Вы находитесь на странице: 1из 35

Cuadernos sobre Seguridad y Prevencin de la Violencia en Amrica Latina

Seguridad Ciudadana en debate

Jos Luiz Ratton Gino Costa Carlos Romero Luiz Eduardo Soares

Seguridad Ciudadana en debate


Jos Luiz Ratton Gino Costa Carlos Romero Luiz Eduardo Soares

Organizacin:

Jlia Loonis Oliveira Maringela Ribeiro Edna Jatob 1 Edicin Recife-PE Editora: Provisual 2012

Esta publicacin fue elaborada con el apoyo financiero de la Unin Europea. El contenido de esta publicacin es responsabilidad exclusiva de los autores y entrevistados, y de ningn modo se debe considerar que refleje la posicin de la Unin Europea o de las instituciones asociadas al Proyecto URBAL Polticas Locales de Prevencin de la Violencia. Distribucin gratuita. La reproduccin de todo o parte de este documento es permitida solamente para fines no lucrativos desde que sea citada la fuente.

NDICE
Presentacin

6 8 10 24 34

Introduccin
Por: Edna Jatob

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia


Por: Prof. Jos Luiz Ratton

Qu hacer con las pandillas?


Por: Gino Costa Carlos Romero

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil


Por: Luiz Eduardo Soares

Proyecto URBAL Polticas Locales de Prevencin de la Violencia


COORDINACIN GENERAL

Secretaria de Defensa Social Gobierno de Pernambuco/ Brasil


SECRETARA ESTADUAL

Wilson Salles Damzio


GERENCIA GENERAL DE ARTICULACIN, INTEGRACIN INSTITUCIONAL Y COMUNITARIA

Maringela Ribeiro
ADMINISTRACIN GENERAL

Aurora Oggioni Oficina Brasil:


ASESORA TCNICA

Manoel Caetano Cysneiros de Albuquerque Neto


REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Edna Jatob Giulia Donnici Jlia Loonis Oliveira


ASISTENCIA DE PROYECTO

Vladimir Sales Brasiliano

Gobierno Regional de Loreto/ Per


PRESIDENCIA REGIONAL Y REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Marta Pontoglio
APOYO LOGSTICO

Yvn Enrique Vsquez Valera

Intendencia de Paysand/ Uruguay


INTENDENCIA

Osvaldo Romo Batista Oficina Uruguay:


COORDINACIN LOCAL

Bertil Randolf Bentos Scagnegatti


REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Fernanda Martinez
ASESORA DE CAMPO

Mauro Soto

Judith Algalarrondo Oficina Per:


COORDINACIN LOCAL

Comune de Brgamo
DIRECCIN DE POLTICAS SOCIALES

Leonio Callioni
REFERENCIA INSTITUCIONAL DEL PROYECTO URBAL

Victor-Hugo Ruiz Tapayuri


ASESORA DE CAMPO

Jeniffer Karina Polanco Diaz Oficina Brgamo:


COORDINACIN LOCAL Sara Colombo

Massimo Chizzolini

Cesvi Fundao
RESPONSABLE PARA LA AMRICA LATINA Y REFERENCIA DEL PROYECTO URBAL

Stefania Cannav

No seremos humanos sin seguridad o sin libertad; pero no podemos tener las dos al mismo tiempo y ambas en la cantidad que queremos. Eso no es motivo para que dejemos de intentar (no dejaramos ni si fuera una buena razn).
Comunidad: La bsqueda por la seguridad en el mundo actual Zygmunt Bauman

Fotos

Acervo do projeto URBAL


PROYECTO GRFICO Y DIAGRAMACIN:

TRADUCCIN DEL PORTUGUS (EXCEPTO ENTREVISTA CON MARTA LAGOS)

Poliglota Brasil Tradues

Via Design Criao Estratgica


EDITORA

Provisual Grfica e Editora

Presentacin
El surgimiento del Proyecto URBAL Polticas Locales de Prevencin de la Violencia se enraza, en primera instancia, en el momento vivido por Amrica Latina. Altos ndices de criminalidad y varias manifestaciones de violencia demandan cada vez ms una respuesta pblica y la bsqueda por soluciones innovadoras. En segunda instancia, la decisin de crear este proyecto de cooperacin descentralizada se basa en el entendimiento cada vez ms consensual de que la Seguridad es un tema de la sociedad, en el cual actores tan diversos como gobiernos nacionales, gobiernos locales, academia, sociedad civil, policas, sector privado tienen un papel que desempear. El objetivo general del proyecto fue contribuir a la promocin y a la consolidacin de los procesos y de las polticas de prevencin de la violencia, como base para fortalecer la cohesin social en los territorios donde se ejecuta. De hecho, a pesar de que se traten de dos conceptos que continan siendo abordados de forma desvinculada, el alcance de la seguridad ciudadana es uno de los componentes claves de una sociedad cohesionada. En sus cuatro aos de actividad, el Proyecto URBAL actu en la discusin sobre polticas de seguridad y de prevencin de la violencia junto a tres gobiernos locales de Amrica Latina. Desde este lugar privilegiado, fue posible observar los avances y trabas existentes en el campo de las polticas pblicas, adems de enterarse del vasto conocimiento, de los debates estimulantes y experiencias innovadoras y exitosas que se han producido en las ltimas dos dcadas. La propuesta de lanzar la serie Cuadernos sobre Seguridad y Prevencin de la Violencia en Amrica Latina surge en el exacto momento en que el Proyecto se prepara para la despedida y evala el camino recorrido. Cmo compartir y no perder el conocimiento adquirido? Cmo ampliar nuestra contribucin, aunque de forma modesta, a los debates actuales? Elegimos este formato, que une a pequeos textos y entrevistas a los actores estratgicos esperando que estos puedan contribuir para difundir de forma simple y accesible las ideas, conceptos y experiencias que nos animan. Aprovechamos la oportunidad y el espacio para agradecer a aquellos que diversas veces contribuyeron en los trabajos del Proyecto en sus diferentes territorios. Y para la composicin de esta serie, agradecemos en particular al Prof. Jos Luiz Ratton, del Ncleo de Estudos e Pesquisas em Criminalidade, Violncia e Polticas Pblicas de Segurana (NEPS) de la Universidad Federal de Pernambuco, Brasil, por la fructfera interlocucin, por el apoyo en articular a los colaboradores y, sobre todo, por sus consejos juiciosos. Buena lectura!

Introduccin
Por: Edna Jatob

Seguridad Ciudadana: Una idea siempre en construccin


El debate sobre seguridad emerge el escenario poltico de Amrica Latina a partir de varios conceptos. Entre ellos se ha destacado, por su actualidad y relevancia, el de la seguridad ciudadana, cuyo contenido dialoga con la necesidad de actualizacin democrtica y despierta en los gobiernos locales y en la sociedad el sentimiento de responsabilidad para una convivencia pacfica y segura de sus habitantes. Ese debate pone de manifiesto el tema de la prevencin de la violencia, profundizando sus particularidades, sus actores, sus mtodos y, sobre todo, su alcance. Considerar la prevencin como un esfuerzo que no pretende substituir la accin de represin y contribuir a una reorganizacin de prioridades en el mbito de las polticas de seguridad, en general, ayuda a comprender su indispensabilidad en razn de los nuevos desafos impuestos por el aumento de la criminalidad y altos ndices de violencia letal en Amrica Latina. Incluso con el reconocimiento de los gobiernos nacionales y locales sobre la importancia de la prevencin de la violencia, muchas cuestiones metodolgicas constituyen un obstculo a su efectividad. Y son stas las cuestiones que merecen profundizarse terica-metodolgicamente. En otras palabras, se necesita de nuevas miradas para viejos problemas. Para la construccin de una agenda pblica de prevencin de la violencia comprometida en la alteracin del cuadro de inseguridad, adems del inters de gobernantes, es necesario reconocer qu estrategias usar, en qu niveles actuar, con cules atores y en qu escala. El tema de la prevencin tiene ms permeabilidad y alcance, pues, adems de ser transversal (puede dialogar con otras polticas) es pauta de agencias locales y nacionales de seguridad, y esto en teora, sera una buena razn para apresurar y fomentar su operatividad en los ms diversos territorios. Otro tema que emerge en la discusin sobre seguridad es el tema del rol de las organizaciones policiales ms all de sus actividades de control y represin. Cmo potencializar el rol de la institucin policial en la prevencin del crimen y de la violencia? Es posible (re)significar su prctica notablemente represora? Un tema delicado que, as como muchos otros,
1

gana paulatinamente eco en la sociedad, imponiendo a los gestores la tarea de encontrar los caminos ms viables y consistentes como el principal desafo. Aunque esta discusin no alcance todos los niveles de gobierno, eso no ha significado un impedimento para la realizacin de un debate, aunque necesite ser ms fornido, cada vez ms polisomnogrfico. Lo mismo pasa cuando se trata de la arquitectura institucional de la seguridad. Las cuestiones continan siendo delicadas y pertinentes. En qu medida nuestra herencia de una cultura militarizada, en base a regmenes dictatoriales, termina influenciando la forma en cmo est organizada y operando nuestras instituciones policiales? Los modelos actuales de seguridad pblica de los pases latinos contribuyen (o no) a la consolidacin de una prctica tambin preventiva? Los artculos que integran este nmero de los Cuadernos URBAL discuten de forma clara y precisa estos grandes temas de seguridad pblica. Desde la definicin del trmino prevencin en s, teniendo en cuenta (qu prevenir, en qu tempo, para qu pblico) hasta su tipologa, su relacin con la represin y sus cuestiones actuales, como el problema de la escala y de la sustentabilidad en los programas de prevencin, puestas con mucha atribucin en el texto del Profesor Jos Lus Ratton. Se presenta, tambin, una discusin interesante y bien situada del ex-ministro del interior en Per - Gino Costa, sobre la relacin entre programas de prevencin y el problema de la violencia juvenil, tema dramtico para la mayora de los pases latinos, que posee un alto nmero de violencia mortal practicada por los y contra los jvenes. Y, finalmente, un artculo del renombrado especialista brasileo en Seguridad Pblica, el antroplogo Luiz Eduardo Soares sobre la arquitectura institucional de la seguridad pblica en Brasil, discutiendo con coraje temas delicados, como el caso del rol de la polica y de la necesidad una reforma en el Sistema de Seguridad brasileo. Son reflexiones que nos parecen pertinentes, sobre todo, en un momento en que se puede identificar mltiples esfuerzos en varios niveles para avanzar democrticamente y asegurar el derecho al bien ms precioso, el derecho a la vida.

Especialista en Polticas y Gestin en Seguridad Ciudadana y Asesora de Articulacin del Proyecto URBAL Polticas Locales de prevencin de la violencia.

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia


22/11/2011
Por: Prof. Jos Luiz Ratton

Presentacin del autor


Jos Luiz Ratton se gradu en Ciencias Sociales en la Universidad Federal de Minas Gerais (1993), ha realizado una Maestra en Sociologa en la Universidad Federal de Pernambuco (1999) y un Doctorado en Sociologa en la Universidad Federal de Pernambuco (2003). Actualmente es Investigador y Profesor de la Universidad Federal de Pernambuco (Programa de Pos-Graduacin en Sociologa), Coordinador del Programa de Pos-Graduacin en Sociologa de la UFPE y Coordinador del NEPS/UFPE (Ncleo de Estudios e Investigaciones en Criminalidad, Violencia y Polticas Pblicas de Seguridad de la UFPE). Fue Asesor Especial del Gobernador de Pernambuco en el rea de Seguridad Pblica (entre enero de 2007 y agosto de 2012). Tiene experiencia en el rea de Sociologa y Ciencias Polticas, con nfasis en Sociologa del Crimen y de la Violencia, Polticas Pblicas de Seguridad, Sociologa del Derecho y Sociologa de la Juventud. Libros Publicados: Violncia e Crime no Brasil Contemporneo (Violencia y Crimen en Brasil Contemporneo) en 1996; Polcia, Democracia e Sociedade (Polica, Democracia y Sociedad) en 2007, en coautora con Marcelo Barros; As Cincias Sociais e os Pioneiros nos estudos sobre crime, violncia e direitos humanos no Brasil (Las Ciencias Sociales y los Pioneros en los estudios sobre crimen, violencia y derechos humanos en Brasil) en 2011, en coautora con Renato Lima. Es consejero del Frum Brasileo de Seguridad Pblica. Becario de Productividad CNPQ II.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Antes que nada, me gustara decir que mi lenguaje ser una especie de provocacin respeto a la idea de prevencin. Voy a intentar sealar algunas paradojas, algunos problemas, algunas cuestiones sobre las posibilidades de prevencin, en el sentido de ayudar a construir caminos analticos sobre el tema, y su relevancia para Brasil y Amrica Latina en general.

explicando poqusimas cosas. Entonces, vamos a tratarla de una forma que sea ms especfica o, por lo menos, que reconozca sus especificidades y su articulacin con lo general. Voy a puntualizar algunos ejemplos volcados a cuestiones especficas, que son problemas de Brasil y de Amrica Latina. Nosotros podemos pensar que la violencia en el espacio domstico tiene especificidades y mecanismos de causalidades que son muy distintos, de forma general, de los grupos de exterminio y de la existencia de asesinos - usando un ejemplo radical. La construccin de estrategias pblicas de prevencin de esas modalidades de violencia exigira de nosotros capacidades, competencias, procesos especficos de prevencin. La posibilidad de pensar en la violencia institucional en el interior de nuestra polica exige estrategias de prevencin que son muy distintas de aquellas volcadas a pensar en los crmenes de proximidad. Entonces, me parece que es necesario caracterizar a la nocin de violencias para poder pensar en posibilidades distintas de prevencin y, entonces, prevenir distintos tipos de violencia. Una cosa es tratar preventivamente la cuestin cultural del crimen de mando en la zona de la zona forestal de Pernambuco, otra cosa es tratar la cuestin de la violencia asociada a los grupos de exterminio en las grandes ciudades latinoamericanas, brasileas y pernambucanas, en general. Obviamente, existen factores estructurales generales que estn relacionados a esas diversas formas de violencia. Pero existen factores especficos que necesitan ser entendidos para que los mecanismos de prevencin puedan ser efectivamente productivos. Quien previene a la violencia? Se trata de una cuestin de igual importancia. Podemos dialogar y pensar en experiencias exitosas de prevencin en varios lugares del mundo Boston y Chicago, Bogot y Medelln; el Pacto por la vida, de Pernambuco; las UPPs y UPPs sociales en Rio de Janeiro (que es un proyecto relativamente nuevo y posterior a las UPPs), el caso de Diadema, en San Pablo, pero tambin el caso de Canoas, en Rio Grande del Sur. Podemos pensar tambin en el Qudate vivo, en Belo Horizonte, que es un ejemplo importante e interesante de una poltica de prevencin exitosa, adems de otras iniciativas ms puntuales, vinculadas a asociaciones entre la sociedad civil y el gobierno en diferentes instancias. Es el caso, por ejemplo, de las iniciativas protagonizadas por el Instituto Soy de la Paz, en San Pablo, o por el Viva Rio, en Rio de Janeiro. Pero otra pregunta obligatoria debe ser hecha: quin tiene capacidad de prevencin?. La capacidad de prevencin es de la comunidad? Es de los gobiernos sean ellos locales o no locales (municipales, provinciales, nacionales)? De las instituciones, como secretaras de desarrollo social, de asistencia social, de salud, de educacin? O de la polica? Entonces, debemos preguntar: quines son los actores de la prevencin? Cul es el tiempo de la prevencin? Esa es otra cuestin fundamental. Obviamente, yo ya traigo con eso una respuesta, pensando de forma integrada sobre

Como definir la prevencin?


