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Impresso no Brasil.
Coordenao CNM:
Textos:
Elena Pacita Lois Garrido Jeconias Rosendo da Silva Jnior Moacir Luiz Rangel
Organizao:
Eduardo Stranz
Ficha Catalogrfica Confederao Nacional de Municpios CNM ICMS e Guerra Fiscal / Confederao Nacional de Municpios Braslia: CNM, 2012. 40 pginas. ISBN 978-85-99129-50-0
1. Reforma tributria. 2. ICMS. 3. Finanas pblicas. 4. Alterao de alquotas interestaduais do ICMS. I. Ttulo: ICMS e Guerra Fiscal.
SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Braslia/DF CEP: 70350-530 Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008 Site: www.cnm.org.br E-mail: atendimento@cnm.org.br
Carta do Presidente
Dando continuidade ao debate federativo, a Confederao Nacional de Municpios (CNM) est oferecendo sociedade brasileira e aos gestores municipais mais uma de suas cartilhas especiais, desta vez, sobre o ICMS, o maior de todos os impostos do Pas e, ainda hoje, a principal fonte de receita das prefeituras. O primeiro objetivo desta publicao tentar traduzir em linguagem simples e exemplos prticos a tamanha complexidade que marca a legislao do imposto e alimenta a atual guerra fiscal. O que o regime origem-destino? Quem ganha com ele? E como as alquotas interestaduais so utilizadas pelos Estados para promover uma disputa em que todo o Brasil perde? So algumas das perguntas que procuramos responder e esclarecer ao longo das prximas 32 pginas. Mas a cartilha no se encerra nesse desafio. Com um trabalho minucioso de pesquisa nas leis estaduais, nossos consultores nos brindam com estimativas inditas sobre o buraco financeiro que a guerra fiscal est produzindo nos cofres pblicos. Confrontados com as estimativas oficiais de impacto da uniformizao das alquotas interestaduais, estes nmeros revelam que os Estados (e os Municpios) tm muito mais a ganhar do que perder com a mudana que est sendo proposta nas regras de repartio do ICMS. Contudo, a inteno do governo de fazer uma reforma tributria por resolues no Senado tambm apresenta suas fragilidades, principalmente por no abranger a to necessria modernizao nas regras de rateio da cota-parte do ICMS, causadora de tantas distores na distribuio de receita entre os Municpios, a exemplo dos royalties do petrleo. Estamos mudando a regra de repartio entre os Estados e nada fazendo sobre a regra de repartio entre os Municpios. Essa incoerncia na plataforma do governo precisa ser rapidamente corrigida. E, para isso, os Municpios precisam se mobilizar, munidos das informaes que aqui apresentamos.
Introduo
O Imposto sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao, ou simplesmente, ICMS, o maior tributo brasileiro, e no apenas pela extenso do nome. Nenhum outro tributo (mesmo federal) arrecada tanto quanto o ICMS. Foram R$ 304 bilhes em 2011, quatro vezes mais do que o Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Por isso, natural que o maior tributo do Pas seja motivo de tanta disputa entre as unidades federadas e que todas as tentativas de reforma tributria feitas no Pas sempre comecem por ele. At hoje, entretanto, nenhuma proposta de reforma tributria conseguiu ser bem-sucedida no que diz respeito ao aprimoramento das regras de partilha do ICMS e, principalmente, ao fim da guerra fiscal que est dilapidando os cofres do Estado brasileiro e destruindo empregos, uma vez que os benefcios fiscais esto sendo aplicados amplamente at mesmo para as importaes. Grfico 1: Receita ICMS (em bilhes)
Os dados oficiais divulgados pelos prprios Estados em suas leis oramentrias e que esto sendo sistematizados nesta cartilha mostram que a renncia de ICMS, em 2012, fruto da miscelnea de incentivos fiscais em vigor, supera os R$ 50 bilhes anuais, dos quais 25% esto deixando de entrar nos cofres dos Municpios. Com a falta de acordo dos Estados em torno do fim da guerra fiscal, o prprio Supremo Tribunal Federal (STF) tem se manifestado cada vez mais pela inconstitucionalidade desses benefcios fiscais, concedidos na maioria dos casos sem aval do Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz). Pelo menos, nove aes diretas de inconstitucionalidade j foram julgadas pelo STF nos ltimos anos, obrigando os Estados a cancelarem incentivos. Mas as leis consideradas inconstitucionais so logo substitudas por outras leis e decretos que tentam ressuscitar os benefcios fiscais. A Confederao Nacional de Municpios (CNM), por meio deste guia, procura contribuir para o esclarecimento dos prefeitos e de toda a sociedade brasileira sobre o modo como o ICMS cobrado e partilhado entre as unidades da federao, o que como se ver est na raiz da atual guerra fiscal entre os Estados. Mudar essas regras de repartio (por meio das alquotas interestaduais do ICMS), portanto, um primeiro e importante passo no sentido de promover uma verdadeira reforma tributria e fiscal no Pas.
