OS GOVERNOS LOCAIS E A SEGURANA CIDAD

Hugo Acero Velsquez1 1. INTRODUO Quando se analisa o tema da segurana cidad no mbito da Amrica Latina, comprova-se que a grande maioria dos pases possui uma organizao estatal que atende mais segurana nacional ( segurana do Estado) que segurana cidad. Assim, a despeito do fato de que a Guerra Fria2 tenha tido fim h mais de 10 anos, a segurana ainda enfrentada em termos de inimigos internos e externos que atentam contra a estabilidade dos Estados, sendo que persistem as estruturas e os conceitos que sustentam essa doutrina, os quais so realimentados pela viso de segurana que se centrou no terrorismo aps os atentados de 11 de setembro de 2001. O mais grave a respeito do que se disse anteriormente o fato de que as autoridades ainda pretendem responder aos problemas atuais que afetam a convivncia e a segurana cidad, partindo dos princpios e pressupostos dessa doutrina, mediante uma centralizao excessiva nas mos do executivo nacional, desconhecendo que as manifestaes de insegurana possuem caractersticas locais. Dessa forma, conservam-se nas instituies (como a polcia) estruturas isoladas da comunidade, sendo que esses problemas so enfrentados com ticas eminentemente policiais, sem reconhecer a caracterstica multicausal dos mesmos e a necessidade de dar respostas integrais, nas quais se deve contar com a participao ativa das autoridades locais, com quem, indiscutivelmente, as autoridades nacionais deveriam compartilhar responsabilidades. Em paralelo ao exposto, cabe ressaltar como as autoridades locais da maioria dos pases da Amrica Latina no se sentem responsveis por esses temas, nem assumem suas responsabilidades, apesar do fato de que as comunidades, cada vez mais, demandam aes nessas matrias por parte destas autoridades3. Se se observa a organizao vigente em matria de segurana na grande maioria dos pases latino-americanos, em poucos desses as autoridades locais (prefeitos, governadores, membros do legislativo local) possuem responsabilidades constitucional e/ou legalmente estabelecidas em matria de segurana cidad. Na grande maioria dos pases, a responsabilidade pela segurana cidad recai sobre o executivo
Consultor Internacional do PNUD para temas de convivncia e segurana cidad e Assessor Coordenador do Programa "Departamentos e Municpios Seguros" liderado pela Polcia Nacional da Colmbia. A partir de 1945 construda uma noo de segurana completamente alheia vida dos seres humanos e das necessidades dos cidados comuns. A caracterstica estreita do conceito acaba por "deixar de lado as preocupaes legtimas das pessoas comuns que procuravam ter segurana em sua vida cotidiana" (Organizao das Naes Unidas, 1994), dando prioridade s preocupaes e intenes que cada Estado-Nao tinha segundo o bloco a que pertencia. A esse respeito, importante analisar, por exemplo, as reaes dos cidados de Buenos Aires diante do incndio que teve lugar em uma das discotecas da cidade, o qual resultou na perda de uma grande quantidade de vidas humanas.
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nacional, como o caso de El Salvador, Equador, Venezuela, Chile, entre outros. Em pases como Brasil, Argentina e Mxico, a existncia de territrios autnomos (estados, por exemplo) permitiu que esse tema seja lidado em nvel local, chegando tais territrios a possurem inclusive corporaes policiais prprias, com a dificuldade manifesta de que no existe (ou existe em pequeno grau) uma coordenao entre as autoridades locais, as autoridades policiais e as corporaes armadas nacionais. Nesses ltimos pases, comum o resultado de que a administrao das problemticas de segurana se encontre fracionada em matria de delitos, por exemplo. Ao passo que as autoridades nacionais lidam com delitos transnacionais como o narcotrfico, a lavagem de dinheiro, o contrabando, o comrcio ilegal de armas e o trfico de pessoas, entre outros, os governos locais cuidam dos delitos contra a vida, a integridade e a propriedade dos cidados, como so os atos de violncia e delinqncia cotidianos. Diante do exposto e em face dos problemas crescentes de violncia e delinqncia que afetam a convivncia e a segurana cidad, especialmente nas grandes cidades, os modelos centralizados no executivo nacional e adequados gesto da segurana nacional hoje no se mostram funcionais. Prova disso a crescente violncia registrada nos pases da regio a partir do final da dcada de 1970, como evidencia a Tabela n 1.

Tabela n 14 Taxa de homicdios nos pases da Amrica Latina por perodos

Em funo do aumento da violncia e da insegurana, esse tema comea a se manifestar como uma das principais preocupaes dos cidados, substituindo temas
Nota de traduo: as tabelas, grficos e quadros que figuram neste texto foram retirados ipsis litteris do documento original em espanhol. CARRION, Fenando. La seguridad ciudadana en Amrica Latina y en el Ecuador. In: Informe Ecuador, Seguridad Ciudadana y Violencia. FLACSO. AGORA Mar. 2003 p. 26. Atualizado de 2000 a 2002 com Ayres (1998) e OPS (1998), Per Instituto INEI (1998), Paz Ciudadana (1998), BID (1998), BID (2003) PNUD para El Salvador, 2004.
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como a pobreza e o desemprego que, antes, ocupavam os primeiros lugares na lista dessas preocupaes. Hoje, um de cada dois e, inclusive, um de cada trs cidados, na Amrica Latina, foi vtima de algum delito, segundo as ltimas pesquisas disponveis (ver Tabela n 2).

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Tabela n 25 Vitimizao em diferentes pases da regio

Esse fenmeno de insegurana, que possui suas manifestaes mais claras nas cidades, substituiu em importncia outros problemas que, h muito tempo, tambm afetam os aglomerados urbanos, tais como: a contaminao ambiental, os problemas no manejo dos resduos, as dificuldades de mobilidade, o desemprego, as conseqncias prprias da superpopulao e os processos de deslocamentos internos e de migrao. Diante disso, pertinente observar o grfico a seguir que demonstra o comportamento das taxas de homicdios em algumas cidades da Amrica Latina:

Fonte: Mauricio Rubio 2002. Latinobarmetro tomado de Gaviria y Pags (1999).

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Grfico n 2 Taxas de homicdios em diferentes cidades da Amrica Latina 2004

Nessa ordem de idias, o presente texto possui por objetivo destacar a importncia e a pertinncia do papel que desempenham as autoridades locais na gesto da convivncia e da segurana cidad. Parte-se do pressuposto, segundo o qual chegado o momento de reconhecer que muitos delitos possuem particularidades locais e que sua soluo deve ser abordada por parte dos governos municipais. Deve-se reconhecer inclusive que os delitos considerados transnacionais, como o narcotrfico, o comrcio ilegal de armas, o trfico de pessoas, o furto de automveis, entre outros, acabam afetando os cidados em sua vida cotidiana (como o caso da venda e consumo de drogas, do comrcio ilegal e do uso de armas de fogo por parte dos particulares, da difuso da cultura mafiosa que se expressa nos esteretipos e no uso indiscriminado da violncia para resolver qualquer conflito). Para tanto, este texto encontra-se dividido em quatro partes. Na primeira, apresentamse as noes de convivncia e segurana cidad que foram desenvolvidas a partir dos conceitos de desenvolvimento humano sustentvel e de segurana defendidos pela ONU, desde o princpio da dcada de 1990, os quais indiscutivelmente devem constituir a sustentao filosfica dos processos que so desenvolvidos na administrao dessas problemticas. A segunda parte apresenta os aspectos mais importantes dos processos desenvolvidos nas cidades de Bogot, Medelln, Quito e na Repblica de El Salvador6. A terceira parte discute os avanos que esto sendo produzidos na Colmbia em matria de segurana cidad, a partir do Programa Departamento y Municipios Seguros, que possui como fundamento replicar a experincia bem-sucedida de Bogot em todos os departamentos e municpios do pas. Parte-se do pressuposto, segundo o qual as problemticas de convivncia e segurana cidad so, em sua maioria, de carter local e devem ser tratadas pelas autoridades locais. Quanto quarta e ltima parte, sero apresentadas algumas
As experincias de segurana aqui documentadas foram executadas com a participao de diversos profissionais e instituies, em particular no marco do Programa de Governabilidade do PNUD - Colmbia, do qual tambm faz parte o Dr. Hctor Riveros Serrato.
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concluses que buscam deixar aberta a discusso sobre a gesto adequada das problemticas de segurana cidad.

2.

O DESENVOLVIMENTO SEGURANA HUMANA

HUMANO

SUSTENTVEL

NOO

DE

Em 1994, a Organizao das Naes Unidas (ONU) defendeu pela primeira vez o conceito de segurana humana, o qual se encontra inserido no paradigma do "desenvolvimento humano sustentvel" esboado pela mesma organizao no princpio da dcada de 1990. As mudanas que comeam a se apresentar no mundo na dcada de 1980 e o fim da Guerra Fria permitiram que os cidados do mundo questionassem a si mesmos acerca do que, at ento, entendiam por desenvolvimento. A partir desse momento, o conceito de desenvolvimento humano comeou a ser entendido como "o processo de expanso das capacidades das pessoas as quais vem ampliadas suas opes e oportunidades", o que explicitou que "as pessoas so a verdadeira riqueza de uma nao". Por outro lado, comeou-se a compreender a noo de segurana humana como a busca pela segurana fundada no fortalecimento das instituies democrticas e do Estado de Direito, proporcionando ao indivduo condies adequadas para o seu desenvolvimento pessoal, familiar e social. Dessa forma, na atualidade, a segurana vista pelo PNUD como um assunto relacionado diretamente com o respeito vida e dignidade, que inclui a segurana econmica, alimentar, sanitria, ambiental, pessoal, comunitria e poltica, dimenses essas relacionadas com os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio. O conceito de segurana humana tem como enfoque as pessoas, o que resulta, por sua vez, em um novo significado para o conceito de segurana. At relativamente pouco tempo, o conceito predominante ao se tratar de segurana era o de segurana nacional, entendida como a defesa da nao e de seus valores fundamentais em face dos inimigos externos e internos que ameaam seriamente a integridade do Estado. Sob a doutrina da segurana nacional, o sujeito ameaado no era o cidado, que relegava diariamente a um segundo plano seu direito de se desenvolver livre de ameaas sua vida ou aos seus bens. Dar novo conceito segurana pressupe considerar que o centro da mesma o cidado, a pessoa considerada como indivduo e ser social7. Assim, a segurana cidad uma parte vital da segurana humana8. Se a segurana humana um componente necessrio e inerente ao desenvolvimento humano, a
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SALINAS, Hoecker, 2002.

O Informe sobre Desenvolvimento Humano de 1994 dispe que: Ao falar de segurana cidad ou segurana pblica, fazemos referncia a uma dimenso mais ampla que a mera sobrevivncia fsica. A segurana uma criao cultural que hoje implica em uma forma igualitria (no hierrquica) de socializao, um mbito compartilhado livremente por todos. Essa forma de tratamento civilizado representa o fundamento para que cada pessoa possa desenvolver sua subjetividade em interao com os demais. Dessa forma, frente aos fatos que afetam a segurana dos cidados encontra-se em jogo no apenas a vida da pessoa individual, mas igualmente a vida da sociedade.

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segurana cidad , por sua vez, um elemento intrnseco e essencial quela e, portanto, ao desenvolvimento. Entendida como um bem pblico, a segurana cidad refere-se a uma ordem cidad democrtica que elimina as ameaas de violncia na populao e permite a convivncia segura e pacfica. Esse enfoque possui uma srie de implicaes substanciais. Ao centrar-se na noo de ameaa e, de maneira implcita nas noes de vulnerabilidade e desproteo, a definio distancia-se de determinadas concepes que definem a segurana cidad puramente em funo da criminalidade e do delito e apresenta explicitamente a dualidade objetiva/subjetiva do conceito de segurana cidad, que, como foi dito, converte-se em um direito exigvel perante o Estado. Diante do exposto e reconhecendo que a razo de ser fundamental das instituies de segurana e convivncia dos Estados so os cidados, um dos objetivos fundamentais das autoridades locais a garantia do cumprimento desse direito. Para tanto, necessrio que as autoridades locais tenham competncia e responsabilidades sobre a matria, que devem ser compartilhadas com as instituies responsveis por esse tema em mbito nacional.

