel. Las cifras tambin revelan un descuido estatal de las instituciones oficiales en trminos de calidad educativa. Las acciones tomadas por el Ministerio para mejorar los resultados no son acertadas ni concluyentes pues, en trminos de resultados, cada da se ampla ms la brecha entre los dos sectores del sistema educativo como lo muestran las mismas pruebas estandarizadas, que parecen ser funcionales slo en el sector privado. Esta situacin tambin abona el terreno al fenmeno de la segmentacin social que se ha venido analizando. El acceso a la educacin superior est determinado casi en su totalidad por los resultados del examen estatal; en este sentido, y dada las tendencias en los resultados nacionales, slo los estudiantes que acuden a colegios privados de alto nivel, que son los que registran los mejores resultados, tendran mayores oportunidades de acceder, convirtindose la educacin superior en un privilegio de las clases ms favorecidas. En este momento, el sector oficial cobija a casi el 77% de la poblacin matriculada, lo que implica que la gran mayora de estudiantes colombianos estara en desventaja de acceder a una carrera profesional, si se estiman los parmetros de calidad educativa que establece el Ministerio de Educacin Nacional.
3. DESIGUALDAD EDUCATIVA: ACTORES, PROCESOS SOCIALES Y NUEVAS PROPUESTAS DE SEGUIMIENTO AL DERECHO A LA EDUCACIN EN COLOMBIA.
3.1. Introduccin En Colombia, la presencia de un Estado fuertemente anclado en la oligarqua tradicional que se vio expresada en el bipartidismo del Frente Nacional que distorsion, suprimi y silenci las
manifestaciones de la sociedad civil durante buena parte del siglo XX. La forma que ha tomado el
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conflicto armado, junto con los dems problemas sociopolticos como la corrupcin y el narcotrfico, entre otros, estn atravesados de alguna manera por la tensin entre sociedad civil y Estado, situacin que tiene sus bases en un problema de legitimidad. La escasez de mecanismos de participacin de la sociedad civil en la formulacin de polticas educativas gener adems del fuerte centralismo direccionado por el Ministerio de Educacin Nacional, discontinuidad en la formulacin de las mismas, as como tambin, el hecho de que dichas polticas no reflejaban coherencia entre los factores poltico, econmico y cultural. La forma como el poder estatal se configur histricamente en Colombia impidi el fortalecimiento de resistencia de la sociedad civil. Durante los primeros aos de industrializacin que comprendi toda la dcada de los aos veinte, empezaron a surgir las primeras formas de organizacin y manifestacin tanto individuales como colectivas por parte de obreros, colonos y grupos tnicos que de manera temprana iniciaron un proceso de desnaturalizacin de ciertas situaciones y condiciones de vida. Las acciones del Estado ante las reclamaciones de los grupos provenientes de la sociedad civil estuvieron mediadas por la omisin y represin de los movimientos, pocas en las que a los sectores subalternos no se les asuma como sujetos de derecho. En lneas generales y tomando como referencia todo el siglo XX y lo que va del XXI, en Colombia las manifestaciones de la sociedad civil si bien han sido una constante histrica, tambin han presentado un comportamiento fragmentado, presentando momentos de fuerza y expansin seguidos por perodos de debilidad y contraccin. Esta situacin se explica, tomando lo expresado por Martha Cecilia Herrera y Ral Infante, porque en el pas la cultura hegemnica ha marginado la participacin de los diferentes sectores de la sociedad, ya sea utilizando formas polticas excluyentes o por medio de acciones violentas (Herrera e Infante. Pp., 77)8. Sin embargo, son los movimientos de larga duracin, entre ellos el Movimiento Pedaggico, desarrollado durante los aos ochenta, los que han mantenido una lucha constante pese a que se han coartado las formas de incidencia de manera formal. Es evidente que tambin dichas formas de participacin y movilizacin se han venido modificando con los aos.
HERRERA Marta Cecilia e INFANTE Ral. Las polticas pblicas y su impacto en el sistema educativo colombiano. Una mirada desde los planes de desarrollo. 1970 2002. En: Revista Nmadas. Universidad Central. Bogot, abril de 2004.
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3.2. El alcance de la incidencia ciudadana frente a las polticas estatales. Balance En relacin con las acciones de la sociedad civil, se establecen claras diferenciaciones entre movilizacin, pronunciacin e incidencia. De manera preliminar se podra concluir que entre la militancia que surge de la tensin entre Estado y la sociedad, las demandas se estructuran, crecen y adquieren cada vez mayor fuerza en el discurso intelectual mientras que a su vez el Estado neoliberal tambin se robustece y cierra las puertas a la incidencia, representando nuevos retos a las formas de movilizacin y mecanismos de presin y resistencia. Es notorio, si se remite a la historia, que la presencia de los partidos tradicionales, especialmente durante el perodo del Frente Nacional (1958 a 1974), ha intentado ahogar las formas de participacin e incidencia ciudadanas. En este caso, la alternacin de los partidos liberal y conservador en el poder durante 16 aos impidi el fortalecimiento de canales formales de participacin. De esta manera, las expresiones de la sociedad civil tomaron rumbos informales que se vieron reflejados en la amplia problemtica social. La relacin Estado ciudadana atraves por los momentos ms difciles durante este perodo, aumentando la distancia entre el Estado y la nacin que representa. Situacin que segn Nohema Hernndez se hizo evidente por la ausencia de respaldo activo a los partidos tradicionales, reflejada en el altsimo abstencionismo electoral, especialmente entre los jvenes; la ausencia de respaldo a la gestin estatal, la ausencia de una verdadera opinin pblica democrtica, la inexistencia de canales de participacin ciudadana y un esquema de gobierno oposicin serio y legitimado, la ausencia o eliminacin de una tercera poltica que descongelara el dualismo tradicional (Hernndez, 2006, pp. 30) Durante la dcada de los setenta, los gobiernos tendieron a mantener una postura idealista de la educacin como mecanismo para lograr el bienestar general (Herrera e Infante, 2004), postura inspirada en parte en el espritu generalizado del contexto internacional de la Guerra Fra, en cual la Unin Sovitica y la relativamente reciente Revolucin Cubana potenciaron el poder de la sociedad civil en las naciones latinoamericanas. Frente a esto, las ideas desarrollistas de occidente trataron de demostrar que mediante el liderazgo del Estado capitalista tambin era posible dejar el atraso econmico. En este marco se postul la idea de una educacin universal como va para el acceso a la ciudadana y a los valores culturales de la modernidad (Herrera e Infante, 2004, pp. 80). Es desde all, segn los autores citados, donde se formula el sistema educativo centralizado y el currculo nico, acciones que encontraron oposicin entre sectores de la sociedad civil adscritos al sistema educativo como maestros y estudiantes.
