Public Disclosure Authorized

Informe No. 35650-MX

Mxico
Lograr una educacin ms eficaz a travs de compensar las desventajas, establecer una gestin basada en la escuela y aumentar la rendicin de cuentas Una nota de poltica
Marzo de 2006

Public Disclosure Authorized

Public Disclosure Authorized

Unidad Administrativa para Colombia y Mxico Unidad de Educacin, Departamento de Desarrollo Humano Amrica Latina y el Caribe

Public Disclosure Authorized

Documento del Banco Mundial

EQUIVALENCIAS DE MONEDA (Tipo de cambio vigente el 10 de octubre de 2006) Unidad monetaria MXN$1.0 US$1.0 = = = Peso (MXN$) US$0.0907 MXN$11.02

EJERCICIO 1ro de enero 31 de diciembre ABREVIACIONES Y SIGLAS

AGE ANMEB APFS CAPAGE CEIB CONAFE EXCALE IBE INEE NAEP OCDE PAREIB PEC PISA RIE GBE SEDESOL SEP SNTE Apoyo a la Gestin Escolar Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica Asociacin de Padres de Familia Capacitacin para el Apoyo a la Gestin Escolar Coordinacin de Educacin Intercultural Bilinge Consejo Nacional de Fomento Educativo Examen de la Calidad y el Logro Educativos Intercultural Bilingual Education (Educacin Intercultural Bilinge) Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin National Assessment of Educational Progress (Evaluacin Nacional de los Avances en Materia de Educacin) Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica, Fases I, II y III Programa Escuelas de Calidad Program for International Student Assessment (Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes) Reforma Integral de Educacin Secundaria Gestin basada en la escuela Secretara de Desarrollo Social Secretara de Educacin Pblica Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin Vicepresidente: Director de pas: Director de sector: Jefe de sector: Jefe de grupo de trabajo: Pamela Cox Isabel M. Guerrero Evangeline Javier Mark Hagerstrom Harry Anthony Patrinos

Reconocimientos Este informe fue elaborado por un equipo integrado por Harry Anthony Patrinos (Jefe de Grupo de Trabajo), Heather Marie Layton, Paul Gertler, Emmanuel Skoufias, Joseph Shapiro, Marta Rubio, Martha Belem Hernndez, Vicente A. Garca Moreno, Julio E. Mariscal-Pelez, Aracelly Woodall y Alina Garduo Lozano, con aportaciones adicionales importantes de Jess lvarez y Luis Felipe Lpez Calva. El equipo tuvo retroalimentacin muy til por parte de Isabel Guerrero, Mark Hagerstrom, Eduardo Vlez, Ariel Fiszbein y Jesko Hentschel. El informe se ha visto beneficiado con la estrecha colaboracin de trabajo del Comit del estudio de Calidad Educativa Mxico-Banco Mundial formado por Rafael Freyre Martnez (Director General de Planeacin y Programacin, Secretara de Educacin Pblica, SEP), Felicia Knaul (Coordinadora General para la Modernizacin Administrativa de la Educacin, SEP), ngel Lpez (SEP), Francisco Miranda (Director General de Desarrollo Curricular, Subsecretara de Educacin Bsica y Normal, SEP) y Sylvia Schmelkes (Coordinadora General de Educacin Cultural Bilinge, SEP). Lorenzo Gmez-Morin (Subsecretario de Educacin Bsica) y sus colegas en el CONAFE, especialmente Miguel ngel Vargas, y en el INEE, particularmente Felipe Martnez Rizo, facilitaron el acceso a la informacin y la orientacin sobre los programas educativos. Los revisores de esta tarea son Elizabeth King, Vicente Paqueo y Halsey Rogers. Se recibieron comentarios excelentes por parte de Emiliana Vegas, Halsey Rogers, Rodrigo Garcia Verdu, Jesko Hentschel, Mark Hagerstrom y David Rosenblatt durante una revisin informal de los documentos de antecedentes realizada en enero de 2006. El trabajo general sobre autonoma, rendicin de cuentas y evaluacin recibi comentarios reflexivos en la etapa de Documento Conceptual por parte de los revisores paritarios y de Felicia Knaul, Gladys Lpez-Acevedo y Eduardo Vlez. Se discuti el informe durante una reunin decisoria presidida por Isabel Guerrero (Directora para Mxico y Colombia) en marzo de 2006. Se recibieron comentarios por escrito de Elizabeth King, Halsey Rogers y April Harding. Asimismo, la reunin se vio beneficiada con la presencia y los comentarios de Lorenzo GmezMorin, Felicia Knaul, Mnica Gonzlez (CONAFE) y Miguel ngel Vargas (CONAFE).

NDICE
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................................IV Compensar las desventajas....................................................................................................................................... v Gestin basada en la escuela ................................................................................................................................. viii Informacin, evaluacin y rendicin de cuentas de los resultados........................................................................... x Conclusiones y recomendaciones.......................................................................................................................... xiii Desafos para el futuro ........................................................................................................................................... xv CAPTULO 1: CONTEXTO ..................................................................................................................................... 1 Introduccin ............................................................................................................................................................. 1 Resultados en materia de rendimiento...................................................................................................................... 2 Contexto de descentralizacin.................................................................................................................................. 7 Gastos en la educacin ............................................................................................................................................. 8 Determinantes del aprendizaje en Mxico ............................................................................................................. 10 Conclusin ............................................................................................................................................................. 11 CAPTULO 2: COMPENSAR LAS DESVENTAJAS .......................................................................................... 12 Educacin Compensatoria...................................................................................................................................... 12 Oportunidades ........................................................................................................................................................ 16 Educacin Intercultural Bilinge............................................................................................................................ 20 Conclusiones .......................................................................................................................................................... 22 CAPTULO 3: GESTIN BASADA EN LA ESCUELA ...................................................................................... 24 Apoderar a la comunidad escolar ........................................................................................................................... 24 Apoyo a la Gestin Escolar (AGE) ........................................................................................................................ 26 Programa Escuelas de Calidad (PEC) .................................................................................................................... 31 Conclusiones .......................................................................................................................................................... 35 CAPTULO 4: INFORMACIN, EVALUACIN Y RENDICIN DE CUENTAS DE LOS RESULTADOS ......................................................................................................................................................... 36 Establecer referencias............................................................................................................................................. 36 Rendicin de cuentas en un sistema federal ........................................................................................................... 38 Evaluaciones de impacto ........................................................................................................................................ 44 Conclusiones .......................................................................................................................................................... 45 CAPTULO 5: RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES E IMPLICACIONES EN MATERIA DE POLTICAS............................................................................................................................................................... 46 Conclusiones clave................................................................................................................................................. 46 Recomendaciones................................................................................................................................................... 47 Desafos para el futuro ........................................................................................................................................... 52 BIBLIOGRAFA....................................................................................................................................................... 54 ANEXOS.................................................................................................................................................................... 60

ii

Grficas
Grfica 1: Matrcula en la escuela primaria y secundaria (1990 - 2005) ...................................................................... 2 Grfica 2: Estndar Nacional de Lectura en Primaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensin ms baja, 6 grado) .................................................................................................................................................................. 3 Grfica 3: Estndar Nacional de Lectura en Secundaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensin ms baja, 3er grado) ............................................................................................................................................................ 4 Grfica 4: PISA 2003 Clasificaciones y Resultados ..................................................................................................... 5 Grfica 5: Puntajes en matemticas y dispersin entre pases, PISA 2003 ................................................................... 6 Grfica 6: El desempeo de algunos estados mexicanos es tan bueno como el de los pases con mejor desempeo (PISA 2003 Puntajes Medios en Ciencias) .......................................................................................................... 6 Grfica 7: Cobertura de la Educacin Compensatoria (millones de estudiantes)........................................................ 14 Grfica 8: Porcentaje del cambio en probabilidades de que un nio trabaje atribuible a Oportunidades ................... 17 Grfica 9: Brecha en los puntajes en las pruebas: indgenas/no indgenas, 2004........................................................ 22 Grfica 10: Nmero de escuelas con Apoyo a la Gestin Escolar .............................................................................. 27 Grfica 11: Efecto del Apoyo a la Gestin Escolar y Oportunidades sobre los resultados intermedios de instruccin ........................................................................................................................................................................... 30 Grfica 12: Puntajes en las pruebas por estado PISA 2003......................................................................................... 40 Grfica 13: Tipo de rendicin de cuentas y puntaje en rendimiento en PISA 2003 Matemticas .............................. 40 Grfica 14: Puntajes en las pruebas por marco institucional....................................................................................... 43 Grfica 15: Puntaje promedio PISA en Matemticas por conflicto sindicato-estado y salarios magisteriales ........... 44

Tablas
Tabla 1: Gastos del gobierno en la educacin............................................................................................................... 8 Tabla 2: Gastos en educacin compensatoria ............................................................................................................... 9 Tabla 3: Gastos en el PEC............................................................................................................................................. 9 Tabla 4: Programas compensatorios seleccionados .................................................................................................... 13 Tabla 5: Efectos de la educacin compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin en el ao ............................................................................................................................................ 19 Tabla 6: Efecto de los materiales estudiantiles, la capacitacin magisterial y Oportunidades .................................. 19 Tabla 7: Programas de gestin basada en la escuela seleccionados alrededor del mundo .......................................... 29 Tabla 8: Beneficios de la gestin basada en la escuela: datos de Mxico................................................................... 34 Tabla 9: Metas educativas de Mxico ms all de los objetivos del milenio .............................................................. 37 Tabla 10: Estndares Estudiantiles en Mxico............................................................................................................ 38 Tabla 11: Acciones de los estados como determinantes del aprendizaje estudiantil................................................... 42

iii

Resumen Ejecutivo Durante las ltimas dos dcadas, Mxico ha logrado un avance sustancial en la expansin del acceso a la educacin. Las tasas de terminacin de la educacin primaria son muy elevadas en todas las zonas y alcanzan prcticamente un 100 por ciento a nivel nacional. La tasa de terminacin de la escuela secundaria de primer ciclo contina aumentando. Sin embargo, todava existen brechas en la matrcula y, particularmente, en el rendimiento en el aprendizaje. Si bien se est ampliando el acceso a la educacin para la poblacin desfavorecida a travs de transferencias en efectivo condicionadas, la calidad de las escuelas se ha quedado atrs respecto del incremento en la matrcula. Un nmero cada vez mayor de nios, especialmente nios pobres y los que viven en zonas rurales, se est educando en escuelas de baja calidad. Por consiguiente, el principal desafo del sistema educativo de Mxico es perfeccionar la calidad de la educacin. Se analizaron los datos de Mxico respecto de los determinantes del aprendizaje durante la primera fase del Estudio Programtico sobre la Calidad de la Educacin. Dicho anlisis corrobor lo que se sabe sobre cmo la situacin socioeconmica de los estudiantes afecta lo bien que aprenden, y el papel limitado que juegan las inversiones en activos. El anlisis destaca la importancia del clima escolar y la necesidad de que los responsables de formular las polticas utilicen las valoraciones del aprendizaje para informar las decisiones sobre dichas polticas. Asimismo, a travs del mencionado anlisis se confirmaron las desventajas que enfrentan las poblaciones indgenas, como lo indica su rendimiento educativo pobre. Los datos cualitativos muestran que el grado de puesta en prctica de la educacin bilinge es bajo en las escuelas indgenas y vara mucho. El estudio concluy que es necesario que Mxico haga hincapi en la autonoma escolar, aumente la rendicin de cuentas y utilice las evaluaciones del aprendizaje para perfeccionar la calidad de la educacin. Se recomienda que la segunda fase del estudio se concentre en la evaluacin de los programas diseados para mejorar los resultados escolares. Por lo tanto, en colaboracin con el Gobierno, se seleccionaron los siguientes programas para ser tema de un estudio y una evaluacin a fondo: los programas de educacin compensatoria de la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y la interaccin con Oportunidades; el Programa Escuelas de Calidad (PEC), un programa de gestin basada en la escuela; y la educacin bilinge. Los aspectos principales que caracterizan al sistema educativo mexicano son dos: la descentralizacin y los programas compensatorios. El entorno de las polticas funciona en un sistema federal descentralizado que combina una slida participacin central con una transferencia cada vez mayor de la autoridad a los estados, aunque existen lmites en las facultades que tienen las autoridades educativas estatales (no elaboran currculos ni participan en la seleccin de libros de texto ya que dichas actividades se llevan a cabo a nivel federal). De igual manera, desde que inici formalmente la descentralizacin en 1992, Mxico ha desarrollado varias iniciativas importantes para combatir la pobreza y para ayudar a los estudiantes que enfrentan desventajas especficas, como la pobreza y una situacin de idioma minoritario, a nivel de educacin bsica. Estas acciones compensatorias tienen un impacto sobre cmo funciona el sistema descentralizado. En aos recientes, el gobierno federal y muchas autoridades estatales han ido ms all de simplemente tratar de aumentar el acceso a la educacin bsica y han empezado a tratar de perfeccionar la calidad de la educacin. Por lo tanto, es esencial que los responsables de formular las polticas comprendan todas las implicaciones y los resultados que se derivan de las iniciativas para combatir la pobreza y aumentar la rendicin de iv

cuentas, incluido el papel de los gobiernos estatales en lo que se refiere a ofrecer una educacin de calidad. Este informe presenta los resultados de los estudios de antecedentes sobre varios programas mexicanos clave (aquellos dirigidos a los estudiantes que enfrentan desventajas especficas y programas de gestin basada en la escuela), y trata las implicaciones de dichos programas en materia de polticas. Asimismo, presenta conclusiones nuevas sobre el papel de los sistemas de rendicin de cuentas. Compensar las desventajas En Mxico existen varios programas compensatorios y becas por el lado de la demanda disponibles para ayudar a los estudiantes desfavorecidos. Los programas compensatorios a nivel de educacin primaria se dirigen a escuelas en comunidades desfavorecidas y zonas rurales aisladas, incluidas todas las escuelas primarias indgenas. Oportunidades, el programa mexicano de transferencias en efectivo condicionadas, ofrece becas por el lado de la demanda a nios de familias muy pobres en comunidades muy desfavorecidas. Las comunidades indgenas, que constituyen el 11 por ciento de la poblacin de Mxico, estn ampliamente representadas entre los beneficiarios de los programas compensatorios y los programas de transferencias en efectivo condicionadas por el lado de la demanda, y se benefician tambin con la educacin intercultural bilinge. En vista de que la mayor parte de las poblaciones indgenas viven en zonas rurales y tienen una alta probabilidad de ser pobres, tienen menos acceso a oportunidades educativas que el resto de los mexicanos. Como parte de este informe, se llevaron a cabo dos estudios para valorar cmo estos programas importantes afectan los resultados en materia de instruccin. Un estudio evalu el impacto del programa de educacin compensatoria por el lado de la oferta y de las becas de Oportunidades por el lado de la demanda sobre los indicadores intermedios de calidad escolar (tasas de reprobacin, repeticin y desercin). El otro estudio analiz la correlacin entre la educacin intercultural bilinge y los puntajes de los estudiantes en las pruebas. El primer estudio concluy que entre mayor sea el nmero de estudiantes de Oportunidades en una escuela, son menores las tasas de reprobacin, repeticin de grado y desercin, incluso cuando se controla por los efectos de la educacin compensatoria. Por otra parte, se dedujo que despus de controlar por el efecto de Oportunidades, los programas de educacin compensatoria no tienen un impacto estadstico significativo sobre los resultados de la instruccin. No obstante, cuando se examin el efecto de los componentes individuales, se concluy que entre ms tiempo se haya beneficiado una escuela del componente de materiales escolares del programa compensatorio, es mayor la reduccin en las tasas de reprobacin y repeticin. Por consiguiente, se necesita tiempo para que los programas compensatorios produzcan resultados. El estudio no aport datos slidos respecto de que Oportunidades y los programas de educacin compensatoria tengan un efecto conjunto. Sin embargo, lo anterior puede deberse a varios factores: (i) no existen dichas sinergias; (ii) los efectos son demasiado pequeos o no lo suficientemente importantes para que los detectara el modelo que se utiliz en la evaluacin, (iii) el perodo de anlisis fue demasiado corto para observar si los programas afectan la forma en la cual funcionan las escuelas y de ser as, cmo lo hacen, o (iv) mejorar la calidad de las escuelas puede significar que stas dan mayor importancia a la evaluacin del desempeo de los estudiantes y, por lo tanto, reprueban a ms estudiantes o piden a un mayor nmero de estudiantes que repitan grados. El ltimo punto seala la necesidad de analizar el desempeo de los estudiantes en pruebas en evaluaciones futuras.

Efectos de la educacin compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin en el ao Programa/Componente Efectos significativos Educacin compensatoria Reduce las tasas de desercin Educacin compensatoria materiales escolares Reduce las tasas de reprobacin y repeticin Reduce las tasas de reprobacin, repeticin y Oportunidades desercin

Otra iniciativa importante para reducir las desventajas que enfrentan algunos estudiantes es la educacin intercultural bilinge, un antiguo programa del sector educativo mexicano. Los indgenas se encuentran entre los segmentos ms desfavorecidos de la poblacin de Mxico, y sus tasas de pobreza son ms de cuatro veces ms elevadas que las de la poblacin no indgena. Tienen menos acceso a los servicios bsicos y se considera que la calidad de la educacin que reciben es muy deficiente. Los rendimientos que reciben de las inversiones en la instruccin son significativamente ms bajos que los de la poblacin no indgena. No obstante, los resultados de nuestros esfuerzos para estudiar los efectos de la educacin bilinge no fueron concluyentes. En la Fase 1 de nuestro estudio, se dedujo que el conocimiento sobre la educacin bilinge y la ejecucin de las polticas respecto de dicha educacin son muy bajos en las escuelas indgenas oficialmente designadas. Si bien las variables que miden la aplicacin de las polticas de educacin bilinge tienen una asociacin relativamente pequea y negativa con los puntajes en las pruebas, esto se debe en gran parte al hecho de que no existe una forma confiable para medir la puesta en prctica, lo que destaca la necesidad de realizar un trabajo mejor y continuo de investigacin en este campo. Sin embargo, el anlisis de descomposicin s mostr que se explican plenamente las diferencias en los puntajes en las pruebas, principalmente con base en factores relacionados con el hogar. Lo anterior significa que las escuelas podran fomentar la participacin de los padres de familia y que los responsables de formular las polticas podran realizar esfuerzos para reducir el efecto de la pobreza sobre la instruccin, especialmente a travs de las transferencias en efectivo condicionadas, respecto de las cuales se ha concluido que mejoran los resultados de manera desproporcionadamente mayor en el caso de los estudiantes indgenas que de los estudiantes no indgenas. Oportunidades es muy eficaz para llegar a las poblaciones indgenas. Los nios indgenas no slo estn sobre representados entre los beneficiarios del programa, sino que un anlisis de datos panel muestra que Oportunidades tiene un efecto importante en lo que se refiere a reducir las tasas de reprobacin y las probabilidades de que trabajen los nios, particularmente entre los nios indgenas. En otras palabras, existen mayores probabilidades de que los nios indgenas sean beneficiarios del programa y que como resultado de ello obtengan rendimientos ms altos que los nios no indgenas. Combinado con indicios anteriores respecto de cmo han mejorado las escuelas indgenas gracias a la educacin compensatoria, esto sugiere que los programas compensatorios por el lado de la oferta y de la demanda son eficaces para mejorar los resultados de los estudiantes y escuelas indgenas.

vi

Reduccin del Trabajo Infantil Atribuible a Oportunidades

0.00

-10.00

-20.00

-30.00

-40.00

-50.00

-60.00

-70.00

-80.00 8 to 11 aos Espaol Lengua Indgena Biligues 12 to 17 aos

En las evaluaciones de impacto realizadas para este estudio, concluimos que los programas compensatorios que buscan compensar las desventajas que enfrentan los hogares o las escuelas constituyen intervenciones eficaces con un costo relativamente bajo. El paquete de educacin complementaria ejecutado por el CONAFE cuesta slo $50 por estudiante al ao. Lo anterior se compara con los costos globales anuales por estudiante de $828 a nivel de primaria y $1,276 a nivel de secundaria. Oportunidades, que tambin es muy eficaz y tiene otros beneficios importantes, paga a los estudiantes a nivel de primaria entre $100 y $200 dependiendo de su grado escolar. Por consiguiente, recomendamos que Mxico contine con sus polticas compensatorias, incluida la educacin compensatoria, las transferencias en efectivo condicionadas y los esfuerzos para mejorar las escuelas indgenas. En lo que se refiere a la educacin primaria compensatoria, nuestra recomendacin principal es que se racionalicen y amplen los componentes que funcionan mejor para los diferentes tipos de escuela, segn corresponda. Tal vez valga la pena considerar la ampliacin de los componentes pertinentes de la educacin compensatoria, especialmente el AGE y las becas de Oportunidades en las escuelas indgenas. Adems, cuando las escuelas con mayor xito se graden del programa compensatorio, tal vez puedan continuar recibiendo ciertos componentes del programa en combinacin con Oportunidades. Asimismo, podra implementarse Oportunidades en todas las escuelas del CONAFE. Recomendamos tambin que se experimente con ofrecer becas que incluyan incentivos adicionales para que los estudiantes mejoren sus resultados del aprendizaje, sujeto a una evaluacin estricta y prospectiva del impacto de dichas becas. En lo que se refiere a las escuelas indgenas, los responsables de formular las polticas podran clasificar a dichas escuelas de acuerdo con su demanda de educacin bilinge. Por ltimo, podran ampliarse Oportunidades y los programas compensatorios, especialmente el AGE, a las secundarias y bachilleratos para aumentar la transicin a dichos niveles.

vii

Gestin basada en la escuela La gestin basada en la escuela (GBE) es un concepto que transfiere facultades de las autoridades educativas en el mbito central o estatal a las escuelas mismas. La GBE es una intervencin por el lado de la oferta que busca dar mayores facultades a los beneficiarios. El objetivo de aumentar las facultades y la autoridad de las escuelas es lograr que la gestin escolar responda ms a las necesidades de los estudiantes, padres de familia y comunidades locales. En Mxico existen dos programas que se fundamentan en mayor o menor grado en el concepto de la GBE: el componente de Apoyo a la Gestin Escolar (AGE) del programa de educacin compensatoria de Mxico y el Programa Escuelas de Calidad (PEC). Como parte de este estudio, se realizaron dos evaluaciones de dichos programas de GBE. Se han evaluado pocos de los bien conocidos programas de GBE de otros pases para determinar sus efectos sobre los resultados del aprendizaje o desempeo, pero se han obtenidos datos tiles y concluyentes a travs de la evaluacin del componente de AGE. El componente de AGE se dise a mediados de la dcada de 1990 para impulsar la colaboracin entre las escuelas y los padres de familia, y foment el establecimiento de un AGE en cada escuela. El AGE apoya y financia a las asociaciones de padres de familia (APFs) y capacita a stos ltimos en la gestin de los recursos escolares y en habilidades participatorias para aumentar su participacin en las actividades escolares y darles informacin sobre el rendimiento estudiantil y las formas en las cuales pueden ayudar a sus hijos a aprender. El apoyo econmico consiste en subsidios anuales que se transfieren trimestralmente a las cuentas escolares de las asociaciones de padres de familias ($500-$700). Dichos subsidios pueden invertirse en infraestructura o materiales que los padres de familia consideren importantes para la escuela. A cambio, los padres de familia deben comprometerse a participar ms en los asuntos de la escuela y asistir a las sesiones de capacitacin impartidas por las autoridades educativas estatales. Los padres de familia, el director de la escuela y los maestros planean las actividades. Para el ao 2005, el 46 por ciento de las escuelas primarias contaban con un AGE. De acuerdo con los beneficiarios y un anlisis anterior, el AGE ha aumentado la participacin de los padres de familia en las actividades relacionadas con la escuela, mejorado las relaciones entre los padres de familia y los maestros (lo que significa que los padres de familia tienen mayores probabilidades de estar enterados del papel que desempean los maestros en la instruccin de sus hijos) y aumentado la participacin de los padres de familia en la vida de los estudiantes (en otras palabras, los padres de familia estn ms enterados del desempeo de sus hijos en la escuela y es ms probable que insistan en que cumplan con sus obligaciones acadmicas, incluida la tarea escolar). En una rigurosa evaluacin de impacto realizada para este estudio se concluy que el AGE haba reducido las tasas de repeticin de grado y desercin escolar de un 6 a un 8 por ciento (aproximadamente 0.3 puntos porcentuales sobre una base de 4 a 5 puntos porcentuales) en slo tres aos. Este efecto relativamente significativo contina siendo importante y slido, incluso cuando se controla por la presencia de becarios de Oportunidades en las escuelas. El Programa Escuelas de Calidad (PEC) tambin alienta a las organizaciones de padres de familia a participar ms en las escuelas. Creado en 2001, el PEC ofrece subsidios a las escuelas para implementar los planes escolares elaborados por el cuerpo docente y los padres de

viii

familia. La participacin en este programa es voluntaria y en 2004, el 10 por ciento de todas las escuelas primarias de Mxico haban optado por recibir apoyo a travs del PEC.
Efecto porcentual estimado sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin Submuestra de todas las escuelas rurales generales
0.00