3. AS AUTORIDADES LOCAIS DEVEM GERIR A SEGURANA DOS CIDADOS As autoridades locais so aquelas que, em qualquer Estado, esto mais prximas da vida cotidiana dos cidados, ao passo que as autoridades nacionais so aquelas encarregadas de fixar as linhas gerais de ao, a serem desenvolvidas em todo o territrio. Partindo desse pressuposto e seguindo os fundamentos conceituais anteriormente anunciados acerca da importncia dos cidados no que se refere segurana cidad, so as autoridades locais, representando o Estado, que, em um primeiro momento, devem possuir a prerrogativa de dar resposta s problemticas que afetam a convivncia e a segurana dos cidados. Esse fundamento justifica-se no fato de que as problemticas de segurana cidad, alm de serem multicausais, possuem diferentes formas de manifestao de acordo com os locais em que se apresentam, pois as caractersticas culturais, sciodemogrficas, as condies econmicas e at as condies geogrficas so variveis intervenientes nessas manifestaes. Por outro lado, uma vez que as autoridades locais possuem jurisdio sobre determinados territrios, gozam da possibilidade de intervir mais rapidamente sobre os problemas de segurana com mais elementos para a formao de um juzo, obviamente seguindo as linhas gerais de ao que, indiscutivelmente, provm do nvel nacional. Em que pese a transcendncia dos fundamentos anteriores e a sua pertinncia quanto administrao das problemticas de segurana cidad, so muito poucas as administraes locais que, na Amrica Latina, lideraram processos na matria com bons resultados. Igualmente, so poucos os Estados nos quais o marco normativo permite que as autoridades locais sejam as responsveis pelo tema da segurana cidad. Ainda que exista uma quantidade considervel de experincias bem-sucedidas na regio, na administrao de certos aspectos de segurana cidad, as quais, em

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algumas ocasies, foram documentadas de forma excelente, so muito poucos os processos integrais na matria que foram produzidos em mbito local. Constituem bons exemplos do que significa que a segurana cidad deva ser assumida pelas autoridades locais os processos desenvolvidos na cidade de Bogot, no transcurso de nove anos consecutivos, durante trs administraes distritais, bem como os avanos da cidade de Quito nos ltimos quatro anos, as aes desenvolvidas pela atual administrao da cidade de Medelln, as tentativas que atualmente realiza a Repblica de El Salvador, juntamente com uma assessoria especial por parte do PNUD, para comear a lidar com as problemticas de segurana cidad a partir do mbito local, bem como o exerccio que vem realizando a polcia nacional da Colmbia, juntamente com os Ministrios do Interior e da Justia e de Defesa, mediante o Programa Departamento e Municpios Seguros. Em seguida, so apresentados, de maneira breve e sucinta, as caractersticas mais importantes desses processos e os ensinamentos por eles deixados. Isso se justifica no apenas no intuito de demonstrar a pertinncia do pressuposto inicial, mas tambm na tentativa de documentar esses processos com o fim de converter os mesmos em experincias replicveis. 3.1 Colmbia: entre a gesto da ordem pblica e a segurana cidad Na Colmbia, a gesto histrica dos problemas de violncia e delinqncia foi tradicionalmente policial e militar. Os diversos governos delegaram essa funo s Foras Armadas, sem que existissem polticas integrais de segurana do Estado e de segurana cidad, lideradas pelo executivo. Durante muitos anos, prevaleceu uma viso particular que privilegiou o uso legtimo das armas, a resoluo violenta dos conflitos e as respostas coercitivas frente a esses problemas e, em alguns casos, frente aos conflitos sociais, deixando de lado as aes preventivas e integrais. Em meio a essa situao, cresceram a violncia e a delinqncia. A exemplo, os homicdios comuns passaram, segundo a revista Criminalidade, da Polcia Nacional, de 2003, de 8.565 em 1980 para 28.837 em 2002, o que significa um aumento de 236% em apenas 22 anos. O furto de automveis passou de 3.017 a 30.277 (+ 933%), o seqestro agravado pela extorso passou de 72 para 2.986 (+ 4.047%), a extorso foi de 404 a 2.512 casos registrados (+ 521%) e o assalto a transeuntes passou de 5.493, em 1998, a 33.431, em 2002 (+ 508%) em apenas cinco anos. Somado ao incremento da delinqncia e da violncia, destaca-se o problema carcerrio que no foi preocupao de quase nenhum governo. As prises, com infraestruturas velhas, inadequadas e em estado de superlotao, o que no lhes permite, com sua razo de ser, transformar-se em locais que reproduzem, com maior intensidade, a criminalidade. A despeito dos esforos para construir uma nova infraestrutura que vm sendo levados a cabo desde 1998, essas situaes e a violao permanente dos direitos humanos persistem. Esta falta histrica de gesto estatal da segurana e, de maneira particular, da segurana cidad, foi refletida na obscuridade com relao ao conceito e gesto da ordem pblica, a qual equiparada comumente aos problemas do conflito armado e no ao conceito de ordem do pblico, que pode ser alterada no apenas por aes de grupos armados margem da lei, mas tambm por aes do narcotrfico, da delinqncia organizada e comum, bem como por atos de corrupo.

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No se pode esquecer que foi a Constituio de 1991 que ampliou esse conceito e que, alm disso, determinou, de forma clara, que o Presidente, os governadores e os prefeitos so responsveis pela "gesto da ordem pblica" em suas respectivas jurisdies, o que inclui, desde j, a segurana dos cidados frente a qualquer fato que possa afetar sua vida, integridade, bens e honra, tal como estabelecem os artigos 189, 296, 303, 315 e 3309 e as leis que existem para tal fim. No marco dessa Constituio, apenas em 1991, o pas passou a contar, pela primeira vez, com um documento de poltica de Estado em matria de segurana, intitulado "Estratgia Nacional contra a Violncia", do Presidente Cesar Gaviria, o qual, ainda que privilegiasse a segurana do Estado, avanou na identificao e na formulao de aes para enfrentar fatos diversos que tambm afetam a segurana e a convivncia, como a violao dos direitos humanos e a ateno a grupos vulnerveis, especialmente aos jovens. No ano de 1993, registraram-se avanos em temas de segurana cidad com o documento "Segurana para as pessoas", o qual no teve a transcendncia e a importncia do anterior. No entanto, tais polticas, que pretendiam melhorar a segurana do Estado e dos cidados, terminaram constituindo to somente dois documentos a mais, ao passo que a violncia e a delinqncia cresciam durante a dcada de 1990, especialmente nas grandes cidades. Cabe ressaltar como, a despeito desses antecedentes de polticas de Estado e do reconhecimento do papel e da responsabilidade Constitucional que possuem o
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A Constituio Nacional dispe:

Artigo 189. Cabe ao Presidente da Repblica como Chefe de Estado, Chefe de Governo e Suprema Autoridade Administrativa: (...)
3. Dirigir a fora pblica e dispor dela como Comandante Supremo das Foras Armadas da Repblica. 4. Conservar em todo o territrio a ordem pblica e restabelec-la onde seja violada. 5. Dirigir as operaes de guerra quando julgar conveniente. 6. Prover a segurana externa da Repblica, defendendo a independncia e a honra da Nao e a inviolabilidade do territrio; declarar a guerra com permisso do Senado, ou faz-lo sem tal autorizao para repelir uma agresso estrangeira; e acordar e ratificar os tratados de paz, de tudo o que prestar contas imediatas ao Congresso.

Artigo 296. Para a conservao da ordem pblica ou para seu restabelecimento onde seja violada, os atos e ordens do Presidente da Repblica aplicar-se-o de maneira imediata e de preferncia sobre os atos dos governadores; os atos e ordens dos governadores aplicar-se-o de igual maneira e com os mesmos efeitos com relao aos atos dos prefeitos. Artigo 303. Em cada um dos departamentos, haver um governador que ser chefe da administrao seccional e representante legal do Departamento; o governador ser agente do Presidente da Repblica para a manuteno da ordem pblica (...) Artigo 315. So atribuies do prefeito: (...)
2. Conservar a ordem pblica no municpio, em conformidade com a lei e as instrues e ordens que receba do Presidente da Repblica e do respectivo governador. O prefeito a primeira autoridade de polcia do municpio. A Polcia Nacional cumprir com prontido e diligncia as ordens impostas pelo prefeito por via do respectivo comandante.

Artigo 330. Em conformidade com a Constituio e as leis, os territrios indgenas sero governados por conselhos configurados e regulamentados segundo os usos e costumes de suas comunidades e exercero as seguintes funes: (...)
7. Colaborar com a manuteno da ordem pblica dentro de seu territrio de acordo com as instrues e disposies do Governo Nacional.

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Presidente, os governadores e os prefeitos nesse tema, foram poucos os detentores de mandatos nacionais e locais que assumiram de maneira direta a direo da segurana e da ordem pblica do pas, dos departamentos e dos municpios. Observase, com preocupao, como, paralelamente diversificao e ao incremento das manifestaes de violncia e insegurana, a maioria das autoridades locais declinaram de sua responsabilidade essencial nessas matrias, deixando as mesmas exclusivamente nas mos dos organismos de segurana e de justia. Na maioria dos casos, os governadores e prefeitos no souberam como responder por essas matrias. Os conselhos de segurana apenas renem-se depois de acontecidos os fatos (tomada de povoados por grupos armados margem da lei, massacres, aes terroristas, ameaas etc.), acabando por se constituir em instncias reativas e que agem fora do tempo, ao invs de instncias preventivas e que planejem a segurana. As reunies espordicas de segurana, que so levadas a cabo em alguns departamentos e municpios, reduzem-se, na maioria dos caos, aos informes dos comandantes, quando, dependendo da situao de insegurana e de ordem pblica, so tomadas decises a seu respeito. Alguns governantes locais no exercem sua funo de velar pela segurana e pela tranqilidade dos cidados. Os argumentos para no faz-lo esto ligados quase sempre ao fato de que esse seria um tema exclusivo dos agentes portadores de uniformes; falta de tempo; ao excesso de funes; ao trabalho atrasado existente em suas dependncias; e carncia de pessoal idneo para gerir a segurana e a convivncia em suas respectivas jurisdies. A problemtica agrava-se porque quase em nenhum departamento ou municpio existem estudos de insegurana que faam diagnsticos acerca da verdadeira situao de cada um dos mesmos. Em poucos departamentos e municpios existem planos locais preventivos e coercitivos que contem com recursos que lhes permitam apoiar as atividades da fora pblica e da justia, bem como desenvolver projetos e programas que melhorem a convivncia cidad. Por outro lado, mas correlacionada com a situao anterior, observa-se a difuso entre alguns dos integrantes da fora pblica de uma tendncia solidariedade corporativa, inclinando-se os mesmos ao acatamento preferencial das orientaes sugeridas internamente aos comandos das instituies armadas, relegando, assim, de maneira inconveniente, os mandatos das autoridades administrativas locais. Essa situao entrava o desenvolvimento das normas constitucionais e legais que estabelecem que os prefeitos e governadores so as primeiras autoridades de polcia, sendo responsveis pela gesto da ordem pblica em suas jurisdies. Esse desconhecimento da autoridade local no apenas representa uma contraveno ao que dispe a Constituio Nacional, como tambm s faculdades outorgadas aos prefeitos pela lei 410 de 1991 e pela lei 62 de 199311.

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A Lei 4 de 1991 em seus artigos 9 e 12 estabelece que:

As ordens e decretos do Prefeito em matria de polcia sero de aplicao preferencial e imediata frente s disposies e medidas que adotem os inspetores e demais autoridades de polcia de sua jurisdio (art.9). O Prefeito, como chefe de Polcia no Municpio, pode revogar as decises tomadas pelos Comandantes de Posto ou Sub-posto, ou por quem faa suas vezes no que tange s contravenes e demais decises de sua competncia, quando essas forem violatrias da legalidade ou quando a convenincia pblica o exija para a conservao e a manuteno da

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Como se pode observar, os governadores e, em especial, os prefeitos contam com instrumentos constitucionais e legais para assumir as responsabilidades nessas matrias. Parece, ento, que o problema reside na ausncia de uma poltica pblica nacional de segurana cidad, na falta de liderana dos governantes locais, na viso tradicional de que os problemas de segurana so responsabilidade exclusiva dos organismos de segurana e justia e na obscuridade da fonte de recursos econmicos que permite aos prefeitos e governadores assumir de maneira adequada a garantia do direito segurana que os cidados possuem. Em meio a esses problemas, durante a dcada de 1990, as cidades de Medelln (1991), Cali (1992) e Bogot (1995) foram as nicas cidades que abordaram o tema de maneira integral e que obtiveram redues importantes na violncia e na delinqncia. No caso particular de Bogot, seus avanos mais importantes so: a reduo da violncia homicida, que passou de uma taxa de 80 homicdios a cada 100.000 habitantes em 1993 para 23 no ano de 2003, isto , de 4.352 homicdios comuns no ano de 1993 para 1.610 em 2003; as mortes em acidentes de trnsito passaram de 25 a cada 100.000 habitantes em 1995 para 8,7 em 2003; e os demais delitos se reduziram em mais de 40% entre os anos de 1998 e 2003. Seria possvel afirmar, entretanto, que, a despeito desses antecedentes e dos avanos particulares de algumas cidades, nos ltimos anos, as aes concentraram-se na

ordem pblica. (art. 12). Em casos de perturbao grave da ordem pblica, o prefeito amparando-se na lei 136 de 1994 pode: a) Restringir e vigiar a circulao de pessoas por vias e lugares pblicos. b) Decretar o toque de recolher. c) Restringir ou proibir a venda e o consumo de bebidas alcolicas. d) Requerer o auxlio das foras armadas nos casos permitidos pela Constituio e pela Lei. e) Ditar, dentro da rea de sua competncia, os regulamentos de polcia local necessrios ao cumprimento das normas superiores, conforme o art. 9 do decreto 1355 de 1970 e demais disposies que o modifiquem ou o adicionem.

Esta Lei, em seu artigo 16, estabeleceu as seguintes atribuies e obrigaes aos governadores e prefeitos em sua relao com os comandantes de polcia:
1. Propor, em conformidade com a Constituio e com a Lei, medidas e regulamentos de polcia s assemblias departamentais ou aos conselhos municipais, segundo o caso, e garantir seu cumprimento. 2. Dar ordens Polcia Nacional atinentes ao servio, por via do respectivo comandante. 3. Dispor, com o respectivo Comandante da Polcia, acerca do servio de vigilncia urbana e rural. 4. Promover, em coordenao com o Comandante de Polcia, atividades e programas voltados a fortalecer o respeito pelos direitos e pelos valores cvicos. 5. Solicitar ao Comandante de Polcia informes sobre as atividades cumpridas pela instituio em sua jurisdio. 6. Emitir opinies de forma peridica sobre o desempenho do Comandante da Polcia. 7. Convocar e presidir o Conselho de Segurana Departamental ou Municipal e desenvolver os planos de segurana cidad e ordem pblica que aprove o respectivo Conselho. 8. Verificar o cumprimento do Cdigo Nacional de Polcia e o conhecimento e correo de contravenes por parte dos Comandantes de Postos Policiais. 9. Solicitar a mudana motivada do Comandante titular da Polcia que se encontre em exerccio de suas funes. 10. Pedir s instncias competentes que se investiguem disciplinarmente os oficiais, sub-oficiais e agentes que prestem seus servios na respectiva jurisdio. 11. Analisar as necessidades da Polcia Nacional e, perante a Assemblia Departamental ou o Conselho Municipal, segundo o caso, defender as destinaes oramentrias correspondentes.