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Los aos ochenta bien podran tomarse como una poca de transicin para el montaje del Estado neoliberal que tendra lugar a partir de la dcada siguiente. La crisis econmica mundial y los efectos en el orden interno del pas fueron la excusa perfecta para que la salida a los problemas financieros internos se solucionaran por la va de los recortes presupuestales; de hecho, las posturas gubernamentales de la poca estuvieron mediadas por el desmonte del Estado Social de Derecho con miras a privilegiar el pago de la deuda externa. Ya en los noventa, y hasta la fecha, en los planes de desarrollo desde Csar Gaviria hasta lvaro Uribe Vlez se observa un engranaje orientado a cumplir el objetivo trazado desde 1991 de reducir las responsabilidades del Estado y regular y limitar la participacin y la incidencia de la sociedad civil en la formulacin de polticas pblicas relacionadas con el campo educativo. No fue una coincidencia que durante los aos ochenta apareciera el Movimiento Pedaggico impulsado por FECODE y otros crculos de maestros, intelectuales y universitarios. El magisterio, de acuerdo con los estudios de Martha Herrera, Ral Infante, Alexis Pinilla y Carlos Daz: se fue conformando simultneamente como gremio, como un grupo social que emprendi una bsqueda en torno a su identidad (Herrera et al, 2005, pp. 95) haciendo contrapeso a las polticas educativas ya sea para derogarlas o readecuarlas. Por otra parte, el movimiento buscaba el reconocimiento del maestro como un actor intelectual y un sujeto social y poltico, lo que implicaba que las luchas emprendidas no colmaban exclusivamente los intereses de orden laboral por parte del magisterio. Una de las grandes conquistas del movimiento se condensa en su cohesin nacional lograda en parte por las publicaciones hechas en su rgano difusor, la revista Educacin y Cultura, que unific las voces de resistencia frente a las polticas emergentes y que lograron durante la dcada: unificar currculos rgidos y planes de estudio atomizados, propendiendo por la formacin de proyectos curriculares basados en modelos educativos y pedaggicos de corte universal y humanista (Herrera y otros, 2005, pp. 97). A finales de 1980, el movimiento impuls una reforma democrtica en educacin que fue incluida en el proyecto de la Asamblea Nacional Constituyente en 1991 y en la posterior Ley General de Educacin en 1994. Para N. Hernndez (2006), aunque la Asamblea Nacional Constituyente (1991) signific un paso efectivo para la concepcin de un Estado pluralista, el bipartidismo volvi a manifestarse en las elecciones posteriores con prcticas comunes fuertemente arraigadas en las costumbres electorales del pas; compra de votos, fraude electoral y clientelismo terminaron por difuminar nuevamente la participacin, manifestacin e incidencia de la sociedad civil. El desentendimiento y la escasa
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participacin civil podran bien ser manifestaciones de la falta de legitimidad de los gobernantes, pero es una situacin que a su vez condona y permite el fortalecimiento de un Estado ausente. Segn N. Hernndez, las polticas pblicas, entre ellas las educativas, han presentado un carcter estadocentrista presidencialista, que han tenido, inicialmente, un propsito de control y gobernabilidad, y posteriormente tendientes a servir a los intereses del mercado, situacin que no hace, siguiendo a la autora, a las polticas educativas asunto de inters pblico en el sentido que no involucra a todos los ciudadanos y ciudadanas y que en su formulacin se acerca a la esfera privada. La dcada de los noventa represent para las polticas educativas, en el marco de la participacin de la sociedad civil, grandes dualismos. Por un lado, la Asamblea Nacional Constituyente logr implementar cambios significativos en materia de participacin ciudadana; estos cambios estuvieron tambin matizados por el estigma neoliberal expresado fundamentalmente en la reforma educativa implementada por el gobierno de Csar Gaviria Trujillo (1991 1994) que segn Nohema Hernndez (2007) fue: ms una respuesta a las exigencias del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en el contexto del modelo econmico globalizado y neoliberal, que una respuesta pertinente a las urgencias de la sociedad colombiana. Esta situacin se expresa en la concepcin de la educacin como un engranaje ms del mercado, donde se impone el recorte de la inversin de recursos financieros, buscando de esta manera hacer eficiente la educacin a un mnimo costo. Estas situaciones se vieron reflejadas, como bien lo demuestra la autora, en la bsqueda de la ampliacin de la cobertura sin inversin, con base en estrategias como el traslado de los costos a los presupuestos municipales, fusin de instituciones, fortalecimiento de la educacin privada, incremento de la relacin estudiantesmaestro y la transformacin o eliminacin de las escuelas normales. (Hernndez, pp. 42, 43 y 44). Tambin plantea que aunque la Asamblea Nacional Constituyente logr implementar un marco legal normativo para la participacin ciudadana, conquista ganada en parte por la participacin de FECODE y activistas del movimiento pedaggico, la reglamentacin se convirti en un obstculo para la incidencia ciudadana dado que: en su reglamentacin quedaron sometidas a las decisiones del Congreso que, en la prctica, resulta econmicamente difcil para grupos de ciudadanos y ciudadanas comunes y corrientes que sus iniciativas tomen curso y tengan efectividad por estas vas (Hernndez, pp 44). La autora establece que el carcter consultivo de la norma obstaculiza la participacin de sectores polticos y sociales, quedando reducida a una accin pasiva y en realidad no abre las puertas a una
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participacin ciudadana directa, establecindose como una figura legitimada en la Constitucin Nacional de 1991 pero con un carcter limitado, si se tiene en cuenta que para acceder a una va legal de participacin, la ciudadana requiere de cierto nivel de formacin y comprensin de los instrumentos e instancias legales, cosa que en la prctica no posee. Con esta situacin se cierran las posibilidades reales de participacin e incidencia. La ley 115 de 1994 y el Plan Decenal de Educacin 1996 2006 son producto de la participacin de la sociedad colombiana, en tanto que obedecen a organizaciones especializadas en el tema educativo y de orden gremial, en donde se combinaron luchas de larga data y/o de la creacin de sinergias nuevas entre sectores y actores diversos del pas (Hernndez, 2007, pp., 52). No obstante, en la formulacin de la Ley 115 y sus decretos reglamentarios, pese a que ampla y desarrolla el artculo 67 de la Constitucin Nacional y establece los mecanismos de participacin de las instituciones educativas por medio del gobierno escolar, no cumpli las expectativas esperadas, dado que en s mismo, este continua siendo un rgano pasivo y con un papel reducido en la toma de decisiones. En perspectiva, se puede observar que las diferentes manifestaciones del movimiento pedaggico desde los aos noventa hasta la actualidad ampliaron el debate que la organizacin gener desde la oposicin, haciendo nfasis en los efectos negativos que estas administraciones han implementado en el sector educativo desde el neoliberalismo. Como se observa en el siguiente cuadro que, pese a los esfuerzos realizados, las denuncias de las publicaciones de FECODE han tenido poca incidencia en las polticas pblicas de carcter educativo; se han concentrado en hacer pblicos los efectos causados por las polticas formuladas desde el gobierno de corte neoliberal, tomando una posicin poltica concreta pero con efectos nulos sobre las decisiones gubernamentales, situacin que se explica por la limitante que imponen los filtros establecidos por la misma Constitucin en lo que a incidencia ciudadana se refiere, reduciendo los mecanismos formales de participacin y dejando al movimiento pedaggico a la sola enunciacin de la problemtica mediante el discurso. No obstante, es evidente que pese a la limitante, el movimiento se robustece y adquiere nuevas dimensiones de movilizacin.
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Cuadro No 1. Acciones gubernamentales y la pronunciacin del movimiento pedaggico GOBIERNOS ACCIONES GUBERNAMENTALES PRONUNCIACIN DEL MOVIMIENTO PEDAGGICO Fue precisamente ante la oposicin a estas propuestas que la comunidad educativa nacional promueve la Ley General de Educacin (Ley 115 de 1994). No obstante, y pese a su diseo que surge desde las demandas del movimiento pedaggico, la ley sufre transformaciones en la Cmara de Representantes, otorgndole a la educacin el carcter de servicio pblico. Durante estos 4 aos no se frenaron los avances de las propuestas neoliberales implementadas en el gobierno anterior, el proceso ocho mil actu como cortina de humo que desvi en el mbito nacional la atencin sobre los problemas del sector educativo, entre tanto, se cimentaron las polticas y prcticas neoliberales.
