Governo Federal Ministrio das Cidades Secretaria Nacional de Habitao

Poltica Nacional de Habitao

-Sistema Nacional de Habitao

INTRODUO
Ao longo do primeiro ano deste Governo, a Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades, responsvel pela formulao e proposio dos instrumentos para a implementao da Poltica Nacional de Habitao, buscou desenvolver os trabalhos de concepo e estruturao da estratgia para equacionamento do dficit habitacional brasileiro, tendo como ponto de partida o Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto Cidadania em 2000. Este documento apresenta, de forma sinttica, na parte 1, alm de uma sntese do diagnstico sobre o problema habitacional brasileiro nos ltimos dez anos, os princpios bsicos, os objetivos gerais e os principais componentes da nova Poltica Nacional de Habitao (PNH). Na parte 2 apresentado, de forma mais detalhada, o Sistema Nacional de Habitao (SNH), dividido nos Subsistemas de Habitao de Interesse Social e o de Mercado. Na parte 3 so apresentadas as propostas de implementao do SNH e da estratgia de transio.Em anexo, apresentada, ainda, a proposta de criao de uma Carteira de Investimento e Participaes, desenvolvida pela Diretoria do Fundo de Garantia do Tempo de Servio da Vice-Presidncia de Transferncia de Benefcios da Caixa Econmica Federal, no mbito do FGTS, maior e mais importante fonte de recursos para implementao da nova Poltica Nacional de Habitao. A partir do contedo deste documento, que teve como princpio reunir propostas com a inteno de provocar o debate, o Ministrio das Cidades considera importante a criao de grupo de trabalho interministerial com o objetivo de consolidar as estratgias e os conceitos at o momento desenvolvidos, e detalhar e aprofundar os procedimentos para sua implementao.

PARTE 1

1. Sntese do diagnstico sobre o problema habitacional e aes realizadas nos ltimos dez anos
O diagnstico dos programas habitacionais implementados nos governos anteriores (perodos 1992/2002) vis a vis as condies habitacionais quantificadas em termos do dficit quantitativo e qualitativo revela: O crescimento das necessidades habitacionais, nos ltimos dez anos, se apresenta em ndices muito superiores ao crescimento da populao em geral e essas necessidades se manifestam cada vez mais concentradas nas faixas de renda mais baixa, localizadas espacialmente, principalmente, nas regies metropolitanas. O dficit quantitativo tem se ampliado nas faixas de renda at 2 salrios mnimos , fenmeno que se verifica em todas as regies inclusive nas regies metropolitanas, representando, em 2000, cerca de 4,2 milhes de moradias, enquanto mostra-se com certa retrao nas faixas acima de 5 salrios mnimos, isto , em 1991, o dficit nesta faixa de renda representava 15,7% do total e, em 2000, passou para 9,5%. Esse fato evidencia o fracasso dos programas pblicos e a incapacidade dos mecanismos de mercado para o enfrentamento do problema bem com a absoluta necessidade de se encontrarem mecanismos de atendimento dirigidos s faixas de menor renda. Embora a concentrao do dficit seja sempre elevada na faixa de renda de at 2 salrios mnimos, existem significativas diferenas entre regies e categorias de municpios no que diz respeito caracterizao do problema habitacional. O nmero de domiclios com deficincias urbanas, sanitrias e de infra-estrutura da ordem de 10,2 milhes de moradias situadas em reas que necessitam de intervenes integradas de habitao, regularizao fundiria e saneamento. A escassa articulao dos programas habitacionais com os demais componentes das polticas de desenvolvimento urbano e social demonstra que a questo habitacional precisa ser enfrentada de forma articulada com as polticas urbana, fundiria e de saneamento. Este tipo de interveno requer estratgias e programas coordenados de acesso a terra urbanizada, ampliao das redes de infra-estrutura, urbanizao e regularizao de assentamentos informais. Os domiclios com problemas de inadequao fundiria chegam a ser da ordem de 1,5 milho. Alm deste problema h a insuficincia da oferta de terra urbanizada a preos acessveis para a populao de baixa renda. O acesso limitado a terra urbanizada um dos principais mecanismos de excluso social da populao de baixa renda. O nmero de domiclios vagos crescente (aumento de 55% em nove anos), enquanto a questo da obsolescncia das edificaes tende a se tornar cada vez mais grave, indicando a necessidade de se encontrar mecanismos para viabilizar a recuperao desses edifcios e destin-los locao ou para financiar a venda, colocando este estoque ocioso de moradias em circulao e uso. O acelerado crescimento das favelas na ltima dcada e a sua proliferao em cidades de porte mdio e pequeno so indicadores importantes do agravamento do problema 3

habitacional no pas e da necessidade de se equacionar uma estratgia abrangente para enfrent-lo. A proporo alcanada pelo acelerado crescimento das favelas, bem como dos cortios e loteamentos irregulares demonstra claramente que a produo informal de moradias precrias em assentamentos ilegais tem sido a forma hegemnica de soluo promovida pela prpria populao nas faixas de mais baixa renda. Esse encaminhamento do problema , antes de tudo, revelador do fracasso ou, pelo menos, do baixo alcance das polticas pblicas realizadas ao longo de dcadas em que o dficit vem se avolumando. fundamental a existncia de fontes permanentes de financiamentos destinados cobertura das aes promovidas pelo poder pblico, em volume suficiente para enfrentar a magnitude deste dficit. O poder pblico, aps um perodo de graves restries, em conseqncia da crise que se abateu sobre o FGTS, em decorrncia de vrios fatores (concesso exagerada de liberalidades aos muturios mais antigos, inadimplncias de estados e municpios tomadores de recursos, exposio em operaes e empreendimentos no concludos etc.) voltou a dispor de recursos financeiros para aplicar em habitao, como comprova o estado atual das disponibilidades exibidas pelo patrimnio liquido do FGTS, mas este acaba sendo utilizado em desacordo com distribuio regional do dficit e, para agravar, os programas habitacionais no tm atendido as faixas de renda mais baixa, destinando-se, em muito maior proporo, parcela da populao que menos tem necessidade dos recursos do FGTS. Com isso, os programas executados reforam o carter regressivo que caracteriza boa parte das polticas pblicas no Brasil, aprofundando a desigualdade e, com isso, acumulando novas iniqidades. Esse fato no somente demonstra que a parcela da populao que menos tem necessidade de utilizao dos recursos subsidiados obtm a maior parte dos recursos, quanto que, s linhas de crdito voltadas para as famlias de mais baixa renda so restritas e tendem a se deslocar para as faixas de renda mais alta. Este fato, a par de demonstrar a inadmissvel inverso representada pelo fato de que os recursos subsidiados ou de menor custo financeiro originrios do FGTS acabam sendo apropriados pelas famlias menos necessitadas, se desdobra num corolrio ainda mais grave, uma vez que, naqueles raros casos em que tem se conseguido promover o acesso das populaes de menor renda aos financiamentos, muitas vezes estes beneficirios acabam sendo deslocados pelo poder aquisitivo das famlias de renda mais elevada, cuja capacidade de barganha os faz presa fcil para suas ofertas. E, no bastassem tais gravames, contribuem os critrios de anlise de risco e as dificuldades de super-las por parte das famlias de mais baixa renda, fazendo com que os menos necessitados se apropriem das sobras que invariavelmente se acumulam a cada ano em mos do agente operador do FGTS, autorizando-o a aceitar tomadores de renda mais elevada, para que suas metas de aplicao possam ser cumpridas. O principal programa, com recursos do FGTS, o Carta de Crdito Individual, com forte concentrao na aquisio de imvel usado (em valor global contratado) e no financiamento de material de construo (em nmero de contratos). Em ambos, um trao comum: a excessiva pulverizao das aplicaes e a sua desvinculao e, em certa medida, descompromisso com a promoo de solues habitacionais subordinadas a uma poltica pblica mais completa e articulada com os demais componentes (poltica urbana etc.). Mas, alm disso, os financiamentos ao imvel usado pouco contribuem para a ampliao da oferta e quase nada ajudam na reorientao dos investimentos praticados, deixando de gerar o impacto compatvel e desejvel, especialmente quando cotejado com o seu volume. As restries que seguem prevalecendo no mbito dos financiamentos ao setor pblico inviabilizam programas de urbanizao, em particular os destinados complementao da 4

infra-estrutura, uma vez que as intervenes nesse campo so tpicas seno exclusivas do poder pblico. Os programas no mbito da Unio no esto articulados com outros equivalentes nos planos estadual e municipal, gerando disperso de recursos e sobreposio de iniciativas. A ausncia de financiamento de mercado para as faixas de renda que tm capacidade de paglos pressiona os recursos subsidiados e o FGTS. A despeito da escassez de estudos aprofundados e at mesmo de informaes sistematizadas com origem em fontes confiveis que permitam o conhecimento e uma avaliao mais adequada das condies de funcionamento da administrao pblica na imensa maioria dos municpios brasileiros e de uma parcela significativa dos estados no que tange ao equacionamento dos problemas urbanos e, em particular, do enfrentamento das questes da moradia, sabido que de modo geral esses entes no dispem de estruturas especializadas dedicadas ao tratamento dessa matria e, no raro, quando revelam algum grau mais adequado de dedicao organizacional e administrativa ao assunto, o fazem por intermdio de vises defasadas cristalizadas em pessoal pouco afeito aos desafios que precisam ser enfrentados, que acabam propondo encaminhamentos equivocados, quase sempre em desacordo com as necessidades da populao e, mais das vezes, em flagrante desalinhamento com as premissas bsicas da gesto urbana, com a legislao de controle do uso e ocupao e, com freqncia, produzindo impactos urbansticos e ambientais negativos. No mbito dos Municpios de grande porte comum a diviso de competncias de quem lida com a questo habitacional e de quem cuida do planejamento territorial e controle do uso do solo gerando graves problemas de desarticulao, de desvinculao entre decises de polticas setoriais e poltica territorial. As reas metropolitanas, apesar de concentrarem grande parte da pobreza, das carncias habitacionais e de problemas relativos ao desenvolvimento urbano no pas no possuem uma articulao efetiva entre a instituio Estado e instituio Municpios que resultem em polticas conjuntas, metas e objetivos comuns de desenvolvimento e de enfrentamento das questes da metrpole. Nas ltimas duas dcadas o SBPE vem apresentando queda significativa nas unidades contratadas refletindo diminuio continuada das disponibilidades ofertadas pela caderneta de poupana, decorrente da sua pouca atratividade e, ainda, da exagerada flexibilidade assegurada aos agentes captadores no tocante ao cumprimento das exigibilidades de aplicao e, isso no bastasse, associada ao seu carter de aplicaes revestidas na prtica de liquidez diria, redundando em inadequao perante os retornos de largo prazo representados pelo crdito imobilirio que seria concedido na ponta oposta da captao. Por outro lado, os fundos de investimento assumiram papel preponderante na disputa pela liquidez dos aplicadores, oferecendo garantias expressivas e maior remunerao, tornando a caderneta ainda menos atraente. H pouco, algumas recentes medidas governamentais de estmulo ao funcionamento mais ativo do SBPE em direo ao crdito imobilirio e a perspectiva de que a remunerao das cadernetas possa se tornar mais atraente em funo de previsveis quedas por ocorrer na taxa de juros de referncia, acabaram por resultar num crescimento das captaes nesse ativo e num aumento visvel nas operaes de financiamento imobilirio.

