Verso Ps Plenria CONSEA de junho de 2009

Guia para Anlise de Polticas e Programas Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional sob a Perspectiva dos Direitos Humanos

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - CONSEA Comisso Permanente de Direito Humano Alimentao Adequada (CP4) Brasilia, junho de 2009

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APRESENTAO
A Lei Organica de Segurana Alimentar e Nutricional LOSAN aprovada e sancionada em 2006 tem como principio e eixo norteador a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada. Mais do que uma inteno, a lei explicita que o Estado brasileiro deve elaborar e disponibilizar instrumentos de exigibilidade para que toda (o) e qualquer cidad (o), individualmente ou organizado, possa reclamar o cumprimento desse direito. A experincia acumulada pelo Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - CONSEA, atravs dos trabalhos desenvolvidos em sua Comisso Permanente de DHAA, com a anlise de polticas e programas pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional sob a perspectiva dos direitos humanos um exerccio concreto de exigibilidade. Atravs do trabalho colaborativo entre sociedade civil e governo os programas e aes pblicas so analisados e, como produto deste processo, so elaboradas recomendaes aos rgos responsveis para que os programas se adequem aos princpios e dimenses do Direito Humano Alimentao Adequada. A divulgao, neste momento, desta metodologia, tem o objetivo maior de disponibillizar aos Conseas estaduais, municipais, organizaes e movimentos da sociedade civil e aos gestores pblicos este instrumento, para que, em um futuro bem prximo todas as polticas e programas que tenham como objetivo ltimo a garantia da Segurana Alimentar e Nutricional e da Soberania Alimentar sejam esforos coerentes para a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada. O uso ampliado tambm favorecer que experincias acumuladas em outras reas e temas dialoguem com esta, na perspectiva de contribuirmos para um movimento consistentente de incidncia nas polticas pblicas na perspectiva dos Direitos Humanos. Assim como no existe um modelo fixo de organizao e ao para as comisses de DHAA no mbito dos Conseas locais esta metodologia de anlise de polticas pblicas no um instrumento pronto e definitivo, entendemos que seu uso ampliado por todas as foras sociais comprometidas iro gerar sugestes e experincias no sentido de aprimora-la e deixa-la de fcil uso . Neste sentido, incentivamos o seu uso e o envio de sugestes, crticas e relatos de experincias. Finalmente, a CP4 DHAA, dentro de suas possibilidades, tem todo o interesse em apoiar o uso desta metodologia pelos Conseas locais e outras organizaes e movimentos envolvidos com a temtica.
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Para enviar sugestes, crticas, relato de experincias e comunicar-se com a CP-DHAA escrever para a secretaria do CONSEA: <secret.consea@planalto.gov.br>, identificando no assunto: para a CP4

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Guia para Anlise de Polticas e Programas Pblicos sob a Perspectiva dos Direitos Humanos2
No artigo primeiro da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional est definido que a lei ... estabelece as definies, princpios, diretrizes, objetivos e composio do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional - SISAN, por meio do qual o poder pblico, com a participao da sociedade civil organizada, formular e implementar polticas, planos,

programas e aes com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada. No pargrafo segundo do artigo 2 est estabelecido que dever do poder pblico respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realizao do direito humano alimentao adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade. Estas definies e responsabilidades foram, posteriormente, reforadas e detalhadas em diversas resolues presentes no documento final da 3. Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional realizada em 2007. O Guia

metodolgico a seguir apresentado uma proposta concreta para o exerccio de elaborao de instrumentos de exigibilidade administrativa no mbito dos programas pblicos de SAN.Ademais, articula-se e tem o objetivo de

contribuir com o momento atual onde esto sendo estabelecidos os parmetros de funcionamento do Sistema Nacional de SAN e as diretrizes e princpios da Poltica Nacional de SAN. Incorporar, de maneira efetiva, os princpios dos direitos humanos em todo o processo de um programa pblico, desde seu planejamento sua implementao e monitoramento uma contribuio valiosa necessria mudana de paradigma do fazer polticas pblicas sociais, em geral, e de SAN em particular.