Csar Gaviria En materia educativa, se llev a cabo Trujillo la Apertura educativa que es (1990 1994) equivalente a la apertura econmica que buscaba la internacionalizacin del sector productivo y la liberacin comercial. El sistema educativo empieza su vinculacin al sector econmico productivo mediante el fortalecimiento de la educacin privada y la descentralizacin educativa. Ernesto Samper (1994 1998) El llamado Salto social se vio estancado por el llamado proceso ocho mil que vinculaba la campaa de Ernesto Samper al narcotrfico, de manera que no se lograron los objetivos de una propuesta que pretenda adoptar una postura ms moderada en cuanto a la implementacin del neoliberalismo, pero que de todas maneras privilegiaba lo econmico sobre lo social. El Plan educativo para la paz estableci recortes a la inversin pblica y promulg el Acto Legislativo 012 de la Ley 120 que abrieron el camino a la privatizacin de escuelas y colegios (Hernndez, 2006)
Andrs Pastrana (1998 2002)
El movimiento se pronunci repetidamente en contra de las polticas de Andrs Pastrana, FECODE: convoc mltiples procesos de movilizacin social, marchas y paros en protesta contra tales polticas (Hernndez, 2006). Dentro de las denuncias, se resalt que Pastrana continu: promoviendo la descentralizacin la financiacin basada en la demanda estimulando la educacin subsidiada
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lvaro Vlez
Uribe La Revolucin educativa, adems de continuar con el recorte y la presupuestal, (2002 2010) racionalizacin continu de manera recrudecida las propuestas de Andrs Pastrana. La bsqueda de la pertinencia, calidad, cobertura, capacitacin, ciencia y tecnologa se entienden como mejoras en la educacin pero adoptadas desde la racionalizacin del gasto pblico
estimulando la educacin privada flexibilizando los salarios de los maestros transformando el estatuto docente Las oposiciones estuvieron encaminadas a debatir los principios de la Revolucin Educativa, estableciendo agudas crticas que los vinculaban con la implementacin de polticas neoliberales. Se realizaron paros cvicos y marchas en protesta al Proyecto de Ley de transferencias.
Fuente: Cuadro elaborado por los autores de acuerdo con las reflexiones halladas en: Hernndez, Nohema. Bogot, 2006
La actuacin de los ltimos cuatro gobiernos no ha permitido un cambio sustancial en las polticas pblicas en materia educativa. Si bien los cambios de gobierno son un momento que permite a menudo redefiniciones y reformulaciones parciales y, ocasionalmente, un cambio total (ROTH, 2006, pp., 125), los 20 aos que han transcurrido evidencian ms bien la consolidacin de un proyecto que obedece a intereses particulares de cierto grupo social especfico. De este modo, las polticas no han tendido a transformarse sino ms bien a consolidarse, pese a que las esferas partidistas que han llegado al poder dicen enunciarse desde ideologas propias o en ocasiones opuestas; dos gobiernos liberales (Gaviria y Samper), luego un gobierno conservador (Pastrana) y finalmente ocho aos de un gobierno que dice enunciarse desde una tercera fuerza alternativa a la de los partidos tradicionales, no han garantizado un cambio sustancial que remueva las estructuras, y pese a las aparentes divergencias ideolgicas, uno de los puntos en comn que unen estos cuatro gobiernos es su escaso inters en el desarrollo, respeto y garanta de los derechos humanos en el pas. El Estado neoliberal tambin ha operado como una herramienta para invisibilizar la opinin pblica. Uno de los grandes retos que enfrentan hoy los movimientos sociales se concentra precisamente en la habilidad del neoliberalismo para mimetizarse en el discurso social con nociones como equidad, calidad, cobertura y accesibilidad, que se han popularizado en los ltimos veinte aos y son
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presentadas como estrategias para superar la crisis econmica que golpea a los sectores ms pobres de la sociedad. Frente a esto, y de manera indirecta pero no menos importante, se ha utilizado como herramienta la participacin de los medios de comunicacin, que al estar controlados casi en su totalidad por el sector privado adscrito polticamente a los gobiernos neoliberales, no han funcionado como un ente neutral que haga pblicos los alcances ni del movimiento pedaggico ni de cualquier otro gremio obrero. Las nuevas formas de invisibilizar la resistencia, de transmitir a la nacin una aparente idea de progreso basado en las nuevas posturas econmicas y de hacer apologtico el papel del Estado han funcionado como una barrera que evita legitimar el esfuerzo de las luchas, reduciendo la posibilidad de cohesin con la ciudadana. En este sentido se valida plenamente la idea de que el neoliberalismo ha sido una eficaz estrategia ideolgica para la neutralizacin de las posibilidades de fortalecimiento de opciones alternativas.
3.3 La fuerza del sindicato de maestros: FECODE En el ao 2009, la Federacin Colombiana de Educadores, FECODE, conmemor cincuenta aos de creacin9, durante los cuales, han pasado por su dirigencia quince presidentes y un sin nmero de maestros y maestras, que desde diversos lugares del pas, han encontrado all el respaldo gremial a exigencias de orden laboral, organizativo, pedaggico y formativo. Desde su creacin, FECODE se ha caracterizado por ser una de las organizaciones sindicales ms consolidadas y activas del pas en tanto que su presencia en diversos escenarios de lucha poltica signific la desestabilizacin, restitucin y conquista de decisiones polticas que afectaban a los maestros y maestras en particular y a la educacin en general, dado que desde el punto de vista salarial se estableca una clara distincin entre los maestros dedicados a la educacin secundaria que eran nombrados por el ministerio y contaban con garantas y status social frente a los maestros dedicados a la enseanza primaria, que eran: nombrados por las administraciones departamentales y actuaban en condiciones poco dignas, razn por la cual se les miraba con desdn (Corts, 2009). De manera que las primeras luchas establecidas por el gremio estuvieron encaminadas al mejoramiento de las condiciones salariales y al reconocimiento social del ejercicio docente.
La Federacin Colombiana de Educadores FECODE, fue fundada el 4 de marzo de 1959. Ver documento FECODE cincuenta aos de lucha. Citado en la revista Educacin y Cultura. N 82.
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La dcada comprendida entre los aos 60 y 70 signific una escalada de avances en el sentido de dotar al Magisterio de un Estatuto Docente que le confera garantas laborales y el reconocimiento de su papel como profesionales de la educacin. Luego de las luchas libradas contra disposiciones ministeriales, como la Marcha del Hambre realizada entre el 24 de septiembre y el 21 de octubre de 1966 y el Paro Cvico de septiembre de 1977, el sindicato de maestros reconoce logros importantes que contribuyeron a la instalacin del debate pblico por la defensa del derecho a la educacin, la dignificacin de la profesin docente: Ya al final de la dcada de los aos 1970, FECODE, dirigida ya por Abel Rodrguez Cspedes, logr poner punto final al debate del Estatuto Docente y pact con el Gobierno de Turbay Ayala - siendo Ministro de Educacin Rodrigo Lloreda el Decreto Ley 2277 de 1979, en el que se reconoci al maestro nombrado por el Estado como empleado oficial del Rgimen Especial, se firm un acata de acuerdos y desacuerdos. A los profesores Universitarios se les otorg la calidad de empleados pblicos, sin ser de libre nombramiento y remocin. (Corts, 2009) La dcada siguiente marc un nuevo rumbo del ejercicio sindical para FECODE, pues con consignas cono la actividad de los maestros debe trascender la lucha gremial(Corts, 2009) y acciones como la creacin del Centro de Estudios e Investigaciones Docentes CEID, se imprime un nuevo sello a las discusiones del sindicato que sumadas otras acciones derivaron, por ejemplo, en la consecucin del estatuto docente durante el Gobierno de Turbay Ayala, que permiti establecer la primera carrera docente de la historia de la educacin colombiana para todos los maestros (Ocampo, 2009) Luego vinieron otras acciones de importancia como la participacin de FECODE, en cabeza de dos de sus ex presidentes, Abel Rodrguez y Jos Germn Toro, en la Asamblea Nacional Constituyente que elabor la Constitucin poltica de 1991; la presentacin y lucha de la Ley 60 de 1993 que posibilit el aumento de la inversin social a travs de un situado fiscal creciente, y la Ley 115 de 1994 que otorg a los maestros la Autonoma escolar y la libertad de ctedra a travs del Proyecto Educativo Institucional y el Consejo Directivo; la lucha, resistencia y movilizacin frente a la aprobacin del acto legislativo 01 de 2001 y la Ley 715, que transform a la escuela en un empresa, y a sus directivos docentes en administradores encargados de la eficiencia en el gasto pblico, llevando a la prdida de la autonoma escolar y por tanto al regreso del control hegemnico del Ministerio de Educacin sobre las instituciones educativas y sobre los contenidos de la educacin.