-2.00

Porcentaje en tasas de decrecimiento

-4.00

-6.00

-8.00 Reprobacin

Repeticin

-10.00 Desercin en el mismo ao

Resultados Educativos
-12.00

AGEs

Oportunidades

Las escuelas que participan en el PEC tienen un buen desempeo en lo que se refiere a la participacin de los padres de familia y a las relaciones entre maestros y estudiantes y entre padres de familia y maestros. El programa ha resultado ser transparente y un factor disuasivo eficaz en contra de la corrupcin leve y el cobro ilegal de cuotas a nivel de escuela. El programa ha mostrado los beneficios de que los municipios, la sociedad civil y los estados sean administradores de las escuelas en una proporcin mayor. Se trata tambin de un programa eficiente, y slo un 5 por ciento de los recursos se eroga en gastos fijos, adems de que no existen reglamentos en cuanto a ejercicios (econmicos). Es uno de los pocos programas educativos diseados con una evaluacin al inicio. Nuestra evaluacin rigurosa de impacto del PEC ha mostrado que, en los primeros tres aos, dicho programa ha reducido las tasas de desercin, repeticin y reprobacin en un mayor porcentaje de lo que se ha logrado en escuelas similares que no participan en el programa. Utilizamos un grupo amplio de escuelas y un apareamiento por propensin (propensity score matching) para crear un grupo de control, y concluimos que los estimadores diferencia en diferencia mostraban que las escuelas que participan en el PEC haban reducido las tasas de desercin en 0.22 puntos porcentuales, las tasas de reprobacin en 0.20 puntos porcentuales y las tasas de repeticin en 0.28 puntos porcentuales, todo en los primeros tres aos del programa.

ix

Dichas reducciones no eran sensibles al hecho de que se hubiera participado en el PEC durante alguno de los tres aos escolares que cubri el estudio o durante los tres aos. La gestin basada en la escuela fomenta la participacin social y mejora el clima escolar. Estudios a lo largo del tiempo, valoraciones cualitativas y evaluaciones de impacto demuestran que este tipo de iniciativas pueden tambin a la larga mejorar los resultados educativos. Adems, el AGE es muy eficaz en funcin de los costos. Los padres de familia de cada escuela participante reciben entre $500 y $700 al ao dependiendo del tamao de la escuela. Son ms de 45,000 las escuelas y ms de 4.5 millones los estudiantes que participan en el componente del AGE. El costo total de los subsidios escolares que aporta el AGE es del orden de $26 millones al ao. Despus de incluir los costos de la gestin, las evaluaciones y el fortalecimiento institucional, el promedio asciende a $6.50 por estudiante al ao. Debido a que se concentra en zonas urbanas, el PEC tiene costos unitarios ms elevados que el AGE, pero tambin son relativamente bajos. En 2004, los costos del PEC por escuela ascendieron a $8,400, mientras que el costo unitario por estudiante fue de $37. Recomendamos que el Gobierno de Mxico aumente la participacin de los padres de familia a nivel de escuela. En vista de los resultados positivos y significativos de las evaluaciones de impacto, en las cuales se control por Oportunidades, dicho objetivo puede lograrse mejor y de manera ms eficiente ampliando el AGE. Lo anterior beneficiar directamente a las escuelas rurales desfavorecidas. En las zonas urbanas, recomendamos que el gobierno contine apoyando el experimento del PEC y que, a lo largo del tiempo, haga ajustes basados en los resultados de la prxima evaluacin de impacto. Adems, se requerirn ms datos sobre la asignacin de los beneficios para realizar una evaluacin exacta del efecto del PEC. Dado el bajo costo del AGE y el PEC, tal vez no sea necesario asignar ms recursos a las escuelas para mejorar los resultados si los padres de familia participan y lo hacen de manera importante. El gobierno debe alentar todos los esfuerzos para aumentar la participacin de los padres de familia y mejorar el clima escolar a travs de la ampliacin y el apoyo continuo del AGE y el PEC, especialmente en las escuelas indgenas. Finalmente, debe expandirse la participacin de los padres de familia a nivel de escuela junto con las iniciativas estatales para descentralizar an ms las funciones. Por otra parte, el gobierno podra experimentar con otras formas de gestin basada en la escuela como, por ejemplo, dar a los padres de familia y a la comunidad escolar un mayor poder de decisin u otorgar premios a los estudiantes o a las escuelas, siempre y cuando estos experimentos se monitorien y evalen rigurosamente antes de adoptarlos a mayor escala. Por ltimo, podra continuarse el trabajo de investigacin sobre los vnculos por el lado de la oferta, y cualesquiera reformas podran estar acompaadas de evaluaciones prospectivas. Informacin, evaluacin y rendicin de cuentas de los resultados Existen datos que sustentan que los resultados pueden mejorar con el uso de valoraciones, referencias, sistemas de rendicin de cuentas y evaluaciones que aumenten la rendicin de cuentas a nivel de escuela. Lo anterior significa que s tiene importancia el diseo de los sistemas y procedimientos. Los sistemas de informacin eficaces ayudan a guiar las expectativas del pblico respecto de la educacin y permiten a las autoridades administrar el sistema educativo, lo cual no es posible hacer de manera eficiente sin una medicin correcta. Asimismo, existe la

necesidad de monitorear y evaluar. Se requiere actualizar dichos datos y ponerlos a disposicin del pblico. La participacin en pruebas internacionales de rendimiento y el establecimiento de referencias han ayudado a un gran nmero de pases a mejorar la calidad de sus sistemas educativos. El establecimiento de referencias con evaluaciones internacionales, como el Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes [PISA por sus siglas en ingls], permite a los pases no slo comparar sus propios resultados con los de otros pases, sino tambin utilizar los datos para analizar inversiones y programas clave. Mxico ha perfeccionado su sistema para establecer referencias a travs de su participacin contina y cada vez mayor en evaluaciones internacionales de estudiantes, una amplia difusin de los resultados y haciendo un uso ms extenso de los datos en la formulacin de polticas. Los estados tienen un papel que desempear para lograr una mayor rendicin de cuentas por parte de las escuelas. Los estados con los mejores resultados educativos utilizan dichos resultados como un medio para medir el avance de las escuelas en lo que se refiere a perfeccionar el desempeo acadmico de sus estudiantes y generar un impulso para las reformas necesarias. Los estados con los mejores resultados acadmicos se caracterizan por tener exmenes a nivel estatal, un proceso de toma de decisiones descentralizado a nivel local o de escuela y campaas para convencer a los maestros y a la sociedad civil de la necesidad y eficacia de sus reformas. Si bien es muy importante contar con sistemas de rendicin de cuentas slidos a nivel estatal en un sistema federal como el de Mxico, se requiere tambin un sistema nacional de estndares estudiantiles confiable, slido y oportuno. Varios estados se basan no slo en los estndares estudiantiles nacionales que son importantes pero se basan en muestras, sino que han optado por elaborar sus propios mecanismos de valoracin. Algunos estados utilizan los resultados de sus estndares estatales para informar las polticas directamente, pero un nuevo anlisis realizado para este estudio ha mostrado que los estados con los mejores antecedentes acadmicos difunden los resultados de sus valoraciones estatales a las escuelas y una retroalimentacin, que despus utilizan para disear intervenciones. Por lo tanto, los sistemas de rendicin de cuentas parecen tener un efecto slido, positivo e importante sobre los resultados acadmicos. De hecho, la correlacin de los sistemas de rendicin de cuentas con los puntajes en el PISA es significativa y tan alta o ms alta que otras variables, como los recursos educativos en el hogar o el nivel de instruccin de la madre. Este resultado se correlaciona tambin con el que las autoridades educativas estatales tengan una buena relacin con los representantes magisteriales. Los resultados pueden mejorarse an ms realizando evaluaciones de impacto de las intervenciones, de preferencia con un diseo aleatorio. Las evaluaciones de impacto determinan cmo priorizar y financiar las intervenciones subsiguientes. En varios pases, incluido Mxico, se han utilizado evaluaciones de impacto para contar con informacin oportuna y fidedigna sobre programas clave cuando los responsables de formular las polticas han tenido que tomar decisiones urgentes con respecto al futuro de dichos programas. Por ejemplo, gracias a las evaluaciones de impacto de Oportunidades realizadas a fines de la dcada de 1990, la nueva administracin presidencial conserv dicho programa.

xi

Nuestro anlisis confirma tambin la importancia de continuar realizando evaluaciones de estudiantes de manera peridica para satisfacer la demanda social considerable de ms informacin sobre la eficacia del sistema educativo. El Gobierno de Mxico ha dado un paso importante en este sentido al decidir recientemente llevar a cabo pruebas estudiantiles universales a nivel nacional (todos los estudiantes en algunos grados cada ao) y difundir los resultados ampliamente. En el sistema descentralizado de Mxico, existe un claro papel que pueden desempear los estados para garantizar una rendicin de cuentas en todo el sector educativo, y algunos estados han tenido cierto xito en la ejecucin de algunas innovaciones. Sin embargo, son demasiado pocos los estados que estn desarrollando sistemas de rendicin de cuentas que les permitiran medir el desempeo de sus sistemas educativos y les proporcionaran la informacin necesaria para tener un mejor desempeo en el futuro. Si bien a nivel nacional el sector educativo ha adoptado el establecimiento de referencias y la recopilacin de datos para utilizarlos en la toma de decisiones, an se requiere un enfoque ms agresivo hacia el establecimiento de referencias, una difusin ms amplia de los resultados y un uso ms sistemtico de los resultados para disear las polticas e intervenciones. El gobierno ha empezado a utilizar los resultados del PISA para informar su formulacin de polticas en materia de educacin, pero un paso ms en esta direccin dara a los investigadores acceso a otra informacin, como los datos administrativos para complementar los datos del PISA y as mejorar la calidad del anlisis que se puede realizar. La OCDE (2005b) considera que la creacin del INEE en 2002 constituy un paso hacia adelante para aumentar la rendicin de cuentas en el sistema educativo mexicano y para apoderar a las escuelas. El Banco Mundial (2005) est de acuerdo, pero es de la opinin que deben tomarse en cuenta plenamente sus resultados en la formulacin de las polticas y en la gestin escolar. Nuestro anlisis del PISA confirma lo anterior, pero sugerimos que es necesario realizar tambin pruebas a nivel estatal. Recomendamos que el Gobierno de Mxico contine sus esfuerzos para aumentar la participacin de los padres de familia a nivel de escuela, mejorando as el clima escolar y aumentando la autonoma de las escuelas, y que un nmero mayor de estados desarrolle mecanismos para que las escuelas sean responsables de su propio desempeo. Algunos factores clave caracterizan a los mecanismos eficaces de rendicin de cuentas de las escuelas: (i) las escuelas proporcionan informacin til sobre sus actividades y desempeo a las autoridades educativas estatales o nacionales; (ii) los estados recopilan datos exactos y oportunos para informar la formulacin de polticas; (iii) los responsables de formular las polticas utilizan los resultados de las evaluaciones de las intervenciones existentes para informar el diseo y la implementacin de polticas futuras; (iv) los polticos en los mbitos nacional y estatal apoyan de manera activa el principio y la prctica de rendicin de cuentas en el sector educativo; y (v) los responsables de formular las polticas educativas mantienen una relacin constructiva con los representantes magisteriales. El gobierno podra buscar aumentar la rendicin de cuentas realizando ms evaluaciones del aprendizaje estudiantil, facilitando un mayor establecimiento de referencias a nivel nacional y fomentando el desarrollo de sistemas estatales de evaluacin. De igual manera, podra experimentar con transferir la toma de decisiones a nivel local y llevar a cabo evaluaciones rigurosas de impacto de este experimento, aunque se requieran varios aos para obtener resultados. Adems, el gobierno federal podra tambin difundir ejemplos de prcticas ptimas de los estados y someter un nmero mayor de programas a evaluaciones de

xii

impacto. De hecho, la SEP podra sistematizar esta funcin, tal vez en un grupo dedicado a la investigacin y anlisis econmicos, y alentar a organizaciones independientes para que se realicen evaluaciones de impacto de todos los programas. Conclusiones y recomendaciones Las conclusiones que se incluyen en este informe estn sustentadas en el prximo Informe sobre la Pobreza en Mxico del Banco Mundial, tercera Fase sobre la entrega de servicios. En resumen, el Informe sobre la Pobreza insta al sector pblico para que promueva modelos que mejoren la prctica y la evaluacin pedaggicas a nivel local y para que fomenten la rendicin de cuentas en todos los niveles. El gobierno federal podra tambin impulsar lo anterior liberalizando los reglamentos que rigen actualmente a los gobiernos locales y a la vez reforzar su propia funcin en el establecimiento de normas, realizar evaluaciones y alentar a los gobiernos estatales para que sean ms transparentes. Este informe identifica algunas de las acciones innovadoras por parte de los estados que han mejorado la calidad de la educacin y aumentado la equidad en el acceso a la educacin. Las evaluaciones de impacto que se llevaron a cabo como parte de este estudio han mostrado que varios programas educativos clave de Mxico mejoran los resultados en materia de educacin. Oportunidades reduce las tasas de desercin y repeticin, aumenta el nmero de estudiantes que pasan a la escuela secundaria de primer ciclo y est bien orientado a los estudiantes indgenas. Se ha visto que algunos componentes del programa compensatorio mejoran las tasas de reprobacin, desercin y repeticin. La gestin basada en la escuela fomenta la participacin social y mejora el clima escolar. Estudios a lo largo del tiempo, valoraciones cualitativas y evaluaciones de impacto muestran que este tipo de iniciativas pueden tambin a la larga mejorar los resultados educativos. Adems, los programas compensatorios y los programas de gestin basada en la escuela son eficaces en funcin de los costos. Los sistemas de rendicin de cuentas estatales y un mayor acceso a la informacin sobre la educacin se asocian con mejores resultados educativos. Por ltimo, las conclusiones de este informe apoyan la hiptesis que se presenta en la Fase I del Estudio sobre la Calidad de la Educacin (Banco Mundial 2005a), en otras palabras, la necesidad de fomentar la autonoma, la rendicin de cuentas y la valoracin en el sistema educativo mexicano. Con base en los datos anteriores, recomendamos a las autoridades educativas mexicanas las acciones en materia de poltica que se describen en la tabla que aparece a continuacin.

xiii

rea de poltica educativa

Retencin, transicin escolares

Resumen de las recomendaciones en materia de polticas Datos Recomendacin en materia de polticas

Oportunidades reduce las tasas de desercin, repeticin; Oportunidades aumenta la transicin a la escuela secundaria de primer ciclo; la educacin compensatoria reduce las tasas de reprobacin, desercin, repeticin, especialmente el AGE Mejoraron las escuelas indgenas; pero el nivel de implementacin de la educacin bilinge es bajo Resultados decepcionantes, pobres Mantener Oportunidades, ampliar a secundarias bachillerato; implementar en todas las escuelas del CONAFE, mantener los elementos eficaces de la educacin complementaria, ampliar el AGE

Diversidad lingstica

El AGE en las escuelas indgenas; investigar, reclasificar las escuelas indgenas, ms investigacin Oportunidades y educacin compensatoria, especialmente el AGE;

Secundaria de primer ciclo, telesecundaria

Vnculos oferta-demanda Resultados del aprendizaje

Todava no se detectan sinergias Elementos de educacin compensatoria significativos; no hay datos sobre Oportunidades La participacin de los padres de familia, a travs del AGE, el PEC, reduce las tasas de desercin y repeticin La autonoma, la participacin en las escuelas rurales mejoran los resultados; escuelas urbanas: las reformas van en la direccin correcta El AGE, el PEC son una forma eficiente de financiamiento escolar El AGE, el PEC reducen las tasas de repeticin, desercin; aportan al rendimiento y los resultados del aprendizaje; algunos datos indican que la educacin compensatoria reduce las brechas en el aprendizaje Descentralizacin intraestatal; sistemas de rendicin de cuentas estatales; participacin y autonoma Evaluaciones de Oportunidades, AGE/CONAFE Mejorar desempeo Desempeo superior a nivel estatal Los estados utilizan el sistema para beneficio del mismo estado Evaluacin independiente, la investigacin externa conduce a una mejor formulacin de polticas y mejores resultados

Continuar trabajo de investigacin; reformas con evaluacin prospectiva Investigacin; Oportunidades con incentivos para resultados del aprendizaje, piloto con evaluacin Ampliar, apoderar ms al AGE; continuar el PEC

Participacin

Clima escolar

Ampliar, apoderar al AGE; continuar el PEC

Finaciamiento de escuelas Resultados del aprendizaje

Ampliar, apoderar al AGE; continuar el PEC Ampliar, apoderar al AGE; continuar el PEC, ms investigacin sobre el PEC

Toma de decisiones a nivel de escuela Toma de decisiones basada en datos Establecimiento de referencias Difusin, diseo de polticas/estrategias Informacin sobre polticas estatales Informacin/datos para trabajos de investigacin

Experimentar y evaluar la toma de decisiones a nivel local; fomentar las valoraciones estatales de las evaluaciones del aprendizaje Evaluacin prospectiva; sistemas estatales de rendicin de cuenta (pruebas y difusin); grupo en la SEP dedicado a la evaluacin y el anlisis Continuar participando en el PISA Continuar participando en el PISA, sistemas estatales; uso de resultados y anlisis Papel del gobierno federal: recopilar y difundir prctica ptima Mejorar datos; poner datos a disposicin del pblico; publicar resultados; continuar/mantener los esfuerzos del INEE, pero intensificarlos

xiv

Desafos para el futuro Se ha reducido la brecha entre los ricos y los pobres en la cobertura de la educacin primaria. Ha mejorado la equidad, en parte debido al efecto acumulativo de los programas compensatorios. Sin embargo, los esfuerzos del gobierno para incrementar la matrcula en la educacin secundaria de primer ciclo han enfrentado retos importantes, particularmente en lo que se refiere a mejorar los resultados del aprendizaje. En gran parte debido al xito de Oportunidades y de la educacin compensatoria, hay una demanda significativamente mayor de educacin secundaria de primer ciclo, lo que significa que el desafo de perfeccionar la calidad de la educacin debe ampliarse tambin a dicha educacin secundaria. Por lo tanto, los temas prioritarios para la prxima fase del Estudio Programtico sobre Educacin incluyen los siguientes elementos. La reforma en marcha de la educacin secundaria de primer ciclo podra concentrarse particularmente en las telesecundarias, las cuales atienden a los estudiantes desfavorecidos y a la mayora de los estudiantes indgenas, y las cuales presentan resultados del aprendizaje peores que otros tipos de escuelas secundarias. El gobierno est abordando actualmente los aspectos curriculares y tecnolgicos de las escuelas secundarias de primer ciclo, especialmente las telesecundarias, en el contexto de la Reforma Integral de Educacin Secundaria (RIES). Otro factor tecnolgico que debe abordarse es la introduccin de la Enciclomedia (tecnologa interactiva de aprendizaje en las aulas). Otra rea que requiere mayor trabajo de investigacin es el de las escuelas compensatorias que estn listas para graduarse de su participacin en el programa, pero que tal vez todava necesiten un poco de ayuda adicional. El gobierno podra experimentar con combinaciones diferentes de apoyo compensatorio, incluidas combinaciones de acciones por el lado de la demanda y de la oferta, as como premios al rendimiento acadmico, y buscar sinergias. En vista de que es probable que se lleven a cabo ms experimentos de autonoma escolar e innovaciones en materia de rendicin de cuentas a nivel estatal, el gobierno federal debe asumir un papel nuevo y difundir ejemplos de las prcticas ptimas de los estados. Lo anterior podra incluir ms evaluaciones de estudiantes a nivel estatal. Si bien hay datos que sustentan que las escuelas indgenas han estado mejorando (aunque basado en un anlisis de una pequea muestra de escuelas), se requiere un mayor anlisis respecto de qu funciona mejor y bajo qu circunstancias. Mxico est logrando grandes avances en el ofrecimiento de intervenciones infantiles tempranas, incluido su programa de Educacin Inicial, del cual se est llevando a cabo actualmente una evaluacin prospectiva. Han surgido algunas inquietudes sobre la calidad de la educacin en las escuelas multigrados de Mxico y en las escuelas comunitarias, que constituyen la educacin no formal que se imparte en las zonas ms remotas del pas. Es necesario abordar dichas inquietudes a travs de ms estudios.

xv

Captulo 1: Contexto Esta nota de poltica, parte de una serie de informes del Banco Mundial sobre la educacin en Mxico, examina la eficacia y el impacto de las iniciativas de polticas y programas ms importantes que forman los pilares de la agenda del Gobierno de Mxico para aumentar la equidad y mejorar la calidad. Dichos programas y polticas son el elemento principal de las polticas de descentralizacin y compensacin del gobierno. Esta nota de poltica presenta una serie de recomendaciones para desarrollar una estrategia con el objeto de perfeccionar la calidad de la educacin. De manera ms especfica, buscar formas para satisfacer las necesidades de la poblacin de difcil acceso y de las escuelas desfavorecidas, incluida la ampliacin, integracin o coordinacin de programas diseados para aumentar el acceso a la educacin y mejorar la calidad de la misma. Contiene tambin recomendaciones para ayudar al gobierno a reforzar su capacidad para planear, administrar y ejecutar programas al fortalecer su aptitud para monitorear y evaluar los mismos. Este informe estudia la descentralizacin y las polticas compensatorias como herramientas para mejorar la calidad y aumentar la equidad. Evaluamos dichos programas en funcin de cmo pueden mejorar los resultados y reducir la desigualdad que enfrentan en la actualidad los nios ms pobres. Introduccin Durante las ltimas dos dcadas, Mxico ha logrado un avance sustancial en la expansin del acceso a la educacin primaria y secundaria (Grfica 1). Las tasas de terminacin de la educacin primaria son muy elevadas en todas las zonas y prcticamente un 100% a nivel nacional. Las tasas de terminacin de la educacin secundaria de primer ciclo aumentaron de un 55 por ciento en 1994 a un 80 por ciento en 2004. En las zonas rurales, la tasa neta de la matrcula en la educacin secundaria de primer ciclo aument de slo 25 a 48 por ciento durante el mismo perodo. A nivel terciario, la proporcin de la poblacin de 15 aos y mayores con alguna instruccin universitaria aument de slo 6 por ciento en 1980 a 11 por ciento en 2000. Con base en dicho avance, el gobierno ampli recientemente su objetivo inicial de lograr una educacin bsica universal para incluir la meta de mejorar significativamente la calidad de la educacin que se ofrece actualmente, medida a travs de estndares nacionales y evaluaciones internacionales (Gabinete de Desarrollo Humano y Social 2005). Sin embargo, todava existen brechas en la matrcula. Los estudiantes en los estados ms pobres y los nios indgenas tienen menos acceso a la educacin que otros. Slo el 70 por ciento, 76.5 por ciento y 76 por ciento de los nios de edad escolar en Chiapas, Oaxaca y Guerrero (los tres estados ms pobres de Mxico) estn inscritos en la escuela. Asimismo, el 18 por ciento de los nios indgenas entre las edades de 5 y 14 aos no asisten a la escuela, comparado con el 9 por ciento de los nios que no son indgenas. Desglosado por estado, esta diferencia es an ms marcada. Si bien el porcentaje de nios no indgenas que no asisten a la escuela es menor o igual al promedio nacional en la mayora de los estados, el porcentaje de nios indgenas que no asisten a la escuela es mucho mayor que el promedio nacional, alcanzando hasta un 60 por ciento en Sinaloa.

Grfica 1: Matrcula en la escuela primaria y secundaria (1990 - 2005)

Matricula (%) 100

90

80

70

60 1990 1992 1994 1996 1998 matrcula en secundaria 2000 2002

matrcula en primaria Fuente: SEP

Si bien se est ampliando el acceso a la educacin para la poblacin desfavorecida a travs de programas como Oportunidades y las telesecundarias, todava existe una necesidad aguda de perfeccionar la calidad de la educacin. La calidad de las escuelas se ha quedado atrs respecto del incremento de la matrcula, y un nmero cada vez mayor de nios, especialmente nios pobres y los que viven en zonas rurales, se est educando en escuelas de baja calidad. Entre las consecuencias de una instruccin de baja calidad se encuentra la repeticin de grados, que era baja a nivel de educacin primaria (5 por ciento) en 2005 pero que aument a 18 por ciento a nivel de educacin secundaria. Adems, las tasas de desercin y de nios que no terminan la escuela dentro de un perodo normal tambin son elevadas entre los nios que tienen edad para cursar la educacin secundaria. La tasa de desercin en las escuelas primarias en 2005 fue de 1.7 por ciento comparado con 7.1 por ciento en las escuelas secundarias. El porcentaje de nios que no terminaron la escuela dentro del perodo normal fue de 10.3 a nivel de primaria y 21.2 a nivel de secundaria (INEE 2005a). Resultados en materia de rendimiento Otra consecuencia de una educacin de mala calidad es un rendimiento bajo. Un anlisis de una repeticin en 2005 del examen para los Estndares Nacionales de Mxico 2000 arroj datos mixtos sobre la calidad de la instruccin (INEE 2005a). La buena noticia fue que ha 2

mejorado el desempeo de las escuelas primarias. Los puntajes en lectura en sexto grado haban aumentado 27 puntos. El porcentaje de estudiantes de 6o grado con puntajes en el nivel 1, que corresponde a la aptitud ms baja, en comprensin de lectura baj de 25 a 16 por ciento. De igual manera, el porcentaje de estudiantes con puntajes en el nivel 1 en matemticas baj de 24 a 20 por ciento. Una noticia incluso mejor fue que dicha mejora parece estar impulsada principalmente por las escuelas primarias indgenas (aunque la muestra fue muy pequea, slo 14 de casi 10,000 escuelas primarias indgenas en Mxico, a pesar de ser representativa). Con lo anterior, se redujo el porcentaje de estudiantes con puntajes en el nivel 1 en comprensin de lectura en un 43 por ciento (Grfica 2).
Grfica 2: Estndar Nacional de Lectura en Primaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensin ms baja, 6 grado)

60

50

40

30

20

10

0 Promedio Nacional Pblica Urbana Pblica Rural Indgena Comunitaria Privada Urbana

Fuente: INEE 2005

2000

2005

Asimismo, mejor el desempeo de los estudiantes de educacin secundaria de primer ciclo en comprensin de lectura, pero slo modestamente: los puntajes en el noveno grado aumentaron slo 7 puntos. Desglosado por tipo de escuela, surge un cuadro desalentador (Grfica 3). Mientras que el porcentaje de estudiantes de 9o grado con puntajes en el nivel 1 en comprensin de lectura se redujo en las secundarias generales y tcnicas, aument en las telesecundarias, lo que significa que empeor el desempeo acadmico de los estudiantes de las telesecundarias. Lo anterior es particularmente inquietante porque uno de los principales desafos de Mxico en materia de educacin es aumentar la matricula en la educacin secundaria de primer ciclo, y las telesecundarias constituyen el sector de mayor crecimiento en el sistema educativo de Mxico (INEE 2005b; Shapiro y Moreno 2004; Torres y Tenti 2000; y Banco Mundial 2005a).

