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Poderes da Administrao: hierrquico, disciplinar, regulamentar, e de polcia. Poder de polcia: conceito.

Polcia judiciria e polcia administrativa


Francisco Mafra Sumrio: Introduo: Poderes da Administrao. Poder hierrquico. Poder disciplinar. Poder regulamentar. Poder de polcia. Conceito. Polcia administrativa. Polcia judiciria. Caractersticas. Concluses. Introduo: Poderes da Administrao. (1) Os poderes de que dotada a Administrao Pblica so necessrios e proporcionais s funes mesma determinados. Em outras palavras, a Administrao Pblica dotada de poderes que se constituem em instrumentos de trabalho. Os poderes administrativos surgem com a Administrao e se apresentam conforme as demandas dos servios pblicos, o interesse pblico e os fins aos quais devem atingir. So classificados em poder vinculado e poder discricionrio, segundo a necessidade de prtica de atos, poder hierrquico e poder disciplinar, de acordo com a necessidade de se organizar a Administrao ou aplicar sanes aos seus servidores, poder regulamentar para criar normas para certas situaes e poder de polcia, quando necessrio se faz a conteno de direitos individuais em prol da coletividade. Poder hierrquico. Poder hierrquico o de que dispe o Executivo para organizar e distribuir as funes de seus rgos, estabelecendo a relao de subordinao entre o servidores do seu quadro de pessoal. Inexistente no Judicirio e no Legislativo, a hierarquia privativa da funo executiva, sendo elemento tpico da organizao e ordenao dos servios administrativos. O poder hierrquico tem como objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no mbito interno da Administrao Pblica. Ordena as atividades da administrao ao repartir e escalonar as funes entre os agentes do Poder, de modo que cada qual exera eficientemente o seu cargo, coordena na busca de harmonia entre todos os servios do mesmo rgo, controla ao fazer cumprir as leis e as ordens e acompanhar o desempenho de cada servidor, corrige os erros administrativos dos seus inferiores, alm de agir como meio de responsabilizao dos agentes ao imporlhes o dever de obedincia. Pela hierarquia imposta ao subalterno a estrita obedincia das ordens e instrues legais superiores, alm de se definir a responsabilidade de cada um. Do poder hierrquico so decorrentes certas faculdades implcitas ao superior, tais como dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, delegar e avocar atribuies e rever atos dos inferiores.

Quando a autoridade superior d uma ordem, ela determina, de maneira especfica, os atos a praticar ou a conduta a seguir em caso concreto. Da decorrente o dever de obedincia. J a fiscalizar o poder de vigiar permanentemente os atos praticados pelos seus subordinados. Tal se d com o intuito de mant-los de acordo com os padres legais regulamentares institudos para a atividade administrativa. Delegar conferir a outrem delegaes originalmente competentes ao que delega. No nosso sistema no se admitem delegaes entre os diferentes poderes, nem de atos de natureza poltica. As delegaes devem ser feitas nos casos em que as atribuies objeto das primeiras forem genricas e no fixadas como privativas de certo executor. Avocar trazer para si funes originalmente atribudas a um subordinado. Nada impede que seja feita, entretanto, deve ser evitada por importar desprestgio ao seu inferior. Rever os atos dos inferiores hierrquicos apreciar tais atos em todos os seus aspectos para mant-los ou invalid-los. MEIRELLES destaca subordinao de vinculao administrativa. A subordinao decorrente do poder hierrquico e admite todos os meios de controle do superior sobre o inferior. A vinculao resultante do poder de superviso ministerial sobre a entidade vinculada e exercida nos limites que a lei estabelece, sem retirar a autonomia do ente supervisionado.(2) Poder disciplinar. Faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos servidores, o poder disciplinar exercido no mbito dos rgos e servios da Administrao. considerado como supremacia especial do Estado. Correlato com o poder hierrquico, o poder disciplinar no se confunde com o mesmo. No uso do primeiro a Administrao Pblica distribui e escalona as suas funes executivas. J no uso do poder disciplinar, a Administrao simplesmente controla o desempenho dessas funes e a conduta de seus servidores, responsabilizando-os pelas faltas porventura cometidas. Marcelo CAETANO j advertia: "o poder disciplinar tem sua origem e razo de ser no interesse e na necessidade de aperfeioamento progressivo do servio pblico."(3) O poder disciplinar da Administrao no deve ser confundido com o poder punitivo do Estado , realizado por meio da Justia Penal. O disciplinar interno Administrao, enquanto que o penal visa a proteger os valores e bens mais importantes do grupo social em questo.