Em 2005, a pedido da Comisso Permanente de DHAA do CONSEA, a equipe da ABRANDH - Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos elaborou uma Proposta Metodolgica para Anlise de Programas sob uma perspectiva dos Direitos Humanos. Em 2009 a Comisso Permanente de DHAA revisou essa metodologia para elaborao do presente Guia.

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O reconhecimento dos direitos humanos resultado de muita luta dos diferentes povos ao longo da histria indignados diante do desrespeito pessoa humana e, consequente, violao aos DHs. At hoje, apesar de inmeras leis e tratados, nem sempre os direitos humanos so reconhecidos e respeitados. A todo DH correspondem obrigaes do Estado e responsabilidades de diferentes sujeitos sociais (indivduos, famlias, comunidades locais, organizaes no-governamentais, organizaes da sociedade civil bem como as do setor empresarial) em relao realizao dos mesmos. Todo Estado tem a obrigao de proteger, promover ou prover os DHs e tambm criar mecanismos para que as pessoas e grupos possam exigir a realizao de seus direitos. Isso chamado de exigibilidade. Os mecanismos de exigibilidade possibilitam que indivduos e famlias, cujos direitos estejam sendo violados, possam recorrer ao poder pblico e justia no sentido de verem garantidos os seus direitos. A anlise de um programa na perspectiva dos direitos humanos feita considerando os princpios, diretrizes e dimenses dos direitos humanos, ou seja, considerando que todas e todos, por serem pessoas, devem ser livres e tratadas com dignidade, justia e igualdade, ao mesmo tempo em que so respeitadas as diferenas. A anlise e reviso de programas e polticas pblicas sob a tica dos direitos humanos vm de encontro a uma necessria mudana de cultura no fazer polticas pblicas onde a ao do Estado o cumprimento de sua obrigao e no a ao benemrita de algum grupo ou pessoa.

INTRODUO: A ANLISE DE PROGRAMAS E POLTICAS PBLICAS SOB A TICA DOS DIREITOS HUMANOS - CONSIDERAES GERAIS Ao firmar Tratados Internacionais de Direitos Humanos3, o Estado Brasileiro se comprometeu a desenvolver programas e polticas pblicas que tenham como objetivo fundamental a promoo dos direitos humanos, ou seja, a garantia de uma vida digna e de qualidade para todos os habitantes do seu territrio. Neste contexto, os governos e seus agentes pblicos responsveis por polticas e programas e pblicos tm a obrigao de planejar e implementar estas aes a partir dos princpios, diretrizes e dimenses dos direitos humanos. A anlise de um programa sob a perspectiva dos direitos humanos inclui, alm dos indicadores clssicos de desempenho (execuo efetiva dos recursos previstos e alcance das metas fsicas planejadas) a avaliao do impacto da ao para a promoo, garantia e defesa dos direitos humanos. Em muitos casos as polticas pblicas ainda so entendidas, pelos portadores de obrigaes (Estado e seus agentes), como aes compensatrias, favor,
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Fazer referncia aos tratados assinados.

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privilgio ou caridade e dessa forma tambm so interpretadas pelos titulares de direito dessas polticas, hoje chamados de beneficirios e/ou pblico-alvo. Realizar direitos humanos vai alm de reconhec-los no discurso, ou mesmo no texto de leis e polticas. Faz-lo implica que o Estado, por meio de aes concretas, cumpra suas obrigaes legais, e que ao atuar como mandatrio da nao, promova, implemente e monitore polticas pblicas nesta perspectiva. Quando as aes pblicas so vistas como forma de cumprimento de obrigaes e de garantias de direitos, tanto pelos gestores e servidores pblicos, como pelos titulares de direitos , sem dvida, facilitado que a sociedade exija que os programas sejam bem geridos e executados. Assim, a metodologia de anlise aqui apresentada, pretende contribuir no processo de requalificao de polticas e programas pblicos que garantam a segurana alimentar e nutricional e a soberania alimentar. A anlise de programas e polticas pblicas por parte da Comisso Permanente de DHAA do CONSEA4 tem como objetivo prtico propor aos gestores pblicos a definio de protocolos, procedimentos e rotinas para cada um dos programas e polticas pblicas, com o propsito de garantir o apoderamento dos titulares de direito, assim como a implementao de instrumentos acessveis de recurso para a cobrana dos direitos previstos. Tem tambm o objetivo de garantir que os portadores de obrigao conheam suas atribuies/obrigaes e que aes corretoras e/ou reparadoras sejam agilmente implementadas quando qualquer omisso ou violao ocorrer. Este guia est dividido em 3 partes principais: o Parte I: O Direito Humano Alimentao Adequada, Obrigaes e Violaes o Parte II: A Anlise de Programas e Polticas Pblicas na Perspectiva dos Direitos Humanos o Parte III: Perguntas Gerais