Grfica 3: Estndar Nacional de Lectura en Secundaria, 2005 (% de estudiantes en el nivel 1, comprensin ms baja, 3er grado)

50

40

30

20

10

0 Promedio Nacional General T cnica T elesecundaria Privada

Fuente: INEE 2005

2000

2005

Mxico particip en el Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes (PISA) de la OCDE en 2000 y 2003. El PISA ofrece una medicin del rendimiento en lectura, matemticas y ciencias de una muestra representativa a nivel nacional de jvenes de 15 aos que es comparable entre pases. La evaluacin del PISA se concentra en la capacidad de los jvenes para aplicar sus conocimientos y aptitudes a problemas y situaciones de la vida real, y no en cuntos conocimientos poseen basados en el currculo. En ambos aos, el desempeo de Mxico se encontr entre los ms bajos de los pases miembros de la OCDE, pero fue uno de los mejores en Amrica Latina (Chile, Argentina, Per, Uruguay y Brasil tambin participaron ya sea en las rondas de 2000 2003) (Grfica 4). El ligero descenso en el desempeo de Mxico en el PISA entre 2000 y 2003 coincidi con un aumento de 51 a 56 por ciento en la matrcula de jvenes de 15 aos. Por consiguiente, un aumento de 9 por ciento en la matrcula se asoci con un descenso de 5 por ciento en los puntajes en lectura, un descenso de 0.5 por ciento en los puntajes en matemticas y un descenso de 4 por ciento en los puntajes en ciencias. La dispersin de los puntajes en las pruebas es muy baja en Mxico (Banco Mundial 2005a). La variacin global en desempeo entre los estudiantes mexicanos es pequea comparada con los otros pases participantes. La brecha entre el 5 por ciento con el mejor desempeo y el 5 por ciento con el peor desempeo de los estudiantes mexicanos es similar a la brecha en pases como Canad y Finlandia, dos de los pases con el mejor desempeo en las pruebas PISA. Cuando se compara el desempeo de los pases controlando por nivel de

dispersin, los resultados de Mxico son diferentes a los de otros pases de Amrica Latina. Cuando se le incluye dentro del grupo con un desempeo pobre en funcin de los puntajes en las pruebas, su posicin en lo que se refiere a equidad es buena, colocndose en el mismo cuadrante que Portugal y Serbia (Grfica 5). Los antecedentes socioeconmicos de los estudiantes tienen un impacto menor sobre su rendimiento acadmico en Mxico que en Alemania (McGaw 2004).
Grfica 4: PISA 2003 Clasificaciones y Resultados

Rank

Filandia

543 548 544

510 Hong Kong 539 550

498 Japn 534 548

Mxico 385

400 405

37

403

38

Brasil 356

390

382

39

Indonesia 360

395

Tunez 359 0 100 200 300 Score

375 385

40

400

500

600

Fuente: PISA

Math

Ciencia

Lectura

Grfica 5: Puntajes en matemticas y dispersin entre pases, PISA 2003

600

550

Fin land

Canada M acao

Korea Netherlands

H ong Kong

500

Ireland Latvia

Iceland Po land Spain

Japan Australia Sw it Denmark Czech New Zealand France Sweden Au stria N orway Hungary US Italy Greece Uruguay

Belgiu m Germany

Score

Portugal 450 Serbia Thailand M E XICO Indo nesia Tunisia

Russia

Turkey

400

350

Brazil

300 240 260 280 300 320 340 360 380 D isp ersio n (difference between top and botto m 5% )

Fuente: PISA Database

Adems, algunos de los estados de Mxico tienen un desempeo muy bueno (Grfica 6). Si los estados mexicanos de Colima, el Distrito Federal y Aguascalientes fueran pases, estaran por arriba de Uruguay, Serbia, Turqua y Tailandia. Los estados mexicanos con el mejor desempeo son los que tienen los sistemas educativos ms innovadores (Cuadro 1).
Grfica 6: El desempeo de algunos estados mexicanos es tan bueno como el de los pases con mejor desempeo (PISA 2003 Puntajes Medios en Ciencias)

500

480

460

440

420

400

380

360 Grecia Dinamarca Portugal Colima Distrito Federal Aguascalientes Uruguay Serbia Turquia Tailandia Mxico

Fuente: PISA 2003

Cuadro 1: Avance educativos en Aguascalientes

El estado de Aguascalientes ha logrado mejoras sustanciales en el desempeo educativo desde 1992. Con el apoyo activo del gobernador del estado, un equipo dinmico logr realizar un gran nmero de reformas importantes. Se otorg autonoma considerable a una nueva secretara de educacin, el Instituto de Educacin. Los cimientos de la capacidad de dicha secretara para disear y monitorear el programa de reformas fueron una base de datos detallada respecto de cada nio en la escuela y los resultados de un programa anual de pruebas para todos los nios en 6o grado de primaria y 3er grado de secundaria que se introdujo en 1996, el primero de su tipo en Mxico. Se fortalecieron sus facultades con la delegacin de las funciones administrativas dentro del estado a una red de coordinadores regionales. Se dio a cada uno de los coordinadores la responsabilidad global en su rea de competencia de la educacin preescolar, primaria y secundaria, as como del servicio de inspeccin. Su capacidad para implementar reformas se bas en su control del grupo de inspectores educativos, cuya funcin se convirti gradualmente de una funcin exclusivamente disciplinaria a una funcin de apoyo. La secretara adopt una estrategia de coopcin que consista en seleccionar a activistas sindicales influyentes para fungir como coordinadores y supervisores. Dicha estrategia tuvo xito para evitar cualquier oposicin del poderoso sindicato magisterial. Los puntajes en las pruebas de historia aumentaron de 4.1 a 5.3 (en una escala de 10) de 1995/96 a 1996/97, pero bajaron los puntajes en matemticas. La matrcula de estudiantes de 5 a 14 aos aument de 90 a 99 por ciento de 1992 a 1997, llevando al estado del 10 al 4 lugar global en el pas. La cobertura preescolar para nios de 5 aos lleg a ser universal en 1997, cuando en 1992 era de 70 por ciento, llevando al estado al 2 lugar global en todo el pas, despus de haber ocupado el 17 lugar. Fuente: Alvarez Crdova 2000 ; SEP 2000a, 2000b, 2005

Contexto de descentralizacin Uno de los logros ms importantes en Mxico en aos recientes ha sido la reactivacin de su sistema de educacin bsica. En 1992, el gobierno federal, los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB). El objetivo principal de dicho acuerdo era reorganizar el sistema de educacin a travs de una descentralizacin poltica y modificar el programa de educacin bsica. Los que estn a favor de la descentralizacin afirman que la misma fortalece la voz y el voto de los habitantes de la localidad en la toma de decisiones, lo cual a su vez mejora los resultados (Fiske 1996; Gunnarsson y otros 2004; King y Ozler 1998). El ANMEB ha a conducido a cambios muy grandes en el paisaje educativo que influyen en la forma cmo se prestan los servicios. El proceso de descentralizacin ha significado tambin que en la actualidad se asignan ms recursos a las reas que los gobiernos locales consideran de alta prioridad. El ANMEB transfiri una mayor autonoma a los estados para decidir sobre la organizacin y el funcionamiento de las escuelas y la participacin de los municipios en la toma de decisiones en materia de educacin, y as ha sido desde fines de la dcada de 1990. Sin embargo, a pesar del margen implcito de discrecin que poseen en la actualidad las autoridades ejecutivas locales como resultado de la descentralizacin, todava no pueden ejercer plenamente dicha prerrogativa debido a que la mayor parte de los recursos federales para la educacin que estn a su disposicin an se tienen que erogar para los salarios y las prestaciones de los maestros. Las autoridades educativas estatales tampoco tienen la facultad para elaborar

currculos ni participan en la seleccin de los libros de texto, cuyas actividades se llevan a cabo a nivel federal. Lo anterior significa que en la prctica los estados tienen poca autoridad discrecional para instituir programas educativos innovadores. No obstante lo anterior, los gobiernos estatales mismos estn cada vez ms interesados en jugar un papel en el sector educativo y han incluido como punto importante en sus agendas el tema de la educacin y, en particular, la calidad de la misma. Gastos en la educacin Desde 2002, Mxico ha aumentado sus gastos en la educacin en un 17 por ciento (Tabla 1), lo cual en la actualidad representa el 27 por ciento de los egresos totales del gobierno y el 7.1 por ciento del PIB (Gobierno de Mxico 2005). En 2002, los gastos de Mxico en la educacin como porcentaje del PIB fueron superiores al promedio de la OCDE (5.8 por ciento). Entre los pases latinoamericanos, Mxico tuvo gastos en la educacin mayores que Argentina (4.7 por ciento) pero menores que Chile (7.3 por ciento), de acuerdo con la OCDE (2005a). Los gastos en la educacin primaria y secundaria constituyen el 3 por ciento del PIB, mientras que los gastos en la educacin terciaria representan un 1 por ciento. Estos egresos son mayores que los de Argentina (3.1 por ciento) y Brasil (3.4 por ciento), e incluso superiores a los de algunos de los pases miembros de la OCDE. El crecimiento de los gastos de Mxico en la educacin ha sido mayor que el crecimiento del PIB. Dichos gastos han aumentado de manera casi constante desde 1995. Los egresos para la educacin en los niveles de primaria y secundaria ascendieron a $15.12 mil millones en 1995 y haban aumentado a $16.19 mil millones para 2005.
Tabla 1: Gastos del gobierno en la educacin
(miles de millones de $ constantes 2000)

Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Mxico 2005

Primaria y secundaria 15.1 12.8 13.4 14.1 13.7 15.3 16.2 16.4 15.8 15.1 16.2

Bachillerato 3.7 3.0 2.7 2.3 2.2 2.3 2.6 2.5 2.3 2.3 2.6

Terciaria 5.2 4.2 3.9 4.1 3.9 4.3 4.8 4.9 4.6 4.6 4.7

Otra 5.0 3.7 3.7 1.5 1.7 1.8 1.7 1.8 1.7 1.7 1.88

Los egresos en cuatro intervenciones importantes en materia de educacin han aumentado en aos recientes: la educacin compensatoria, Oportunidades, el Programa Escuelas de Calidad (PEC) y la educacin bilinge. La educacin compensatoria y la educacin bilinge reciben apoyo del Programa Nacional para el Desarrollo de la Educacin, el cual reconoce la falta de equidad regional y toma medidas para corregir la misma aportando ms recursos federales a las escuelas con la mayor necesidad (este plan reconoce especficamente que se requiere ofrecer una educacin de buena calidad a las poblaciones indgenas). Ms de 5 millones 8

de estudiantes de educacin inicial, primaria y secundaria se benefician con el programa de educacin complementaria de Mxico puesto en prctica por el CONAFE. El programa de transferencias en efectivo condicionadas por el lado de la demanda, Oportunidades, cubre a 5 millones de familias, con lo cual se benefician ms de 25 millones de personas. Los gastos anuales en las becas de Oportunidades ascienden a casi $1.2 mil millones en 2006, una suma mayor a los $872 millones que se erogaron en 2003. En Mxico hay ms de 21,000 escuelas indgenas, y el programa bilinge, administrado por la Secretara de Educacin Pblica del gobierno federal, beneficia a ms de 1.2 millones de estudiantes. Los egresos anuales en la educacin bilinge ascienden a ms de $3 millones. Los gastos totales anuales en la educacin compensatoria ascienden a $206 millones, lo que representa 0.65 y 0.80 por ciento de los egresos pblicos y federales en la educacin (Tabla 2). La parte que corresponde a la educacin compensatoria de los egresos federales ha disminuido del 1.06 por ciento que representaba en el ao 2000, pero su presupuesto ha aumentado significativamente (aunque ha bajado en los ltimos aos debido a eficiencias). El costo del programa compensatorio de Mxico es relativamente bajo. Si bien los costos reales han aumentado durante la ltima dcada, dicho programa cuesta slo un poco ms de $50 por estudiante al ao.
Tabla 2: Gastos en educacin compensatoria

Gastos totales (millones de $) % del PIB % de los gastos totales pblicos en la educacin
Fuente: CONAFE

1998 155 0.04 0.76

1999 198 0.04 0.84

2000 249 0.04 0.87

2001 234 0.04 0.71

2002 233 0.04 0.67

2003 218 0.04 0.65

Desde 2001, el PEC ha aumentado ms de tres veces su presupuesto de $52 millones a $175 millones. Este programa representa aproximadamente 0.47 por ciento de los egresos pblicos en la educacin y 0.88 por ciento de los gastos en la educacin bsica. El financiamiento por parte de los estados disminuy de 28 por ciento en 2001 a 21 por ciento en 2005, mientras que la aportacin de los municipios y el sector privado aument de 10 a 14 por ciento. La parte que aporta el gobierno federal ha fluctuado pero asciende en promedio a aproximadamente un 65 por ciento (Tabla 3).
Tabla 3: Gastos en el PEC 2001 2002 2003 2004 2005

Gastos totales (millones de $) % de los gastos pblicos en la educacin % de los gastos en la educacin bsica
Fuente: SEP, Banco Mundial 2005b

61 0.19 0.36

185 0.53 1.01

198 0.57 1.08

172 0.49 0.92

176 0.47 0.88

Determinantes del aprendizaje en Mxico Esta nota de poltica examina nuevamente los datos sobre los determinantes del aprendizaje subrayados en el anlisis realizado durante la Fase 1 del Estudio Programtico sobre la Calidad de la Educacin. El Banco Mundial (2005) reafirm lo que se sabe sobre la forma en que la situacin socioeconmica afecta el aprendizaje y el papel limitado que juegan las inversiones en activos respecto de los resultados del aprendizaje. Seala tambin la importancia de las expectativas, la participacin, la pedagoga, la autonoma y la rendicin de cuentas para perfeccionar el aprendizaje estudiantil. Asimismo, documentamos los desafos que enfrentan los estudiantes indgenas, como puede verse en su bajo rendimiento educativo y en su desempeo relativamente pobre en las valoraciones. Datos cualitativos han mostrado tambin que no se estn implementando las polticas de educacin bilinge tan ampliamente como se debera y que varan segn el tipo de escuela (Yonker y Schmelkes 2005). En la Fase 1 se presenta una agenda de acciones para perfeccionar la calidad de la educacin basada en tres principios importantes: autonoma, rendicin de cuentas y evaluacin (Cuadro 2). La nota de poltica identific la necesidad de realizar evaluaciones de impacto de los programas diseados para mejorar los resultados escolares. En colaboracin con la Secretara de Educacin Pblica y el Comit AAA de Calidad de la Educacin, seleccionamos los siguientes programas para un estudio a fondo: (i) los programas de educacin compensatoria de la SEP puestos en prctica por el CONAFE y su interaccin con Oportunidades; (ii) el Programa Escuelas de Calidad (PEC), un programa piloto de gestin basado en la escuela; y (iii) la educacin bilinge. Dichos programas se han implementado durante un perodo en el cual se ha descentralizado un nmero cada vez mayor de funciones a nivel estado. De hecho, el PEC y algunos aspectos de la educacin compensatoria descentralizan an ms la toma de decisiones en cada escuela por separado. Aunque es el gobierno federal el que formula la poltica de Educacin Intercultural Bilinge, la misma se ejecuta a nivel de escuela. Por lo tanto, resulta crucial preguntar si este proceso y estos programas en particular han conducido realmente a una mayor autonoma y rendicin de cuentas a nivel local y a mejoras en la calidad escolar.

10

Cuadro 2:

Fase 1 Conclusiones y Agenda de Acciones

Autonoma: A fin de mejorar la calidad, el Gobierno de Mxico necesita continuar sus esfuerzos para transferir la toma de decisiones a las escuelas ya que: o Una mayor autonoma escolar puede ayudar a las escuelas desfavorecidas o La autonoma puede mejorar el desempeo acadmico de los estudiantes indgenas o Las escuelas necesitan autonoma para formular polticas educativas acorde con la localidad o La autonoma escolar refuerza el papel de la tarea escolar, los estilos eficaces de aprendizaje y las percepciones o Con una mayor autonoma, las escuelas pueden determinar la forma ms eficaz para erogar los recursos disponibles Rendicin de cuentas: La participacin de los padres de familia y las comunidades en la gestin de las escuelas puede mejorar los resultados acadmicos: o Colocando a las personas en el centro de la entrega de los servicios o Una rendicin de cuentas flexible y amplia podra cubrir varios tipos de servicios o Aumentando los incentivos para que los padres de familia inscriban a sus hijos en la escuela Valoracin: Pueden utilizarse pruebas para: Informar decisiones en materia de polticas a nivel local, estatal y nacional o Fomentar la participacin del pblico y la sociedad civil en las reformas educativas o Impulsar el debate pblico sobre los resultados de las valoraciones Mientras tanto, el gobierno puede continuar participando en pruebas internacionales y ampliar la cobertura de los estndares nacionales. Fuente: Banco Mundial 2005a

Conclusin Durante las ltimas dos dcadas, Mxico ha logrado un avance sustancial en la expansin del acceso a la educacin. Las tasas de terminacin de la educacin primaria son muy elevadas en todas las zonas y prcticamente un 100 por ciento a nivel global. La tasa de terminacin de la educacin secundaria de primer ciclo contina aumentando. Sin embargo, todava existen brechas en la matrcula y, particularmente, en el rendimiento en el aprendizaje, y el gobierno enfrenta el importante desafo de tratar de perfeccionar la calidad de la educacin, especialmente a nivel de secundaria. La calidad de las escuelas se ha quedado atrs respecto del incremento en la matrcula, y un nmero cada vez mayor de nios, especialmente nios pobres y los que viven en zonas rurales, se est educando en escuelas de baja calidad. En gran medida, el desempeo pobre de los estudiantes en la educacin secundaria de primer ciclo es el resultado del rpido aumento en la matrcula en aos recientes debido al xito de programas como Oportunidades y el programa de educacin compensatoria. Al mismo tiempo, se han creado otros programas para aumentar el aprovechamiento, incluida la educacin compensatoria. Con lo anterior en mente, este informe busca evaluar los programas que se han desarrollado para ampliar las posibilidades educativas (Oportunidades) y mejorar la calidad (programas compensatorios, el PEC y la educacin intercultural bilinge). Examina tambin la funcin de las instituciones y los sistemas de rendicin de cuentas para determinar los resultados.

11

Captulo 2: Compensar las desventajas La educacin, ms que cualquier otro recurso de origen humano, es el gran igualador de las condiciones del hombre Horace Mann En Mxico, el gobierno aborda el problema del acceso a la educacin y la calidad de la misma para los estudiantes desfavorecidos principalmente a travs de la educacin compensatoria y becas por el lado de la demanda. El programa de educacin compensatoria se dirige a escuelas en comunidades rurales desfavorecidas y aisladas, incluidas todas las escuelas primarias indgenas. Oportunidades, el programa de transferencias en efectivo condicionadas de Mxico, ofrece becas por el lado de la demanda a nios de familias muy pobres en comunidades muy desfavorecidas. Las poblaciones indgenas, quienes estn ampliamente representadas tanto en los programas compensatorios como en los programas de transferencias en efectivo condicionadas por el lado de la demanda, son tambin los beneficiarios de la educacin intercultural bilinge. Como parte del anlisis de esta nota de poltica, realizamos dos estudios para evaluar el efecto de estos importantes programas sobre los resultados educativos. Un estudio evalu el impacto del programa de educacin compensatoria y las becas de Oportunidades en funcin de su efecto sobre los indicadores intermedios de calidad escolar (tasas de reprobacin, repeticin y desercin). El otro estudio evalu la relacin entre la implementacin de las polticas de educacin intercultural bilinge y los puntajes de los estudiantes en las pruebas. Educacin Compensatoria La meta de la mayora de los programas de educacin compensatoria es aumentar la equidad y perfeccionar la calidad de la educacin para todos los nios incrementando la oferta de educacin para los nios de las minoras o con antecedentes socioeconmicos desfavorecidos. Las polticas o actividades asociadas con los programas compensatorios incluyen (pero no se limitan a) intervenciones especiales como programas de comidas escolares, distribucin gratuita de libros de textos, bibliotecas en las aulas, formacin y perfeccionamiento en el empleo de los maestros, clases adicionales, educacin en la infancia temprana, clases de tutora, asistentes en las aulas y becas. En general, los estudios sobre la educacin compensatoria han concluido que los nios que viven en familias de bajos recursos se benefician enormemente a corto y largo plazo cuando tienen acceso a programas preescolares de buena calidad (Bentaouet-Kattan 2005). Por ejemplo, se ha atribuido a los programas de educacin compensatoria de los Estados Unidos como Chapter One, el Perry Preschool Project y Head Start que se haya cerrado la brecha en el rendimiento entre las escuelas de altos y bajos ingresos y que hayan incrementado las tasas de terminacin de la escuela preparatoria y de asistencia a la universidad, y que hayan aumentado los ingresos de los estudiantes que participaron en los programas (Currie y Neidell 2003; Heckman y Krueger 2003). Por otra parte, el programa P-900 de Chile ha sido eficaz en reducir las brechas en el rendimiento entre las escuelas participantes y no participantes (Tockman 2001). Mxico empez a abordar el desafo de las comunidades y escuelas desfavorecidas desde 1971 creando el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), una divisin de la Secretara de Educacin Pblica (SEP). El CONAFE empez apoyando escuelas no formales en

12

zonas aisladas y rurales. Para principios de la dcada de 1990, dicho consejo asumi la responsabilidad de implementar el programa de educacin compensatoria de la SEP, una intervencin por el lado de la oferta diseada para aumentar la oferta y perfeccionar la calidad de la educacin en las escuelas con el desempeo educativo ms bajo y ubicadas en comunidades muy desfavorecidas. El programa compensa las desventajas que enfrentan algunos de los estudiantes a temprana edad canalizando recursos econmicos y en especie adicionales a dichas escuelas para cubrir a los estudiantes ms desfavorecidos y reducir las desigualdades en materia de educacin. En este sentido, su modelo se asemeja a la educacin compensatoria de otros pases, incluidos Title I (anteriormente Chapter I) y Head Start de los Estados Unidos y el programa P-900 de Chile. Head Start aporta recursos adicionales para los estudiantes con desventajas a ms de 800,000 de educacin preescolar en los Estados Unidos. El programa P-900 de Chile ofrece capacitacin magisterial, libros de texto, materiales pedaggicos y mejoras en la infraestructura a las escuelas que presentan el peor desempeo en el estndar nacional de aprendizaje (vase la Tabla 4).
Tabla 4: Programas compensatorios seleccionados Title 1 (anteriormente Chapter1 de los EUA) $12.3 mil millones 16.6 millones $740 EUA: Head Start Chile: P900 Mxico: CONAFE

Presupuesto Nios que cubre el programa Costo por nio

$6.7 mil millones 0.9 milln $7,222

$1.9 millones 295,297 $7

$221 millones 5.6 millones $50

Nota: Los datos corresponden a 2004, excepto Chile, 2000

El programa compensatorio ha atendido a escuelas primarias y secundarias desde 199293 y en la actualidad cubre 45,000 localidades. A nivel de primaria, este programa atiende al 31 por ciento de todos los estudiantes. Adems, el programa empez a atender a preescuelas en 2001, y ahora cubre ese tipo de escuelas en 16,000 localidades. En la actualidad, atiende a ms de 5 millones de estudiantes en educacin inicial, preescolar y primaria (vase la Grfica 7).

