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DOSSI
Sociologias, Porto Alegre, ano 14, no 30, mai./ago. 2012, p. 194-222

Militarizao do social como estratgia de integrao - o caso da UPP do Santa Marta


Sonia Fleury*

Resumo
Neste artigo, discutida a estratgia adotada pelo governo do Rio de Janeiro para ocupao pelo Estado das favelas que estavam sob o controle do trfico de drogas. A estratgia de pacificao envolve um primeiro momento de ocupao militar, um segundo de instalao de uma unidade de polcia permanente no territrio e um terceiro que trataria de estabelecer um dilogo entre os atores sociais e canalizar as demandas para a rede de polticas. O objetivo inicial de estabelecimento de uma nova ordem policial coercitiva confronta-se, em muitos aspectos, com a construo de uma esfera pblica ampliada por meio da expanso da cidadania aos moradores destes territrios e sua integrao cidade. Em estudo de caso realizado na primeira favela ocupada, o Santa Marta, evidenciamse as enormes tenses e contradies desta estratgia de ampliao dos direitos de cidadania por meio da militarizao do campo social1. Palavras-chave: UPP Social. Favela. Santa Marta. Coero. Cidadania.

Doutora em Cincia Poltica, Professora titular da Fundao Getlio Vargas, coordenadora do Programa de Estudos sobre Esfera Pblica da Escola Brasileira de Administrao Pblica e Empresas,(Brasil). E-mail: sonia.fleury@fgv.br 1 A autora agradece os apoios recebidos da FAPERJ e do ProPesquisa da EBAPE/FGV para a realizao desta pesquisa.

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Militarization of the social field as integrative strategy: the case of Santa Martas Police Unit for Pacification
Abstract
This paper discusses the current strategy of Rio de Janeiros government to occupy the slums former controlled by the drug dealers. The strategy of pacification encompasses a first moment of military occupation, a second moment of installing a permanent police unity in the territory and a third one that aims to establish a dialogue among social actors in the territory and convey their demands to a policy network. The initial objective of creating a new order through police coercion confronts, in several aspects, with the construction of a comprehensive public sphere, by means of expanding the citizenship status of the dwellers of these territories assuring their integration to the city. In a case study in the first occupied slum, Santa Marta, it was possible to identify the tremendous contradictions and tensions inherent to this strategy of enlarging citizens rights by means of the militarization of the social field. Keywords: Social Police Unit for Pacification. Slums. Santa Marta. Coercion. Citizenship.

introduo
m 2009, o governo do Rio de Janeiro deu incio a uma nova poltica em relao s favelas, at o momento, dominadas por grupos fortemente armados de traficantes. Ao invs dos confrontos recorrentes, com a entrada da polcia nos territrios das favelas e sua posterior retirada retornando normalidade do convvio dos moradores com domnio dos traficantes, optou-se por uma estratgia de ocupao policial permanente, assegurando desta forma o monoplio da coero ao Estado. A ocupao militar, com ou sem confronto, seguida de instalao permanente de uma unidade policial foi considerada como condio imprescindvel para a integrao destes territrios cidade formal, por meio da

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expanso da cidadania aos seus cidados. A primeira favela ocupada pela UPP Unidade de Polcia Pacificadora foi o Santa Marta, sendo a ltima a receber o componente social representado pela instalao do Frum da UPP Social, trs anos depois. Neste artigo, apresentaremos os resultados de estudo de caso realizado em 2012 sobre as percepes dos diferentes atores em relao ao processo vivido neste perodo. Em especial, pretende-se discutir contradies e limitaes inerentes a um modelo de expanso da cidadania por meio de forte componente coercitivo, expresso da principal relao entre Estado e populao favelada. A relao do poder estatal com as favelas foi estabelecida a partir da ausncia de bens e servios pblicos nestes territrios, e da invisibilidade social construda por meio da denegao de sua existncia. Esta construo social deveu-se restrio do voto do analfabeto (Burgos, 1998), ao preconceito contra negros e imigrantes, e de sua identificao com a marginalidade (Perlman,1977). A incapacidade de esta situao ser absorvida pelo iderio desenvolvimentista respaldou polticas de remoo das favelas e de criminalizao de seus moradores. No entanto, as manifestaes culturais oriundas das favelas cariocas, como o samba, o candombl e, mais recentemente o funk, sempre atravessaram a cidade, tendo seus contedos apropriados pela civilidade urbana. A expanso crescente das favelas e de seus moradores, em nmero muito superior ao da cidade formal (Cezar, 2002), provocou a auto-organizao das comunidades em busca de melhorias sociais e reconhecimento de suas demandas, na tentativa de romper os esteretipos impostos pela segregao territorial, amparadas em muitos casos por grupos religiosos, voluntrios e partidos polticos de esquerda. Na adaptao ao sistema poltico vigente, as associaes de moradores tornaram-se interlocutores das demandas sociais da comunidade junto ao poder pblico. O

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descompasso entre os direitos sociais e civis negados aos favelados, e seu direito poltico de expresso eleitoral, fomentou o clientelismo poltico intermediado pelas organizaes comunitrias, barganhando a proviso de servios pblicos bsicos em troca de votos (Diniz, 1982). Com a democratizao houve a reduo do fantasma da remoo, concomitantemente ao aumento do poder blico dos narcotraficantes, o que significou seu domnio de fato sobre os territrios marginalizados. O crescimento da violncia urbana ultrapassou as barreiras das favelas tornando-se um sintoma agudo de ameaa integridade fsica, coeso social e ao poder estatal, indicados pelos confrontos entre faces de traficantes, incurses militares s favelas, chacinas realizadas por militares corruptos, emergncia de milcias policiais competindo pelo domnio territorial e econmico dos territrios da informalidade. A partir de 1992, o governo de Leonel Brizola operou uma mudana no tratamento das favelas, com reduo das incurses policiais violentas e melhorias na infraestrutura nestes territrios. Muitas ONGs passaram a atuar na prestao de servios nesses territrios, com especial nfase na inovao cultural como forma de integrao social e a temtica da segurana consolidou-se no meio acadmico. As melhorias nos territrios informais alcanaram maior nfase na agenda pblica a partir do Plano Diretor da Cidade, em 1992, em consonncia com as linhas de reforma urbana dispostas na Constituio. Na dcada de 90, ocorreu o Programa municipal Favela-Bairro, com financiamento do BID, destinando mais de US$ 626 milhes para investimentos em infraestrutura urbana. O objetivo expresso no nome do programa foi integrar as favelas cidade como bairros formais por meio de investimentos pblicos em servios bsicos, utilizao de mo de obra local, regularizao urbana e fundiria.