Instalada no mbito do CONSEA nacional em setembro de 2004, a CP4 tem como misso analisar polticas e programas pblicos relacionados SAN, a partir da tica dos direitos humanos, emitindo recomendaes aos organismos governamentais e monitorando a incorporao das mesmas.

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PARTE I: O DIREITO HUMANO ALIMENTAO ADEQUADA, OBRIGAES E VIOLAES Segundo a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional5, em seu pargrafo segundo, a alimentao adequada direito fundamental do ser humano, inerente dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos consagrados na Constituio Federal. O poder pblico deve adotar as polticas e aes que se faam necessrias para promover e garantir a segurana alimentar e nutricional da populao. A adoo dessas polticas e aes dever levar em conta as dimenses ambientais, culturais, econmicas, regionais e sociais. dever do poder pblico respeitar, proteger, promover, prover, informar, monitorar, fiscalizar e avaliar a realizao do direito humano alimentao adequada, bem como garantir os mecanismos para sua exigibilidade. De acordo com o Comentrio Geral 126 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU e, posteriormente confirmado pelas Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada7, o Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) realiza-se quando cada homem, mulher e criana, sozinho ou em companhia de outros, tem acesso fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada ou aos meios para sua obteno. A realizao do DHAA no deve ser interpretada de maneira estrita ou restritiva, como a disponibilidade da quantidade mnima de calorias, protenas e outros nutrientes especficos. A alimentao para o ser humano a expresso de sua cultura, relao com o mundo e a natureza ao longo da histria. Portanto, a alimentao saudvel e adequada8, expresso plena da realizao do DHAA a realizao de um direito humano bsico, com a garantia ao acesso permanente e regular, de forma socialmente justa, a uma prtica alimentar adequada aos aspectos biolgicos e sociais dos indivduos, de acordo com o ciclo de vida e as necessidades alimentares especiais, pautada no referencial tradicional local. Deve atender aos princpios da variedade, equilbrio, moderao, prazer (sabor), s dimenses de gnero e etnia, e s formas de produo ambientalmente sustentveis, livre de contaminantes fsicos, qumicos, biolgicos e de organismos geneticamente modificado. O DHAA indivisivelmente ligado dignidade inerente pessoa humana e realizao de outros direitos humanos (direito humano terra para nela produzir alimentos, ao meio-ambiente equilibrado e saudvel, sade, educao, cultura, ao emprego e renda, participao, liberdade, entre outros). Ele tambm inseparvel da justia social, requerendo a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais,
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LEI N 11.346, DE 15 DE SETEMBRO DE 2006. disponvel em www.planalto.gov.br/consea O Comentrio Geral 12 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU disponvel em http://www.abrandh.org.br/downloads/Comentario12.pdf 7 As Diretrizes Voluntrias foram aprovadas pelo Conselho da FAO em novembro de 2004. disponvel em http://www.abrandh.org.br/downloads/Diretrizes.pdf 8 GT - Alimentao Adequada e Saudvel Relatrio Final, maro 2007. Disponvel em: www.planalto.gov.br/consea - documentos