Parte 2
2 Poltica Nacional de Habitao
A nova Poltica Nacional de Habitao, de modo coerente com a Constituio Federal, que considera a habitao como um direito do cidado, com o Estatuto da Cidade, que submete a propriedade funo social e com as diretrizes que orientam o atual governo, baseadas na incluso social, participao e gesto democrtica, apresenta diferentes aspectos, que compostos e articulados entre si, constituem o conjunto de seus principais componentes. Compem a Poltica Nacional de Habitao, o Sistema e o Plano Nacional de Habitao, o Plano de Capacitao e Desenvolvimento Institucional e o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da rea habitacional. A poltica fundiria para a habitao, articulada poltica urbana tem um papel estratgico na implantao da Poltica Nacional de Habitao. A poltica fundiria dever estabelecer as bases para a implementao das polticas de desenvolvimento urbano no mbito dos municpios, capazes de viabilizar a implementao de programas habitacionais. elemento bsico desta poltica a implementao de instrumentos como os plano diretores municipais que garantam a funo social da propriedade urbana e de instrumentos de regularizao fundiria e de acesso a terra urbanizada, e a reviso da legislao urbanstica e edilcia. Outro componente importante contemplado pela Poltica Nacional de Habitao a implementao de medidas voltadas modernizao da produo habitacional, a cargo da Secretaria Nacional de Habitao, por meio do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade do Habitat - PBQP-H. Entre os principais aspectos tratados por este Programa encontram-se a garantia da qualidade, produtividade e integrao de sistemas na cadeia produtiva, o investimento em inovao, desenvolvimento tecnolgico e modernizao gerencial, e programas de formao e qualificao profissional e de segurana do trabalhado. Uma poltica de locao de imveis outro aspecto a ser definido na Poltica Nacional de Habitao. necessrio viabilizar mecanismos legais, institucionais e financeiros capazes de incentivar e dar segurana ao mercado de locao para disponibilizar parte do grande estoque ocioso de imveis existentes nas cidades brasileiras. A Poltica Nacional de Habitao tem ainda como um de seus principais compromissos, a proposio de medidas para o equacionamento dos problemas dos contratos de muturios do Sistema Financeiro da Habitao, que sejam compatveis com as condies de pagamento dos muturios que se encontram nesta situao. A poltica de desenvolvimento institucional e capacitao componente essencial da PNH para viabilizar a implementao, de forma descentralizada, da poltica nacional de habitao, requerendo estruturao institucional de estados e municpios, a capacitao de agentes pblicos sociais, tcnicos e privados. O sistema de informao, monitoramento e avaliao da rea habitacional tambm um componente de grande importncia para garantir um processo permanente de reviso e redirecionamento da poltica habitacional e de seus programas. So aspectos centrais deste componente o desenvolvimento de uma base de informaes, monitoramento dos projetos e programas, a avaliao permanente dos programas e da poltica, de forma articulada aos demais temas da poltica de desenvolvimento urbano. O presente documento apresenta de forma mais detalhada o Sistema Nacional de Habitao, que estabelece as bases do desenho institucional proposto e a articulao financeira da Poltica Nacional de Habitao, incluindo a criao dos subsistemas de habitao de interesse social e de mercado.

Quanto ao Plano Nacional de Habitao, a ser desenvolvido sob coordenao da Secretaria Municipal de Habitao, devero ser estabelecidas metas de mdio e longo prazo, linhas de financiamento e programas de proviso, de urbanizao e de modernizao da produo habitacional de mbito nacional a serem implementados, definindo as prioridades regionais de interveno e os critrios para a distribuio regional de recursos de acordo com perfil do dficit habitacional. Em paralelo, estados e municpios devero ser estimulados a desenvolverem seus planos habitacionais, articulados com os planos diretores, estabelecendo estratgias especficas para o equacionamento do dficit em nvel local.

2.1 - Princpios
A nova Poltica Nacional de Habitao seguir os seguintes princpios: Moradia digna como direito e vetor de incluso social garantindo padro mnimo de qualidade, infra-estrutura bsica, transporte coletivo e servios sociais; Funo social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos de reforma urbana possibilitando melhor ordenamento e maior controle do uso do solo de forma a combater a especulao e garantir acesso a terra urbanizada; Questo Habitacional como uma Poltica de Estado; poder pblico agente indispensvel na regulao urbana e do mercado imobilirio, na proviso da moradia e na regularizao de assentamentos precrios; Gesto democrtica com participao dos diferentes segmentos da sociedade possibilitando controle social e transparncia nas decises e procedimentos; Subordinao das aes em habitao poltica urbana de modo atrelado com as demais polticas sociais e ambientais.

2.2 - Objetivos Gerais

A Poltica Nacional de Habitao deve perseguir os seguintes objetivos bsicos: Universalizar o acesso moradia digna em um prazo a ser definido no Plano Nacional de Habitao levando-se em conta a disponibilidade de recursos e a capacidade operacional; Implementar uma poltica de planejamento de cidades destinando em seus planos diretores imveis desocupados e reas infraestruturadas, adequadas para proviso de programas habitacionais de interesse social; revertendo dessa forma a lgica de segregao social e espacial; Enfrentar o problema habitacional de forma articulada com as polticas fundiria, de saneamento e de transporte e em consonncia com as diretrizes de poltica urbana; Fortalecer o papel do Estado na gesto da Poltica e na regulao dos agentes privados; Concentrar esforos e canalizar, de forma articulada, recursos no onerosos dos trs mbitos de governo no enfrentamento dos problemas habitacionais; Promover o atendimento populao de baixa renda, aproximando-o ao perfil do dficit qualitativo e quantitativo; 7

Estimular o mercado para atender as faixas de renda mdia evitando que existam faixas de renda desprovidas de financiamento; Buscar a expanso do crdito habitacional, ampliando fontes de recursos existentes e criando ambiente de mercado estvel; Facilitar e baratear o acesso a terra urbanizada e ao mercado secundrio de imveis (preferencialmente os imveis desocupados); Promover o desenvolvimento tecnolgico na rea da construo civil para reduzir custos; ampliar a produtividade e melhorar a qualidade do produto; e Gerar empregos e renda dinamizando a economia apoiando-se na capacidade que a indstria da construo apresenta em mobilizar mo de obra, utilizar insumos nacionais sem a necessidade de importao de materiais e equipamentos e contribuir com parcela significativa do PIB..

2.3 - Estratgias
A implementao de uma nova Poltica Nacional de Habitao indispensvel para atingir os objetivos traados. A estratgia proposta parte do pressuposto que deve ser criado um Sistema Nacional de Habitao que possibilite uma ao articulada entre Unio, estados e municpios, de modo a evitar a disperso de recursos e a fragmentao de programas e projetos, e que se promova a integrao entre a poltica habitacional e as polticas de planejamento territorial e fundiria e saneamento, a ser coordenada pelo Ministrio das Cidades. So cinco os eixos estratgicos necessrios para garantir a implantao da nova Poltica Nacional de Habitao - PNH: articulao entre as diferentes fontes de recursos fortalecimento institucional poltica fundiria para habitao modernizao da produo habitacional Estruturao de linhas de financiamento 2.3.1 - Mobilizao e articulao de recursos Para mobilizar e articular os recursos necessrios promover o atendimento populao de baixa renda, necessrio viabilizar fontes no onerosos, dos trs nveis de governo, para garantir o subsdio, potencializar a utilizao do FGTS e estimular o mercado no atendimento s faixas de renda mdia, expandindo o crdito habitacional e ampliando as fontes de recursos existentes. Para tanto, necessrio implementar as seguintes aes: Estruturar o Sistema Nacional de Habitao de forma a segregar o atendimento da habitao de interesse social e de habitao de mercado Viabilizar fontes permanentes de recursos privados e pblicos Ampliar a destinao de recursos no onerosos para garantir o subsdio, a serem canalizados para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e fundos estaduais e municipais; 8

Potencializar a utilizao do FGTS para o financiamento habitacional, focando sua aplicao na populao de menor renda, onde est concentrado o dficit habitacional, com utilizao de parcela de recursos para subsidiar famlias cujos rendimentos no lhes possibilita assumir integralmente os custos de um financiamento; Compor recursos onerosos e no onerosos, de modo a atingir a parcela da populao de baixa renda que no so atendidas pelos programas financiados com recursos do FGTS. Estimular a poupana voltada para a habitao e implantar novos mecanismos de captao de recursos no mercado de capitais, desonerando o poder pblico do atendimento classe mdia. Garantir segurana jurdica ao investidor; Articular fontes de recursos e produtos habitacionais de modo a oferecer um leque de alternativas de linhas de financiamento e de atendimento; Transferir recursos no onerosos na forma de transferncia de renda (bolsa moradia) para atender a parcela de populao sem capacidade alguma de arcar com os custos de moradia, identificada como pertencente faixa de populao abaixo da linha de pobreza.

2.3.2 - Fortalecimento institucional A discrepncia de organizao institucional presente nas unidades da federao e entre municpios do pas, coloca a necessidade de se direcionar aes e esforos na construo de instituies fortes e na capacitao dos agentes que implementaro a PNH, aspecto indispensvel para a cooperao entre os trs nveis de governo e para a interlocuo com os agentes privados. Essas aes podem ser subdivididas em: Organizao e fortalecimento institucional no mbito nacional: Fortalecer o Ministrio das Cidades como rgo gestor da Poltica Nacional de Habitao; Consolidar o Conselho Nacional das Cidades e o Comit Tcnico de Habitao como instncia de pactuao entre o governo e a sociedade das principais diretrizes e aes relativas a poltica Nacional de Habitao; Criar o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social; Criar uma entidade de fiscalizao e regulamentao do financiamento habitacional, dirigida a habitao de mercado e de interesse social; Elaborar e implementar o Plano Nacional de Habitao; Aprovar e implementar novo marco legal dando amparo jurdico nova poltica nacional de habitao;

Organizao e fortalecimento Institucional no mbito estadual e municipal por meio das seguintes aes: Incentivar a cooperao entre os nveis federal, estadual e municipal buscando instituir mecanismos indutores de adeso ao Sistema Nacional de Habitao; Estimular a criao, estruturao e/ou fortalecimento de rgos especficos de formulao, implementao e coordenao das polticas estaduais e municipais de Habitao

Estimular a criao de estrutura institucional de acordo com as peculiaridades locais, com o objetivo de articular as polticas setoriais e de desenvolvimento urbano Estimular a criao de fundos e conselhos estaduais, regionais e municipais afetos s questes urbanas e habitacionais; Apoiar a elaborao de planos diretores municipais com nfase na aplicao dos instrumentos de reforma urbana em consonncia com o Estatuto da Cidade; Apoiar a elaborao de planos habitacionais compatveis com os planos diretores municipais; Apoiar a capacitao de tcnicos e o desenvolvimento institucional dos rgos responsveis pela poltica habitacional no mbito estadual e municipal. Formar rede de agentes financeiros cumprindo papis diferenciados no Subsistema de Mercado: bancos mltiplos, companhias hipotecrias, companhias securitizadoras, cooperativas de crdito habitacional; Incentivar a constituio de agentes promotores privados; Incentivar a constituio de agentes promotores pblicos no estatais (cooperativas e associaes de moradores) com a finalidade de organizar empreendimentos e reunir a demanda; Capacitar agentes tcnicos do setor privado e de organizaes no governamentais.