En primer lugar, se trata de preguntar: qu es prevenir? Nosotros estamos hablando de polticas pblicas de prevencin a la violencia y necesitamos pensar qu es prevenir. Y cuando hablemos de qu es prevenir, tenemos que hacer otras tres preguntas: prevenir qu? Quien previene? Y en qu tiempo previene? Esa puede parecer una discusin escolstica, pero de eso no se trata. Se trata de pensar en qu medida las oposiciones tradicionales entre control y represin, por un lado, y prevencin por el otro, an tienen sentido para pensar la cuestin de la reduccin de las diversas formas de violencia en Amrica Latina y en el caso brasileo ms en particular. Ese debate est formado, en primer lugar, por un compromiso absoluto con los valores y la idea de seguridad ciudadana, que estn presentes, obviamente, en varias iniciativas de polticas pblicas en el rea de seguridad de Brasil y, fundamentalmente, en el Pacto por la Vida Proyecto de control, reduccin y prevencin de la violencia en Pernambuco , sobre el cual voy hablar. Me parece que es necesario reafirmar aqu, en este momento, el compromiso valorativo y normativo con el cual estoy vinculado y que forma parte de mi presentacin, que es la idea de seguridad ciudadana, la idea de pensar seguridad de una forma amplia, que est a la par con algunos conceptos digamos anticuados y arcaicos de seguridad pblica, que oponen seguridad y derechos humanos, represin y prevencin, gestin y participacin, informacin y control. Nosotros vamos a romper con esas falsas dicotomas para poder pensar efectivamente en un campo de posibilidades de las polticas pblicas de prevencin que, al mismo tiempo, tenga legitimidad. Entonces, es necesario recuperar esa idea de prevenir. Prevenir qu? Prevenir la violencia. El problema, cuando hablamos de violencia, es hablar de la violencia en general. Podemos hablar de la violencia y de las violencias, de sus diferentes formas de manifestacin. Aqu, estoy restringiendo el pensamiento al campo de la violencia interpersonal. No estoy hablando de la idea de la violencia estructural o de otras formas de violencia, como el hambre. Cuando hablemos de las diferentes manifestaciones de la violencia interpersonal, nosotros tenemos que pensar que las dinmicas causadoras de esas diferentes formas de violencia interpersonal son distintas y exigen mecanismos y procesos pblicos y societarios tambin distintos. Esa distincin tiene que estar en el debate, bajo pena de hablar de prevencin de forma tan abarcadora, que termina

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

12

13

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Voy a dar un ejemplo claro. Nosotros podemos pensar que en el caso brasileo y latinoamericano, en general, una parte de los crmenes violentos contra la mujer estn relacionados a una cultura patriarcal, machista, basada en los valores de la honra y de la virilidad

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

Tipologa de prevencin
A pesar de no ser tan reciente, la discusin sobre la prevencin en el campo de la seguridad pblica no es una discusin ampliada, ni desde el punto de vista conceptual, ni desde el conjunto de experiencias que tenemos. Dialogando con el debate existente en la salud pblica y abordando la seguridad de forma ampliada, no restringiendo el concepto de seguridad pblica al entendimiento de que la seguridad es slo asunto de la polica, podemos pensar en tres niveles generales de prevencin, que seran los similares al que la salud pblica llama de prevencin primaria, prevencin secundaria y prevencin terciaria.

Finalmente, consideramos lo que la salud pblica llamara de prevencin terciaria. Tenemos que tener la capacidad de lidiar con aquellos sectores, dentro o fuera de los grupos vulnerables, que ya se involucraron en procesos de produccin de la violencia, como protagonistas o como vctimas, para poder prevenir la posibilidad de repeticin del protagonismo y de la victimizacin. Obviamente, estoy haciendo un uso libre de las contribuciones de la salud pblica y aplicndola para pensar el problema de la prevencin en la seguridad pblica. Esa forma de pensar la cuestin de la o de las violencias, de la y de las prevenciones, es el eje de mi lenguaje. El objetivo es salir de una retrica muy general y orientarnos en una perspectiva que lidie tericamente con la multi-dimensin y la multi-causalidad de la violencia, y que nos posibilite pensar en la prevencin de forma que produzcamos la efectividad. Pensando en el nivel de la prevencin terciaria, por ejemplo, en individuos que estn repetidamente siendo victimi-

14

15

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

la prevencin, pero con un mirar sobre las diferentes competencias de los diferentes actores capaces de prevenir los diferentes tipos de violencia, con sus especificidades. Esa idea de prevenir tambin involucra la dimensin de la temporalidad. La urgencia de la percepcin de la inseguridad y de la violencia por lo menos como es sealada por el Estado asociada o no a los procesos reales de produccin del crimen violento, de la violencia en general, nos oblig a pensar en la cuestin de la temporalidad de las estrategias de prevencin en trminos de corto, medio y largo plazo, relacionada a nuestra capacidad de producir efectivamente la operacin en la realidad que nos rodea. Voy a dar un ejemplo claro. Nosotros podemos pensar que en el caso brasileo y latinoamericano, en general, una parte de los crmenes violentos contra la mujer estn relacionados a una cultura patriarcal, machista, basada en los valores de la honra y de la virilidad y que, obviamente, vinculados a procesos de socializacin histricos y a modelos de sociedades y de familia, producen hombres propensos a practicar actos violentos contra la mujer. Procesos de prevencin y control de la violencia masculina contra las mujeres involucran una discusin sobre la temporalidad que no es menor. Cul es nuestra capacidad de transformar, desde el punto de vista cultural, una generacin de hombres y mujeres? Eso pensando en la posibilidad de prevencin. La cuestin de la temporalidad no es slo importante, sino que est asociada a las especificidades de los tipos de violencia y a nuestra capacidad de construir proyectos que sean especficos, pero que estn integrados y articulados para que podamos tener una respuesta pblica general, que abarque lo social.

El primer nivel de prevencin es relacionado a la posibilidad general de que la violencia ocurra, lo que significa construir procesos, programas y proyectos que eviten o anticipen la ocurrencia de la violencia de forma amplia y abarcadora. Nosotros podemos pensar en la iluminacin pblica como un ejemplo de eso, ya que sta permite convertir los espacios de convivencia ms visibles y evitara, o por lo menos disminuira la ocurrencia de ciertos tipos de actividades violentas o criminosas. Una parte importante de los proyectos en Bogot y Medelln est volcada a una idea de prevencin general y a la percepcin del ambiente, alterndolo e intentando crear mecanismos de convivencia que dificulten la violencia, mecanismos de colaboracin y confianza, que establezcan la cohesin social. Los procesos de prevencin primaria pueden ser sumados a los de la prevencin secundaria. La ideia de prevencin secundaria es importante, pues exige trabajar con la informacin y el conocimiento, con los diagnsticos de la realidad volcados a una percepcin de que ciertos grupos son ms vulnerables a la violencia que otros, sea al protagonismo o a la victimizacin. O sea, la cuestin del protagonismo tiene que ser tratada junto con la cuestin de la victimizacin, sin disociarlos. Pero, por qu eso es importante? Porque si tratamos apenas de la victimizacin, sin pensar en el protagonismo, estaremos suponiendo que los protagonistas son socialmente muy diferentes de las vctimas de la violencia, cuando en realidad, la investigacin cientfica indica que son socialmente muy parecidos, en la mayor parte de las veces. Los procesos de prevencin secundaria necesitan buscar entender a los grupos ms vulnerables y, obviamente, sus diferencias y singularidades, para que las polticas pblicas de prevencin puedan ser ms eficaces. Al pensar en la juventud, tenemos que considerar que ella es protagonista y vctima de la violencia. Y que en la juventud existen grupos especficos que son efectivamente tanto los grandes protagonistas como los ms victimizados por la violencia. Tenemos que pensar en estrategias de prevencin sensibles capaces de lidiar con esas singularidades.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

zados y/o produciendo violencia, la construccin de diagnsticos parciales y temporales es fundamental para poder pensar en la efectividad de los procesos de prevencin. Eso vale tanto para personas como para lugares.

La dinmica de produccin de la violencia y el diseo de acciones preventivas


La dinmica de la produccin de la violencia es multi-causal y multi-dimensional. Tiene, al mismo tiempo, dimensiones generales, especficas y superpuestas en el tiempo. Ese entendimiento es fundamental para, analticamente, poder separar cules son las violencias que pueden ser producidas, cmo son producidas, y quines pueden prevenirlas. Esos diferentes mecanismos de causalidad son tambin mecanismos de manutencin de los procesos de produccin de la violencia. Es importante destacar aqu que las respuestas preventivas pueden estar dirigidas en las causas o en las dinmicas de los procesos, lo que significa que, si las causas ni siempre pueden ser alcanzadas, algunos factores que intervienen s. Nosotros, muchas veces obsesivamente presionados por la percepcin, fundada o no, del problema pblico de la violencia, creemos que todas las cuestiones de la prevencin deben buscar las causas de la violencia. Eso es, por supuesto, importantsimo. Pero desde el punto de vista de las polticas pblicas, los resultados ni siempre pueden ser alcanzados en la temporalidad referida atacando nicamente a las causas. Eso se debe a las causas ltimas, aquellas causas que son las races del problema, pueden demorar decenas de aos para que podamos tener algn tipo de resultado que altere las condiciones de convivencia.
Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia. Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

En compensacin, muchas veces podemos atacar factores intervinientes. Al hablar de iluminacin, de alguna forma, hablamos de elementos que son facilitadores o dificultadores de procesos de produccin de la violencia. Si no podemos controlar o prevenir, en un determinado momento del tiempo, el conjunto de impulsos de la violencia distribuidos socialmente entre los individuos, nosotros podemos disminuir la letalidad de los conflictos producidos por algunos individuos a travs de la disminucin de la situacin de peligro. En los trminos utilizados por la salud pblica, yo estoy tratando del vector de la violencia como, por ejemplo, el arma de fuego. Ese es un ejemplo de polticas exitosas en Brasil y afuera. La provincia Sao Pablo, en los ltimos aos, pas por una reduccin de una magnitud de 70% de la violencia medida a travs del homicidio. O sea, la dimensin sistmica y general de la circulacin de armas de fuego. Nosotros estamos tratando aqu, mecanismos que disminuyen la letalidad de los conflictos de una sociedad dividida, segregada, tnica y socialmente compleja. Y pensando en la prevencin como accin no slo sobre las causas, vinculadas a la larga duracin, sino que tambin sobre los factores intervinientes actuales

16

17

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

de las causas, que pueden ser afectados a corto y medio plazo, como diferentes estrategias para diferentes formas de violencia, para diferentes posibilidades de polticas pblicas.

Prevencin versus Represin: la prevencin en el mbito de las organizaciones policiales


Otra cuestin es la articulacin entre las dinmicas preventivas y represivas. Represivas entre comillas, pues estoy queriendo rechazar la antigua idea de represin, trabajando con un concepto de represin ms prximo de control, para mostrar que no hay necesariamente oposicin entre control y prevencin, y que algunas formas de ejercicio de las organizaciones policiales, por ejemplo, pueden ser formas importantes de prevencin. Por ejemplo, en el contexto del Pacto por la Vida, existen varios protocolos o procedimientos acompaados semanalmente en las 26 reas integradas de seguridad de la provincia. Uno de ellos es llamado de operacin contra la amenaza. Qu significa eso? Significa que sabemos que, en ciertos casos, las amenazas anticipan una parte de las violencias o de los crmenes violentos. Pueden ser casos de vecinos, familiares, o de disputas intracomunitarias. Normalmente, no tenemos sistemas de mediacin de conflicto para lidiar anticipadamente con estas situaciones, sea en el plano policial o no policial, que puedan anticipar la ocurrencia de la violencia. En el contexto del Pacto por la Vida, una vez que la autoridad policial tiene conocimiento de la amenaza, se encuentra en la obligacin de llamar al amenazador para conversar. Y, efectivamente, ese mecanismo establecido por la propia polica, garantiza, o ha garantizado, la reduccin de parte de las violencias en las comunidades donde eso ocurre. Estoy intentando demostrar aqu que la actuacin de la polica no es necesariamente represiva y posterior al hecho, pero que ella puede ocurrir preventivamente y puede estar asociada a redes de mediacin no-policiales de conflicto, anticipando la ocurrencia de esas violencias. Esto consistira en una combinacin de estrategias asociadas a las mediaciones policiales o al sistema de justicia criminal, por ejemplo. Otro ejemplo, asociado a varios casos exitosos de prevencin en ciudades brasileas, es la entrada de proyectos de prevencin social en comunidades violentas, siendo sta combinada con la llegada de las organizaciones policiales. Son reas dominadas por grupos de exterminio, redes de trfico de drogas, pandillas que efectivamente impiden que los programas y proyectos de prevencin puedan ocurrir de forma aislada. En este contexto, la presencia de la actividad policial anticipada garantiza y da sustentabilidad a la existencia de procesos de prevencin a medio y largo plazo. Me gusto usar el siguiente ejemplo: proyectos volcados al estmulo del ftbol en los barrios populares por todo el pas, ofrecen enormes posibilidades de utilizar al deporte como un instrumento de dilogo con

la juventud, de integracin y reconocimiento (en contraposicin, al menos en tesis, a la adhesin a las carreras criminosas). Durante algn tiempo, los procesos de utilizacin de una poltica pblica de deportes, en el mbito de la prevencin, tuvieron como objetivo disputar a la juventud con alternativas criminosas o violentas. Slo que, en varias comunidades de todo el pas, las organizaciones criminosas locales empezaron a capturar la organizacin de esos programas y proyectos, que tiene fomento y financiamiento pblico. Es importante, por lo tanto, asociar preventivamente a la actividad policial en esos espacios para garantizar el desarrollo de dinmicas como aquellas vinculadas al deporte. Por eso, quiero romper con esa idea de que la prevencin y el control estaran en campos diferentes, desde que tengamos una concepcin de control ampliada y calificada.

Necesitamos construir proyectos, programas, que consigan localizar a las vctimas y protagonistas eventuales de la violencia que puedan recibir el apoyo de esos proyectos, de manera que garanticen la integracin de esos Qu acciones y para qu pblico? individuos a esas Las acciones de control, como las acciones de comunidades y a la prevencin, pueden ser ms o menos abarcadosociedad de forma ras, en las dimensiones de las cuales tratamos al general principio primaria, secundaria y terciaria. Por lo
Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

tanto, respuestas preventivas volcadas a pblicos ms generales pueden o no provocar efectos positivos sobre pblicos ms especficos. Eso significa que al mismo tiempo en que discutimos nuestro modelo de sociedad, de control social, nada impide que podamos producir polticas pblicas a corto y medio plazo. Es la cuestin de la temporalidad. Entonces, por ejemplo, las cuestiones de insercin laboral y de educacin, las cuestiones relacionadas a los procesos de asistencia social o al desarrollo social de las comunidades, necesitan tener la capacidad de distinguir dentro de las comunidades, sectores o grupos ms especficos que seran objeto de la prevencin. Necesitamos, de esta manera, conocer las dinmicas violentas de las comunidades para poder alcanzar las dinmicas letales de las pandillas, los grupos de exterminio, los mecanismos perversos de la propia comunidad que producen violencia. Esto significa entender, por ejemplo, que las familias de los individuos de aquella comunidad que estn en unidades de prisin o de internacin, desde el punto de vista preventivo, forman grupos propicios (para proyectos de prevencin) an ms especficos que la propia comunidad (en general), entendida como un lugar de vulnerabilidad.

18

19

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

El conocimiento del territorio y el papel de los municipios


La idea de territorio es fundamental: cul es el local de la prevencin de la violencia? Esta discusin es mucho ms desarrollada en Amrica Latina hispnica que en Amrica Latina portuguesa. En Brasil, los municipios an tienen una enorme dificultad en pensar en la cuestin de la prevencin de la violencia. Hay una omisin generalizada. Si bien el poder pblico nacional viene tomando, en los ltimos anos, iniciativas que, an tmidas, son importantes (desde el punto de vista de la construccin de una presencia del Gobierno Federal en la elaboracin y en el monitoreo de las polticas pblicas de seguridad), an es absolutamente frgil la capacidad de los gobiernos municipales de producir iniciativas contundentes que ultrapasen una mera retrica de estar haciendo prevencin de forma general a travs de la salud, de la educacin, de la asistencia social,

20

21

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

Necesitamos construir proyectos, programas, que consigan localizar a las vctimas y protagonistas eventuales de la violencia que puedan recibir el apoyo de esos proyectos, de manera que garanticen la integracin de esos individuos a esas comunidades y a la sociedad de forma general. Esto significa combinar lo general y lo especfico. Respuestas volcadas a pblicos especficos pueden producir respuestas a otros pblicos especficos? Voy a dar un ejemplo aqu: puedo intentar localizar grupos de jvenes que estaran a medio camino de la participacin en pandillas o grupos vinculados al trfico de drogas en la comunidad. Sin embargo, a los mecanismos que buscan integrar esa juventud en los procesos comunitarios, se les hace necesario asociar otros procesos de prevencin especfica que no alcanzaran normalmente. Por ejemplo, la garanta de la insercin laboral el reconocimiento de la juventud no est necesariamente vinculada a los mecanismos de prevencin de la violencia contra la mujer. Parte de esos jvenes, que eligieron carreras que no son criminosas desde el punto de vista de la criminalidad general, vinculada a la ilegalidad en el plano econmico, pero con despliegue en el plano cultural pueden, por otro lado, entrar en procesos de produccin de la violencia de otra naturaleza. Nosotros necesitamos abordar esos diferentes tipos de especificidades e integrarlas. Cmo combinar la idea de que la educacin para todos es fundamental con la idea de educacin, insercin laboral y asistencia social especfica para ciertos grupos e individuos an ms vulnerables dentro de estas mismas comunidades? Eso exige de nosotros la construccin de mecanismos de investigacin etnogrfica densa y profunda, de un conocimiento de la comunidad, de una identificacin de los contextos comunitarios especficos, de produccin de la violencia, que varan enormemente dentro de una ciudad como Recife, as como en varias ciudades en Brasil y en Amrica Latina. En este punto, es necesario abordar la cuestin del necesario protagonismo del poder local.

etc. Igualmente, el poder local es el ms prximo y el que ms conoce a las propias comunidades, y las respuestas la prevencin tienen un ntido componente contextual y territorial. Por otro lado, necesitamos intentar entender las especificidades de la produccin de la violencia a nivel local que muchas veces son distintas, y que pueden influir en la propia construccin de indicadores. Estoy intentando traer aqu la idea de que podemos dialogar con otras experiencias pero, al mismo tiempo, tenemos que entender profundamente los contextos singulares y cmo la prevencin puede ser sensible a esos contextos. Si no, vamos a terminar produciendo recetas inespecficas y generales. Y eso vale para la idea de seguridad ciudadana, de la cual soy un defensor. Tenemos que trabajar para que el concepto de seguridad ciudadana y sus mecanismos de prevencin estn siempre adaptados a los diferentes contextos y garantan una especie de sintona fina, contextual, local para dar eficiencia a las polticas preventivas. Es necesario preguntar qu resultados las estrategias de prevencin nos pueden traer. Cul es el formato general y, al mismo tiempo, singular de las estrategias de prevencin? Me arriesgo a decir que las estrategias pblicas de prevencin deben, y pueden, tener como objetivo prioritario tanto la reduccin de la violencia, como la percepcin de la violencia.