A punio disciplinar e a penal tm fundamentos diversos. A diferena de substncia e no de grau. Poder regulamentar. Poder regulamentar o poder dos Chefes de Executivo de explicar, de detalhar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei. um poder inerente e privativo do Chefe do Executivo. , em razo disto, indelegvel a qualquer subordinado. O Chefe do Executivo regulamenta por meio de decretos. Ele no pode, entretanto, invadir os espaos da lei. MEIRELLES conceitua que regulamento ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo, por meio de decreto, visando a explicar modo e forma de execuo da lei (regulamento de execuo) ou prover situaes no disciplinadas em lei (regulamento autnomo ou independente). Poder de polcia.Conceito. MEIRELLES conceitua: "Poder de polcia a faculdade de que dispe a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado".(4) Explica o autor que poder de polcia o mecanismo de frenagem de que dispe a Administrao Pblica para conter os abusos do direito individual. J em relao polcia sanitria, no h como se medir o seu campo de atuao.(5) Podemos falar a respeito das situaes de perigo presente ou futuro que lesem ou ameacem lesar a sade e a segurana dos indivduos e da comunidade. Amplo o poder discricionrio decorrente em virtude da amplitude prpria do bem a ser protegido pelo Estado. DI PIETRO explica que o poder de polcia do Estado pode agir em duas reas de atuao estatal. So as reas administrativa e judiciria.(6) Polcia administrativa. A polcia administrativa tem um carter preventivo. Seu objetivo ser no permitir as aes anti-sociais. Entretanto, a diferena no absoluta. A polcia administrativa protege os interesses maiores da sociedade ao impedir, por exemplo, comportamentos individuais que possam causar prejuzos maiores coletividade. DI PIETRO se utiliza da seguinte opinio de lvaro Lazzarini para distinguir a polcia administrativa da polcia judiciria: "a linha de diferenciao est na ocorrncia ou no de ilcito penal. Com efeito, quando atua na rea do ilcito puramente administrativo (preventivamente ou repressivamente),

a polcia administrativa. Quando o ilcito penal praticado, a polcia judiciria que age". A polcia administrativa regida pelo Direito Administrativo, agindo sobre bens, direitos ou atividades. A polcia administrativa dividida entre diferentes rgos da Administrao Pblica. So includos aqui a polcia militar e os vrios rgos de fiscalizao como os das reas da sade, educao, trabalho, previdncia e assistncia social.(7) Polcia judiciria. A polcia judiciria de carter repressivo. Sua razo de ser a punio dos infratores da lei penal. A polcia judiciria se rege pelo Direito Processual Penal. Ela incide sobre pessoas. A polcia judiciria exercida pelas corporaes especializadas, chamadas de polcia civil e polcia militar.(8) Caractersticas. As caractersticas do poder de polcia que costumam ser apontadas so, segundo Maria Sylvia Zanella DI PIETRO, a discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.(9) A discricionariedade uma liberdade existente ao administrador para agir quando a lei deixa certa margem de liberdade para a escolha da oportunidade ou da convenincia de agir, ou, como diz DI PIETRO, "o motivo ou o objeto", do ato a ser realizado. Quando a Administrao Pblica tiver que decidir "qual o melhor momento de agir, qual o meio de ao mais adequado, qual a sano cabvel diante das previstas na norma legal. Em tais circunstncias, o poder de polcia ser discricionrio".(10) Pode-se dizer, no entanto, que o poder de polcia pode ser discricionrio ou vinculado.(11) Outra caracterstica a auto-executoriedade. Ela a possibilidade da Administrao utilizar seus prprios meios para executar as suas decises sem precisar recorrer ao Poder Judicirio. Como opina DI PIETRO: "Pelo atributo da auto-executoriedade, a Administrao compele materialmente o administrado, usando meios diretos de coao. Por exemplo, ela dissolve uma reunio, apreende mercadorias, interdita uma fbrica".(12) Finalmente, o poder de polcia tem como indissociavelmente ligada auto-executoriedade. caracterstica a coercibilidade