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Nossas pesquisas em trs comunidades as favelas de Vigrio Geral e Rio das Pedras, dominadas por, respectivamente, traficantes e milicianos, e o Loteamento Ana Gonzaga demonstraram que essa poltica pblica trouxe ganhos materiais com melhorias significativas na infraestrutura. No entanto, fracassou no seu intento de integrao social dessas populaes e territrios cidade. Estes resultados se explicavam por fatores como a guetizao das intervenes que no ultrapassavam o interior desses territrios, deixando intocado o imaginrio coletivo citadino dos territrios segregados. Outro fator foi a fragmentao da interveno, concentrada em melhorias urbanas, porm com baixo investimento em programas sociais. Um terceiro fator decorreu do no enfrentamento da questo da violncia e do domnio territorial por parte de narcotraficantes ou milicianos, como se a condio de cidadania pudesse prosperar sob a barbrie (Fleury et al. 2004). Desde a dcada de 90, a questo da pobreza passou a ocupar lugar central na agenda internacional e nacional, com diferentes estratgias de enfrentamento, algumas oriundas dos direitos sociais inclusos na Seguridade Social, na Constituio de 1988, outras, polticas focalizadas de transferncia condicionada de renda. A recente retomada do crescimento econmico com aumento do emprego formal, do valor real do salrio mnimo, do crdito popular e com a consolidao das transferncias de renda propiciou uma reestratificao da sociedade brasileira, reduzindo a pobreza e aumentando o nmero de consumidores (Castro, 2009). No entanto, o aumento das expectativas por parte da populao mais pobre no encontrou correspondncia em outras polticas pblicas, capaz de lhes assegurar servios de qualidade nos sistemas universais de educao e sade, ou em uma poltica habitacional efetiva. Nas favelas, comea a haver uma produo cultural local, fruto dos esforos coletivos dos prprios moradores e de artistas, acadmicos e as-

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sociaes civis. Politicamente, o fenmeno inverso, com a reduo do papel das associaes de moradores, debilitado em sua capacidade de representao tanto pelas prticas clientelistas como pelo controle que passa a ser nelas exercido por traficantes, milicianos e policiais corruptos. A necessidade de enfrentar a corrupo policial ganha importncia na agenda pblica por meio de iniciativas intergovernamentais de criao do sistema nico de segurana pblica, desenvolvendo polticas de valorizao e formao de uma nova gerao de policiais, voltadas para a promoo da cidadania. Ambas as linhas apontam para uma estratgia correta de enfrentamento de problemas cruciais no campo da segurana pblica, embora, na maioria das vezes sua execuo tenha sofrido problemas de eficcia e continuidade (Soares, 2007). Por outro lado, a represso policial tambm se aparelhou para o confronto com os traficantes, por meio de armamento blico mais pesado e com a formao de uma polcia de choque. O fato da cidade do Rio de Janeiro ter sido escolhida para sediar, proximamente, megaeventos como as Olimpadas e a Copa do Mundo colocou em questo a capacidade governamental de reduzir a violncia e exercer o controle efetivo sobre seu territrio. Fruto deste contexto e da aprendizagem, e inspirada em experincias internacionais de ocupao territorial e integrao como de Medelln, surge a primeira UPP , depois da ocupao militar no Santa Marta em 2009. Sem uma estratgia inicial claramente delineada, esta primeira experincia foi considerada emblemtica para construo e posterior aplicao desse modelo de pacificao, caracterizado pela ocupao territorial, existncia de fortes vnculos entre agentes governamentais e empresariais, desenvolvimento de programas de formalizao do mercado e promoo social. A ltima fase, denominada UPP Social, s foi iniciada no Santa Marta trs anos depois da sua pacificao, processo que acompanhamos no campo, em 2011, em pesquisa de que revelou toda complexidade desta

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poltica pblica. Nela, a interveno social assume a mesma marca da poltica de segurana UPP o que, para alm do carter simblico, indica a hierarquizao das prioridades nas polticas pblicas aplicadas s favelas. Isto se manifesta na desigual capacidade de mobilizao e distribuio de recursos, poder de formulao, coordenao e execuo. Enquanto a UPP tem um mandato claro em relao ocupao policial para enfrentar problemas de segurana, com recursos colocados a sua disposio pelo poder pblico e empresariado, a UPP Social revela flagrante debilidade institucional. Alm de ter sido deslocada da secretaria de governo de assistncia social para um rgo de planejamento urbano municipal, apresenta um tipo de ao personalizada que carece de recursos de poder institucional. Sua misso de promoo do dilogo entre os vrios atores governamentais, empresariais, voluntrios e comunitrios no indica quais capacidades sero acionadas para permitir a soluo de conflitos e a coordenao das interdependncias entre tantos e diversificados interesses envolvidos. A estreita ligao entre a UPP Social e a unidade policial, alm das fortes relaes com o setor empresarial, desenha um modelo novo de definio do social que se afasta das polticas e instituies tradicionalmente responsveis pela garantia dos direitos sociais da cidadania. Isso nos leva a perguntar em que medida esta poltica social capaz de promover a incluso dos excludos, gerar novas prticas participativas, assegurar os direitos de cidadania e regular a ambio mercantil frente aos interesses coletivos e comunitrios.