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conteno dos grupos armados margem da lei e no combate ao narcotrfico, em detrimento dos temas de convivncia e de segurana cidad. Em matria de segurana, o presente sculo comea com a expedio do segundo documento com natureza de poltica de Estado intitulado "Poltica de Defesa e Segurana Democrtica" por parte do Presidente lvaro Uribe Vlez no ano de 2002. Essa poltica, ainda que centrada prioritariamente em dois problemas importantes (o conflito armado e o narcotrfico), inclui de maneira decisiva como outro tema central a reduo do homicdio. Sem desconhecer os avanos contra os grupos armados margem da lei e contra o narcotrfico, destaca-se nos ltimos anos (2003 e 2004) a reduo da violncia homicida que passou de 28.837 homicdios no ano de 2002 a 20.165 em 2004. Esses resultados no apenas se devem ateno dada pelo Presidente e pelas foras armadas aos dois principais problemas do pas (conflito armado e narcotrfico), mas tambm liderana e demanda permanente daquele governante para que se reduzisse a violncia homicida, especialmente nas grandes cidades. No entanto, apesar desses resultados positivos, a poltica de Segurana Democrtica modesta no que tange segurana cidad e quase no leva em conta os prefeitos e governadores como funcionrios estatais que possuem a obrigao de garantir a ordem pblica em suas jurisdies, tal qual o Presidente. No se pode dar continuidade crena de que o trmino do conflito armado seja suficiente para diminuir os atos de delinqncia e de violncia, quando o contrrio pode acontecer, na medida em que permaneceram armadas muitas pessoas dos diversos grupos e como expectativas diferentes paz, como ocorreu em El Salvador e na Guatemala, onde as taxas de homicdios e de criminalidade cresceram de maneira exorbitante depois de assinados os tratados de paz. Diante dessa situao, necessria uma poltica de Estado em matria de convivncia e segurana cidad que, desde j, contribua para a diminuio da intensidade do conflito armado e para a melhoria da segurana dos cidados frente a qualquer ato que atente contra a vida, a integridade e os bens dos mesmos. essencial uma poltica de Estado que: fortalea e apoie aos prefeitos e governadores para que assumam o papel que lhes cabe como autoridades de polcia; promova a elaborao de planos locais de segurana e convivncia; obrigue os conselhos e comits de segurana locais e regionais a reunirem-se em sees todos os meses com o fim de que desenvolvam um carter mais preventivo que reativo; garanta os recursos para que as autoridades locais, alm de fortalecer a polcia com a ajuda de recursos financeiros, promova polticas de apoio a organismos de justia como a Promotoria, bem como programas e projetos de carter preventivo, como a ateno a grupos vulnerveis (jovens sob risco de violncia e de consumo de drogas, prostituio, indigentes e pessoas deslocados de suas residncias pela violncia), a defesa e a promoo dos direitos humanos, a ateno violncia intra-familiar e o maltrato infantil, a soluo pacfica de conflitos, a recuperao de espaos pblicos, a reduo dos acidentes de trnsito, o desarmamento dos cidados e o fortalecimento da participao cidad nesses temas. Para preencher este vazio, a Diretoria da Polcia Nacional - com a participao dos Ministros de Defesa e do Interior e de Justia, o financiamento da cooperao por parte da Embaixada Americana e a assessoria de especialistas da Universidade de Georgetown e da Fundao Ortega e Gasset - formulou e colocou em execuo, a

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partir de Maro de 2004, o Programa Departamentos e Municpios Seguros (DMS), que busca envolver a todos os prefeitos e governadores na gesto dos temas de convivncia e segurana cidad, como veremos mais adiante. Em suma, importante reconhecer como, a partir da dcada de 1990, o Estado colombiano realizou esforos considerveis na formulao de polticas nacionais de segurana, os quais incluram alguns elementos da segurana cidad, sem que fossem constitudas polticas claras nessa ltima matria, visto que os componentes desenvolvidos priorizaram a segurana do estado e a sua defesa frente s ameaas dos grupos armados margem da lei que atentam contra sua estabilidade. Em seguida, sero expostas duas experincias locais bem-sucedidas (Bogot e Medelln) que demonstram que, assumindo as responsabilidades constitucionais e legais, os prefeitos podem melhorar a segurana e a convivncia em suas jurisdies. Igualmente, apresenta-se o esforo que atualmente se realiza em matria de segurana cidad em todo o territrio nacional com a liderana da Polcia Nacional. Adicionalmente a essas experincias, sero trazidas duas experincias internacionais, uma da cidade de Quito (Equador) e outra da repblica de El Salvador, em que as respectivas constituies nacionais determinam uma gesto da segurana centralizada no executivo, mas que, na atualidade, questionam essa gesto centralizada e defendem uma gesto mais local.

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3.1.1 Bogot: marcou a pauta para a gesto local da convivncia e da segurana cidad na Colmbia As trs ltimas administraes distritais (1995-2003) encontram-se entre as primeiras administraes locais na Colmbia que assumiram as problemticas relativas convivncia e segurana cidad como sendo problemticas de carter local, visto que foram capazes de reconhecer que muitos delitos possuem particularidades locais e que, nessa ordem de idias, suas solues devem ser abordadas pelas autoridades da prpria jurisdio. Os prefeitos Antanas Mockus e Paul Bronberge (1995-1997), Enrique Pealosa (19982000) e Antanas Mockus (2001-2003) assumiram de maneira direta a gesto dos problemas de segurana e convivncia, cumprindo as disposies da Constituio e da legislao vigente. Cabe destacar como, a partir do ano de 1995, a Administrao Distrital elaborou e implementou um plano integral de segurana e convivncia, que, sem descuidar das funes de controle das atividades delitivas por meio do uso legtimo da coero, executou uma srie de projetos e programas orientados preveno e melhoria da convivncia cidad. Esse plano resultou na diminuio dos ndices de homicdios de uma maneira exemplar, passando de 4.352 homicdios comuns em 1993 a 1.582 em 2004, como pode ser observado no Grfico n 3.

Grfico n 3 Comportamento dos Homicdios Comuns na Colmbia12 (Comparativo entre as capitais mais importantes)

Outro resultado positivo importante foi a reduo das mortes em acidentes de trnsito que passaram de 1.387 mortes em 1995 a 598 em 2003, ou seja, passou-se de uma
Fonte: Instituto de Medicina Legal e Cincias Forenses 1985 - 2004. Promotoria Geral da Nao. Colmbia. Polcia Nacional.
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taxa de 25 mortes em acidentes de trnsito a cada 100.000 habitantes em 1995 a 8,7, como se pode observar no Grfico n 4. Grfico n 4 Comportamento das mortes em acidentes de trnsito em Bogot 1991-200313

Quanto aos demais delitos, a cidade tambm alcanou avanos positivos. Entre 1998 e 2003, registrou-se uma diminuio de mais de 35%, passando de 35.000 casos denunciados a aproximadamente 22.000 casos. Esses resultados deveram-se ao processo de institucionalizao da gesto da segurana cidad e definio progressiva de uma poltica pblica nessa matria desde 1995, com a ajuda da Polcia Nacional, das demais instituies de segurana e justia e de instncias da Administrao Distrital. As caractersticas mais relevantes do processo vivido em Bogot foram: 1. Gesto institucional do tema por parte da autoridade administrativa mais alta do municpio (responsvel poltico pelo tema). Ainda que a responsabilidade sobre os temas de segurana seja compartilhada entre vrias autoridades de segurana, justia e administrativas da ordem nacional, em Bogot, os prefeitos assumiram, desde 1995, a liderana e a coordenao da poltica pblica de segurana cidad na cidade, com base no mandato da Constituio Nacional. Isso permitiu que fosse dada prioridade proteo da vida e que fossem levados a cabo projetos inovadores que melhoraram a convivncia, a segurana cidad e a coordenao interinstitucional. Para realizar essa tarefa, a administrao garantiu o funcionamento mensal do Conselho de Segurana da cidade, criado em 1991.14 Da mesma maneira,
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Fonte: Instituto de Medicina Legal e Cincias Forenses, Colmbia.

Decreto 2615 de 1991, que organiza os Conselhos Departamentais de segurana; o Conselho do Distrito capital; cria os Conselhos Regionais de Segurana e os Conselhos

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colocou em funcionamento um conselho ampliado de segurana que se reunia a cada trs meses, no qual participavam os vinte conselheiros locais, os dezenove Comandantes de Postos Policiais, os comandantes das unidades especiais da Polcia Metropolitana de Bogot e algumas entidades do Distrito (como as Secretarias de Sade, Educao e Trnsito e o Instituto Distrital de Cultura e Turismo). Cabe destacar que, nesses conselhos, nos quais a presena das autoridades citadas anteriormente era obrigatria e indelegvel como estabelece a lei, avaliava-se de maneira conjunta e permanente a poltica de segurana do Distrito Capital. Nessa mesma linha, criou-se o Comit de Vigilncia Epidemiolgica15 que realizava semanalmente uma anlise sobre as problemticas de violncia e delinqncia e propunha aes para enfrentar os problemas identificados. 2. Informao confivel. Posto que, sem informao detalhada dos atos de violncia e delinqncia, era muito difcil realizar anlises, tomar decises e avaliar as aes executadas para enfrentar os problemas de segurana cidad, criou-se o Sistema Unificado de Informao de Violncia e Delinqncia (SUIVD), com informao da Polcia Metropolitana e do Instituto Nacional de Medicina Legal.16 De igual forma, a partir do SUIVD, desenvolveram-se estudos e diagnsticos de violncia e insegurana, o que permitiu conhecer mais a fundo as problemticas e planejar aes focalizadas na sua resoluo. Desde 1995, observou-se o avano de uma srie de investigaes sobre diferentes tpicos que afetam a segurana e a convivncia. Assim, realizaramse investigaes sobre percepo de segurana, cujos resultados foram publicados no texto "Territorios del miedo"; sobre violncia e jovens (Alonso Salazar); violncia homicida (Universidade dos Andes); delitos de maior impacto (Universidade dos Andes e Universidade Nacional); violncia sexual (Universidade dos Andes); acidentes de trnsito (Universidade Nacional); fluxo do delito (Universidade Nacional). 3. Plano de segurana e convivncia. A partir de 1995, foi formulado e colocado em execuo um plano de segurana e convivncia com projetos, programas e recursos voltados a fortalecer a ao da Polcia Nacional e das autoridades de justia e a prevenir os atos de violncia e delinqncia que
Metropolitanos de Segurana; faculta aos governadores autorizar a conformao de Conselhos Municipais de segurana; e cria os Comits de ordem pblica. Esses Conselhos so compostos por: Prefeito, Comandante da guarda militar, Comandante da Polcia, diretor seccional do Departamento Administrativo de Segurana (DAS), delegado do Procurador Geral da Nao, Diretor Seccional de Ordem Pblica e Secretaria de Governo. A presena nesses Conselhos obrigatria e indelegvel.
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Decreto 649 de 18 de outubro de 1996:

Art. 3 O comit ser composto da seguinte maneira: 1. O Prefeito Maior ou seu representante, que o presidir, 2. Um delegado do Instituto Nacional de Medicina Legal e Cincias Forenses, que estar a cargo da secretaria do comit, 3. O Conselheiro de Segurana, 4. O Secretrio de Sade ou seu representante, 5. O Diretor Seccional dos Promotores, 6. O Comandante da Polcia Metropolitana, e 7. Um representante do observatrio de Cultura Urbana.

Convnio Interadministrativo de Cooperao firmado entre o Distrito Capital, a Secretaria de Governo, a Polcia Metropolitana de Bogot e o Instituto Nacional de Medicina Legal e Cincias Forenses para a conformao e o funcionamento do Sistema Unificado de Violncia e Delinqncia (SUIVD).

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afetavam a segurana e a convivncia dos cidados. Um plano que, sem descuidar das aes coercitivas e da ao da justia, orientou-se ao fortalecimento da cultura cidad e resoluo, de maneira pacfica e coordenada, dos conflitos. Dentre esses programas, destacam-se os seguintes: Justia prxima do cidado. Nessa linha, inserem-se os programas de justia alternativa, como a soluo pacfica de conflitos entre particulares e no interior dos lares; o fortalecimento da justia punitiva, como o caso de facilitar o acesso dos cidados aos servios que prestam a Procuradoria Geral da Nao, o Instituto de Medicina Legal e a Polcia Judiciria. Os conflitos gerados na cidade como conseqncia da intolerncia, os problemas no interior dos lares, os problemas entre vizinhos e em geral a violncia de menor grau foram atendidos com: o fortalecimento das Delegacias de Famlia, que passaram de 5 em 1995 para 20, atualmente; a criao de 12 unidades de mediao e conciliao e 2 Casas de Justia que, alm de atender diretamente esta problemtica nas localidades, propiciaram a capacitao de, aproximadamente, 2700 lderes que se converteram em mediadores comunitrios, 680 mediadores, 450 conciliadores, 103 juzes de paz e 33 juzes de reconsiderao (ou de 2 instncia). No que tange ao fortalecimento da justia punitiva, em 1999, criou-se a Unidade Permanente de Justia (UPJ), da qual fazem parte a Procuradoria Geral da Nao, o Instituto Nacional de Medicina Legal, a Polcia Metropolitana e de Trnsito e a Inspeo de Polcia. Nessa, a Procuradoria e a Medicina Legal definem de maneira rpida a situao de pessoas indiciadas. Na UPJ, em seus dois primeiros anos de funcionamento, conseguiu-se colocar disposio da justia mais de 30 mil pessoas que haviam cometido delitos. Igualmente, puniu-se, com priso provisria, mais de 150.000 infratores, dos quais foram apreendidas armas de fogo e instrumentos pontiagudos. Nessa mesma linha, ampliou-se a capacidade da Cadeia Distrital de 450 lugares para 1.100, em modernas instalaes. Implementou-se no interior dessa um programa de ressocializao que se afasta das concepes tradicionais, no sentido de dignificar o detento, fortalecendo sua auto-estima. Com tais programas, conseguiu-se reduzir a violncia e o consumo de drogas, com bons resultados, de forma que nos ltimos 6 anos registrou-se apenas uma morte violenta (suicdio), ao passo que as outras duas cadeias da cidade, La Picota e Modelo, apresentaram mais de 250 homicdios comuns. Ateno a jovens envolvidos em assuntos de violncia e consumo de drogas. Desde o ano de 1998, a Administrao Distrital formulou um projeto orientado reduo dos fatores intervenientes na violncia juvenil, o qual atendeu mais de 25.000 jovens. Nesse sentido, atuou sobre temas como a educao, a ocupao do tempo livre, a possibilidade de obteno de investimentos e a participao juvenil. Desenvolveram-se atividades como: bacharelados curtos, com nfase na convivncia para jovens pertencentes a bandos e quadrilhas em processo de reinsero; atividades de formao para o trabalho; desenvolvimento de hbitos e competncias bsicas, atividades culturais, recreativas e de formao para a gesto do conflito em instituies escolares. Finalmente, destacam-se os programas