13

Grfica 7: Cobertura de la Educacin Compensatoria (millones de estudiantes)

7000000 6000000 5000000 4000000 3000000 2000000 1000000 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Inicial Preescolar Primaria Secundaria

Fuente: SEP/CONAFE

El programa de educacin compensatoria busca reducir las inequidades educativas apoyando el desarrollo de currculos y materiales didcticos para la educacin bilinge en las escuelas indgenas y ofreciendo mejor tecnologa, infraestructura, capacitacin magisterial y subsidios para la gestin escolar a grupos de padres de familia. Asimismo, los programas de educacin compensatoria tienen como propsito cubrir a nios de menor edad (tres aos y menores) a travs de cursos de puericultura y educacin temprana diseados para los padres de familia. Todos estos programas son puestos en prctica por el CONAFE (Cuadro 3).
Cuadro 3: Resultados de la Educacin Compensatoria Cada ao, 4.5 millones de estudiantes de escuelas primarias y secundarias reciben materiales escolares Cada ao, se llevan a cabo 10,000 proyectos de construccin o modernizacin de la infraestructura educativa Ms de 13,400 maestros reciben incentivos econmicos para reducir la movilidad y mejorar la enseanza Los grupos de padres de familia de 12,000 preescuelas y 47,000 escuelas primarias reciben subsidios para mejorar las escuelas El programa de Educacin Inicial cubre a medio milln de padres de familia a travs de una orientacin en estimulacin temprana, puericultura Se realizan tambin actividades de educacin multicultural e indgena
Fuente: SEP/CONAFE

El CONAFE se orienta a todas las escuelas desfavorecidas. Sin embargo, en los estados menos desfavorecidos, se dirige a las escuelas con el peor desempeo basado en un ndice de focalizacin formulado de acuerdo con las caractersticas de la escuela y los indicadores de los resultados educativos. Los beneficios que se proporcionan varan segn el tipo de escuela y las diferentes etapas de los programas. Adems, la decisin final de asignar recursos corresponde al gobierno estatal y se basa en las necesidades de las escuelas y la disponibilidad de recursos en

14

cada estado. En consecuencia, existe una variacin importante en tipo, nmero y periodicidad de las intervenciones que recibe cada escuela. En evaluaciones anteriores de los programas de educacin compensatoria se concluy en trminos generales que dicha educacin ha tenido un impacto positivo sobre el desempeo y rendimiento acadmicos. Una versin anterior del programa compensatorio PARE result ser eficaz para aumentar los puntajes en las pruebas de espaol en las escuelas rurales e indgenas (Paqueo y Lpez-Acevedo 2003). Los puntajes de los estudiantes aumentaron 95 por ciento en las escuelas indgenas en tratamiento, comparado con slo 17 por ciento en las escuelas indgenas de control, con lo cual se redujo la brecha en los puntajes entre los dos grupos. Sin embargo, los beneficios fueron menores, aunque todava significativos, en las escuelas rurales: 56 por ciento en las escuelas en tratamiento y 40 por ciento en las escuelas de control. El programa parece haber reducido los puntajes de las escuelas urbanas, aunque los autores suponen que lo anterior pudo deberse a una pobre ejecucin de los componentes del mismo. Paqueo y Lpez-Acevedo (2003) identificaron los factores que ayudan a explicar el cambio en los puntajes en las pruebas tales como la asistencia a la escuela, la participacin de los padres de familia y el desempeo de los maestros y directores de las escuelas. Concluyeron que dichos factores escolares y educativos tuvieron un efecto importante y significativo sobre los puntajes de los estudiantes en las pruebas, especialmente en las escuelas indgenas. Despus de controlar por caractersticas individuales, familiares, comunitarias y escolares, concluyeron que, si se implementaba correctamente, el programa PARE poda lograr que aumentaran de 19 a 38 por ciento los puntajes de los estudiantes rurales promedio y de 45 a 90 por ciento los puntajes de los estudiantes indgenas promedio. En un estudio de programas compensatorios en cuatro pases latinoamericanos, incluido Mxico, se concluy que las bibliotecas en las aulas y la distribucin de libros de texto y alimentos tienen una correlacin positiva con mejoras en el aprendizaje estudiantil en comunidades pobre y no pobres (Anderson 2002). Otro estudio concluy que los estudiantes indgenas en las escuelas apoyadas por el CONAFE estaban alcanzando a sus compaeros no indgenas en los puntajes en las pruebas a razn de aproximadamente 10 por ciento al ao y que es menor la dispersin en los puntajes en las pruebas en las escuelas compensatorias apoyadas por el CONAFE tanto en zonas urbanas como rurales (Shapiro y Moreno 2004). Este efecto parece ser mayor en lectura que en matemticas. Por lo tanto, adems de reducir la brecha global en los puntajes en las pruebas entre las escuelas que reciben apoyo y las que no lo reciben, la educacin compensatoria parece aumentar la equidad tambin. En un anlisis de 13 valoraciones y evaluaciones de los programas compensatorios, el CONAFE concluy que exista un alto nivel de consenso en lo que se refiere a atribuir mejoras en las tasas de reprobacin, repeticin, desercin y eficiencia terminal, as como rendimiento acadmico (Chvez y Ramrez 2005).

15

Oportunidades En 1998, el gobierno mexicano empez a poner en prctica el Programa para Educacin, Salud y Nutricin-Progresa, llamado actualmente Oportunidades, un programa que ofrece transferencias econmicas inmediatas a familias pobres para permitirles invertir en la educacin, la salud y la nutricin de sus hijos, y as mejorar su potencial futuro de ingresos. Oportunidades ofrece transferencias en efectivo (subsidios) a familias pobres con la condicin de que mantengan a sus hijos en la escuela, y les proporciona atencin bsica de salud preventiva y nutricin. El objetivo es que los beneficios compensen los gastos del hogar en educacin (tales como transporte, uniformes y materiales) y los costos de oportunidad incurridos al mandar a sus hijos al a escuela (reconociendo que el costo de oportunidad del tiempo de los nios aumenta a medida que crecen). Adems, debido al hecho de que las nias tienen tasas de matricula ms bajas que los nios en la escuela secundaria en Mxico, los subsidios de Oportunidades recibidos en dichos aos son ms elevados para las nias que para los nios a fin de compensar los costos de oportunidad incurridos para mandar a las primeras a la escuela, con lo cual se ofrece un incentivo para mantener a las nias en la escuela y cerrar la brecha de gnero en la educacin. Al final de la fase experimental del programa en el ao 2000, casi 2.5 millones de familias en ms de 2,000 municipios estaban recibiendo beneficios a travs de Oportunidades. En 2004, el programa lleg a cubrir a 5 millones de familias en 2,429 municipios. Desde su puesta en prctica en 1998, Oportunidades ha entregado ms de $5 mil millones en subsidios a sus beneficiarios (www.progresa.gob.mx). Adems, los beneficiarios del programa estn altamente concentrados en el quintil ms pobre de la poblacin (Banco Mundial 2003), lo que sugiere que Oportunidades ha sido, en trminos generales, muy exitoso en dirigirse a los grupos de menores recursos en Mxico (entregando recursos directamente a los pobres). Se ha confirmado esta conclusin en entrevistas con beneficiarios y administradores del programa, quienes elogian el mismo afirmando que es el primero que hace llegar con xito recursos directamente a hogares en comunidades rurales remotas (Hall y 2003). De hecho, Oportunidades es el primer programa en la historia de Mxico que se orienta especficamente a los pobres en las zonas rurales. Un anlisis preliminar de la fase experimental mostr que Oportunidades produjo resultados impresionantes a nivel nacional en los dos primeros aos despus de su puesta en prctica (Sedesol 1999). Las tasas de la matrcula en la escuela primaria aumentaron aproximadamente un 1 por ciento y las tasas de la matrcula en la escuela secundaria aumentaron 8 por ciento en el caso de las nias y 5 por ciento en el caso de los nios como resultado del programa. Adems, se estim que el rendimiento educativo de los nios en general aument alrededor de un 10 por ciento, lo cual represent un incremento en sus ingresos futuros de ms de 8 por ciento. La atencin prenatal durante el primer trimestre del embarazo aument 8 por ciento. Por ltimo, la incidencia de enfermedades entre nios menores a 5 aos disminuy 12 por ciento entre los participantes del programa, como tambin disminuyeron las probabilidades de desnutricin entre los nios de 12 a 36 meses. Evaluaciones de impacto rigurosas y extensas del programa han mostrado que el mismo: (i) mejora la salud en general, (ii) aumenta las visitas de monitoreo en materia de salud y nutricin por parte de personal capacitado, (iii) reduce las probabilidades de un crecimiento infantil insuficiente, (iv) aumenta las tasas de la matrcula escolar, (v) eleva las tasas de

16

continuacin de la educacin, (vi) enlentece el crecimiento de la pobreza, (vii) reduce la desigualdad en el ingreso, (viii) disminuye las tasas de trabajo infantil y (ix) aumenta el consumo de alimentos ms nutritivos (Bando y Lpez Calva 2006; Behrman y otros 2005; Gertler 2004; Hoddinott y otros 2000; Schultz 2004; Skoufias y otros 2001). Asimismo, aument la asistencia a la escuela primaria un 2.2 por ciento, de una matrcula ya elevada de 92 por ciento, y a la escuela secundaria un 8.4 por ciento a partir de una base de un 65 por ciento. Debido a dicho xito, en 2001 se ampli el programa para que cubriera zonas urbanas. Adicionalmente, hay datos que confirman que el programa ha reducido la brecha en la educacin entre los nios indgenas y no indgenas, as como las probabilidades de que un nio indgena trabaje. Utilizando datos panel de 1997 a 2000, Bando y Lpez Calva (2006) investigaron el impacto de Oportunidades sobre el trabajo infantil y la asistencia a la escuela, particularmente el impacto especfico sobre los hogares indgenas. Concluyeron que en 1997, antes de que se pusiera en prctica el programa, los nios indgenas tenan menores probabilidades de asistir a la escuela y mayores probabilidades de trabajar. Para 2000, las probabilidades de que trabajaran los nios indgenas que reciban los beneficios de Oportunidades disminuy 24 por ciento entre los nios de 8 a 17 aos y 60 por ciento entre los nios de 8 a 11 aos (vase la Grfica 8). Asimismo, el aprovechamiento entre los nios indgenas monolinges aument en mayor medida que el de los nios bilinges y de habla hispana, especialmente entre nios de 13 a 16 aos (casi 1.5 aos ms de instruccin comparado con 0.5 aos ms de instruccin).
Grfica 8: Porcentaje del cambio en probabilidades de que un nio trabaje atribuible a Oportunidades (1997-2000)
0.00

-10.00

-20.00

-30.00

Porcentaje

-40.00

-50.00

-60.00

-70.00

-80.00 8 to 17 8 to 11 12 to 17 Grupo de Edad

Espaol Lengua Indgena Biligues

12 to13

14 to 15

Fiemte: Bando and Lopez Calva 2006

El programa compensatorio de Mxico tiene un costo relativamente bajo. Si bien los costos reales han aumentado durante la ltima dcada, dicho programa cuesta actualmente un poco ms de $50 por estudiante al ao. Lo anterior se compara con los costos en general por estudiante de $828 a nivel de primaria y de $1,276 a nivel de secundaria. Oportunidades, que tambin es muy eficaz y tiene otros beneficios importantes, paga a los estudiantes de escuela primaria entre $100 y $200 dependiendo del grado en el que se encuentren.

17

El ingreso adicional que el programa Oportunidades aporta a los hogares puede lograr que las familias opten por enviar a sus hijos a la escuela en lugar de que trabajen. Lo anterior aumenta la matrcula e incrementa el capital humano acumulado de Mxico. Sin embargo, los estudiantes nuevos que ingresan al sistema como resultado de la reduccin en el precio de la instruccin tal vez no estn preparados acadmicamente para la escuela y, por consiguiente, tal vez no puedan aprovechar al mximo esta oportunidad educativa. Adems, es posible que ingresen a escuelas que tienen un desempeo pobre. Al aumentar tanto la matrcula como la calidad de las escuelas en las zonas altamente marginadas en las cuales acta Oportunidades, la intervencin de la educacin compensatoria puede ayudar a resolver las deficiencias escolares y satisfacer la creciente demanda de instruccin. Por lo tanto, hay motivos para creer que los efectos marginales de cada programa pueden ser mayores en las escuelas en las cuales coinciden Oportunidades y la educacin compensatoria. Se analiz la existencia de sinergias entre las intervenciones por el lado de la oferta y de la demanda utilizando los datos disponibles del censo escolar (Censo Escolar 911) y los datos administrativos del CONAFE y Oportunidades (Gertler y 2006). Aprovechando la coincidencia considerable que existe entre las poblaciones que cubren ambos programas, los autores estimaron el impacto de tanto la educacin compensatoria como de Oportunidades sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin. De manera ms precisa, se concentraron en el efecto de dichas intervenciones de 1998 a 2001. Definieron las escuelas de educacin compensatoria y/o Oportunidades en tratamiento como aquellas que empezaron a recibir alguna de las dos intervenciones (o ambas) entre 1998 y 2001 y que han continuado recibindola(s) de manera ininterrumpida desde entonces. El grupo de comparacin estaba integrado por las escuelas que empezaron a recibir apoyo de educacin compensatoria y los beneficios de Oportunidades a partir de 2002. En la evaluacin se utiliz un modelo diferencia en diferencia con efectos fijos de escuela y se control tambin por caractersticas escolares y estatales variantes en el tiempo. En particular, se control por otros programas educativos en la escuela, la relacin estudiantesmaestros, un ndice de saturacin de la clase, las tendencias de tratamiento en el tiempo y las variables dicotmicas estatales. El que se hayan incluido tendencias de tratamiento en el tiempo constituy un intento por capturar diferencias adicionales en la evolucin de los resultados entre las escuelas en tratamiento y de control. El objetivo del efecto del tiempo especfico de la variable dicotmica fue explicar los efectos del tiempo especfico estatal agregado que pudieran correlacionarse con los resultado escolares, tales como cambios en las tendencias demogrficas del estado que pudieran afectar la matrcula o cambios en las caractersticas del gobierno del estado. Por ejemplo, cambios en los gustos y las prioridades respecto de la educacin pueden haber afectado la asignacin de recursos. Los autores utilizaron tambin datos de 1995-97 para verificar que las tendencias en los resultados educativos anteriores a la intervencin entre escuelas con y sin intervencin no sean significativamente diferentes. Los resultados de la estimacin mostraron de manera constante que el nmero de estudiantes de Oportunidades en la escuela tiene un efecto importante para reducir las tasas de reprobacin, repeticin de grado y desercin, incluso despus de controlar por los efectos de la educacin compensatoria (vanse la Tabla 5 y el Anexo 1 que contienen todos los resultados de la regresin). Por lo tanto, estas conclusiones sugieren que los incentivos para la matriculacin

18

pueden conducir a resultados acadmicos mejores. Por otra parte, es importante mencionar que para que un estudiante reciba una beca de Oportunidades, debe no slo inscribirse en la escuela sino que no puede repetir un grado ms de dos veces. Este ltimo requisito puede explicar en parte los efectos observados. Otra forma en la cual Oportunidades puede influir en los resultados del aprendizaje es a travs de las mejores prcticas de nutricin y salud que se ensean a los beneficiarios como una condicin para participar en el programa.
Tabla 5: Efectos de la educacin compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin en el ao
Submuestra de escuelas rurales generales entre 1998 y 2001. Reprobacin Repeticin CONAFE OPORTUNIDADES S ( - ) S ( - ) Fuente: Gertler y otros 2006; para mayor informacin, vase el Anexo 1 Desercin S ( - ) S ( - )

Por otra parte, estos resultados muestran que, despus de controlar por el efecto de Oportunidades, los programas de educacin compensatoria no tienen un impacto estadsticamente importante sobre los resultados escolares. Sin embargo, cuando los autores analizaron el impacto de algunos de los componentes especficos de estos programas (vase el Anexo 2 para mayor informacin sobre dichos componentes), concluyeron que entre ms tiempo haba recibido una escuela el componente de materiales escolares, mayor impacto tena dicho componente sobre las tasas de reprobacin y repeticin (Tabla 6). Debe mencionarse que el estudio no contempl todos los componentes de la educacin compensatoria, sino slo aquellos respecto de los cuales existan suficientes datos y variacin para garantizar su identificacin. Este impacto continu existiendo despus de tomar en cuenta Oportunidades. Lo anterior puede significar que se requiere tiempo para que los insumos de calidad surtan efecto. Adicionalmente, existen datos que sustentan que el componente de Apoyo a la Gestin Escolar (AGE) ha tenido tambin un impacto positivo, aunque este punto se tratar con ms detalle en el siguiente captulo.
Tabla 6: Efecto de los materiales estudiantiles, la capacitacin magisterial y Oportunidades
Efectos sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin en el ao (submuestra de escuelas rurales generales entre 1998 y 2001) Reprobacin Apoyo de CONAFE No. de perodos Materiales S ( - ) S ( - ) OPORTUNIDADES Fuente: Gertler y 2006; para mayor informacin, vase el Anexo 1 Repeticin S ( - ) S ( - ) Desercin

S ( - )

No existen indicios slidos de efectos conjuntos de Oportunidades y los programas de educacin compensatoria. Lo anterior podra deberse a cualquiera de varios factores: (i) tal vez no existan dichas sinergias, (ii) los efectos pueden ser demasiado pequeos o no lo suficientemente importantes para que los capture el modelo, (iii) es posible que el perodo de anlisis sea demasiado corto para observar los efectos de la forma en la cual funcionan las escuelas, o (iv) mejorar la calidad de las escuelas tal vez signifique que las mismas dan mayor importancia a la evaluacin del desempeo de los estudiantes y, por lo tanto, reprueban a ms estudiantes o requieren que un nmero mayor de estudiantes repita grados. La posibilidad del

19

ltimo factor indica la necesidad de incluir los puntajes de los estudiantes en las evaluaciones futuras de los programas. Educacin Intercultural Bilinge Los indgenas de Mxico representan el 11 por ciento de la poblacin. Viven de modo predominante en zonas rurales y tienden tambin a vivir en las zonas ms pobres del pas. Los indgenas tienen mayores probabilidades de ser pobres que los no indgenas. La tasa de pobreza es dos veces ms alta en los municipios indgenas (90 por ciento) que en los municipios no indgenas (47 por ciento). El simple hecho de ser indgena aumenta las probabilidades de ser pobre un 30 por ciento (Ramrez 2006). Asimismo, las poblaciones indgenas tienen menos acceso a las oportunidades educativas. La tasa de analfabetismo adulto es ms elevada entre los indgenas (25 por ciento) que entre los no indgenas (6 por ciento), y sus tasas de desercin son ms elevadas tambin. Las escuelas indgenas producen puntajes ms bajos en lectura y matemticas, y sus estudiantes tienen menos aos de instruccin (4.6 comparado con 8 para los estudiantes en las escuelas no indgenas). No obstante lo anterior, la brecha en los aos de aprovechamiento escolar entre indgenas y no indgenas ha disminuido dos terceras partes durante los ltimos 30 aos (Ramrez 2006). Sin embargo, las poblaciones indgenas perciben menos ingresos agregados por ao de educacin, lo cual puede deberse a la calidad ms baja de la instruccin que reciben como lo muestran sus puntajes ms bajos en las pruebas. El desempeo de las escuelas indgenas en los Estndares Nacionales es el peor de cualquier otro tipo de escuela. En 2002, los puntajes promedio en matemticas y lectura de los estudiantes de sexto grado en las escuelas indgenas fueron 14.5 y 8.2 por ciento ms bajos que el promedio nacional. Las escuelas indgenas representan el 11.3 por ciento de todas las escuelas en Mxico, y el 90 por ciento de ellas se encuentran en zonas rurales. Por ley, todas las escuelas primarias indgenas deben poner en prctica la educacin intercultural bilinge. Las polticas en materia de dicha educacin tienen dos componentes fundamentales: (i) el componente lingstico, que significa la aplicacin de un currculo bilinge y (ii) el componente cultural, que significa tomar elementos de las culturas mestiza e indgena y subrayar la relacin entre ambas. Sin embargo, en la prctica, el conocimiento sobre las polticas de educacin bilinge y la ejecucin de las mismas son limitados en las escuelas indgenas (Yonker y Schmelkes 2005). Slo el 3 por ciento de los maestros de las escuelas no indgenas estn enterados de las polticas de educacin intercultural bilinge, e incluso en las escuelas indgenas, solamente del 45 al 59 por ciento de los maestros saben algo sobre dichas polticas. Adems, slo del 1 a 6 por ciento de las escuelas indgenas utiliza textos en idiomas indgenas. De igual manera, aunque la mayora de los maestros de todas las escuelas considera que es importante ensear idiomas indgenas, slo el 1 por ciento de las escuelas no indgenas lo hace, y solamente del 7 al 41 por ciento de las escuelas indgenas ensean un idioma indgena. La implementacin de las polticas de educacin intercultural bilinge es ms comn en las escuelas de idioma maya, las cuales tambin producen los peores resultados en los exmenes nacionales de 6 grado. Con base en los datos disponibles del censo escolar, el censo de poblacin y los resultados de los Estndares Nacionales de 2004 (reemplazados actualmente por el EXCALE),

20

Hernndez y Layton (2006) analizaron los determinantes del aprendizaje estudiantil en las escuelas indgenas en las que se aplica la poltica de educacin intercultural bilinge y en las escuelas no indgenas. Su objetivo era examinar si existe una asociacin entre sustitutos de dicha poltica y del aprendizaje estudiantil. Estimaron una funcin de produccin de rendimiento asociando los puntajes en las pruebas de los estudiantes con factores individuales, familiares, comunitarios y escolares. Posteriormente, descompusieron la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes que asisten a escuelas indgenas (o escuelas que aplican polticas de educacin intercultural bilinge) y los estudiantes que asisten a otro tipo de escuelas (es decir, escuelas urbanas, pblicas, privadas, rurales y comunitarias). Debido a la falta de datos fidedignos sobre la ejecucin de las polticas de educacin intercultural bilinge, los autores tuvieron que utilizar el porcentaje de maestros que lee, escribe y habla el idioma que predomina en las comunidades en las que se encuentran las escuelas indgenas como un sustituto de la implementacin de dichas polticas. No result sorprendente que existen pocos indicios de una correlacin importante entre los idiomas de los maestros y directores de las escuelas y los puntajes en las pruebas (vase Hernndez y Layton 2006 para informacin ms detallada sobre los resultados). En trminos generales, el hecho de que un director de escuela o un maestro hable un idioma indgena no es un determinante significativo del aprendizaje. Lo anterior destaca la necesidad de recopilar mejores datos sobre las escuelas indgenas y la ejecucin de la poltica de educacin intercultural bilinge. Sin dichos datos, resulta casi imposible examinar empricamente si las polticas de educacin intercultural bilinge tienen algn impacto sobre los resultados del aprendizaje de los estudiantes indgenas. Sin embargo, casi toda la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes de las escuelas no indgenas e indgenas. El anlisis de descomposicin mostr que ms de la mitad de la brecha en el rendimiento entre los estudiantes de las escuelas no indgenas e indgenas puede explicarse en gran parte con base en los factores individuales del estudiante y los factores familiares (Grfica 9), seguidos de los factores escolares y despus los factores comunitarios. Los factores especficos de la escuela incluyen, entre otros, las percepciones y expectativas de los maestros y estudiantes, y si la escuela cuenta con computadoras. Sin embargo, debido a que la mayor parte de la brecha puede atribuirse a caractersticas familiares e individuales del estudiante, lo anterior destaca la necesidad de aumentar la participacin de los padres de familia en la gestin y las actividades escolares, y reducir la pobreza entre las familias indgenas. Existen indicios claros de que las transferencias en efectivo mejoran los resultados educativos de las poblaciones indgenas de una manera desproporcionadamente mayor que en el caso de las poblaciones no indgenas (Bando y Lpez Calva 2006).

21

Grfica 9: Brecha en los puntajes en las pruebas: indgenas/no indgenas, 2004

%

100 90 80

5.3 10.9 16.6 28.8

60 50 40 30

25.1

50.2

10

Puntajeen Matem tica

Familia Escuela

Puntaje en Lenguaje
Comunidad No explicado

Fuente: Hernndez y Layton 2006

Ni con base en los determinantes del aprendizaje para las escuelas indgenas ni con base en la descomposicin de la brecha en los puntajes en las pruebas fue posible determinar a qu se debe el mejor desempeo de las escuelas indgenas a lo largo del tiempo el tiempo. Sin embargo, una evaluacin de Oportunidades (Bando y Lpez Calva 2006) y un estudio sobre cmo ha contribuido la educacin compensatoria a mejorar las escuelas indgenas (Shapiro y Moreno 2004) sugieren que los programas compensatorios por el lado de la oferta y de la demanda son altamente eficaces para mejorar los resultados de los estudiantes y las escuelas indgenas. Conclusiones Este captulo ha destacado la importancia en Mxico de los programas que compensan las desventajas. Dichos programas buscan compensar las desventajas iniciales en el hogar o la escuela. Nuestras evaluaciones, as como aquellas realizadas a lo largo del tiempo por otras instituciones mexicanas y extranjeras, han documentado el valor de aportar recursos adicionales a las personas y escuelas desfavorecidas. El programa de educacin compensatoria es un medio muy valioso y eficaz para reducir la falta de equidad y mejorar la calidad de las escuelas ms desfavorecidas en las zonas rurales de Mxico. Se ha evaluado tambin a fondo el programa de transferencias en efectivo condicionadas, Oportunidades, y se ha demostrado que es una estrategia eficiente de intervencin. De igual manera, se ha visto que dicho programa ha reducido las tasas de repeticin y desercin, y ha aumentado las tasas de transicin, e incluso existen algunos indicios indirectos de que ha mejorado las escuelas indgenas. Los esfuerzos para evaluar los efectos de la educacin intercultural bilinge no han producido resultados definitivos, pero los diferentes anlisis realizados han confirmado que los factores individuales de los estudiantes y los factores familiares son determinantes significativos del aprendizaje, y han 22

mostrado que la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes indgenas y no indgenas puede explicarse en gran parte con base en los factores familiares, escolares y comunitarios.

