Polticas Sociales: reflexiones acerca de su incidencia en las transformaciones de los arreglos familiares.

Silvia Rivero1 El objetivo de esta ponencia es analizar la relacin entre Poltica Social y Familia, en el entendido que los arreglos familiares se modifican en funcin de las transformaciones de la sociedad. En especial, las exigencias y oportunidades del modelo econmico hacen que las familias se organicen para dar respuesta a las mismas. Es de suponer, entonces, que las polticas sociales deberan ser un instrumento que acompae a estas transformaciones, tanto para facilitarlas como para compensar los desequilibrios que se producen en el proceso. A partir de este supuesto analizaremos como acompaan actualmente las Polticas Sociales las transformaciones de los arreglos familiares, bsicamente a partir de la situacin en Uruguay. Partiremos de una definicin clsica de familia planteada por Jelin (1999, 29): a partir de un sustrato biolgico ligado a la sexualidad y a la procreacin, se concibe a la familia como institucin social que regula, canaliza y confiere significado social y cultural a estas dos necesidades. Incluye tambin la convivencia, expresada en la idea de hogar y del techo: una economa compartida, una domesticidad colectiva, el sustento cotidiano, junto a la sexualidad legtima y a la procreacin. En esta familia clsica la divisin de tareas sigue lneas de gnero y de generaciones. Segn Jelin (1999) las tres dimensiones que incluye la definicin de familia, es decir: la sexualidad, la procreacin y la convivencia, han sufrido enormes transformaciones y han evolucionado en direcciones divergentes, con lo cual comenzamos a dudar de que estamos hablando cuando hablamos de familia. Tambin hay divisiones paralelas en la divisin del trabajo basados en criterios de gnero. Las divergencias en estas trayectorias llevan a una creciente heterogeneidad social. Esta multiplicidad de formas de familia y de convivencia,
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Licenciada y Master en Trabajo Social. Docente e investigadora en el Departamento de Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Repblica. Uruguay.

que a veces es interpretada como sntoma de una crisis de la familia, puede tambin ser vista como parte de los procesos de democratizacin y la extensin del derecho a tener derechos (inclusive al placer), con lo cual la idea de crisis se transforma. (29 30) Si tomamos la tradicin marxista2, entonces, la familia nuclear (en el sentido tradicional: conyugues e hijos solteros) se configura de acuerdo al modelo capitalista de produccin, relacionada al concepto de propiedad privada y a la forma de acceder a la misma. Es decir, se modifica las posibilidades de acceso a la propiedad privada, incorporando a la estamentaria o familiar otras posibilidades de acumulacin que permitiran a cualquier individuo generar los ingresos suficientes como para asentar una familia. Sin embargo, estas familias mantienen las relaciones internas de las familias extensas que predominaron en el marco de relaciones precapitalistas. Por lo tanto, las jerarquas se conservan y reproducen, siendo una especie de enclave retrgrado a pesar de los nuevos arreglos generados. En sntesis podemos sealar que la familia, como concepto genrico, puede ser considerada como una institucin que cumple con funciones elementales de sexualidad, de reproduccin, de acompaamiento, cuidado e instruccin de los hijos. A su vez, la familia es un elemento fundamental para la reproduccin de la cultura y las pautas de convivencia a nivel se la sociedad. Por tanto, tiene un papel relevante en los procesos de reproduccin de los valores de cohesin social. La relacin entre Familia y Poltica Social no siempre surge claramente debido fundamentalmente a que, en general, se define a la familia como espacio de las relaciones privadas, minimizando as sus relaciones en el espacio pblico y con la accin del Estado. Sin embargo, los procesos sociales tienen efectos especficos sobre las familias. A modo de sntesis tomaremos el punteo realizado por Arriaga (2001, 13) que plantea los siguientes procesos sociales y sus efectos sobre las familias:

La tesis sobre la Familia es analizada, bsicamente, en dos textos sobre la familia: en la obra de Engels El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado (1884) y en La sagrada familia (1845), obra de Marx y Engels.

Cambio en los procesos productivos: entre ellos el crecimiento econmico generado por la industrializacin, por el paso del trabajo rural al urbano; y actualmente por el trnsito a economas globalizadas y tercerizadas, con preeminencia de los mercados.

Modificacin en la composicin demogrfica: procesos de urbanizacin acelerada con aumento de la esperanza de vida, disminucin de los nacimientos y reduccin del tamao de la familia, que se expresa en cambios de la pirmide de edad de la poblacin.