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Analizando de manera ms puntual las acciones recientes adelantadas por FECODE, puede reconocerse en relacin con la poltica de Revolucin Educativa adelantada por los dos gobiernos consecutivos de lvaro Uribe Vlez las pronunciaciones en torno a los siguientes aspectos: a) En relacin al modelo eficientista de la educacin, bandera de la Revolucin Educativa, FECODE reconoce, frente a uno de sus efectos, que son los procesos de certificacin de los municipios y la acreditacin de la educacin, las vas que condicionan el funcionamiento y sentido de la educacin a las finalidades e intereses particulares de las polticas educativas neoliberales (Ocampo, 2009). De esta manera, la certificacin de municipios se expone como la forma idnea para profundizar los procesos de descentralizacin de la poltica pblica de administracin de la educacin, cuando en realidad, profundizan condiciones desiguales para la realizacin de dicha poltica, dado que opera de manera limitada pues las decisiones fundamentales continan siendo definidas por el poder central. El segundo aspecto est relacionado con la certificacin de los municipios en aras de la misma descentralizacin, sealada por la Federacin como otra manera de imponer la poltica de ajuste fiscal, la reestructuracin del Estado y su poltica de centralizacin del poder y descentralizacin de las responsabilidades, en tanto que la racionalizacin econmica de tiempos, espacios y recursos son los requisitos para la certificacin de los municipios. (Cermeo Mara Cristina, 2009,) Frente al enfoque diferencial que est relacionado directamente con el tema de calidad educativa y de autonoma de las instituciones educativas, comprendida esta ltima como una construccin colectiva y participativa en donde se permita abrir los espacios y tiempos para la reflexin pedaggica y la construccin poltica, la Federacin sostiene que ni la descentralizacin educativa ni la certificacin municipal e, inclusive, ni siquiera el reciente decreto 129010 son mecanismos que garanticen la autonoma institucional siempre y cuando desde el Estado se continen estableciendo estndares mnimos de competencias y currculos que no estn planteados desde la diversidad cultural y tnica. b) Con respecto al Derecho a la Educacin, FECODE inici desde el 2002 una serie de acciones para contrarrestar la poltica agresiva de la Revolucin Educativa, que de acuerdo con el
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Que establece autonoma a las instituciones en la evaluacin y promocin de los estudiantes pero que a su vez obliga a las instituciones educativas a establecer los criterios desde los estndares bsicos de competencias y la evaluacin por competencias. De manera que la autonoma se ve limitada a los direccionamientos curriculares del Ministerio de Educacin.
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anlisis de la Relatora Especial de las Naciones Unidas Katarina Tomasevsky no garantiza el derecho a la educacin de los nios y las nias. En este mismo ao, se enfrentan y derrotan con xito el referendo de lvaro Uribe, a partir de la movilizacin de todos los maestros en su quehacer diario. Y en el 2007, bajo el lema La Educacin no es una mercanca, es un derecho, se realizan acciones para contrarrestar el Plan Nacional de Desarrollo de Uribe Vlez mediante marchas multitudinarias en las que participaron docentes, estudiantes, padres de familia y sindicatos provenientes de otros sectores sociales. La discusin sobre la condicin docente ha sido para FECODE, una de sus ms fuertes banderas. Se debe reconocer el enorme esfuerzo realizado en la lucha por sus derechos laborales y profesionales y la adquisicin de identidad poltica y social a partir de la defensa de la educacin pblica. Particularmente durante los dos gobiernos de Uribe Vlez FECODE ha seguido luchando de manera unilateral en el tratamiento de las reivindicaciones de los docentes pues, en sus palabras, este gobierno se ha empeado en acabar con todas las acciones alcanzadas por la Federacin durante aos: La evaluacin y la calidad de la educacin se constituyen tambin en asunto de debate que como actor relevante del escenario educativo ha obligo a la Federacin a manifestar su oposicin con las orientaciones del Ministerio de Educacin Nacional. Considerando que el nfasis en la evaluacin descentra a la escuela de su finalidad educativa, la insertan en una dinmica de tecnificacin y modernizacin de acuerdo a las reformas o contra-reformas educativas y que responden a las exigencias de la mundializacin de la economa, la Federacin afirma que las polticas de acreditacin y desarrollo de las instituciones educativas no tienen ninguna concordancia con el derecho a la educacin, en tanto que: Toda la educacin pblica y no slo los colegios acreditados, deben poseer las condiciones necesarias y suficientes para garantizar calidad integral de la educacin, y el Estado, la sociedad y la familia, como dice el artculo 67 de la Constitucin Nacional (1991) deben responder para que el derecho a la educacin con calidad sea un disfrute de alcance universal. (Cermeo, 2009, pp. 32) De la misma manera, la Federacin tambin se ha pronunciado en relacin con los factores internos y externos que enfrentan las instituciones educativas, problemas como las deficiencias en la planta fsica, dotacin, material de apoyo pedaggico y la saturacin de estudiantes en el aula han sido puestos en la arena del debate pblico como problemticas que afectan el goce del derecho a una educacin de calidad (Cermeo, 2009).
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3.4. Nuevos escenarios y actores sociales alternativos Hasta la fecha, el Movimiento Pedaggico contina en sus luchas por la defensa de la educacin pblica generando a su vez una cultura poltica que ha propiciado la autodefinicin del maestro como un sujeto social y poltico activo. No obstante, en los ltimos aos, ante el recrudecimiento de las polticas neoliberales, los mecanismos de presin utilizados por el gremio, tales como los paros indefinidos y las marchas de protesta, entraron en crisis a partir del ao 2001, de manera que el movimiento empez a utilizar otras formas de incidencia. El Foro Nacional en Defensa de la Educacin Pblica convocado por FECODE CEID en el ao 2003 permiti la participacin de otros actores e instituciones11 en la construccin de un acuerdo nacional sobre defensa de la educacin pblica mediante la movilizacin social, propuestas de polticas pblicas y derecho a la educacin (Hernndez, 2006). Los resultados concretos del Foro permitieron la articulacin nacional frente a la defensa de la educacin pblica, la participacin de comunidades acadmicas y la promulgacin del manifiesto de los 12 puntos de accin. Por otra parte, surgieron otras formas de expresin no homogneas conocidas como redes pedaggicas, presentadas como una forma novedosa de organizacin en la que confluye lo sindical y lo no sindical y donde el maestro empieza a generar procesos de identidad en torno a ellos mismos como sujetos sociales y polticos y a las prcticas pedaggicas que le dan sentido a su quehacer (Herrera y otros, 2005, pp. 103). Con estas redes se intenta reconocer y fortalecer la diversidad, sin pretensiones de uniformidad, pensamiento totalitario, ni de relaciones jerrquicas. (Unda y Martinez, 2002). De manera, las redes se asumen como independientes de lo institucional e incluso de lo gremial y lo sindical, pronuncindose desde la alternatividad en el ejercicio pedaggico y el cuestionamiento a las polticas gubernamentales. Las redes sociales de accin colectiva pueden entenderse como nuevas formas organizativas que llevan al reconocimiento de nuevos actores en la definicin de la poltica, ya que demuestran la inhabilidad de las estructuras vigentes, en tanto que estas no logran cubrir la totalidad de los frentes que arroja la complejidad social contempornea. La existencia de una red social no corresponde a un modelo nico. Cuenta su origen, la forma de operar, los intereses que persiguen, los sujetos y/o organizaciones que los lideran y el radio de accin local, regional o nacional en el que inciden. La Expedicin Pedaggica se constituy tambin como uno de los ejemplos ms significativos en esta direccin, entendida como una movilizacin de pensamiento que busca identificar, explorar y
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Tales como la Universidad Pedaggica Nacional, U. Distrital, ASCOFADE, escuelas normales, el SENA, CUT, CTC entre otras.