23

Captulo 3: Gestin basada en la escuela

Durante ms de 100 aos, la falta de una metodologa de gestin escolar ha sido motivo de innumerables quejas. Sin embargo, ha sido slo en los ltimos 30 aos que se han realizado esfuerzos para encontrar una solucin a este problema. Y cul ha sido el resultado hasta ahora? Las escuelas siguen exactamente igual que siempre. Jan Amos Comenius, 1632

La gestin basada en la escuela (GBE), o sea la transferencia de facultades de las autoridades educativas centrales o estatales a las escuelas locales, puede constituir una forma de bajo costo para aumentar la eficiencia en la erogacin de recursos pblicos para la educacin al mejorar los resultados educativos. La gestin basada en la escuela es una intervencin por el lado de la oferta que pone la autoridad en manos de los usuarios finales del servicio: los maestros de las escuelas, los padres de familia y la comunidad local. Estas partes locales interesadas tienen entonces la libertad de modificar la gestin escolar y la toma de decisiones de manera que reflejen los intereses y las necesidades locales. Lo anterior puede, con el tiempo, dar como resultado un entorno didctico mejor y ms propicio para los estudiantes y, por consiguiente, mejores resultados acadmicos. Dos evaluaciones realizadas como parte de este estudio arrojaron algunas apreciaciones sobre los efectos de los programas mexicanos de GBE. En Mxico, dos programas se basan en diferente medida en el concepto de la gestin basada en la escuela. El componente de apoyo a la gestin escolar del programa de educacin compensatoria de Mxico (Apoyo a la Gestin Escolar, AGE), se dise para fomentar la colaboracin entre la escuela y los padres de familia. Aunque el AGE tiene facultades limitadas, ha sido eficaz para mejorar los resultados escolares. El Programa Escuelas de Calidad (PEC) de Mxico, una forma ms desarrollada de GBE, tambin alienta a las organizaciones de padres de familia a participar ms en las escuelas, ha sido muy transparente y ha constituido un factor disuasivo eficaz en contra de la corrupcin leve. Asimismo, se observ que este programa fomenta que las partes locales interesadas sean propietarios en una mayor proporcin de las escuelas. Apoderar a la comunidad escolar En el concepto de la gestin basada en la escuela, se transfiere la responsabilidad y la autoridad respecto de la toma de decisiones sobre el funcionamiento de la escuela a los directores, maestros, padres de familia, estudiantes (algunas veces) y otros integrantes de la comunidad escolar. Sin embargo, estas partes interesadas a nivel de escuela deben ajustarse a un conjunto de polticas definidas centralmente o actuar con base en dichas polticas (Caldwell 2005). Los programas de gestin basada en la escuela se presentan en muchas formas diferentes, tanto en lo que se refiere a quin tiene la facultad para tomar decisiones como el grado de toma de decisiones que se transfiere a la escuela (Shapiro y Skoufias 2005). Si bien algunos programas transfieren autoridad slo a los directores o maestros, otros fomentan o requieren la participacin de los padres de familia y la comunidad, con frecuencia a travs de comits escolares (algunas veces conocidos como consejos escolares). En trminos generales, los programas de GBE

24

transfieren autoridad respecto de una o ms de las siguientes actividades: asignacin del presupuesto, contratacin y despido de maestros y otro personal de la escuela, formulacin de currculos, adquisicin de libros de textos y otro material educativo, mejoras en la infraestructura, establecimiento del calendario escolar para satisfacer las necesidades especficas de la comunidad local y el monitoreo y la evaluacin del desempeo de los maestros y los resultados del aprendizaje de los estudiantes. De igual manera, la gestin basada en la escuela puede incluir la facultad para formular planes de desarrollo escolar, administrar subsidios escolares y en algunos casos difundir los resultados acadmicos de los estudiantes. Los objetivos de estos programas son diferentes, pero por lo general incluyen: (i) aumentar la participacin de los padres de familia y las comunidades en las escuelas, (ii) apoderar a los directores y maestros, (iii) construir la capacidad a nivel local para desempear las funciones transferidas y, tal vez ms importante, (iv) perfeccionar la calidad e incrementar la eficiencia de la instruccin, elevando as los niveles de rendimiento de los estudiantes (Shapiro y Skoufias 2005). Los partidarios de la gestin basada en la escuela afirman que la misma mejora los resultados educativos por varios motivos. Primero, hace ms responsables a los directores y maestros ante los estudiantes, padres de familia y maestros, lo que puede mejorar enormemente la calidad de los servicios que prestan y as mejorar los resultados. Segundo, permite a los responsables locales de la toma de decisiones determinar la mezcla adecuada de insumos y polticas acordes con la realidad y las necesidades del lugar. Los programas de GBE empezaron en los Estados Unidos, el Reino Unido, Australia y Canad, y desde entonces se han puesto en prctica o se estn desarrollando en varios pases, incluidos Hong Kong (China), Indonesia, El Salvador, Nicaragua, Kenya, la Repblica Kyrgyz, Nepal y Paraguay. Los programas varan en funcin del grado de toma de decisiones que se transfiere al nivel local, desde una autonoma limitada (como en el caso del PEC de Mxico) hasta programas ms ambiciosos que permiten a los padres de familia contratar y despedir a maestros (como en el programa Educo de El Salvador), as como programas que dan a las escuelas control sobre recursos considerables (como en Chicago). En los Pases Bajos, el sistema educativo de gestin basada en la escuela ha fomentado la gestin privada y comunitaria de las escuelas, y el Reino Unido est a punto de adoptar una propuesta que permite a los padres de familia mismos crear escuelas, lo cual es similar a lo que ya existe en Dinamarca y los Pases Bajos. Estudios realizados sobre programas de gestin basada en la escuela han arrojado datos mixtos sobre el impacto de dichos programas. El programa Educo de El Salvador asigna a las asociaciones de padres de familia la responsabilidad de contratar, supervisar y despedir a maestros. Adicionalmente, se capacita a los padres de familia en gestin escolar y en cmo ayudar a sus hijos con su tarea escolar. A pesar de la rpida expansin de las escuelas Educo, la calidad de su instruccin es tan buena como la de las escuelas tradicionales. De hecho, se ha mencionado la participacin de los padres de familia como el motivo principal del xito de Educo (Jimenez y Sawada 1999). El Programa de Escuelas Autnomas de Nicaragua confiere a los consejos escolares, integrados por maestros, estudiantes y padres de familia con una mayora de votos, la facultad para determinar cmo se asignan los recursos escolares y para contratar y despedir a directores, un privilegio que pocos consejos escolares en otros pases de Amrica Latina disfrutan. Dos evaluaciones concluyeron que entre mayor sea el nmero de decisiones

25

tomadas a nivel de escuela, son mejores los puntajes en las pruebas de la escuela (King y Ozler 1998; Ozler 2001). Sin embargo, varias evaluaciones de programas de GBE de los Estados Unidos han encontrado indicios de tasas ms bajas de desercin y suspensin de estudiantes, pero ningn efecto sobre los puntajes en las pruebas (Collins y Hanson 1991; Taylor y Bogotch 1992; South 1991). La gestin basada en la escuela tiene el potencial de lograr que los padres de familia aporten su tiempo y otros recursos en especie a las escuelas de sus hijos. Adems, puede fomentar el uso eficaz de recursos fiscales y reales ya que las partes locales interesadas en las escuelas saben mejor dnde existe una necesidad real de recursos y el mejor uso para los mismos. Como resultado, es probable que mejore la calidad de la instruccin y que el clima escolar sea ms cordial ya que la mayor parte de la comunidad participa en la gestin de la escuela. Esta combinacin de una mejor calidad de instruccin y un mejor clima escolar reduce las tasas de repeticin y desercin y, con el tiempo, perfecciona los resultados del aprendizaje. Los costos de los programas de gestin basada en la escuela incluyen: el pago del tiempo dedicado por los integrantes de los comits a sus funciones, ms trabajo para los maestros y directores quienes deben administrar los recursos adicionales y los costos de oportunidad incurridos por los padres de familia de escasos recursos quien toman tiempo de su trabajo para participar en los comits escolares. Apoyo a la Gestin Escolar (AGE) Como se expone en el captulo anterior, el programa de educacin compensatoria administrado por la SEP y puesto en prctica por el CONAFE est apoyado por una serie de proyectos conocidos como el PAREIB (Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica o Programa para Reducir las Desventajas Educativas en Educacin Inicial y Bsica). Uno de los componentes del PAREIB, el Apoyo a la Gestin Escolar (AGE), aporta subsidios para la gestin escolar a las asociaciones de padres de familia (APFs) para que sean erogados en los objetivos educativos dispuestos por dichas asociaciones (aunque se limitan a obras civiles pequeas y mejoras en la infraestructura) con el fin de aumentar su participacin en la gestin escolar. Se trata de subsidios anuales (transferidos trimestralmente a las cuentas de las escuelas) que oscilan entre $500 y $700 al ao dependiendo del tamao de la escuela. Se capacita tambin a los padres de familia en la gestin de estos recursos escolares transferidos a las APFs, en habilidades participatorias para aumentar su participacin en actividades escolares, y en las formas en las cuales pueden ayudar a mejorar el rendimiento en aprendizaje de los estudiantes. El AGE se introdujo a mediados de la dcada de 1990 y para 2005, el 46 por ciento de las escuelas primarias de Mxico contaban con dicho apoyo (Grfica 10).

26

Grfica 10: Nmero de escuelas con Apoyo a la Gestin Escolar

50000 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1996

Primaria

Pre-escolar

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: SEP/CONAFE

Entre otras cosas, no se permite a los consejos escolares erogar recursos en sueldos y salarios para maestros. La mayor parte de los recursos econmicos se gasta en infraestructura. A diferencia de los Estados Unidos, los consejos escolares en Mxico han jugado, hasta ahora, un papel menor en la toma de decisiones escolares y actividades generales, y su participacin en la gestin de los recursos econmicos ha sido prcticamente inexistente. De hecho, el AGE tiene facultades limitadas si se comparan con las facultades de los consejos similares de gestin basada en la escuela de otros pases (Tabla 7). El AGE incrementa la autonoma escolar aumentando la participacin de los directores de escuela, maestros y asociaciones de padres de familia en la gestin de las escuelas. A cambio de la autonoma respecto de la forma en la que se erogan los subsidios, los padres de familia deben comprometerse a participar ms en los asuntos escolares y asistir a las sesiones de capacitacin ofrecidas por las autoridades educativas estatales. Los padres de familia, directores de escuela y maestros planean las actividades. De acuerdo con la retroinformacin recibida de los beneficiarios, el AGE ha aumentado la participacin de los padres de familia en las actividades relacionadas con la escuela, mejorado las relaciones entre los padres de familia y los maestros (lo que significa que es ms probable que los padres de familia estn enterados del papel que juegan los maestros en la instruccin de sus hijos) y aumentado la medida en la cual los padres de familia estn informados sobre el desempeo de sus hijos en la escuela y es ms probable que insistan en que sus hijos cumplan con sus obligaciones acadmicas como la tarea escolar (Banco Mundial 2000). Por otra parte, los programas gubernamentales recientes como el PEC tambin alientan a las organizaciones de padres de familia a participar ms en las escuelas. Varios estudios y evaluaciones anteriores han analizado la eficacia del programa, algunos de ellos con o sin grupos de control, y generalmente han concluido que el programa ha mejorado los resultados educativos a corto plazo. Los padres de familia y los maestros en las escuelas con Apoyo a la Gestin Escolar en Tabasco manifestaron en entrevistas que este programa ha ayudado a reducir las ausencias de los maestros y a actualizar la infraestructura de las escuelas (Banco Mundial 2000). Con base en una encuesta muestra de escuelas con AGE y sin AGE en 27

cinco estados, dicho programa ha aumentado la participacin de los padres de familia en las actividades relacionadas con la escuela de un 45 a un 67 por ciento (Macas y Manzano 1999). Adems, el 88 por ciento de los padres de familia en escuelas con AGE monitorean la asistencia de los maestros, comparado con el 58 por ciento de los padres de familia en escuelas sin AGE. Asimismo, es ms probable que los padres de familia de escuelas con AGE supervisen el desempeo de sus hijos en la escuela y se aseguren de que hagan su tarea escolar.

28

Tabla 7: Programas de gestin basada en la escuela seleccionados alrededor del mundo Programa AGE Mxico Tabla 1: Programas de gestin basada en la escuela seleccionados alrededor del mundo Educo Escuelas PEC Chicago, Kentucky, Monroe Victoria, Dinamarca Pases Bajos El Autnomas de Mxico EUA EUA County, FL, Australia Salvador Nicaragua EUA N/A $9,067 por N/A (el 10% El 75-80 por $5,000 por N/A $66 por $15,000 $37,000 por $5,304 por escuela estudiante del escuela estudiante por ciento de los estudiante (a presupuesto se escuela nivel de gastos asigna a los municipales en secundaria) las escuelas comits pblicas escolares) S S S S S S S S S S No No No No S No S No No No No No No S S S S S S S S S S (a nivel de distrito) S S S S No S No S No S

Recursos

Utilizan recursos para libros e infraestructura Disean programas de capacitacin magisterial Contratan a maestros Definen los salarios de los maestros Disean los currculos

Fuente: Recopilado por personal del Banco Mundial

29

Como se comenta en el captulo anterior, los programas de educacin compensatoria por si solos no tienen un impacto significativo sobre los resultados de los estudiantes despus de controlar por Oportunidades (Gertler y otros 2006). Sin embargo, cuando los autores analizaron el efecto de los diferentes componentes del programa por separado, dedujeron que es probable que contine el impacto positivo de apoderar a las asociaciones de padres de familia (AGE) sobre los resultados educativos despus de controlar por Oportunidades. Lo anterior sugiere que las intervenciones por el lado de la oferta podran reorientarse a la participacin de los padres de familia y la rendicin de cuentas de las escuelas en lugar de focalizarse en la aportacin centralizada de insumos. La Grfica 11 muestra la disminucin porcentual promedio estimada en las tasas de reprobacin, repeticin de grados y desercin en el ao que se ha registrado como resultado de las intervenciones del AGE y Oportunidades.
Grfica 11: Efecto del Apoyo a la Gestin Escolar y Oportunidades sobre los resultados intermedios de instruccin
Efecto porcentual estimado sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin Submuestra de todas las escuelas rurales generales
0.00

-2.00

Porcentaje en tasas de decrecimiento

-4.00

-6.00

-8.00 Reprobacin

Repeticin

-10.00 Desercin en el mismo ao

Resultados Educativos
-12.00

AGEs

Oportunidades

Fuente: Gertler y otros 2006

Para abordar las inquietudes respecto de algn sesgo en la colocacin en algn programa, se analiz tambin una submuestra de las escuelas que recibieron los beneficios del AGE y materiales y capacitacin magisterial de 1998 a 2001. Si las escuelas con el mejor desempeo haban recibido primero todas las intervenciones del CONAFE, entonces los efectos estimados seran mayores en esa muestra limitada de escuelas. Dicho anlisis mostr que los estimados del AGE y los coeficientes de los materiales escolares eran aproximadamente el doble del tamao de aquellos que arroj la submuestra no limitada. Lo anterior plantea la inquietud razonable de que con el tiempo pueda desaparecer el efecto positivo del AGE al incorporarse al programa las 30

escuelas con peor desempeo (menos motivadas). Probablemente en anticipacin del surgimiento de dicho patrn, el CONAFE estableci un nuevo componente llamado CAPAGE (Capacitacin para el Apoyo a la Gestin Escolar) para orientar a los padres de familia sobre cmo administrar los recursos que reciben las escuelas a travs del AGE. Aunque el foco principal del estudio fueron los indicadores intermedios de calidad escolar (tasas de reprobacin, repeticin y desercin) y varios insumos compensatorios (capacitacin magisterial y materiales), sus resultados son slidos. Los estimados diferencia en diferencia de los autores demostraron que reducir los costos de oportunidad de la instruccin y aumentar la participacin de los padres de familia a nivel de escuela primaria son medios eficaces para mejorar los resultados educativos. El AGE ha tenido un impacto positivo, como se mostr en valoraciones cualitativas anteriores, as como en Gertler y otros (2006). Adems, el AGE apodera a los padres de familia y su mayor participacin en las escuelas de sus hijos los motiva a ellos y a los maestros a concentrarse en los estudiantes ms dbiles. Sin embargo, en evaluaciones futuras del AGE se podran analizar las diferencias en los puntajes en las pruebas de las escuelas con y sin AGE una vez que se encuentren disponibles los datos correspondientes. El AGE constituye una intervencin muy eficaz en funcin de los costos. Mientras que el costo global por estudiante en el programa de educacin compensatoria es de $50, el AGE es un componente mucho menos costoso. Los grupos de padres de familia en cada escuela participante reciben un total de $500 y $700 al ao dependiendo del tamao de la escuela. Ms de 45,000 escuelas y ms de 4.5 millones de estudiantes participan en el AGE. El costo total de los subsidios escolares del AGE es del orden de $26 millones al ao; aplicado a 4.4 millones de estudiantes, el costo anual por estudiante asciende a $5.86. Oportunidades, que tambin es muy eficaz y produce otros beneficios importantes (como mejorar la salud y la nutricin, as como reducir la pobreza), paga a cada estudiante beneficiario a nivel de escuela primaria entre $100 y $200 dependiendo del grado en el que se encuentren. Programa Escuelas de Calidad (PEC) El gobierno federal de Mxico cre el Programa Escuelas de Calidad (PEC) en 2001 con los objetivos de ampliar la autonoma escolar y mejorar los resultados del aprendizaje en las escuelas preescolares, primarias y secundarias del pas. Los pasos para que una escuela participe en el PEC son cuatro (Shapiro y Skoufias 2005). Primero, el personal y los padres de familia de la escuela formulan un plan de mejoras para la misma. Segundo, la escuela recibe un subsidio de cinco aos para llevar a cabo las actividades que se describen en el plan escolar. Durante los primeros cuatro aos, el PEC requiere que la escuela erogue el 80 por ciento de su subsidio en materiales, infraestructura y otros materiales fsicos. El ltimo ao, la escuela debe gastar slo el 50 por ciento del subsidio en dichos bienes y gran parte del resto, en capacitacin y desarrollo de los maestros. Las escuelas que ingresaron al programa el primer ao recibieron subsidios por $15,000, aunque se ha reducido el tamao del subsidio desde entonces. Tercero, en el PEC las asociaciones de padres de familia participan en la ejecucin de los planes escolares, la adquisicin de materiales y la puesta en prctica de los planes. Cuarto, se capacita a los directores de las escuelas en gestin escolar; en Mxico, dichos directores no cuentan con una capacitacin formal ms all de su capacitacin inicial como maestros. Todas las escuelas primarias de Mxico pueden participar en el PEC, pero se supone que se da prioridad a las escuelas desfavorecidas, siempre y cuando puedan presentar un plan aceptable. Para identificar las escuelas desfavorecidas, el PEC utiliza un ndice de pobreza 31

elaborado por el programa Oportunidades y la Comisin Nacional de Poblacin (CONAPO) de Mxico. Para identificar las escuelas urbanas, el PEC utiliza datos del censo del ao 2000 para seleccionar localidades con ms de 15,000 habitantes. Durante el ciclo escolar 2001-02, se inscribieron 2,200 escuelas en el PEC. En 2004, el 10 por ciento de todas las escuelas primarias de Mxico recibi apoyo del PEC (20,600 escuelas). Los costos del PEC son relativamente bajos: alrededor de $8,400 por escuela y $37 por estudiante. Se han realizado varias evaluaciones cualitativas del PEC para valorar el impacto del mismo. Loera (2005) utiliza una muestra de 473 escuelas que participan en el PEC (21.5 por ciento de todas las escuelas participantes en Mxico) en 31 estados. Por lo general, encontr aumentos positivos pero no estadsticamente importantes en los puntajes en las pruebas slo uno o dos aos despus de que se lanz el programa, y los mayores avances se observaron en las escuelas con los estudiantes ms pobres, lo que sugiere que el programa puede estar ayudando a aumentar la equidad educativa. Es importante ser cauteloso al interpretar dichos resultados debido a que en la evaluacin no se us un diseo aleatorio, no se cont con un grupo de control (la participacin en el programa es voluntaria) y no se intent capturar las tendencias anteriores al programa. Asimismo, la identificacin resulta muy difcil y los datos disponibles no permiten a los analistas atribuir las mejoras directamente al programa. Por ejemplo, puede ser que las escuelas cuyos resultados mejoraron durante los primeros tres aos hayan empezado ya a mejorar antes de que se pusiera en prctica el programa. En cambio, es posible que aquellas escuelas que no mejoraron hayan estado registrando una disminucin en resultados, lo que tal vez las haya conducido a participar en el programa, y no es razonable esperar que dichas escuelas cambien la situacin completamente en slo tres aos. Se presenta un resumen de los datos cualitativos en la Tabla 8. Sin embargo, existen algunos indicios de que el programa ha tenido un impacto sobre el clima y los procesos escolares. Loera (2005) analiz tambin los cambios en 23 variables que miden la gestin, las prcticas magisteriales, la participacin social, la eficiencia externa y el rendimiento educativo en las escuelas. Ms de la mitad de las variables, como la capacidad del director de la escuela para transformar la comunidad escolar y si los maestros incluyen en sus clases componentes que tomen en cuenta la diversidad de sus estudiantes, presentaron aumentos positivos y estadsticamente significativos durante los tres primeros aos del programa. Entre los factores que influyeron de manera positiva en los resultados se encuentran los siguientes: mejoras en la infraestructura y seguridad escolares, altas expectativas de los maestros de que sus estudiantes tengan un buen desempeo, la disponibilidad de cultura en el hogar, apoyo didctico para los maestros y un entorno participativo de aprendizaje. Estas conclusiones apoyan los resultados de la Fase I del Estudio Programtico sobre Educacin en cuanto a que un buen clima escolar se asocia de manera positiva con mejores resultados acadmicos. Si bien no existen datos similares sobre las escuelas que no participan en el PEC, lo anterior demuestra que las que s participan en el programa estn mejorando el clima escolar y aumentando la participacin de los padres de familia. Se han identificado otros beneficios del PEC. Santizo y Cabrero (2004) estudiaron el efecto del programa sobre la participacin de los padres de familia y la comunidad, la transparencia y la rendicin de cuentas. Los autores entrevistaron a integrantes de los consejos escolares (directores, maestros y padres de familia) y a administradores y supervisores de 25 escuelas. Dichas escuelas estaban ubicadas en tres estados que haban presentado un desempeo que cumpla con las expectativas del programa y dos estados cuyo desempeo no cumpla con 32

dichas expectativas. Los autores concluyeron que todas menos tres de las escuelas tenan niveles bajos de participacin de los padres de familia y la comunidad, el grado en el cual todas las partes interesadas participan en los consejos escolares, y la capacidad de la comunidad escolar para formular y ejecutar proyectos, as como determinar la asignacin de recursos. Los autores atribuyeron esta participacin limitada a la apata de los padres de familia y/o factores socioeconmicos que les impiden participar en actividades escolares y a la carga adicional que se asigna a los maestros adems de su volumen normal de trabajo. A pesar de esta participacin limitada, Santizo y Cabrero (2004) dedujeron que la participacin de los padres de familia en las escuelas conduce a una mayor rendicin de cuentas y transparencia, lo cual los autores atribuyeron a los reglamentos que disponen que los consejos escolares deben informar a la comunidad escolar sobre sus actividades, independientemente del grado de participacin de los padres de familia y miembros de la comunidad. Slo cinco escuelas tuvieron un desempeo por debajo de las expectativas del programa, mientras que la mayora tuvo un desempeo acorde con dichas expectativas o por arriba de ellas. Las escuelas que se consider presentaron el mejor desempeo se caracterizaron por una mayor participacin de los padres de familia, consejos escolares eficientes y niveles altos de colaboracin entre el personal y los padres de familia en la ejecucin de los proyectos escolares. Utilizando un panel de 74,700 escuelas y un apareamiento por propensin (propensity score matching) para crear un grupo de control, Shapiro and Skoufias (2005) estimaron un modelo diferencia en diferencia para examinar el impacto del PEC sobre los resultados escolares como las tasas de desercin, reprobacin y repeticin. Concluyeron que la participacin en el PEC reduce significativamente las tasas de desercin en 0.22 puntos porcentuales, las tasas de reprobacin en 0.20 puntos porcentuales y las tasas de repeticin en 0.28 puntos porcentuales. Estos estimados no eran sensibles al hecho de si la participacin de una escuela en el PEC se meda como el haber recibido subsidios del PEC durante los tres aos escolares cubiertos por el estudio o durante slo uno de dichos aos.Si bien los estimados eran sensibles al mtodo utilizado, el apareamiento por propensin (propensity score matching) preferido con la diferencia en diferencia arriba mencionada presenta un sesgo menor que otros mtodos utilizados por los autores. Por ejemplo, los estimados transversales y las diferencias de antes y despus basados en un anlisis de regresin resultan engaosos. Los efectos son generalmente insignificativos o mucho menos importantes cuando se utilizan estos mtodos inferiores. La confiabilidad de los estimados de la eficacia del programa depende de manera crtica de la validez de la hiptesis en el sentido de que ser seleccionado para el programa depende de variables observables y variables no observables no variantes en el tiempo. El mejor mtodo es el apareamiento diferencias en diferencias. Si bien es mejor que simples comparaciones de antes y despus y comparaciones transversales, hace caso omiso de factores no observables que cambian a lo largo del tiempo en las escuelas que participan en el PEC y en las que no participan en dicho programa. La medida en la cual dichos factores producen estimados sesgados del impacto del programa es algo que puede slo puede determinarse aplicando mtodos experimentales a la evaluacin del PEC y de cualquier otro programa de gestin basado en la escuela.