territrio, cidadania e excluso


A construo da modernidade assentou-se nos processos de urbanizao e industrializao que propiciaram condies para o surgimento de novas relaes entre Estado, mercado e comunidade. Os requisitos de

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trocas contratadas entre indivduos livres e iguais levaram superao das relaes tradicionais e personalizadas de intercmbio de proteo por dependncia, caractersticos de uma sociedade estratificada e um poder poltico patrimonial. Conceitos como sociedade civil, cidadania, polis, emergem com a vida urbana, vinculados construo da democracia, entendida como a convivncia de diversidades sociais sob um mesmo estatuto poltico. A igualdade requerida na esfera pblica politicamente construda (Arendt, 1993, p.227) e por isso, a cidade, ao implicar a pluralidade dos seus habitantes e sua interconectividade, tambm a materializao territorial da esfera pblica. O espao onde se encontram os cidados, igualados como sujeitos de direitos e deveres, requer a garantia da ao estatal para assegurar sua exigibilidade. O Estado moderno articula-se comunidade por meio dos referentes da nao e da cidadania, ambos, como o mercado, atinentes dimenso do territrio nacional, embora a construo da democracia comporte a perspectiva de construo do associativismo local como parte da dimenso cvica, enfatizada por Tocqueville (1987). A correspondncia entre a expanso da democracia e da cidadania se d tanto pelo grau de inclusividade dos indivduos na comunidade dos cidados, quanto pelo mbito dos direitos e deveres historicamente incorporados condio de cidadania. Portanto, a expanso desta ltima corresponde transio desde o estado restrito, coercitivo e judicial do liberalismo em direo ao estado ampliado da socialdemocracia (Fleury, 2003). Em outros termos, a estrutura do aparato estatal predominante tem uma correspondncia com a inclusividade da esfera pblica e com as dimenses incorporadas na condio de cidadania. De tal maneira que se pode afirmar que a violao desta correspondncia deve implicar em consequncias restritivas tanto expanso da cidadania quanto institucionalizao da democracia.

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Estas transformaes polticas e institucionais adquirem uma materialidade na configurao histrica e espacial da esfera pblica, j que sua formao supe uma acumulao de aes localizadas em diferentes momentos, que conforma a pluralidade espacial da cidade dos cidados. O desenvolvimento de comunidades e bairros est vinculado a uma combinao de fatores poltico-econmicos e culturais no que concerne forma que os habitantes das cidades se envolvem na construo da cidade. Para alm da infraestrutura urbana, tambm devem ser considerados os usos e discursos, pblicos e privados, que se articulam em torno dela, constituindo um imaginrio coletivo sobre a urbe. Assim, a urbe definida pela multiplicidade de experincias presentes, pela confluncia de inmeras relaes sociais imprescindveis em sua complexidade e unicidade, mas por outro lado, parte de um processo social potenciado pela cidade mesma. A cidade interpela a cada um de seus habitantes a partir de uma identidade coletiva, um imaginrio social que se constri sobre ela e que est em processo permanente de construo. Esta simbologia sobre o territrio no qual vivemos fruto de uma produo coletiva, portanto, parte essencial da coeso social. O compartilhamento de vivncias e de uma histrica comum faz com que cada indivduo isolado se sinta parte de uma coletividade, de um passado e de um devir, de uma comunidade de iguais. Neste sentido, as cidades envolvem tanto a pluralidade de identidades quanto a sua interconectividade, o que, nas metrpoles, vai alm de um entremeado de histrias locais. Lefebvre (2004, p.144) defende que a sociedade urbana exige uma planificao voltada para as necessidades sociais, o que se corporifica no direito cidade, para o qual e pelo o qual a cidade e sua prpria vida cotidiana na cidade se tornam obra, apropriao, valor de uso. Esta relao entre cidade e cidadania se manifesta com clareza nessa afirmao do direito cidade, bem como na construo de um modelo cvico de anlise

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do territrio. A proposta de um modelo cvico recupera a cidadania como a perspectiva poltico-normativa, definida pelo projeto de civilizao, tendo como componentes essenciais a cultura e o territrio:
O componente cvico supe a definio prvia da civilizao... que se quer, o modo de vida que se deseja para todos, uma viso comum do mundo e da sociedade, do indivduo enquanto ser social e das suas regras de convivnciaO componente territorial supe, de um lado, uma instrumentao do territrio capaz de atribuir a todos os habitantes aqueles bens e servios indispensveis, no importa onde esteja a pessoa; e, de outro lado, uma adequada gesto do territrio, pela qual a distribuio geral dos bens e servios pblicos seja assegurada (Santos, 1996, 5)

O enlace do territrio com as relaes sociais constitui a sociedade local quando este territrio portador de uma identidade coletiva que se expressa em normas e valores e em um sistema de relaes de poder constitudo no processo de produo de riquezas Arocena (1995). Essa identidade coletiva fundamenta a compreenso da cidade como o territrio dos cidados, no qual a esfera pblica, como ordem simblica relacional, o espao em que os sujeitos assim constitudos afirmam sua identidade e intercambiam significados, o que d sentido e direo suas aes. No entanto, a compatibilizao do status igualitrio da cidadania em uma sociedade baseada na reproduo desigual das classes sociais (Marshall, 1977) se plasma como uma tenso a ser resolvida em cada sociedade, pois, no processo da expanso do mercado, ocorreu um duplo movimento, com a necessidade da interveno estatal para a proteo da cidadania e da prpria sociedade (Polanyi,1980). A igualao poltico e jurdica da esfera pblica (Fleury, 1997) no deixa de ser uma hiptese, fundamento do dever e da legitimidade da ordem poltica. No entanto, no subsolo das formas jurdicas abstratas do contrato