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tanto no mbito nacional como internacional, orientadas para a erradicao da pobreza e a realizao de todos os direitos humanos para todos. O DHAA tem duas dimenses indivisveis: direito de estar livre da fome e da m nutrio e o direito alimentao adequada. O conceito de adequao particularmente importante , na medida em que salienta vrios fatores que devem ser considerados para avaliar se os alimentos que esto disponveis podem ser considerados os mais apropriados. O Direito Humano Alimentao Adequada abrange a disponibilidade do alimento, em quantidade e qualidade suficiente para satisfazer as necessidades das pessoas, livre de substncias adversas e aceitvel para uma dada cultura, bem como a acessibilidade econmica e fsica ao alimento de forma sustentvel e que no interfira com a fruio de outros direitos humanos e que no comprometa as geraoes futuras. Todos estes aspectos foram considerados na definio de alimentao saudvel e adequada elaborada pelo Consea e apresentada acima. A todo DH correspondem obrigaes do Estado e responsabilidades de diferentes sujeitos sociais (indivduos, famlias, comunidades locais, organizaes no-governamentais, organizaes da sociedade civil bem como as do setor empresarial) em relao realizao dos mesmos. O Estado brasileiro, como todos os pases que assinaram e ratificaram os Pactos Internacionais de DH, obrigado a respeitar, proteger, promover e prover o Direito Humano Alimentao Adequada9. o Respeitar A obrigao de respeitar o acesso existente alimentao adequada requer que os Estados no tomem quaisquer medidas que resultem no bloqueio deste acesso. O Estado tem que respeitar o direito humano de todos de alimentar a si prprios e suas famlias por seus prprios meios. O Estado no pode, por meio de leis, polticas pblicas ou aes, ferir este direito, e quando o fizer tem que criar mecanismos imediatos de reparao. Exemplos: 1. Polticas pblicas que gerem desemprego devem ser associadas a mecanismos que garantam a gerao de novos empregos e salrio desemprego at a normalizao da situao. 2. Desapropriao de terras para construo de barragens ou outras obras pblicas tem que garantir a reconstruo das vidas das pessoas deslocadas, com igual qualidade ou melhor, para os casos em que os direitos humanos estavam sob ameaa. o Proteger O Estado tem que proteger os habitantes de seu territrio contra aes de empresas ou indivduos que violem o Direito Humano Alimentao Adequada. Ex. 1. Controle de Qualidade de Alimentos (ANVISA). 2. Cdigo de comercializao

A obrigao do Estado brasileiro de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA, em articulao com os outros direitos humanos, foi incorporada legislao nacional quando da ratificao do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, em 1992, sob a forma de decreto legislativo. Decreto 591/92 de 6 de julho de 1992. Disponvel em: http://notes.ufsc.br/aplic/edulei.nsf/viewLegislacao_PorTipo/04CEA3C1086F620203256CD7004449DC? OpenDocument

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de substitutos do leite materno (MS). 3. Proteo contra contaminao ambiental (IBAMA e MS). o Promover A obrigao de promover significa que o Estado deve envolver-se proativamente em atividades destinadas a fortalecer o acesso de pessoas a recursos e meios, e a utilizao dos mesmos, de forma a garantir o seu modo de vida, inclusive a sua segurana alimentar e nutricional, e a utilizao destes recursos e meios por estas pessoas. O Estado tem que promover polticas pblicas que aumentem a capacidade das famlias de alimentarem a si prprias. Exemplos: 1. Reforma Agrria. 2. Gerao de Emprego e Renda. 3. Apoio Agricultura Familiar. 4. Polticas de Renda Bsica, Polticas de Promoo da Sade, Nutrio, Educao, etc. 5. Capacitao em Direitos Humanos. o Prover O Estado tem a obrigao de garantir a alimentao e a nutrio com dignidade de famlias que passam fome ou esto desnutridas por condies que fogem ao seu controle, e deve buscar garantir que estas famlias/pessoas recuperem a capacidade de se alimentar, se forem capazes de faz-lo. Exemplos: a distribuio de cestas de alimentos a vtimas de intempries, calamidades e extrema pobreza... Algumas medidas nos diferentes nveis de obrigaes - respeitar, proteger, promover e prover - so de uma natureza mais imediata, enquanto outras medidas so mais de longo prazo, para alcanar progressivamente a realizao integral do Direito Humano Alimentao Adequada. No entanto, apesar desta prerrogativa, os Estados tm a obrigao precpua de tomar as medidas necessrias para mitigar e aliviar a fome e a m nutrio e para agir com toda efetividade possvel, visando realizao dos direitos humanos. Alm disso, importante ter em mente a necessidade de fazer uma distino entre a incapacidade e a m-f de um Estado em promover e prover a realizao deste direito humano fundamental. Sempre que obrigaes previamente assumidas no so cumpridas ou respeitadas, os Estados tm que demonstrar sua boa f na tentativa de faz-lo, e isso ir delimitar a diferena entre incapacidade e m f.10 Portanto, o Estado, de forma progressiva, tem a obrigao de implementar polticas pblicas que realizem o DHAA, antecipando-se assim a diversos tipos de conflitos e violaes. Violaes aos DH ocorrem sempre que um direito no respeitado, protegido, promovido ou realizado. Aes ou omisses podem representar uma violao ao DHAA. O Estado deve criar mecanismos de exigibilidade que possibilitem que indivduos e famlias, cujos direitos estejam sendo violados, possam
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De acordo com o Comentrio Geral n 12, um Estado que alega estar incapacitado de realizar suas obrigaes por razes alm do seu controle, tem a obrigao de provar este fato, bem como que todo esforo foi despendido no sentido de usar todos os recursos disponveis para satisfazer obrigaes mnimas como prioridade. Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentrio Geral 12, Genebra, ONU, 1999, para. 17.