Comunicacin, comunidad y prevencin de la violencia


Me gustara ahora desarrollar una idea que me parece fundamental: la prevencin debe involucrar la capacidad de producir impacto a travs de la publicidad del problema para el cual est volcada y de la movilizacin de los diferentes actores que ella articula. En otras palabras, ella tiene que producir efecto, y, al mismo tiempo, mostrar que ella produce efecto. Sin embargo, tenemos una enorme dificultad de construir mecanismos de micro-comunicacin. Esa es una cuestin absolutamente relevante. La comunicacin publicitaria convencional de gobiernos no es suficiente para la prevencin especfica de la violencia. Tenemos que encontrar los contextos de prevencin en las radios locales, en las reas pblicas locales, haciendo de las formas de comunicacin de las comunidades una forma de publicidad del problema que hable el lenguaje de la comunidad. Eso es un desafo enorme. No podemos utilizar una retrica que necesite ser traducida como pasa, muchas veces, con los discursos excesivamente abstractos sobre los derechos humanos. Es un discurso con el cual estoy comprometido, pero que tiene una retrica que necesita ser traducida en micro-contextos de comunicacin para que pueda tener eficiencia en la produccin de la prevencin de la violencia y en la publicidad del problema, que a veces ni es percibido como un problema.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Las cuestiones de la escala y de la sustentabilidad en los programas de prevencin


Otro punto muy importante es la capacidad de la realizacin de proyectos y programas de prevencin a larga escala. Eso causa preocupacin, porque tenemos muchos proyectos-piloto y micro-experiencias muy exitosos en varios lugares de Brasil y de Amrica Latina que son desafos tanto en trminos de su capacidad de ampliacin, como en el plano de su continuidad-sustentabilidad. Nosotros necesitamos combinar la densidad y la calidad de los proyectos y programas de prevencin con la capacidad de generalizacin y de reproduccin permanente. De lo contrario, no vamos a conseguir producir alteraciones en las realidades en las cuales estamos situados. Es necesario tener en cuenta la dimensin cuantitativa y el cambio cualitativo que aquellos procesos generan en las relaciones sociales. Eso es una forma de evaluar la eficiencia no apenas por los resultados disminucin de muertes, disminucin de robos, disminucin de hurtos, disminucin de violencias contra la mujer. Estos son resultados importantsimos y fundamentales que deben ser medidos y utilizados como parmetros. Pero tenemos que medir tambin la sustentabilidad de esos procesos. Por eso, las estrategias combinadas son fundamentales. La sustentabilidad significa que las prcticas sociales y las causas los factores intervinientes que producan la violencia necesitan ser continuamente alteradas. Por ejemplo, se dice que las tasas de homicidios fueron considerablemente reducidas en un barrio X de cualquier gran ciudad brasilea o latinoamericana, pero tenemos que evaluar si las prcticas sociales de tal barrio construyen una forma de convivencia en aquel espacio que, a medio y largo plazo, dan continuidad a la disminucin de esa regla de homicidios. Ya hemos visto algunos casos de algunas ciudades colombianas que estn pasando por un proceso de recrudecimiento de la violencia, luego de perodos de expresiva reduccin de la criminalidad violenta. Los procesos de control de la violencia son procesos muy dinmicos e inestables y, por eso, es necesario pensar en la cuestin del cambio cualitativo y del impacto cuantitativo que las polticas de prevencin generan en la situacin de violencia. Esto significa que necesitamos tener indicadores, aunque que no tengamos la capacidad plena de medicin. Las reas de crimen, violencia y seguridad pblica tanto en la parte de control, como en la parte de prevencin son de extrema complejidad cuanto a la construccin de indicadores significativos, pero necesitamos saber si la situacin temporalmente anterior ha sido efectivamente afectada por los proyectos y procesos implementados. Analicemos el caso de la provincia de San Pablo: la violencia fue reducida de forma inequvoca, pero an no se sabe explicar el por qu (un conjunto de factores, de diversa naturaleza,

puede estar relacionados con esta reduccin de la violencia, pero an no fue producida una explicacin abarcadora que identifique la naturaleza y el peso de los diversos vectores causales plausibles). Algunas paradojas de las polticas pblicas sirven para entender porqu los proyectos de prevencin deben ser construidos, siempre teniendo en cuenta la preocupacin con la mensuracin y la evaluacin. Eso puede ayudarnos a identificar si los proyectos de prevencin estn produciendo los resultados pensados inicialmente, o si estn efectivamente produciendo otro tipo de resultados. Es el caso, en mi opinin, de los programas conducidos por la polica (en Brasil o afuera) con el objetivo de prevenir el uso de drogas entre jvenes. No es plausible que tales programas reduzcan el nmero de jvenes que consumen drogas, pero generan, de forma muchas veces no intencional y no anticipada, mecanismos sociales de confianza de la poblacin en la polica, aproximndola de la comunidad. Esto, por si slo, ya es un motivo legtimo para la existencia de tales programas, pero no est relacionado con los objetivos aspirados. Refuerzo aqu la necesidad y la capacidad de saber si lo que est siendo hecho, con los proyectos de prevencin y reduccin de la violencia, tiene impacto sobre la situacin visualizada o si otros efectos (benficos o no) estn siendo producidos. Termino mi discurso defendiendo una forma de prevencin que dialoga y que es comprometida con la idea de seguridad ciudadana, como un concepto valorativo y normativo, pero que necesita ser traducido en trminos prcticos y concretos. Esto significa que, por un lado, rechazo la ideia de orden que no est sometida al compromiso con la ley y con los derechos humanos. Pero, por otro lado, mi exposicin tambin se inscribe en un intento de mostrar algunas paradojas, algunos de los problemas y algunos de los lmites y posibilidades que tenemos, si no tenemos en cuenta que los proyectos de prevencin slo sern relevantes, para garantizar la sustentabilidad de cualquier proceso de reduccin de la violencia a largo plazo, si tienen la capacidad de comunicarse directamente con las especificidades de las distintas realidades del crimen y de la violencia en Brasil y en Amrica Latina.

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

22

23

Presentacin Seminario Polticas Locales de Prevencin de la Violencia.

Qu hacer con las pandillas*?


Por: Gino Costa Carlos Romero

*Publicado originalmente en espaol por el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile en el nmero 12 de su boletn Ms Comunidad Ms Prevencin, de mayo del 2011.

Presentacin de los autores


Gino Costa es abogado por la Pontificia Universidad Catlica del Per y Ph. D. en Historia Contempornea por la Universidad de Cambridge, Inglaterra. Presidente de Ciudad Nuestra y consultor en seguridad pblica. Ha sido ministro del Interior, presidente del Instituto Nacional Penitenciario, defensor adjunto para los derechos humanos de la Defensora del Pueblo y funcionario de las Naciones Unidas. Carlos Romero es abogado por la Universidad de San Martn de Porres y egresado de la Maestra en Ciencias Penales de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Investigador en seguridad pblica de Ciudad Nuestra. Ha sido secretario permanente de la Comisin Nacional de Derechos Humanos y defensor adjunto de la Defensora del Polica del Ministerio del Interior, miembro de la Unidad de Investigaciones Especiales de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, y asesor del presidente del Instituto Nacional Penitenciario.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

1. Las pandillas
La violencia juvenil adquiere distintas modalidades. Las pandillas son una de ellas, la ms importante y extendida. Otras son las manchas escolares y las barras bravas. Las primeras, constituidas por colegiales identificados con su centro de estudios, que se enfrentan a otros grupos similares. Las segundas, formadas por los hinchas de los equipos de ftbol (Cabrera, 2007). Las pandillas tuvieron su origen en Chicago, Nueva York y Los ngeles a fines del siglo diecinueve e involucraron a jvenes inmigrantes. En Los ngeles las pandillas de mexicanos tienen varias dcadas. En los setentas, diecinueve Estados contaban con pandillas; dos dcadas despus se haban extendido a todo el pas y se hicieron globales. Para entonces haba en Estados Unidos ms de medio milln de pandilleros. Las pandillas son muy diversas y su organizacin variable. Estn constituidas por jvenes entre doce y veinticinco aos, mayoritariamente hombres, que comparten un sentido de identidad, estn ligados a un territorio, cuentan con un liderazgo y reglas reconocidas, y tienen un cierto grado de insercin en la actividad criminal, lo que genera miedo de victimizacin en la comunidad (Vanderschueren y Lunecke, 2004). Para algunos las pandillas son una forma de integracin social, pues suplen las limitaciones de la familia, la escuela y la comunidad como instancias de socializacin; de alguna manera son el producto del fracaso de estas instituciones. Para otros, una modalidad de empresa informal e ilegal. Tambin son consideradas una expresin cultural (Vanderschueren y Lunecke, 2004). La participacin en las pandillas es transitoria; entre la mitad y dos tercios de jvenes se integran por un ao o menos. Diversas razones explican el ingreso de un joven. Unos buscan seguridad psicolgica y financiera; algunos, identidad, reconocimiento y proteccin, una familia simblica; unos terceros, un espacio de encuentro con pares para disfrutar el tiempo libre, las drogas y el alcohol; y, para otros es la va ms fcil y eficaz para ganar dinero y poder. Por lo general, los jvenes que hacen una larga carrera pandilleril, sobreviven a la violencia y escapan a la crcel, terminan adoptando un estilo de vida normal, con un trabajo y una familia, pero sin desvincularse de acciones delictivas ocasionales. Llegan a ello con frecuencia por las exigencias de la vida adulta o familiar. Segn la Organizacin Mundial de la Salud, diversos son los factores de riesgo que contribuyen a la incorporacin de los jvenes, a saber, la falta de movilidad social, cultural o econmica; la impunidad; la desercin escolar; la baja remuneracin a los trabajadores no calificados; la falta de supervisin de los padres; el maltrato familiar; y, las pandillas en el entorno (WHO, 2002). Liza Zuiga (2007),

por su parte, sostiene que los factores de riesgo pueden ser contingentes acceso a armas, drogas y alcohol, contextuales marginalidad y falta de oportunidades, individuales violencia en la infancia, familiares abandono de los padres o falta de afectividad paterna y sociales comportamiento de pares y ambiente escolar. Con frecuencia la incorporacin es el resultado de varios factores.

2. La prevencin
Tradicionalmente se pensaba que la mejor forma de responder a las pandillas era eliminndolas a travs de la intervencin policial y penal. Este enfoque comenz a cambiar con el desarrollo, por la Universidad de Chicago, de una nueva metodologa preventiva, especialmente comunitaria. En Europa el cambio de paradigma, recin tuvo lugar en Francia, en los ochenta. En Latinoamrica, y especialmente en Centroamrica, donde el fenmeno es ms grave, las respuestas represivas han sido la norma, aunque el fracaso de las polticas de mano dura que fueron ms bien contraproducentes ha llevado a que emerja en el discurso oficial un mayor nfasis en la prevencin. No hay evidencia que la intervencin policial y penal en la regin hayan sido exitosas (Rodgers, 1999). Primero, porque la Polica est familiarizada con la lucha contra la gran criminalidad y asume que las pandillas obedecen a una racionalidad similar, cuando para ellas la actividad delictiva es un componente ms de su razn de ser. Segundo, porque la intervencin policial y penal normalmente excluye otras intervenciones necesarias. Apuntar a la supresin de la pandilla no basta; si la comunidad no las rechaza abiertamente, las pandillas se seguirn reproduciendo y aprendern a vivir en lucha contra la Polica. La prevencin es el conjunto de estrategias y acciones dirigidas a reducir el riesgo de que se produzcan hechos violentos o delictivos, a travs de intervenciones que buscan influir en sus mltiples causas (CIPC, 2008). Existen, por lo menos, cinco modalidades de prevencin, a saber, la situacional, la social, la comunitaria y la cultural, as como la policial (Costa y Romero, 2009). La prevencin situacional tiene por objeto incidir sobre los factores que facilitan la ocurrencia de los delitos en el medio fsico. Los proyectos de renovacin urbana, la recuperacin de espacios pblicos abandonados, la iluminacin de calles oscuras y peligrosas, y la instalacin de alarmas comunales son ejemplos de ella. Los principales actores responsables son los municipios y los ministerios o secretaras de vivienda y urbanismo. La prevencin social persigue incidir en los factores de riesgo asociados a la determinacin de conductas delictivas, con el fin de evitar que stas se materialicen. Entre los factores de riesgo destacan el maltrato y la violencia familiar,

Qu hacer con las pandillas?

26

27

Qu hacer con las pandillas?

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

el descuido o abandono parental, la desercin escolar, los problemas conductuales, el consumo de alcohol y drogas, y la falta de oportunidades laborales. Segn la poblacin a la que est dirigida o el momento de la intervencin en relacin con el delito, la prevencin social puede ser primaria, secundaria o terciaria. Es primaria cuando est dirigida a la poblacin en general; secundaria, cuando involucra a los grupos en mayor riesgo de delinquir; y, terciaria, cuando se focaliza en la poblacin infractora y tiene como propsito rehabilitarla y reinsertarla. Por la multiplicidad de factores de riesgo, la prevencin social involucra a diversas instituciones, entre ellas los municipios y los ministerios o secretaras de desarrollo social, mujer, niez y juventud, educacin y salud. Los entes rectores de las polticas contra las drogas, las organizaciones de sociedad civil y las iglesias tambin son actores importantes. La prevencin comunitaria busca fortalecer los mecanismos de control social a travs de la organizacin vecinal, para contrarrestar la anomia y la indiferencia que son caldo de cultivo de las conductas infractoras. Si bien los ciudadanos son los principales protagonistas de esta forma de prevencin, los municipios y las policas normalmente son el catalizador de su organizacin para la seguridad ciudadana. La prevencin cultural, tambin llamada cultura ciudadana, que surgi en Bogot bajo la inspiracin del alcalde Antanas Mockus, parte de la premisa que la violencia y el delito son el resultado del divorcio entre la ley, la cultura y la moral, tres sistemas normativos que se retroalimentan. Esta forma de prevencin se propone alinear la conducta social influida por la moral y sobre todo por la cultura con las normas legales, especialmente mediante campaas educativas que contribuyan a formar ciudadanos y autoridades responsables y respetuosas (Mockus, 2001). La prevencin policial tiene por objeto desplegar efectivos en las calles, especialmente en los lugares ms vulnerables, para disuadir posibles hechos delictivos, razn por la cual muchos la consideran una forma de prevencin situacional. Se hace efectiva a travs de la vigilancia y el patrullaje a pie o motorizado, y de la respuesta a las llamadas de intervencin del pblico. A diferencia de la prevencin policial tradicional, el policiamiento comunitario no solo se propone prevenir hechos delictivos, sino contribuir a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y favorecer una mayor cohesin y solidaridad social (Rico y Chinchilla, 2006). Liza Zuiga (2007) sugiere, tambin, la prevencin epidemiolgica, que identificara a travs de la recoleccin, sistematizacin y anlisis de informacin delictiva, y otras evidencias empricas los factores causales de la violencia y el delito, con el objeto de determinar las modalidades de prevencin requeridas. A nuestro criterio, la metodologa epidemiolgica es un instrumento indispensable para el

diseo de cualquier poltica preventiva y le otorga rigurosidad cientfica, pero no constituye en s misma otra modalidad. La asuncin del enfoque preventivo para hacer frente a las pandillas no debe llevar a descartar la intervencin policial y penal, cuando ella sea necesaria; ms bien, de lo que se trata es de complementarla para contar con una intervencin integral.