Lembra a autora: "O ato de polcia s auto-executrio porque dotado de fora coercitiva".(13) Concluses. Em primeiro lugar, pressupe-se que todos so iguais perante a lei. No Brasil, desde 1988, realmente o so. Entretanto, o povo brasileiro conquistou o direito de viver uma democracia republicana, onde os esforos do governo devem se dirigir ao atendimento do bem, comum. Isto porque o povo o soberano nas relaes sociais e polticas que se sucedem dentro do nosso conjunto de leis em vigor, de leis que devem ser observadas. H de se considerar que os poderes da administrao o so em razo mesmo da organizao poltica e social estabelecida a partir da nossa Constituio. O poder de polcia aquela capacidade, aquele poder que o Estado tem de delimitar a utilizao das liberdades individuais em prol do bem comum. Dentro do contexto atual, de que vivemos dentro de um Estado de Direito, h de haver um verdadeiro respeito s leis pelo Poder Pblico para que prevaleam as razes, os prprios pensamentos sobre os quais foi elaborado o modelo de Estado adotado em nossa Constituio. So notrios os exemplos de desrespeito lei por parte de rgos e agentes pblicos em prejuzo no s aos indivduos que fazem parte das relaes onde o poder verdadeiramente desviado, mas tambm a toda a nao brasileira. Todos os nossos esforos devem ser efetivados no sentido de que tais desvios sejam detectados, e que se punam os responsveis.

Bibliografia: CAETANO, Marcelo, Do Poder Disciplinar, Lisboa, 1932; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 2004; MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 1999. Notas: 1 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 1999. 2 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 1999. 3 - Do Poder Disciplinar, Lisboa, 1932, p.25. 4 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 1999, p.115 4 - MEIRELLES (1999:125).

Material de Estudo - Direito Administrativo Os Poderes Administrativos so inerentes Administrao Pblica e possuem carter instrumental, ou seja, so instrumentos de trabalho essenciais para que a Administrao possa desempenhar as suas funes atendendo o interesse pblico. Os poderes so verdadeiros poderes-deveres, pois a Administrao no apenas pode como tem a obrigao de exerc-los.

CLASSIFICAO DOS PODERES

Poder Vinculado Poder Discricionrio Poder Hierrquico Poder Disciplinar Poder Regulamentar Poder de Polcia

PODER VINCULADO

o Poder que tem a Administrao Pblica de praticar certos atos "sem qualquer margem de liberdade". A lei encarrega-se de prescrever, com detalhes, se, quando e como a Administrao deve agir, determinando os elementos e requisitos necessrios.

Ex : A prtica de ato (portaria) de aposentadoria de servidor pblico.

PODER DISCRICIONRIO

aquele pelo qual a Administrao Pblica de modo explcito ou implcito, pratica atos administrativos com liberdade de escolha de sua convenincia, oportunidade e contedo.

A discricionariedade a liberdade de escolha dentro de limites permitidos em lei, no se confunde com arbitrariedade que ao contrria ou excedente da lei.

Ex : Autorizao para porte de arma; Exonerao de um ocupante de cargo em comisso.

PODER HIERRQUICO

aquele pelo qual a Administrao distribui e escalona as funes de seus rgos, ordena e rever a atuao de seus agentes, estabelece a relao de subordinao entre os servidores pblicos de seu quadro de pessoal. No seu exerccio do-se ordens, fiscalizase, delega-se e avoca-se.

PODER DISCIPLINAR

aquele atravs do qual a lei permite a Administrao Pblica aplicar penalidades s infraes funcionais de seus servidores e demais pessoas ligadas disciplina dos rgos e servios da Administrao. A aplicao da punio por parte do superior hierrquico um poder-dever, se no o fizer incorrer em crime contra Administrao Pblica (Cdigo Penal, art. 320).

Ex : Aplicao de pena de suspenso ao servidor pblico.

Poder disciplinar no se confunde com Poder Hierrquico. No Poder hierrquico a administrao pblica distribui e escalona as funes de seus rgos e de seus servidores. No Poder disciplinar ela responsabiliza os seus servidores pelas faltas cometidas.

PODER REGULAMENTAR

aquele inerente aos Chefes dos Poderes Executivos (Presidente, Governadores e Prefeitos) para expedir decretos e regulamentos para complementar, explicitar(detalhar) a lei visando sua fiel execuo. A CF/88 dispe que : Art. 84 - Compete privativamente ao Presidente da Repblica: IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo;

O direito brasileiro no admite os chamados "decretos autnomos", ou seja aqueles que

trazem matria reservada lei.

PODER DE POLCIA Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando o disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico... (Cdigo Tributrio Nacional, art. 78, primeira parte)

Em resumo : atravs do qual a Administrao Pblica tem a faculdade de condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio do interesse pblico.

Extenso do Poder de Polcia - A extenso bastante ampla, porque o interesse pblico amplo. Segundo o CTN Interesse pblico aquele concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, `a tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais (Cdigo Tributrio Nacional, art. 78 segunda parte).