Base legal
O ICMS um imposto de competncia dos Estados, mas partilhado com os Municpios na proporo de 25% de sua arrecadao. Suas caractersticas e forma de cobrana esto esmiuadas no art. 155, 2, da Constituio federal de 1988. I um imposto no cumulativo ou, como preferem chamar os economistas, imposto sobre valor adicionado (IVA). O valor pago em uma fase de produo (ou comercializao) se transforma em crdito, que pode ser abatido na fase seguinte. Por exemplo, o imposto pago sobre os insumos de produo pode ser deduzido do montante que uma indstria deve de ICMS sobre suas vendas. II No incide sobre as exportaes de qualquer natureza (redao dada pela emenda constitucional n 42/2003). Por isso, existem vrios fundos federais (como Fpex e Fundo da Lei Kandir) que proporcionam indenizao aos Estados exportadores e seus respectivos Municpios. III Os Estados possuem autonomia para legislar sobre o ICMS e fixar suas alquotas, mas compete ao Senado federal estabelecer as alquotas que vigoram nas chamadas operaes interestaduais, ou seja, nas transaes entre empresas de diferentes unidades da federao. IV A alquota interestadual fixada pelo Senado define o rateio do imposto entre o Estado de origem (produtor) e o Estado de destino (consumidor), com exceo dos derivados de petrleo e da energia eltrica, cujo imposto pertence integralmente ao Estado de destino. V Os Estados esto proibidos de conceder quaisquer benefcios fiscais, exceto aqueles aprovados por unanimidade das unidades da federao no Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), conforme previsto na Lei Complementar n 24, de 7 de janeiro de 1974, que foi recepcionada pela Constituio.
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O que diz a Lei Complementar n 24/1974? Art. 1 As isenes do imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias sero concedidas ou revogadas nos termos de convnios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei. Art. 2 [...] 2 A concesso de benefcios depender sempre de deciso unnime dos Estados representados; a sua revogao total ou parcial depender de aprovao de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes. Art. 8 A inobservncia dos dispositivos desta Lei acarretar, cumulativamente: I A nulidade do ato e a ineficcia do crdito fiscal atribudo ao estabelecimento recebedor da mercadoria; II A exigibilidade do imposto no pago ou devolvido e a ineficcia da lei ou ato que conceda remisso do dbito correspondente.
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Contudo, em razo da diferenciao de alquotas interestaduais entre sul e norte, existem alguns Estados do Nordeste e do Centro-Oeste que hoje se beneficiam com o atual regime de partilha, porque, mesmo importando mais do que exportam, retm sobre suas exportaes 12% de ICMS, enquanto suas importaes do Sudeste chegam com reteno de apenas 7%, permitindo que o diferencial de 10% (em relao a 17%) seja recolhido no destino. Pelo motivo oposto, existem Estados do Sudeste que, mesmo exportando mais do que importam, so relativamente prejudicados pelo diferencial de alquotas em favor das ditas regies menos desenvolvidas. Embora o objetivo da diferenciao de alquotas seja exatamente este: compensar os Estados menos desenvolvidos com essa vantagem.
O caso do petrleo S existem dois casos de produtos em que essa partilha origem-destino do ICMS no existe: para o petrleo e seus derivados e para a energia eltrica. Nesse caso, no se aplica alquota interestadual s sadas de uma unidade da federao para outra e todo o imposto pertence ao Estado de destino. Essa diferenciao, como j assinalado, foi imposta pela Constituio de 1988 e, segundo o ex-ministro Seplveda Pertence, teria sido baseada na viso de que a explorao do petrleo e da energia eltrica derivava de investimentos majoritariamente estatais e, portanto, de todos os brasileiros. Dessa forma, o benefcio do ICMS aos estados produtores no seria apropriado nesses casos em particular.