3. Los elementos de xito de los programas de prevencin


Varios elementos explican el xito de los programas de prevencin de la violencia juvenil. Una estrategia integral y un plan de accin que aborden, de manera simultnea y coordinada, todos los aspectos de la prevencin y del control. Los programas que tratan problemas mltiples son ms efectivos que aquellos que tratan un solo factor de riesgo. Para contar con una estrategia integral se requiere un buen diagnstico, que debe involucrar a los jvenes y a la comunidad. El papel protagnico de los jvenes. Su participacin ser la demostracin de que cualquier esfuerzo de prevencin no solo trabajar para ellos, sino con ellos y en funcin de sus necesidades y aspiraciones. El fin ltimo de la intervencin debe ser transformar sus energas destructivas en constructivas, lo que significa apuntar a que las pandillas pasen a ser asociaciones, clubes, proyectos comunitarios o empresas juveniles. Un abanico de oportunidades y servicios para los jvenes, determinado por ellos mismos, que deber ser lo suficientemente amplia y diversa como para abarcar asuntos que van desde la recreacin, el deporte y la cultura, hasta la capacitacin laboral y el apoyo en la colocacin laboral y a la creacin de micro y pequeas empresas. La comunidad debe constituir un objetivo esencial de la intervencin (Roman, 2009), en la medida que las pandillas son una expresin, un sntoma, un subproducto de ella. Por tal motivo, la intervencin debe tener un fuerte arraigo en la comunidad. Lo anterior se ve facilitado cuando ello ocurre en una comunidad con gran capital social, es decir, con slidos recursos comunitarios. Ese no siempre es el caso; las pandillas pueden contar con el apoyo de la comunidad o estar muy enfrentadas a ellas. Una coalicin de actores locales, que incluya, entre otros, a los municipios, las autoridades educativas y de salud, las iglesias, la Polica y las organizaciones vecinales y comunitarias. Estas ltimas y los municipios son los que estn en mejores condiciones de disear los programas. Los vecinos porque estn en contacto directo con los problemas, los conocen y entienden mejor, sufren

Qu hacer con las pandillas?

28

29

Qu hacer con las pandillas?

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

sus consecuencias y los viven como propios; los municipios porque tienen una mirada de conjunto de la problemtica local y son conscientes que del impacto de la violencia en la convivencia ciudadana. Involucrar a las escuelas, donde aparecen los primeros sntomas de malestar juvenil, es fundamental, as como a los medios de comunicacin, que tienen la responsabilidad de abrir espacios para los jvenes e informar objetivamente sobre sus problemas y desafos. Un equipo responsable, constituido por una suerte de comit directivo, un coordinador y algunos promotores que trabajen con ste (Vanderschueren y Lunecke, 2004). El comit directivo debe integrar a la coalicin de actores locales ya referida y ser el responsable de garantizar la continuidad y el compromiso institucional de todos, tanto en la fase de diagnstico como en el desarrollo del plan de accin y en la oferta de servicios a los jvenes. El coordinador debe ser el responsable ejecutivo, enlace entre el comit directivo y los promotores, de quienes adems es lder y supervisor. Con los jvenes, los promotores son actores fundamentales, pues trabajan directamente con ellos, no en la oficina sino en la calle. Deben ser proactivos, trabajar a tiempo completo, contar con la confianza de los jvenes, ser discretos y tener tiempo para el manejo de la informacin de que disponen. Se calcula que un promotor no puede atender a ms de veinticinco jvenes y que necesita un mnimo de formacin; con frecuencia los expandilleros pueden ser muy buenos promotores. Continuidad poltica y sostenimiento financiero. Muchas experiencias han fracasado no por un enfoque equivocado, sino por falta de continuidad. Un tratamiento sostenido tiene efectos ms duraderos que una intervencin corta, aunque intensa. Las intervenciones ni siquiera deben acabar cuando los miembros de una pandilla han sido reinsertados, sino cuando el proceso sea irreversible. Para ello, es necesario complementar el esfuerzo local con el apoyo del gobierno nacional, que debe proveer no solo asesoramiento y orientacin tcnica, sino financiamiento.

sibles sexualmente. En tres aos los homicidios cayeron a la mitad. Ha sido replicado en varias ciudades de Brasil. Otras intervenciones exitosas tambin se caracterizan por una amplia oferta de oportunidades para el desarrollo personal y la plena integracin social de los jvenes. Es el caso del Polgono Industrial Don Bosco establecido en San Salvador en 1988, la Asociacin Martin Luther King constituida a mediados de los noventa en El Agustino (Lima) y Luta Pela Paz, desarrollado el 2000 por Viva Ro en Ro de Janeiro. Las dos primeras son promovidas por la Iglesia Catlica y la tercera por una organizacin no gubernamental. La ltima se asoci al gobierno de Resende en Ro.

Projvenes, financiado por la Unin Europea, es un programa de renovacin urbana y construccin de espacios pblicos, especialmente deportivos, en barrios degradados y violentos del Gran San Salvador.

Uno de los programas municipales ms ambiciosos es el de Alcalda de Medelln. Desde el 2004 el Programa Paz y Reconciliacin ha atendido a 6 mil jvenes desmovilizados de la guerrilla y los paramilitares, 2,500 de los cuales han recibido financiamiento para culminar sus estudios y 1,500 ya estn trabajando. Tambin ha brindado atencin psicolgica y acompaamiento social a 3,500. Se ha invertido alrededor de 40 millones de dlares en recursos pblicos. Menos focalizados, dos programas merecen ser destacados. Abriendo Espacios de la UNESCO se inici en Ro de Janeiro y Pernambuco el 2000, y luego fue asumido como poltica pblica por el gobierno federal. Consiste en la apertura de escuelas los fines de semana para que los jvenes hagan deporte y otras actividades recreativas y culturales bajo la supervisin de profesores capacitados. Projvenes, financiado por la Unin Europea, es un programa de renovacin urbana y construccin de espacios pblicos, especialmente deportivos, en barrios degradados y violentos del Gran San Salvador. Entre el 2009 y el 2010 los homicidios cayeron en casi todos los 25 municipios ms violentos del pas, aunque la cada fue superior en aquellos con presencia del programa. A pesar de su proximidad con el tringulo norte centroamericano, Nicaragua ha controlado las pandillas. Ayud que su fenmeno migratorio se dirigi a Costa Rica y a Miami y no a Los ngeles, donde se gestaron las pandillas ms violentas de Estados Unidos, que tuvieron un impacto en sus vecinos a travs de las deportaciones. La Revolucin Sandinista, que dej un slido tejido social, y la llegada tarda del narcotrfico tambin ayudaron. Empero, lo ms importante es que lejos de recurrir a la mano dura, utiliz una estrategia preventiva que incluy la pacificacin de los grupos juveniles enfrentados, la reinsercin en el sistema

4. Las buenas prcticas


Qu hacer con las pandillas?

30

31

Qu hacer con las pandillas?

El programa de prevencin social con mayor impacto en los ltimos aos es Fica Vivo, desarrollado el 2002 por el Centro de Estudios en Criminologa y Seguridad Pblica de la Universidad Federal de Minas Gerais. Fue puesto en prctica en una de las favelas ms pobres y violentas de Belo Horizonte para reducir los homicidios, especialmente juveniles, que constituan la mayora. Bajo el liderazgo del gobierno municipal, involucr a varias instituciones y combin control del delito con programas de educacin, cultura, deporte, arte y capacitacin laboral para jvenes, as como seminarios sobre violencia, drogas y enfermedades transmi-

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

educativo, la formacin tcnica, el tratamiento de las adicciones, el desarrollo de micro empresas y la superacin del machismo (Zalequet, 2009-2010). Para lograr una mayor focalizacin Chile est desarrollando dos proyectos paradigmticos. Vida Nueva, que busca evitar el inicio de carreras delictivas de menores de 14 aos. Carabineros comunica a los municipios el nombre de los adolescentes que ingresaron a las comisaras por alguna infraccin, y stos los municipios se hacen cargo con intervenciones psicosociales y psiquitricas, tratamiento de adicciones y reinsercin educativa. El programa opera inicialmente en 32 centros de ocho municipios de prueba, seleccionadas por su alta concentracin de menores infractores, para luego expandirse a las 25 comunas con la mitad de estos menores en todo el pas. Uno de los mayores factores de riesgo para una carrera criminal es contar con padres delincuentes y privados de libertad; Abriendo Caminos busca proteger a los hijos de privados de libertad, que viven en territorios conflictivos y sin acceso a la oferta social pblica. El programa cuenta con consejeros familiares, tutores y profesionales de apoyo. Se inici en enero de 2009 con 1,000 nios y hoy atiende a 4 mil. La Justicia Juvenil Restaurativa promueve, en el caso de infracciones no graves, el tratamiento en libertad de los adolescentes. El tratamiento compromete a la familia y a la comunidad, y busca que el infractor repare el dao. Un ejemplo de ello son los pilotos promovidos desde hace seis aos por el Ministerio Pblico y las organizaciones no gubernamentales Tierra de hombres y Encuentros Casa de la Juventud en Lima y Chiclayo (Costa, Romero y Moscoso, 2010). Las evaluaciones realizadas han arrojado bajas tasas de reincidencia y costos ms barato que el encierro, motivando su rplica en otros tres distritos de Lima.

Bibliografa
Cabrera, JL. (2007). Rostros de la violencia juvenil en el Per. Justicia para crecer. Revista Especializada en Justicia Juvenil Restaurativa, 8, octubre-noviembre, pp. 20-23. Centro Internacional para la Prevencin de la Criminalidad. (2008). Compendio internacional de prcticas sobre prevencin de la criminalidad. Para fomentar la accin a travs del mundo. Qubec: CIPC. Costa, G. y Romero, C. (Eds.). (2009). Qu hacer con las pandillas? Lima: Ciudad Nuestra. Costa, G., Romero, C. y Moscoso, R. (2010). Quin la hace en seguridad ciudadana. Lima: Ciudad Nuestra. Mockus, A. (2001). Cultura ciudadana. Programa contra la violencia en Santa Fe de Bogot, Colombia, 19951997. Washington D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Rico, J. M. y Chinchilla, L. (2006). Las reformas policiales en Amrica Latina: situacin, problemas y perspectivas. Lima: Instituto de Defensa Legal. Rodgers, D. (1999). Youth gangs and violence in Latin America and the Caribbean: a literature survey. Washington D.C.: World Bank. Roman, C. G. (2009). Elementos comunes de los programas exitosos frente a la violencia de las pandillas. En Costa G. y Romero, C. (Eds.). (2009). Qu hacer con las pandillas? (pp. 237-243). Lima: Ciudad Nuestra. Vanderschueren, F. y Lunecke, A. (2004). Prevencin de la delincuencia juvenil. Anlisis de experiencias internacionales. Santiago de Chile: Divisin de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior y Universidad Alberto Hurtado. World Health Organization. (2002) World Report on Violence and Health. Geneva: WHO. Zalequet, M. (2009-2010). Juventud y seguridad ciudadana en Nicaragua. En Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Abrir espacios para la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre Desarrollo Humano para Amrica Central 2009-2010. Colombia: PNUD. Zuiga, L. (2007). Participacin comunitaria en la prevencin del delito: Experiencias de Amrica Latina y Europa. En Dammert L. y Zuiga L. (Eds.), Seguridad y violencia: desafos para la ciudadana (pp. 135-188). Santiago de Chile: FLACSO Chile.

Qu hacer con las pandillas?

32

33

Qu hacer con las pandillas?

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil*


Por: Luiz Eduardo Soares
*Texto publicado originalmente en la Revista de la Federacin Nacional de los Policas Federales, en julio de 2012.

Presentacin del autor


Luiz Eduardo Soares se form en Literatura, en la PUC-RJ; tiene una Maestra en Antropologa, Doctor en Ciencias Polticas con Pos-Doctorado en Filosofa Poltica. Fue Secretario Nacional de Seguridad Pblica (2003) y Coordinador de Seguridad, Justicia y Ciudadana de la Provincia de RJ (1999/marzo 2000). Colabor con el gobierno municipal de Porto Alegre, de marzo a diciembre de 2001, como Consultor responsable por la formulacin de una poltica municipal de seguridad. De 2007 a 2009, fue Secretario Municipal de valorizacin de la vida y prevencin de la violencia de Nova Iguau (RJ). En 2000, fue Investigador visitante del Vera Institute of Justice de Nueva York y de la Columbia University. Tiene veinte libros publicados, entre ellos el romance Experimento de Avelar, premiado por la Asociacin de Crticos Brasileos en 1996, y Meu Casaco de General (Mi Chaqueta de General), finalista del Premio Jabuti en 2000. Sus libros Elite da Tropa (Elite de la Tropa) y Elite da Tropa II (Elite de la Tropa II) fueron publicados en varios pases. Fue Profesor de la UNICAMP y del IUPERJ, adems de visiting scholar en Harvard, University of Virginia, University of Pittsburgh y Columbia University. Es Profesor de la UERJ y coordina el curso a distancia de gestin y polticas en seguridad pblica, en la Universidad Estcio de S.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

La sntesis de ese destino desafortunado, en contramano del proceso civilizatorio y de la afirmacin plena del Estado democrtico de derecho, est ah, frente a nuestros ojos, resistiendo el maquillaje y las hipocresas: a. 50 mil vctimas letales de acciones violentas intencionales durante todo el ao; b. la tercera mayor poblacin carcelaria del mundo (y la que ms crece): cerca de 540 mil presos; c. y la inexistencia de relacin entre tantas muertes brutales y tantas prisiones. Apenas 8% de los homicidios dolosos, en media, son investigados con xito en Brasil; mientras el objetivo de esa perversa voracidad encarceladora han sido los jvenes pobres, frequentemente negros, con baja escolaridad, que negocian substancias ilcitas sin uso de arma o violencia y sin vnculo con la organizacin criminosa. Ese grupo social, no por casualidad, es tambin aqul preferencialmente alcanzado por dos dinmicas brbaras: los asesinatos y las

36

37

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

La situacin de la seguridad pblica en Brasil permanece grave. Los avances en el control del crimen y de la violencia, en algunas regiones, inclusive significativos, han sido anulados, en el cmputo agregado, por la deterioracin verificada en otras instancias, en las cuales aumentan, consistentemente, las ocurrencias de modalidades criminales relevantes. El pas contina estancado en la franja de los 25 a 27 homicidios dolosos por 100 mil habitantes. En trminos absolutos, los 50 mil casos por ao corresponden al segundo lugar, en el campeonato mrbido del crimen letal intencional en todo el planeta. Nuestro pas ha logrado conquistas expresivas en la reduccin de la pobreza y de las desigualdades, en el crecimiento econmico y en la consolidacin de la democracia, aunque patine ante los desafos histricos de la educacin, de la salud, de la infraestructura, del patrimonialismo como cultura poltica y prctica de los poderes pblicos. Aunque preserve la tradicin casi atvica del tratamiento desigual a los ciudadanos, en materia de justicia, respecto a la legalidad constitucional y provisin de seguridad, la desigualdad en el acceso a la Justicia an es uno de los centros gravitacionales de las iniquidades nacionales, lo que corroe la confianza popular en las instituciones y dilapida la legitimidad del Estado. Esa forma cruel de desigualdad empieza en el abordaje policial y en la transgresin de derechos elementares, y termina en la pronunciacin de sentencias y en su cumplimiento. La Justicia criminal, la polica, el sistema penitenciario constituyen la arena en que el Brasil promisor e inclusivo, refractario a preconceptos y autoritarismos, combate con los espectros de la esclavitud y opresivos de su pasado. Pasado que an nos asombra y que se infiltra en las rutinas cotidianas. Nuestro pas que ruega por un lugar de destaque en el concierto de las naciones, mantiene los pies en el pantano de la tortura, de las ejecuciones extrajudiciales, de la traicin a los derechos humanos, de la aplicacin selectiva de las leyes, sometindolas a la refraccin dictada por el racismo y por el bias de clase.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