Nuevas pautas de consumo y trabajo : aumento del acceso al consumo de bienes y servicios de las familias, cambios en las modalidades laborales: incremento de los sectores industriales y terciarios de la economa, incremento del trabajo remunerado femenino, de la informalidad y de la inestabilidad laboral.

Acceso masivo pero segmentado a bienes y servicios sociales : educacin, seguridad social y salud, que amplia la atomizacin y desigualdades sociales.

Segn Reuben (2001, 28 - 29) no obstante su notable naturaleza privada entonces, la familia se ve influida inevitablemente por factores de naturaleza pblica o colectiva () En la perspectiva de esta realidad dual de la familia, las transformaciones sociales, econmicas y polticas contemporneas la afectan de una manera compleja. No en forma de una determinacin directa, sino en forma de una contradiccin. () Los cambios en el entorno (en tanto impliquen rupturas de las relaciones establecidas entre sus elementos y entre stos y las formas familiares) generan fuerzas, o presiones, sobre la familia que se expresan por tanto, no como una variacin inmediata o automtica de su forma, sino como una discrepancia interna entre el comportamiento del entorno y el de la familia, cuyo resultado es la tendencia a que se modifiquen con el objeto de relacionarse ms orgnicamente, esto es sistmicamente. Ahora bien, estas modificaciones que permiten una relacin mas orgnica entre las exigencias del entorno y los arreglos familiares se realizan a travs de un proceso no lineal, con momentos de mayor magnitud de las discrepancias, lo cual tiende a presentarse como crisis, es decir como momento emergente que muestra ese proceso de continuidad y ruptura.

Entonces, qu papel tendran las Politicas Sociales en relacin a estos procesos? Andrenacci y Repetto (2006) plantean que las polticas pblicas que suelen ser presentadas como sociales, en la mayor parte del mundo capitalista contemporneo, incluyen a todas aquellas intervenciones pblicas que regulan las formas en que la poblacin se reproducen y socializan. Adems, protegen a la poblacin de situaciones que ponen en riesgo esos procesos o neutralizan los efectos no deseados de los mismos. Los autores entienden que en las intervenciones de las polticas sociales se pueden percibir tres grandes funciones o modalidades que, en la prctica, tienen efectos combinados aunque sean conceptualmente diferenciables. Estas funciones podemos resumirlas de la siguiente forma: a) Poltica de trabajo: 1) Polticas de generalizacin de las relaciones salariales y de regulacin del empleo y gestin del desempleo. 2) Regulacin del contrato de trabajo tendiente a consolidar ingresos monetarios y mejorar las condiciones de vida. 3) Sistema de seguros sociales colectivizando o estatizando los riesgos de la vida activa. b) Poltica de servicios universales: 1) Polticas de provisin de servicios de educacin y salud pblica por regulacin y/o gestin directa del Estado. 2) Polticas de provisin de servicios de infraestructura social bsica por regulacin y/ o gestin directa del Estado c) Poltica asistencial: Polticas de transferencia de bienes y servicios o ingresos monetarios; y de reinsercin tutelada en el mercado de trabajo para grupos de riesgo.

La intervencin que realiza la sociedad con el fin regular, proteger y neutralizar los efectos no deseados instrumentan. En primer lugar, entendemos que los procesos de regulacin de la sociedad responden, fundamentalmente a necesidades del modelo econmico, en tanto se requiere el disciplinamiento de los sujetos y de las poblaciones con el fin de asumir las necesidades de implementacin y desarrollo de este modelo. Los anlisis de Foucault sobre este tema resultan imprescindibles para entender estos procesos de disciplinamiento. Fundamentalmente, el concepto de biopoder donde el autor plantea las dos instancias de disciplinamiento control social que se han desarrollado a partir de las necedades de implementacin del modelo capitalista de produccin.. Foucault (2001) plantea que la disciplina fabrica cuerpos sometidos y ejercitados, cuerpos dciles. Por un lado aumenta la fuerza del cuerpo en trminos econmicos de utilidad y a su vez, disminuye las mismas fuerzas en trminos polticos de obediencia. No es tema de esta disertacin profundizar en las diferentes formas de disciplinamiento y control social, sin embargo es importante sealar que estas formas de regulacin son instrumentada por diferentes instituciones sociales: la escuela, el hospital, el cuartel, etc. Asi como tambin desde la Iglesia, la familia y ya mas en la actualidad, las organizaciones sociales que trabajan a nivel social. A estos procesos de disciplinamiento se asocia, a partir de la segunda mitad del S. XVIII, una nueva tecnologa de poder que no excluye a la primera, sino que la engloba, la integra, la utiliza implantndose en ella. Esta nueva tecnologa, definida por Foucault como biopoltica se dirige al hombre/especie, actuando sobre: Los comportamientos demogrficos, especialmente: reproduccin, natalidad, morbilidad. Controlando los riesgos poblacionales asociados al trabajo, como vejez, incapacidad, etc. Regulando la relacin entre la especie humana y su medio de existencia (geogrfico, climtico, hidrogrfico), tanto en lo que refiere al medio natural como al construido socialmente a travs de los procesos de urbanizacin, por ejemplo. puede analizarse desde la perspectiva de los fines para los cuales se