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poner en contacto estas formas de organizacin que, ms all de sus diferencias y especificidades, se han convertido en la actualidad en puntos de referencia importantes para continuar avanzando en la conformacin de comunidades de saber pedaggico en el pas. La expedicin tambin debe entenderse como proceso de movilizacin social por la educacin, y se inscribe dentro de las acciones adelantadas en Amrica Latina para la revalorizacin del magisterio, que se enmarcan no slo en lucha por la mejora de las condiciones laborales y salariales, sino adems en el reconocimiento de la dimensin cultural y poltica de la pedagoga: nos articulamos a otros movimientos locales e internacionales para pensar las nuevas condiciones de la sociedad, avanzar en la crtica al modelo econmico neoliberal imperante en estos tiempos de globalizacin y propiciar la construccin de nuevas formas de solidaridad y de proyectos emancipatorios. En esta perspectiva la Expedicin hace un llamado para conformar un frente social por la defensa de la Educacin Pblica. (Unda y Rodrguez, 2000) En esta va, la Expedicin, durante sus viajes y recorridos, encuentra que la mayora de los procesos y experiencias son producto del esfuerzo, dedicacin e inters de los docentes, y en algunos casos de la utilizacin de sus propios recursos. La Expedicin les permiti a los maestros y maestras valorar sus propias prcticas pedaggicas y las prcticas pedaggicas de sus pares, analizando no slo el rol que juega la comunidad educativa en stas, sino el papel fundamental que debe cumplir el Estado, y las responsabilidades sociales, econmicas y polticas que tiene para con la escuela y en general para con la educacin: De igual forma, gracias a los hallazgos de la Expedicin, el magisterio cuenta hoy con elementos y experiencias para presentar propuestas de polticas educativas relacionadas con los asuntos explorados. (Proceso Expedicionario, 2000). Se generaron adems espacios de encuentro y discusin para la definicin de polticas educativas a partir de los planteamientos de los maestros y las necesidades de las comunidades. Por otro lado, la expedicin pedaggica permiti reconocer diferentes formas y texturas de la prctica pedaggica en las instituciones escolares, la diversidad cultural y en una posibilidad de reconocer, crear o participar en espacios de debate pedaggico, que permiten visibilizar los desarrollos de las experiencias y apuntar a la consolidacin de redes pedaggicas, culturales y afectivas. Tambin permiti que los maestros revisaran las experiencias pedaggicas y reconocieran en ellas las posibilidades, dificultades, efectos y cambios que han generado o que requieren para alcanzar su objetivo; proceso que se desarroll a partir del encuentro y dilogo itinerante entre viajeros, maestros, comunidad educativa y actores partcipes de las experiencias.
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Todas estas acciones posibilitadas por la Expedicin apuntaron hacia la defensa de la Educacin pblica en el sentido que busc incidir en los planes de desarrollo tanto municipales como departamentales, con preocupaciones especialmente encaminadas a la formulacin de proyectos educativos institucionales, formacin de maestros e investigacin. En relacin con la defensa de la profesin docente, esta experiencia se constituye en los esfuerzos ms amplios por romper con la insularidad con que se piensan las prcticas de los maestros desde las polticas educativas e institucionales, reconoci las voces de los principales actores del proceso educativo (maestros, nios, jvenes, padres de familia, comunidades educativas) y motiv el inters de los maestros por leer sus propias prcticas pedaggicas y reconocer las experiencias y saberes que tienen lugar en otras instituciones educativas, constituyndose en un proceso de constante formacin y un movimiento social que reconoce la diversidad y riqueza pedaggica existente en las escuelas colombianas. Maestras y maestros expedicionarios desarrollaron diversos esfuerzos en la bsqueda de articulaciones entre la vida de la escuela y los programas de formacin de maestros, entre las prcticas pedaggicas y las polticas educativas, entre la investigacin en educacin y los procesos de innovacin que surgen desde la escuela. Al posibilitar el encuentro entre pares, el dilogo de saberes y el intercambio de experiencias, perspectivas y lecturas sobre el sentido de la educacin en Colombia, el rol del maestro y la comunidad educativa. Es en ese sentido que se reconoce a la expedicin como un proceso que surgi desde y para los maestros, que como profesionales de la educacin demostraron ser capaces de desarrollar ideas y acciones en los diversos escenarios educativos, an en los que el Estado tiene poca presencia efectiva. El proyecto se concibe como una movilizacin social y alternativa que a partir de las prcticas de lo cotidiano se encargan de desafiar o controvertir las polticas estatales (Herrera y otros, 2005), en esa medida caben dentro de los actores cuyo pronunciamiento de resistencia generan culturas polticas que construyen as mismo subjetividades polticas.
4. INDICADORES PARA EL SEGUIMIENTO DE LA DESIGUALDAD EDUCATIVA: UN PROCESO DE REFLEXIN POLTICA EN ASCENSO
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4.1. Introduccin Avanzar en la construccin y apropiacin de un modelo de indicadores que se aleje de la perspectiva neoliberal es la orientacin que han asumido en los ltimos aos propuestas de diseo y formulacin de indicadores de seguimiento de las polticas educativas en Colombia, como la expuesta por el profesor Pedro Pinilla en el Informe sobre el Derecho a la Educacin elaborado para la Procuradura General de Nacin en el 2006 o la desarrollada por Luis Eduardo Prez, inicialmente desde su participacin en un estudio realizado por la Defensora del Pueblo en el 2004, y luego como parte del equipo del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad en asocio con el Instituto para la Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP - (2005), cuya aplicacin dio como resultado un interesante anlisis presentado por el Defensor del Pueblo en su decimoquinto informe ante el Congreso de la Repblica en el 2008. De acuerdo con L. Prez sta es una tarea cada vez ms urgente, pues se requiere ir ms all de mediciones de cobertura y eficiencia en el sistema, para mirar de cerca los efectos de la implementacin de las polticas educativas en la realizacin del derecho a la educacin. En esta perspectiva se propone en este aparte mostrar puntos de discusin que plantean dichas propuestas con relacin a la orientacin del Ministerio de Educacin Nacional fundamentada en los ejes de poltica del programa Revolucin Educativa: calidad, cobertura y eficiencia, y analizar en qu medida encuentran en correspondencia con la perspectiva tico poltica de la educacin como derecho junto con las condiciones de desigualdad educativa. Se incluye adems en el anlisis un ejercicio de construccin de indicadores de seguimiento a las condiciones de equidad/inequidad liderado por la Red PROPONE Red de Promocin de Polticas de Nacionales de Equidad y coordinado en Colombia por la Fundacin Empresarios por la Educacin y la Federacin Fe y Alegra.