Organizao e fortalecimento Institucional no mbito do setor privado

2.3.3.- Poltica fundiria para a habitao A poltica fundiria para a habitao (em articulao com o componente Planejamento Territorial e Poltica Fundiria da Poltica de Desenvolvimento Urbano) tem um papel estratgico na implementao da Poltica Nacional de Habitao. Para responder ao objetivo de viabilizar a proviso habitacional para a populao de baixa renda em terras urbanas consolidadas, dotadas de infra-estrutura e bem localizadas em relao oferta de empregos e oportunidades de desenvolvimento humano, a Poltica Nacional de Habitao prope: a articulao com a poltica urbana, em particular com o planejamento territorial e poltica fundiria, centrados na adoo de instrumentos de manejo do solo urbano que incentivem a disponibilizao de terra urbana consolidada por parte dos planos diretores municipais, leis de parcelamento do solo e legislao complementar a adoo de critrios e condicionantes para a transferncia de recursos no onerosos e subsdios, adoo por parte dos municpios dos componentes de poltica territorial acima mencionados a adoo de critrios de insero urbana como diretrizes para a aprovao de projetos habitacionais destinados populao residente em zonas urbanas, evitando a implementao de conjuntos fora do permetro urbano, em zonas rurais ou zonas de expanso urbana ainda no dotadas de infra-estrutura.

Por outro lado, para responder aos objetivos de urbanizar e reconhecer os direitos de posse dos assentamentos populares j existentes que apresentem condies ambientais, geotcnicas e de segurana de consolidao, por meio da implementao de melhorias habitacionais e urbansticas, a Poltica Nacional de Habitao contempla:

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investimentos necessrios para urbanizao, eliminao de risco e erradicao de deficincias sanitrias e de infra-estrutura nos assentamentos; articulao com a poltica nacional de regularizao fundiria, viabilizando, em todas as intervenes de urbanizao e consolidao de assentamentos precrios, a plena regularizao urbanstica, ambiental e jurdica do assentamento; estmulo adoo pelos municpios de programas de regularizao fundiria como componentes de suas polticas habitacionais e de planejamento territorial; articulao das aes e projetos de urbanizao realizados no mbito da PNH (subsistema de HIS) com os componentes de planejamento territorial e poltica fundiria, de forma a garantir sua insero urbana plena e sustentabilidade no tempo. garantir que sejam reconhecidos os direitos de posse, por meio de ttulos de concesso especial e demais formas previstas na legislao, para fins de financiamento pelas agncias de crdito.

2.3.4 - Modernizao da produo habitacional Para atingir o objetivo de elevar o padro de qualidade e produtividade na construo civil e, por conseqncia a reduo de custos, a Poltica Nacional de Habitao deve buscar: estimular a inovao e o fortalecimento e ampliao da rede laboratorial e de prestao de servios, bem como a aperfeioamento da estrutura institucional para a aprovao de produtos e componentes inovadores; estimular a implementao de programas evolutivos de aperfeioamento da qualidade e aumento da produtividade por parte da construo civil; incentivar a elaborao, reviso e adoo de normas tcnicas e indicadores de qualidade, considerando, igualmente, a lgica de subsistemas integrados e a necessidade de flexibilizao para adoo de novos mtodos construtivos; ampliar o do uso de produtos e servios em conformidade com as normas tcnicas; apoiar medidas de racionalizao da estrutura tributria da cadeia produtiva da construo civil de modo a compatibiliz-la lgica de subsistemas construtivos e a um regime de tributao que evite a incidncia em cascata; estimular uma integrao maior da cadeia produtiva, centrado no produto final, com vistas a uma elevao da competitividade sistmica da cadeia produtiva com impactos diretos sobre a produo habitacional e produo em escala sistemas inovadores, de melhor qualidade, com elevao de produtividade e maior eficincia no repasse dos ganhos de produtividade ao preo final da moradia; especializao da mo-de-obra vinculada ao segmento formal e para o segmento da construo auto-gerida a profissionalizao do empreendedor de moradias, capacitao de pequenos e mdios empreendedores prestadores de servios, alm da capacitao da mo-de-obra associada ao segmento varejista e aplicadores, visando uma racionalizao e conformidade dos produtos utilizados na construo auto-gerida; estimular a adoo de medidas que ampliem a segurana e qualificao do trabalhador da indstria da construo; estimular a adoo de procedimentos desburocratizados de aprovao de projetos; apoiar autogesto na produo de moradias, evidenciando um esforo na direo da industrializao, reduo do desperdcio com impacto direto no meio ambiente e a capacitao profissional para a operao e gesto de obras.

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2.3.5 - Estruturao de linhas de financiamento A nova PNH dever estabelecer linhas de financiamento habitacional, composta por recursos oriundos das diferentes fontes presentes no Sistema Nacional de Habitao, capazes de contemplar o amplo conjunto dos segmentos sociais onde exista demanda por moradia. Buscarse- evitar, assim, a existncia de faixas de renda no atendidas, o que torna necessrio estabelecer um contnuo entre as solues oferecidas no subsistema de HIS e de Mercado. Evidentemente, a ampliao do atendimento nas faixas de baixa renda, onde o dficit quantitativo e qualitativo se concentra, deve ser prioritria, requerendo linhas de financiamento subsidiadas. As linhas de financiamento devem ser especficas para cada tipo de problema habitacional e reguladas de acordo com as caractersticas da demanda e do custo dos recursos investidos. Considerando que o pas apresenta uma significativa diversidade regional, tanto em relao aos custos de produo da moradia como em relao os rendimentos e oramentos da populao demandatria necessrio criar faixas de atendimento que no sejam estabelecidas de forma genrica por nvel de renda expresso em salrios mnimos mas que esteja estabelecida de acordo com a capacidade de pagamento dos beneficirios em relao aos custos dos financiamentos fornecidos pelas diferentes fontes.

SISTEMA NACIONAL DE HABITAO

O Sistema Nacional de Habitao compe-se de dois subsistemas distintos: o subsistema de habitao de interesse social e o subsistema de habitao de mercado. No cabe no desenho do novo Sistema apresentado, a definio de uma linha de corte rgida, para distinguir com rigorosa nitidez as fronteiras entre os potenciais beneficirios e/ou clientes do atendimento por um ou outro dentre os dois subsistemas. As famlias de at 3 SM e de 3 at 5 SM sero objeto de atendimento por programas especficos com o uso dos instrumentos proporcionados pelo Sistema de Habitao de Interesse Social. Da mesma forma que as faixas de Renda de 5 at 10 SM e acima de 10 SM devero obter acesso atravs dos instrumentos de mercado. Em ambos sistemas devero ser levados em conta as diferenas regionais e o perfil da demanda. Nesta perspectiva e para alcanar o objetivo de universalizao proposto pela Poltica Nacional de Habitao importante que no haja lacuna de atendimento entre os dois subsistemas, que resultaria em parcela da populao desprovida de alternativas habitacionais. Caber ao Ministrio das Cidades definir critrios que orientem a definio dos limites entre os dois subsistemas e a periodicidade de sua reviso. Sob o aspecto das fontes e da destinao de recursos, os dois sistemas mantm ntida segmentao. As fontes de recursos para o Subsistema de Mercado esto baseadas na captao via cadernetas de poupana e demais instrumentos de atrao de investidores institucionais e pessoas fsicas, tais como os relacionados ao fortalecimento e ampliao da presena no mercado de capitais dos ttulos securitizados lastreados em recebveis imobilirios, e outras modalidades, enquanto o Subsistema de HIS ser movimentado por recursos do FGTS e do FNHIS e, ainda, os provenientes de outros fundos como o FAR (Fundo de Arrendamento Residencial) e o FDS (Fundo de Desenvolvimento Social), cabendo assinalar que, nestes dois ltimos casos, se est falando de fundos datados, com prazo de extino da sua existncia j previamente estabelecidos, mas cuja relevncia no momento atual no pode ser ignorada, especialmente em face da grande escassez de recursos que precisaro ser orientados para a cobertura de subsdios, perante as pesadas restries fiscais hoje preponderantes e diante da imensa quantidade de

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famlias cujo atendimento somente ser viabilizado com a destinao de um grande volume de recursos subsidiados. 3.1 - Desenho institucional do Sistema Nacional de Habitao

Poltica Nacional de Habitao

Sistema Nacional de Habitao

ANAHAB

Subsistema de Financiamento de Habitao de Interesse Social

Subsistema de Financiamento de Habitao de Mercado

FGTS

FNHIS

Outros Fundos

Poupana

Mercado de capitais

O Sistema Nacional de Habitao ser composto pelos seguintes rgos com atribuies especficas e complementares: 3.1.1. - Ministrio das Cidades O Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Habitao SNH, rgo central responsvel pela formulao da Poltica Nacional de Habitao, que deve ser articulada com a poltica nacional de desenvolvimento urbano e com as polticas ambientais e de incluso social. Em especfico, caber ao Ministrio: I definir as diretrizes, prioridades, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Habitao dentre eles, o Plano Nacional de Habitao; II elaborar o marco legal da Poltica Nacional de Habitao e do Sistema Nacional de Habitao; III elaborar critrios e regras para aplicao dos recursos no Sistema Nacional de Habitao incluindo a poltica de subsdios IV coordenar a implementao do Sistema Nacional de Habitao; V oramentos, planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos a serem aplicados em habitao; 13

VI- oferecer subsdios tcnicos criao de fundos e respectivos conselhos estaduais, do Distrito Federal, regionais e municipais com o objetivo de incentiv-los a aderirem ao SNHIS; VII firmar termos de adeso ao SNHIS com Estados e Municpios; VIII instituir sistema de informaes para subsidiar a formulao, implementao, acompanhamento e controle das aes no mbito do SNH, incluindo cadastro nacional de beneficirios das polticas de subsdios. IX gerir o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social ouvido o Conselho do fundo 3.1.2 - Conselho Nacional das Cidades Com base no Decreto n 5031/2004 caber ao Conselho Nacional das Cidades, rgo colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio das Cidades, as seguintes atribuies em relao Poltica Nacional de Habitao: I propor diretrizes, prioridades, estratgias, instrumentos e normas da poltica; II - subsidiar o Ministrio das Cidades na elaborao da Poltica e do Plano Nacional de Habitao; IV acompanhar e avaliar a implementao da Poltica Nacional de Habitao; V recomendar as providncias necessrias ao cumprimento dos objetivos da poltica. 3.1.3 - Ao Conselho gestor do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS compete: I estabelecer diretrizes e critrios de alocao dos recursos do FNHIS, observada a Poltica e o Plano Nacional de Habitao; II aprovar oramentos e planos de aplicao e metas anuais e plurianuais dos recursos do FNHIS; III deliberar sobre as contas do FNHIS. 3.1.4 - Ao Conselho Curador do FGTS caber: I aprovar os oramentos anuais para a aplicao dos recursos do FGTS, incluindo o montante de subsdio, de acordo com a poltica definida pela ministrio e respeitando a sustentabilidade do recursos do FGTS; II o CCFGTS apreciar as alteraes a serem propostas pelo Ministrio das Cidades e dar diretrizes ao agente operador para a adequao dos atuais programas do Fundo s diretrizes da Poltica nacional de habitao; III viabilizar fontes estveis de recursos para a realizao da poltica de HIS. A implementao da Poltica Nacional de Habitao e dos programas definidos pelo Ministrio das Cidades conduz de forma muita clara e necessidade de interlocuo do Ministrio das Cidades com outros Conselhos para estabelecer e regular as interfaces relacionadas com aspectos financeiros e de gesto do SNH.