Estas dos tecnologas de poder se introducen con cierto desfasaje cronolgico pero funcionan en forma superpuesta: Una disciplinaria: centrada en el cuerpo, produce efectos individualizadores. Otra, centrada en la vida, reagrupa los efectos de masa propios de una poblacin, procura controlar su probabilidad o en todo caso compensar sus efectos. En segundo lugar, a esta lgica de disciplinamiento y control social asociada a las necesidades del modelo econmico, se opone la lgica poltica de lucha por el acceso a derechos y oportunidades. El proceso histrico de construccin de ciudadana ha sido una constante lucha desde las organizaciones de la Sociedad Civil (sindicatos, partidos polticos, movimientos sociales, etc) para acceder y mantener derechos individuales, polticos y sociales. Los actores sociales organizados implementan acciones sobre la sociedad en su conjunto, a la vez que presionan al Estado para la construccin de agenda pblica y de esta forma inciden en la generacin de polticas. En tercer lugar, tambin se interviene sobre las poblaciones que han quedado al margen de los procesos de adaptacin econmica y no cuentan con mecanismos de presin poltica similares a otros sectores sociales. Son los residuos, lo marginal, lo excluido. Es necesaria la implementacin de acciones que integren a estas poblaciones, aunque mas no sea en forma precaria y parcial, ya que su existencia aparece como peligrosa a la cohesin social. Como bien seala Auts (2004, 16) en las sociedades modernas, y esto a parir de las revoluciones polticas del siglo XVIII y de la revolucin industrial, existe una tensin entre el individuo libre en el marcado libre pero costreido dentro de las relaciones de trabajoy el ciudadano soberano en el orden poltico. () Cuando hablamos de exclusin estamos ante algo que implica ruptura del lazo. Detrs de esta conceptualizacin se cuestiona la propia cohesin social: que cosa asegura la cohesin social, y como devolver un sentido a la pertenencia de los individuos tanto como a su identidad? (Auts, 2004: 18).

Ahora bien, frente a estas lgicas de intervencin social, cules son las formas que adquieren las intervenciones sociales respecto a la familia en Uruguay? Para analizar este punto es necesario aclarar que solamente se toma para el anlisis aquella poltica donde expresamente plantea su orientacin a la familia. Esto no excluye que en Uruguay otras politicas atraviesan a las familias, pero son formuladas en trminos generales, como por ejemplo: poltica educativa, poltica de vivienda, polticas de reinsercin laboral, etc. Hasta el ao 2005, exista en Uruguay un Instituto nombrado como Instituto de la mujer y la familia dependiente del Ministerio de Educacin y Cultura. Este instituto no tuvo una actividad relevante, si bien participaba como un actor mas en algunas acciones organizadas en el marco de las organizaciones de mujeres, no tuvo un fuerte liderazgo en la realizacin de propuestas respecto al tema. A partir del ao 2005, con el primer gobierno progresista, se genera el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), pasando este Instituto a formar parte del mismo. Sin embargo, se produce una transformacin en su denominacin y en su contenido, pasando como instituto de las Mujeres (INMUJERES) Paralelamente, en el ao 2003 comienza a funcionar el Programa de Infancia, Adolescencia y Familia en el marco de un proyecto al alcance nacional financiado por el BID. Este proyecto se incluye tambin en el MIDES, pasando a formar parte de su estructura con el nombre INFAMILIA. A continuacin se transcriben textualmente los objetivos de este programa planteados en el informe de evaluacin y monitoreo 2009 (pag. 4 y 5).3 El Programa Infamilia Entre los aos 2005 y 2008 la lgica de ordenamiento de las ejecuciones de Infamilia estuvo estructurada en torno a cuatro grandes componentes, a saber: (i) Modelos Integrales de prevencin y atencin a nios/as y adolescentes de 0 a 17 aos y sus familias. (ii) Desarrollo, Participacin Comunitaria y Familiar.
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www.infamilia.gub.uy