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de Jovens Teceles de Sociedade e o apoio a iniciativas juvenis para a convivncia por meio de concursos como os jovens convivem por Bogot, dentre outros, os quais visavam reinserir os jovens em processos educativos, laborais e sociais. Melhoria da convivncia e recuperao de lugares crticos. A partir da teoria das janelas quebradas de Kelling & Coles (1997), nos ltimos anos o Programa Misso Bogot centralizou sua interveno na recuperao de espaos crticos em matria de segurana e convivncia. Para tanto, com apoio da Polcia Metropolitana, o programa definiu e aplicou planos e aes voltados melhoria da segurana e ao fortalecimento dos laos de afinidade que vinculam os cidados com seus entornos comunitrios. Igualmente, o apoio da Polcia Comunitria converteu-se em um gerador de espaos de incluso social de setores da populao que haviam sido vistos por parte das polticas como receptores de servios e no como agentes de desenvolvimento: setores como o das prostitutas e dos moradores de rua (indigentes), alguns dos quais, hoje, fazem parte do programa Misso Bogot como Guias Cvicos. Nesse sentido, por meio do programa Renovao Urbana, desde o ano de 1998, foram empreendidas intervenes no lugar mais violento da cidade, conhecido como El Cartucho, onde se consumiam e comercializavam drogas e armas e eram organizadas atividades delitivas. Esse local, conhecido em outras cidades como ollas17, havia se transformado em um lugar em que eram desenvolvidas atividades delitivas sem que as autoridades distritais e nacionais pudessem fazer algo. Isso se deu at o ano de 1998, quando se tomou a deciso de construir ali um parque. A interveno nesse local realizou-se por parte de instncias sociais, polticas e administrativas, sendo que os resultados foram considerveis em matria de reduo da violncia e da delinqncia na cidade, bem como de reinsero social da maioria dos cidados que habitavam o local. Recuperao do espao pblico. A recuperao do espao pblico no apenas contribui para a melhoria da percepo de segurana, mas tambm impacta no meio ambiente, desconfigurando a trade delinqente, entorno e vtima, indispensvel para que se possibilite o delito. Prova disso foram as redues substanciais da atividade delitiva, ao longo dos anos de 2001 a 2003, no centro da cidade e em diversos lugares da cidade em que foi realizada a recuperao do espao pblico. Hora da cenoura. No se pode negar os efeitos dessa medida denominada de hora da cenoura, empreendida em 1995, que consistiu em fechar 1:00 da manh os estabelecimentos que vendem bebidas alcolicas. Essa medida, segundo o estudo j mencionado da Universidade dos Andes, contribuiu com a reduo do homicdio comum em 8%. O referido estudo no avaliou seu impacto na reduo das mortes em acidentes de trnsito, as quais diminuram durante o perodo que durou essa medida, passando de 1.352 mortos em 1995 a 745 em 2001.

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Lugar onde se vendem drogas ilegais.

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Desarmamento. Tal como a hora da cenoura, essa medida por si s no pode explicar a reduo considervel registrada no caso dos homicdios e das leses comuns. O estudo da Universidade dos Andes, anteriormente mencionado, identificou que essa medida havia contribudo para a reduo de 14% nos homicdios comuns ocorridos entre 1995 e 1999. Desse programa, tambm deve-se destacar as aes de entrega voluntria de armas, o desarmamento dos colgios e a apreenso e confisco de armas ilegais e legais, que propiciaram aos cidados espaos de reflexo sobre o uso das armas no momento de resolver conflitos. Uma pesquisa do Observatrio de Cultura Urbana, em 1998, registrou que 67% dos cidados de Bogot concordaram que era vivel o desarmamento, contrariamente a uma pesquisa de 1994 em que apenas 10% dos cidados consideraram factvel essa medida. Tais pesquisas demonstram que cada vez mais cidados acreditam ser factvel viver na cidade sem que seja necessrio armar-se, sendo, portanto, menor o risco de agredir e ser agredido com armas de fogo. Por outro lado, adicionalmente s campanhas de desarmamento nos ltimos anos, aumentou o confisco de armas, especialmente de armas ilegais. Segundo informes da Polcia Metropolitana, passou-se de cerca de 1.000 armas ilegais confiscadas em 1994 para mais de 6.000 no ano de 2001.

Ateno populao deslocada de suas residncias pela violncia. Para atender populao que se deslocou para Bogot e, com o fim de cumprir com o legalmente estabelecido, a Prefeitura Maior criou em 1999 a primeira Unidade de Ateno Integral Populao Deslocada pela Violncia no pas, da qual fazem parte, por parte do Distrito, a Secretaria de Governo, a Secretaria de Bem-Estar Social, a Secretaria de Sade e a Personera (grupo de oficiais) e, por parte da Nao, a Rede de Solidariedade e a Defensoria Pblica. O propsito desta unidade restabelecer as condies de vida das famlias afetadas, prevenir as causas do deslocamento e gerar propostas de estabilizao e consolidao socioeconmica. At a presente data, foram atendidas cerca de 50.000 pessoas deslocadas pela violncia. Fortalecimento da investigao criminal. Em conjunto com o departamento Administrativo de Segurana (DAS), a Procuradoria Geral da Nao, o Instituto de Medicina Legal, a SIJIN e a DIJIN da Polcia Nacional, desde 2002, foram realizados, no campo da investigao criminal, diversos cursos de atualizao dos conhecimentos da polcia judiciria e de padronizao dos procedimentos de polcia para a inspeo do lugar de comisso dos atos delitivos, buscando prover os Promotores com maiores elementos para iniciar uma investigao e lev-la a cabo em bons termos. Nesse sentido, foram fortalecidas essas instituies com equipes tcnicas que melhoraram o manejo da cena do crime, a embalagem das provas e a cadeia de custdia.

4. Criao de infra-estrutura administrativa e destinao de recursos humanos, tcnicos e financeiros. Para o manejo e a gesto da segurana cidad e da convivncia, a partir de meios coercitivos e preventivos, em 1997,

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criou-se a Subsecretaria de Assuntos para a Convivncia e para a Segurana Cidad, submetida Secretaria de Governo. Essa dependncia conta, desde a sua criao, com pessoal administrativo especializado que lida com projetos, programas e recursos que atendem desde o fortalecimento dos organismos de segurana e justia, vinculados ou no prefeitura, at projetos orientados para melhorar a convivncia cidad. Essa subsecretaria conta com trs diretorias, quais sejam: a Diretoria de Direitos Humanos e Apoio Justia, a Diretoria de Segurana e a Diretoria de Cadeia Distrital. Cabe ressaltar como, anteriormente criao dessa subsecretaria, existia a figura de conselheiro de segurana, que, a despeito de coordenar a poltica de segurana da cidade, no garantia a continuidade e a institucionalizao da mesma. 5. Fortalecimento da Polcia Metropolitana18. As Administraes Distritais, nos ltimos anos, aumentaram significativamente o oramento para fortalecer essa instituio19. Passou-se de 12.157 milhes de pesos investidos pela administrao de Jaime Castro (1992-1994) a 49.533 milhes no primeiro governo de Antanas Mockus (1995-1997). A administrao de Enrique Pealosa investiu 116.107 milhes (1998-2000) e o ltimo governo de Antanas Mockus investiu 111.605 milhes de pesos (2001-2003). Com esses recursos e em coordenao com os diversos comandantes da Polcia Metropolitana de Bogot, foram executadas as seguintes estratgias: Comunicaes e mobilidade. Com o fim de fortalecer tecnicamente polcia, desde 1994, iniciou-se um processo de modernizao do Centro Automtico de Despacho (CAD)20, que resultou em uma diminuio substancial nos temos de resposta s chamadas dos cidados. Passou-se de 20 minutos em mdia de resposta para 5 minutos. Igualmente, a partir de 1999, cada policial na rua contava com um rdio de comunicao, o que facilitou a resposta oportuna e adequada frente aos atos de violncia e delinqncia. Por outro lado, desde 1995, foi iniciada a modernizao e a ampliao do parque automotivo, com o que no apenas foi feita a reposio dos veculos que se encontravam fora de servio, como foram duplicados os nmeros de patrulhas e motos, passando de 245 carros e

A Colmbia possui uma polcia apenas que a Polcia Nacional, subordinada diretamente ao Ministro da Defesa. A Polcia Metropolitana uma unidade da instituio nacional. Desde o ano de 1994, a cidade conta com cerca de 10.500 e, ainda que diversos governos distritais tenham demandado sem sucesso o aumento do efetivo, cabe ressaltar como a estratgia de segurana e convivncia no se fundou no aumento do efetivo policial, mas no fortalecimento tcnico e humano dessa instituio. Deve-se destacar que, em 1995, havia 10.500 policiais na cidade e, em 2003, esse nmero caiu para 10.320. Adicionalmente a esse oramento, a administrao distrital investiu cerca de 100 bilhes de pesos nos demais programas e projetos que compem a estratgia integral de segurana e convivncia, exposta neste documento. No final do ano de 1994, o governo de Jaime Castro, com um emprstimo do banco francs de 25 milhes de dlares, contratou a modernizao do CAD. Iniciou-se a execuo desse projeto em 1995 e, nos anos seguinte, o sistema integrado de rdio, voz, dados e vdeo no funcionou como se esperava.
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420 motos (com mais de 7 anos de uso em mdia21) a 474 veculos e 683 motos, o que permitiu uma maior mobilidade e prover respostas oportunas. Infra-estrutura. Com a perspectiva de prestar um servio com qualidade, em 1998, foi reordenado o programa de Centros de Ateno Imediata (CAI)22, que se localizaram em lugares estratgicos da cidade, com base na anlise minuciosa da atividade delitiva por setores. Ao mesmo tempo, foram estabelecidas novas jurisdies (evitando a superposio de servios ou de modalidades de vigilncia), diminuindo seu nmero e aumentando seu pessoal e os meios de apoio. Adicionalmente aos CAI, foram construdos ou melhorados os postos policiais das localidades. Fortalecimento do talento humano. As aes no se limitaram ao seu fortalecimento material, mas tambm se orientaram melhoria do talento humano. Desde 1996, destinaram-se recursos capacitao e atualizao de aproximadamente 14.000 oficiais, sub-oficiais, membros do executivo e agentes, homens e mulheres de todas as reas de servio. As temticas abordadas nesses processos de capacitao foram orientadas a melhorar a capacidade dos membros da polcia na gesto cotidiana dos problemas urbanos. As principais temticas foram: direito (e poder) de polcia, direitos humanos, direito internacional humanitrio, gesto gerencial, gesto pblica, segurana e convivncia cidad, abuso sexual de menores, polcia comunitria, ingls, informtica, padronizao de procedimentos, administrao do local do crime, pedagogia e metodologia de educao de adultos. Participao comunitria. Com o objetivo de vincular as comunidades ao tema de segurana, o Comando da Polcia Metropolitana colocou em marcha diversos programas especiais, como as Escolas de Segurana Cidad, onde so capacitados os lderes comunitrios para que trabalhem de maneira coordenada com as autoridades na preveno da violncia e da delinqncia, apoiando suas comunidades. Por meio desse mecanismo, a cidade conta, hoje, com mais de 26.000 lderes comunitrios formados. Assim, foi incentivada em 1995 a criao de Frentes Locais de Segurana, que so organizaes de carter comunitrio, que integram os vizinhos por quadras, setores, bairros, condomnios fechados e edifcios. Com essas frentes, busca-se combater o medo, a apatia, a indiferena e a falta de solidariedade frente ao dos violentos e delinqentes. Existem, atualmente, mais de 7.000 frentes locais de segurana. Gesto do trnsito. A partir de 1996, coube Polcia Metropolitana a gesto do trnsito, o que no apenas contribuiu para a diminuio das mortes em acidentes de trnsito (que passaram de 1.352, em 1995, a 598, em 2003), mas tambm levou ao melhoramento da segurana nas ruas, pois esta instituio no se limitou regulao da mobilidade dos veculos

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Um parque automotivo velho, se se tem em conta que a vida til desses utenslios nos servios de policiamento no deve superar 4 anos.

Os CAI so pequenas cabines, a partir das quais entre 13 e 29 policiais em carros e motos atendem a segurana de vrios bairros e recebem denncias dos cidados.