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Na prtica, o diferencial de alquotas interestaduais do ICMS, que foi criado para favorecer o desenvolvimento das regies mais pobres, compensando o vis pr-produtor do regime de partilha do imposto, est sendo utilizado para disseminar benefcios ao setor privado (de comrcio atacadista) sem qualquer retorno em termos de gerao de emprego e renda.
E a Zona Franca? A Constituio prev que as remessas de produtos industrializados de origem nacional (exceto armas, munies, perfumes, fumo, bebidas alcolicas e automveis de passageiros) para comercializao ou industrializao na Zona Franca esto isentas de ICMS. Ou seja, a ZFM recebe os produtos do resto do Pas livres de ICMS. Alm disso, uma lei do Estado do Amazonas concede benefcios fiscais que praticamente anulam o imposto destacado nas notas fiscais de remessa a outras unidades da federao. O governo estadual interpretou que esses benefcios fiscais no esto sujeitos s restries da Lei Complementar no 24/1975 e, por isso, pediu esclarecimentos ao Supremo Tribunal Federal (STF) sobre sua constitucionalidade, mas nenhuma deciso foi proferida, ainda.
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Guerra jurdica
Diversos Estados j entraram no Supremo Tribunal Federal (STF) com aes diretas de inconstitucionalidade contra benefcios fiscais concedidos pelos seus rivais na guerra fiscal. O argumento bsico que, por terem sido concedidos na maior parte dos casos sem aprovao do Confaz, tais benefcios contrariam a Lei Complementar no 24/1975 e, portanto, so inconstitucionais. Lembrando: a dita lei foi recepcionada pela Constituio de 1988 e estabelece que a nica forma de um incentivo fiscal ter validade quando ele aprovado por unanimidade dos Estados, o que raramente acontece. Recentemente, o ministro do Supremo Gilmar Mendes chegou a protocolar uma proposta de smula vinculante na qual prope, com base no precedente das Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) j julgadas, que o STF determine que qualquer iseno, incentivo, reduo de alquota ou de base de clculo, crdito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefcio fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prvia aprovao em convnio celebrado no mbito do Confaz, inconstitucional.
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(*) Valores de Cear e Paran estimados com base em sries histricas, porque Estados no apresentam suas estimativas na LDO.
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Veja abaixo: Grfico 3: Alquotas na origem e no destino hoje e com cenrio de mudana
No exemplo acima, com alquota interestadual de 12%, o Estado de origem renuncia 9% de imposto e recolhe 3%, enquanto o Estado de destino recolhe a diferena de 5%, assumindo por hiptese uma alquota final de 17%. Se a alquota interestadual for reduzida para 4%, o Estado de origem renuncia 3% (proporcionalmente, os mesmos 75% de crdito presumido), enquanto o Estado de destino passar a recolher a diferena de 13% em relao alquota de 17%. Ou seja, o Estado de origem perder 2%, a empresa perder 6%, e o Estado de destino ganhar 8%. Trata-se de um jogo de soma zero. Para os cofres pblicos, entretanto, haver um ganho equivalente perda das empresas beneficiadas, ou seja, 6%.
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A tabela ao lado simula os possveis impactos da reduo das alquotas interestaduais. A coluna A reproduz o que cada Estado ganharia e perderia com a mudana caso estivessem cobrando todo o ICMS registrado nas notas fiscais. A coluna B apresenta uma estimativa prpria de qual seria o impacto da mudana sobre os benefcios fiscais em vigor em termos de perdas para as empresas. A coluna C expressa qual seria a perda (ou ganho) efetivo de receita para cada UF:
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Centro-Oeste O Estado tpico exporta, por hiptese, R$ 10 bilhes em mercadorias para o resto do Pas e importa R$ 12 bilhes. Ele tem direito de recolher 12% sobre suas exportaes, enquanto suas importaes saem da origem predominantemente com alquota de 7%, cabendo a ele como destinatrio final recolher a diferena de 10% em relao aos 17% de alquota interna. A receita deste Estado , portanto: 12% x R$ 10 bilhes + 10% x R$ 12 bilhes = R$ 2,4 bilhes. Se as alquotas interestaduais forem reduzidas, este mesmo Estado recolher 4% sobre suas exportaes e 13% sobre as importaes (17% - 4%), resultando na seguinte receita: 4% x R$ 10 bilhes + 13% x R$ 12 bilhes = R$ 1,96 bilho.