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3.1.5 Demais Conselhos Alm do CCFGTS, outros conselhos tambm se relacionam com o SNH, deliberando sobre os recursos que sero destinados a habitao, como, o Conselho do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAZ, o Fundo de Desenvolvimento Social - FDS e o Conselho Curador do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. 3.1.6 - Agncia Nacional de Regulao do Financiamento Habitacional ANAHAB Ao delegar ao Banco Central do Brasil e ao Conselho Monetrio Nacional a regulao dos assuntos relacionados ao financiamento no mbito do SFH - Sistema Financeiro da Habitao, o Governo acabou por divorciar a poltica de habitao do funcionamento do sistema, subordinando as atividades deste ltimo quase que exclusivamente aos ditames da poltica monetria. necessrio introduzir uma nova legislao que permita subtrair destas instituies as competncias atinentes ao sistema para aloc-las em uma instncia independente, subordinada s diretrizes da poltica nacional de habitao, sem contudo, ferir as regras do Sistema Financeiro e da poltica macroeconmica definida pelo governo. A ANAHAB poder se constituir nesse organismo para fiscalizar e regular o financiamento habitacional, onde sero abrigadas as funes de rgo especializado de modo a contribuir para viabilizar a Poltica Nacional de Habitao, por meio do estmulo e difuso do crdito habitacional e da poltica de subsdios. Sua misso precpua ser dar segurana ao cumprimento das metas estabelecidas pelo governo federal e sua operacionalizao em consonncia com a poltica nacional de habitao. No Subsistema de Interesse Social, alm das funes prprias do financiamento, a agncia dever normalisar e fiscalizar a concesso de subsdios, as estruturas organizadas para este fim, alm do credenciamento e fiscalizao do funcionamento dos agentes envolvidos. De modo especial, tambm dever dedicar-se a eleger as modalidades de captao de recursos no mercado e seu direcionamento, regulando todo e qualquer tipo de captao de recursos junto ao pblico, inclusive autofinanciamentos promovidos por incorporadoras e cooperativas. Caber, ainda, o papel de definir as condies de concesso do crdito e as garantias admissveis. Essa funo dever estar claramente definida em lei, de forma a evitar que os contratos dela resultantes acabem implicando em conflito com o equilbrio necessrio ao agente financeiro na relao entre as responsabilidades com o passivo constitudo na captao dos recursos e o fluxo de retorno do financiamento concedido. Um organismo regulador do crdito habitacional, constitudo na forma de Agencia Reguladora ou atravs de outra personalidade jurdica, com independncia suficiente para cumprir as metas de governo e impor-se aos agentes, ser essencial para o xito da poltica. 3.1.7 - Agente operador Caixa Econmica Federal A Caixa Econmica Federal continuar desempenhando o papel de agente operador do FGTS, na medida em que essa instituio seguir sendo incumbida de promover a totalidade das operaes designadas no oramento programa do FGTS para a realizao dos objetivos e metas da nova poltica. A CAIXA ir assumir o papel de agente operador do Fundo Nacional de Habitao e atuar como instituio depositria implementando a aplicao dos recursos do FNHIS e na realizao

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das transferncias fundo a fundo. Para tanto, definir os procedimentos operacionais necessrios aplicao dos recursos do FNHIS, com base nas normas e diretrizes de aplicao elaboradas pelo Conselho Gestor e pelo Ministrio das Cidades; Como um dos agentes financeiros do Subsistema de Habitao de Interesse Social, a Caixa desempenhar o papel de analista da capacidade aquisitiva dos beneficirios a serem atendidos com recursos originrios de fontes onerosas (especialmente os provenientes do FGTS). No processo de concesso do crdito dever ser respeitada a Poltica Nacional de Habitao, de modo a garantir recursos para as faixas de renda, programas e modalidades para demanda prioritrias, evitando-se distores no processo de operacionalizao do financiamento existente hoje. 3.1.8 - Agentes Financeiros, promotores e tcnicos Pea essencial para o sucesso do novo Sistema Nacional de Habitao, uma rede descentralizada e especializada de agentes financeiros, promotores e tcnicos garantir a capilaridade do Sistema e possibilitar uma atuao em todo o territrio nacional, compatvel com as necessidades de habitao e interveno urbana existentes no pas. Os agentes financeiros, promotores e tcnicos podero ser estatais, pblicos no estatais ou privados e podero atuar em ambos os subsistemas (embora seja plausvel sua especializao conforme a natureza e os objetivos de cada um). Os agentes financeiros podero operar na concesso e administrao de crditos e subsdios em adio ao papel atribudo atualmente Caixa Econmica Federal, com maior capilaridade e menor custo. A institucionalizao dessa rede de agentes, alm de contribuir para a ampliao das oportunidades de trabalho a uma ampla gama de empresas e organizaes, ser essencial para a criao de uma saudvel concorrncia, que poder gerar uma reduo do custo de moradia concomitante elevao da qualidade dos servios prestados. 3.1.9 - Outros agentes Alm destes rgos e entidades, fazem parte ainda do Sistema Nacional de Habitao outros agentes que devem atuar, segundo suas caractersticas especficas, em cada subsistema. No Subsistema de Habitao de Interesse Social estaro presentes: Secretarias Estaduais e Municipais de Habitao ou rgo responsvel pelo tema; Conselhos Estaduais e Municipais; Fundos Estaduais e Municipais. No Subsistema de Habitao de Mercado: Bancos Mltiplos, Companhias Hipotecrias e entidades repassadoras, Companhias Securitizadoras, Cooperativas de Crdito Habitacional e Consrcios Habitacionais.

3.2.- Subsistema de Habitao de Interesse Social - SHIS

O subsistema de habitao de interesse social tem como referncia o primeiro projeto de iniciativa popular apresentado ao Congresso Nacional em 1991, fruto da mobilizao nacional dos Movimentos Populares de Moradia de diversas entidades e do Movimento Nacional da Reforma Urbana. O projeto de Lei 2710/92, que trata da criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, ora em tramitao na Cmara dos Deputados, por meio da subemenda substitutiva global que foi aprovado pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior em 19/05/2004, encontra-se no plenrio para aprovao.

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O SHIS centraliza todos os planos e programas e projetos destinados Habitao de Interesse Social coordenados pela Secretaria Nacional de Habitao e tem como objetivo principal garantir o acesso moradia digna para a populao de baixa renda que compe a quase totalidade do dficit habitacional do pas. Os planos, programas e projetos a serem executados devero perseguir estratgias e solues de atendimento que consigam promover prioritariamente o acesso das famlias de renda de at 3 SM e de 3 at 5 SM de acordo com as especificidades regionais e perfil da demanda. O SHIS ir criar duas linhas de financiamento: uma para proviso e reabilitao de imveis usados e outra para urbanizao de assentamentos precrios. A linha de financiamento de urbanizao de assentamentos precrios dever contemplar: urbanizao; melhorias habitacionais; regularizao fundiria e produo de unidades para relocao de domiclios de famlias beneficiadas. O Ministrio das Cidades dever estabelecer linhas de financiamento e programas que sero detalhados e implementados localmente, decorrentes de processos locais e estaduais de planejamento, inscritos e consolidados em planos municipais e estaduais de habitao de interesse social, respeitando-se as peculiaridades de estados e municpios, de forma que a execuo da poltica seja descentralizada, promovida pela cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios. O controle social ser exercido por meio de conselhos, fruns e demais instncias de participao nos processos de planejamento e homologao das iniciativas afetas PNH; Os mecanismos de atendimento precisaro contemplar a constituio de um sistema de subsdios financeiros capaz de suportar, durante um longo perodo de tempo, uma crescente demanda por recursos no onerosos. No modelo proposto para o SHIS, o subsdio deve ser inversamente proporcional capacidade aquisitiva de cada famlia, sublinhando a importncia do papel atribudo s polticas pblicas voltadas para o resgate da cidadania. A articulao entre a destinao de recursos onerosos e no onerosos, dentro de um subsistema de financiamento operado por intermdio de fundos pblicos interligados constitui a base da institucionalidade da nova Poltica Nacional de Habitao. A exigncia de contrapartida por parte dos Estados e Municpios constituir o principal instrumento de estmulo descentralizao das polticas pblicas de habitao. Integram o Subsistema de Habitao de Interesse Social, alm das entidades nacionais que integram o Sistema Nacional de Habitao, como o Ministrio de Cidades, o Conselho Nacional das Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, as entidades estaduais e municipais e os agentes promotores, financeiros e tcnicos estatais, pblicos e privados, cujas competncias esto especificadas mais a frente. O SHIS tem como instrumento fundamental o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS, que dever centralizar todos os recursos disponveis para a oferta de moradias de baixa renda. Para possibilitar a adoo de regras homogneas de financiamento e subsdio, o FNHIS ser incumbido de receber a totalidade de recursos destinados habitao de interesse social e de redistribu-los para os fundos estaduais e municipais de habitao. O FNHIS Ser, dessa maneira, de suma importncia o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social para a organizao do Sub-Sistema de Habitao de Interesse Social e para afinar as aes nos trs nveis de governo. O SNHIS ser constitudo pelos seguintes recursos onerosos e no onerosos :

Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS, nas condies estabelecidas pelo seu Conselho deliberativo;

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Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT nas condies estabelecidas pelo seu Conselho Curador ; Outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados ao SNHIS.

A lgica de um sistema de fundos, associada evidentemente a uma poltica habitacional capaz de produzir aes integradas dos diversos agentes, est em otimizar aplicao dos recursos, garantindo melhores resultados e possibilitando, na associao de recursos onerosos e no onerosos, a construo de uma poltica de subsdios. 3.2.1 - Entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Interesse Social Alm das entidades nacionais que integram o Sistema Nacional de Habitao, como o Ministrio de Cidades, Conselho Nacional das Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, cujas atribuies foram definidas no item 2.1, integram ainda o Subsistema de Habitao de Interesse Social, entidades estaduais e municipais e agentes promotores, financeiros e tcnicos estatais, pblicos e privados, cujas competncias esto abaixo especificadas. Secretarias Estaduais, do Distrito federal e Municipais de Habitao Para aderir ao Sistema Nacional de Habitao e atuar de modo correspondente s realidades regionais ou locais, os Estados e Municpios precisaro contar com uma estrutura institucional bsica capacitada a intervir na rea da habitao e do desenvolvimento urbano, composta por uma instncia de administrao direta (secretaria ou diretoria) ou rgo a ela ligado ( Cohab), um Conselho e um Fundo. Dever ainda contar com planos estaduais de habitao articulados com o Plano Diretor. A adeso ser formalizada por meio da assinatura de termo de adeso com o Ministrio das Cidades. A Secretaria Estadual ou Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano dever exercer funes de coordenao, planejamento, elaborao de programas e projetos de interveno, controle e informao. Uma das tarefas mais importantes ser a formulao do Plano Estadual ou Municipal de Habitao, articulado com o Plano Diretor, que traar as estratgias de equacionamento do problema, com a definio dos programas habitacionais compatveis com as necessidades locais. Outro papel importante da Secretaria ser articular os segmentos e os agentes locais envolvidos na questo da habitao, para ampliar e tornar mais legtima a capacidade de interveno do poder pblico. Cabe por fim a esse rgo, a execuo dos programas definidos localmente de acordo com as diretrizes e linhas de ao definidas pelo Ministrio das Cidades. Conselhos Estaduais, Municipais e do Distrito federal Os Conselhos sero as principais ferramentas para se garantir a participao abrangente e integrada da sociedade na construo e no funcionamento do SHN, pois eles devero debater e aprovar as polticas estaduais e municipais, assim como os Planos Habitacionais e as prioridades na aplicao dos recursos. O controle social por eles viabilizado ser essencial para a democratizao das decises e dever representar o principal instrumento para se assegurar a continuidade da poltica habitacional cujos programas e projetos habitacionais so de longa maturao e exigem continuidade das intervenes. A princpio, todos os municpios integrantes do SNH devero ter Conselhos, embora dada a diversidade presente da federao, esta regra poder ser flexibilizada, a critrio do Conselho Nacional de Cidades. Neste caso, o exerccio das suas atribuies poder caber ao Conselho 18