ejecuciones extrajudiciales, las cuales han convertido a la polica brasilea en campeona mundial de la brutalidad letal. No es necesario decir que la privacin de libertad para quien acta sin violencia en el mercado desorganizado de drogas ilegales, es la forma ms perjudicial de producir el peor resultado, tanto para esos jvenes, como para la sociedad. He aqu porque nuestro pas ha generado ese casamiento sorprendente entre impunidad --relativamente a los crmenes ms graves, los homicidios dolosos-y furor punitivo, manifestado en el encarcelamiento febril lo cual tampoco se extiende a los crmenes de guante blanco, contra el patrimonio pblico y afines (a pesar de los meritorios esfuerzos de la polica federal, del ministerio pblico y de los sectores de la sociedad civil). Hay, por lo tanto, problemas de sobra para la militancia de muchas generaciones. Hay razones suficientes para la angustia y el insomnio de los demcratas con espritu solidario y con sentido de justicia. Sin embargo, ese cuadro escandaloso, aunque haya provocado reacciones indignas y torrentes caudalosas de votos, ha servido ms al populismo penal y a la renovacin de mandatos electivos de los demagogos (siempre a la emboscada, a la espera de una crisis, de un crimen espectacular, para proponer penas ms duras, puniciones ms severas) que a la difusin de la consciencia de que cambios estructurales son necesarios e impostergables. Frente a cada noticia baada de sangre, las autoridades reafirman la correccin de los rumbos que eligieron y prometen ms de lo mismo. No se intimidan en encubrir faltas cometidas de las corporaciones por las cuales responden, en nombre de la supuesta importancia de incentivar la disposicin blica de los comandos con la cual cuentan con la complicidad de sectores de las instituciones cuyo papel sera realizar el control externo de la actividad policial y juzgar los acusados de ilegalidades. Sin la proteccin superior e interinstitucional, la inundada abyecta de ejecuciones extrajudiciales, endulzada por ttulos nobles, como autos de resistencia, habra sido obstaculizada hace dcadas. Lo peor de todo es el falso entendimiento de que estamos en una guerra. El corolario implica una redefinicin del papel de las fuerzas policiales, en contramano del mandato que la Constitucin Federal les atribuye. Muchos crmenes, sobre todo contra la vida, mucha punicin indebida y mucha impunidad inaceptable, complicidades que traen la legalidad, impotencia investigativa e ineficiencia preventiva, brutalidad institucional haciendo girar el crculo vicioso de la violencia contra los derechos humanos y las determinaciones constitucionales: son los males de Brasil. Entre otros, como ya vimos. Y el desierto de las iniciativas polticas o gubernamentales. A lo sumo, los bienes intencionados buscan identificar y punir desvos individuales de conducta, como si la dinmica de la corrupcin y de la brutalidad no hubiese alcanzado la escala de un padrn que se repite. Pues bien: de padrones que se repiten, que se convierten en regulares y previsibles, se dice que son institucionalizados. Y de padrones instituciona-

lizados se deduce una poltica subyacente, consciente o no. En ese caso, cmo imaginar la ignorancia o inconsciencia por parte de las autoridades, los gobernantes, los observadores o la misma sociedad, siendo tan ostensivos los resultados y el modus operandi? Por eso, no parece excesivo usar una categora ms fuerte: genocidio - cuyas condiciones de posibilidad involucran el consentimiento por omisin y silencio, o por demanda histrica y vengativa, de la sociedad. Y cuanto a los policiales y dems profesionales de la seguridad pblica, estaran satisfechos? No lo estn. La respuesta no se refiere solamente a las condiciones de trabajo y a la insuficiencia de los salarios. Hay una insatisfaccin ms amplia. Segn la investigacin que realic con Marcos Rolin y Silvia Ramos, gracias al apoyo del PNUD y del Ministerio de Justicia, en 2009, en la cual registramos la opinin de 64.120 profesionales de la seguridad pblica en todo el pas, el 70% est en contra del modelo policial fijado por el artculo 144 de la Constitucin. La mayora de los policiales y dems profesionales de la seguridad pblica tienen razn: los resultados desdeables en la investigacin y en la prevencin, as como la ingobernabilidad de la mayor parte de las instituciones policiales (expresadas en los elevados ndices de corrupcin, procedimientos ilegales y brutalidad) y la desvalorizacin profesional (con honrosas excepciones) tiene que ver, directamente, con la arquitectura institucional de la seguridad pblica --que involucra el modelo policial--, diseada en el artculo 144 de la Constitucin. Como la matriz de los problemas se concentra en el acuerdo institucional y en la cultura autoritaria, promotora del arbitrio y belicista, que se encuentra asociada--, se puede afirmar que los avances locales no han tenido lugar en las virtudes del referido acuerdo: ocurrieron a pesar de sus vicios. De tal modo que las conquistas son poco frecuentes y se revelan ms difciles, justamente por darse a contrapelo, resistiendo a las irracionalidades y disfuncionalidades inscritas en el modelo policial y, ms ampliamente, en el acuerdo institucional. Las principales deficiencias que la arquitectura institucional definida por el artculo 144 presenta --arquitectura que incluye las estructuras organizacionales de la polica, o sea, el modelo policial-- son las siguientes: 1. La Unin tiene una mnima participacin y un papel apenas coadyuvante en el campo de la seguridad pblica, excepto en situaciones extremas o crisis graves. El Departamento de Polica Federal, de Polica de Trnsito Federal, el Departamento Penitenciario Nacional y la Secretara Nacional de Seguridad Pblica integran el Ministerio de la Justicia; sin embargo, no por eso se articulan orgnicamente. La fragmentacin supera la coordinacin, debilitando an ms el arsenal ya pequeo de unidades y atribuciones. A la SENASP compite formular una poltica nacional de seguridad, pero no se le confiere autoridad para implementarla. Su nico recurso de poder es el

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

38

39

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Fondo que genere y que le faculte distribuir recursos como herramienta de induccin. Las verbas podran, eventualmente, representar un factor inductivo poderoso. Sin embargo, no ha sido el caso debido al volumen de recursos destinados al Fondo por el presupuesto federal. La Fuerza Nacional, cuyo contingente es pequeo, opera con policiales cedidos, provisoriamente, por las provincias y acta solamente en circunstancias bastante especficas y con poderes bastante limitados. La casi completa impotencia de la Unin explica por qu sucesivos gobiernos federales han asumido algn protagonismo en materia de seguridad pblica apenas en momentos de crisis y, en general, simplemente prestando (lo que tiende a generar dividendos polticos) apoyo solidario y generoso a gobiernos provinciales (que arcan con los costos del desgaste poltico), sobre los cuales recaen todas las responsabilidades, una vez que la polica provincial concentra las ms importantes atribuciones. Las excepciones que califican la Unin como protagonista son proporcionadas por acciones de la PRF2 y, sobre todo, de la PF3, cada vez ms reconocidas y aplaudidas por la poblacin.

3.1. Segn la Constitucin, la polica militar es una fuerza auxiliar y una reserva del Ejrcito (art. 144, pargrafo 6) y su identidad tiene expresin institucional por intermedio del Decreto n 88.777, del 30 de septiembre de 1983, del Decreto-Ley n 667, del 02 de julio de 1969, modificado por el Decreto-Ley n 1.406, del 24 de junio de 1975, y del Decreto-Ley n 2.010, del 12 de enero de 19834. En sntesis, eso significa lo siguiente: el Ejrcito es responsable por el control y la coordinacin de la polica militar, mientras que las secretaras de Seguridad de las provincias tienen autoridad sobre su orientacin y planificacin. En otras palabras, los comandantes generales de la PM deben remitirse a dos seores. Indicarlos es prerrogativa del Ejrcito (art. 1 del Decreto-Ley 2.010, del 12 de enero de 1983, que modifica el art. 6 del Decreto-Ley 667/69), la cual se subordinan, por la mediacin de la Inspeccin General de la Polica Militar (que pas a integrar el Estado Mayor del Ejrcito en 1969), las segundas secciones (la PM2), dedicadas al servicio de inteligencia, as como las decisiones sobre las estructuras organizacionales, efectivos, enseanza e instruccin, entre otras. La PM es obligada a obedecer reglas disciplinares inspiradas en el regimiento vigente en el Ejrcito (art.18 del Decreto-Ley 667/69) y a seguir las reglamentaciones de administracin del Ejrcito (art. 47 del Decreto 88.777/83), desde que ste no choque con las normas provinciales. Hay, por lo tanto, dos cadenas de comando, dos estructuras organizacionales, conviviendo en el interior de cada polica militar, en cada provincia de la Federacin. Una de ellas es la vertebra de la jerarqua uniendo las plazas a los oficiales, al comandante general de la PM, al secretario de Seguridad y al gobernador; la otra vincula el comandante general de la PM al comandante del Ejrcito, al ministro de la Defensa y al presidente de la Repblica. A pesar de la autoridad provincial sobre orientacin y planificacin, la principal cadena de comando es la que subordina la PM al Ejrcito. No es difcil comprender el primer efecto de la duplicidad asimtrica: la PM provincial constituye, potencialmente, poder paralelo que subvierten el principio federativo.

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

3. La polica provincial, civil y militar, concentra la mayor parte de responsabilidades y autoridad. Cada una de ellas presenta deficiencias intrnsecas en sus respectivas estructuras organizacionales. Por eso, a pesar de la gran cantidad de excelentes profesionales, ticos y competentes, los resultados obtenidos estn muy lejos de las necesidades y de la potencialidad agregada de sus profesionales potencialidades obstaculizadas por la irracionalidad sistmica y por las disfuncionalidades intrnsecas a las corporaciones. Lo mismo se aplica a las agencias periciales, cuya contribucin sera decisiva para la mejora de las investigaciones si les fueran concedidos las condiciones institucionales y los medios operacionales indispensables.
2 Polcia Rodoviria Federal 3

Nada de eso fue percibido, porque el Ejrcito ha tenido inmensa sensibilidad poltica y ha sido parsimonioso en el empleo de sus prerrogativas. Cuando deje de serlo y, por ejemplo, vete el nombramiento de algn comandante general, las consecuencias sern muy serias. No obstante, las cautelas del Ejrcito, los efectos de la subordinacin estructural al Ejrcito se han hecho sentir en el cotidiano de nuestras metrpolis. A medida que
4 Paulo Brinckman de Oliveira colabor haciendo la arqueologa de la trama legal. Ese fragmento fue extrado de mi libro, Legalidad Libertaria (Lumen-Juris, 2006).

Polcia Federal

40

41

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

2. Los municipios son practicamente descuidados, en el artculo 144, no les cabe ninguna responsabilidad y autoridad en materia de seguridad. Los guardias civiles municipales son reducidos a cuidadores de los propios municipales. Esta subestimacin se muestra an ms sorprendente e injustificable, cuando se la contrasta con la importancia de los municipios establecida en la Constitucin y, progresivamente, en la legislacin infra-constitucional subsecuente-- en materias decisivas como educacin, salud, asistencia social y otras. La desvalorizacin constitucional choca con la realidad, en la medida en que los municipios han asumido un creciente protagonismo tambin en la seguridad, pero lo hacen al desamparo de la ley, sobre todo cuando crean guardias a imagen y semejanza de la polica militar.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

la PM no est organizada como polica, pero s como pequeo ejrcito desviado de la funcin, los resultados sern, salvo honrosas excepciones, los desastres que conocemos: ineficiencia en el combate al crimen, incapacidad de ejercer control interno (lo que implica involucracin criminosa a larga escala), insensibilidad en el relacionamiento con los ciudadanos. Los policas nada tienen que ver con los ejrcitos: son instituciones destinadas a garantizar derechos y libertades de los ciudadanos, que estn siendo violados o en la inminencia de serlo, por medios pacficos o por el uso moderado de la fuerza, asociado a la mediacin de conflictos, en los marcos de la legalidad y en estricta observancia de los derechos humanos. Por eso, cualquier proyecto consecuente de reforma de la polica militar, para transformar mtodos de gestin y racionalizar el sistema operacional, convirtindolo en menos reactivo y ms preventivo (apoyndose en el trpode diagnstico-planificacin-evaluacin), necesita empezar abogando la ruptura del cordn umbilical con el Ejrcito. Un desorden institucional como ste, generando ambigedades, inviabilizando cambios estructurales urgentes y alimentando confusiones, dio, muchas veces, como resultado: paros salvajes, en los cuales todos salen perdiendo: la poblacin, los gobiernos y los propios policas, incluso cuando ganan algunas ventajas residuales. El desorden produce ese resultado catastrfico, sobre todo cuando est subordinada a salarios insuficientes, condiciones de trabajo deshumanas, ausencia de calificacin, falta de apoyo psicolgico permanente y cdigos disciplinares medievales, cuya propia constitucionalidad debera ser cuestionada, una vez que enfrentan derechos bsicos. Esos cdigos son tan absurdos, que penalizan el pelo largo, el borcegu sucio y el atraso con la prisin del soldado, pero terminan siendo transigentes con la extorsin, la tortura, el secuestro y el asesinato. La falta de disciplina, cometida dentro del cuartel, es blanco de punicin draconiana. El crimen perpetrado contra civiles es empujado a los cajones kafkianos de la contralora, donde frecuentemente es regurgitado al laberinto burocrtico, en cuya penumbra reposa hasta que el olvido y la forma corporativista lo sepulten en los archivos. Los policas, del norte al sur de Brasil, estn aprendiendo a usar el discurso de los derechos humanos a su favor: cobran salarios dignos, condiciones razonables de trabajo y un cdigo disciplinar que los respete, como profesionales, ciudadanos y seres humanos. Los cambios de liberacin, cuando son bien administrados y formulados, no implican anarqua y ruptura de jerarqua como demostraron algunas experiencias reformistas. Por lo tanto, es posible concluir que una nueva regulacin disciplinar, compatible con proyectos consistentes de reforma

de la polica, no debe ser un documento que atente contra la jerarqua y la disciplina. Al contrario, debe ser un instrumento normativo que coloque a la jerarqua y a la disciplina al servicio de la sociedad, convirtiendo a la polica militar en mejor y ms eficiente. Lo que ocurre es que esa mejora no se har sin la valorizacin de los trabajadores policiales, de los superiores a los de ms baja patente y eso involucra, adems de reglas disciplinares ms saludables, salarios ms altos, calificacin profesional ms adecuada y condiciones de trabajo racionales y humanas5. En sntesis: la PM es definida como una fuerza de reserva del Ejrcito y sometida a un modelo organizacional concebido a su imagen y semejanza. Por eso, tienen hasta 13 niveles jerrquicos y una estructura fuertemente vertical y rgida. La buena forma de una organizacin es aquella que mejor sirve al cumplimiento de sus funciones. Las caractersticas organizacionales del Ejrcito cumplen con su misin constitucional, porque hacen posible el pronto-emprego (unidad especializada en operaciones tcticas de la institucin de la polica), calidad esencial para las acciones blicas destinadas a la defensa nacional. En ese contexto, se extiende el veto a la sindicalizacin.

El deber de la polica es proveer seguridad a los ciudadanos, garantizando el cumplimiento de la Ley, o sea, protegiendo sus derechos y libertades contra eventuales transgresores que los violen.
Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

La misin de la polica en el Estado democrtico de derecho es completamente diferente de aquella que le corresponde al Ejrcito. El deber de la polica es proveer seguridad a los ciudadanos, garantizando el cumplimiento de la Ley, o sea, protegiendo sus derechos y libertades contra eventuales transgresores que los violen. En el repertorio cotidiano de las actividades de la PM, confrontaciones armadas que exigen pronto-emprego representan menos del 1%. No tiene sentido estructurar toda una organizacin para atender el 1% de sus acciones. Para stas, bastan unidades especiales, configuradas para tales finalidades. El funcionamiento usual de las instituciones policiales con presencia uniformizada y ostensiva en las calles, cuyos propsitos son sobre todo preventivos, requiere, dada la variedad, la complejidad y el dinamismo de los problemas a superar, los siguientes atributos: descentralizacin; valorizacin del trabajo al lmite; flexibilidad en el proceso decisorio en los lmites de la legalidad,
5

En la polica civil tenemos un problema simtrico inverso: faltan cdigos disciplinares que organicen (o ayuden a organizar) la entropa.