33

Tabla 8: Beneficios de la gestin basada en la escuela: datos de Mxico Beneficio supuesto Participacin Clima escolar Solidez de los datos AGE PEC ++ + + Brechas en conocimientos Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC Se requiere una evaluacin basada en el saln de clases del AGE (por parte del CONAFE) Se requiere un estudio del AGE (por parte del CONAFE); una evaluacin prospectiva del PEC Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC, del AGE Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC Se requiere una evaluacin prospectiva del PEC

Satisfaccin de los padres de familia Transparencia Menos repeticin Menos desercin Tasas mayores de transicin Puntajes ms altos en las pruebas Eficacia en funcin de los costos Sostenibilidad + S* S*

++ S* S* S*

+ +++ Muy probable + Probable

El PEC mejora el clima escolar (Loera 2005; Shapiro y Skoufias 2005), lo cual se ha demostrado se asocia de manera positiva con las mejoras en los resultados de las evaluaciones (Banco Mundial 2005a). Esta conclusin se basa en los resultados de una comparacin reflexiva de las escuelas participantes en el PEC de 2002 a 2004 con base en entrevistas con estudiantes de 505 escuelas participantes en dicho programa. Sin embargo, los resultados no permiten atribuir algn cambio al PEC. No se encuentran disponibles dichos datos respecto de las escuelas que no participan en el PEC. En conjunto, los estudiantes refirieron que haban mejorado la infraestructura y seguridad escolares, que el grado de participacin de los directores de las escuelas no haba cambiado, que haba aumentado la participacin de los padres de familia en las escuelas y la tarea escolar, que haban mejorado algunas prcticas didcticas mientras que otras no haban cambiado y que haban aumentado las expectativas de los padres de familia y los estudiantes en cuanto a que los estudiantes terminaran la educacin superior. Los estudiantes comentaron tambin que reciban ms apoyo educativo de sus padres y clases de tutora en casa. Sin embargo, no vean cambios en la calidad o las prcticas de los maestros. Es importante sealar que esta evaluacin slo cubri los primeros tres aos del PEC. Dado el impacto positivo de este programa para mejorar el clima escolar y reducir las tasas de desercin, repeticin y reprobacin tan eficazmente como el AGE, que ha existido durante 10 aos, se necesitar tiempo para ver cualesquiera cambios significativos en los resultados educativos a largo plazo. Adicionalmente, tal vez se presenten efectos indirectos del programa. En vista de que actualmente el PEC aporta recursos a una de cada diez escuelas y a un nmero mayor de escuelas en zonas urbanas, es posible que el programa genere cambios en escuelas que no participan en el mismo. Por ejemplo, los maestros y directores que se cambien de escuelas que participan en el PEC a escuelas que no participan en dicho programa pueden llevar consigo conocimientos y capacitacin a la nueva escuela. De igual manera, a travs de contactos 34

informales y reuniones formales entre escuelas se pueden transferir algunos beneficios de escuelas participantes en el PEC a escuelas que no participan en el programa. El PEC es tambin el nico programa educativo en Mxico, adems del AGE, que administra recursos o toma decisiones a nivel de escuela y no a nivel federal. Es posible que el xito del PEC aliente a los responsables de formular las polticas a extender las polticas de descentralizacin a nivel de escuela para que las escuelas puedan decidir sobre su propia gestin. Conclusiones La gestin basada en la escuela fomenta la participacin social y mejora el clima escolar. Estudios a lo largo del tiempo, valoraciones cualitativas y evaluaciones rigurosas de impacto han mostrado que este tipo de iniciativas pueden tambin a la larga mejorar los resultados educativos. El Programa de Apoyo a la Gestin Escolar (AGE), un componente del programa de educacin compensatoria del CONAFE, es una forma limitada de gestin basada en la escuela y se ha demostrado que mejora sustancialmente los resultados educativos. Dichos efectos continan incluso despus de controlar por Oportunidades, lo que sugiere que aumentar la participacin de los padres de familia en las escuelas puede tener un impacto positivo sobre los resultados acadmicos. Lo anterior est confirmado por datos en el sentido de que el PEC (una forma ms desarrollada de gestin basada en la escuela que el AGE que requiere la participacin de los padres de familia) ha reducido de manera importante las tasas de desercin, repeticin y reprobacin. Adicionalmente, ha mejorado el clima escolar al incrementar la participacin de los padres de familia en las escuelas de sus hijos y su satisfaccin con las mismas, lo cual puede correlacionarse con mejoras en los puntajes en las pruebas como se mostr en la Fase 1 (a pesar de que no se cuenta con informacin sobre las escuelas que no participan en el PEC) De igual manera, se ha demostrado que el PEC es un programa transparente; el Instituto Internacional de Planeacin Educativa [IIEP por sus siglas en ingls] estima que ha disminuido la corrupcin leve en las escuelas mexicanas como resultado de la puesta en prctica del PEC. Las escuelas, los municipios, el sector privado, la sociedad civil y los estados participantes han mostrado un slido sentido de posesin del programa. Se trata tambin de un programa muy eficiente: slo el 5 por ciento de los recursos se eroga en gastos generales y no hay restricciones en cuanto a ejercicios (econmicos).

35

Captulo 4: Informacin, Evaluacin y Rendicin de Cuentas de los Resultados

La capacidad para mejorar la calidad del sistema educativo de Mxico en el futuro, entonces, tendr mucho que ver con la calidad del liderazgo estatal y el compromiso de cambiar Grindle 2004: 312

Existen cada vez mayores indicios de que el uso de valoraciones, referencias, sistemas de rendicin de cuentas y evaluaciones que aumenten la rendicin de cuentas a nivel de escuela puede mejorar los resultados acadmicos. En otras palabras, s tiene importancia cmo se disean los sistemas y los procedimientos. Los sistemas de informacin eficientes permiten tambin a las autoridades administrar el sistema educativo, lo cual no es posible sin una medicin adecuada. Los planes de desarrollo son ineficaces sin la metodologa mtrica correcta para seguir la trayectoria del desempeo de los estudiantes, las escuelas y las intervenciones. Las autoridades educativas necesitan saber qu factores requieren medicin, y tienen que comprender las diferencias entre las mediciones, la metodologa mtrica (los criterios ideales de medicin) y las referencias (los criterios con base en cual se mide todo lo dems). Es necesario monitorear y evaluar los resultados educativos y llevar a cabo evaluaciones de impacto de las intervenciones, para lo cual se requieren datos de buena calidad y oportunos. Dichos datos deben estar actualizados y disponibles para el pblico. En el sistema descentralizado de Mxico existe una clara funcin para los estados en lo que se refiere a la recopilacin de dichos datos y la realizacin de dichas evaluaciones, y algunos estados han puesto en prctica innovaciones importantes con cierto grado de xito. Establecer referencias Requerir que los estudiantes participen en pruebas internacionales de rendimiento ha ayudado a un gran nmero de pases a mejorar la calidad de sus sistemas educativos (Banco Mundial 2005a). Si bien Mxico est logrando avances en este sentido, puede justificarse un establecimiento ms agresivo de referencias, una difusin ms amplia de los resultados y el uso de stos ltimos para disear las polticas e intervenciones. Mxico ha mostrado iniciativa y perseverancia en su participacin en los exmenes internacionales de aprendizaje estudiantil. Si bien muchos pases han abandonado las evaluaciones internacionales cuando en su opinin los resultados han sido decepcionantes, Mxico no slo permaneci en el PISA despus de la ronda inicial del ao 2000, sino que ampli la muestra en 2003, hacindola representativa a nivel de estado y por tipo de escuela secundaria. En 2004, Mxico difundi los resultados completos del PISA 2000 y 2003 en uno de los pocos informes nacionales elaborados por un pas en desarrollo que se hayan publicado (Vidal y Daz 2004). Por otra parte, Mxico ya logr una matrcula universal a nivel de escuela primaria, de tal manera que como parte de su objetivos del milenio y otros (Tabla 9), el gobierno ha fijado la meta de perfeccionar la calidad de la educacin para el ao 2015, utilizando el PISA como medicin (Gabinete de Desarrollo Humano y Social 2005).

36

Tabla 9: Metas educativas de Mxico ms all de los objetivos del milenio

Objetivo del Milenio Matrcula primaria universal Eficiencia terminal primaria Nuevo objetivo: calidad Porcentaje de estudiantes de primaria que deben alcanzar por lo menos un nivel 1 en las evaluaciones de lectura y matemticas en PISA Porcentaje de estudiantes de secundaria que deben alcanzar por lo menos un nivel 2 en las evaluaciones de lectura y matemticas en PISA

Meta 100% 100% 80%

Actual 99.4 (2003) 89.3 (2003) a

Fecha de logro 2015 2015 2015

80%

2015

a. En 2003, 63 por ciento y 74 por ciento de los estudiantes de 15 aos (estudiantes de secundaria) alcanzan el nivel 1 en matemticas y lectura; 34 por ciento y 48 por ciento alcanzan el nivel 2 en matemticas y lectura Fuente: Gabinete de Desarrollo Humano y Social 2005

Utilizar los resultados del PISA como referencia permite a los pases no slo comparar sus resultados los unos con los otros, sino tambin utilizar los datos para analizar inversiones y programas clave. Pases como Alemania que se alarmaron por su primera ronda de resultados, modificaron algunos programas clave. Dado que los sistemas educativos, como las economas, se encuentran en un mercado global y se considera que la calidad de la fuerza laboral educada es vital para el xito de una economa, el establecimiento de referencias sobre calidad es actualmente ms importante que nunca. Los estndares estudiantiles principales de la educacin bsica se utilizan a nivel nacional en Mxico para medir el desempeo del sistema nacional de escuelas (la Tabla 10 incluye algunos de los estndares disponibles). El acceso del pblico a los resultados de los estndares se ha convertido en la base del sistema de rendicin de cuentas en Mxico. Recientemente, un gran nmero de instituciones ha realizado un esfuerzo significativo para hacer pblica ms informacin. Por ejemplo, el INEE ha presentado publicaciones sobre los estndares nacionales estudiantiles. Adems, dicho instituto public un informe (INEE 2005c) sobre el PISA 2003 para informar a los maestros respecto del papel que desempean las valoraciones y la importancia de utilizar los resultados para perfeccionar la calidad de la instruccin. En la ciudad de Mxico, hay varias fuentes de datos, tanto pblicas como privadas, sobre los resultados escolares (por ejemplo: www.ssedf.sep.gof.mx/sime2005/index.jsp; www.ifie.edu.mx/SIME/SIME1.htm; www.ceneval.edu.mx), lo que demuestra que existe una gran demanda de informacin por parte del pblico. Se ejerce cada vez mayor presin sobre las autoridades educativas para que difundan los resultados a nivel de escuela, como se reconoci durante una reciente reunin de ministros de educacin sobre Educacin para Todos, en Monterrey, Mxico en febrero de 2006.

37

Tabla 10: Estndares Estudiantiles en Mxico Estndares Nacionales EXCALE Carrera Magisterial IDANIS EXANI PISA TIMSS LLECE Aos 1998-2005 200519931986-2005 1994-2005 2000, 20031995 1997, Instrumento Evaluacin de los estudiantes Evaluacin de los estudiantes Evaluacin de los maestros Examen de ingreso a la escuela secundaria Ingreso al bachillerato Evaluacin internacional Evaluacin internacional Evaluacin regional Grados (aos) evaluados 3o-9o (vara por ao) 6o, 9o 3o, 6o, 7o, 8o, 9o Al final del 6o grado Al final del 9o grado En su mayor parte el 9o grado 3o, 4o, 7o, 8o 3o, 4o

Rendicin de cuentas en un sistema federal Mxico tiene pensado publicar y difundir los resultados logrados en un examen nacional presentado por todas las escuelas del pas, como anunci recientemente la Secretara de Educacin Pblica (La Reforma 2006). El examen de que se trata ser presentado por todos los estudiantes de tercero a sexto grado de primaria y todos los estudiantes del tercer ao de educacin secundaria de primer ciclo. Los estados tienen un papel que desempear para aumentar la rendicin de cuentas. Los estados con el mejor desempeo estn haciendo buen uso de los resultados escolares a fin impulsar reformas y medir el avance hacia mejores resultados acadmicos. Dichos estados han adoptado tambin exmenes a nivel de estado, han descentralizado el proceso de toma de decisiones depositndolo en las escuelas o comunidades, y tienen una funcin muy activa para lograr que la sociedad civil y los sindicatos magisteriales acepten sus reformas. Si bien son muy importantes sistemas slidos de rendicin de cuentas a nivel de estado en un sistema federal como el de Mxico, existe tambin la necesidad de un sistema de estndares nacionales establecido, confiable y oportuno. En los Estados Unidos, la National Assessment of Educational Progress [NAEP por sus siglas en ingls] [evaluacin nacional de los avances en materia de educacin], conocida como la Nations Report Card [libreta de calificaciones del pas], es la nica valoracin representativa a nivel nacional y continua de los conocimientos y aptitudes de los estudiantes en varias asignaturas (vase el Anexo 3 para mayor informacin). La NAEP no publica los puntajes de estudiantes o escuelas individuales. Ms bien, presenta resultados por asignatura, experiencia instructiva y entorno escolar respecto de las poblaciones estudiantiles y los grupos dentro de dichas poblaciones. La NAEP es semejante a los Estndares Nacionales (actualmente EXCALE) de Mxico, que tambin se basan en muestras. En los Estados Unidos, muchos de los estados tienen igualmente sus propios sistemas de exmenes, que deben presentar todos los estudiantes del estado y cubrir cierto nmero de grados y asignaturas. De manera ms importante, estos sistemas de valoracin son muy eficaces en funcin de los costos (Hoxby 2002). En promedio, la NAEP cuesta 85 centavos por alumno y el presupuesto total asciende a $40 millones, mientras que los sistemas de rendicin de cuentas estatales oscilan entre $1.79 (Carolina del Sur) y $34.02 (Delaware) por alumno. Dichos costos son mucho menores que un 1 por ciento del total del gasto educativo por alumno.

38

Desde la descentralizacin de 1992, los estados se han encargado de ofrecer la educacin bsica. Aun cuando la mayor parte de sus recursos educativos provienen del gobierno federal y aunque dicho gobierno mantiene el control de las decisiones sobre la asignacin de los maestros y sus salarios, en la actualidad se cuenta con que los estados asignen recursos, negocien con los maestros y perfeccionen su propio sistema educativo. Algunos estados, particularmente Aguascalientes, al principio, y Colima, de manera ms reciente, han puesto en prctica varias iniciativas importantes diseadas para mejorar los resultados. Los resultados acadmicos en estos dos estados han mejorado a lo largo del tiempo (vase el Cuadro 1 en el Captulo 1). Sin embargo, en qu medida contribuyeron a las mejoras logradas las acciones de dichos estados y de manera ms especfica, sus esfuerzos para aumentar la rendicin de cuentas, o por lo menos qu correlacin existe, de existir alguna, entre las acciones mencionadas y estos resultados? Un modelo de funcin de produccin que utiliza el PISA 2003, presentado en Banco Mundial (2005), mostr que el clima escolar, como valor sustitutivo de las relaciones entre los maestros y los estudiantes, el espritu de trabajo de los maestros y las expectativas de los maestros y los estudiantes, se asocia de manera importante con las mejoras en los resultados del aprendizaje, despus de controlar por otros determinantes. El hecho de que el PISA 2003 sea representativo a nivel de estado permiti aadir ms variables a dicho nivel. El modelo result ser muy slido en cuanto a que el clima escolar y otros determinantes continuaron siendo significativos incluso despus de que se aadieron las variables nuevas (vanse los resultados completos en lvarez y otros 2006). En un nuevo anlisis de los determinantes del aprendizaje realizado para esta nota de poltica, examinamos cmo las autoridades estatales pueden afectar los resultados acadmicos. El modelo modificado control por varias acciones que los estados pueden realizar y han realizado desde 1992 para fomentar la descentralizacin dentro del estado. Estas acciones pueden clasificarse ya sea como descentralizacin administrativa (transferir la supervisin educativa de la capital del estado a los municipios) o descentralizacin pedaggica (permitir que la toma de decisiones vare por localidad; aumentando la capacidad de las escuelas para definir sus propias necesidades de capacitacin; aumentar la capacidad de los supervisores de zona para formular planes de mejoras con las escuelas; e incrementar la capacidad de las oficinas regionales para elaborar programas de mejoras acadmicas con base en los puntajes en las pruebas. Los estados con el mejor desempeo se encuentran en el norte y centro de Mxico, aunque existe una variacin importante incluso en dichas zonas dependiendo de qu polticas se implementan en qu estado. Por ejemplo, los estados que adoptan sistemas de rendicin de cuentas tienden a tener un mejor desempeo que los que no lo hacen (vase la Grfica 12).

39

Grfica 12: Puntajes en las pruebas por estado PISA 2003

Alto puntaje (400 o m s) Puntaje Medio (360 a 399) Bajo Puntaje (320 a 359) Sin datos Los ms altos puntajes son los nicos estados con un proceso completo de rendicin de cuentas, evaluacin y estrategias en intervencin (Colima and Mexico City)

Se ha observado que la existencia de sistemas de rendicin de cuentas tiene un efecto positivo y significativo sobre los resultados del aprendizaje (Banco Mundial 2004a). Varios estados mexicanos no slo participan en importantes estndares estudiantiles nacionales que lleva a cabo el INEE, sino que han puesto en prctica tambin sus propios estndares estudiantiles (como las pruebas de matemticas y lectura) (vanse las columnas de esfuerzo local en la Grfica 13). Algunas de estas pruebas son presentadas por todos los estudiantes en todos los grados y otras por los estudiantes de algunos grados. Otros estados van ms all y utilizan los resultados de sus sistemas de estndares estatales para informar sus polticas (vanse las columnas de difusin en la Grfica 13). Mientras que otros estados difunden los resultados a las escuelas y solicitan retroalimentacin por parte de las mismas (vanse las columnas de retroalimentacin en la Grfica 13). Los estados ms avanzados hacen todo lo anterior y utilizan la retroalimentacin para disear estrategias e intervenciones escolares especficas, y dichos estados son los que tienen los mejores resultados acadmicos (vase la columna de evaluaciones propias en la Grfica 13).
Grfica 13: Tipo de rendicin de cuentas y puntaje en rendimiento en PISA 2003 Matemticas
60

50

40

30

20

10

0 Evaluacion Nacional Esfuerzo Local Bajo (320-360) Difusin Medio (360-400) Retroalimentacin Alto (401 & ,ms) Evaluaciones Estatales

Nota: las barras representan el % de los estados con puntajes por tipo de estndar que utilizan

40

Otra variable que puede tener un impacto sobre los resultados son las organizaciones magisteriales (Hoxby 1996; Woessmann 2003). En Mxico, todas las escuelas pblicas pertenecen a un sindicato. El Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) es un sindicato grande, poderoso y bien organizado. Si bien podra desempear un papel crtico para mejorar la calidad, hasta la fecha sus prioridades han sido incrementar los salarios, la seguridad laboral y la movilidad magisterial, as como ampliar y seleccionar al personal (OCDE 2005b). Algunos analistas afirman que los sindicatos constituyen una barrera a las reformas y a mejoras en el sistema (Ornelas 2004). Realizamos un anlisis de los efectos de los sindicatos magisteriales sobre los resultados acadmicos en el que se control por el impacto de los sindicatos a travs de: (i) su influencia en la asignacin de maestros y (ii) el nivel de conflicto entre los estados y el sindicato. Conflicto puede definirse como el resultado de la falta de alineacin poltica debido a problemas de credibilidad y coordinacin que dificultan las negociaciones. Las alineaciones polticas de confrontacin se asocian algunas veces con una disminucin en el nmero real de das que los maestros se presentan en las aulas, lo cual tiene un efecto negativo indirecto sobre el desempeo estudiantil. Si bien se hubiera preferido utilizar otras variables en nuestro anlisis, no estaban disponibles las mismas o no fue posible construirlas. No obstante lo anterior, las variables con las que s contamos eran vlidas y similares a las que se haban utilizado en otros trabajos de investigacin respecto del impacto de los sindicatos magisteriales sobre el desempeo estudiantil en Amrica Latina (vase, por ejemplo, Murillo y otros 2002). Nuestros resultados revelaron cmo las acciones de los estados pueden afectar los resultados del aprendizaje (Tabla 11). Slo dos de las variables nuevas fueron importantes: (i) utilizar el estndar estatal para obtener retroalimentacin de las escuelas y disear intervenciones y (ii) el grado de conflicto entre el sindicato y el estado. Dichas variables fueron significativas: sus coeficientes eran grandes y sus niveles de importancia tan o ms altos que otras variables, como los recursos educativos en el hogar, la escolaridad de la madre, etc. (vase lvarez y otros 2006). El sistema de evaluacin completo present la correlacin ms importante por mucho. Lo anterior sugiere que los estados pueden mejorar sus sistemas educativos de manera significativa desarrollando y utilizando un sistema de estndares estatales. Por lo tanto, la accin ms importante que puede realizar un estado para mejorar sus resultados acadmicos tiene un costo relativamente bajo y est bajo el control directo de las autoridades estatales. Con base en lo anterior, resulta particularmente til adoptar un sistema de estndares estatales dada su aportacin para mejorar los resultados del aprendizaje, as como el hecho de que puede ser una inversin muy econmica (Hoxby 2002).

41

Tabla 11: Acciones de los estados como determinantes del aprendizaje estudiantil

Factor explicativo Sistema estatal de rendicin de cuentas

Significativo S

Coeficiente

Estrategias integrales de diseo de procesos e intervenciones

Conflicto entre el estado y el sindicato Medio Bajo Controla por: Participacin de los padres de familia Descentralizacin dentro del estado Influencia del sindicato en la designacin de maestros Caractersticas estudiantiles Antecedentes familiares Incentivos e insumos en el hogar Observaciones
Fuente: lvarez y otros 2006

13.1 S S Incluida Incluida Incluida Incluidas Incluidos Incluidos 12,311 4.6 9.5

No es suficiente que los niveles de conflicto con los sindicatos sean bajos, aunque ayuda. De manera ms importante, pagar ms a los maestros no reduce necesariamente el conflicto, y no hay datos que sustenten que lo anterior conduzca a mejores resultados del aprendizaje (Grfica 14). Los estados con niveles bajos de conflicto y salarios magisteriales altos tienen un desempeo acadmico muy bueno. Los estados que tienen sistemas de rendicin de cuentas (evaluaciones propias) completos e integrales tienen un desempeo todava mejor. El sistema de rendicin de cuentas de Colima, el estado mexicano con el mejor desempeo, se caracteriza por contar con los tres factores.

42

Grfica 14: Puntajes en las pruebas por marco institucional

OECD

Colima

Estados con evaluaciones propias

Estados con bajo conflicto y altos salarios Estados con descentralizacin pedagogica

Uruguay

Estados con alta cooperacin con los sindicatos Estados con altos salarios de maestros

Mexico

Estados con subsistema educativo antes de 1993 0 100 200 300 400 500 600

Fuente: lvarez y otros 2006

Resulta interesante observar que un nivel medio de conflicto y un nivel medio de salarios magisteriales reproducen exactamente el mismo promedio PISA para matemticas en Mxico (Grfica 15). En este nivel promedio de conflicto, el nivel de salarios no es importante para mejorar los resultados. Los niveles bajos de salarios no se asocian con resultados acadmicos buenos. Sin embargo, son ptimos niveles bajos de conflicto con salarios altos.

43

Grfica 15: Puntaje promedio PISA en Matemticas por conflicto sindicato-estado y salarios magisteriales
420

400

380

Puntaje

360

340

320

300 Bajo-Bajo Bajo-Medio Bajo-Alto Medio-Bajo Medio-Medio Medio-Alto Alto-Medio Alto-Alto Nivel de conflicto-salarios

Fuente: lvarez y otros 2006 Nota: La escala de puntajes en las pruebas no empieza en el origen

Evaluaciones de impacto Las evaluaciones de impacto de proyectos y programas aportan informacin importante para los responsables de la toma de decisiones a fin de determinar cmo dar prioridad a las intervenciones y cmo financiar las mismas (Cook 2003; Barrow y Rouse 2005). De igual manera, pueden proporcionar informacin importante sobre cmo funcionan los programas; por ejemplo, si las transferencias en efectivo que se dan a las familias pobres y que estn condicionadas a que sus hijos asistan a la escuela y al uso de servicios de salud preventiva realmente mejoran la instruccin y salud de los nios (Gertler 2004; Schultz 2004). Con frecuencia se sostiene que las evaluaciones de impacto son demasiado costosas o difciles de realizar. Dicho argumento es utilizado frecuentemente por aquellos que comparan el costo de una evaluacin con el programa al que se refiere la misma. Sin embargo, el elemento de comparacin no es el costo del programa, sino el valor de los conocimientos que producira. Por ejemplo, las evaluaciones de programas de capacitacin en los Estados Unidos y Amrica Latina han costado algunas veces ms de una tercera parte de los costos del programa mismo, pero los resultados han sido un insumo crucial en decisiones sobre programas nacionales ms importantes. En dichos casos, el costo de ampliar programas que fueron eficaces y evitar volver a disear aquellos que no lo fueron es alto. En la medida en que dichas conclusiones sean generalizables, pueden beneficiar a otros pases tambin. Por consiguiente, unas cuantas evaluaciones bien seleccionadas pueden generar conocimientos que influyan en el diseo y la adopcin de toda una clase de intervenciones a nivel mundial. El programa Oportunidades es un ejemplo muy bueno de lo anterior (Savedoff y otros 2005). Algunas veces el costo adicional de llevar a cabo una evaluacin de impacto a fondo es realmente bastante reducido. Cuando los proyectos estn orientados a resultados y requieren datos bsicos, una recopilacin inicial de datos diseada con inteligencia puede determinar si una evaluacin de impacto es factible o no, en ocasiones sin que sea necesaria una recopilacin 44

adicional de datos. El costo principal de un estudio de asignacin aleatoria es el costo de recopilar datos, y el costo de recopilar datos para un estudio ineficaz es tan alto como recopilar datos para un estudio eficaz (Angrist 2004). Otra crtica de la necesidad de llevar a cabo evaluaciones de impacto es que no son tiles para la toma de decisiones porque su realizacin requiere demasiado tiempo. Sin embargo, el tiempo que se necesita para producir resultados depende en gran medida de las preguntas que se estn estudiando. Algunas evaluaciones rigurosas de impacto producen resultados en unos cuantos meses. Otras requieren ms tiempo, pero estn disponibles a tiempo para influir en decisiones importantes en materia de polticas. Por ejemplo, las conclusiones iniciales de Oportunidades estuvieron disponibles a tiempo para convencer a un nuevo gobierno de que conservara dicho programa. Adems, la evaluacin influy en la adopcin de programas similares de transferencias en efectivo en muchos otros pases (Morley y Coady 2003). En ocasiones, los crticos afirman que las evaluaciones de impacto slo nos dicen si algo tiene un impacto, sin decirnos cmo y porqu. Sin embargo, una buena evaluacin de impacto puede aportar datos fidedignos sobre cmo se logra el resultado cuando se recopila simultneamente informacin sobre procesos y resultados intermedios. Las evaluaciones de impacto no sustituyen las teoras, los modelos, las valoraciones de las necesidades y monitoreo, los cuales son necesarios para complementar el anlisis de impacto. No obstante lo anterior, es igualmente cierto que el conocimiento adquirido a travs de las evaluaciones de impacto es un complemento necesario para esos otros tipos de anlisis (Savedoff y otros 2005). Conclusiones Los sistemas de rendicin de cuentas a nivel de estado pueden mejorar los resultados del aprendizaje. Dichos sistemas son ms eficaces cuando los gobiernos de los estados utilizan los resultados para formular sus polticas, difunden los resultados a las escuelas para una discusin abierta y usan el sistema para disear estrategias e intervenciones especficas. Otro factor clave es que las autoridades educativas estatales mantengan una buena relacin de trabajo con el sindicato magisterial. Asimismo, resulta claro que aquellos estados que pagan a los maestros ms das, si no es que salarios ms elevados, obtienen un buen rendimiento de su inversin en lo que se refiere a resultados acadmicos. Varios estados tienen un historial relativamente largo en la ejecucin de programas estatales especficos, y contamos con datos que sustentan que algunos de ellos estn logrando mejoras importantes en los resultados educativos. Los estados que han descentralizado an ms las funciones a nivel de escuela tambin son aquellos que han llevado a cabo otras reformas educativas estatales como el establecimiento de sistemas de rendicin de cuentas y, de manera ms importante, son los mismos estados que obtienen el mejor desempeo en los estndares nacionales y las pruebas internacionales de rendimiento. Mxico est progresando en el uso de indicadores y evaluaciones internacionales para establecer referencias para su sistema educativo. El PISA 2003 ampliado (y el hecho de que sea representativo a nivel de estado) es significativo. De igual manera, son importantes los esfuerzos actuales del gobierno federal para mejorar la calidad de los instrumentos de recopilacin de datos y su recientemente anunciada iniciativa con respecto a la difusin pblica de los resultados de los estndares estudiantiles nacionales.