4.2. Calidad, Cobertura y Eficiencia: Indicadores para el seguimiento de la eficiencia del gasto en educacin La poltica educativa orientada desde el Ministerio de Educacin Nacional funda sus bases en tres ejes de accin: cobertura, calidad y eficiencia, tres trminos que a su vez definen el Plan Sectorial Educativo Colombiano Revolucin Educativa diseado para el pas desde el ao 2002 y con vigencia hasta la fecha. Estos han derivado en un sin nmero de acciones que han prendido las alarmas de organizaciones y actores diversos como se mencion en el apartado anterior. Ello obedece a que su puesta en marcha como ejes de poltica corresponde a la avanzada de la
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contrarreforma educativa que impone un mandato meramente eficientista sobre las decisiones del futuro de la educacin en el pas. Esta tendencia es evidente en la formulacin del Tablero de Indicadores orientado al seguimiento de la Gestin de las Secretaras de Educacin, elaborado en el 2005, como instrumento para la evaluacin de la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo educativo a nivel local. La siguiente tabla muestra los propsitos del instrumento:
Tabla No 3. Lineamientos para la evaluacin de la formulacin y ejecucin de los planes de desarrollo educativo como una herramienta para fortalecer la gestin de las entidades territoriales certificadas. A las Entidades Territoriales Al Ministerio
Evaluar la gestin educativa territorial Fomentar una cultura de autoevaluacin como con miras a analizar su aporte a la mecanismo de mejoramiento continuo de la gestin consecucin de los objetivos educativa. sectoriales. Identificar las fortalezas y debilidades en el desarrollo de procesos y obtencin de productos que permitieron o impidieron el logro de los Identificar las fortalezas y debilidades resultados, con el fin de tomar las acciones de la gestin territorial para focalizar necesarias. las acciones de asistencia tcnica y promover el uso de mejores prcticas. Focalizar acciones de asistencia tcnica y promover el uso de mejores prcticas entre sus instituciones educativas. Facilitar la rendicin de cuentas y el control social Mejorar los esquemas de rendicin de sobre la gestin educativa desarrollada por la cuentas de la nacin, soportados en la entidad territorial. informacin de la gestin territorial
Fuente: Ministerio de Educacin Nacional. Direccin de descentralizacin. Subdireccin de fortalecimiento a entidades territoriales. Bogot. 2005
Estos indicadores tienen el propsito de medir la gestin de las secretaras y poseen una clara intencionalidad tcnica y de control sobre productos y resultados en relacin con el gasto pblico. Para ello, la gua para la formulacin de los planes de desarrollo educativo, propone una estructura que les permite a las entidades territoriales adherirse a los propsitos de la poltica nacional y as ser evaluables para su certificacin. La estructura comprende aspectos bsicos como los objetivos, diagnstico, estrategias, programas, proyectos y metas de resultado y de producto - estas ltimas
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acompaadas de indicadores, que representan la evaluabilidad del Plan, considerada uno de sus principales atributos. De esta manera, el horizonte al cual debe apuntar el diseo del Plan consiste en elevar los resultados de las pruebas censales, consideradas como el foco visible de la calidad. En este sentido, resulta interesante tambin el anlisis de los tems que se proponen en la gua para articulacin de las propuestas departamentales con la poltica nacional; es decir, los temas y problemas considerados relevantes para su construccin. Llama la atencin que el mayor peso en nmero de tems lo tiene el eje de Acceso y Permanencia (13 en total), en el cual se ubican temas de amplio debate nacional como la contratacin de la educacin y la educacin subsidiada con la oferta privada y la gratuidad, no como un avance en la realizacin del derecho sino como subsidio. Tambin se destaca el hecho de que en este tem se ubica la educacin para poblaciones vulnerables (acceso e implementacin de metodologas flexibles) y no en el eje de calidad, situacin que se ha modificado en los ltimos aos gracias a la presin de la sociedad civil y de organizacin sociales. Por ejemplo, la garanta del derecho a la educacin para poblacin en situacin de desplazamiento, aunque se decreta desde el 2001 (decreto 2562 de 2001), slo empieza a ser un tema de inters relevante en trminos de generar acciones para su cumplimiento hasta el 2005, una vez sancionada la sentencia de la Corte Constitucional T025, de julio de 2004. En el eje de calidad gana especial importancia la evaluacin de docentes y estudiantes, la implementacin de estndares y el mejoramiento de algunos procesos de enseanza aprendizaje (ctedras transversales, bilingismo ingles/espaol TICS) as como el desarrollo de competencias laborales. Dentro de los proyectos estratgicos definidos por el Ministerio de Educacin para el desarrollo de los ejes de poltica en el periodo 2003 - 2006, de nuevo es un punto de atencin la ubicacin del tema del acceso a poblaciones vulnerables como proyecto estratgico de ampliacin de la cobertura y, tambin como proyecto estratgico referido al mejoramiento de la calidad de la educacin para estas poblaciones a partir de la implementacin de modelos de educacin flexible. Si se revisa el concepto de poblacin vulnerable es clara la intencin de reducir el mbito de accin de la educacin como servicio a una relacin de educacin meramente subsidiaria. La vulnerabilidad es una situacin producto de la desigualdad que, por diversos factores histricos, econmicos, culturales, polticos y biolgicos (agentes cognitivos, fsicos, sensoriales, de la comunicacin, emocionales y psicosociales), se presenta en grupos de poblacin,
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impidindoles aprovechar las riquezas del desarrollo humano y, en este caso, las posibilidades de acceder al servicio educativo. (MEN, 2005, pp. 11) Para este caso en el grupo de poblacin vulnerable se cuenta a las comunidades tnicas (indgenas, afrocolombianos, raizales y el pueblo Rom), a los jvenes y adultos iletrados, a los menores con necesidades educativas especiales (con discapacidad o limitaciones o con talentos o capacidades excepcionales), a los afectados por la violencia (poblacin en situacin de desplazamiento, menores desvinculados, de los grupos armados al margen de la ley e hijos en edad escolar de adultos desmovilizados), a los menores en riesgo social (menores trabajadores, adolescentes en conflicto con la ley penal y nios, nias y adolescentes en proteccin), a los habitantes de frontera y a la poblacin rural dispersa. Es evidente que el modelo corresponde a la focalizacin del servicio educativo no del derecho para los ms pobres, volcando los esfuerzos administrativos hacia una poblacin que se satisface con lo mnimo y, desde all, aportar al mejoramiento de las condiciones de igualdad. Esto, en palabras de Rosa Mara Torres, ilustra uno de los dilemas sobre los cuales se funda la educacin para la diversidad hoy, y es precisamente el dilema diversidad desigualdad, en el que el concepto de diversidad puede conducir a no aceptar la desigualdad, es decir, la admisin pasiva del concepto de diversidad puede llevarnos al sometimiento que ejerce la presin de las diferencias sociales (Torres, Rosa Mara, 2000) Por otro lado tambin se pone en evidencia el nfasis en el fomento de acciones orientadas al desarrollo de competencias laborales, el bilingismo y el uso de nuevas tecnologas, lo que resta importancia al fortalecimiento de la oferta cultural de los y las estudiantes y pone a la educacin en una lgica que privilegia la formacin para las competencias laborales por encima de la educacin integral del sujeto. Otro efecto de esta tendencia ha sido, por ejemplo, la reduccin en la planta docente de maestros y maestras de educacin artstica y fsica y de orientadores(as) en los colegios, en razn de que no se consideran necesarios para los fines de la educacin. Estas disposiciones, en concordancia con el traspaso del modelo empresarial a la educacin, se refleja en indicadores que la hacen medible y comparable con estndares de calidad internacionales, pues como se mencion tambin, es este el objetivo central de la avanzada del modelo Revolucin Educativa, que asume la connotacin de gasto pblico y no de inversin social. Adicionalmente, el modelo incorpora la idea de calidad total orientado a lograr cero defectos, lo que se logra mediante un estricto control estadstico y la creacin de la competencia entre grupos para obtener aumentos en la productividad y la eficacia.
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Como complemento a esta tendencia los productos y servicios de la educacin se miden con una serie de indicadores que estandarizan la gestin educativa de las entidades locales, sin importar las desigualdades en la disponibilidad de recursos econmicos, condiciones sociales y personal cualificado, entre otras condiciones para ingresar a la competencia en paridad de condiciones. Dentro de las polticas establecidas por el Ministerio, de acuerdo con el Plan Sectorial de
Educacin 2006 2010, se determina la contratacin del servicio educativo en las entidades territoriales certificadas como estrategia para ampliar la cobertura, pertinencia y calidad de la educacin, poniendo especial nfasis en las poblaciones vulnerables, pero sin definir un plan de accin que haga posible de manera concreta la atencin a este tipo de poblacin, focalizndose exclusivamente en la ampliacin de cupos y en programas de flexibilizacin, ms no de un replanteamiento curricular. De acuerdo con las consideraciones arriba sealadas, se puede afirmar que existe una estandarizacin por lo mnimo en este caso, pues se equipara el mejoramiento de la calidad de la educacin a la implementacin de una serie de modelos de educacin flexible que no necesariamente estn dirigidos al total de los grupos considerados vulnerables.