(iii) Fortalecimiento institucional. (iv) Comunicacin Social. En esta etapa los programas llevados adelante han sido calificados como Programas funcionales de primera generacin. Ejemplos claros fueron en tal sentido la extensin de servicios del Plan CAIF, el Programa de Maestros Comunitarios y la Estrategia de Recreacin y Deporte -coejecutados con el Consejo de Educacin Primaria (CEP)-, el proyecto de formacin de Promotores en Salud Sexual y Reproductiva, el de Acompaamiento a Madres Adolescentes y los Espacios de Salud Adolescentes -con el Ministerio de Salud Pblica y ASSE-, el Programa de Aulas Comunitarias -coejecutado con el Consejo de Educacin Secundaria (CES)- y el Programa INFACALLE implementado en forma conjunta con el INAU. Infamilia se aboc a asegurar la sostenibilidad econmica y social de las acciones desarrolladas y al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los organismos asociados en la ejecucin. A partir del ao 2008 comenz una reestructuracin de Infamilia, en consonancia con los cometidos del Ministerio de Desarrollo Social, sobre todo en lo que respecta a la coordinacin de polticas sociales y la construccin de intersectorialidad. Result entonces fundamental el diseo y puesta en prctica del Plan de Equidad. De este modo el programa pas a sustentarse en tres grandes lneas que transversalizan las diversas acciones: (i) La Estrategia Nacional para la Infancia y Adolescencia 2010 2030 (ENIA) (ii) La Institucionalizacin de las acciones desarrolladas en el marco del Programa (iii) El Modelo de Gestin Territorial. (MGT) La Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) es un componente de la estrategia nacional de desarrollo y justicia social que constituye el Plan de Equidad y pretende condensar un conjunto de orientaciones programticas de largo plazo con vistas a asegurar a todos los nios y adolescentes el pleno ejercicio de sus derechos. La ENIA fue producto de un debate entre los actores de la sociedad civil y los partidos polticos. Dicho debate se apoy en la identificacin de los retos de sustentabilidad demogrfica, sustentabilidad social y sustentabilidad democrtica que el pas enfrenta en los prximos veinte aos en clave de polticas de infancia y adolescencia.

Por otra parte, desde finales del 2007 se comenz a hablar de resignificacin de la institucionalizacin y sostenibilidad, y ello se tradujo en acciones tendientes a dar continuidad a lneas de accin desarrolladas desde el ao 2005, las que en su gran mayora pasaron a formar parte del Componente Red de Asistencia e Integracin Social del Plan de Equidad. En este marco, ms que impulsar articulaciones bilaterales, el programa ha trabajado en la implementacin de acciones que convocan a varias instituciones. La instalacin de las Comisiones de Infancia y de Adolescencia del Plan de Equidad ha permitido un salto en calidad en el proceso de articulacin en la esfera de la sectorialidad (construccin intersectorial). Este paso a las multilateralidad ha dado lugar a los denominados programas de segunda generacin como el Programa Inter-In (ASSE, INAU, CEP e INFAMILIA), la implementacin del Carnet de salud adolescente y los proyectos Arrimate a la salud. En esta lgica es que Infamilia ha avanzado en la consolidacin del Modelo de Gestin Territorial (MGT), entendido como la gestin simultnea de procesos de promocin de la participacin ciudadana, articulacin y la gestin de la informacin en los niveles de la decisin poltica, la sectorialidad y el territorio. El modelo se basa en la concepcin de la gestin de las polticas sociales en base a tres ejes: (i) la articulacin, (ii) la participacin y (iii) la generacin y gestin social de la informacin y el conocimiento. En el 2009 Infamilia se aboc a dos lneas de accin centrales para el fortalecimiento del MGT: la formacin y asistencia tcnica para actores locales del Estado y la sociedad civil, y la consolidacin de un sistema de informacin para las polticas sociales locales. Este programa se instala en la estructura del MIDES y como dijimos anteriormente, surge a partir de la exigencia del BID para la implementacin de un programa dirigido a los nios y adolescente de los sectores mas cadenciados, donde se definen algunas acciones de trabajo con las familias de estos menores. Al incluirse en el Ministerio, adquiere otro estatus, donde no queda muy claro sus atribuciones especficas ya que las diferentes proyectos que desarrolla parecen ser suplementarios a organismos estatales preexistentes, como es el caso de las polticas de infancia que desarrolla el INAU (Instituto de la niez y adolescencia del Uruguay).