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e da troca entre iguais, Foucault (1977) mostra o desenvolvimento de uma tecnologia ou microfsica do poder, que, por meio das disciplinas, assegura a fabricao de indivduos e corpos dceis ao poder. Para compreender esta dinmica, preciso ver que a histria dos espaos espelha a histria dos poderes, de forma a identificar, no arranjo do espao, os mecanismos de localizao-distribuio como parte deste ordenamento territorial (Moreira, 2002). A igualao jurdica tambm no impede a recomposio de unidades mais homogneas, do ponto de vista da produo simblica dos habitus como fruto das relaes sociais, reconstruindo assim um espao geogrfico socialmente hierarquizado (Bourdieu, 2006). Se bem as cidades espelham a noo igualitria da cidadania, comportando a dimenso pblica dos indivduos e sua insero em uma comunidade poltica, a incapacidade de realizao plena da igualdade acarreta conseqncias para a convivncia no espao urbano. A cidade, ao concentrar a populao e plasmar em um mesmo espao suas mltiplas necessidades, passa tambm a materializar seus mltiplos conflitos. Palco do conflito de classes no capitalismo industrial, a cidade hoje, face aos processos de urbanizao massiva, d lugar emergncia de novos movimentos sociais que desenvolvem mecanismos urbanos de presso, em uma luta por formar parte do processo de desenvolvimento local e global. Neste sentido, nas cidades materializam-se demandas e conflitos, mas tambm so geradas solues inovadoras, pois, so espaos socialmente construdos, onde a cultura da rua fonte permanente de inovao. As cidades requerem esta experincia coletiva, ou solidariedade orgnica, seja pelas necessidades colocadas pela produo social, relativas ao provimento de bens e servios, seja na construo de instituies e de uma cultura comuns. A existncia de uma fratura socioespacial e poltica, no caso das favelas, marca o imaginrio de uma sociedade onde so negados os direitos de cidadania.

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Queiroz e Lago (2001) analisam a diviso favela-bairro como a principal interpretao socioespacial das diferenas encontradas na sociedade carioca, representando no apenas as desigualdades materiais e de acesso a bens pblicos, mas tambm a separao e/ou inferioridade que simbolicamente lhes atribuda. Apesar das diferenciaes sociais e econmicas existentes no interior das favelas, esta dicotomia seria tanto legitimada pela naturalizao desta discriminao quanto pela precariedade dos vnculos de seus moradores com o mercado formal. Pesquisando o imaginrio social sobre a favela, Sousa e Silva (2002) encontra consistncia nos eixos paradigmticos desta representao que so a noo de ausncia (de bens, servios, etc.) e a sua homogeneizao, presentes inclusive em documentos oficiais de polticas e de estatsticas. J os estudos sobre modernizao e industrializao em pases em desenvolvimento apontavam caractersticas prprias de um tipo de capitalismo, cuja mesma lgica estrutural, produz simultaneamente acumulao e marginalidade, modernizao e excluso (Kowarick, 1981). A consequncia poltica de um processo, no qual a unificao do poder burgus se d no plano do poltico, o impedimento de que o poder estatal atue como equivalente universal (Fernandes, 1976). Sem esta condio, a universalidade requerida na cidadania se esvai em novos modelos de cooptao e apropriao privada do aparato estatal. Em outros termos, a construo do Estado e a consolidao da nacionalidade, da qual o desenvolvimento da cidadania , ao mesmo tempo, produto e parte essencial do processo de institucionalizao do poder poltico, prescindiram, entre ns, da dimenso republicana da democracia, pela qual entendemos no apenas o estabelecimento de regras abstratas universais como, fundamentalmente, a separao entre o pblico e o privado. Alm da considerao sobre a impossibilidade de funcionar como equivalente universal, requerida na cidadania, o capitalismo perifrico foi

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tambm responsabilizado por uma dinmica populacional produtora de excluso, ou massa marginal, incapaz at mesmo de atuar como exrcito de reserva (Nun, 1969). O impacto dessas dinmicas na reorganizao das metrpoles na regio aponta para uma lgica de apartao, na qual ricos e pobres se fecham em guetos intransponveis, em uma cidade que nada guarda do ideal democrtico de ser o espao do encontro dos diferentes, igualados na condio poltica da cidadania. Ao contrrio, a cidade passa a ser a expresso da incapacidade de coeso em sociedades profundamente injustas e excludentes onde a violncia urbana aflora como o sintoma da desagregao social. A hiptese determinstica da associao entre crescimento da violncia e condies estruturais de explorao, dominao e excluso demonstrou-se simplista diante da complexidade deste fenmeno. No entanto, um padro pode ser identificado com as seguintes tendncias: a) crescimento da delinquncia urbana; b) emergncia da criminalidade organizada; c) graves violaes de direitos humanos que comprometem a ordem democrtica; d) exploso de conflitos nas relaes intersubjetivas (Adorno, 2002). O aumento da intolerncia com a diferena, a viso do outro como uma potencial ameaa, a ausncia de uma tica pblica, a viso do governo como corrompido e incapaz de assegurar condies bsicas de segurana reforam o individualismo e contaminam a dimenso cvica da cidadania. Este fenmeno tambm tem sido acentuado pelo processo de globalizao, cujas caractersticas da nova economia so o aumento das disparidades e da desigualdade entre indivduos e regies dentro do espao urbano, expressos como um duplo movimento de guetizao ou excluso espacial, por um lado, e a gentrificao ou aburguesamento e insulamento de certos espaos da cidade, por outro lado (Castells,1999).