Estadual ou a instncias de carter regional, como consrcios ou outros instrumentos de articulao intermunicipal. Conselhos Gestores dos Fundos Estaduais, Municipais e do Distrito federal Cada Fundo, por fora de lei, constituir seu conselho gestor, que deve preferencialmente coincidir com o Conselho Estadual e Municipal acima especificado. Ter competncias para administrar os recursos, definir prioridades e programas de atuao em consonncia com as decises da Poltica Nacional de Habitao e com os planos habitacionais. Agentes financeiros A ampliao da gama de agentes financeiros habilitados a participar do Subsistema de Habitao de Interesse Social vai facilitar e baratear o acesso ao financiamento para a demanda prioritria, de baixa renda. Ampliando a ao da Caixa Econmica Federal, devero garantir maior capilaridade e menor custo nas operaes de concesso e administrao de crditos e subsdios. Agentes promotores Os agentes promotores sero decisivos para implementar uma variedade de programas e projetos em todo o territrio nacional, atuando em ambos subsistemas. A descentralizao, princpio bsico na estratgia estabelecida, exige uma rede formada por agentes promotores estatais, como as COHABs, privados (empresas) e pblicos no estatais, como as cooperativas, associaes e ONGs. importante que a promoo no se restrinja apenas aos operadores pblicos e inclua uma ampla gama de iniciativas de outra esfera. Estes agentes tero suas atividades voltadas para a organizao da demanda, a identificao de reas para empreendimento de moradia, a elaborao de projetos, a execuo das construes. Para captar recursos junto ao SNH, os agentes promotores tero de compatibilizar os projetos com os Planos de Habitao. Agentes Tcnicos Os agentes tcnicos, entidades privadas e organizaes no governamentais, exercer papel relevante um adequado equacionamento da questo. Prestaro servios nas diferentes reas relacionadas questo da habitao garantindo assessoria para os agentes promotores ou diretamente para a populao, em programas pblicos. 3.2.2 - Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS O FNHIS receber todos os recursos de origem fiscal destinados habitao que ser objeto de inscrio no OGU, incluindo as emendas parlamentares. A Unio, a seu critrio, poder reforar esses aportes mediante a contratao de emprstimos externos e de outras operaes por ela realizadas. O FNHIS ser composto tambm de recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAS; de contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades e organismos de cooperao nacionais ou internacionais; de receitas operacionais, patrimoniais e financeiras de operaes realizadas com recursos do FNHIS.

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Alm disso, prope-se a possibilidade de constituio, com recursos do FGTS, de uma Carteira de Investimentos e Participao, que aplicaria seu patrimnio em operaes imobilirias rentveis de mercado, gerando um excedente a ser destinado ao FNHIS, conforme proposta detalhada em anexo. Os recursos do FNHIS tero como destino concesso de aval, subsdios e equalizao de taxas de juros e sero utilizados num mix com os recursos provenientes do FGTS, dos fundos estaduais e municipais, objetivando, por um lado, ampliar os investimentos e por outro, atender a populao que normalmente no poderia ser contemplada pelos programas de aplicao do FGTS. No Subsistema de Habitao de Interesse Social pretende-se contar com a operao de vertentes paralelas de proviso de financiamentos, cada qual associada a uma fonte especfica de recursos, como a seguir se descreve. FGTS Destinados aos vrios programas patrocinados por esse fundo, mediante a concesso de: Financiamentos onerosos, a juros que assegurem remunerao adequada ao patrimnio do Fundo buscando, todavia, os nveis de juros mais baixos possveis, de modo a atender segmentos de expressivo interesse social; Financiamentos subsidiados, contando com: i) com o aporte dos saldos patrimoniais no-exigveis do Fundo, obtidos como resultado de aplicaes com elevada rentabilidade, geradores de excedentes; ii) a combinao de recursos exigveis do Fundo em mix com recursos no onerosos fornecidos pelo FNHIS (e por fundos simtricos a este, que venham a ser constitudos por estados e municpios para idntica finalidade); iii) a combinao de recursos exigveis do Fundo em mix com recursos no onerosos fornecidos por outras fontes disponveis, ainda que por perodo determinado (casos dos recursos provenientes do FAR e FDS); Financiamentos fortemente subsidiados mediante: i) a combinao de recursos no exigveis do Fundo em mix com recursos no onerosos fornecidos pelo FNHIS (e por fundos simtricos a este, que venham a ser constitudos por estados e municpios para idntica finalidade); ii) a combinao de recursos no exigveis do Fundo em mix com recursos no onerosos fornecidos por outras fontes disponveis, ainda que por perodo determinado (casos dos recursos provenientes do FAR e FDS);

Tendo em conta todas as alternativas acima mencionadas bem como admitindo a possibilidade de outras combinaes o CCFGTS deliberar a partir de diretrizes propostas pela Poltica Nacional de Habitao, devidamente aprovadas pelo Conselho Nacional das Cidades, e estabelecer, no mbito dos oramentos programas de aplicaes anuais e plurianuais do Fundo, os montantes de recursos que sero endereados a qu finalidades e combinaes de destino. FNHIS Destinados a trs faixas de cobertura de necessidades: Concesso de benefcios a famlias pobres (na linha ou abaixo da linha de pobreza), sem capacidade de assumir compromissos de pagamento (mesmo que fortemente subsidiados), proporcionando-lhes ainda assim por intermdio deste mecanismo de transferncia de renda o acesso locao de moradias minimamente compatveis com as suas necessidades (permitindo o pagamento dos custos dos aluguis e dos servios condominiais e tributrios quando incidentes); Financiamentos a fundo perdido tendo como beneficirios finais os agentes promotores pblicos - prefeituras e/ou empresas pblicas locais para a realizao

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de projetos de urbanizao de reas degradadas, a regularizao da posse estabelecida sobre essas glebas etc.; Financiamentos fortemente subsidiados, bancados com recursos exclusivamente provenientes do prprio fundo e/ou em combinao mix, com recursos originrios de outras fontes, notadamente as supra citadas do FGTS, FDS e FAR e os recursos de fundos equivalentes constitudos por estados e municpios, direcionados para o atendimento a famlias muito pobres com mnima capacidade de arcarem com amortizao de financiamentos de modo a se promover o equacionamento de estratgias familiares voltadas para a aquisio de solues habitacionais representadas por imveis novos e/ou para a cobertura de investimentos na melhoria e ampliao de moradias prprias de baixa qualidade e tamanho e, ainda, para a promoo de outras linhas de atendimento a serem propostas a partir de diagnsticos e verificaes de viabilidade refletidas pelo Plano Nacional de Habitao.

OUTROS FUNDOS FDS, FAR Destinados a: Cobertura de programas j existentes (caso do PAR) ou a programas recm-lanados (caso do crdito solidrio voltado para o apoio s cooperativas habitacionais), com origem no FAR (primeiro caso) e no FDS (no segundo caso), a serem mantidos at o esgotamento das disponibilidades finitas e no renovveis alocadas a esses fundos. Eventualmente, os recursos assim definidos podero ser aplicados em combinao com os provenientes das outras fontes acima mencionadas, compondo novas solues de subsdios, modeladas com o intuito de atingir faixas de renda e de necessidades no adequadamente contempladas pelo seus critrios originais.

Formas de destinao dos recursos do FNHIS Os recursos alocados ao Fundo Nacional de Financiamento a HIS podero ser utilizados: atravs da realizao de transferncias fundo a fundo, com o propsito de alimentar os fundos estaduais e municipais de financiamento a habitao de interesse social em programas compatveis com as diretrizes nacionais; para apoiar, em determinadas circunstncias previstas na Poltica Nacional de Habitao, as aes de agentes promotores pblicos estatais e no estatais; em direo a programas e projetos realizados em estados e municpios que no dispem de fundos assemelhados, mas cujos agentes promotores (pblicos e no estatais de interesse pblico) equacionarem alternativas de soluo compatveis com as diretrizes estabelecidas pela Poltica Nacional de Habitao e pelos conselhos gestores e demais instncias envolvidas no delineamento e normalizao da sua execuo; na composio de um mix de recursos com o FGTS para fomentar programas habitacionais de carter nacional.

Nada impede que as transferncias fundo a fundo de recursos no onerosos aconteam alimentando programas pblicos de combate ao dficit qualitativo, atendendo, por conseguinte, as parcelas da populao mais necessitada sem impedir, portanto, que o subsistema opere. O acesso ao crdito pelo setor pblico aos recursos onerosos como os provenientes do FGTS, gerando endividamento, depende da superao dos constrangimentos atuais, cabendo ao Ministrio das Cidades e demais agentes interessados na questo a conduo das aes destinadas sua superao. Cabe assinalar que, em muitos casos, os limites de endividamento de estados e municpios j esto exauridos independentemente das metas de poltica fiscal, quer por

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fora de renegociaes realizadas com a Unio (notadamente estados e capitais). Em outros casos, h os embargos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Aqui, a elevao dos limites de endividamento depende do crescimento das receitas tributrias e, portanto, de uma combinao de fatores (crescimento da atividade econmica geradora de tributos locais e estaduais, elevao da carga tributria etc.). Alm disso, h que se considerar a necessidade de serem revistos os critrios que consideram como elevao do endividamento os emprstimos tomados por COHABs (por exemplo) para a produo e comercializao de imveis, uma vez que o tomador final (famlia beneficiria) privado, a ele sendo transferida a dvida resultante da realizao do empreendimento. Aplicaes dos recursos do FNHIS Buscando responder o objetivo de viabilizar o acesso moradia e contemplar com diferentes solues o conjunto de segmentos sociais, as aplicaes dos recursos do FNHIS sero destinadas a aes vinculadas aos programas de habitao de interesse social articulados poltica de desenvolvimento urbano expressa no plano diretor ou no caso de municpios excludos dessa obrigao legal, em legislao equivalente. Os recursos sero aplicados para: I aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais em reas urbanas e rurais; II produo de lotes urbanizados para fins habitacionais e aquisio de terrenos vinculada implantao de projetos habitacionais; III urbanizao de assentamentos, produo de equipamentos comunitrios, regularizao fundiria e urbanstica de reas caracterizadas de interesse social; IV implantao de saneamento bsico, infra-estrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais de interesse social; V aquisio de materiais para construo, ampliao e reforma de moradias; VI recuperao ou produo de imveis em reas encortiadas ou deterioradas, centrais ou perifricas, para fins habitacionais de interesse social; VII outros programas e intervenes na forma aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS; Fundos Estaduais, Municipais e do Distrito Federal Os fundos estaduais de moradia constituir-se-o o principal pilar de uma poltica de descentralizao dos recursos e de planejamento das aes de erradicao do dficit habitacional sendo sua instituio necessria para a adeso ao sistema. O alicerce financeiro dos fundos estaduais sero constitudos por recursos originrios do FNHIS e por recursos previstos no oramento da unidades da federao. Os recursos carreados ao Fundo estadual podero ser transferidos aos fundos municipais (transferncia fundo a fundo) ou financiar diretamente programas estaduais ou regionais de habitao, estabelecidos no Plano Estadual de Habitao. valendo-se da rede de agentes financeiros, promotores e tcnicos. Os fundos municipais recebero repasses do fundo estadual e recursos do oramento do municpio. Por meio de seu conselho, definir as prioridades e os programas a serem adotados , seguindo as diretrizes do Plano Municipal de Habitao. Em sntese as fontes de recursos dos fundos estaduais e municipais so as seguintes: transferncias realizadas pelos respectivos fundos nacionais e estaduais,

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aportes obtidos junto aos oramentos estaduais/municipais, realizados sempre que possvel em contrapartida queles obtidos junto aos nveis superiores. Os aportes podero ser constitudos ainda, por recursos patrimoniais e de servios operaes de emprstimo por parte dos municpios; criao de tributos especficos e destinao dos j existentes; alienao de bens pertencentes ao patrimnio municipal e de suas autarquias e empresas; venda de outorgas onerosas do direito de construir e outras; doaes.