LIMITES DO PODER DE POLCIA Necessidade a medida de polcia s deve ser adotada para evitar ameaas reais ou provveis de perturbaes ao interesse pblico; Proporcionalidade/razoabilidade a relao entre a limitao ao direito individual e o prejuzo a ser evitado; Eficcia a medida deve ser adequada para impedir o dano a interesse pblico. Para ser eficaz a Administrao no precisa recorrer ao Poder Judicirio para executar as sua decises, o que se chama de auto-executoriedade.

PODERES ADMINISTRATIVOS 1) Consideraes Gerais O Estado para cumprir os seus objetivos possui duas espcies de poder (Poderes Administrativo e Poltico); Os Poderes Administrativos so verdadeiros instrumentos de trabalho para realizao das atividades administrativas (poder-dever); Diferem dos poderes polticos que so estruturais e orgnicos, porque compem a estrutura do Estado e integram a organizao constitucional. 2) Conceitos: So inerentes Administrao, e se apresentam segundo as exigncias dos servios pblicos, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem (Hely Lopes Meirelles). So inerentes Administrao Pblica pois, sem eles, ela no conseguiria fazer sobrepor-se a vontade da lei vontade individual, o interesse pblico ao interesse privado (Maria S. Z. Di Pietro). 3) Classificao 3.a) Grau de liberdade da Administrao: a.1) Poder Vinculado; a.2) Poder Discricionrio. a.3) Ordenamento da Administrao: Poder Hierrquico. a.4) Sancionamento Interno: Poder Disciplinar. a.5) Finalidade normativa: Poder Regulamentar. a.6) Conteno dos direitos individuais: Poder de Polcia. 3.b) Poder Vinculado Ou Regrado a) A norma legal condiciona sua expedio (agir nos limites da lei; estabelece objetivamente os requisitos e o momento para sua realizao); b) O agente pblico fica adstrito ao enunciado da lei e as suas especificaes (requisitos); c) O princpio da legalidade determina que o administrador observe todos os requisitos da lei como da essncia do ato vinculado; d) Sua inobservncia pode tornar o ato praticado pelo agente pblico invlido (reconhecido pela administrao ou pelo poder judicirio); e) Requisitos do ato administrativo: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto;

f) Requisitos vinculados: competncia (autoridade legal), finalidade (interesse pblico) e forma prescrita em lei. 3.c) Poder Discricionrio a) Concede Administrao a prtica de atos administrativos com liberdade na escolha de sua convenincia e oportunidade (a lei faculta a escolha de um ou outro comportamento, porm a ao administrativa deve estar dentro dos limites estabelecidos pela lei para que o ato seja legal e vlido); b)No se confunde com poder arbitrrio (ato contrrio ou excedente lei; sempre ilegtimo e invlido); c) Maior liberdade de ao que conferida ao administrador, pois o legislador no consegue prever na lei todos os atos que a prtica administrativa exige; d) Limitaes: legalidade, moralidade administrativa, princpios gerais de direito, exigncias do bem comum, regras da boa administrao; e)Sujeita ao controle interno (Administrao) e externo (Poder Judicirio); f) Abuso de Poder: excesso de poder ou desvio de finalidade. 3.d) Poder Hierrquico a) Objetivo: ordenar, coordenar, controlar e corrigir as funes de seus rgos e a atuao dos agentes, estabelecendo a relao de subordinao entre os agentes; b) Hierarquia: relao de subordinao entre os rgos e os seus agentes dever de obedincia); c) Determinaes superiores devem ser cumpridas, a menos que sejam manifestamente ilegais (o respeito hierrquico no suprime o senso do ilegal e do legal, do lcito e do ilcito); d) Faculdades implcitas do superior (dar ordens, fiscalizar, delegar e avocar atribuies, e a de rever os atos dos inferiores); subordinao: decorre do poder hierrquico e admite todos os meios de controle do superior sobre o inferior; e) Vinculao: resulta do poder de superviso ministerial sobre a entidade vinculada (Dec. 207/67 artigos 19 a 21); 3.e)Poder Disciplinar a) Faculdade de punir internamente as infraes funcionais dos agentes pblicos e demais pessoas ligadas disciplina dos rgos e servios da Administrao; b) Objetiva a necessidade do aperfeioamento do servio pblico; c) Difere o poder disciplinar da Administrao Pblica (faculdade punitiva interna da Adm.) do Poder Punitivo do Estado (finalidade social/ represso a crimes e contravenes penais); d) Discricionariedade limitada (aplicar a penalidade que julgar cabvel, oportuna e conveniente);