4.3. Las 4A como en el camino de la construccin de indicadores Contrario al modelo anterior, basado en los preceptos de calidad, cobertura y eficiencia, se sitan las propuestas de indicadores que parten de la concepcin de la educacin como derecho humano fundamental y ms especficamente, desde la propuesta del modelo de las cuatro 4A acuado por Katarina Tomasevsky: Adaptabilidad, Asequibilidad, Aceptabilidad y Adaptabilidad, cada una de ellas correspondiente al cumplimiento de las obligaciones del estado frente a su vivencia y garanta:
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Tabla No 4. Obligaciones del Estado frente a los componentes Derecho Obligacin del Estado Derecho a la Obligacin de asequibilidad: debe haber instituciones y programas de enseanza suficientes, con maestros formados disponibilidad y otras condiciones (bibliotecas, servicios informticos, etc.) Derecho al Obligacin de accesibilidad: acceso al No discriminacin sistema Accesibilidad material (las escuelas cerca y con tecnologa) Accesibilidad econmica: educacin al alcance de todos. Derecho a la Obligacin de adaptabilidad: la educacin ha de tener flexibilidad para adaptarse a las necesidades de sociedades y permanencia comunidades en transformacin y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados. Derecho a la Obligacin de aceptabilidad: la forma y el fondo de la educacin, comprendidos los programas de estudio y los calidad mtodos pedaggicos, han de ser aceptables, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad.
Se trata de propuestas que sitan sus anlisis en el derecho y no en el servicio, aportando desde all elementos contundentes al debate nacional en torno al derecho a la educacin que son mencionados en diversos escenarios. No obstante, estas propuestas no han tenido eco en el nivel central del sector educativo, ni efectos transformadores para el Ministerio Nacional de Educacin. Inclusive, hay que reconocer que iniciativas que le apostaron con fuerza al debate no lograron filtrar la postura ministerial, lo que s ocurrira en el 2004 con la nueva propuesta poltica para Bogot que arroja actualmente varios de sus frutos que se contraponen de manera vehemente al curso de la educacin nacional. Es de anotar que este enfoque se asume tambin en las instituciones de control como la Procuradura (Informe sobre el Derecho a la educacin 2005) y en la Defensora del Pueblo que presenta sobre este marco el Decimoquinto Informe del Defensor al Congreso de la Repblica en el 2007. Resulta interesante para este estudio la manera como un modelo eficientista de la educacin es objeto de seguimiento desde la perspectiva del derecho, lo que ha logrado poner en evidencia falencias del sistema, convirtiendo a su vez estos informes en herramientas de exigibilidad. Como asuntos relevantes que muestran la abismal diferencia entre estas posturas, se destaca el hecho que en los criterios centrales de los indicadores elaborados en perspectiva de derechos
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humanos prima el fundamento de medida; es decir que mientras que los indicadores educativos convencionales tienen, generalmente como referente fundamental o razn de medida una meta establecida en un plan de desarrollo, el control del gasto pblico o la evolucin del sector, los indicadores en perspectiva de derechos humanos responden, de manera estricta, al contenido del derecho a la educacin y a las correlativas obligaciones del Estado derivadas de la Constitucin poltica, instrumentos, jurisprudencia y doctrina de los derechos humanos a nivel internacional12. Otro asunto ya documentado, se refiere al enfoque diferencial o criterio de no discriminacin que, conforme con los principios fundamentales amparados en acuerdos internacionales, debe ser un criterio permanente en todo proceso educativo. Se precisa tambin que los grupos poblacionales tradicionalmente discriminados, deben recibir entonces un trato preferente que garantice la inclusin permanente de perspectivas culturales y sociales heterogneas en el sistema. Finalmente, la no regresividad es el ltimo de los criterios necesarios para efectos de identificar el nivel de progreso y la no regresividad evolucin de las medidas tomadas por el Estado para garantizar el derecho a la educacin- los indicadores deben medir la evolucin de las polticas, con especial atencin en los progresos o retrocesos en la implementacin de los programas emprendidos (Prez, 2005, pp. 99). Aqu resulta interesante el hecho de que para el cuatrienio 2007 2010, desaparece el proyecto que se ha referenciado como ejemplo, Mejoramiento de la calidad educativa para poblaciones vulnerables y modelos educativos y en su lugar se da especial relevancia en el eje de calidad de la educacin bsica y media a los proyectos de evaluacin, gestin y desarrollo de competencias.
5. CONCLUSIONES
Los ltimos veinte aos en Colombia han trado profundos cambios entre los que se cuenta una transformacin acelerada del aparato Estatal. El montaje del nuevo Estado se ha presentado ante la
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Aqu se hace referencia a las obligaciones del Estado con relacin a la garanta del derecho a la educacin que comprende tres dimensiones, cuatro componentes y cuatro conjuntos de obligaciones. Las tres dimensiones son: el derecho a la educacin, los derechos en la educacin y los derechos por la educacin. A la primera responden la obligacin de asequibilidad (disponibilidad) y la obligacin de accesibilidad (acceso). La segunda dimensin se relaciona con la garanta de todos los derechos en la educacin; es decir, refiere a la obligacin de aceptabilidad. Y la tercera tiene que ver con el sentido de la educacin como promotora y multiplicadora de los dems derechos; es decir, es relativa a la obligacin de adaptabilidad.
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nacin como una alternativa de posibles soluciones educativas, pero en el fondo se agravaron las problemticas existentes y se sumaron suman otras como la segmentacin social del sistema. En principio, el nuevo proyecto poltico requera de transformaciones de fondo, culturales y sociales que iniciaron su proceso desde el discurso, derrotar los cimientos de un sistema educativo inspirado en el ideario liberal de los derechos universales mediante un discurso utilizado por el neoliberalismo que llevara a un enfrentamiento directo entre las nociones de desigualdad y equidad. Ms all del uso del trmino, las consecuencias se reflejaran en la sociedad misma, dado que la equidad estara encaminada a solucionar los problemas de desigualdad, situando el acento en los sectores vulnerables, con la justificacin que mediante la equidad, se podran identificar las diferencias y particularidades de la sociedad y otorgar as soluciones justas, situacin que llevara a la formulacin de polticas focalizadas que en ltimas no tienen una repercusin en la situacin generalizada de la poblacin, que ahondan las diferencias sociales y que fundamentan la segmentacin del sistema educativo. En el caso colombiano es evidente que desde la misma Constitucin y desde la Ley General de Educacin, las polticas focalizadas han terminado por desviar la educacin pblica y gratuita a los sectores ms pobres cuya determinacin se constituye mediante la estratificacin 1 y 2, las poblaciones campesinas, las personas con algn grado de discapacidad o condicin tnica, mientras que el grueso de la poblacin estara encargado de asumir los costos educativos o buscar otras alternativas como la educacin privada y subsidiada segn lo determine su capacidad socioeconmica. La ambivalencia en la formulacin de las leyes (Artculo 67 de la C.P., y Ley 115 de 1994), donde se establece la educacin como un derecho y a la vez como un servicio pblico fundamentan la focalizacin y abren legalmente las puertas a la intervencin del neoliberalismo en la educacin. Es as como la concepcin de la educacin como derecho universal se transforma en una categora de mercado, reduciendo las responsabilidades del Estado y naturalizando a su vez esta idea dentro de la sociedad. La desigualdad como categora de anlisis debe instaurarse desde el inters por buscar alternativas a la educacin como derecho fundamental y la realizacin del mismo y no como objetivo a ser superado mediante la equidad. En este marco, el acceso a la educacin en Colombia se convierte en una problemtica de anlisis si se tienen en cuenta los niveles de pobreza del pas. Los amplios ndices de desigualdad en la distribucin de la riqueza -el coeficiente Gini alcanz el 0,578% para el ao 2009- (Dane, abril de 2010), evidencian una situacin de pobreza generalizada que alcanza el