45

Captulo 5: Resumen de las conclusiones e implicaciones en materia de polticas

Si no se puede medir, no se puede mejorar Lord Kelvin, 1883 Se empez esta nota de poltica recordando los datos relacionados con los determinantes del aprendizaje que se subrayaron en el anlisis que se llev a cabo durante la Fase I del Estudio Programtico sobre la Calidad de la Educacin. Se consideraron despus los resultados de las evaluaciones de impacto de programas importantes del gobierno diseados para mejorar la calidad de las escuelas y la pertinencia de los mismos respecto de los puntos identificados como determinantes del aprendizaje en la Fase 1. Mxico ha logrado grandes avances en aos recientes en la expansin del acceso a la educacin y la matrcula escolar. De igual manera, ha mejorado los resultados de las evaluaciones del aprendizaje estudiantil y aumentado la difusin de la informacin, y se ha abierto al concepto de llevar a cabo evaluaciones de impacto de los programas. En la actualidad, sin embargo, Mxico enfrenta varios desafos, incluidos la baja calidad de una gran parte de la instruccin y problemas de acceso a la educacin posterior a la primaria y posterior a la educacin obligatoria. Este captulo examina brevemente las conclusiones clave del trabajo de evaluacin sobre el cual se basa esta nota de poltica y seguidamente presenta recomendaciones para perfeccionar la calidad de la educacin en Mxico. Conclusiones clave Compensar las desventajas. Este informe ha destacado la importancia de los programas compensatorios en Mxico. Dichos programas buscan compensar las desventajas que puedan enfrentar los hogares o las escuelas. Nuestras evaluaciones, as como aquellas realizadas por instituciones mexicanas y extranjeras, han documentado la importancia de aportar recursos adicionales a personas y escuelas. El programa de educacin compensatoria es un medio muy eficaz para reducir la falta de equidad y mejorar la calidad de las escuelas ms desfavorecidas en las zonas rurales de Mxico. Se ha demostrado que dicho programa aumenta los puntajes en las pruebas y reduce la brecha en los puntajes en las pruebas entre los estudiantes indgenas y no indgenas. El programa de transferencias en efectivo condicionadas, Oportunidades, ha sido evaluado tambin a fondo y ha resultado ser una intervencin eficaz, particularmente para reducir las tasas de repeticin y desercin y aumentar las tasas de transicin. Asimismo, ha disminuido las probabilidades de que sea necesario que trabajen los nios, especialmente los nios indgenas. Gestin basada en la escuela para mejorar los resultados. La gestin basada en la escuela fomenta la participacin social, mejora el clima escolar y a la larga puede mejorar los resultados educativos. Evaluaciones rigurosas de impacto han demostrado que incluso formas limitadas de gestin basada en la escuela, de hecho los subsidios escolares, pueden conducir a mejoras importantes en las escuelas rurales y urbanas desfavorecidas, pero se requiere tiempo para lograr este resultado positivo. Se han evaluado pocos programas de gestin basada en la escuela en funcin de sus resultados en cuanto a aprendizaje o desempeo, pero algunos de los mejores datos y entre los ms concluyentes han provenido del AGE, que constituyen una forma limitada de gestin basada en la escuela. El AGE es eficiente para reducir las tasas de desercin y repeticin, y dichos efectos se mantienen incluso despus de controlar por la existencia y el nmero de becarios de Oportunidades en la escuela en cuestin. La educacin compensatoria es 46

eficaz en funcin de los costos, especialmente el componente del AGE. Un anlisis de apareamiento por propensin (propensity score matching) ha mostrado que las escuelas que participan en el PEC reducen las tasas de desercin, repeticin y reprobacin. Asimismo, evaluaciones cualitativas del PEC han arrojado resultados positivos, lo cual puede correlacionarse con los puntajes en las pruebas (como se muestra en la Fase I). Por ejemplo, el PEC ha dado como resultado mejoras en el clima escolar al aumentar la participacin de los padres de familia en la gestin y las actividades escolares. De igual manera, el PEC es un programa muy transparente y eficiente en funcin de los costos. Un estudio de UNESCO-IIEP mostr que este nivel de transparencia puede haber reducido y evitado significativamente casos de corrupcin leve en las escuelas mexicanas. Rendicin de cuentas de resultados. Los sistemas de rendicin de cuentas a nivel de estado pueden mejorar los resultados del aprendizaje. Dichos sistemas son ms eficaces cuando los gobiernos de los estados utilizan los resultados para formular sus polticas, difunden los resultados a las escuelas para una discusin abierta y usan el sistema para disear estrategias e intervenciones especficas. De igual manera, es importante que las relaciones entre las autoridades educativas estatales y los sindicatos magisteriales sean buenas. Varios estados han estado poniendo en prctica programas de rendicin de cuentas desde hace mucho tiempo, y contamos con datos que sustentan que algunos de ellos estn logrando mejoras importantes en los resultados educativos. Los estados que han descentralizado an ms las funciones a nivel de escuela tambin son aquellos que obtienen el mejor desempeo en los estndares nacionales y las pruebas internacionales de rendimiento. Recomendaciones La Tercera Fase del Informe sobre la Pobreza en Mxico (Banco Mundial 2006) respecto de la entrega de servicios sustenta las conclusiones que se presentan en este documento y se basa en las conclusiones de la Fase I del Estudio sobre la Calidad de la Educacin. En resumen, el Informe sobre la Pobreza muestra que se ha reducido la brecha en la cobertura de la educacin primaria entre los estados pobres y ricos en los aos desde que se inici la descentralizacin. Parece haber mejorado la equidad, debido en parte al efecto acumulativo de las intervenciones compensatorias. Se insta al sector pblico para que promueva modelos que mejoren la prctica y evaluacin pedaggicas a nivel local y fomenten la rendicin de cuentas. Los principales programas valorados en esta Nota de Poltica han incrementado la rendicin de cuentas en dos formas: (i) al transferir la rendicin de cuentas sobre la calidad de la educacin a los gobiernos estatales y municipales, los cuales tambin son responsables de la gestin de la entrega de servicios (ii) al establecer que los proveedores son directamente responsables ante sus clientes. El gobierno federal podra impulsar an ms dicho avance liberalizando los reglamentos que rigen actualmente a los gobiernos locales, y a la vez fortalecer su propia funcin en lo que se refiere a establecer normas, realizar evaluaciones y alentar a los gobiernos estatales para que sean ms transparentes. Asimismo, los estados tienen el potencial para lograr ms avances en el perfeccionamiento de sus sistemas educativos negociando con los maestros, por lo menos al margen (cuestiones como la movilidad y los salarios magisteriales y las estructuras de incentivos son problemas que slo pueden negociarse a nivel nacional). Como se seal en el Informe sobre la Pobreza, este documento seala algunas de las acciones innovadoras llevadas a cabo por los estados que han mejorado la calidad de la educacin y aumentado la equidad en el acceso a la misma.

47

Las hiptesis y conjeturas que se plantean en la Fase 1 del Estudio Programtico sobre la Calidad de la Educacin se sustentan en los resultados de las evaluaciones, otras valoraciones y los resultados de los trabajos de investigacin que se presentan aqu. Por ejemplo, en lo que se refiere a la autonoma escolar, se muestra en este informe que los programas que fomentan una mayor participacin de los padres de familia y procesos de decisin basados en la escuela son muy eficaces para mejorar los resultados educativos. Muchas de las iniciativas para aumentar la rendicin de cuentas impulsan una participacin ms activa de los padres de familia y otras partes locales interesadas, lo que constituye un factor importante para mejorar los resultados del aprendizaje. Se ha demostrado que los sistemas estatales de rendicin de cuentas estn altamente correlacionados con el desempeo acadmico dentro de dichos estados. La valoracin peridica de estudiantes a nivel de estado sumada al uso constante de estndares a nivel nacional estn generando una gran cantidad de informacin til para ayudar a los responsables de las decisiones a tomar decisiones informadas en materia de polticas, lo cual a su vez conduce a mejoras importantes en los resultados acadmicos. Con base en los datos arrojados por las evaluaciones y anlisis arriba mencionados, presentamos varias recomendaciones especficas para perfeccionar la calidad de la educacin en Mxico. En trminos generales, dichas recomendaciones se relacionan con las siguientes cuatro prioridades: continuar compensando las desventajas, aumentar la gestin basada en la escuela, incrementar la difusin de los resultados del aprendizaje estudiantil y hacer mayor uso de las evaluaciones prospectivas de impacto. Dado que se ha mostrado que tanto los programas de educacin compensatoria como Oportunidades mejoran los resultados educativos, el Gobierno de Mxico podra continuar sus esfuerzos compensatorios, incluidos la educacin compensatoria, las transferencias en efectivo condicionadas y los esfuerzos para mejorar las escuelas indgenas. De manera especfica, podra: Racionalizar y ampliar los componentes que funcionan mejor para los diferentes tipos de escuela, segn corresponda Considerar ampliar los componentes pertinentes de la educacin compensatoria e introducir becas de Oportunidades en las escuelas indgenas Elaborar un paquete de componentes que se mantenga (en combinacin con Oportunidades) en las escuelas exitosas que estn listas para graduarse del programa compensatorio Contemplar experimentar con becas que ofrezcan incentivos adicionales a los estudiantes para que mejoren sus resultados del aprendizaje, sujeto a una evaluacin rigurosa de impacto Considerar clasificar las escuelas indgenas de acuerdo con su demanda de educacin bilinge

Existe una necesidad de continuar los programas que compensen las desventajas que puedan enfrentar las poblaciones indgenas. Como se demostr en nuestros anlisis de datos panel, Oportunidades es muy eficaz para llegar a dichas poblaciones. De manera ms importante, los beneficios de Oportunidades son incluso ms pronunciados entre los nios indgenas. En otras palabras, los nios indgenas tienen ms probabilidades de ser beneficiarios de Oportunidades y recibir un mayor rendimiento como resultado. Por lo tanto, recomendamos que el Gobierno de Mxico ample los aspectos ms pertinentes de la educacin compensatoria, como el AGE, para reforzar las escuelas indgenas, adems de orientar las becas por el lado de la demanda a los estudiantes indgenas. 48

Asimismo, podra realizarse ms trabajo de investigacin para valorar el impacto de las polticas de Educacin Intercultural Bilinge en los resultados del aprendizaje de las escuelas y los estudiantes indgenas. Estn surgiendo indicios de que estn mejorando las escuelas indgenas, y sera til saber si la poltica de Educacin Intercultural Bilinge ha influido en lo anterior. Esto significa que ser necesario recopilar ms datos sobre indicadores pertinentes y fidedignos del grado de puesta en prctica de dicha poltica. Dado el impacto positivo y la eficacia en funcin de los costos del AGE y el PEC, sugerimos que el gobierno podra aumentar la participacin de los padres de familia a nivel de escuela. Lo anterior puede logarse de mejor manera y ms eficazmente ampliando el AGE, lo cual beneficiar directamente a las escuelas rurales desfavorecidas. En las zonas urbanas, recomendamos que el gobierno contine apoyando el experimento del PEC y que a lo largo del tiempo realice ajustes basados en los resultados de la prxima evaluacin de impacto. Por ltimo, es necesario que los estados consideren descentralizar an ms las funciones educativas a nivel de escuela dentro del contexto de los sistemas estatales de rendicin de cuentas. Sin embargo, en vista de que el PEC es voluntario, resulta difcil crear un grupo de control y, por ende, un diseo aleatorio. Por consiguiente, se necesitar ms informacin sobre la asignacin de beneficios para hacer una evaluacin exacta del impacto del programa. Adems, cuando se llev a cabo la evaluacin, el PEC slo tena tres aos. Recomendamos entonces un mayor estudio del programa y que los responsables de formular las polticas tomen en cuenta los resultados del presente anlisis para ajustar el programa a las necesidades cambiantes. La rendicin de cuentas, a travs de un mayor uso de las evaluaciones y una mayor participacin de los padres de familia, mejora los resultados. Adicionalmente, los sistemas de rendicin de cuentas son ms eficaces cuando los gobiernos estatales usan los resultados para formular polticas, difunden dichos resultados a las escuelas y los comentan con ellas y utilizan el sistema de rendicin de cuentas para disear estrategias e intervenciones especficas. Algunos factores clave caracterizan los mecanismos eficaces de rendicin de cuentas escolares y en general: (i) las escuelas presentan datos tiles sobre sus actividades y desempeo a las autoridades educativas estatales o nacionales; (ii) recopilan datos precisos y oportunos para informar la formulacin de polticas (iii) los responsables de formular las polticas utilizan los resultados de las evaluaciones de intervenciones existentes para informar el diseo y la implementacin de polticas futuras; (iv) los polticos a nivel nacional y estatal apoyan de manera activa el principio y la prctica de rendicin de cuentas en el sector educativo y (v) los responsables de formular las polticas educativas mantienen una relacin constructiva con los representantes de los maestros. Hablaremos ahora sobre dichos factores uno por uno. Primero, los estados que cuentan con sistemas de rendicin de cuentas eficaces e integrales han logrado avances en el mejoramiento de la calidad de la informacin, como los puntajes de las pruebas que son realmente tiles para valorar el desempeo de las escuelas. Por supuesto, es importante ajustar dichos puntajes para tomar en cuenta, por ejemplo, la heterogeneidad de la poblacin y los efectos de la situacin socioeconmica. Por lo tanto, los estados podran presentar puntajes ajustados o con valor agregado y puntajes relativos a los puntajes de otros en un grupo (escuelas urbanas altamente desfavorecidas, por ejemplo) as como puntajes brutos. Asimismo, los estados podran incluir tambin las tasas de desercin, repeticin, aprobacin, graduacin y asistencia. Por otra parte, cuando se informa sobre 49

resultados, es importante controlar por factores que estn ms all del control de la escuela (Hanushek and Raymond 2002). Los puntajes brutos pueden ser tiles en cierta medida para fines de anlisis, pero los cambios a lo largo del tiempo y los puntajes relativos a otras escuelas similares aportan informacin ms valiosa sobre los avances que est logrando la escuela. Adicionalmente, en algunos pases, los resultados son publicados por empresas privadas y/o en peridicos (Patrinos 2002), adems de ser difundidos oficialmente por el gobierno. En vista de que el objetivo de todo sistema de rendicin de cuentas es mejorar los resultados educativos, dicho sistema se basara en un conjunto de criterios; en otras palabras, un nivel bsico de maestra de ciertas asignaturas con base en el currculo o competencias bsicas en asignaturas comunes. Un buen sistema tambin garantiza que el anlisis de resultados conduzca a acciones correctivas (Raham 1998). Es importante que las escuelas vayan ms all de slo cumplir con reglamentos basados en los insumos o simplemente cumplan con las normas profesionales (Finn 2002). Los sistemas ms eficaces de rendicin de cuentas informan al pblico y a las escuelas mismas sobre los resultados, y los mejores sistemas van ms all y asignan consecuencias a dichos resultados. Informar sobre los resultados aborda una falla importante del mercado: la asimetra del acceso a la informacin, la cual debera ser motivo suficiente por si misma para generar cambios en el sistema (Hanushek and Raymond 2004). Dada la importancia de los resultados de las pruebas como indicador del avance de las escuelas en el mejoramiento del rendimiento acadmico, es importante que los estados estn atentos a su diseo y calidad. Asimismo, podran difundirse puntajes con valor agregado en lugar de puntajes brutos para medir con precisin el avance de todas las escuelas, independiente la una de la otra. De igual manera, es importante que los informes sobre los resultados de las pruebas sean de fcil uso para los usuarios y que se consideren por separado del sistema (Walberg 2002). Segundo, los estados mexicanos necesitan reunir ms datos para utilizarlos en anlisis, investigaciones y evaluaciones, y para garantizar una rendicin de cuentas. Uno de los primeros pasos consiste en mejorar la recopilacin de datos a travs del censo escolar, que rene informacin bsica sobre las escuelas. En particular, el censo escolar podra asignar un cdigo especfico para cada estudiante y maestro a fin de facilitarle a los analistas la evaluacin de programas a nivel de estudiante y maestro, y seguir a los estudiantes y maestros que cambian de escuela. Un desafo importante en la evaluacin de programas ha sido la falta de datos comparables a lo largo del tiempo, ya que los estndares nacionales son comparables en contadas ocasiones. Afortunadamente, el INEE empez el ao pasado a aplicar un instrumento comparable de medicin. Sin embargo, en otros estndares nacionales, se utilizan cuestionarios diferentes cada ao para recopilar informacin sobre factores contextuales y socioeconmicos de estudiantes, maestros, padres de familia y directores de escuela. No slo se utilizan cuestionarios diferentes a lo largo del tiempo, sino que cambia la redaccin de las preguntas, con lo cual es imposible hacer comparaciones directas. Por lo tanto, resulta claro que convendra que los cuestionarios repitieran las mismas preguntas y presentaran las mismas opciones de respuestas palabra por palabra cada ao. Es necesario que los cuestionarios incluyan preguntas sobre variables de contexto significativas en todos los instrumentos. Adems, podran incluirse identificadores geogrficos en todos los instrumentos importantes que se usan para recopilar datos sobre la educacin, incluidos el censo escolar, los instrumentos utilizados por el INEGI y el censo de poblacin. Tercero, se estn llevando a cabo evaluaciones de programas importantes y debe continuar este avance positivo. En algunos casos, el gobierno ha sometido programas nuevos o adaptaciones de programas existentes a evaluaciones prospectivas de impacto antes de ponerlos 50

en prctica. Por ejemplo, el CONAFE, la SEP, Oportunidades y el INSP (Banco Mundial 2004b) estn realizando una evaluacin prospectiva del programa modificado de Educacin Inicial implementado por el CONAFE. El gobierno federal podra someter ms programas a una evaluacin rigurosas de impacto, tal vez en un grupo para dicho propsito dentro de la SEP dedicado a la investigacin y el anlisis econmicos, y podra instar a organizaciones independientes a realizar evaluaciones de impacto de todos los programas. Cuarto, si bien transferir la toma de decisiones a nivel local puede tener beneficios, pueden pasar aos antes de que produzca resultados. Se requiere un compromiso poltico con la estrategia a largo plazo, combinado con ganancias a corto plazo para generar un inters. Quinto, una forma de establecer sistemas de rendicin de cuentas ms slidos consiste en que las autoridades educativas estatales forjen relaciones firmes con los sindicatos magisteriales. Si bien los factores institucionales, como las relaciones con los representantes magisteriales, son importantes para elevar los puntajes en las pruebas de los estudiantes, resulta cierto, sin embargo, hay cierta flexibilidad en su aplicacin, como es el caso de varios estados. Como se ha observado en varios estados, los sindicatos colaborarn con las reformas cuando puedan ver que las autoridades educativas estatales estn dispuestas a desarrollar sistemas de evaluacin y a considerar una mayor descentralizacin a nivel de escuela. En los estados en las cuales se estn llevando a cabo innovaciones para mejorar la calidad y eficiencia, lo anterior refleja el hecho de que las autoridades educativas han sostenido negociaciones exitosas con el sindicato magisterial local (OCDE 2005b; Guichard 2005). El gobierno ha empezado a utilizar los resultados del PISA para informar su formulacin de polticas en materia educativa, pero un paso ms en esta direccin sera dar a los investigadores acceso a otra informacin, como los datos administrativos para complementar los datos del PISA y as mejorar la calidad del anlisis que se puede llevar a cabo. La OCDE (2005b) considera que la creacin del INEE en 2002 fue un paso hacia adelante para aumentar la rendicin de cuentas en el sistema educativo mexicano y apoderar a las escuelas. El Banco Mundial (2005a) est de acuerdo, pero es de la opinin que deben tomarse en cuenta plenamente sus resultados en la formulacin de polticas y la gestin escolar. Nuestro anlisis del PISA confirma lo anterior, pero sugerimos que se requieren tambin pruebas a nivel de estado. Los sistemas de rendicin de cuentas funcionan. Una gran parte de la variacin entre estados en relacin con la eficacia de sus sistemas de rendicin de cuentas parece deberse a las prioridades de cada gobernador, sus perspectivas sobre la importancia de la educacin y su relacin con los sindicatos magisteriales (Grindle 2004). Se podra alentar a ms estados para que sigan el ejemplo de aquellos que presentan el mejor desempeo, los cuales han implementado sus propias pruebas para estudiantes a nivel estatal que complementan las pruebas nacionales, y los cuales incluyen tambin otros indicadores del desempeo, como las tasas de repeticin y desercin, en sus sistemas de rendicin de cuentas. Dado el costo relativamente bajo de fomentar dichas evaluaciones del aprendizaje a nivel estatal, el gobierno federal podra instar a todos los estados para que realicen dichas evaluaciones facilitando el compartir conocimientos y desarrollar capacidad desde el centro. Si los estados pueden llevar a cabo slo dos acciones para perfeccionar la calidad de la educacin, stas seran poner en prctica un sistema de rendicin de cuentas y aumentar la autonoma a nivel de escuela en el contexto de una relacin positiva con los sindicatos 51

magisteriales. Un estudio reciente de la OCDE (OCDE 2005b) ha sealado mejoras adicionales en la calidad de los maestros y ha recomendado que se aliente a stos ltimos para que sean socios en la tarea de elevar los estndares y resultados educativos. Nuestros anlisis y estudios de casos prcticos apoyan firmemente dicha recomendacin. Una prioridad futura sera abordar cuestiones tales como las aptitudes de los maestros y la capacitacin magisterial. En conclusin, reconocemos que el gobierno necesita continuar poniendo en prctica las diferentes medidas compensatorias (conservar la educacin compensatoria y las becas por el lado de la demanda, mientras contina tratando de mejorar las escuelas indgenas), ampliar y apoderar a los dos principales programas de gestin basada en la escuela, continuar el establecimiento de referencias nacionales sobre el desempeo acadmico mientras los estados expanden sus sistemas de rendicin de cuentas y transferir ms facultades de toma de decisiones al nivel local. Es importante observar, sin embargo, que pueden transcurrir varios aos antes de que dicha estrategia produzca resultados concretos. Por lo tanto, los gobiernos federal y estatales deben mantener sus compromisos polticos respecto de la estrategia a largo plazo mientras tratan de obtener el mayor nmero de ganancias a corto plazo para conservar la confianza de las partes interesadas en la misma (OCDE 2005b). Podra lograrse una de dichas ganancias si las autoridades estatales pueden colaborar con los sindicatos y otras partes interesadas para llegar a un acuerdo sobre cmo asignar y compensar a los maestros en las aulas, como sucedi en Aguascalientes y Colima. Los datos indican claramente que cuando los estados colaboran con las otras partes interesadas, se pueden lograr grandes resultados. Desafos para el futuro Se ha reducido la brecha en la cobertura de la educacin primaria entre los ricos y los pobres en Mxico. Ha aumentado la equidad, debido en parte al efecto acumulativo de los programas compensatorios. No obstante lo anterior, los esfuerzos del gobierno para aumentar la matrcula en la educacin secundaria de primer ciclo han enfrentado desafos importantes. La calidad de la educacin secundaria de primer ciclo es baja en Mxico, comparada con los estndares internacionales. En gran parte debido al xito de Oportunidades y a la educacin compensatoria puesta en prctica por el CONAFE, el aumento en la demanda de educacin secundaria de primer ciclo es significativo, lo que implica que el desafo de perfeccionar la calidad de la educacin debe extenderse tambin a dicha educacin secundaria. Sin embargo, la rpida expansin del sistema de telesecundarias es motivo de preocupacin por los bajos niveles acadmicos de los estudiantes de dichas escuelas, quienes tienden a ser desfavorecidos y/o indgenas. Los puntajes acadmicos de los estudiantes de las telesecundarias disminuyeron de 2000 a 2005, perodo durante el cual aumentaron de manera importante los puntajes de las escuelas primarias, y especialmente de las escuelas primarias indgenas. No slo son bajos los puntajes de las telesecundarias, sino que es elevada la dispersin en los puntajes en las pruebas. El gobierno federal est abordando actualmente los aspectos curriculares y tecnolgicos de las escuelas secundarias de primer ciclo, particularmente las telesecundarias, en el proyecto piloto de la Reforma Integral de Educacin Secundaria (RIES). Lo anterior nos lleva a concluir que uno de los temas ms importantes que se deben abordar en la siguiente fase es la reforma de la educacin secundaria de primer ciclo, especialmente las telesecundarias. Otro aspecto tecnolgico que debe resolverse es la introduccin de Enciclomedia, lo que implica evaluar su implementacin y garantizar una diseminacin adecuada. Otros aspectos de la educacin secundaria de primer ciclo que requieren mayor investigacin y, con el tiempo, reformas son:

52

Las escuelas compensatorias que estn listas para graduarse de su participacin en el programa, pero que tal vez todava requieran un poco de ayuda adicional. El gobierno podra experimentar con combinaciones diferentes de apoyo compensatorio, incluidas combinaciones de acciones por el lado de la demanda y la oferta y premios a los rendimientos acadmicos, y buscar sinergias. En vista de que es probable que se lleven a cabo ms experimentos en materia de autonoma escolar e innovaciones de rendicin de cuentas a nivel estatal, el gobierno federal debe asumir un nuevo papel: difundir ejemplos de las prcticas ptimas de los estados. Idealmente, lo anterior podra incluir ms evaluaciones de estudiantes a nivel estatal. Si bien existen indicios de que las escuelas indgenas ha mejorado a lo largo del tiempo (aunque basados en anlisis de una pequea muestra de escuelas), se requiere un mayor anlisis respecto de qu funciona mejor y bajo qu circunstancias. Mxico est logrando grandes avances en materia de intervenciones a edad temprana, incluido su programa de Educacin Inicial, del cual se est llevando a cabo actualmente una evaluacin prospectiva. Han surgido algunas inquietudes sobre la calidad de la educacin en las escuelas multigrados de Mxico y en las escuelas comunitarias, la educacin no formal que se imparte en las zonas ms remotas del pas. Dichas inquietudes deben abordarse a travs de estudios a fondo y experimentos combinados con evaluaciones rigurosas de impacto de las reformas prometedoras.