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e pedestres, mas, como autoridades de polcia, desempenham, igualmente, funes preventivas e repressivas no controle dos delitos. Polcia Comunitria. Em 1999, entrou em funcionamento uma nova modalidade de servio policial que foi a Polcia Comunitria (polcia de proximidade) que conta, hoje, com cerca de 1.100 policiais. Seu objetivo aproximar a polcia da comunidade e propiciar uma cultura de segurana cidad no bairro ou setor designado, por meio da integrao entre a administrao local, a polcia e a comunidade em busca da melhoria da qualidade de vida. Segundo um estudo realizado no ano de 2000 pelo Instituto de Desenvolvimento Humano da Pontifcia Universidade Javeriana23, 96,4% dos entrevistados afirmaram que a Polcia Comunitria uma alternativa eficaz na reduo dos delitos e melhoria da convivncia cidad, dentre outros aspectos, pois desenvolve processos de conscientizao na comunidade, gera compromisso, dilogo e confiana e trabalha na preveno e reduo do delito. Menor nmero de policiais para a administrao e maior para a vigilncia. A mais recente estratgia (ano de 2001) foi a de maximizar o nmero de policiais nas ruas, o que foi possvel mediante a diminuio desses em cargos administrativos e sua designao para lidar com a violncia nas ruas. Atualmente, cerca de 1.500 policiais que estavam na rea administrativa e em alguns servios especiais (escoltas, vigilncia de instalaes ou apoio a outras instituies), foram designados vigilncia e segurana cidad. Cabe destacar como, a despeito desse programa, a cidade est muito abaixo do nmero de oficiais uniformizados que possuem outras cidades importantes e com nveis de violncia menores que os nossos, como mostra o seguinte quadro. Quadro n 2 Comparativo entre os padres internacionais de efetivos policiais

Cidade

N de policiais

Habitantes*

Taxa de policiais a cada 100.000 hab. 43 360 180 100 382 603

Lisboa Madri Santiago So Salvador So Paulo Rio de Janeiro

23

857 10.800 8.600 500 42.000 35.000

2.000.000 3.000.000 4.800.000 500.000 11.000.000 5.800.000

Informe de Consultoria. Percepo e expectativas cidads sobre a modalidade de Polcia Comunitria em Santa F e Bogot. Pontifcia Universidade Javeriana, Faculdade de Educao, Instituto de Desenvolvimento Humano, fev. 2002.

202

Guatemala La Paz Buenos Aires San Jos (C.R.) Montevidu Santo Domingo Bogot, D. C.

6.000 2.580 2.500 500 8.398 8.250 10.300

3.000.000 900.000 3.000.000 375.000 1.300.000 4.000.000 7.000.000

200 287 83 133 646 206 147

*Aproximao Fonte: Dados oferecidos pelos oficiais que presenciaram os Encontros de Polcias e Segurana, Cidade do Mxico, D. F., 1999. UCCI.

Zonas Seguras. Com o apoio da Cmara de Comrcio de Bogot, desde o ano de 2001, iniciou-se o programa Zonas Seguras, no qual foram definidas 28 quadras da cidade, especialmente em reas comerciais e de alta presena cidad e onde a polcia, com a participao e o apoio da comunidade organizada se faz presente de forma permanente. Alm da polcia em veculos e motos, cada zona conta com uma unidade mvel que atende s denncias dos cidados. Esse programa um modelo de gesto da segurana do espao pblico, produto de um esforo conjunto de autoridades Distritais, da Polcia Metropolitana e do setor privado (Cmara de Comrcio de Bogot e a comunidade). inspirado no modelo de equipes de bairro que utilizado pela Polcia Comunitria e de Proximidade da Espanha. Opera todos os dias de 8 da manh s 8 da noite nas zonas das cidades em que se registra uma maior atividade comercial, educativa, recreativa e uma alta concentrao populacional, necessitando, portanto, de uma ateno especial por parte das autoridades distritais e da Polcia.

6. Prestao de contas, avaliao e acompanhamento. Com base nas anlises da informao do Sistema Unificado de Informao de Violncia e Delinqncia (SUIVD), bem como nas investigaes e reunies peridicas interinstitucionais, fazia-se acompanhamento e avaliao. Os resultados da poltica de segurana eram avaliados, pelo menos uma vez ao ms, pelo Conselho Distrital de Segurana, presidido pelo Prefeito Maior e com a participao do Comandante da Polcia Metropolitana, o Promotor Seccional, o Vice-procurador da nao e outras autoridades de segurana e justia.

7. Avaliao externa. O setor privado, por meio do programa Bogot como

vamos, da Cmara de Comrcio de Bogot, o principal jornal do pas (El Tiempo) e uma reconhecida ONG acompanharam e controlaram os resultados do Plano de Segurana mediante a realizao de pesquisas de vitimizao e percepo de segurana. Deve-se destacar como, nos ltimos anos, os resultados dessas pesquisas demonstram que os cidados sentem-se mais

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seguros na cidade e possuem mais confiana nas autoridades, especialmente na Polcia Metropolitana. Como se pode observar no caso de Bogot, os resultados devem-se ao trabalho local de diversos atores, os quais, de maneira coordenada e sob a liderana dos prefeitos dos ltimos nove anos trabalharam para fazer de Bogot uma cidade segura e mais competitiva. Cada instituio realizou, em sua rea, o que lhe cabia: os prefeitos assumiram sua responsabilidade, envolveram as instituies do Distrito, designaram recursos necessrios e desenvolveram programas preventivos; a Polcia Metropolitana realizou suas atividades, cumpriu as metas acordadas e, com seu trabalho prximo comunidade, melhorou sua imagem; a Procuradoria Geral da Nao contribuiu para a melhoria das atividades de investigao e para a ampliao da Justia; o Departamento Administrativo da Segurana (DAS), por meio de suas atividades de inteligncia e de polcia judiciria, que executou at o ano de 2002, contribuiu para evitar muitos atos delitivos; o acionamento da XIII Brigada reduziu, substancialmente, a ameaa das guerrilhas sobre Bogot e sobre o Departamento de Cundinamarca. Em termos gerais, os avanos devem-se a um trabalho coordenado que soube balancear as aes preventivas e as aes coercitivas em face dos preceitos do Estado de Direito colombiano.

3.2 Quito: recuperao como cidade turstica24 Igualmente maioria dos pases da Amrica Latina, no Equador, existe uma centralizao da gesto da segurana cidad, e os modelos de segurana pblica ainda so marcados pelas doutrinas predominantes de Segurana Nacional. Sob esse modelo, ainda hoje, no so consideradas a participao dos governos locais e da comunidade como formas para enfrentar os problemas de segurana cidad, problemas esses que, cada vez mais, possuem manifestaes e conseqncias locais. A despeito do fato de que a Constituio Nacional da Repblica do Equador estabelece um regime seccional autnomo, consagrado como uma figura importante de descentralizao das prerrogativas aos Municpios e Conselhos Provinciais (rgos aos quais se atribui autonomia funcional, econmica e administrativa, alm da faculdade legislativa que se manifesta por Ordenanas, cujo alcance hierrquico o de regulamento), essa autonomia territorial no se estende aos temas de segurana, os quais residem sob o comando do executivo nacional, como estabelece o art. 171, que determina que, dentre as obrigaes do presidente, esto as seguintes relativas segurana: 1. Velar pela manuteno da soberania nacional e pela defesa da integridade e independncia do Estado. 2. Exercer a mxima autoridade sobre a fora pblica, designar os integrantes do alto comando militar e policial, outorgar as ascenses hierrquicas aos oficiais em geral e aprovar os regulamentos orgnicos da fora pblica, de acordo com a lei.

Faz-se referncia a partes do documento de consultoria apresentado ao PNUD do Equador: Identificao de linhas gerais de segurana 2005-2007. Mar. 2005,

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3. Assumir a direo poltica da guerra. 4. Manter a ordem pblica e a segurana pblica.

5. Conceder indulto, baixar ou permutar as penas, em conformidade com a lei.

No nvel dos prefeitos, a Lei de Regime Municipal lhes concede funes tpicas de uma autoridade de polcia25, mais orientadas convivncia, sem que os mesmos tenham responsabilidades diretas na gesto da segurana cidad. Apesar dessa situao e levando em conta os problemas crescentes de violncia e delinqncia na cidade de Quito, a Administrao do Distrito metropolitano, sob a liderana do Prefeito Paco Moncayo, entendeu, quando assumiu o governo, que a segurana cidad era uma das maiores preocupaes dos cidados e incluiu o tema entre seus principais eixos do Plano de desenvolvimento (os eixos de desenvolvimento social e de competitividade da cidade), deixando para trs o modelo nico de ordem, controle e lei, substituindo-o por um modelo integral que privilegia a preveno, a participao cidad e a coordenao interinstitucional. Para que se compreenda a maneira como a administrao da cidade de Quito imiscuise nos temas de segurana cidad sem possuir tal prerrogativa do ponto de vista constitucional e legal, necessrio levar em conta duas conjunturas e uma interpretao. A primeira conjuntura refere-se situao de insegurana e violncia com a qual comea o sculo a cidade de Quito. A segunda relacionada eleio de um general aposentado do exrcito como prefeito, o General Paco Moncayo, ao qual os cidados demandaram, desde seu primeiro dia de governo, o provimento da segurana em funo de seu conhecimento e de sua formao. Por outro lado, o prefeito nunca considerou o tema a ele alheio, interessando-se pelo mesmo e comprometendo-se com o aporte de recursos para abord-lo.

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Art. 167 Em matria de justia e polcia, compete administrao municipal:

Cumprir e fazer cumprir as leis, ordenanas e regulamentos municipais; Cuidar para que se cumpram e fazer cumprir as disposies sobre higiene, salubridade, obras pblicas e uso de vias e de lugares pblicos; Autorizar a realizao de jogos e espetculos pblicos permitidos pela lei, impedir os que so proibidos e reprimir nos casos de infrao; Manter e garantir a exatido de pesos e medidas; Regulamentar, mediante prvia aprovao do Conselho, o funcionamento de vendas ambulantes, procurando reduzir ao mnimo tal sistema de comrcio, supervisionar para que as disposies sobre esse particular sejam cumpridas; Controlar a propaganda que se faa por meio de comerciais, cartazes e demais meios e perseguir as que contravenham as ordenanas mediante o emprego de alto-falantes; Aplicar as sanes previstas nessa lei, as que sero impostas pelos delegados, seguindo o procedimento previsto no Cdigo de Processo Penal para o julgamento das contravenes; Colocar os infratores disposio dos delegados; Investigar e esclarecer as infraes em matrias municipais perpetradas no local; e Colaborar com a Polcia Nacional e obter cooperao dessa para que as respectivas tarefas sejam cumpridas eficazmente. Requerer a cooperao da Polcia Nacional sempre que seja necessrio para o cumprimento de suas funes.

a) b) c) d) e)

f) g) h) i) j) k)

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No que tange interpretao, com base nos artigos 228 e 23026 da Constituio Nacional, promulgaram-se uma srie de ordenanas que permitiram ao governo do Distrito Metropolitano de Quito intervir nos temas de segurana, dentre as quais cabe ressaltar as seguintes: Ordenana (disposio normativa) que cria a taxa de segurana, a qual permitiu o fortalecimento da Polcia Nacional do Equador que presta servios na cidade e o desenvolvimento de uma srie de programas voltados preveno dos atos de violncia e delinqncia. Ordenana que estabelece as polticas tendentes a erradicar a violncia intrafamiliar e de gnero. Ordenana de profissionalizao da Polcia Metropolitana. Cabe ressaltar que a cidade de Quito conta com um corpo prprio de polcia desarmada que apia as funes que possui o prefeito em matria policial. Ordenanas orientadas a regular certas atividades que atrapalham a convivncia e segurana cidad.

No desenvolvimento desse processo, como no caso de El Salvador, deve-se destacar o papel do PNUD e da OPS desde 2002 na reorientao e no fortalecimento do Plano de Segurana e Convivncia Cidad no Distrito Metropolitano de Quito, em um trabalho conjunto com a Diretoria metropolitana de Segurana. Em virtude desse trabalho, foram identificados cinco eixos temticos27, quais sejam: 1) Controle da delinqncia, 2) Violncia Intra-familiar e Maltrato Infantil, 3) Cultura Cidad, 4) Anlise do marco legal vigente, e 5) Informao e Comunicao. Nos ltimos anos, O Distrito Metropolitano de Quito desenvolveu as seguintes aes visando a institucionalizar a gesto da convivncia e da segurana cidad: 1. Em 2001, criou-se a Diretoria Metropolitana de Segurana Cidad com infraestrutura administrativa, tcnica e financeira para atender, por meio de programas e projetos, os temas de segurana cidad e convivncia.

2. Em 2002:
Criou-se a Unidade de Preveno e Ateno Violncia Intra-familiar, Gnero e Maltrato Infantil e foram colocados em funcionamento dois

Art. 228 (...) Os governos de provncia e distrital gozaro de plena autonomia e, no uso de sua faculdade legislativa, podero ditar ordenanas, criar, modificar e suprimir taxas e contribuies especiais de melhoria. Art.230 Sem prejuzo do prescrito nesta Constituio, a lei determinar a estrutura, integrao, deveres e atribuies dos conselhos de provncia e dos conselhos municipais e cuidar da aplicao eficaz dos princpios de autonomia, descentralizao administrativa e participao cidad. 27 Esses eixos temticos foram identificados pelos principais atores de segurana do municpio de Quito e por organizaes da sociedade civil, no mbito de trs mesas temticas realizadas no marco da Assistncia Preparatria ECU/03/037 firmada entre o MDMQ e o PNUD em 2 de outubro de 2003, cujo objetivo geral era apoiar o municpio na atualizao e no fortalecimento do Plano Estratgico de segurana e Convivncia Cidad.

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Centros Metropolitanos de Equidade e Justia (CEMEJ), que consistem em casas de justia prximas ao cidado. Foram colocadas em funcionamento nove Chefias Regionais de Segurana Cidad, que executam, no nvel das zonas em que se encontra dividida a cidade de Quito, as polticas de segurana e convivncia da cidade. Criou-se e colocou-se em funcionamento o Conselho Metropolitano de Segurana, com o objetivo de coordenar o trabalho das diversas instituies estatais que possuem responsabilidade nos temas de segurana e justia, a saber: a Polcia Nacional, a Procuradoria Geral da Nao, a Comisso de Segurana do Conselho da Cidade, a Diretoria Metropolitana de Segurana Cidad, as Foras Armadas, a Corporao Metropolitana de Segurana, a Diretoria de Emergncias Mdicas (911), a Diretoria de Provncia de Defesa Civil, o Ministrio de Governo, o Instituto Geo-fsico da Escola Politcnica Nacional, a Diretoria de Reabilitao Social e a sociedade civil organizada por meio do movimento Marcha Branca. Esse Conselho rene-se no mnimo a cada dois meses, acompanhando os temas de segurana e convivncia e formulando polticas e aes para melhorar a situao nessas matrias.