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Apesar de os fatores condicionantes da violncia urbana decorrerem da crescente globalizao, com mudanas dos modelos de sociabilidade e da economia, especialmente do mercado da droga, a maioria das suas vtimas so jovens pretos e pardos moradores de favelas e periferias, em uma combinao de segregao espacial com discriminao e desigualdade social (Paixo et al, 2010). Isto nos leva a identificar no centro de nossa questo social a ausncia da universalizao de um modelo contratual de cidadania, tomando a excluso e seus efeitos sobre a sociabilidade deteriorada como analisador da inexistncia de vnculos sociais capazes de integrar a comunidade nacional (Fleury, 2003). O aumento da discriminao racial associado segregao espacial indica que o fenmeno da excluso deve ser compreendido para alm da mera negao dos direitos da cidadania. Por uma lado, a excluso se refere no incorporao de uma parte significativa da populao comunidade social e poltica, negando sistematicamente seus direitos de cidadania envolvendo a igualdade de tratamento ante a lei e as instituies pblicas e impedindo seu acesso riqueza produzida no pas (Fleury, 2003). De uma forma mais profunda, a excluso implica a construo de uma normatividade que separa os indivduos, impedindo sua participao na esfera pblica. Boaventura Santos (1995) sublinha a diferena entre desigualdade e excluso, j que a desigualdade um fenmeno socioeconmico, que se assenta na noo de igualdade, enquanto a diferena o fundamento da do fenmeno de civilizao que a excluso, sendo, respectivamente, seus extremos a escravido e o extermnio. Trata-se de um processo relacional e cultural que regula a diferena como condio de no incluso, plasmando-se espacialmente por meio da segregao e institucionalmente pela existncia de uma dupla institucionalidade poltica (Santos 1993).

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Porm, essas manifestaes do sistema de excluso no podem eludir seu aspecto mais profundo na construo das identidades sociais, identificado como sendo o processo de despojamento dos indivduos de sua condio humana, impedindo-lhes que se tornem sujeitos de seu processo social (Fanon, 1979), cujo resgate passa pela ruptura violenta com a ordem colonial que a produz. J para Arendt (1993), trata-se de um processo de apropriao discursiva, j que a constituio dos sujeitos se d na relao entre discurso e ao, fundamento da condio humana. a proibio do discurso o que despoja os indivduos de sua condio de atores, da possibilidade de incluso em uma ordem simblica relacional, constituda por uma trama de atos e palavras. No entanto, a pratica articulatria pela qual as identidades so modificadas vista como totalidade discursiva, ou seja, tanto em termos mentais como materiais (Laclau e Chantal, 1985), includa toda a sua base institucional. A construo de uma sociedade democrtica com ampliao da esfera pblica forma parte do processo de expanso da sociedade civil sobre a sociedade poltica, da civilizao sobre a violncia, da hegemonia e direo sobre a coero e dominao (Buci-Glucksman, 1980). No Estado Ampliado de Gramsci, desenvolvem-se novas estruturas estatais e mltiplas iniciativas privadas que conformam o aparelho de hegemonia poltica e cultural, inclusive conjunto de direitos sociais e instituies que caracterizaram a expanso da cidadania moderna. Mas, a possibilidade de restrio do Estado a sua dimenso coercitiva est sempre colocada, pois depende da correlao de foras e do projeto civilizatrio construdo. Neste sentido civilizatrio, a relao entre cidadania e excluso no pode ser apreendida como mera negao dos direitos, pois implica tambm em mltiplas formas de desrespeito. A privao de direitos no representa somente a limitao violenta da autonomia pessoal, mas implica sua associao com o sentimento de no possuir o status de um

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parceiro da interao na sociedade, uma perda de auto-respeito, ou seja, uma perda da capacidade de se referir a si mesmo como parceiro em p de igualdade na interao com todos os prximos (Honneth, 2003, p. 217). No modelo cvico de integrao social e territorial, as cidades adquirem cada vez maior protagonismo como ator poltico na construo de novas formas de sociabilidade. Carrin (2007) chama ateno para a penetrao do grande capital internacional e nacional na disputa desse espao urbano, o que produz transformaes nos marcos institucionais e nas modalidades de gesto pblica, com a privatizao da cidade e concentrao de capitais transnacionais. No projeto de cidade empresarialprivada a urbe normatizada a partir da perspectiva mercantil, a partir da crtica gesto pblica, que vem acompanhada de uma perspectiva de participao da sociedade civil atravs dos processos de privatizao. Com vistas a despolitizar as decises sobre poltica urbana, esse modelo opera um deslocamento desde os conselhos municipais para os diretrios das corporaes. Consequentemente, a cidade passa a ser vtima do abandono cvico, perdendo sua condio de espao pblico e reforando processos de excluso social. Outro modelo, que se denomina cidade inclusiva, pretende resignificar o pblico frente aos problemas urbanos, atravs da reconstituio estatal e pblica do governo, sendo, neste caso, a participao, um elemento chave, reconstruindo o espao pblico nas suas dimenses fsica (organizao espacial), social (identidades e integrao) e cidad (direitos sociais) (Carrin, 2007).

upp no santa marta


Durante dois meses, nossa equipe de pesquisadores do Programa de Estudos da Esfera Pblica PEEP da EBAPE/FGV frequentou diferentes espaos do morro Santa Marta, fazendo observao participante de