53

Bibliografa lvarez, J., V. Garca Moreno y H.A. Patrinos. 2006. Institutional Effects as Determinants of Learning Outcomes: Exploring State Variations in Mexico. Banco Mundial, Washington, DC (multicopiado). lvarez Crdova, L.M. 2000. La implementacin de una reforma educativa en el estado de Aguascalientes. Gestin y Poltica Pblica 9(2): 257-301. Anderson, J.B. 2002. The Effectiveness of Special Interventions in Latin American Public Primary Schools. The Dante B. Fascell North-South Center Working Paper Series, No. 5. University of Miami. Angrist, J.D. 2004. "American Education Research Changes Tack." Economic Policy 20(2): 198-212. Oxford Review of

Bando, R. y L.F. Lpez-Calva. 2006. Child Labor, School Attendance, and Indigenous Households: Evidence from Mexico. Universidad de California, Berkeley e ITESM (multicopiado). Barrow, L. y C.E. Rouse. 2005. "Causality, Causality, Causality: The View of Education Inputs and Outputs from Economics." Federal Reserve Bank of Chicago Working Paper No. 2005-15. Behrman, J.R., P. Sengupta y P. Todd. 2005. Progressing through Progresa: An Impact Assessment of a School Subsidy Experiment in Rural Mexico. Economic Development and Cultural Change 54(1): 237-76. Bentaouet-Kattan, R. 2005. Compensatory Education Brief. Banco Mundial. Washington, DC. (multicopiado). Caldwell, B.J. 2005. School Based Management. Education Policy Series. The International Institute for Educational Planning and The International Academy of Education. Pars y Bruselas Chvez Z., P. y R. Ramrez. 2005. La Evaluacin de la Poltica Compensatoria del CONAFE: Un Estudio Crtico Sobre Evaluaciones de los Programas Compensatorios. Ciudad de Mxico: CONAFE. Collins, R.A. y M.K. Hanson. 1991. Summative Evaluation Report: School-Based Management/Shared Decision-Making Project 1987-88 through 1989-90. Office of Educational Accountability. Dade County Public Schools, Miami, Florida. Cook, T.D. 2003. "Why Have Educational Evaluators Chosen Not to Do Randomized Experiments?" Annals of the American Academy of Political and Social Science 589: 114-149. 54

Currie, J. y M. Neidell. 2003. Getting Inside the Black Box of Head Start Quality: What Matters and What Doesnt? NBER Working Paper Series #10091 Finn, C.E. 2002. Real Accountability in K-12 Education, en W.M. Evers y H.J. Walberg, eds., School Accountability. Stanford: Hoover Institution Press. Fiske, E.B. 1996. Decentralization of Education: Politics and Consensus. Washington, DC: Banco Mundial. Gertler, P. 2004. Do Conditional Cash Transfers Improve Child Health? Evidence from PROGRESA's Control Randomized Experiment. American Economic Review 94(2): 336-341. Gertler, P., H.A. Patrinos y M. Rubio-Codina. 2006. Do Supply-Side-Oriented and DemandSide-Oriented Education Programs Generate Synergies? The Case of Compensatory Education and Oportunidades Scholarships in Rural Mexico. Policy Research Working Paper 3935. Washington, DC: Banco Mundial. Gobierno de Mxico. 2005. Quinto Informe de Gobierno. Presidencia de la Republica. Grindle, M.S. 2004. Interests, Institutions, and Reformers: The Politics of Education Decentralization in Mexico, en R. Kaufman and J. Nelson, editores, Crucial Needs, Weak Incentives: Social Sector Reform, Democratization and Globalization in Latin America. Baltimore: Johns Hopkins University Press y Woodrow Wilson Center. Guichard, S. 2005. The Education Challenge in Mexico: Delivering Good Quality Education to All. Economics Department Working Paper No. 447. Pars: OCDE. Gunnarsson, L.V., P. Orazem, M. Snchez y A. Verdisco. 2004. Does School Decentralization Raise Student Outcomes? Theory and Evidence on the Roles of School Autonomy and Community Participation. Working Paper 04005, Iowa State University Depart of Economics. Hall, G., H. Layton y M. Guadalupe Toscano. 2003. Social Protection. Mexico: Southern States Development Strategy. Banco Mundial. Washington, DC. Multicopiado. Hanushek, E.A. y M.E. Raymond. 2004. The Effect of School Accountability Systems on the Level and Distribution of Student Achievement, Journal of the European Economic Association 2(2-3): 406-415. Hanushek, E.A. y M.E. Raymond. 2004. Sorting Out Accountability Systems, in W.M. Evers and H.J. Walberg, editores, School Accountability. Stanford: Hoover Institution Press. Heckman, J.J. y A.B. Krueger. 2003. Inequality in America: What Role for Human Capital Policies? Cambridge, MA: MIT Press. Hernndez, M.B. y H.M. Layton. 2006. Determinants of Indigenous Schooling Achievement. Banco Mundial (multicopiado). 55

Hoddinott, J., E. Skoufias y R. Washburn. 2000. The Impact of Progresa on Consumption: A Final Report. IFPRI. Washington, DC. Hoxby, C.M. 2002. The Cost of Accountability, in W.M. Evers y H.J. Walberg, editores, School Accountability. Stanford: Hoover Institution Press. Hoxby, C.M. 1996. How Teachers' Unions Affect Education Production. Quarterly Journal of Economics 111(3): 671-718. Human Development and Social Cabinet, Government of Mexico. 2005. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico: Informe de Avance 2005. Ciudad de Mxico, Mxico. INEE (Instituto Nacional para la Evaluacin de Educacin). 2005a. La Calidad de la Educacin Bsica en Mxico: Informe Anual. Ciudad de Mxico, Mxico. INEE (Instituto Nacional para la Evaluacin de Educacin). 2005b. Las Telesecundarias Mexicanas. Este Pas. Ciudad de Mxico, Mxico. INEE. 2005c. PISA para docentes, la evaluacin como oportunidad de aprendizaje. Mxico: INEE.

Jimenez, E. y Y. Sawada. 1999. Do Community-Managed Schools Work? An Evaluation of El Salvadors EDUCO Program. The World Bank Economic Review 13 (3): 415-41. King, E. y B. Ozler. 1998. Whats Decentralization Got to do with Learning? The Case of Nicaraguas School Autonomy Reform. Working Paper on Impact Evaluation of Education Reforms. Washington, DC: Banco Mundial. La Reforma. 2006. Abren a padres una evaluacin. 15 de febrero de 2006. Loera, A. 2005. Cambios en las Escuelas que Participan en el PEC 2001-2004. Evaluacin Cualitativa del Programa Escuelas de Calidad. Reportes Nacionales, Fase 3. Ciudad de Mxico, Mxico. Macas, C. y J. Manzano. 1999. Basic Education Expenditures in a Decentralized Structure. Ciudad de Mxico: Banco Mundial. (multicopiado) McGaw, B. 2004. Education Strategies to Give Students Knowledge and Skills for Labour Market and Further Education. Ponencia en el Seminario Internacional sobre Educacin y Competitividad, 4-5 de noviembre de 2004, Ciudad de Mxico, Mxico. Morley, S. y D. Coady. 2003. From Social Assistance to Social Development: Targeted Education Subsidies in Developing Countries. Center for Global Development and International Food Policy Research Institute (IFPRI). Murillo, M.V., M. Tommasi, L. Ronconi y J. Sanguinetti. 2002. The Economic Effects of Unions in Latin America: Teachers Unions and Education in Argentina. Banco 56

Interamericano de Desarrollo, Latin American Research Network Working Paper No. R463. OCDE. 2005a. Education at a Glance 2004. Pars: OCDE. OCDE. 2005b. Economic Survey of Mexico 2005. Pars: OCDE. Ornelas, C. 2004. The politics of privatisation, decentralisation and education reform in Mexico. International Review of Education 50(3-4): 397 418. Ozler, B. 2001. Decentralization and Student Achievement: The Case of Nicaraguas School Autonomy Reform. Working Paper on Impact Evaluation of Education Reforms. Washington, DC: Banco Mundial. Paqueo, V. y G. Lpez-Acevedo. 2003. Supply-side School Improvement and the Learning Achievement of the Poorest Children in Indigenous and Rural Schools: the Case of PARE. World Bank Policy Research Working Paper No. 3172. Washington, DC. Patrinos, H.A. 2002. Private Education Provision and Public Finance: The Netherlands as a Possible Model. Occasional Paper No. 59, National Center for the Study of Privatization in Education, Teachers College, Columbia University, New York. Raham, H. 1998. Building School Success through Accountability, Policy Options (JulyAugust): 13-17. Ramrez, A. 2006. Mexico, in G. Hall and H.A. Patrinos, editores, Indigenous Peoples, Poverty and Human Development in Latin America. Londres: Palgrave McMillan. Santizo, C. y E. Cabrero. 2004. Quality Schools Programme in Mexico. Transparency in Education. International Institute for Educational Planning. UNESCO. Pars. Savedoff, W.D., R. Levine y N. Birdsall. 2005. When Will We Ever Learn? Recommendations to Improve Social Development through Enhanced Impact Evaluation. Consultation Draft, Center for Global Development, Washington, DC. Schultz, P.T. 2004. School Subsidies for the Poor: Evaluating the Mexican Progresa Poverty Program. Journal of Development Economics 74(1): 199-250. SEDESOL (Secretara de Desarrollo Social). 1999. Ms Oportunidades para las Familias Pobres. Evaluacin de Resultados del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin. Primeros Avances. Mxico DF. SEP. 2000a. La Federalizacin Educativa: una valoracin externa desde la experiencia de los estados. Mxico. SEP. 2000b. Memorias del Quehacer Educativo 1995-2000 (Tomo II). Mxico.

57

SEP. 2005. Sistema Educativo de los Estados Unidos Mexicanos. Principales Cifras. Ciclo Escolar 2003-2004. Mxico. Shapiro, J. y J. Moreno Trevio. 2004. Compensatory Education for Disadvantaged Mexican Students: An Impact Evaluation Using Propensity Score Matching. World Bank Policy Research Working Paper No. 3334, Washington, D.C. Shapiro, J. y E. Skoufias. 2005. The Pitfalls of Evaluating a School Grants Program Using Nonexperimental Data. Banco Mundial, Washington, DC. (multicopiado) Skoufias, E., B. Davis y S. de la Vega. 2001. Targeting the Poor in Mexico: An Evaluation of the Selection of Households into Progresa. World Development 29(10): 1769-1784. South, O. 1991. From Compliance to Continuous ImprovementLeading and Managing School-based Management. Monroe County, Fla. (multicopiado) Taylor, D.L. y I.E. Bogotch. 1992. School-level effects of teachers participation in decisionmaking. Louisiana State University, Baton Rouge. (multicopiado) Tockman, R. 2001. Evaluation of a Focalized Education Program: The P900 Program. (multicopiado) Torres, R. y E. Tenti. 2000. Polticas Educativas y Equidad en Mxico: La Experiencia de la Educacin Comunitaria, la Telesecundaria y los Programas Compensatorios. Buenos Aires: UNESCO. Vidal, R. y M.A. Daz. 2004. Resultados de las Pruebas PISA 2000 y 2003 en Mxico. Mxico: INEE. Walberg, H.J. 2002. Principles for Accountability Designs, en W.M. Evers y H.J. Walberg, editores, School Accountability. Stanford: Hoover Institution Press. Woessmann, L. 2003. Schooling Resources, Educational Institutions, and Student Performance: The International Evidence. Oxford Bulletin of Economics and Statistics 65(2): 117-170. Banco Mundial. 2000. Mexico: Transforming Schools into Effective and Efficient Learning Centers (Report 20593-ME). Banco Mundial. Washington, DC. Banco Mundial. 2003. Washington, DC. Mexico: Southern States Development Strategy. Banco Mundial.

Banco Mundial. 2004a. World Development Report: Making Services Work for Poor People. Washington, DC: Banco Mundial. Banco Mundial. 2004b. Project Appraisal Document on a Proposed Loan to the United Mexican States for a Basic Education Development Project in Support of the Third Phase 58

of the Basic Education Development Program (Report No. 29091-ME). Washington, DC: Banco Mundial. Banco Mundial. 2005a. Mexico: Determinants of Learning Policy Note (Report No. 31842MX) Latin America and the Caribbean, Human Development. Banco Mundial. 2004b. Project Appraisal Document on a Proposed Loan to the United Mexican States for a School-based Management Project in Support of the First Phase of the School-based Management Program (Report No. 33894-ME). Washington, DC: Banco Mundial. Banco Mundial. 2006. Mexico: Decentralization, Poverty, and Development in Mexico. Colombia and Mexico Country Management Unit, Poverty Reduction and Economic Management Unit, Latin America and the Caribbean Region. Yonker, M. y S. Schmelkes. 2005. Anlisis de la implementacin de las polticas interculturales bilinges en Mxico. Informe presentado al Banco Mundial y a la Coordinacin de Educacin Intercultural Bilinge (Secretaria de Educacin Pblica), Mxico. (multicopiado)

59

ANEXOS

Anexo 1. Resultados de las evaluaciones del CONAFE y Oportunidades

A. Efectos individuales y conjuntos de la educacin compensatoria y Oportunidades sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin en el ao Submuestra de escuelas rurales generales de 1998 a 2001.
Tasa de reprobacin Tasa de reprobacin Tasa de repeticin Tasa de repeticin Tasa de desercin Tasa de desercin

Apoyo de educacin compensatoria CONAFE =1 No. de perodos CONAFE Intensidad de Oportunidades (OP) Relacin OP CONAFE y Oportunidades CONAFE = 1 * Relacin OP No. de perodos CONAFE * relacin OP Nmero de observaciones Nmero de escuelas Variable dependiente media

-0.002 (0.004) -0.003 (0.002) -0.010** (0.004) 0.000 (0.008) -0.002 (0.004) 21532 5383 0.09 -0.009** (0.004)

-0.001 (0.004) -0.001 (0.002) -0.012** (0.004) -0.001 (0.008) -0.002 (0.004) 21532 5383 0.09 -0.011** (0.004)

-0.005+ (0.003) -0.002 (0.002) -0.010** (0.002) 0.012+ (0.006) -0.010** (0.002) 0.008* (0.004)

21532 5383 0.09

21532 5383 0.09

21532 5383 0.04

21532 5383 0.04

Fuente: Gertler y otros 2006 Notas: +significativo al 10%, *significativo al 5%, **significativa al 1%. Regresiones LS con efectos fijos de escuela. SE robustos y aglomerados a nivel de escuela en parntesis. CONAFE =1 si la escuela recibe cualquiera de los siguientes apoyos de educacin compensatoria: AGE, materiales y /o capacitacin magisterial. La relacin OP es la relacin entre los estudiantes beneficiarios de Oportunidades de la escuela y el nmero total de estudiantes de la escuela.

60

B. Efectos individuales y conjuntos de los materiales estudiantiles, la capacitacin magisterial y Oportunidades sobre las tasas de reprobacin, repeticin y desercin en el ao Submuestra de escuelas rurales generales entre 1998 y 2001.
Tasa de reprobacin Tasa de reprobacin Tasa de Repeticin Tasa de repeticin Tasa de desercin

Tasa de desercin

Apoyo de educacin compensatoria Materiales =1 Capacitacin =1 No. de perodos Materiales No. de perodos Capacitacin Indensidad de Oportunidades Relacin OP CONAFE y Oportunidades Materiales = 1 * Relacin OP Capacitacin = 1 * Relacin OP No. de perodos Materiales * Relacin OP No. de perodos Capacitacin * Relacin OP Nmero de observaciones Nmero de escuelas Variable dependiente media

-0.000 (0.005) 0.002 (0.006) -0.006* (0.003) 0.004 (0.003) -0.009* (0.004) 0.004 (0.015) -0.017 (0.016) 0.006 (0.008) -0.011 (0.009) 21532 5383 0.09 -0.009* (0.004)

0.002 (0.005) 0.002 (0.005) -0.006+ (0.003) 0.004 (0.003) -0.011** (0.004) -0.002 (0.015) -0.012 (0.016) 0.003 (0.008) -0.007 (0.009) 21532 5383 0.09 -0.011** (0.004)

-0.001 (0.004) -0.002 (0.005) -0.001 (0.002) 0.001 (0.003) -0.010** (0.002) -0.006 (0.012) 0.015 (0.012) -0.002 (0.007) 0.004 (0.007) 21532 5383 0.04 -0.010** (0.002)

21532 5383 0.09

21532 5383 0.09

21532 5383 0.04

Fuente: Gertler y otros 2006 Notas: + significativo al 10%, *significativo al 5%, **significativo al 1%. Regresiones LS con efectos fijos de escuela. SE robustos y aglomerados a nivel de escuela entre parntesis. Materiales =1 si la escuela recibe materiales estudiantiles y escolares, Capacitacin =1 si por lo menos uno de los maestros de la escuela recibe capacitacin de personal del CONAFE. La relacin OP es la relacin entre los estudiantes beneficarios de Oportunidades de la escuela y el nmero total de estudiantes de la escuela.

61

Anexo 2. Intervenciones del CONAFE

En el ciclo escolar 1996-97, con base en el PIARE se reorganiz y redujo el nmero de intervenciones respecto de lo siguiente: (i) perfeccionamiento de la infraestructura e instalaciones escolares existentes o construccin de infraestructura e instalaciones nuevas (aulas, talleres, laboratorios, letrinas, etc.); (ii) suministro de tecnologa audiovisual actualizada (computadoras, sistema de sonido, aparatos de televisin, etc.) y equipo (pupitres, libreros, etc.) para la escuela; (iii) suministro de materiales de aprendizaje y otros materiales didcticos para cada estudiante (cuadernos, bolgrafos, lpices, etc.) (el CONAFE est a cargo tambin de la distribucin de dicho paquete a todos los estudiantes de OPORTUNIDADES); (iv) desarrollo profesional y capacitacin administrativa y pedaggica para todo el personal educativo; (v) incentivos econmicos basados en el desempeo para los maestros (monitoreados por los padres de familia) y los directores de escuelas multigrados y escuelas con ms de seis maestros, para reducir el alto grado de rotacin y absentismo magisteriales; (vi) apoyo econmico para los supervisores de las escuelas y perfeccionamiento de los mtodos de monitoreo; (vii) fortalecimiento institucional, actualizacin de los sistemas de informacin y planeacin de las evaluaciones; y (viii) Apoyo a la Gestin Escolar (AGE), lo cual implica subsidios para los padres de familia y lderes para erogarse en el propsito educativo de su eleccin, pero limitado a pequeas obras civiles y mejoras en la infraestructura, as como capacitacin para orientarlos en sus gastos a travs del programa de Capacitacin para el Apoyo a la Gestin Escolar (CAPAGE). En las escuelas indgenas, el CONAFE apoya tambin la elaboracin de currculos, materiales didcticos y libros de texto para la educacin bilinge, y la preparacin de la educacin intercultural. En el caso de las telesecundarias, el CONAFE debe proporcionar materiales audiovisuales y mejoras en la infraestructura a todas las escuelas. En la prctica, ha proporcionado una computadora a cada una de las telesecundarias que han recibido apoyo hasta la fecha. Fuente: Gertler y otros 2006

62

Anexo 3. Evaluacin de Estudiantes en los Estados Unidos La National Assessment of Educational Progress [NAEP por sus siglas en ingls] [Evaluacin Nacional de los Avances en Materia de Educacin], conocida tambin como la Nations Report Card [libreta de calificaciones del pas], es la nica valoracin representativa a nivel nacional y continua de los conocimientos y aptitudes de los estudiantes en varias asignaturas. Desde 1969, se han realizado valoraciones peridicas de lectura, matemticas, ciencias, historia de los Estados Unidos, educacin cvica, geografa y las artes. De acuerdo con la estructura actual, el Commissioner of Education Statistics [Comisionado de Estadsticas Educativas], quien est al frente del National Center for Education Statistics [NCES por sus siglas en ingls] [Centro Nacional de Estadsticas Educativas] del Departamento de Educacin de los Estados Unidos, est a cargo por ley de poner en prctica el proyecto de la NAEP. La National Assessment Governing Board [NAGB por sus siglas en ingls] [Junta Administrativa de la Evaluacin Nacional], designada por el Secretario de Educacin, pero independiente del Departamento de Educacin, establece las polticas para la NAEP y est a cargo de elaborar el marco y las especificaciones de las pruebas que se utilizan como plan maestro para las valoraciones. La NAGB es un grupo bipartidista que incluye a gobernadores, legisladores estatales, funcionarios educativos locales y estatales, pedagogos, representantes empresariales y miembros del pblico en general. El Congreso cre dicha Junta Administrativa en 1988 y consta de 26 miembros. La NAEP no presenta puntajes de estudiantes o escuelas individuales; en cambio, ofrece resultados relacionados con el rendimiento en las asignaturas-materias, experiencias docentes y entorno escolar para poblaciones de estudiantes (i.e., estudiantes de cuarto grado) y grupos dentro de dichas poblaciones (i.e., estudiantes mujeres, estudiantes hispnicos). Los resultados de la NAEP se basan en una muestra de poblaciones estudiantiles de inters. Los informes nacionales de la NAEP presentan datos respecto de la nacin y zonas geogrficas especficas del pas. Comprende estudiantes tanto de escuelas pblicas como no pblicas e informa los resultados del rendimiento estudiantil en los grados 4, 8 y 12. En estas valoraciones se utilizan los marcos elaborados por la NAGB y los ltimos avances en la metodologa para la valoracin. Desde 1990, se han realizado las valoraciones de la NAEP tambin para presentar resultados respecto de los estados participantes. Aquellos que optan por participar reciben resultados de valoraciones que informan sobre el desempeo de los estudiantes en dicho estado. En su contenido, la valoracin estatal es idntica a la valoracin nacional. Sin embargo, debido a que las muestras de la NAEP a nivel nacional no se disearon y no estn diseadas actualmente para sustentar informes exactos y representativos de resultados a nivel estatal, se seleccionan muestras representativas de estudiantes para cada estado/competencia participante. A partir de las valoraciones de 2002, se seleccion una muestra combinada de escuelas pblicas para la NAEP a nivel estatal y nacional. Lo anterior se hizo en respuesta al nuevo diseo de NCES/NAGB de 1998. Se consider que tomar un subconjunto de escuelas de todas las muestras estatales para producir estimados nacionales reducira la carga al disminuir el nmero total de escuelas participantes en la NAEP a nivel estatal y nacional. Con base en dicho grupo de escuelas, se identific una submuestra como el subconjunto nacional. Por lo tanto, la muestra nacional es un subconjunto de la muestra combinada de estudiantes evaluados en cada 63

estado participante, ms una muestra adicional de los estados que no participaron en la valoracin a nivel estatal. Dicha muestra adicional garantiza que la muestra nacional sea representativa del total de la poblacin estudiantil nacional. Se analiza todo el conjunto de datos a la vez, lo que permite que todos los datos aporten a los resultados finales y establece una sola escala para la valoracin. Se informa despus sobre todos los resultados en la metodologa mtrica de puntajes de escala para cada valoracin especfica. Las valoraciones de las tendencias a largo plazo [LTT por sus siglas en ingls] de la NAEP estn diseadas para aportar informacin sobre los cambios en el desempeo acadmico de la juventud estadounidense. Se llevan a cabo a nivel nacional cada cuatro aos (pero no se informa sobre las mismas a nivel estatal o distrital) e informan sobre el desempeo estudiantil a las edades de 9, 13 y 17 aos en matemticas y lectura. Medir las tendencias del rendimiento estudiantil o los cambios a lo largo del tiempo requiere reproducir exactamente los procedimientos anteriores. Por consiguiente, el instrumento de las tendencias a largo plazo no se desarrolla con base en cambios en los currculos o las prcticas educativas, a diferencia de las valoraciones principales de la NAEP a nivel nacional y estatal de matemticas y lectura, que responden a cambios en el aula actualizando el marco de la valoracin aproximadamente cada dcada, segn sea necesario. La evaluacin de tendencias a largo plazo es diferente a las evaluaciones principales a nivel nacional y estatal en varias otras formas importantes. Adems de las valoraciones, la NAEP coordina varios estudios educativos especiales relacionados con la valoracin. Entre los proyectos en marcha, se encuentran el High School Transcript Study [Estudio de Certificados de Estudios de Bachillerato] y un proyecto de Technology-Based Assessment [Valoracin basada en la Tecnologa] diseados para explorar el uso de la tecnologa, particularmente el uso de la computadora como herramienta para aumentar la calidad y la eficiencia de las valoraciones educativas. En 2002, la NAEP inici un nuevo estudio sobre estudiantes de cuarto grado, el estudio sobre lectura en voz alta, y en 2003, llev a cabo un estudio piloto en el que se utiliz una muestra aumentada de escuelas charter. El NCES realiz el National Indian Education Study [NIES por sus siglas en ingls] [Estudio Nacional sobre Educacin Indgena] en 2005. Fuente: http://nces.ed.gov/nationsreportcard

64