3.2.3 - Fluxo operacional e estrutura institucional do Subsistema de Habitao de Interesse Social

Subsistema de Habitao de Interesse Social

Recursos Onerosos Recursos no Onerosos

Conselho Curador
FGTS / Oram. Programa
Agente Operador Nacional

Ministrio das Cidades

Unio / OGU Conselho Nacional das Cidades
Plano Nacional de HIS Estado/ Oramento Estadual

FNHIS

Recursos exigveis

mix

Recursos exigveis

(Fundo de Aval, de Subsdio e de Equal. de taxas = *)

Conselhos Estaduais
Plano Est. de HIS

Agente Operador Estadual

FEHIS 1, 2, n (*) F Metrop HIS (*)

Agente Operador
Agente Operador Municipal FMHIS 1, 2, n (*)

Municpio/ Orameno Municipal

Conselhos Municipais
Plano Munic . de HIS

Recurso s p/ financia mento

Agente Promotor 1,2,n Agente Financeiro 1,2,n

Recursos p/ subsdio

Planos, Programas e Projetos

Beneficirio final

Sistema de Fundos Estrutura Institucional Fontes de Recursos

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3.3 explicativa - SUBSISTEMA DE FINANCIAMENTO HABITAO DE MERCADO Nota do fluxograma do Subsistema de Habitao de Interesse Social
1. Fontes de recursos (amarelo no fluxograma) e sistema de fundos (verde no fluxograma)
Os recursos disponibilizados ao Subsistema de Habitao de Interesse Social, oriundos da esfera federal, estaro subdivididos em A Poltica Nacional de Habitao parte do pressuposto decontrataes que a contribuio dos investimentos ( aqueles disponibilizados pelo Conselho Curador do FGTS para na rea de habitao) e no onerosos, onerosos privados, capazes de assegurar o atendimentodies de mercado, absolutamente essencial para representados por repasses provenientes do Oramento da Unio Osviabilizar recursos destinados ao subsdio alocados no Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS. O FNHIS, alm de se o novo SNH,sero possibilitando que os recursos pblicos, onerosos ou no onerosos responsabilizar pela gesto e implementao da poltica de subsdios em articulao com as diretrizes e definies da Poltica Nacional ser o destinados a populao de induzir renda os mais baixa. de venham Habitao,aser instrumento para do governo federal para Estados e Municpios a constiturem fundos com a mesma destinao. Nesta perspectiva, o Subsistema de Habitao de Mercado objetiva reorganizar o mercado O Ministrio das Cidades, ouvido o Conselho das Cidades estabelecer o oramento anual de acordo com linhas de transferncia de privado de habitao, tantoe ampliando as formas de deestados captao de recursos, como estimulando a os recursos, os valores unitrios regionais os critrios de contrapartida e municpios. Estes sero observados para acessarem recursos do FNHIS ampliando os recursos disponveis para a oferta de subsdios. incluso de novos agentes e facilitando a promoo imobiliria, de modo que ele possa contribuir Os recursos do FNHIS sero transferidos para os Fundos Estaduais de Habitao de Interesse Social FEHIS e destes para os Fundos para atender parcelas importantes da populao que hoje est sendo atendida por recursos Municipais ou diretamente do Fundo Nacional para os Fundos Municipais de Habitao de Interesse Social FMHIS nos casos de pblicos. ausncia do Fundo Estadual, aps a integralizao da contrapartida local. Os recursos do sistema de fundos estaro distribudos em trs subcontas: subsdio direto, representado pela assuno de parcela do valor novo modelo dever equalizao vincular-se a implantao nova de estrutura de governoe que assuma representada de pelauma equalizao juros do financiamento fundo de aval, para do Ao imvel na origem da operao; de juros, agregar garantia ao agente financeiro. a responsabilidade e as tarefas de fiscalizao e de regulao do setor que ir incentivar a Osgerao recursos onerosos, destinados ao financiamento, permanecero no Agente FGTS, a Caixa Econmica e estaro do crdito habitacional atravs de agentes que Operador tenhamdo por objetivo principalFederal, a atuao disponveis para operaes de crdito mediadas por agentes que se habilitarem junto aos fundos para acessar os recursos destinados ao do mercado. subsdio. Abre-se, assim, a possibilidade para que vrios agentes financeiros operem no sistema, regulados pela Agencia ANAHAB e submetidos s diretrizes e metas da Poltica Nacional de Habitao sem a liberdade contudo, de alter-las ou de redirecion-las.

Para tanto a base do novo modelo resultar da fuso dos atuais SFI Sistema Financeiro Imobilirio e SFH Sistema Financeiro Habitao SFH, em particular o SBPE - Sistema 2. Estrutura Institucional/Organizacional (azul noda fluxograma). O Brasileiro rgo centralde doPoupana novo sistema ser o Ministrio Cidades, que elaborarhabitacional a Poltica Nacional de subordinada Habitao e o Plano e Emprstimo. Adas expanso do crdito estar Nacional de Habitao de Interesse Social, segundo as diretrizes do Conselho Nacional das Cidades. implantao de modalidades de captao de recursos mais eficientes que o atual sistema de O Plano Nacional de Habitao dever estabelecer metas, prioridades de atendimento, distribuio de recursos e diretrizes de poupana. ao em mbito nacional e as diretrizes para a elaborao dos Planos Estaduais e/ou Municipais de Habitao de Interesse Social.

Dever ainda, estabelecer regras gerais para cada linha de transferncia de recursos e as condies e critrios de acesso dos O Subsistema como principal captador recursos os Bancos Estados e Municpioster aos recursos do FNHIS, que sempre de implicar em algum grau de Mltiplos, contrapartida. com destaque para a caderneta de poupana atual e de novas modalidades de poupana a serem Para acessar os recursos do FNHIS os Estados e Municpios assinaro um termo de adeso ao criadas. Sistema, tero constitudo um Fundo de HIS (FEHIS e FMHIS) com respectivos Conselhos e devero dispor de um rgo/setor responsvel que se encarregar estratgia de e implementao da Como execuo dos programas projetos locais. do novo sistema para levantar recursos junto ao mercado de capitais necessrio proporcionar a competitividade Certificados de Recebveis Imobilirios Estaro apoiados nos planos estaduais e municipais elaborados pelas aos respectivas Secretarias de Habitao (ou rgo responsvel equivalente), observando diretrizesdestinados nacionais, seguindo diretrizes locais determinadas por Conselhos Estaduais e Municipais. CRIs (ttulos de crdito s operaes de mercados secundrios, de livre circulao e Tomaro como base as regras da cada linha de transferncia no mbito federal para a elaborao de programas locais que lastreados em crditos imobilirios, que compem o Sistema Financeiro Imobilirio SFI) buscaro atender as especificidades regionais. taxas oferecidas pelo em especial aos Agente investidores O e A diante exemplo das da esfera federal, que contar com mercado, a Caixa Econmica Federal como Operador institucionais. do FNHIS, os Estados Subsistema contar desses CRIs, destinado a assegurar a recompra Municpios devero comporcom rgo um para Fundo este fim de que Liquidez poder ser uma Instituio Financeira a eles vinculados, Companhia da rea de desses habitaopapis ou outro rgo administrao indiretaprivados. com atribuio juntodaaos investidores Osespecfica. bancos podero financiar diretamente a Na ausncia de estrutura estadual, o FNHIS poder se relacionar diretamente com os FMHIS. Na ausncia destes, o FNHIS agir produo atravs e incorporadores e construtora ou diretamente s pessoas fsicas. diretamente junto populao alvo atravs de Agente Financeiro e Promotor habilitado a operar com recursos do FGTS.

3. Fluxo Operacional operaes de crdito com Companhias Hipotecrias e essas operaes devero ser consideradas A premissa bsica do modelo consiste em assegurar condies estruturais para o financiamento macio continuado e sustentvel computo dos investimentos habitao.urbanas mediante emprstimo para estados e municpios, de no unidades habitacionais para pessoas exigidos fsicas ou em de intervenes associada a uma poltica de subsdios capaz de garantir o acesso populao pobre. bancos e para as Companhias Hipotecrias, por sua vez ,a podero negociar seus crditos com ou OsOs financiamentos pessoas fsicas podero ocorrer diretamente, com intermediao de cooperativas e associaes, Companhias Securitizadoras as quais , com lastro nos crditos adquiridos, emitiro CRIs a serem mediante o desligamento de empreendimentos produzidos por pessoas jurdicas, de acordo com os programas estabelecidos, por meio, inclusive pelos do estabelecimento de modalidades de acesso diferenciadas da transferncia da propriedade como, por exemplo, adquiridos Bancos e por investidores institucionais e privados. do arrendamento, da cesso de uso, da locao social, etc. questo importante que ser objeto do Subsistema de Habitao de Mercado a reviso da ou OsOutra Agentes Financeiros e Promotores do sistema, devero habilitar-se junto ao Agente Operador da instncia local (Estado Municpio) e, de acordo com as regras estabelecidas, acessar os recursos destinados ao subsdio, equalizao de juros e aval. carga tributria incidente no mercado secundrio. Uma vez habilitados pelos Operadores locais, tais agentes estaro aptos a buscar, junto ao FGTS (Agente Operador Caixa), os recursos a cobertura da parcela financivel. Sero os diversos Agentes Financeiros, entre eles a Caixa, os responsveis Almpara disso, para ampliar o investimento privado e reduzir o custo do financiamento de mercado, pela e administrao do financiamento e a conseqente concesso do subsdio, seja para pessoado jurdica, pessoa fsica asconcesso medidas traduzidas no projeto de Lei 3065/04, ir permitir: o aperfeioamento instituto do ou setor pblico.

Com o objetivo gerar novos contratos de financiamento os bancos podero ainda realizar

patrimnio de afetao; a obrigatoriedade do pagamento do incontroverso; a insero no Cdigo Civil da modalidade de alienao fiduciria como garantia de operaes no mbito do SFI e a acelerao na deduo do FCVS no clculo do direcionamento de recursos ao financiamento habitacional pelas entidades do SBPE.