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reunies comunitrias, festividades, entrevistando moradores, lideranas comunitrias, religiosas, culturais, profissionais e gestores locais, empreendedores locais, autoridades governamentais, policiais e empresariais envolvidas no processo de pacificao neste territrio. A maioria das entrevistas no pode ser gravada, sendo feitas em duplas de pesquisadores que anotavam o depoimento. J assemblias e eventos foram filmados e/ ou gravados, bem como algumas das entrevistas. O objetivo da investigao foi analisar em que medida o processo de pacificao contribui para construo de uma esfera pblica democrtica, com a expanso da cidadania aos moradores deste territrio a partir de um projeto de cidade inclusiva. Isto implica no reconhecimento das identidades sociais e das expectativas dos atores, sua participao na definio das polticas que os afetem e na redistribuio do acesso aos bens pblicos com garantia de direitos de cidadania, no patamar civilizatrio j alcanado pela sociedade. Neste artigo, vamos tratar especificamente das tenses relativas construo da cidadania a partir do processo de ocupao territorial de carter militar e policial, sem tratar da caracterizao socioeconmica da comunidade ou da anlise da rede de polticas. Um breve relato da construo social desta comunidade ser necessrio para permitir a anlise dos conflitos recorrentes. A comunidade do Santa Marta fica localizada na zona sul do Rio de Janeiro, no bairro de Botafogo. Uma das verses de sua origem seria a imigrao de trabalhadores do norte fluminense, no incio dos anos 1940, em decorrncia da decadncia econmica da produo canavieira. Estes imigrantes teriam trabalhado na construo civil do Colgio Santo Incio, dando origem urbanizao do morro Dona Marta. Independentemente da veracidade desta verso, certo que a comunidade manteve uma forte relao com a congregao dos Jesutas, sendo tambm apoiada por

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voluntrias catlicas. Alguns servios como a creche ainda so mantidos por ex-alunos do colgio Santo Incio. Com uma rica histria cultural e poltica, essa comunidade manteve tradies rurais como a Folia de Reis, organizou junto com a Igreja Catlica crculos operrios, teve militantes do Partido Comunista e, no final dos anos 1950, organizou-se na luta pela construo de uma caixa dgua, contanto com apoios importantes de personalidades como Dom Helder Cmara. Outras mobilizaes pela conquista de bens como a iluminao, com base em um projeto feito pelos alunos de engenharia da PUC, e melhoria do sistema de gua foram marcantes nesta trajetria. A organizao da Associao de Moradores ocorreu s na dcada de 1970, onde se destacaram lideranas e houve intensa luta poltica, sendo depois criado o grupo ECO, que mantm forte presena local. Durante certo perodo, a comunidade contou com um Posto de Sade, fruto de trabalho voluntrio, posteriormente fechado. A partir dos anos 1980 ocorreram lutas entre faces rivais de traficantes, que dominaram o territrio at a ocupao militar. A comunidade tem 54.692 metros quadrados e seis mil moradores, mais quatro mil em seu entorno. At a chegada da UPP todos os bens pblicos estatais estavam localizados fora da favela, at a rea limtrofe. Os bens e servios localizados no interior da favela grupo cultural, jornal, associao, creche, rdio, cooperativa, etc. foram criados ou conquistados pelos prprios moradores, alguns dos quais por meio de convnios da associao com o poder pblico ou organizaes sociais. Durante a gesto do Prefeito Conde, foi definido, com a participao de uma comisso de obras da comunidade junto Secretria de Obras, um plano de urbanizao, completado na gesto do Prefeito Cesar Maia. Depois da ocupao militar do morro, foi inaugurada a UPP no dia 19 de dezembro de 2008. Por ter sido a primeira experincia, nem os

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comandantes responsveis sabiam inicialmente que permaneceriam no local. Esta experincia pioneira inaugurou a nova estratgia de ocupao permanente do territrio, estabelecendo o domnio policial do Estado com a expulso do trfico armado por uma tropa militar, seguido da instalao da UPP permanente. Porm, s em outubro de 2011, foi convocada a primeira assemblia da UPP Social na comunidade, atualmente abrigada no Instituto Pereira Passos da Prefeitura sob a direo do anterior Secretrio Estadual de Assistncia Social onde este projeto teve origem. Antes da UPP Social, outras iniciativas sociais j tinham sido iniciadas, impulsionadas pela FIRJAN para treinamento em conjunto com o Sistema S, alm de programas como o CRAS, o Ncleo Justia Comunitria, o Programa de Sade da Famlia. Todas estas atividades e programas ocupam um prdio do POLO, recuperado pela prefeitura e situado na franja do morro. Em outro edifcio mais prximo da entrada do morro funciona a FAETEC, onde so realizados cursos tcnicos oferecidos comunidade, alm da creche. Algumas atividades esportivas e culturais para crianas so desenvolvidas dentro da favela, inclusive no prdio da UPP . A justificativa apresentada para a assemblia da UPP Social ter sido convocada depois de trs anos da pacificao foi que esta comunidade apresentava mais recursos que as demais, alm de possuir uma experincia poltica e organizativa mais consolidada. Desta forma, optou-se por esperar que a organizao da rea social se desse de maneira espontnea, sem utilizar os recursos mencionados para elaborar um modelo para coordenao da poltica social. Os resultados encontrados indicam que a existncia de vrios pontos de conflitos e tenso entre os diferentes atores, em relao ao campo social e ao significado atribudo a suas dimenses , em parte, consequncia desta trajetria de construo da poltica pblica. Destacamos os seguintes pontos:

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Ordem e desordem
A poltica de segurana de ocupao militar e policial, resgatando o territrio do poder dos traficantes armados, continua sendo a principal marca dessa estratgia. Apesar das variaes de posturas e personalidades dos dois militares que comandaram a UPP at agora, trata-se da imposio de uma ordem ostensivamente armada, com vistas a intimidar qualquer possibilidade de retorno desordem anterior, na vigncia do domnio dos traficantes. Para isso foram instaladas cmaras de vigilncia em vrios pontos da favela, o que contou com forte resistncia inicial dos moradores invaso de sua privacidade. Apesar da simpatia da primeira comandante e sua proximidade com os moradores, o comando policial tem uma misso disciplinadora que transcende defesa do territrio do poder dos traficantes, evidenciando elevado poder discricionrio do comando coercitivo na definio deste ordenamento social. Esta atribuio de interveno na sociabilidade e nos comportamentos, em funo da construo de um novo ordenamento, parte da considerao da favela como territrio onde predominam a informalidade e a desordem. Tal postura fortalece esteretipos dos favelados como avessos ordem civilizada, ignorando os esforos da comunidade por construo de atores, instituies e redes de relaes, na ausncia do poder pblico e de servios essenciais. Os eventos que so percebidos pelos policiais como geradores de tumulto ou desordem so proibidos ou coibidos por meio de represso fsica. Eventos em reas pblicas devem ser autorizados, sendo sua liberalizao feita a critrio da autoridade policial. Como em outras comunidades pacificadas, o baile funk, foi inicialmente proibido, por ser identificado com o domnio do trafico e com comportamentos inadequados, tendo que ser negociado pelos lderes culturais com o comandante. Enquanto ele se en-

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contrava proibido na favela, o legislativo e a prpria prefeitura envidaram esforos para promoo desta manifestao cultural na cidade. Grande parte dos esforos desenvolvidos por atores fora da polcia esto voltados para a formalizao do mercado, embora envolvam tambm medidas coercitivas como a proibio de gatos de luz e TV a cabo, gerando muita insegurana e tenso. A ausncia de controle do consumo de alguns desses servios denunciada pelos moradores como expresso da imposio de uma ordem arbitrria de mercado, como cobrana de taxas de iluminao pblica onde o servio inexiste. Alguns profissionais de rgos do governo buscam disciplinar o comportamento dos moradores, em especial em relao coleta do lixo, enquanto a empresa de luz, a Light, procurar atuar por meio de incentivos financeiros para coleta seletiva. Tendo, para isso, sido beneficiada com um espao cedido pela prefeitura. A luta dos moradores por obteno de tarifas sociais que viabilizem sua capacidade de honrar esses novos compromissos tem sido difcil, embora nas comunidades recentemente pacificadas esta questo j tenha sido objeto de negociao entre o poder pblico e as empresas. A promoo da formalizao dos negcios e o incentivo ao empreendedorismo tm sido objeto de cursos e treinamentos oferecidos em parceria da prefeitura com o SENAC/FIRJAN. Moradores denunciam a falta de servios bsicos de esgoto e coleta efetiva do lixo, gerando a ameaa constante dos ratos, como ausncia de uma verdadeira ordem que os iguale aos demais moradores da cidade. Lideranas locais reclamam da no correspondncia entre os deveres que tiveram que assumir abruptamente com a entrada da polcia, seguida pelo mercado, e a ausncia de bens pblicos que resguarde os direitos da cidadania. Por exemplo, consideram a invaso dos turistas, com postura desrespeitosa de sua privacidade, uma situao para a qual no existe ordenamento previsto.

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A imposio de uma ordem coercitiva e mercantil em substituio ao domnio do trfico denunciada como uma escolha trgica que no abre espao para construo da democracia.

reconhecimento e participao
O nome Santa Marta objeto de uma disputa de significados que se processa em vrios nveis. Para a comunidade, sua identidade foi construda em torno do nome Santa Marta, sendo Dona Marta apenas um acidente geogrfico. Evanglicos, vrios veculos da mdia e pessoas de fora da favela seguem falando Dona Marta, o que e visto pelos moradores como um desrespeito sua trajetria. A histria da comunidade, suas lutas, suas formas de organizao e convivncia, suas conquistas ao longo do tempo, suas maiores lideranas, seus piores momentos, desde a falta de bens bsicos como gua, luz, comida, at as melhorias conquistadas so um tema recorrente entre os moradores, em especial suas lideranas. Existe o temor de que esta nova estratgia poltica de pacificao seja acompanhada pela perda da identidade e do reconhecimento da comunidade, como se ela estivesse sendo inaugurada pela UPP , desconsiderando a teia de relaes sociais, as instituies e normas que ordenaram a sociabilidade durante toda sua existncia anterior. O sentimento de ausncia de reconhecimento se acentua com a falta de participao da comunidade no processo decisrio sobre o atual plano urbanstico, as remoes e as novas construes, gerando preocupaes sobre os interesses comerciais envolvidos. H um sentimento que esto sendo engolidos pelo processo, ao invs de serem seus protagonistas. O tema atual da remoo da populao do PICO est gerando alguma mobilizao. No entanto, a comunidade no homognea, havendo muitos que discriminam os moradores das partes mais altas e outros que

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pretendem lucrar com a nova realidade de forma individual, abandonando uma perspectiva coletivista. A estratgia da UPP social um convite ao dilogo, ou escuta forte, mas poucos acreditam que seja para uma participao efetiva no processo decisrio sobre aquilo que afeta suas vidas.

Disciplinar e capacitar
A existncia de uma srie de programas de capacitao, seja por meio de msica, lutas, cursos tcnicos, cursos de idiomas, etc., pretende ocupar as crianas e os jovens de forma a afast-los da atrao exercida pelo poder do trfico e formar uma nova gerao com valores que deem sustentabilidade pacificao. Esta modalidade de ocupao do tempo e adestramento tem sido muito mais eficaz com as crianas do que entre os jovens, havendo um vazio de propostas em relao ao grupo que esteve mais vinculado ao trfico. J a participao em organizaes culturais autctones, que fogem ao controle do processo de pacificao, no valorizada pelas autoridades policiais como promotora de desenvolvimento endgeno, sendo vista mais como polos de resistncia. Os moradores temem que o programa de pacificao s dure at a realizao dos megaeventos na cidade, o que aumenta as incertezas sobre o futuro. Este sentimento de insegurana em relao realizao de suas expectativas por parte do poder pblico mina as bases do desenvolvimento da condio de cidadania, fundada nas garantias explcitas e exigveis na relao com o estado. A certeza de que o mercado avana sobre o territrio, enquanto o Estado se apresenta fundamentalmente como coero, retira a possibilidade de que essa proposta se torne hegemnica, malgrado o grande investimento da mdia em tratar a pacificao como uma soluo mgica.