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recorrer ao poder pblico e justia no sentido de verem garantidos seus direitos.

PARTE II: O DHAA e suas implicaoes nas Polticas Pblicas Uma anlise de programas e polticas pblicas deve levar em considerao as seguintes questes:

Polticas pblicas devem promover/facilitar o DHAA - Os Estados devem desenvolver polticas que tenham como objetivo final a promoo do DHAA no contexto da indivisibilidade dos direitos humanos. A garantia da realizao do DHAA implica em mudanas de paradigma que influenciam o planejamento, a execuo, a implementao e a harmonizao de polticas pblicas. Realizar o Direito Humano Alimentao Adequada exige mudanas nos processos, nas formas de fazer as coisas, e mais do que tudo, na cultura institucional do Estado e de seus servidores, e na prpria cultura da populao em geral. A mudana de paradigma e cultura deve tambm ser acompanhada de uma linguagem que expresse claramente o novo fazer polticas pblicas, assim no h mais beneficirios ou pblico alvo de programas e sim titulares sujeitos de direitos, e o Estado e suas obrigaes so portadores de obrigaes. Esta linguagem precisa estar expressa em todos os documentos tcnicos, materiais de informao e capacitao, entre outros. Para a promoo do DHAA o processo to importante quanto os resultados, ou seja, os fins no justificam os meios. Na perspectiva dos direitos humanos no basta analisar se um determinado programa est cumprindo seus objetivos e metas, mas a forma como os mesmos esto sendo realizados. Informaes sobre o programa e sobre os direitos humanos devem estar disponveis de forma ampla e clara, nodiscriminatria e que possam ser facilmente entendidas pelos diferentes grupos de titulares de direitos, devendo a linguagem para disseminao de informao ser facilmente compreensvel em nvel local. Polticas pblicas devem ser elaboradas e implementadas de forma participativa, com a definio de responsabilidades, indicadores de processo e resultado, metas, prazos e alocao de recursos, permitindo seu monitoramento e avaliao continuada. Polticas pblicas devem ser regidas pelos princpios da: 10