42

43

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

del respeto a los derechos humanos y de los principios internacionalmente acordados que rigen el uso moderado de la fuerza; plasticidad adaptativa a las especificidades locales; capacidad de interlocucin, liderazgo, mediacin y diagnstico; libertad para la adopcin de iniciativas que movilicen a otros segmentos de la corporacin e intervenciones gubernamentales intersectoriales. Idealmente, l (la) polica en la esquina es un(a) micro-gestor(a) de la seguridad en escala territorial limitada con amplio acceso a la comunicacin intra y extra-institucional, de corte horizontal y transversal6. Se equivoca quien cree que ms rigor jerrquico, ms centralizacin, menos autonoma en el trabajo al lmite y regimientos ms duros garantizan ms control interno, menos corrupcin, desobediencia y brutalidad. Si fuera as, nuestra polica militar sera campeona de virtud. Por el contrario, sacrificamos la eficiencia en el altar de la disciplina para cosechar tempestades y saldos negativos en todos los fronts.

miento informatizado de los datos bsicos, padrn universal de la investigacin y distribucin de recursos e iniciativas, de acuerdo con la identificacin de metas, prioridades, cronogramas, divisin de atribuciones, involucrando tambin la definicin de turnos de trabajo y la articulacin operacional entre unidades distritales y segmentos locales de la Brigada Militar. El exceso de la burocracia y el formalismo de la investigacin dificultan la agilidad de las investigaciones y la integracin necesaria, sea con la pericia, sea con el Ministerio Pblico y la Justicia, sea con la PM y la propia sociedad civil. Los policas conocen casi nada sobre tema y la institucin, porque la marca distintiva de la polica civil es la fragmentacin. Sus unidades locales estn literalmente atomizadas: ni brindan informaciones al ncleo central dirigente, ni reciben orientacin sistmicamente ordenada, ni se abren, con transparencia, a las evaluaciones regulares como el desempeo. No se someten a la direccin ni al control y permanecen ajenas a la poltica institucional, cuando ella existe. Ni el mejor gestor del planeta sera capaz de implementar cualquier poltica de seguridad (buena o mala), ante tamaa no organicidad. La gestin es, de hecho, imposible. Por lo tanto, es natural que el tema de la gestin se imponga, pues no tiene sentido discutir qu polticas de seguridad son buenas o malas, sin que haya condiciones mnimas para su efectiva implementacin. La atomizacin genera condiciones para dos resultados: ineficiencia y vulnerabilidad a la corrupcin. Ineficiencia, porque el alejamiento impide la coordinacin que viabilizara acciones integradas, sin las cuales no hay xito en la seguridad pblica. Vulnerabilidad a la corrupcin, porque la precariedad de los medios de acompaamiento y control, asociada a la privatizacin de las informaciones, permite la negociacin entre policas y criminosos, as como otros acuerdos adquiridos. Si apenas un pequeo grupo de policas conoce la localizacin de sospechosos y sabe de determinadas operaciones localizadas, todo acuerdo ser posible, dependiendo, por supuesto, de la disposicin moral de los profesionales aunque son pocos los corruptos, las condiciones descritas los protegen, estimulan y fortalecen. La conclusin apunta a una direccin interesante: las medidas necesarias para ampliar la eficiencia (providencias gerenciales y el desarrollo tecnolgico) coinciden con las que seran necesarias para detener la corrupcin. Estas medidas (por ejemplo, la informatizacin) son aquellas que transformen esta realidad fragmentada, haciendo del archipilago inorgnico una institucin en el sentido pleno de la palabra, o sea, una organizacin dotada de unidad y de las condiciones que propician la gestin.

No hay ninguna razn para que la PM copie el modelo organizacional del Ejrcito, lo que no la impedira, necesariamente, de adoptar elementos de la esttica, de la tica y del ritual militar. En ese nuevo contexto, la sindicalizacin se tornara legal y legtima. Quien teme a los sindicatos y supone posible mantener el orden reprimiendo demandas de los trabajadores, prohibiendo su organizacin, no comprende la historia social y las lecciones que las luchas laborales nos ensearon. No entiende que el veto a la organizacin provoca efectos perversos para todos y planta una bomba de efecto retardado bajo nuestros pies.
Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Con frecuencia, falta la polica civil, adems de una red virtual para el procesa6

Este prrafo fue escrito junto a Ricardo Balestreri para el artculo que publicamos juntos en el diario Folha de So Paulo, el 18 de mayo de 2012, bajo el ttulo, A Raiz de nossos problemas de segurana (La raz de nuestros problemas de seguridad).

44

45

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

3.2. En la polica civil, los policiales que actan en trabajos al lmite conocen bien; la institucin, (casi) no conoce. Eso significa que la institucin carece del conocimiento calificado sin el cual no hay gestin: faltan diagnstico, planificacin, evaluacin y monitoreo. Cuando hay datos confiables, las dinmicas criminales pueden ser bien descritas y, parcialmente, anticipadas, dada la regularidad que caracteriza estos fenmenos sociales. Al ser anticipadas pueden ser evitadas, desde que haya planificacin en lugar de la reactividad, del voluntarismo instado por los medios de comunicacin o de la inercia que apenas repite padrones. Evitar la recurrencia de tales dinmicas no siempre es tarea exclusivamente de la polica en general, requiere involucracin de varias instancias gubernamentales y movilizacin bien focalizada de las comunidades. Por lo tanto, datos policiales confiables o sea, bien recogidos, organizados, procesados, distribuidos y analizados- sirven a mltiples propsitos y son, siempre, fundamentales.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

Suplementariamente, se resalta que vale para la polica civil los mismos puntos identificados en el diagnstico sumario de la polica militar, con excepcin de aquellos que derivan de la confusin normativa y del desvo de funcin decurrente de los contradictorios imperativos legales.

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

La precariedad es tan seria que ni siquiera hay datos confiables sobre el desempeo policial cuando se solicita a un profesional de la seguridad pblica, incluso a un oficial superior, la evaluacin de la performance de su corporacin, casi invariablemente la respuesta que se obtendr confunde evaluacin con informe de actividades y lista de operaciones. En vez de observar la
7

Se observa, sin embargo, que hay diferencias significativas entre instituciones y entre unidades en el interior de cada institucin, en cada provincia, en distintos momentos, bajo gobiernos diferentes. Lo que afirmo se refiere a la realidad predominante en Brasil.

46

47

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

3.3. Hay problemas que son comunes a la polica militar y civil y que remiten a las respectivas estructuras organizacionales . Entre ellos y con destaque, la crisis de la gestin o, ms ampliamente, de gobernabilidad. La imposibilidad de la gestin racional y del control efectivo de las acciones en campo (as como la impotencia de los comandos frente a la proliferacin de involucraciones, en las ms variadas y daosas modalidades de crimen, de segmentos policiales numerosos), en funcin de la carencia de los instrumentos y de las condiciones indispensables, constituye la debilidad ms grave, ms dramtica de la polica brasilea, sin cuya solucin las medidas importantes no podrn ser adoptadas. Podrn hasta ser decididas, pero difcilmente encontrarn los medios de su implementacin, por motivos obvios. Por lo tanto, el nudo de la reforma de la polica se sita en este punto estratgico: la gestin (el control, la gobernabilidad) y el conjunto de los mecanismos sin cuya existencia ella se inviabiliza. Los mecanismos en causa (dejando de lado, por ahora, factores relevantes como formacin, capacitacin, entrenamiento de los profesionales y su socializacin en la cultura corporativa, ms importante que los protocolos formales y las normas oficialmente transmitidas) son aquellos que hacen posibles los siguientes procedimientos y califican los siguientes momentos del trabajo policial: datos-diagnsticos-planificacin-evaluacin-monitoreo, los cuales dependen de la formacin/capacitacin, rutinas, funciones y estructura organizacional compatibles, adems de una cultura corporativa y prcticas destinadas a la construccin de la accountability, lo que involucra la participacin de la sociedad, control externo, resultados concretos, respeto a los derechos humanos y a la legalidad, elementos que, a su vez, exigen adopcin de estrategias de trabajo policial de tipo comunitario y/o orientadas a la solucin de problemas. Se comprende que la introduccin de todos esos elementos y procedimientos, que se refieren a las dimensiones distintas, pero complementarias de las instituciones policiales, requiere alteraciones diversas, inclusive constitucionales, como se ver ms adelante.

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

cantidad y calidad de los crmenes, se disminuyeran o aumentaran, etc., el profesional, con seguridad, se desviar y se perder en la exposicin de nmeros referentes a prisiones y aprehensiones de drogas y armas, como si la criminalidad y la inseguridad no importaran; como si bastasen las acciones policiales; como si ellas fueran un fin en s. Mientras tanto, en realidad, la lista de operaciones apenas demuestra que las corporaciones se esfuerzan, y nada dice sobre la eficiencia, eficacia y efectividad de lo que se hizo. La evaluacin momento absolutamente decisivo e indispensable para la calibracin y la correccin de las polticas pblicas- ni siquiera consta como tem relevante de la cultura profesional de la polica brasilea, provincial y federal. Se sabe lo difcil que es definir una metodologa adecuada para evaluar el desempeo policial. No se trata de un asunto sobre el cual haya consenso internacional consolidado; pero es indispensable avanzar en este terreno y es inconcebible la generalizada negligencia de la evaluacin. La ausencia de datos crebles y rigorosos sobre el desempeo de la polica es apenas la cima del iceberg. El problema es ms bien profundo y grave: tampoco hay datos consistentes sobre las dinmicas criminales o personal calificado para interpretarlos (recolectarlos, organizarlos, procesarlos, distribuirlos), o rutinas adecuadas que valoricen su interpretacin y la produccin de diagnsticos para fines prcticos o sea, no hay gestin del conocimiento. No habiendo datos, calificacin profesional, rutinas y estructuras organizacionales, tampoco hay procesos decisorios que los tengan sistemticamente en cuenta para la planificacin operacional adecuada y compatible con las exigencias de los desafos lanzados al poder pblico por el crecimiento de la criminalidad. No es exagero decir que la planificacin es siempre tpica y reactiva, por eso espasmdica, y convive con o se rinde a la inercia institucional, en que se reproducen prcticas como hbitos atvicos. No hay horizontes de tiempos elsticos, ni examen de las dinmicas criminales que pormenorice anticipaciones racionalmente instruidas sabemos que la criminalidad es uno de los ms regulares fenmenos sociales, favoreciendo, consecuentemente, la previsin y la accin preventiva. Hay, por ejemplo, en los homicidios dolosos (dependiendo de su tipo), fuerte concentracin espacial y temporal pero esta caracterstica raramente es explorada, en beneficio de los policas, a travs de intervenciones preventivas, las cuales requieren pro-actividad. Sucede que sin planificacin (sin datos y diagnstico, rutinas, estructuras organizacionales apropiadas y personal preparado), no hay estipulacin de metas, sin las cuales tampoco puede haber evaluacin, lo que, a su vez,

impide el monitoreo correctivo de todo el proceso de trabajo de la corporacin. Lo ms grave no es el error: somos humanos, estamos condenados al error. Lo verdaderamente grave es no querer identificarlo, porque, si no lo reconocemos, correremos el riesgo de condenarnos a repetirlo. En vez de un sistema racional, capaz de aprender de los errores, evolucionar, madurecer, acumular memoria histrica, las instituciones policiales brasileas, en funcin de su organizacin irracional no de la incompetencia de sus miembros, pues no se trata de esto, aunque haya evidentemente problemas de formacin y capacitacin para superar-, tropiezan en el voluntarismo espasmdico, en la reactividad o en la simple inercia conservadora y absolutamente insensible para las demandas de nuestros tiempos y los cambios en curso en el mundo social contemporneo y en el universo de la criminalidad. En las instituciones policiales no hay gestin, porque no hay las condiciones mnimas para que una gestin racional opere: no hay formacin de personal adecuada a las misiones profesionales, especialmente no hay educacin corporativa compatible con las exigencias de la gestin del conocimiento, a las cuales las rutinas, estructuras organizacionales y procesos decisorios tambin son indiferentes, cuando no refractarios o incluso hostiles. En otras palabras, no hay datos confiables, diagnsticos rigorosos, planificacin consistente, evaluaciones sistemticas, monitoreo correctivo regular. No habiendo gestin o sus precondiciones-, no es posible aplicar una poltica de seguridad. Por lo tanto, antes de examinar las calidades de las polticas sustantivas, es necesario verificar si hay condiciones mnimas para su implementacin. Y no habiendo, como es el caso, slo queda proceder a los cambios institucionales y organizacionales, para que se viabilice la gestin y para que, finalmente, en conformidad con la gestin racional, polticas inteligentes y consistentes, se formulen e implanten. En ese sentido, hace parte de cualquier iniciativa seria de reforma de la polica y de cualquier poltica de seguridad que merezca este nombre (la cual no tiene como ser plenamente implementada sin reformas en las estructuras organizacionales, las cuales dependen de cambios en el artculo 144 de la Constitucin), la construccin de los medios indispensables a la gestin, no porque eso baste, no porque sobrestimemos esa dimensin, sino porque sin eses medios no habr ninguna poltica. Permanecern las instituciones policiales y afines, condenadas al crculo vicioso de lo improvisado y de la reactividad. Se requiere, por lo tanto, como fundamento de las polticas sustantivas, una poltica de reforma institucional amplia, que viabilice la gestin de

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

48

49

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

la gestin que necesitamos, aquella que sea adecuada a la magnitud del desafo puesto a la sociedad y al Estado por la criminalidad violenta. Adems de las deficiencias referidas, hay otras dos que abultan: a. la primera de ellas y ms importante es la fractura del ciclo de trabajo policial, que separa las funciones ostensivas y preventivas de las tareas involucradas con la investigacin, destinndolas, respectivamente, a la polica militar y civil. No se trata de divisin racional del trabajo en sentido complementario para beneficiar la eficiencia. Por el contrario, se producen ineficiencia y rivalidades, se duplican actividades y se reducen la efectividad y la calidad de los esfuerzos. La sociologa de las organizaciones demuestra que cada institucin tiende a desarrollar valores e identidad propios, cuya raz es la diferencia agonstica y cuyo combustible es la comparacin competitiva y conflictiva con aquellas que actan en el mismo campo. Las disputas pueden ser asimiladas y convertidas en energa constructiva para ambas, desde que la dependencia recproca no exija unidad y cohesin para la consecucin rutinera de las respectivas atribuciones, en todos los dominios de sus actividades. Prevencin e investigacin, o, por un lado, rondas, vigilancia territorial y vigilancia comunitaria, y, por otro lado, levantamiento de informaciones con el objetivo de aclarar crmenes, no constituyen acciones autosuficientes que se complementen en la realizacin de objetivos comunes ms elevados. Por el contrario, son acciones ntimamente vinculadas e interdependientes. La colaboracin entre la actuacin ostensiva y las tareas investigativas no se agota en la preservacin de la escena de un crimen y en el apoyo para la recoleccin de huellas. O sea, las dos mitades no son mitades de una unidad, son etapas de un continuum las cuales, a veces, se superponen y que, de todos modos, no prescinden de las dems y, consecuentemente, exigen articulacin orgnica que apenas la unidad institucional proporciona. Se impone, por lo tanto, la unificacin del ciclo de trabajo policial lo que es completamente diverso de la unificacin entre las actuales policas civiles y militares. Por varios motivos, inclusive los que estn aqu enumerados, ellas son instituciones extremamente problemticas. Unificarlas generara un problema de dimensiones an mayores. Una de las ms ostensivas manifestaciones de las dificultades que derivan de la ruptura del ciclo es la falta de integracin sistmica en la dimensin territorial, cuyas implicaciones operacionales y gerenciales son muy graves. Excepto pocas provincias o algunas regiones limitadas de algunas pocas provincias, las unidades locales de la polica civil y militar no com8

parten responsabilidad territorial. O sea, las comisaras distritales se responsabilizan por una determinada rea y las unidades locales de la polica militar se responsabilizan por otras reas, cuya delimitacin responde a orientaciones distintas. Como todo el territorio de las provincias est bajo responsabilidad de ambas policas, todo recorte espacial corresponde a la superposicin de responsabilidades, pero sus lmites no coinciden. Eso impide la colaboracin operacional, la evaluacin integrada, la planificacin compartida, el monitoreo en comn, el dilogo en comn con las comunidades. Lo ms grave an: las circunscripciones territoriales no corresponden a los sectores censitarios definidos por el IBGE8 o a sus mltiples los sectores censitarios son las unidades elementares con las cuales trabaja el censo y, por lo tanto, son las referencias atmicas para los datos demogrficos (y otros), indispensables para contextualizar los nmeros absolutos de crmenes y resultados de acciones policiales, convirtindolos en relativos, o sea, comparables entre s y, por lo tanto, pasibles de anlisis. No habr gestin efectiva sin la integracin de las reas y su subordinacin a las delimitaciones censitarias. Esto porque slo hay gestin (entindase: planificacin, evaluacin, monitoreo, distribucin de funciones, conocimientos y recursos de poder, establecimiento de rutinas y readecuacin organizacional) habiendo datos calificados y diagnsticos. La calificacin involucra imputacin, a los datos, del predicado de la comparacin o ellos no significarn nada. La superposicin de las reas bajo la responsabilidad de cada polica y su superposicin a las circunscripciones censitarias hacen posible -o potencializan- el empleo de softwares de geo-procesamiento, cuya importancia para el anlisis de las dinmicas criminales y, consecuentemente, para la planificacin y el trabajo preventivo (o sea, para la gestin), debe ser resaltada.
Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

b. Las dos policas provinciales, en la prctica, son cuatro: comisarios y no-comisarios; oficiales y no-oficiales. Cada una de esas esferas comparte valores, ambiciones y expectativas diferentes y, con frecuencia, con roces. Basta imaginar lo que significa para decenas de agentes de la polica civil abarrotados en determinada comisara, con veinte aos de carrera, la llegada de un nuevo comisario para comandarlos, recin concursado --recibiendo un salario superior y beneficindose de ms prestigio y de
Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica, rgano del Estado, al nivel federal, responsable por la generacin de las informaciones sobre la sociedad brasilea, en todos los aspectos relevantes para la formulacin e implementacin de las polticas pblicas -comenzando por los datos demogrficos.