Sudeste O Estado tpico exporta mais do que importa; por exemplo, R$ 30 bilhes e R$ 25 bilhes. Nesse caso, ele recolhe 7% sobre suas exportaes ao Nordeste-Norte e Centro-Oeste e 12% para o prprio Sudeste e Sul (mdia de 10%), enquanto suas importaes saem da origem com alquota de 12%, cabendo a ele como destinatrio final recolher a diferena de 5% (entre os 7% da alquota interestadual cobrados na origem e os 17% da alquota final do produto no destino). A receita deste Estado , portanto: 10% x R$ 30 bilhes + 5% x R$ 25 bilhes = R$ 4,25 bilhes. Com a uniformizao das alquotas em 4%, este mesmo Estado recolher 4% sobre suas exportaes e 13% sobre as importaes (17% - 4%), resultando na seguinte receita: 4% x R$ 30 bilhes + 13% x R$ 25 bilhes = R$ 4,45 bilhes.
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Compensao de perdas
As perdas e os ganhos efetivos de receita decorrentes da reduo da alquota interestadual s sero conhecidos depois de implementada a mudana e gradualmente, se for adotada uma regra de transio. Para enfrentar a resistncia dos perdedores, o governo j props instituir um fundo de compensao de perdas com recursos federais. Diferentemente da Lei Kandir, este fundo teria recursos previamente previstos em lei, sem risco para os Estados. Por que mesmo os ganhadores resistem mudana? Como em toda mudana, os potenciais perdedores mesmo em minoria se mobilizam mais do que os potenciais ganhadores, que muitas vezes no tm sequer clareza sobre os ganhos que tero. o caso de muitos Estados menos desenvolvidos, que hoje so extremamente prejudicados (em termos de receita) com o regime misto de partilha do ICMS, mas que vem na alquota interestadual do imposto (recolhida na origem) um instrumento de atrair empreendimentos para seu territrio. Provavelmente estes Estados teriam muito mais chances de se desenvolver se tivessem uma receita maior para investir em infra-estrutura e qualificao de mo-de-obra, mas acabam hoje preferindo atrair empresas com base em incentivos fiscais.
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Cota-parte do ICMS
A parcela de 25% da arrecadao do ICMS devida aos Municpios de cada Estado distribuda segundo uma cota que considera, com peso preponderante, de no mnimo 75%, o valor adicionado referente produo e circulao de mercadorias no seu territrio. A determinao de que, no mnimo, 75% da cota seja repartida proporcionalmente ao VA municipal, do art. 148 da Constituio federal. Ele tambm define que os Estados podem arbitrar livremente, por lei, os critrios para distribuir os 25% restantes.
Na prtica, os Estados adotam distintos critrios para complementar a regra de rateio do ICMS entre os Municpios, mas os mais comuns so a populao e a rea geogrfica. De qualquer forma, o peso mnimo de 75% ao valor adicionado acaba conferindo a maior parcela da cota-parte do ICMS aos Municpios produtores.
Valor Adicionado a denominao que se d ao somatrio do valor das mercadorias produzidas em uma localidade, descontando o custo dos insumos de produo e dos impostos. O Produto Interno Bruto (PIB) de um pas, por exemplo, dado pela soma dos valores adicionados de todas as atividades econmicas mais os impostos sobre produo.
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Concluso
As mudanas pretendidas pelo governo nas alquotas interestaduais do ICMS so muito bem-vindas e significam passo importante para o fim da guerra fiscal, mas no solucionam todos os problemas. Em primeiro lugar, a uniformizao da alquota interestadual em 4% manter ainda sob domnio dos Estados produtores uma parcela importante do ICMS e limitar o ganho de receita que se esperaria para as regies menos desenvolvidas em comparao com um cenrio no qual as alquotas fossem reduzidas a 0%. Em segundo lugar, a mudana ficar capenga se no for complementada por alteraes na regra de rateio do ICMS entre os Municpios. Historicamente, a CNM tem defendido a desconstitucionalizao da previso de que 75% da cota-parte municipal seja distribuda de acordo com o valor adicionado. Defendemos que os critrios sejam discutidos democraticamente nos Estados, aumentando a parcela do imposto destinada aos Municpios consumidores. Queremos uma federao mais justa onde as riquezas e as receitas pblicas sejam partilhadas de modo mais equnime entre todos entes.
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SCRS 505, Bloco C Lote 01 - 3o andar Braslia/DF CEP 70.350-530 Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008 www.cnm.org.br