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eficincia, transparncia (com a ampla publicidade das decises e processos), responsabilidade (ou obrigao de prestar contas), participao, equidade, incluso social, no discriminao11 e apoderamento de seus titulares12. Apoderamento e participao dos titulares de direito - A participao ativa e informada dos titulares de direito na formulao, execuo e monitoramento das polticas e programas (em todos os estgios do processo) deve ser vista como um elemento extremamente importante na medida que se reconhece, cada vez mais, que estratgias unilaterais impostas em uma das partes raramente funcionam, at mesmo em casos onde estas estratgias visam promover melhorias na qualidade de vida dos titulares de direito. Nesse sentido, alm de se franquear o acesso aos locais de deciso, participao em conselhos de polticas, deve-se garantir a ampla e prvia comunicao sobre as reunies dos colegiados que direta ou indiretamente sejam responsveis pelas polticas de segurana alimentar e nutricional, informar a data, horrio, local, assuntos de pauta e distribuir antecipadamente os documentos e dados a serem apreciados nas discusses pblicas e abertas. Aqueles grupos que so completamente excludos dos processos de tomada de decises que os afetem, dificilmente mantm o acesso alimentao adequada por muito tempo.13 sempre necessrio levar em conta que os indivduos devem ser os sujeitos ativos, e no meramente objetos, de estratgias que objetivem garantir os seus direitos. Tradicionalmente, os grupos e indivduos em situao de vulnerabilidade so excludos por no possurem suficiente poder poltico e financeiro para fazer com que seus interesses sejam observados. Uma abordagem que integre direitos

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Qualquer discriminao no acesso ao alimento, bem como aos meios para sua obteno, com base em raa, cor, sexo, idioma, religio, opinio poltica ou de outra natureza, nacionalidade, propriedade, nascimento ou qualquer outra condio social, com o objetivo ou resultado de anular ou prejudicar a fruio ou exerccio eqitativo dos direitos humanos, constitui uma violao a estes direitos. 12 Segundo a Constituio Federal, Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) 13 Alston, Philip: International Law and the Human Right to Adequate Food, in The Right to Food, (Martinus Nijhoff; International Studies in Human Rights, 1984), p. 20.

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humanos deve garantir os passos necessrios para alterar esta situao, atravs da criao de uma estrutura legal-institucional, divulgada amplamente e de fcil acesso,na qual estes grupos e indivduos possam participar efetivamente na formulao e implementao das polticas. Responsabilizao - uma das mais importantes fontes de contribuio de uma anlise sob uma perspectiva dos direitos humanos diz respeito nfase colocada na responsabilizao de atores cujas aes tm um impacto nos direitos das pessoas. Direitos implicam em obrigaes, e obrigaes demandam responsabilidade. Arranjos e instituies legais/administrativas, que visem assegurar responsabilizao das autoridades e servidores competentes, devem ser trazidos a todas estratgias e programas. A necessidade de identificao dos portadores de obrigao (nas trs esferas de governo, quando for o caso) e de suas atribuies e obrigaes so indispensveis. Aps a identificao dos portadores de obrigao, torna-se necessrio determinar as responsabilidades e obrigaes correspondentes e avaliar o desempenho dos atores responsveis em realiz-las. Assim, um levantamento das funes/obrigaes dos atores responsveis pela implementao dos programas torna-se essencial inclusive para que estes atores possam reconhecer suas funes/obrigaes e possam ter de fato uma maior capacidade de cumpri-las. De outro lado, isso implica a criao de algum mecanismo de recompensa uma meno pela defesa do DHAA, por exemplo. tambm que responsabilizao e Ressalta-se protagonismo so promovidos atravs do envolvimento dos portadores de obrigao no processo de tomada de decises. Em alguns casos a no realizao das obrigaes pode ocorrer no devido a uma falta de vontade em realizar estes direitos, mas a diversos outros fatores, como o desconhecimento dos fatos que as exigem, a falta de estrutura para acompanh-los, a falta da capacidade para agir ou de mecanismos efetivos de punio ou promoo no setor pblico. Uma investigao das razes pelas quais os portadores de obrigao no esto realizando suas obrigaes torna-se importante (identificao de lacunas), bem como a estipulao de um prazo mximo para a cumprimento da respectiva violao. Assim, 5 elementos relacionados com capacidade, devem ser tambm levados em considerao: motivao para implementar medidas e aceitao da obrigao de faz-lo; 12