50

51

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

En algunas policas militares, la carrera ya est siendo unificada, lo que representa un admirable avance. Cuanto a las policas civiles y a la polica federal, no ha habido ningn indicio en ese sentido.

incomparables perspectivas de ascenso--, un hombre muy joven, que concluy hace poco su carrera en Derecho y tuvo poca oportunidad de estudiar seguridad pblica (que no se confunde con el conocimiento de las leyes) y menos an gestin de agencias policiales. Se puede tambin imaginar lo que significa ingresar como soldado en la PM, sabiendo que hay un techo para el ascenso profesional, independientemente de sus cualidades, al menos que tenga an edad para salir y recomenzar, se dispone de los ttulos necesarios, a travs de un nuevo concurso, ahora para el puesto oficial. En algunas policas militares, la carrera ya est siendo unificada, lo que representa un admirable avance. Cuanto a las policas civiles y a la polica federal, no ha habido ningn indicio en ese sentido. La unificacin de las carreras policiales, en cada especialidad, es indispensable para garantizar la cohesin y adhesin sea a la disciplina, sea a las eventuales divisiones del trabajo. Todo nefito que llega a las calles para enfrentar el primer da de trabajo sabe que nada lo impide de alcanzar el puesto mximo de su institucin, que depender de su dedicacin, de su competencia, de sus cualidades ticas y profesionales, de sus estudios, mritos, experiencia y de su desempeo en los tests y exmenes pertinentes. En ese sentido, la carrera es democrtica y estimula la aplicacin y el desarrollo de cada profesional. Los cursos sern recompensados y el conocimiento reconocido. La unificacin de las carreras no implicara, necesariamente, exclusividad, porque el ingreso por concurso de jvenes comisarios puede ser importante para oxigenar la institucin, pero no me parece que la graduacin exigida deba ser, forzosamente, en Derecho (aunque sea necesario estudiar Derecho, adems de seguridad pblica, en el proceso de formacin). No obstante, ese proceso debera privilegiar los profesionales que ya estn en la institucin, desde que se preparen (contando con el apoyo institucional) y se sometan con xito a los exmenes selectivos. Los candidatos externos ocuparan las vacantes correspondientes a una determinada cota.

sario y profundo, no hay cmo formular propuestas consistentes de reforma. Por eso, esa cuestin no puede ser subestimada, de lo contrario el proyecto de cambio viene a desatender los complejos desafos que representa, condenndose a s mismo al fracaso. Otra manera de definir esa misma problemtica sera la siguiente: un punto crucial, sine qua non, es el padrn salarial de los policiales ms an: son sus condiciones de trabajo, que incluyen dimensin psicolgica, la cual exige acompaamiento y atencin permanentes, considerando el stress provocado por las rutinas tensas y arriesgadas. Por qu salarios y seguridad privada remiten a un nico tpico? Porque la seguridad privada informal e ilegal se convirti en fuente de financiamiento indirecto del presupuesto pblico en el rea de la seguridad. Es lo que acostumbro denominar gato presupuestario, irnicamente, recurriendo a la jerga miliciana (o budgetcat, por analoga al netcat de las milicias fluminenses). Para evitar el colapso del presupuesto, provocado por demandas salariales (estimuladas por salarios irreales e indignos), las autoridades toleran la involucracin de policiales con la changa o el segundo empleo en la seguridad privada, a despecho de la ilegalidad (segn los marcos legales vigentes en la gran mayora de las provincias algunas, mal o bien, estn empezando a disciplinar ese universo sombro e ruidoso, pleno de consecuencias peligrosas). Culpar la polica federal, porque a ella le cabe fiscalizar la seguridad privada, no pasa de pseudo-justificativa y desvo de foco. Todos saben que sera imposible cumplir esa funcin con 15 mil profesionales, responsables por una mirada de misiones en todo el pas. Sucede que, al cerrar los ojos para la ilegalidad benigna y en cierto sentido legtima, considerando el esfuerzo de los policiales mal pagos en ofrecer (a travs de su trabajo bien intencionado que le complementa la renta) mejores condiciones de vida a sus familias, las autoridades tambin dejan de ver (y reprimir) la ilegalidad maligna y sus tentculos, que prosperan increblemente, generando fenmenos criminales grotescos, como las milicias. Se resalta que el lado benigno de la ilegalidad a la que me refiero lo es desde el punto de vista de la intencin de los trabajadores policiales, pero no desde el punto de vista de sus efectos, que son negativos por diversas razones, como he dicho en artculos y entrevistas. No es el caso, aqu, para entrar en detalles. Basta registrar que la esfera que llam maligna se extiende de la produccin de inseguridad para vender seguridad a la formacin de grupos de exterminio y escuadrones de la muerte, y llegan al extremo: el montaje de las mencionadas mafias milicianas, las cuales consolidan la instalacin del crimen organizado en las corporaciones policiales. Mientras el Estado acepte, por omisin cmplice, el financiamiento del origen ilegal y criminoso, que le permite pagar salarios irreales, no podr cumplir su

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

4. Un punto que parece secundario, pero es crucial, y debe figurar con destaque en el diagnstico de la seguridad pblica brasilea y en el anlisis del acuerdo estructural y en el desempeo de sus instituciones es el relacionamiento con la seguridad privada y el lugar que ese sector ocupa. Sin un diagnstico nece-

52

53

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

papel constitucional como el garante de la legalidad y condenar sus policas a la degradacin y a la impotencia. Por eso, pagar salarios suficientes y dignos se impone como condicin sine qua non para la reconstruccin de la seguridad pblica en Brasil. Al final, sabemos todos que la seguridad no es una materia exclusivamente policial, que hay factores decisivos relativos a otras reas de la vida social y de la responsabilidad estatal. Sin embargo, tambin sabemos que sin la polica no hay seguridad pblica, ni Estado democrtico de derecho polica legalista, bien entendido, comprometida con los valores de la equidad y de la dignidad humana, volcada a la provisin de garantas para la fruicin de derechos y libertades por parte de la ciudadana. Es pertinente acrecentar que el otro tipo de vnculo de profesionales de la seguridad pblica con la seguridad privada constituye, pura y simplemente, crimen y no guarda cualquier tipo de relacin con los niveles salariales inferiores a las necesidades. Me refiero a comisarios y oficiales que se convierten en propietarios de empresas de seguridad, representados por otras personas (los testaferros), y agencian sus comandos. La inaccin de las autoridades, en ese caso, no pasa de complicidad activa, absolutamente injustificable. Por qu el Ministerio Pblico no reacciona? Por qu los medios de comunicacin guardan silencio? Por qu la sociedad no se manifiesta y exige cambios? Se ve que no basta con slo culpar a los gobiernos. Omisiones y complicidades parecen ser contagiosos. En resumen: la arquitectura institucional de la seguridad pblica y el modelo policial no funcionan. A quin le interesa la preservacin de un estado de cosas que no funciona? O funciona para alguien? En primer lugar, es necesario comprender una tesis fundamental de las ciencias sociales: ni todo lo que existe corresponde a una voluntad, una intencin o un inters. Ni todo lo que existe, en la vida social, cumple un papel funcional. Puede, inclusive, ser disfuncional y contrario a todos los intereses. Si es as, por qu existe? Porque, no raramente, acciones sociales generan efectos inesperados o perversos, que traicionan las intenciones de los agentes (tambin llamados de efectos de composicin), una vez que provocan desdoblamientos que se combinan con otras dinmicas en curso. La visin reduccionista, mecnica y equivocada tiende a hacer lecturas reflejas: si la educacin en Brasil es mala, se culpa algn inters maligno o algn agente mal intencionado, que se beneficiara de la ignorancia. Por ejemplo, polticos clientelistas, corruptos y manipuladores, o empresarios gananciosos que utilizan a la ignorancia para intensificar la explotacin del trabajo. Claro que ese tipo de hiptesis no est excluida, en contextos donde las condiciones sean primitivas y simplonas como en la primera Repblica, tal vez. Sin

embargo, en el capitalismo globalizado, el empresariado que apostara a la ignorancia de sus potenciales empleados estara condenado a la quiebra. Lo mismo vale para la seguridad: a quin le interesara el fracaso de la seguridad pblica? A los empresarios de la seguridad privada y a los fabricantes y comerciantes de armas y municiones, y de otros utensilios del mismo tipo? S, pero apenas a corto plazo. Proyectada al futuro, la inseguridad dilapidara el potencial de desarrollo del pas y, por lo tanto, degradara el ambiente en que viviran los nietos de los supuestos actuales beneficiarios de la inseguridad. A qu se reducira ese patrimonio, originalmente nutrido por la inseguridad, si no hay ningn pas en el futuro? Por lo tanto, slo una visin muy pobre, miope, estrecha, inmediatista y poco racional podra apostar en la inseguridad pblica. Sera mucho ms razonable, incluso desde la perspectiva estrictamente capitalista y utilitaria, privilegiar la mejora de la seguridad pblica y vender los productos volcados a la seguridad privada en ese contexto, adaptndolos. Hay los que viven del crimen. Pero esos no tienen el poder para mantener toda una estructura organizacional, constitucionalmente diseada. Tampoco tendran tanto poder los empresarios de la seguridad privada y del sector de armas, municin y gadgets asemejados. Incluso la mayora de los profesionales de la seguridad pblica, siendo contraria al actual acuerdo institucional, tiene el 30% a favor, muchos de ellos con poder en las corporaciones y articulaciones en el mundo poltico. Ellos forman un lobby significativo. Pero no tendran el poder suficiente para bloquear cambios si la sociedad deseara el cambio. Ella quiere, porque est insatisfecha con el status quo. Sin embargo, no sabe en qu direccin cambiar. La meta es clara: la sociedad desea ms seguridad, menos violencia, menos crmenes, menos corrupcin, menos injusticias. Pero no sabe qu acuerdo institucional y qu modelo policial alternativo seran los ms adecuados para la realizacin de esos objetivos. Ni siquiera est convencida de que la arquitectura institucional y, dentro de ella, el modelo policial tengan relevancia y contribuyan a la actual ineficiencia. Por lo tanto, no hay conciencia a respecto de la necesidad de cambiarlos. Los polticos trabajan para difundir y calificar opiniones sobre problemas, para producir agendas pblicas, para formular propuestas y mtodos de accin, y para negociar su implementacin. No es lo que han hecho en materia de seguridad, con rarsimas excepciones. Tampoco ellos tienen ideias claras, apoyadas en los anlisis objetivos de los problemas. Piensan y actan, generalmente, a partir de preconceptos, calculando la receptividad de la opinin pblica y adaptndose a las expectativas sociales, con el objetivo de ser acreditados en la eleccin del electorado en el mercado de votos. Los grupos organizados y politizados, en el sentido elevado de la palabra, que militan por causas colectivas con espritu crtico, respetando valores demo-

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

54

55

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

crticos y republicanos, tampoco fueron capaces de alcanzar un consenso cuanto al diagnstico y a las propuestas de cambio. Las universidades tampoco asumieron el protagonismo, en el debate pblico sobre la problemtica de la seguridad, y dejaron de sugerir un camino viable de transformacin, que reuniera claridad, racionalidad persuasiva y valores susceptibles de atraer un consenso mnimo. Los motivos generadores de ese cuadro desalentador han sido mi objeto constante de estudio y reflexin9. Los gestores vinculados al ejecutivo intentaron, algunas veces, inducir procesos de cambios, pero no encontraron apoyo social y poltico. Como no les corresponde alterar la Constitucin o la estructura infra-constitucional, se limitaron a operar en los marcos legales vigentes, en la mejor de las hiptesis reduciendo daos, contra la corriente. Adems, siendo los gestores no slo miembros del Poder Ejecutivo, pero tambin y, sobre todo, polticos, hay que tener en cuenta el choque entre el ciclo electoral, bienal, y el tiempo de maduracin de polticas pblicas de reestructuracin, cuya primera etapa es marcada por las dificultades y la declinacin de la efectividad. A los polticos no les interesa asumir el costo del desgaste y legar los resultados a los sucesores. El Ministerio Pblico podra imponer al ejecutivo Trminos de Ajuste de Conducta (TACs), que obligara a los gobernantes provinciales a promover cambios profundos, los cuales, revelndose fuertemente limitados por la camisa de fuerza del artculo 144, los llevara a presionar por respuestas legislativas, en el Congreso Nacional. Infelizmente, el MP no est convencido, en su conjunto, sobre la posibilidad y la conveniencia de esa hiptesis. Tal vez ese grado ms ostensivo de activismo se choque con la relativa dependencia poltica al ejecutivo, determinada por el mecanismo de distribucin del poder interno. Adems, una de las virtudes del MP est en la autonoma de sus componentes, lo que, paradojalmente, fija lmites a la formacin de consensos y a la gestacin de acciones colectivas, que unifiquen la institucin polticamente. Qu hacer entonces? Cul es la mejor arquitectura institucional para Brasil? Cul es el mejor modelo policial para nuestro pas? Cmo llegar hasta all?

plasmado en enunciados objetivos, puede servir de combustible poltico para un proceso de cambio, el cual, an, apenas ser consistente y consecuente si encuentra expresin tcnica, sostenida por una coalicin limitada, numricamente, pero cohesionada y dotada de legitimidad-- de gestores, policiales, investigadores, lderes de la sociedad civil y polticos. Cul sera ese valor? La igualdad. La democracia presupone igualdad ante la Ley; igualdad en el acceso a la Justicia; igualdad de tratamiento por parte de las instituciones de la Justicia, inclusive y, en el caso, especialmente, de la Justicia criminal, con destaque para la polica. La seguridad o ser, de hecho, pblica, o sea, universal, para todos, o no ser de nadie. Surge, entonces, el otro elemento indispensable, sin el cual la ecuacin de la igualdad en la provisin de la seguridad no se sostiene: la efectividad del Estado, por medio de sus instituciones, en la provisin de la seguridad. La igualdad referida se reduce a una abstraccin si la seguridad no es, realmente, garantizada. Por lo tanto, la sntesis es: seguridad pblica es (debe ser) un bien universal (un derecho de todos), cuya provisin cabe al Estado garantizar (para eso necesita de medios capaces, competentes). Los medios no se agotan en las policas y en otras instituciones del campo de la seguridad y de la Justicia, pero los presuponen. Todo eso est contemplado en la Constitucin, es verdad, el que apenas facilita el proceso de difusin de la idea. Idea que moviliza un valor (la equidad, la igualdad) profundamente enraizados en la sociedad brasilea, a despecho de contradicciones y resistencias del tradicional autoritarismo de clase, del racismo y de otros preconceptos asociados al patrimonialismo. La idea moviliza un valor matricial y, repito para enfatizar, una calidad (la efectividad) que debe ser atributo del Estado, sin el cual la igualdad ante la Ley no se convierte en prctica. Fue esa la bandera que viabiliz el SUS, la LOAS, la universalizacin de la educacin pblica: la salud es un bien universal, un derecho universal, etc. La bandera de la universalidad, del bien colectivo, del derecho de todos resuelve todas las cuestiones ms importantes, desde el punto de vista de la definicin de finalidades, funciones, responsabilidades, lo que, a su vez, orienta la construccin del modelo institucional, una vez que, como vimos, el mejor formato organizativo es aquel que mejor atienda a la realizacin de las finalidades atribuidas a la organizacin. La bandera sirve tambin de gua para la adopcin de polticas de seguridad. Por ejemplo: cmo autorizar una incursin blica a una favela, colocando en riesgo la vida de sus habitantes, si ellos son los destinatarios de la seguridad, tanto como los habitantes de los dems barrios de la ciudad. Qu justificara abordajes diferenciados? Qu legitimara la aplicacin selectiva de las leyes? Qu sostendra la criminalizacin de la pobreza?

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

5. Para llegar a cualquier lugar es imprescindible el apoyo de la opinin pblica y la movilizacin de la sociedad. Tales requisitos suponen, a su vez, la formacin de un consenso mnimo alrededor de puntos simples, claros, inteligibles y objetivos. Un proyecto de reforma institucional exige una elaboracin tcnica compleja. O sea, no puede ser objeto de una demanda popular. Lo que s puede hacer la conexin entre alguna eventual bandera popular y un proyecto tcnicamente riguroso, es el valor. Slo la mediacin de un valor,

Vase, por ejemplo, Legalidade Libertria (Legalidad Libertaria) - Lumen-Juris, 2006.