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3.3 - SUBSISTEMA DE FINANCIAMENTO HABITAO DE MERCADO A Poltica Nacional de Habitao parte do pressuposto de que a contribuio dos investimentos privados, capazes de assegurar o atendimento da demanda solvvel em condies de mercado, absolutamente essencial para viabilizar o novo SNH, possibilitando que os recursos pblicos, onerosos ou no onerosos venham a ser destinados para a populao de renda mais baixa. Nesta perspectiva, o Subsistema de Habitao de Mercado objetiva reorganizar o mercado privado de habitao, tanto ampliando as formas de captao de recursos, como estimulando a incluso de novos agentes e facilitando a promoo imobiliria, de modo que ele possa contribuir para atender parcelas importantes da populao que hoje est sendo atendida por recursos pblicos. Ao novo modelo dever vincular-se a implantao de uma nova estrutura de governo que assuma a responsabilidade e as tarefas de fiscalizao e de regulao do setor que ir incentivar a gerao do crdito habitacional atravs de agentes que tenham por objetivo principal a atuao do mercado. Para tanto a base do novo modelo resultar da fuso dos atuais SFI Sistema Financeiro Imobilirio e SFH Sistema Financeiro da Habitao SFH, em particular o SBPE - Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo. A expanso do crdito habitacional estar subordinada implantao de modalidades de captao de recursos mais eficientes que o atual sistema de poupana. O Subsistema ter como principal captador de recursos os Bancos Mltiplos, com destaque para a caderneta de poupana atual e de novas modalidades de poupana a serem criadas. Como estratgia de implementao do novo sistema para levantar recursos junto ao mercado de capitais necessrio proporcionar a competitividade aos Certificados de Recebveis Imobilirios CRIs (ttulos de crdito destinados s operaes de mercados secundrios, de livre circulao e lastreados em crditos imobilirios, que compem o Sistema Financeiro Imobilirio SFI) diante das taxas oferecidas pelo mercado, em especial aos investidores institucionais. O Subsistema contar com um Fundo de Liquidez desses CRIs, destinado a assegurar a recompra desses papis junto aos investidores privados. Os bancos podero financiar diretamente a produo atravs e incorporadores e construtora ou diretamente s pessoas fsicas. Com o objetivo gerar novos contratos de financiamento os bancos podero ainda realizar operaes de crdito com Companhias Hipotecrias e essas operaes devero ser consideradas no computo dos investimentos exigidos em habitao. Os bancos e as Companhias Hipotecrias, por sua vez, podero negociar seus crditos com Companhias Securitizadoras as quais, com lastro nos crditos adquiridos, emitiro CRIs a serem adquiridos pelos Bancos e por investidores institucionais e privados. Outra questo importante que ser objeto do Subsistema de Habitao de Mercado a reviso da carga tributria incidente no mercado secundrio. Alm disso, para ampliar o investimento privado e reduzir o custo do financiamento de mercado, as medidas traduzidas no projeto de Lei 3065/04, ir permitir: o aperfeioamento do instituto do patrimnio de afetao; a obrigatoriedade do pagamento do incontroverso; a insero no Cdigo Civil da modalidade de alienao fiduciria como garantia de operaes no mbito do SFI e a acelerao na deduo do FCVS no clculo do direcionamento de recursos ao financiamento habitacional pelas entidades do SBPE.

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3.3.1- Entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Mercado As entidades integrantes do Subsistema de Habitao de Mercado, cujas atribuies e competncias esto abaixo delineadas, devem obedecer as seguintes premissas na sua atuao: possibilitar ao modelo eficincia na captao de recursos; promover, na gerao de crditos, a distribuio territorial mais adequada demanda; fomentar a estruturao de empreendimentos compatveis com o perfil da demanda e das metas estabelecidas; demonstrar agilidade na securitizao dos crditos e na sua colocao junto a investidores.

Bancos Mltiplos Os Bancos Mltiplos devero ter por principal funo a captao de recursos, com destaque para a caderneta de poupana, a poupana habitacional e a nova poupana (descritas adiante). A concesso de crditos s pessoas jurdicas, dirigidas produo de novos empreendimentos tambm ser objeto de priorizao nas atividades destes agentes por caracterizarem operaes de curto prazo. Teriam, desta forma, o papel de fomentadores do sistema, delegando a outros agentes a gerao e administrao do financiamento habitacional, sem estarem impedidos desta funo, porm reduzindo-a ao limite de seu interesse na fidelizao e atrao de clientes. Companhias Hipotecrias e entidades repassadoras A estas entidades est reservado o papel de principais agentes na gerao de financiamentos habitacionais, priorizando a concesso de crdito s pessoas fsicas, no desligamento de empreendimentos financiados pelos bancos ou no fornecimento de crdito para aquisio de imveis novos ou usados e para a produo individual. A captao de recursos para o financiamento poder se dar nos moldes atualmente admitidos: i) em especial emisso de letras hipotecrias; ii) venda de crditos concedidos a companhias securitizadoras; iii) emprstimos junto a bancos que seriam considerados no direcionamento, ou mesmo na emisso de Certificados de Financiamento Habitacional CFHs, a ser institudo. Os CFH teriam por lastro financiamentos concedidos e poderiam ser repassados a bancos para a composio de suas carteiras. Companhias Securitizadoras A estas companhias caber a aquisio de crditos habitacionais, emisso de CRIs a eles lastreados e administrao dos contratos adquiridos e colocao dos certificados no mercado. Tero papel estratgico no novo modelo, pois representaro a capacidade de integrar o sistema ao mercado de capitais, ampliando, dessa forma, os recursos disponveis para o financiamento. O governo dever patrocinar a desonerao de custos fiscais e tributrios, como instrumento de estmulo ao fomento do mercado secundrio. As receitas tributrias originrias da produo ampliada sero significativamente maiores que as hoje obtidas com a carga incidente sobre os nveis (sabidamente limitados) de atividade do mercado imobilirio, fazendo com que os acrscimos de dinamismo proporcionados pelas novas modalidades de captao de recursos para o financiamento mais do que compensem as desoneraes tributrias introduzidas como estmulo.

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Cooperativas de Crdito Habitacional As CCH podero reunir cooperados, captar recursos para a produo de empreendimentos e conceder financiamentos, com destaque para o fornecimento de crditos voltados aquisio de materiais de construo. Podero ainda dispor da modalidade de financiamento coletivo e, com isso, entre outros empreendimentos que seriam viabilizados por essa modalidade, estariam os relacionados aquisio e requalificao de edificaes coletivas deterioradas e a manuteno de parques habitacionais. Consrcios Habitacionais A formao de Consrcios habitacionais ser estimulada como forma de elevar a poupana destinada produo habitacional e no comercializao de imveis novos ou usados existentes no estoque imobilirio. Agentes Promotores Tem a finalidade de organizar empreendimentos e reunir a demanda. Devero ser admitidas no Subsistema de Financiamento Habitao de Mercado as figuras de Agentes Promotores Pblicos e Privados. 3.3.2 - Mecanismos de captao de recursos no Subsistema de Habitao de Mercado As debilidades do atual modelo de poupana, no admitem supor que o subsistema de mercado concentre suas atividades exclusivamente nesta fonte de recursos. Ser preciso estabelecer mecanismos novos de captao de recursos que possibilitem o alongamento das aplicaes para compatibilizar o passivo dos agentes captadores ao perfil do financiamento habitacional, tanto com que se refere a uma nova poupana como em relao a outras fontes de recursos obtidas atravs do mercado. Nova caderneta de poupana A proposta de criao de uma nova modalidade de poupana objetiva manter os recursos depositados por um prazo maior. A idia consiste em oferecer incentivos, inclusive fiscais, para evitar resgates antecipados: desde a estipulao de prazo mnimo para a aplicao, at a adoo de rentabilidade varivel e crescente no tempo, passando pela possibilidade de abatimento dos valores anualmente depositados no imposto de renda e a possibilidade de transformao das aplicaes (ao menos parte delas) em benefcios futuros. Nesse sentido, a nova poupana assumiria algumas caractersticas previdencirias, constituindose em poupana atrativa para setores de renda mdia, em particular profissionais liberais e pequenos e mdios empresrios. Nova Poupana Habitacional A Poupana Habitacional com garantia associada de financiamento, dever premiar os seus aplicadores com a reduo dos juros incidentes sobre as operaes de crdito habitacional e com a ampliao dos percentuais e valores dos financiamentos pretendidos, proporcionalmente aos prazos e volumes poupados. A nova poupana estar dirigida: i) queles setores da economia informal, que exibem maiores dificuldades em corresponder aos critrios das anlises de crdito promovidas pelos agentes financeiros; ii) para famlias que pretendem adquirir um segundo imvel ou planejar a aquisio

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de um maior de acordo com seu crescimento; iii) ou mesmo para famlias que pretendam assegurar a compra futura de imvel. Certificados de Recebveis Imobilirios Para que os Certificados de Recebveis Imobilirios se convertam no instrumento estratgico do novo sistema, levantar recursos junto ao mercado de capitais, necessrio primeiro garantir que a gerao dos novos crditos habitacionais se faa dentro de um padro contratual adequado a esse mercado, para que eles sejam ento securitizados. A desonerao tributria, se introduzida, teria por sua vez o condo de acelerar a expanso do mercado secundrio, fortalecendo as Companhias Securitizadoras, reduzindo os custo das operaes e as margens de juros necessrias. Em que pese a implementao das Cartas de Garantia dos CRIs, preciso acelerar a composio de um Fundo de Liquidez de CRIs, a partir de recursos dos Bancos captadores de poupana. Segurana jurdica como elemento indispensvel para a expanso do mercado O estimulo ao mercado privado de habitao elemento fundamental para a viabilizao do Subsistema de Habitao de Mercado. Alm disso, imprescindvel que a segurana jurdica dos contratos esteja assegurada diante de um conjunto de regras legais que, por um lado, desde logo tutele os direitos do adquirente, no permitindo situaes abusivas por parte do financiador, mas, por outro, no sejam inibidoras dos investimentos necessrios ao setor. Com a criao da agncia reguladora, caber a ela promover uma padronizao das regras contratuais ora vigentes e, na medida da convenincia institucional, liderar os entendimentos com o judicirio com vistas a assegurar a sua conformidade legal em harmonia com a compreenso deste poder. Embora se constitua em tema controverso quando admitida para todo o arcabouo jurisdicional, a adoo da smula vinculante para as manifestaes de mxima instncia sobre os financiamentos de longo prazo contribuiria para mitigar os riscos jurdicos embutidos nos custos dos financiamentos. A legislao que vier a implantar o novo sistema tambm dever visitar os dispositivos do cdigo civil e de processo civil que interagem com o financiamento habitacional, sem ferir o acesso do cidado tutela jurisdicional, de forma a garantir agilidade na execuo judicial e certeza quando da execuo extrajudicial. A adoo de um sistema de validao de ndices pela agncia reguladora tambm poder contribuir para minimizar os conflitos judiciais decorrentes da relao contratual. Por ser de longo prazo, o financiamento habitacional sempre esteve sujeito a inmeras substituies de indicadores e a expurgos, que acabaram por provocar questionamentos na justia. Outra medida que poder ter impacto significativo na ampliao do mercado a reviso da legislao urbana para baratear e facilitar a promoo imobiliria. A definio de prazos para a aprovao de projetos, a compatibilizao das legislaes dos trs nveis de governo, especialmente a ambiental e a simplificao de processos e especificaes, ao lado da reduo de custos cartorrios, igualmente podero contribuir para aumentar a eficincia do novo modelo. 3.3.3 - Fluxo operacional e estrutura institucional do Subsistema de Habitao de Mercado

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Subsistema de Habitao de Mercado (funde SFI / SFH)

Bancos Mltiplos (captao de poupana / investidores privados)

Emprstimo / Prestao de servio
Companhias Hipotecrias/Repassadoras (gerao de contratos de financiamento) Empreendedores (incorporadores e construtores)

Fundo de liquidez CRI

Aquisio de contratos emisso CRI Aquisio CRI

Companhias securitizadoras Investiment os privados

% definida pela ANAHAB

Garante Liquidez ao CRI

Beneficirio final

Financiamento produo

Nota explicativa do fluxograma do Subsistema de Habitao de Mercado O subsistema de habitao de mercado resultar da fuso dos atuais SFI Sistema Financeiro Imobilirio e SFH Sistema Financeiro da Habitao, em particular o SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo e responder regulao e fiscalizao da Agencia Nacional de Regulao do Financiamento Habitacional ANAHAB. Ter como principal captador de recursos os Bancos Mltiplos, atravs da caderneta de poupana na forma atual e nas novas modalidades propostas. Caber a ANAHAB definir o direcionamento e as condies operacionais para o fornecimento dos recursos da poupana para alimentar o financiamento habitacional. O subsistema contar com um Fundo de Liquidez de CRIs (certificados de recebveis imobilirios) destinado a assegurar a recompra desses papis junto a investidores privados. Os bancos podero financiar diretamente a produo atravs de incorporadores e construtores ou diretamente s pessoas fsicas. Podero ainda realizar operaes de crdito com Companhias Hipotecrias para a gerao de novos contratos de financiamento. Tais operaes devero ser consideradas no computo dos investimentos exigidos em habitao. Os bancos e as Companhias Hipotecrias, por sua vez, podero negociar seus crditos com Companhias Securitizadoras as quais, com lastro nos crditos adquiridos, emitiro CRIs a serem adquiridos pelos Bancos e por investidores institucionais e privados.