3. Em 2003: Foi criado e colocado em funcionamento o Observatrio Metropolitano de Segurana Cidad, que compila, sistematiza, analisa e entrega relatrios de violncia e insegurana da cidade de Quito. Este observatrio um instrumento muito importante para a gesto e tomada de decises nos temas correspondentes. Criou-se a Unidade de Convivncia, que atende participao comunitria no mbito destes temas e de preveno de dependncia e de violncia juvenil. Comeou a funcionar a Unidade de Gesto de Risco, que busca coordenar os esforos locais e nacionais para a preveno e atendimento de emergncias. Foi colocada em funcionamento a Corporao Metropolitana de Segurana, que administra os recursos financeiros referentes aos temas de segurana cidad e convivncia. Cabe destacar que, com estes recursos, a Polcia Nacional tem-se fortalecido nas reas de mobilidade (veculos, motocicletas, bicicletas e cavalos), comunicaes (criao da Central Metropolitana de Emergncias Cidads), infra-estrutura (construo de postos policiais e capacitao da polcia comunitria em temas de convivncia. Alm deste investimento, os recursos da Corporao so direcionados para o fortalecimento dos programas de convivncia e de justia prxima do cidado, como, por exemplo, os Centros Metropolitanos de Eqidade e Justia. No marco do programa de renovao urbana e de regenerao de entornos urbanos deteriorados, por meio da Empresa do Centro Histrico,

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recuperou-se o centro histrico de Quito, contribuindo para a melhoria da segurana neste setor. 4. Em 2004: Para atender aos problemas relativos aos acidentes de trnsito, foi criado o Comit de Acidentes de Trnsito, do qual fazem parte as autoridades encarregadas de regular e administrar este tema. Foi reorientado o trabalho da Polcia Metropolitana de Quito (corporao desarmada pertencente ao municpio), focando-o em aes preventivas e de melhoria do comportamento dos cidados.

Esses esforos para institucionalizar os temas de convivncia e de segurana cidad tm apresentado, no ltimo ano, alguns resultados importantes em matria de reduo da maioria dos delitos, como se pode observar nos dados a seguir, entregues pelo Observatrio Metropolitano de Segurana Cidad. Cabe destacar como os estudos elaborados pelo FLACSO e pelo Centro de Estudos SPECTRUM demonstram que existe uma moderada vitimizao da populao de Quito. Segundo a primeira instituio, existe uma vitimizao de 22.2%, e a segunda de 22.9%, enquanto estes ndices em outras cidades da Amrica Latina ultrapassam os 50%. Tabela n 328 Comportamento dos delitos no Distrito Metropolitano de Quito 2003 2004.
Delito Roubos a Domiclios Roubo de Veculos Assalto a Estabelecimentos Comerciais Assalto e Roubo de Veculos Assalto e Roubo a Pessoas Extorso Fraude Assalto a Bancos Crimes contra a honra Mortes em acidentes de trnsito Homicdio comum 2003 2.934 1.310 532 518 2.427 64 2.918 73 540 429 237 2004 2.864 1.577 470 281 2.036 98 2.819 37 179 389 252 Variao -2.4% 20.4% -11.6% -45.7% -16.1% 53.1% -3.4% -49.3% -66.8% -9.32% 6.32%

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Fonte: Observatrio Metropolitano de Segurana Cidad.

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Igualmente cidade de Quito, destaca-se, no Equador, a cidade de Guayaquil, a qual desde o comeo deste sculo assumiu os temas de segurana, ainda que diversamente, sendo mais orientada s aes coercitivas e de manuteno da ordem. Essas duas experincias no Equador marcaram a pauta para que se comeasse a discutir a possibilidade de que os prefeitos assumissem responsabilidades em matria de segurana cidad, como demonstra a apresentao do primeiro projeto de lei sobre segurana cidad, que foi discutido no Congresso em meados de 2003. A despeito de no haver passado, o projetou consistiu em um importante antecedente na discusso desse tema no Equador, onde, hoje, de forma equivalente maioria dos pases da Amrica, os cidados qualificam a segurana como um dos problemas mais importantes a serem solucionados, demandando solues provenientes das administraes locais. Para os cidados comuns e leigos, que no sabem se os prefeitos possuem responsabilidades constitucionais e legais nessas matrias, o que importa que a pessoa eleita responda sua demanda de segurana. Finalmente, cabe ressaltar a incluso do artigo 167 na discusso da lei do Regime Municipal, aprovada no ano passado. Tal artigo estabelece que os prefeitos devem Colaborar com a Polcia Nacional e obter cooperao dessa para que as respectivas tarefas sejam cumpridas eficazmente. Isso, segundo a Deputada Myriam Garcs, que foi a autora do projeto de segurana cidad, um avano muito importante na medida em que demonstra o reconhecimento da necessidade de coordenao entre os prefeitos e a Polcia Nacional para o cumprimento mtuo de suas obrigaes em matria de convivncia e de segurana cidad. A discusso encontra-se aberta e tudo sinaliza para que, cada vez mais, os prefeitos tenham que assumir esse tema, em funo da demanda direta de seus cidados. Assim, o Congresso continuar a receber novas iniciativas para que a lei reconhea que so as autoridades locais as mais indicadas para assumir essa responsabilidade.

3.3 Medelln: superou o conflito armado urbano e aposta na segurana cidad

Para ningum era segredo que, no final da dcada de 1990 e comeo deste sculo, a cidade de Medelln servia de cenrio para o enfrentamento armado entre as guerrilhas e os grupos de paramilitares, evidenciando a urbanizao do conflito armado, que, somado a outros fenmenos de violncia e delinqncia, fazia da cidade um territrio muito inseguro: uma cidade em que era comum escutar-se essa zona ou essa comunidade dominada pelos paramilitares, essa pela guerrilha e essa por bandos de delinqncia comum"; um territrio balcanizado, onde as funes de segurana e de justia eram dirigidas por esses grupos margem da lei. Diante dessa situao, em agosto de 2002, durante a administrao do Prefeito Lus Prez, tomou-se a deciso de, com a participao de organismos de segurana e justia, intervir em um dos setores em disputa pelos grupos armados ilegais e no qual predominava as guerrilhas das FARC: a comunidade 13. Aps a interveno por parte das diferentes agncias de segurana e justia do estado, a comunidade passou a registrar 173 homicdios comuns no ano de 2004, em contraposio a 717 homicdios comuns registrados em 2003. Esse episdio de uso legtimo da fora e da autoridade marcou o comeo do retorno da institucionalizao dos territrios dominados pelos

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grupos irregulares e delinqentes. No entanto, so diversas as vozes de alerta que afirmam que nessa comunidade ainda se fazem presentes grupos paramilitares. Em meio a essa situao de disputa territorial por parte dos grupos armados margem da lei e da iniciativa dos organismos de segurana de retomar os territrios, a atual administrao do Prefeito Sergio Fajardo no apenas continuou e fortaleceu a presena institucional na comunidade 13, como, com seu Plano de Desenvolvimento e, especialmente com seu Plano de Convivncia e Segurana Cidad (elaborado com a assessoria de especialistas do PNUD e o trabalho articulado com as instituies de segurana e justia presentes na cidade), busca reduzir a violncia, melhorar a convivncia e conseguir que as instituies legitimamente construdas se faam presentes em todo o territrio de Medelln e sejam elas as que garantam a segurana e a justia aos cidados. Com base nos programas de cultura cidad, segurana, convivncia e participao cidad, o Plano de Convivncia e Segurana Cidad visa a fortalecer tanto a governabilidade quanto a confiana nas instituies, como mostra o esquema n 1. Esquema n 1 Modelo de trabalho da cidade de Medelln

ENFOQUE
+ LEGITIMIDADE

CULTURA

CONTROLE

VIOLNCIA

SEGURANA E CONVIVNCIA

ILEGALIDADE

CULTURA CIDAD

+ SEGURANA

PARTICIPAO CIDAD

+ GOVERNABILIDADE E CONFIANA

Compromisso de todos os cidados

Para atingir o objetivo de garantir que sejam as autoridades legitimamente constitudas as que garantam a segurana e a justia em todas as comunidades de Medelln, o Plano foi orientado no sentido de fortalecer a Polcia Metropolitana para que se faa presente permanente e ativamente nas comunidades e a criar espaos interinstitucionais de justia prxima do cidado que executem e promovam alternativas de soluo de conflitos, bem como programas diversos que fortaleam a convivncia cidad. Deve-se destacar como nos territrios, nos quais, at

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recentemente, a polcia no podia adentrar, hoje a instituio se faz presente e garante a segurana dos cidados. Atualmente, duplas de policiais patrulham alguns bairros que at recentemente eram patrulhados e administrados por grupos margem da lei. Dessa atividade de vigilncia, tambm fazem parte 670 auxiliares adicionais, aspirantes a policiais29, os quais, em sua maioria, vivem nos bairros das comunidades onde prestam servio. Essa presena permanente resultou no aumento da confiana nesta instituio, duramente atingida durante a guerra com Pablo Escobar. Para que fosse alcanada a presena da polcia nas comunidades, durante o ano de 2005, foram construdas 5 CAI em lugares estratgicos da cidade. No ano de 2006, sero construdos mais 13. No que se refere ao programa de justia prxima do cidado, sero construdas e postas em funcionamento 12 unidades de mediao e conciliao. Sero fortalecidas as delegacias de famlia existentes e criadas outras 9. As inspees policiais sero fortalecidas com o fim de que se voltem a solucionar de maneira pacfica os problemas comunitrios. Com um investimento que foi duplicado, atingindo 40 bilhes de pesos durante esse perodo, e com o Plano Integral de Segurana, o governo de Sergio Fajardo aposta que, com sua liderana, a segurana cidad de Medelln seja melhorada e que a institucionalidade governe os territrios que haviam sido dominados pelos grupos ilegais. Hoje, entretanto, no se pode assegurar que as instituies legalmente constitudas administrem totalmente o territrio de Medelln, uma vez que, em alguns setores, persiste a presena de grupos de guerrilhas e de paramilitares30, especialmente destes ltimos, mas no se pode ignorar os esforos e as conquistas do estado que busca garantir a segurana e a justia aos cidados. Neste ponto, deve-se destacar a importante reduo da violncia homicida, que passou de uma taxa de 177 homicdios a cada 100.000 habitantes no ano de 2002 para 57 em 2004. Alm disso, as mortes em acidentes de trnsito passaram de 20 a cada 100.000 habitantes no ano de 2000 para 4 em 2004, como se pode observar nos grficos e quadros seguintes. Esses resultados evidenciam as benesses de uma poltica que a partir da civilidade pretende retomar os territrios e ganhar a confiana dos cidados nas instituies legitimamente construdas e que cumprem sua funo no marco do Estado de Direito.

Os 670 auxiliares aspirantes a policiais fazem parte de um convnio entre a Prefeitura de Medelln e a Polcia Metropolitana, que resultou no aumento significativo desse servio na cidade, passando de 650 a 1.320 prestadores de servio. A esse respeito, recentemente, nos meios de comunicao escritos, especificamente na Revista Semana, foi apresentada uma reportagem completa sobre a forma de operao dos paramilitares na cidade. Essa situao deve ser analisada com grande cuidado, quando se afirma que grande parte da melhoria nas cifras da segurana da referida cidade deve-se s aes de Adolfo Paz. Indiscutivelmente, no se pode negar os avanos que os grupos margem da lei e, de maneira especfica, os paramilitares, tiveram nessa cidade nos ltimos anos. No obstante, tambm no se pode deixar de lado as aes desenvolvidas pela atual administrao em matria de segurana e o fortalecimento da polcia nesta regio do pas.
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Grfico n 5 Homicdios comuns em Medelln

Fonte: Polcia Metropolitana do vale de Aburra

Tabela n 4 Evoluo das taxas de homicdios comuns e de mortos em acidentes de trnsito a cada 100.000 habitantes Medelln 2000 2004

Fonte: Polcia Metropolitana do Vale de Aburra

Durante o ano de 2005, as cifras de violncia e delinqncia na cidade continuaram diminuindo, especialmente o homicdio comum, que registrou uma reduo de 43% no primeiro trimestre, comparado com o mesmo perodo do ano anterior. Se tal tendncia tiver continuidade, possvel que a cidade de Medelln registre ao final do ano uma

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taxa abaixo de 30 homicdios a cada 100.000 habitantes, o que a situaria entre as cidades menos violentas do pas. Assim, o objetivo sustentar essa tendncia, para o que importante que se continue com o processo de recuperao institucional dos territrios e que se ganhe a confiana dos cidados, o que apenas se alcana trabalhando e obtendo resultados frente ao controle dos diversos grupos de delinqentes que ainda existem em alguns setores da cidade. Para consolidar os resultados positivos alcanados nessa matria, no apenas em Medelln, mas de todos os municpios da rea Metropolitana do Vale de Aburra, com a assessoria do PNUD, est sendo formulado o Plano Mestre de Equipamentos de Segurana, Justia e Defesa para os prximos 10 anos, de forma que esta infra-estrutura seja localizada em lugares estratgicos da cidade de Medelln e dos municpios da rea metropolitana, para que possa garantir os servios de segurana e justia mais prximos dos cidados. Diferente do que ocorre agora em alguns territrios, em que as autoridades chegam quando j aconteceram os atos ou em que aqueles servios so prestados por grupos ilegais. Medelln a primeira cidade da Colmbia a enfrentar de uma s vez as problemticas prprias da segurana cidad e do conflito armado que arrastou a guerra s suas comunidades desde o final da dcada de 1990. A experincia de Medelln mostra que at os problemas mais complicados, como o conflito armado, demandam a participao das autoridades locais, em coordenao com as nacionais. Em temas de segurana cidad fundamental a liderana do prefeito e de sua administrao para que os avanos sejam sustentveis no tempo e se institucionalize a gesto da segurana como uma poltica pblica local. Medelln apenas inicia o caminho de institucionalizao da segurana e da justia e, ainda que falte muito a percorrer, pode estar traando o atalho pelo qual outros territrios do pas tero, cedo ou tarde, que passar, se no quiserem sucumbir s ditaduras de esquerda ou mafiosas, ou s duas de uma s vez.