56

57

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

La bandera universalista responde al conjunto de la sociedad, para empezar por las actuales vctimas de las iniquidades. Por eso, es curiosa y sorprendente la oposicin de sectores de la izquierda a esta perspectiva, incluso cuando saben que su adopcin interesara en primer lugar a los ms vulnerables, a aquellos grupos sociales que han sufrido discriminacin. Ese tendencia de la izquierda explica el por qu los grupos de derechos humanos se solidarizan con ciertas vctimas, no con todas ellas; frecuentan entierros de pobres victimados por la brutalidad policial, pero no de policiales victimados por la violencia de actores sociales egresados de la pobreza, que conviven con la pobreza (como traficantes de drogas y armas, o miembros de facciones criminosas como el PCC). Esos sectores actan como si el problema de la violencia se agotara en aquella perpetrada por el Estado. Es evidente que esta forma de violencia es gravsima y debe ser considerada la ms importante, una vez que sin superarla no se avanza en el rumbo de la construccin de instrumentos institucionales que garanticen la seguridad pblica en sentido universalista. Pero esa forma de violencia no es la nica y no puede ser focalizada, unilateralmente, y con exclusividad. La bandera universalista puede ser alzada por el conjunto de la sociedad, sin distinciones, desde que conservadores y progresistas reconozcan el valor constitucional de la igualdad y, consecuentemente, de la universalidad de los bienes pblicos: seguridad pblica es un bien colectivo, un inters universal, un derecho de todos y debe ser garantizada por el Estado para ser garantizada, el Estado necesita disponer de medios que sean efectivos y, al mismo tiempo, que se orienten exclusivamente al principio de la igualdad. Cuando la bandera popular tenga en cuenta la cuestin de la efectividad de los medios o de las instituciones que servirn al objetivo enunciado (garantizar la provisin de seguridad pblica como derecho de todos, como un bien universal), surgir la oportunidad para la presentacin de una propuesta de reforma de la arquitectura institucional y del modelo de polica, en consonancia con los principios y los lmites evocados por el nuevo consenso poltico. La reforma incidir sobre el artculo 144 de la Constitucin y tendr que ser estipulada una metodologa y el desdoblamiento de etapas, de tal modo que ningn trabajador de la polica sea herido en sus derechos y que el aparato ahora vigente no se desorganice (ms de lo que ya est).

polica federal, incluso no unificada, es fortalecida y articulada por una coordinacin sistmica. El DEPEN tambin ampla su franja de autoridad y responsabilidad. En el otro extremo de la cadena, el municipio tambin es valorizado, pasando a asumir responsabilidades por la seguridad pblica, conforme se ver, ms adelante, en la presentacin de dos propuestas alternativas para el cambio del modelo policial. Ms especficamente: la Unin asume la responsabilidad de viabilizar la creacin y el funcionamiento de un Consejo Superior de Educacin Policial, vinculado al Estado brasileo, no al gobierno federal, con mandato, cuya composicin sera negociada con las instituciones policiales, la SENASP, el Ministerio de la Educacin y la Asociacin de Rectores de las Universidades Pblicas. Cabra al Consejo fijar un currculum bsico nacional, comn a todas las instituciones de la seguridad pblica, independientemente de las especializaciones. Cabra tambin al Consejo supervisar todas las escuelas de formacin de profesionales de la seguridad pblica y atestiguar la observancia de criterios mnimos de calidad. Su poder incluira recomendaciones y vetos, y la negociacin de pactos anlogos a los TACs con los gobiernos provinciales, el gobierno federal (y tambin los municipales). La Unin asume tambin la responsabilidad de negociar con los gobiernos provinciales y municipales, y con el Congreso Nacional, medidas que organicen la realidad bablica de los datos criminales en el pas, uniformizando categoras y metodologas, y exigiendo el cumplimiento de medidas que garanticen la conmutabilidad de las plataformas informacionales. Esa iniciativa ya fue tomada y el proyecto fue aprobado por el Congreso, lo que representa el mayor (y nico) avance del actual gobierno federal en materia de seguridad pblica, hasta el momento. La Unin, a travs de la SENASP, asume la responsabilidad y la correspondiente autoridad para implementar un sistema nacional de evaluacin de desempeo de las instituciones de la seguridad pblica, cuyos criterios sern ampliamente negociados con las instituciones involucradas y los gobiernos provinciales y municipales, pero que, necesariamente, incluirn el respeto a los derechos humanos y a los principios de equidad y legalidad. En este sentido, harn parte del sistema nacional de evaluacin las Defensoras del Pueblo provinciales y municipales, dotadas de recursos, autoridad para fiscalizar y mandar. La implementacin del referido sistema transformar la SENASP en una Agencia Nacional Reguladora de la Seguridad Pblica. De acuerdo con los resultados, el Fondo nacional de seguridad pblica ser distribuido y eventuales problemas observados, caso tengan la naturaleza de ruptura de la legalidad, podrn suscitar medidas legales, accionados los instrumentos judiciales pertinentes, empezando por el MP. Esa iniciativa ser relevante para estimular

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

6. Cuanto a la arquitectura institucional de la seguridad, considerando el diagnstico expuesto, la propuesta alternativa est sintetizada en el proyecto denominado SUSP (Sistema nico de Seguridad Pblica), tal como lo formulado por la SENASP a lo largo del 2003, a partir de lo ya indicado en el Plano nacional de seguridad pblica, con el cual el presidente Lula gan la eleccin de 2002. La Unin asume mayores responsabilidades; la SENASP es valorizada; la

58

59

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

la creacin de mecanismos racionales de gestin, as como para incentivar el control de las acciones policiales, en el sentido de la legalidad y de la equidad. La Unin asume la responsabilidad en apoyar la formacin de unidades de pericias efectivas y tecnolgicamente actualizadas, dotadas de autonoma funcional relativamente a la polica--, de personal y recursos, y de estructura de carrera atrayente. Los vnculos con los institutos cientficos y universidades son fundamentales.

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

7.1. La propuesta municipalista: Los municipios se convertiran en responsables por la seguridad pblica en su territorio, disponiendo de una polica municipal de ciclo completo. La transicin debe ocurrir, inicialmente, en los municipios con ms
Dejo de incluir la Desconstitucionalizacin entre las propuestas, porque ella corresponde no a la solucin deseable, sino a un acuerdo polticamente viable que podra iniciar un proceso de cambio, capaz de generar casos de xito, los cuales emularan a que otras provincias adopten los cambios ms exitosos experimentados por las provincias pioneras. Desconstitucionalizar la seguridad no significa retirar de la Constitucin la definicin de los presupuestos y de las finalidades de la seguridad pblica o de las instituciones que actan en el rea. Adems, la desconstitucionalizacin propuesta en el plano nacional del primer mandato del presidente Lula transferira a las provincias el poder para mantener o alterar el modelo policial vigente, pero les impondra un conjunto normativo infra-constitucional el SUSP-, que regira aspectos centrales de la polica provincial (mantenidas las actuales o creadas otras, en un nuevo acuerdo institucional), cuanto a la formacin, a la informacin, a la gestin, a la pericia, a la conexin intersectorial en las acciones preventivas, a la valorizacin profesional y al control externo. Por lo tanto, no habra riesgo de aumento de la actual fragmentacin (que deriva no del nmero de policas, sino de la desconexin entre ellas y de caractersticas caticas e irracionales de cada una), ni de deterioracin institucional.
10

60

61

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

7. Cuanto al modelo policial se podra decir que no hay solamente un diseo alternativo defensable y superior al actual. Hay varios. Paso a describir dos modelos, porque me parecen ms adecuados y factibles10. Uno de ellos apunta a la direccin de la municipalizacin de la seguridad pblica, aunque con salvedades y precauciones, con el objetivo de evitar que pequeas agencias policiales se sometan al poder poltico local como guardias pretorianas, en contramano de los principios y valores, objetivos y metas, aqu evocados. Lo otro tiende a preservar hasta el lmite de lo posible lo que ya existe, promoviendo cambios importantes, pero tal vez ms apetecibles polticamente, y ms fciles de implementar. La primera vengo defendiendo hace bastante tiempo, al lado de algunos lderes polticos, sociales y policiales. La segunda fue propuesta por el ex-secretario nacional, Ricardo Balestreri, y hace eco enriquecindolas-- a posiciones antes defendidas por actores polticos e institucionales de variados extractos. Prest, al lado de Marcos Rolim, solidaridad a Balestreri, en el momento en que intent articular una amplia alianza alrededor de su propuesta. Desde mi punto de vista, ambas hiptesis son positivas y representaran un extraordinario avance. Personalmente, me dispondra a avalar aquella que encuentre mejor pasaje en la sociedad y en los medios policiales, porque ms importante que las eventuales preferencias es la necesidad urgente de realizar el cambio considerando, insisto, que ambas hiptesis son virtuosas.

de un milln de habitantes y, de a Los municipios, con poco, en aquellos con ms de 500 su capacidad de mil habitantes, y as sucesivamenintervencin capilar te, de acuerdo al xito alcanzado por los cambios promovidos en las y su permeabilidad ciudades ms grandes. Los municia la participacin pios, con su capacidad de intervensocial, constituyen la cin capilar y su permeabilidad a la participacin social, constituyen la unidad de gestin ms unidad de gestin ms adecuada al adecuada al tratamiento tratamiento de las cuestiones ms de las cuestiones complejas, que afectan el da a da de la sociedad, a partir de dinmicas ms complejas, que siempre especficas y procesos locaafectan el da a da de les. La gradual municipalizacin de la sociedad, a partir la seguridad pblica debidamente acompaada de la correspondiende dinmicas siempre te transferencia de recursos, lo que especficas y procesos involucrara una renegociacin del locales. pacto federativo- sera extremamente positiva, desde que algunas condiciones fuesen atendidas: bsicamente, que la polica municipal se organice como polica de ciclo completo (responsables, por lo tanto, por el trabajo preventivo-ostensivo y por las funciones investigativo-judiciarias) y desde que se respeten normas nacionales, previstas en el Sistema nico de Seguridad Pblica, como la formacin y capacitacin, gestin del conocimiento, estructura funcional, pericia, control interno, prevencin y control externo. Habra riesgo sobre todo en los municipios menores- si estas condiciones no son cumplidas, lo que nos llevara nuevamente al pasado, condenando al pas a repetir los propios errores, reproduciendo en las nuevas instituciones municipales las deficiencias que caracterizan, hoy y tradicionalmente, la polica provincial brasilea. Con un agravante ms probable en los municipios ms chicos: intendentes inescrupulosos trataran las nuevas instituciones como guardias pretorianas al servicio de las oligarquas locales. Por eso, la municipalizacin de la seguridad es un cuchillo de doble filo: un avance histrico extraordinario, exprimiendo principios republicanos y democrticos esenciales, expresin de una necesidad incontestable, oportunidad de transformaciones profundas en nuestro modelo de polica y de seguridad pblica; pero, al mismo tiempo, un riesgo de reproduccin de los viejos vicios, que ya se convirtieron en atvicos, en Brasil, por su tradicin centralizadora y autoritaria, poco adherida a la transparencia y a la participacin popular, marcada por la

Seguridad Ciudadana en debate

Seguridad Ciudadana en debate

lamentable nocin segn la cual la polica existe para proteger el Estado y no para servir a la ciudadana, defendiendo sus derechos y sus libertades. Para evitar esos riesgos, el proceso se tendra que dar, en la primera dcada, apenas en las grandes ciudades y cada nueva etapa sera antecedida por un examen sobre las condiciones, o no, de avance. La actual polica provincial, civil y militar, sera unificada bajo el estatuto civil y tendra su responsabilidad restricta a las regiones no cubiertas por la polica municipal. La actual polica podra ofrecer profesionales a las nuevas corporaciones, mediante seleccin rigurosa. Las guardias civiles municipales existentes seran absorbidas y reordenadas por las nuevas instituciones. 7.2. La propuesta de diferenciacin por tipo criminal: En este modelo, la polica, toda ella civil, se distingue por la funcin y no por el territorio, y la funcin se refiere a tipos criminales que deberan ser objeto de su accin preventiva y o represiva. La polica municipal, de ciclo completo, se ocupara de los crmenes de pequeo potencial ofensivo, definidos por la Ley 9.099, y de las transgresiones a las normas municipales. La polica provincial, tambin de ciclo completo, tendra como objetivo los dems tipos criminales, a excepcin de aquellos practicados por organizaciones criminosas, los cuales constituiran el blanco especfico de la polica provincial especializada, tambin ella de ciclo completo incluso no actuando en las rondas ostensivas y patrullas uniformizadas, o vigilancia comunitaria volcada a la resolucin de problemas; el enfrentamiento preventivo y represivo que se denomina crimen organizado requiere eventuales incursiones, cuya operacin exige personal entrenado y autoridad para tales acciones. Su articulacin con la polica federal sera indispensable.

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

7.3. Cualquiera que sea el nuevo modelo policial, la cooperacin interinstitucional sera esencial, lo que presupondra, para efectivizarse, la implementacin de las determinaciones del SUSP, ya explicitadas, as como la inversin en la pericia tcnico-cientfica, la unificacin de las carreras en cada institucin, la valorizacin profesional que dignifica a los trabajadores y rompe la alianza promiscua del Estado con la seguridad privada informal e ilegal. Tal ruptura, a su vez, viabiliza la reorganizacin racional de los turnos de trabajo, cuya definicin deber ser menos formalista y burocrtica y ms dictada por tareas y misiones. Sabemos que, en el futuro, ni la municipalizacin progresiva, ni la divisin por tipo criminal ser un modelo flexible y dinmico lo suficiente para funcionar como plataforma institucional de una polica gil y multi-conectada, super-focalizada en el local y tambin en el trans-provincial y en el transnacional. En la era del conocimiento y de la complejidad, de la informacin y de la alta tecnologa,

Nada de eso encierra el tema. Tenemos que discutir cmo construir, a lo largo del tiempo, la nueva institucionalidad, y qu hacer con la nueva polica, o sea, cules deberan ser las polticas de seguridad y tambin cul debera ser la poltica criminal incluyendo la desastrosa e hipcrita poltica de drogas. Urge repensar el encarcelamiento voraz (anverso de la medalla de la criminalizacin de la pobreza y del racismo estructural de la sociedad brasilea) y el sistema penitenciario. Pero esos temas tendrn que aguardar otra oportunidad.

62

63

Reforma de la Arquitectura Institucional de la Seguridad Pblica en Brasil

los agentes, altamente cualificados y bien remunerados, probablemente trabajarn en grupos pequeos, con autonoma (pero tambin con transparencia y control externo) y tecnologa, con lmites, supervisados por la Justicia. En ese mundo futuro, aunque probablemente prximo a nosotros, la investigacin policial ser una pieza de museo (museo de horrores de un tiempo de parlisis e impotencia) y el dilogo con el MP y la Justicia sern ms directos, constantes y horizontales, con menos trabas formalistas y de nobleza y menos rituales jerrquicos sin que se sacrifique las lneas de comando y los vrtices de autoridad, legtimamente constituidos y mucho ms expuestos al control de la sociedad de lo que es hoy. Ese futuro tan prximo y tan distante no ser alcanzado sin mediaciones, quemando etapas que sern polticamente educativas. El primer paso necesita ser dado incluso en caminos largos, que llevan dcadas o siglos. Lo nuestro ha sido sucesivamente pospuesto. Es tiempo de osar a caminar. Tanto la municipalizacin modular y progresiva de la seguridad pblica, como la reorganizacin de las instituciones policiales por tipo criminal traen consigo conquistas y calidad, empezando por la unificacin del ciclo del trabajo policial. Pero ningn modelo policial representar un avance histrico real si no est asociado a la implementacin del SUSP, tal como lo descrito arriba. Implementarlo implica ampliar las responsabilidades de la Unin sin faltar el respeto a la autonoma de los entes federados y sin camisas de fuerza centralizadoras. Implica intervenir con energa, dificultando la corrupcin y la brutalidad policial, as como la corriente aversin por los profesionales de la seguridad pblica. Implica revolucionar la formacin policial, la gestin del conocimiento y la gobernabilidad de las instituciones, abrindolas al dilogo con la sociedad y al control externo. Significa valorizar la inteligencia investigativa y las polticas preventivas. Sobre todo, significa reafirmar el papel de las instituciones de la seguridad pblica en el Estado democrtico de derecho: garantizar derechos y libertades de la ciudadana, respetar la dignidad humana, reconocer la prioridad de la vida y someter a esos valores la comprensin y la aplicacin del uso moderado de la fuerza.

En sus cuatro aos de actividad, el Proyecto URBAL Polticas Locales de Prevencin de la Violencia actu en la discusin sobre polticas de seguridad y de prevencin de la violencia junto a tres gobiernos locales de Amrica Latina. La propuesta de lanzar la serie Cuadernos en que el Proyecto se prepara para la despedida y evala el camino recorrido. Cmo compartir y no perder el conocimiento adquirido? Cmo ampliar nuestra contribucin, aunque de forma modesta, a los debates actuales?
sobre Seguridad y Prevencin de la Violencia en Amrica Latina surge en el exacto momento

Realizacin:

Socios:

Intendencia Departamental de Paysand

Похожие интересы