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autoridade para tomar decises (as aes de atores mesmo capacitados tm pouco impacto quando estes atores no possuem autoridade suficiente); acesso e controle dos recursos econmicos, humanos (pessoal capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contnuos de capacitao, etc.); capacidade de comunicao; e capacidade para tomar decises racionais e aprender com as experincias (monitoramento e avaliao das prticas, polticas e programas). Mecanismos de monitoramento - A implementao de mecanismos para monitoramento dos avanos na realizao do DHAA fundamental para a identificao de fatores e dificuldades que afetam o grau de implementao das obrigaes, e para facilitar a adoo de legislao corretiva e medidas administrativas, inclusive medidas para implementao das obrigaes. Um monitoramento eficiente essencial para transformar em realidade os direitos definidos em polticas e estratgias. Indicadores - A necessidade de se identificar indicadores e marcos est ligada percepo de que, caso se verifique que o progresso na realizao de polticas tem sido lento, aes corretivas possam ser tomadas e aqueles que tm obrigao de realizar as estratgias possam ser devidamente responsabilizados. A definio de indicadores e marcos demonstra um compromisso do Estado no sentido de garantir a realizao das metas. Mecanismos para cobrana de direitos - Todo programa e poltica pblica deve prever instrumentos para os titulares reclamarem quando entendem que seus direitos esto sendo violados. Estes mecanismos devem estar disponveis em linguagem simples e acessvel aos titulares de direito, incluindo os mais vulnerabilizados. A implementao destes instrumentos de exigibilidade demonstra um comprometimento por parte dos gestores em relao promoo e provimento de direitos no mbito do programa. Polticas pblicas devem respeitar, proteger, promover e prover o DHAA. Devemos ressaltar tambm a necessidade de analisar se as polticas e programas so adequados em sua concepo e implementao. Ademais, para que uma poltica seja efetiva ela no pode deixar de considerar a extenso e o grau de violao do direito que ela busca realizar. As polticas no podem ignorar aqueles mais vulnerabilizados, pelo contrrio estes devem ser priorizados. Um programa ou poltica que visa a realizao de direitos

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econmicos, sociais e culturais (DHAA, direito humano educao, sade, ao trabalho, moradia, etc.) deve estabelecer responsabilidades claras para as trs esferas de governo. A necessidade de realizao no apenas de uma anlise macro/generalista, mas tambm de uma anlise micro, do funcionamento do programa na ponta, onde sejam levantadas possibilidades concretas de apresentao de instrumentos para a efetiva realizao do DHAA deve ser enfatizada. O eixo central das perguntas deve ser centrado na forma como o programa desenvolvido concretamente, no nvel local mais prximo do titular de direito. Caso seja necessrio, quando da anlise especfica dos programas, devemos escolher algumas dimenses para serem trabalhadas com maior profundidade e apontar outras que tambm sejam importantes, mas que no podero ser detalhadas por algum tipo de limitao como tempo, recursos etc.

PARTE III: ROTEIRO PARA ANLISE Este roteiro de anlise foi elaborado levando-se em conta todos os conceitos e princpios dos Direitos Humanos apresentados. Seu objetivo identificar o quanto as aes pblicas esto prximas ou distantes a estes conceitos e princpios. O resultado desta anlise um conjunto de recomendaes aos gestores pblicos para que os programas sejam efetivamente realizadores de direitos. A experincia acumulada na CP DHAA do Consea permite sugerir que este trabalho seja realizado de maneira colaborativa com os gestores pblicos diretamente responsveis pelo programa (inclusive das diferentes esferas de governo), conselhos de polticas, organizaes, entidades e movimentos socias, representantes de usurios e dos titulares de direito. Apesar de, inicialmente, parecer mais complexo reunir todos estes sujeitos, este processo ir garantir que as recomendaes expressem diferentes experincias, perspectivas e necessidades. Para que o processo de anlise seja facilitado pode-se combinar momentos onde um grupo menor (mas sempre representativo) se dedique a estudar e analisar documentos, coletar informaes, preparar relatrios com outros momentos de discusso e deciso onde participem um maior nmero de pessoas e representaes. O roteiro apresentado a seguir no definitivo, e poder necessitar a incluso, excluso, reviso de itens para adequa-lo a uma realidade especfica. Da mesma maneira o grau de detalhamento que ser dado tanto coleta de informaes como anlise depender dos objetivos e condies especficas de cada situao concreta. O importante preservar a anlise de todos os princpios e dimenses dos DHs e em, particular, do DHAA. medida que as informaes do roteiro vo sendo coletadas e discutidas a anlise do quanto a ao respeita e promove os princpios dos direitos humanos elaborada. O produto deste processo subsdio para a elaborao

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das recomendaes aos gestores e diferentes sujeitos envolvidos na implementao do programa.