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ntido o deslocamento da resistncia desde a forma de polticoassociativa para o campo cultural, permitindo que essas lideranas conectem-se a outras redes de apoio fora da favela, o que se explica pelo esvaziamento das associaes pelo clientelismo e pelo trfico. A pronta adeso da associao UPP a distancia dos moradores que seguem vendo a polcia com desconfiana, apontando sinais de prticas corruptas e/ ou ostentao de poder armado. A principal forma de comunicao na comunidade vinha sendo a Rdio Santa Marta, capaz de socializar vivncias, divulgar temas de interesse pblico, gerar um sentimento de pertencimento. Por no estar legalizada, a rdio foi fechada depois da UPP , gerando sentimento de profunda perda na comunidade. Diante da tolerncia com outros empreendimentos no formalizados vista como restrio liberdade de expresso.

Direitos e deveres
Indubitavelmente, a populao sente que ganhou visibilidade na mdia e no imaginrio da cidade, alm de no ter que conviver com o conflito blico entre traficantes e policiais. Apesar da insegurana em relao sustentabilidade deste direito vida e paz, os moradores sentemse mais seguros na fase atual. Mas denunciam que perderam direitos de cidadania, como o direito do morador de edificar e melhorar suas casas, proibidas por decreto municipal, desde a entrada da UPP . Alm da lentido no processo de titulao, a proibio de melhorias nas construes desorganiza projetos pessoais e restringe suas liberdades. O rigor desta medida, justificada para coibir abusos nas construes, denunciado por ser usado apenas nas favelas, no havendo punio semelhante aplicvel aos infratores do asfalto. Esta excepcionalidade denuncia uma condio de cidadania de

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exceo, como denominada pelo lder cultural Fiell, do Santa Marta. Assim, a cidadania tem sido vista, prioritariamente, como a formalizao dos deveres dos moradores com o mercado, como o pagamento de contas de luz, TV a cabo e gua, descurando dos seus direitos a bens pblicos essenciais como saneamento e servios pblicos de qualidade. A ausncia de controle sobre a arbitrariedade da polcia, em especial na questo da abordagem, terminou por levar alguns grupos locais a elaborarem uma cartilha de direitos humanos, alertando a populao para seus direitos. Esta iniciativa foi percebida pela polcia como resistncia, j que a lgica de confronto identifica aliados entre os que apoiam a UPP e consideram manifestaes de resistncia como oposio ou identificao com traficantes. O tnue limite entre resistncia e desacato na forma policial tem gerado vrios episdios de tenso. A liberdade de expresso fica ameaada por esta postura e pela ausncia, at recentemente, de uma ouvidoria, que permitisse populao reclamar do abuso policial. A invaso de empresas de TV a cabo e telefonia transformou a favela em um grande mercado. Sem proteo e regulao estatal, a populao se v a merc da crescente especulao imobiliria e do aumento repentino do custo de vida, temendo que isso acabe em um processo de remoo branca, em especial para grupos vulnerveis como os que pagam aluguel, invisveis nos mapas das polticas pblicas. Por outro lado, jovens empreendedores comeam a aproveitar o aumento do turismo e da circulao de pessoas de maior poder aquisitivo para desenvolver iniciativas lucrativas de lazer. Para os moradores, o espao de lazer foi restringido, pois a quadra passou a ser reservada para festas caras, com grande afluxo de moradores da zona sul. Da mesma forma, as escolas pblicas onde estudam as crianas e jovens da comunidade continuam a ser vistas como de baixa qualidade, incapazes de fornecer

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uma instruo adequada para capacitao efetiva, que permita aos jovens concorrer em um mercado competitivo para uma formao que possibilite sua mobilidade social. O baixo envolvimento das unidades educativas com a comunidade se manifesta na ausncia destes profissionais nos principais momentos de debates.

Concluso
A introduo abrupta da dinmica de mercado na ausncia de proteo estatal de direitos especiais de cidadania tem demonstrado que a populao fica a merc da insegurana e da especulao. J as tentativas de autoproteo e organizao da sociedade local so vistas como provveis fontes de resistncia ordem coercitiva. Estes dados nos permitem concluir que o uso da marca policial para identificar o social evidencia que o estado que est chegando a esse territrio basicamente o aparato coercitivo, no havendo o mesmo empenho na construo institucional dos direitos de cidadania. A desproporcionalidade entre o contingente de 126 policiais e os 27 membros da equipe de sade da famlia, com uma disparidade enorme de recurso, demonstra esse argumento. As emblemticas modificaes ocorridas na poltica de segurana, em pareceria pblico-privado, no encontram qualquer paralelo no fortalecimento das polticas sociais, de forma a assegurar o patamar civilizatrio j alcanado na cidade formal. A fragilidade institucional da UPP Social para alcanar eficcia na coordenao das polticas pblicas desenvolvidas por mltiplos atores e programas percebida por muitos. O resgate do territrio pelo aparato estatal coercitivo permitiu o avano do mercado, sendo visto tambm como condio da expanso da cidadania e da integrao urbana. Porm, ao traduzir o social como parte da

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poltica de segurana, opera um processo de militarizao do social, pelo qual se assegura o predomnio do aparato coercitivo sobre a hegemonia, construda em base s relaes de sociabilidade, polticas e direitos sociais e as formas de democratizao do processo poltico. Este paradoxo expressa um projeto de cidade que amplia a mercantilizao e pretende a integrao pelo consumo, mas est longe de assegurar a expanso da cidadania, como reconhecimento de sujeitos e garantia de direito cidade.

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