3.4 El Salvador: a segurana cidad depois do conflito armado El Salvador um dos quatro pases da Amrica Central que viveu um conflito armado interno por mais de duas dcadas, que, segundo certos autores, foi um dos conflitos mais longos e violentos da regio. Ainda que as primeiras tentativas de negociar uma sada para o conflito tenham se produzido em 1984, apenas em 1992 a Frente Faribundo Martn de Libertao Nacional (FMLN) e o Estado salvadorenho firmaram os Acordos de Chapultepec concordando em seus anseios de paz. Dada a magnitude do conflito vivido, de acordo com autores como Karl, os acordos de paz salvadorenhos foram os mais ambiciosos no sentido de reformar o Estado e estabelecer as condies para um governo democrtico31. Aps os acordos de paz, registrou-se um aumento progressivo nas cifras de violncia e delinqncia e o tema da segurana cidad comeou a ser uma das preocupaes centrais dos cidados. Na regio centro-americana, o aumento dos ndices de violncia e delinqncia coincide com os indicadores de vitimizao, os quais
Citado por CRUZ, Jos Miguel. Violao e democratizao na Amrica Central: o impacto do crime nos regimes do ps-guerra. Programa para a construo de uma sociedade sem violncia. In: SEMINRIO PERMANENTE SOBRE VIOLNCIA. PNUD e Sociedade sem Violncia, p. 8.
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demonstram uma elevao nos anos posteriores s transies polticas, situao que muito mais notria no caso de El Salvador, em que, dois anos depois de firmados os acordos de paz, passou a apresentar uma taxa de 100 mortes violentas a cada um milho de habitantes, indicador que apenas inicia uma tendncia de queda em 199832. O mais grave da situao anterior o fato de que o homicdio no foi o nico indicador a aumentar, sendo que tambm aumentaram o crime comum cometido nas ruas, os roubos e os assaltos, o que gerou uma percepo generalizada de insegurana. Frente a essa situao, diferentes organismos de cooperao internacional, alm de algumas instituies do Banco Internacional, comearam a investir um grande nmero de recursos orientados a responder s diferentes problemticas que se apresentavam aps o fim do conflito armado, sendo uma destas o tema da convivncia e da segurana cidad. No obstante, as intervenes realizadas com fundos internacionais apresentavam-se desarticuladas e repetidas em algumas oportunidades, alcanando resultados baixos e por vezes inexistentes. Diante do exposto, em 2004, o PNUD decidiu desenvolver uma consultoria especial com especialistas internacionais na qual participam de maneira ativa as autoridades nacionais, com o fim de estabelecer as diretrizes principais de uma poltica de segurana cidad em El Salvador. Como produto de um diagnstico preliminar, foram identificados vrios problemas profundos que dificultam a gesto pblica da segurana cidad no pas. Em primeiro lugar e, apesar de que em El Salvador, a responsabilidade da segurana claramente do Executivo Nacional33 (responsabilidade que executa por meio do Ministrio de Governo34 que, por sua vez, possui a Polcia Nacional Civil PNC a ele adstrita, contando com um Vice-Ministrio de Segurana Cidad), so variadas as instituies relacionadas segurana, sem que, em muitos casos, exista coordenao e complementariedade entre as aes e funes. Por outro lado, evidente que no se conseguiu diferenciar a segurana nacional da segurana cidad, e as autoridades locais no possuem, constitucional ou legalmente, funes a elas designadas em matria de segurana cidad. Da mesma forma, quanto gesto das cifras de criminalidade e violncia, existe uma srie de problemas com as fontes das mesmas, assim como na sntese sensata e ordenada da informao que fornecem as diferentes instituies, o que resulta na no-

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A esse respeito importante no esquecer os alertas que fazem tantos acadmicos, como os funcionrios de instituies estatais, relativos confiabilidade das cifras, motivo pelo qual as mesmas devem ser consideradas com cautela.

Segundo o artigo 168 da Constituio Poltica, o Presidente da Repblica possui obrigao de: buscar a harmonia social, conservar a paz e a tranqilidade interiores, bem como a segurana da pessoa humana como membro da sociedade; organizar, conduzir e manter a Polcia Nacional Civil, em nome do resguardo da paz, da tranqilidade, da ordem e da segurana pblica, tanto no mbito urbano como no rural, com apego estrito ao respeito aos direitos humanos e sob a direo de autoridades civis. O Ministrio de Governo a pasta encarregada de lidar com as temticas de segurana e convivncia cidad em nvel nacional, bem como de estabelecer a poltica penitenciria do Estado e a poltica anti-corrupo, formar os membros da polcia, formular e implementar a poltica de justia e de controle migratrio do pas, dentre outras. Alm dessas funes, deve apoiar, no mbito poltico, a gesto do Presidente da Repblica.
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coincidncia entre as informaes provenientes dessas, na maioria dos casos. Esse problema, bem como a inexistncia de espaos interinstitucionais para a gesto da convivncia e da segurana cidad impede que as instituies relacionadas com o tema de maneira direta ou indireta compartilhem informaes, o que, por sua vez, dificulta a elaborao de diagnsticos integrais acerca dessas problemticas e, por conseqncia, a formulao de estratgias de ao conjunta. Prova disso a existncia do Conselho de Segurana Pblica35 e da Comisso de Segurana Nacional36, instncias nacionais que no coordenam e que no conseguem diferenciar em suas funes e aes a segurana nacional da segurana cidad, na medida em que uma e outra tratam de temas de segurana pblica37.
35

O Conselho Nacional de Segurana Pblica foi criado mediante o Decreto n 1, publicado no Dirio Oficial (D.O.) n 4, tomo 330, de 8 de janeiro de 1996. Esse Conselho composto por cinco membros, sendo que quatro so nomeados pelo Presidente, devendo ser personalidades de notria integridade e capacidade, e o Ministro da Segurana Pblica, que o presidir, de acordo com o Decreto Executivo n 3, de 1 de junho de 1999, publicado no D.O. n 100, tomo 343. O referido Conselho vincula-se Presidncia da Repblica, contando com a estrutura administrativa e os recursos fsicos e humanos necessrios ao seu funcionamento. O Conselho possui as seguintes atribuies:
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Estudar e analisar os problemas concernentes situao de segurana pblica em geral no pas, a fim de formular as recomendaes pertinentes; Estudar, analisar e revisar as polticas e estratgias de segurana pblica executadas pelo governo e formular as recomendaes necessrias; Emitir opinio sobre diferentes anteprojetos da legislao e da regulamentao atinentes rea de segurana pblica; Avaliar periodicamente a eficcia da aplicao da legislao em matria de segurana pblica e propor as solues adequadas; Propor ao Presidente da Repblica as reformas legislativas ou regulamentares que forem necessrias para melhorar a segurana pblica do pas; Recomendar ao Presidente da Repblica a ratificao de tratados referentes segurana pblica, quando convenientes aos interesses do pas; Integrar os grupos de trabalho que considere necessrios para realizar os estudos e anlises a que se refere este artigo; As demais atribuies conferidas por leis e regulamentos.

8.
36

A Comisso de Segurana Nacional foi criada mediante o Decreto Executivo 101, publicado no D.O. 198, de 19 de outubro de 2001. A referida Comisso formada por:
O Ministro de Relaes Exteriores O Ministro do Interior e Ministro (honorrio) de Segurana Pblica e Justia (hoje Ministrio de Governo) atuar como coordenador desta Comisso O Ministro da Defesa Nacional O Presidente da Comisso Executiva Porturia Autnoma O Diretor Geral da Polcia Nacional Civil O Diretor Geral de Imigrao.

As funes da Comisso so:

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Assessorar o Presidente da Repblica em todos os aspectos relacionados aos delitos de grande envergadura, tais como: narcotrfico, lavagem de dinheiro, terrorismo e outros; Recomendar ao Presidente da Repblica as aes que dever tomar em cumprimento aos preceitos constitucionais em matria de segurana pblica; Outras funes que o Presidente da Repblica demande de acordo com a natureza de suas atividades.

Para alguns funcionrios de El Salvador, o conceito de segurana pblica refere-se segurana nacional. Na concepo do Presidente do Conselho de Segurana Pblica, o

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Com base neste diagnstico, a consultoria estabeleceu vrias linhas de ao no marco do Plano Nacional de Segurana Cidad, as quais visam a definir de maneira clara as competncias institucionais nessa matria, desvinculando a segurana nacional da segurana cidad e vinculando as autoridades locais sua gesto. No primeiro caso, foi proposto o estabelecimento de funes claras nessa matria exercidas pelo Vice-Ministrio38 de Segurana Cidad e a criao do Conselho

conceito de segurana pblica faz referncia indistintamente aos temas de segurana nacional e de segurana cidad. Sero funes do Vice-Ministro de segurana cidad: 1. Assistir ao Ministro de Governo e por seu intermdio ao Presidente no estabelecimentos de polticas, planos e programas de governo nacional relativos convivncia segurana cidad, promoo e proteo de direitos e liberdades pblicas e de gesto local e participao cidad. 2. Defender, conforme as orientaes do Ministro de Governo, a conservao da segurana cidad em todos os departamentos e municpios do pas e coordenar com a Polcia aes de apoio investigao, assim como garantir a proteo das pessoas em seus direitos civis e garantias cidads. 3. Defender o cumprimento e a atualizao permanente da legislao em matria de convivncia segurana cidad, para a promoo dos direitos humanos e sua aplicao, bem como do devido processo nas atuaes da Polcia Nacional Civil, Academia Nacional de Polcia, Instituto Centro-americano de Estudos Superiores de Polcia, Unidade Tcnica Executiva e Corpo de Bombeiros. 4. Coordenar com as instituies do Estado salvadorenho e da sociedade civil programas e projetos e preveno da violncia, como: a violncia de gnero, a ateno a grupos vulnerveis, cultura cidad, preveno de fatores de risco (armas, lcool e drogas), entre outros. 5. Elaborar, em coordenao com os outros Vice-Ministrios e demais instituies estatais os Planos Nacionais e Integrais de Convivncia e segurana cidad, com sujeio aos planos de governo, submetendo-os considerao e aprovao do Ministro de Governo e, Po seu intermdio, do Presidente da Repblica. 6. Coordenar a formao, implementao, colocao em marcha e constante atualizao de um sistema de informao de: violncia, delinqncia, o mapa de risco de conflitos, tipificao de conflitos e delitos, violao de direitos humanos. 7. Identificar e avaliar possveis fontes de recursos econmico para os novos projetos. 8. Formular a poltica de participao cidad a ser desenvolvida em nvel nacional e local. 9. Autorizar a realizao de protestos e/ou concentraes pblicas, conforme as orientaes do Presidente e disposies vigentes sobre a matria. 10. Coordenar com as autoridade territoriais, diretamente ou por meio da s diretorias, aes de apoio para a execuo de polticas de melhoria da gesto local da convivncia e da segurana cidad, bem como velar pelo aproveitamento adequado dos recursos designados s entidades territoriais nestas matrias. 11. Coordenar o que for relacionado preveno e ao atendimento de emergncias e desastres. 12. Criar um sistema focado na preveno, orientao, mitigao, preparao e resposta a desastres de qualquer natureza; elaborar os planos respectivos, coordenando sua execuo com as dependncias governamentais e a participao cidad; promover e desenvolver aes tendentes a reduzir o nvel de danos sobre as pessoas, bens, servios e meio-ambiente, derivados de uma situao de desastre ou emergncia em nvel nacional, assegurando a participao por meio do organismo competente em matria de emergncia nacional. 13. Estar a par de tudo que se refere formao profissional dos membros da Polcia Nacional Civil, segundo seus requerimentos e conforme estabelece sua Lei Orgnica.
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Nacional de Segurana Cidad, o qual se encarregaria de definir a poltica nacional nessa matria, de acompanhar os planos e programas e propor solues aos problemas de convivncia e segurana cidad. Liderado pelo Presidente da Repblica, seria composto pelas seguintes instituies: o Ministro de Governo, o Vice-Ministrio de Segurana Cidad, o Vice-Ministro da Justia, o Diretor da Polcia Nacional Civil, o Procurador Geral da Nao, o diretor do Instituto Mdico Legal, o Presidente do Conselho Federal de Segurana Pblica, um Governador representante dos demais de todos os departamentos e um Prefeito, representando todos os demais. No segundo caso, com a criao e colocao em funcionamento do Conselho Nacional de Segurana Cidad, so evidenciadas as competncias, em especial, com a Comisso de Segurana Nacional, anteriormente mencionadas. No terceiro caso, apesar de reconhecer que os problemas de segurana cidad possuem caractersticas locais, considera-se que ainda no possvel, constitucional e legalmente, dar aos Prefeitos responsabilidades, nestas matrias, e que as mesmas devem caber ao Presidente da Repblica. Todavia, pretende-se estudar a criao de conselhos municipais de segurana: instncias que permitiriam a cooperao entre os Prefeitos e as Instituies Nacionais de Segurana e Justia. Hoje, tais propostas esto sendo estudadas pelo Governo Nacional, juntamente com outras linhas de ao que visam a melhorar a convivncia e a segurana cidad em El Salvador. Cabe destacar que algumas das linhas de ao propostas j foram assumidas, como o caso da formulao e funcionamento de um sistema unificado de informao de violncia e delinqncia, assim como a interveno interinstitucional em locais crticos de alta criminalidade. Dessa forma, em El Salvador, atualmente, discute-se e se coloca em prtica um plano integral de segurana e convivncia cidad, por meio do qual se busca que as autoridades locais, tanto civis como das unidades de polcia e justia, exeram um papel importante na resposta s demandas dos cidado em matria de segurana, que, no caso desse pas, so crescentes nos ltimos anos.