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PARTE 3
IMPLEMENTAO DO SNH E ESTRATGIA DE TRANSIO A implementao do Sistema Nacional de Habitao, nos dois subsistemas, no poder se dar de forma abrupta, mas exigir um prazo relativamente longo necessrio para sua institucionalizao, adeso dos entes federativos, criao de fontes estveis e permanentes de recursos no onerosos, estabelecimento de garantia jurdicas que amplie a captao de recursos no mercado, elaborao de planos habitacionais nos vrios nveis de governo, entre outros medidas indispensveis para a consolidao do novo sistema. importante ressaltar, ainda, que vrios programas e projetos habitacionais viabilizados pelos procedimentos atuais esto em curso nos trs nveis de governo, aes que requerem longa maturao e que no podem ser interrompidos ou alterados radicalmente sem causar transtornos e paralisaes indesejadas. Assim, entende-se que uma operao da envergadura proposta pela PNH no poder ser realizada de uma hora para outra, exigindo um perodo de transio em direo ao novo sistema. Neste perodo, gradativamente, os marcos da nova poltica iro se impor, promovendo, com base nas novas diretrizes, ajustes e alteraes na operao dos programas atuais, sem paralisar projetos em andamento, assim como sero formuladas linhas de financiamento ou programas adequados ao modelo proposto. Ao mesmo tempo, ser implementado o amplo conjunto de aes e medidas institucionais, legais e operativas necessrias para viabilizar o SNH e consolidar a Poltica Nacional de Habitao. Nesta perspectiva, a formulao de um programa habitacional de transio para o perodo de 2004 a 2006 fundamental para dar respostas imediatas ao enfrentamento da questo habitacional tendo por base as prioridades da PNH enquanto o SNH estiver em processo de implementao. Evidentemente, a elaborao, discusso, envio ao Congresso Nacional e aprovao do marco legal da Poltica Nacional de Habitao essencial, constituindo-se no ponto de partida para a implementao do SNH. No que se refere ao Subsistema de Habitao de Interesse Social uma das aes mais importantes a adeso de estados e municpios ao SNH, num complexo processo de engenharia institucional que levar alguns anos para se concretizar inteiramente. Trata-se de trafegar da situao herdada, onde Unio, estados e municpios atuam de forma desarticulada por meio de programas e onde a maior parte dos recursos do FGTS destinados habitao, sob gesto da Unio, escoam atravs de programas de balco, de baixa efetividade, para um novo contexto onde os trs nveis de governo passam a atuar de forma ordenada por planos habitacionais, formulados sob as diretrizes da nova Poltica Nacional de Habitao, combinando recursos onerosos do FGTS com recursos no onerosos, abrigados no FNHIS, com intensa participao de uma ampla gama de agentes privados e pblicos no estatais. A adeso de estados e municpios ao novo Sistema Nacional de Habitao permitir aos entes da federao acessar aos recursos abrigados no SNH, em especial do FNHIS e do FGTS, mas em contrapartida exigir o cumprimento de um conjunto de pr-requisitos, como a criao de fundo e conselho, elaborao de plano habitacional compatvel com o Plano Diretor, capacitao institucional e alocao de recursos oramentrios para habitao. Considerando a diversidade de condies institucionais e financeiras dos entes federativos, possvel definir etapas para a adeso ao SNH (algo como a adeso plena ou semi-plena do SUS),

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com uma flexibilizao (controlada) das exigncias, estipulando-se regras especficas de acordo com as caractersticas dos municpios e estados. No que se refere ao Subsistema de Mercado, tambm ser necessrio definio de um processo de transio quando gradativamente sero implementadas as propostas. Algumas iniciativas j esto em curso, como as anunciadas recentemente pelo Governo Federal (ver item 2.4.3) para estimular o mercado privado de habitao, constantes de Projeto de Lei ora em tramitao no Congresso Nacional. Eventualmente, para dar maior abrangncia, estas disposies podero ser incorporadas ao marco legal da PNH. Preliminarmente, sero necessrios os seguintes passos para implementar o Sistema Nacional de Habitao: 1. Consolidao pelo Ministrio das Cidades da nova Poltica Nacional de Habitao, assim como do Sistema Nacional de Habitao; 2. Debate com a sociedade e aprovao da PNH no Conselho Nacional das Cidades; 3. Aprovao do Projeto de Lei referente ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e do Projeto de Lei que d garantias e segurana jurdica para o financiamento de mercado (estes PLs podero ser apensados ao marco legal da PNH); 4. Envio ao Congresso e aprovao do marco legal da PNH; 5. Elaborao e aprovao pelo Ministrio das Cidades de programa de transio para o perodo de 2004-6, incluindo ajustes e alteraes nos programas habitacionais atuais, formulao de novas linhas de financiamentos e de metas para o perodo, considerando cenrios que incorporam as propostas de PNH; 6. Elaborao do Plano Nacional de Habitao; 7. Criao dos novos mecanismos de captao de recursos para o Subsistema de Mercado; 8. Processo de adeso dos estados e municpios ao SNH, requerendo ajustes institucionais, legais e tcnicas nos entes federativos, conforme requisitos necessrios para a adeso; 9. Elaborao dos Planos Estaduais e Municipais de Habitao, no marco do processo de planejamento dos municpios.

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ANEXO
Proposta de criao de uma Carteira de Investimentos e Participaes com recursos do FGTS A proposta de implementao do novo Sistema Nacional de Habitao impe o desafio de construir um modelo sustentvel que possa gerar, de forma contnua, uma rentabilidade, no mbito do FGTS, que permita o alcance dos seus objetivos sociais. Assim, a proposta de uma estrutura que crie, no mbito do FGTS, uma Carteira de Investimentos e Participaes e que utilize parte da rentabilidade de ttulos e cotas de investimentos lastreados em ativos de desenvolvimento urbano apresenta-se como fonte de subsdios perene, capaz de suportar, em conjunto com outras fontes no onerosas, a concesso de subsdios e de aval para o acesso ao crdito e, por conseqncia, aos servios de habitao e infra-estrutura de uma moradia digna. A proposta atenderia tambm ao principal fundamento do Projeto de Lei n 2.710, cuja tramitao no Congresso vem se processando a mais de uma dcada. O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social nesse desenho tem a vantagem de estar inserido numa estrutura sistmica que contempla tanto o atendimento social quanto o de mercado. Tal estrutura teria como diferencial a agregao de vantagens, dentre as quais vale destacar: pereniza fonte de subsdios; melhora rentabilidade dos ativos do FGTS; cria fonte de recursos para a concesso de aval; pulveriza o risco de crdito do Agente Operador; torna o FGTS um investidor em projetos de desenvolvimento urbano; disponibiliza recursos para novos instrumentos de mercado; atende diretrizes da poltica social do Governo; contribui para o enfrentamento ao dficit habitacional; possibilita a participao de outras instituies financeiras no repasse de recursos do FGTS; amplia o universo de atendimento dos programas do FGTS; viabiliza o crdito a tomadores, especialmente do setor pblico, com baixa capacidade de pagamento; dinamiza o mercado secundrio lastreado em crditos imobilirios; tem potencial para atrair recursos de investidores institucionais; potencializa a gerao de emprego e renda.

Por outro lado, pela sua concepo, a proposta da Carteira de Investimentos e Participaes poderia ter sua atuao ampliada, ao se admitir a parceria dos investidores institucionais, especialmente as entidades de previdncia privadas, em empreendimentos habitacionais voltados ao atendimento de seus associados. Esse modelo de parceria, por sua vez, tambm poderia ser ampliado, com a transformao da Carteira de Investimentos e Participaes em um Fundo de Participaes.

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Para os investidores institucionais, esse Fundo de Participaes teria sua atratividade representada por: possibilidade de estruturao de operaes habitacionais adequadas ao perfil dos empregados e associados; atendimento habitacional sem gerao dos encargos administrativos de uma carteira imobiliria prpria; pulverizao do risco do investimento imobilirio; possibilidade de aplicaes de longo prazo compatveis com o perfil das necessidades atuariais dos Fundos

Por suas caractersticas, esse Fundo de Participaes poderia representar tambm mais uma alternativa ao cumprimento do direcionamento obrigatrio de recursos das Cadernetas de Poupana. A induo dos recursos da Poupana a esse Fundo, paralelamente ao volume de recursos que poderiam ser captados, iria conferir um grau de importncia mpar ao Fundo de Participaes, que passaria a ter a potencialidade para se tornar o principal instrumento de implementao da Poltica de Desenvolvimento Urbano como um todo e em especial da Poltica de Habitao. s instituies financeiras captadores de Poupana, o Fundo de Participaes poderia representar: alternativa remunerao paga pelo BACEN para os recursos no aplicados em habitao, semelhana das LH, CVS, FIDC, dentre outros; potencial para a criao de novos produtos e outros modelos de atuao no desenvolvimento urbano; consolidao do mercado secundrio de ttulos lastreados em crditos imobilirios.

Este modelo poder, ainda, contar com a possibilidade de participao de investimento por parte de pessoas fsicas.

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Carteira de Investimentos e Participaes ESTRUTURA PROPOSTA

Pessoa fsica
Pessoa Fsica Poupana Poupana Investidores Investidores Institucionais Institucionais
Administrador CAIXA Administrador do Fundo CAIXA
Aporte do FGTS 600 milhes em 2004 Remunerao TR + juros

ADMINISTRADOR

Rating
OPERAES MERCADO FII FIDC FIDC-PIPS Debntures CRI
Financiamento

FGTS
Retorno das prestaes/ FGTS

Participaes
Fonte de recursos (diferena entre a aplicao e remunerao)

Carteira de Investimentos e Carteira Fundo de de Participaes

Aquisio cotas Retorno Taxa Livre IGPM + % juros

50% da receita financeira que exceder TR + 6% (R$ 800 milhes) e R$ 400 milhes em CVS

Atendimento ao Mercado

Prestao

Agente Financeiro

Financiamento de moradias para a populao de baixa renda (Carta de Crdito e Pr-moradia) Financiamento saneamento e Transporte urbano

Programas de Aplicao

Gestor: Ministrio das Cidades Operador: CAIXA

Imveis residenciais ou comerciais (shopping / lojas) Investimentos em Saneamento e Transporte Urbano

Fundos Contrapartida Fundos Estados e Estaduais e Municpios municipais (aportes / fundos) (aportes/fundos

FU N DO N AC IONAL DE FUNDO DE OPERAES FUNDO DE INTERESSE SOCIAL HABITAO DE (aval NACIONAL e subsdios habitao IN T E R E S S E S O C social )IAL DEinteresse HABITAO

R$ 2,2 bilhes = FGTS + UNIO

Atendimento ao Social

(PSH + FGDLI + OGU)

UNIO Contrapartida de R$ 1,0 bi

Gerao de Emprego e Renda

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