e) Superior hierrquico: condescendncia criminosa);

poder-dever

(falta

disciplinar,

prevaricao

f) Devido processo legal (apurao regular da falta disciplinar; Art. 5, inciso LV, CF/ampla defesa e contraditrio): em no ocorrendo cabe mandado de segurana (lei 1.533/51); g) Motivao da punio disciplinar (pressupostos de fato e de direito). 3.f) Poder Regulamentar Ou Normativo a) Faculdade dos chefes do Poder Executivo (Presidente, Governadores ou Prefeitos) por meio decreto; b) Ato administrativo geral, normativo e privativo (ato normativo derivado, pois ato normativo originrio cabe ao Poder Legislativo); c) Explicar o modo e a execuo da lei (regulamento de execuo); d) Prover situaes no disciplinadas em lei complementam as leis (regulamento autnomo ou independente alguns autores defendem a sua no existncia); e) Poder normativo da Administrao: instrues, regimentos (rgos colegiados) resolues, portarias, deliberaes,

f) Congresso Nacional (art. 49, V, CF) pode sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar e art. 5, inciso XXXV, CF (apreciao do Poder Judicirio); g) Omisso do Poder Executivo: inconstitucionalidade por omisso. 3.g) Poder De Polcia a) A Administrao Pblica se submete ao regime jurdico administrativo, composto por prerrogativas (meios concedidos a Administrao para assegurar o exerccio de suas atividades autoridade) e sujeies (limites impostos atuao da Administrao em benefcio dos direitos do cidado liberdade individual); b) Conceito legal: art. 78 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN); c) Poder de polcia administrativa que a Administrao Pblica exerce sobre todas as atividades (liberdade) e bens (propriedade) que afetam ou possam afetar a coletividade (competncias exclusivas e concorrentes interesse nacional, regional ou local); d) Condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado (mecanismo de frenagem; limitaes administrativas-Ex. Nmero de andares de um prdio prximo do Aeroporto (no indenizvel e por lei); servido administrativa Ex. Passagem de fios sobre propriedade- pode ser indenizvel-nus real por lei ou ato adm.); e) Autoridade da Administrao e a liberdade individual; mandado de injuno e ao de

f) Espcies: polcia administrativa (incide sobre direitos e bens), polcia judiciria (incide sobre as pessoas) e polcia da preservao da ordem pblica (incide sobre as pessoas); g) Razo: interesse social; h) Fundamento: supremacia do Estado sobre os administrados; i) Objeto: bem, direito ou atividade individual; j) Finalidade: proteo do interesse pblico (preventiva ou repressivamente); l) Atributos: discricionariedade, auto-executoriedade e a coercibilidade; m) Discrionariedade: livre escolha pela Administrao; oportunidade e convenincia em exercer o PP, bem como aplicar sanes e empregar meios legais para atingir o interesse pblico (Ex.: altura, peso, local de circulao, horrio de circulao etc); n) Auto-executoriedade: faculdade da Administrao em decidir e executar diretamente sua deciso por seus prprios meios sem interveno do Poder Judicirio (no punio sumria e sem defesa); o) Coercibilidade: imposio das medidas coativas adotadas pela Adm.; p) Meios de atuao: pode ser por atos normativos em geral leis decretos, resolues, portarias, instrues etc ou atos administrativos (preventivamente fiscalizao, vistoria, ordem, notificaes, autorizaes, licena; repressivamente dissoluo de passeata, interdio de atividade, apreenso de mercadorias deterioradas). Restries do Estado sobre a propriedade: ocupao temporria, requisio de imveis, tombamento, ordens, proibies, limitaes administrativas, servido administrativa, desapropriao; q) Extenso: proteo moral, preservao da ordem pblica, controle de publicaes, segurana das construes e transportes, comrcio de medicamentos, indstria de alimentos, uso de guas etc (polcia das profisses, de transportes, de diverses, de comrcio e indstria, de sade, ecolgica, de costumes alcoolismo, entorpecentes, jogo, vadiagem, mendicncia, prostituio etc); r) Condies de validade: competncia, finalidade, forma, proporcionalidade da sano, legalidade dos meios empregados pela Administrao Pblica, necessidade e eficcia; s) Sano: interdio de atividade, fechamento do estabelecimento, demolio da construo, embargo da obra, vedao de localizao de indstrias, destruio de objetos, aferio de balanas em estabelecimento comercial (atuao preventiva), dissoluo de uma passeata (atuao repressiva) etc.

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