El programa parece estar orientado bsicamente a la poblacin a la cual se diriga en su inicio, nios y adolescentes carenciados. En todo caso, si efectivamente se realizan intervenciones con familias, las mismas surgen a partir de la necesidad de resolver asuntos relacionados con estas poblaciones que son, ademas, de nios y jvenes, poblaciones excluidas. No surge del anlisis general de las polticas sociales, la existencia de polticas que se dirijan a resolver o compensar los problemas surgidos de las transformaciones de los arreglos familiares para toda la poblacin. Solo se observan algunas acciones que se orientan a los sectores mas carenciados, o a sectores poblacionales especficos, segmentando el abordaje de algunas problemticas que, en muchas ocasiones, tienen su origen en la dinmica de funcionamiento familiar. Entonces, a modo de sntesis final, podemos decir que en Uruguay, las Polticas Sociales en trminos generales no han acompaado los procesos de cambio de los arreglos familiares, salvo en algunos programas orientados a los sectores carenciados. A modo de ejemplo podemos sealar algunos aspectos: No existen polticas educativas que acompaen la inclusin de la mujer al mercado de trabajo, a pesar de que este proceso se inicia en la dcada de los 70 y se continua y aumenta en el correr de las siguientes dcadas. No existe en Uruguay escuela de tiempo completo de acceso a los sectores trabajadores y medios. Si una familia desea o necesita que sus hijos esten en un horario extendido solo puede acceder a la oferta pblica si pertenece a los sectores mas carenciados, y solo accede a la oferta privada si puede abonar una cuota significativamente alta. No existen polticas demogrficas: el Uruguay es un pas con poca poblacin (no llega a los 3 millones y medio), donde apenas se mantiene los nmeros globales de la poblacin, siendo casi iguales la tasa de defuncin que la tasa de nacimientos. Donde el peso mayor de los nacimientos se concentra en los estratos socioeconmicos mas bajos, lo cual ha nos lleva a pensar que la reproduccin de la poblacin esta sostenida por los sectores mas carenciados del pas. Sin embargo, hace ya varios aos que las polticas de salud sexual y reproductivas se orientan a bajar la natalidad de las poblaciones mas carenciadas, sin proponer ningn tipo de

alternativa de incremento de la reproduccin de la poblacin poblacin en su conjunto.

orientadas a la

Para finalizar es importante sealar que en los ltimos aos se ha avanzado en forma significativa respecto a los temas de violencia domstica (aunque falte mucho todava) y en la bsqueda de equidad en las relaciones de gnero. Este avance ha sido producto de la lucha de las organizaciones de mujeres que han logrado incluir estos temas en la agenda pblica. Bibliografa Andrenacci, L ; Repetto, F (2006). Universalismo, cuidadana y Estado en la poltica social latinoamericana. Material del curso de Gerencia Social organizado por CIESU INDES BID. Montevideo Arriaga, Irma (2001). Familias latinoamericanas. Diagnstico y polticas pblicas en los inicios del nuevo siglo. Serie Politicas Sociales. CEPAL, Naciones Unidas. Santiago de Chile. Auts, Michel (2004). Tres formas de desligadura, en Karsz, Sal (coordinador) la exclusin: bordeando sus fronteras. GEDISA editorial, Barcelona. Foulcault, Miche (2001) Defender la sociedad. Curso en el Collge de France (1975 1976). Fondo de Cultura Econmica, Argentina. Jelin, Elizabeth (1997). La tensin entre el respecto a la privacidad y las responsabilidades del Estado, en Gnero, familia y polticas sociales, modelos para armar, Clara Fassler y otros, Ediciones Trilce. Uruguay. Reuben, Sergio (2001). Poltica Social y familia, en Luis Rosero editorial Poblacin al istmo 2000: familia, infraccin, violencia y medio ambiente. Centro Latinoamericano de poblacin. San Jos de Costa Rica.