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60,9% de la poblacin total (Dane, 2010). Al confrontarse estas cifras con los diferentes cobros en matrculas, pensiones, canasta educativa y otros elementos bsicos para acceder al sistema educativo es evidente un panorama de desequilibrio. Esta situacin est directamente relacionada con los ndices de desercin que en el ao 2007 alcanzaron el 7,3% para preescolar; 6,4% para primaria y 4,3% para la media13, siendo el tema econmico (46%) la principal razn para abandonar los estudios, realidad que tambin se traslada a las poblaciones indgena y afrodescendiente (47% y 46% respectivamente).14 Esta situacin permite observar que existe una estrecha relacin entre la formulacin de la macropoltica, la situacin econmica de la poblacin y los ndices de desercin que se presentan, permitiendo concluir que efectivamente en Colombia son contundentes las condiciones de desigualdad en relacin con el acceso al sistema educativo. De la misma manera, los sectores subsidiado, oficial y privado que operan en el sistema educativo y la forma como se comportan en el tiempo son producto de las polticas que impulsan la privatizacin. El Estado ha abierto las puertas al fortalecimiento de instituciones privadas y subsidiadas que con los aos han proliferado y adquirido mayor fuerza, tomando distancia considerable respecto de la educacin oficial y del ideario educativo en el sentido del derecho. El sector subsidiado, creado por el Estado como estrategia para ampliar la cobertura, se ha convertido en un negocio de las firmas privadas que manejan los colegios en concesin. Los colegios privados de alto nivel que tienen la posibilidad de ofrecer a la clientela instituciones con una ptima dotacin se convierten en competidores de la educacin oficial, cuyas instituciones presentan en buena medida carencias en infraestructura, laboratorios y otros elementos necesarios para proceso de enseanza aprendizaje. En el mbito social, las diferencias en infraestructura y calidad se traducen en una creciente segmentacin del sistema educativo, ahondando las diferencias entre los grupos sociales y generando a su vez una cultura generalizada que privilegia la educacin privada sobre la oficial. Por otra parte, la misma educacin oficial en su interior no es homognea. Se presentan profundas desigualdades entre zonas rurales y urbanas, y entre zonas urbanas entre s dependiendo del alcance econmico e industrial de las mismas. Se observa, en cuestiones de nmero de instituciones,
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Datos tomados de Jaime Pieros Jimnez. Educacin Compromiso de Todos. Una mirada a las cifras de la educacin en Colombia 2002 2009. Bogot, mayo de 2010. 14 Datos tomados de Defensora del Pueblo, 2006.
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infraestructura y dotacin, una desatencin notoria producto de los recortes presupuestales destinados a la educacin oficial. Una visin ms amplia de esta situacin se resume en un sector privado fuertemente fortalecido, un sector subsidiado en progreso y una educacin oficial en detrimento. Todo ello, teniendo en cuenta tanto las polticas pblicas como la racionalizacin del gasto pblico destinado a la educacin oficial, que en Colombia se traduce en una tendencia a la privatizacin paulatina de la educacin en todos sus niveles. Circunstancia que entra en contradiccin con los pactos internacionales ratificados por el pas desde 1948 y las obligaciones adquiridas por el Estado como garante de los derechos fundamentales. Frente a esta situacin, el tema docente viene a sumarse como una problemtica que involucra el menoscabo del maestro desde lo laboral y desde su papel como actor poltico. La implementacin de un nuevo estatuto docente que desplaza al maestro como un profesional pedagogo y le otorga un papel funcional como prestador de un servicio, se traduce en una accin de desprofesionalizacin del docente como agente transformador de la escuela. En este momento es evidente una crisis generalizada de la formacin pedaggica, pues adems que el gobierno ha establecido cambios sustanciales a las escuelas normales superiores, otrora las principales formadoras de los docentes en el pas, las facultades de educacin en las universidades estn experimentando una reduccin significativa, dado que, segn el ltimo estatuto docente, cualquier profesional puede ejercer las labores docentes sin necesidad de una formacin pedaggica previa. Por otra parte, los salarios que se estipulan de acuerdo a las categoras, tampoco resultan ser un estmulo para la formacin en niveles superiores al pregrado. Se debe tener en cuenta tambin, que los niveles de desempleo aumentan el problema, pues la mayora de los profesionales no pedagogos ven en el ejercicio docente una probabilidad de trabajo que no encuentran en sus reas especficas de formacin, situacin que eleva los niveles de competencia y desestimula la opcin de tomar una carrera en pedagoga como opcin vocacional. Todas estas reflexiones, permiten concluir que efectivamente el momento por el que est pasando el sistema educativo en Colombia evidencia profundas desigualdades que se traducen en la prdida de la educacin como un acto humano, poltico, social y cultural, adems de la nocin de la misma como un derecho fundamental. En su lugar se establece cada vez ms la idea de la educacin como un acto econmico, no slo porque en s mismo estn en juego unas pautas comerciales de oferta y demanda, sino porque el Estado a travs de los indicadores y estndares de competencias
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reprograma la formacin bsica para que el individuo funcione como agente de la maquinaria y la legitime a su vez el sistema. Todas estas circunstancias han llevado, como es natural, al pronunciamiento de la sociedad civil que a travs del movimiento pedaggico, conformado por intelectuales universitarios y FECODE desde 1980 han encontrado oposicin y resistencia. De manera primordial es necesario aclarar que en Colombia este tipo de movimientos han tratado de desestimarse por parte de los gobiernos de turno, inicialmente anclados a los partidos tradicionales y posteriormente adheridos a la ola neoliberal. Si bien el movimiento logr introducir parte de sus demandas en la Asamblea Nacional Constituyente, de donde saldra la nueva Constitucin de 1991, y se establecieron a su vez los mecanismos para la participacin ciudadana, el ambiente neoliberal tambin obtuvo conquistas que se evidencian en el carcter limitado y consultivo de dicha participacin. De esta manera, las polticas que se han venido formulando en materia educativa continan teniendo un carcter estadocentrista y gubernamental que poco o nada reflejan los intereses de la ciudadana o de la accin popular. La dcada de los noventa se caracteriz tanto por el triunfo pleno del neoliberalismo, como por el creciente inters de los grupos de la sociedad en la movilizacin en contra de las polticas que este mismo Estado formula, pero a la par, las limitaciones cerraban las puertas a una incidencia real. Con mucho esfuerzo, el movimiento logr participar en la formulacin de la Ley General de Educacin, no sin escapar esta misma a los tintes neoliberales en las transformaciones que sufri en la Cmara de Representantes, posteriormente vinieron la promulgacin del Acto Legislativo 012 que modific las transferencias presupuestales a la educacin y el nuevo Estatuto Docente que termin enterrando los logros del anterior. Mientras el movimiento pedaggico se replanteaba las formas de hacer presin, surgieron otras formas, escenarios y expresiones de la sociedad civil que aunque no se rotulan bajo la denominacin de movimiento, s establecen lugares de oposicin ante las polticas gubernamentales. Se espera que se estn gestando subjetividades polticas que emprendan movimientos ms articulados que ms tarde busquen formas de incidencia. No obstante, en este momento la oposicin atraviesa por momentos de fragmentacin, la mediatizacin del pueblo por medio de los canales de televisin privados, de alta difusin y adscritos a las polticas neoliberales, se convirtieron en otra forma de combatir la cohesin social. La resistencia encuentra tambin otro obstculo en la forma en como se pronuncian, desde el discurso, las polticas de la llamada Revolucin Educativa, que tras los eufemismos de cobertura,
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calidad, pertinencia y permanencia ocultan un proyecto tecnocrtico que obedece a los intereses de la globalizacin y que en su continuidad en el tiempo se encuentra la etapa terminal de la educacin pblica, popular, gratuita, libre y abierta para todos y todas.
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Fuente tabla 1 y 2: Ministerio de Educacin Nacional. En: www.mineducacion.gov.co

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