3.5 Colmbia: faz de uma experincia local uma estratgia nacional de segurana cidad. Programa Departamentos e Municpios Seguros (DMS) Levando em considerao os bons resultados em matria de convivncia e segurana cidad obtidos nos ltimos anos em Bogot e de acordo com as disposies constitucionais e legais que responsabilizam os governadores e prefeitos pela gesto da segurana, a Polcia Nacional, de maneira conjunta com o Ministrio da Defesa e o Ministrio do Interior e de Justia, com o apoio tcnico da Universidade de Georgetown e da Fundao Ortega e Gasset e o financiamento da agncia de Cooperao da Embaixada Americana (USAID), comeou a implementar o Programa DMS em maro de 2004, que busca fortalecer a gesto da segurana cidad nos 1.098 municpios e 32 departamentos em que se divide territorialmente o pas. O Programa teve como ponto de partida o reconhecimento de que no existia, explicitamente, uma poltica de segurana cidad e da constatao paralela acerca da crescente diversificao e aumento das manifestaes de insegurana e intranqilidade cidad. A maioria dos prefeitos e governadores haviam declinado de

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sua responsabilidade essencial na conduo dos problemas relativos ordem pblica, convivncia e segurana cidad, delegando-a s autoridades armadas. Para sua formulao e funcionamento, o Programa reconheceu a diversidade da sociedade colombiana, bem como a complexidade da violncia e da insegurana em suas mltiplas expresses, que variam em intensidade e formas de manifestao em cada regio. Reconheceu-se tambm que preciso levar em considerao, no momento em que se assumem os problemas de convivncia e insegurana e a responsabilidade de sua resoluo, que tais problemas so hoje enfrentados pela maioria dos cidados. O objetivo desse Programa foi fortalecer a gesto da convivncia e da segurana cidad em nvel local, mediante aes voltadas a coordenar os esforos interinstitucionais dos organismos de segurana e justia, das administraes locais e das comunidades organizadas, de modo a fazer frente aos problemas associados violncia e delinqncia. Nesse sentido, esforos tm sido empreendidos no sentido de capacitar os prefeitos e governadores em seminrios e oficinas, cuja temtica reside na legislao existente para a gesto da convivncia e da segurana cidad, nas responsabilidades que possuem os governantes locais nessa matria, nos instrumentos para gerir esses temas (Conselhos de Segurana, Comits de Ordem e Fundos de Segurana), nos sistemas de informao de violncia e delinqncia, na elaborao de planos integrais de segurana e nos mecanismos de acompanhamento e avaliao dos mesmos. Tendo como base os temas de capacitao, foram elaboradas trs cartilhas: a primeira sobre as responsabilidades constitucionais e legais dos prefeitos e governadores; a segunda sobre os instrumentos de gesto da convivncia e da segurana cidad; e a terceira consiste em um protocolo de administrao de eventos e terrorismo. Essas cartilhas so usadas como ferramentas prticas nos seminrios e oficinas. At a presente data foram realizados os seguintes eventos: 1. Em maro de 2004, foi realizado o Primeiro Seminrio Nacional de Governadores e Comandantes de Departamento, que visou a capacitar as autoridades no que se refere ao marco normativo para a gesto e a administrao da convivncia e da segurana cidad. Participaram do evento 28 governadores e 32 comandantes de polcia departamentais. 2. Entre os meses de abril de maio de 2004, realizaram-se oito oficinas regionais sobre os mecanismos de gesto da segurana. Nesses eventos, participaram 385 prefeitos, 123 secretrios de governo e 220 presidentes de conselhos municipais. 3. No ms de junho de 2004, foram capacitados, em termos de gesto da segurana cidad e seu planejamento, 32 secretrios de governo e 32 comandantes operacionais dos departamentos, bem como os chefes de gesto dos respectivos comandos. 4. Para a elaborao dos planos locais de convivncia e de segurana cidad, entre junho e novembro de 2004, realizaram-se 26 oficinas departamentais com a participao de 802 prefeitos, 316 secretrios de governo, 1.107 comandantes de polcia, 703 presidentes de conselho e 236 convidados especiais.

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5. Com o fim de avaliar os resultados do primeiro ano do Programa e de fortalecer as aes que esto sendo desenvolvidas, realizou-se o Segundo Frum Nacional de Governadores, Prefeitos de Capitais e Comandantes de Polcia, no ms de janeiro de 2005. 6. Foi programada a realizao de 32 oficinas departamentais entre os meses de maro e maio de 2005, das quais foram realizadas 20 at o ms de abril. O objetivo dessas oficinas foi elaborar, de maneira conjunta, entre as autoridades territoriais de todos os departamentos e municpios do pas e a polcia, os planos locais de convivncia e segurana cidad para o ano de 2005. 7. Foi programada a realizao de 8 reunies regionais a partir do ms de junho de 2005, com a participao dos governadores, comandantes departamentais, comandantes regionais e demais autoridades de segurana e justia do Estado, com o fim de fortalecer o trabalho interinstitucional de gesto da ordem pblica territorial.

8. Finalmente, durante o desenvolvimento desse Programa, foi formulada e

colocada em funcionamento a pgina do Programa na internet (www.policia.gov.co), na qual possvel consultar toda a informao sobre o mesmo, sendo que, em breve, o Programa contar com uma revista de tiragem nacional. De acordo com os objetivos propostos, at o presente momento, alcanou-se que a maioria dos prefeitos e governadores: 1. Assumam as funes constitucionais e legais que possuem na gesto da convivncia e da segurana cidad, como primeiras autoridades de polcia. 2. Formulem e implementem planos de segurana e convivncia de acordo com os resultados dos diagnsticos elaborados pelos organismos de segurana e de justia. 3. Destinem recursos oramentrios, especialmente por meio dos fundos-conta de segurana, para o apoio e desenvolvimento de programas de segurana preventivos e coercitivos. 4. Criem ou fortaleam os sistemas de informao de violncia e delinqncia. 5. Realizem as reformas necessrias na criao de uma estrutura administrativa no interior de Secretarias de Governo, que coordene, elabore e monitore a poltica pblica de convivncia e segurana cidad. 6. Integrem a comunidade aos processos de formulao, implementao e avaliao das polticas em matria de convivncia e segurana cidad, buscando sua vinculao ativa na soluo dos diferentes problemas. 7. Difundam os planos de convivncia e de segurana, de tal forma que cada autoridade ou cidado converta-se em um promotor e executor dos programas.

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8. Formalizem o funcionamento mensal do Conselho de Segurana39 como cenrio privilegiado de deciso, anlise e tomada de deciso em matria de segurana e convivncia. 9. Finalmente, que se convertam em lderes na promoo da convivncia e da segurana cidad.

4. Reflexes finais Depois de analisar as experincias desenvolvidas em trs capitais e a tentativa que vem sendo realizada tanto em El Salvador como na Colmbia quanto gesto local das problemticas em matria de convivncia e segurana cidad, podem ser apresentadas as seguintes concluses: Primeiro, deve existir a gesto, por parte das autoridades civis, das problemticas de segurana cidad em nvel local, bem como uma relao de coordenao e subordinao entre as autoridades civis e de polcia. Isso permite uma interpretao civilista dos programas de convivncia e segurana cidad e no apenas policial ou militar, notria em certos pases da regio. A esse respeito, fundamental recordar que, para o bom funcionamento desse modelo, necessrio diferenciar claramente as instituies e os marcos constitucionais e legais de competncias e obrigaes em nvel local e nacional. Segundo, aps analisadas as experincias, resta claro que a formulao, a implementao e a avaliao de polticas pblicas de convivncia e segurana cidad demandam recursos por parte das autoridades territoriais e de polcia. Quito no poderia ter recuperado seu Centro Histrico se no tivesse contado com os recursos necessrios para os processos de realocao dos vendedores ambulantes. El Salvador no poderia ter dedicado seis meses do ano na formulao de diretrizes gerais de uma poltica de segurana cidad, se no contasse com os recursos necessrios provenientes de cooperao internacional. A cidade de Bogot no teria tornado realidade seus milagres se no tivesse contado com os recursos necessrios para capacitar e dotar melhor a Polcia Metropolitana, fazer intervenes profundas em temas de convivncia e campanhas de preveno, nem realizar programas focados em populaes de risco. Nessa ordem de idias, fundamental que, tanto em nvel nacional como local, as administraes estudem a viabilidade de angariarem recursos por meio de tributao. No se pode prosseguir no pensamento de que possvel garantir a segurana dos cidados com os recursos ora existentes. Para aumentar a fora policial, fortalec-la e desenvolver programas preventivos e de justia, so necessrios recursos, no sendo bastante impor um tributo por uma s vez, sendo necessrio que os pases e cidades discutam com seus cidados e poderes legislativos alternativas de financiamento da segurana. importante levar em considerao que, atualmente, os cidados no so reticentes ao pagamento de impostos ou demais gravames dirigidos segurana,
Decreto 2.615, de 1991. Este Conselho composto pelo prefeito, o comandante da guarnio militar, o comandante de polcia, o diretor seccional do Departamento Administrativo de Segurana (DAS), o representante do Procurador Geral da nao, o diretor seccional de Ordem Pblica e a Secretaria de Governo. Possui, entre outras funes, a tarefa de formular polticas e definir estratgias de reduo da violncia e da delinqncia.
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como demonstram diversas experincias40. A esse respeito, por exemplo, pode-se estudar a possibilidade de tributar a telefonia fixa e mvel que comea a ser uma das tributaes mais utilizadas na regio. Terceiro, fundamental que, no interior de todos os pases e de maneira especial na Colmbia, ocorra a discusso acerca de quem deve liderar por parte do governo nacional o tema da segurana cidad e, ento, a que instituio deve pertencer a Polcia Nacional, como entidade encarregada da temtica. A esse respeito, ainda que alguns autores tenham sugerido que o tema deva ser liderado pelos Ministrios do Interior, Governo ou Governana, claro que, em algumas oportunidades, a gesto da polcia, a partir de um Ministrio poltico, acaba por eliminar a imparcialidade que deve caracterizar seus servios ou, como sugere Lucia Dammert no caso chileno, existe resistncia por parte da instituio policial a pertencer a uma pasta ministerial41. Nesse tema, a discusso foi realizada de maneira tmida. Entretanto, poderiam ser formuladas vrias alternativas. A comisso para a melhoria da Polcia Nacional, que teve lugar na Colmbia em 2004, props a criao de uma instncia no interior do Ministrio da Defesa, que, em contato direto com o Ministro, oriente a poltica de segurana cidad. Essa instncia deveria ser um Vice-Ministrio. Por outro lado, poderia ser fortalecido o Ministrio do Interior e de Justia com um Vice-Ministrio de Segurana Cidad de carter eminentemente tcnico, que coordenaria a poltica nessa matria. A Polcia Nacional ficaria adstrita ao Ministrio do Interior e o vice-ministro coordenaria com ela a poltica na temtica. Outra opo seria, dada a importncia crescente do tema da segurana, criar um Ministrio de Segurana Cidad liderado por um civil. A esse Ministrio estaria adstrita a Polcia Nacional. Finalmente, ainda que se tenha defendido em diversas oportunidades nomear um civil como diretor da polcia, isso no vivel, nem adequado no momento, uma vez que romperia com a estrutura da instituio e com a cultura organizacional, desconhecendo que a autoridade e a legitimidade dos comandos adquirida no processo de formao. Quarto, no caso especfico da Colmbia, fundamental que se reconhea que as problemticas de segurana cidad devem ter um tratamento especial frente s dinmicas prprias do conflito armado interno e que esse tratamento especial deve, indiscutivelmente, ocorrer em ateno a dois pressupostos: a necessidade de que as autoridades locais assumam suas responsabilidades sobre o tema e a necessidade de
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Quito, Guayaquil, Medelln e Cartagena (imposto sobre a telefonia) e Pereira (imposto sobre o comrcio). Por outro lado, a inteno de reinserir as polcias sob o jugo do governo no obteve xito. As diversas tentativas desenvolvidas na ltima dcada no sentido de estabelecer uma dependncia institucional do Ministrio do Interior foram infrutferas. Essa deficincia do governo pode ser explicada pela resistncia das polcias, expressa pelos altos comandos, que justificam a no-dependncia do Ministrio do Interior pelo fato de que esse visto como um organismo vinculado diretamente agenda poltica do governo, defendendo a vinculao ao Ministrio da Defesa, de modo a garantir a independncia da instituio(DAMMERT, Lucia, Governo da segurana no Chile. 1973-2003. In: DAMMERT, Lucia (Ed.). Segurana cidad: experincias e desafios. Rede 14 Segurana cidad na cidade. Valparaso: URB-AL.p. 275.)
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gesto das problemticas de segurana cidad a partir de uma perspectiva civilista que garanta que os cidados sejam o centro das preocupaes na matria e que apenas atendendo s necessidades e demandas dos mesmos, de forma integral, sero alcanados altos nveis de institucionalizao e eficincia na matria. Quinto, ainda no caso da Colmbia, em diversas oportunidades apresentou-se a proposta de aumento da fora policial com a criao de polcias locais, a cargo dos pressupostos locais. No entanto, ignora-se como na Amrica Latina as polcias locais no representam experincias bem-sucedidas, nem satisfatrias. Na maioria dos casos, so polcias governamentais e no estatais, ou seja, respondem aos interesses dos governos e dos partidos dirigentes, ao invs de conservar a segurana e a convivncia dos cidados em geral. Em muitas oportunidades, as polcias locais enfrentaram as polcias nacionais, inclusive de forma armada, como ocorreu h pouco em Caracas, bem como em Quito, onde a polcia nacional detm policiais locais; em El Salvador, onde os nveis de cooperao so quase nulos; no Panam, onde a polcia da capital se assemelha a uma guarda da administrao local. Diante desta proposta de criao de polcias locais e das experincias antes descritas, seria melhor pensar no aumento de recursos financeiros, por meio de tributos permanentes, para que seja possvel o aumento do efetivo da Polcia Nacional. Sexto, faz-se necessrio reconhecer que os delitos transnacionais ou de alta complexidade, como o narcotrfico, o trfico de pessoas, o comrcio ilegal de armas, o contrabando, dentre outros, acabam por afetar a segurana dos cidados em sua vida cotidiana. Diante dessa situao, sem descuidar da represso do delito transnacional com a cooperao entre os pases, deve-se controlar localmente as atividades ou manifestaes desses delitos.

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