Finalmente, importante considerar o elenco de temas e perguntas apresentadas a seguir como indicativas isto para uma determinada necessidade nem todas as necessidades podem estar presentes ou, pelo contrrio, pode estar havendo um excesso de detalhamento para uma outra necessidade. Portanto, antes de utiliza-lo fundamental que haja uma reviso, segundo os objetivos estabelecidos e os diferentes setores e sujeitos que faro parte do processo. Tambm muitos dos aspectos podero necessitar de uma mudana de abordagem e/ou linguagem. Em uma reunio com os titulares de direito, por exemplo, a discusso sobre os mecanismos de controle social, funcionamento do programa e acesso a mecanismos de reclamao de direitos, pode ser feita de uma maneira muito mais direta e dinmica. Todas estas adaptaes e cuidados so responsabilidade do grupo de trabalho condutor da anlise.
1. Identificao e operacionalizao do programa Programa Instituio responsvel Data de incio e durao prevista (quando aplicvel) Objetivos Descrio das atribuies dos diferentes setores, legalmente definidas (*) Nos documentos oficiais do programa h meno explcita realizao do DHAA? Identificao da populao sujeita de direito, potenciais titulares e/ou grupos em situao de vulnerabilidade Anlises realizadas no mbito do programa para identificar e caracterizar os grupos vulnerabilizados (quem so e como podem ser identificados? Onde esto? E porqu eles esto em situao de vulnerabilidade?) Existncia de estratgias especficas dirigidas a grupos em situao de maior vulnerabilidade e populaes especficas (povos indgenas, remanescentes de quilombos, dentre outros)? Quais? Critrios de incluso no programa Critrios de excluso (qual o processo e etapas para esta deciso, quem responsvel por ela) Existncia de mecanismos de recurso deciso de excluso

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Existncia de metas e prazos explcitos para o alcance dos objetivos do programa Metas (geogrficas e populacionais) Grau de cobertura do programa da populao sujeita de direito Nvel atual de cobertura das metas (**) Planejamento estratgico em relao s metas Institucionalidade do programa estruturas responsveis Equipe responsvel pelo programa (nmero, formao, anlise de adequao) em todas as esferas de governo Rede de articulao (governamental e nogovernamental) e obrigaes/responsabilidades de cada parceiro na implementao do programa. Sistemas de articulao, coordenao e/ou relao com outros programas, aes (inter e intra-setorial, sociedade civil, governo, setor privado) para a realizao do DHAA (***) Em caso de problemas relacionados com a articulao entre as aes, quais medidas concretas adotadas para superao Pontos fortes do programa Dificuldades e barreiras do programa Estratgias definidas para ultrapassar dificuldades e barreiras do programa. Existncia de alguma outra poltica/programa que afeta o desempenho positivo do programa. Medidas concretas adotadas para superar esta situao Identificao da necessidade de alguma mudana em outra poltica/programa ou medida legislativa para melhorar a implementao do programa e sua contribuio para a realizao mais efetiva do DHAA
(*) Incluir na coleta de informaes/anlise: processos participativos, marco legal (leis, normas, regulamentaes, diretrizes ou planos que orientem a implementao do programa, com datas de adoo). (**) Identificar data. (***) Identificar quando houver um mecanismo para integrar setores e programas/aes relacionados a esse programa/ao especfico e quando houver um mecanismo de coordenao.

Informao, Responsabilizao e Monitoramento. Identificar: - Existncia de estratgias de comunicao para disseminao de informao para o pblico em geral e para os titulares de direito, em particular, sobre as diferentes dimenses dos direitos 16

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sobre as diferentes dimenses dos direitos humanos relacionados com a implementao do programa e como ter acesso a estes direitos (iniciativas pblicas de informao, a linguagem e os meios em que foram promovidas): - se as pessoas/famlias so informadas que tm direitos; - se os funcionrios so informados que tm obrigaes? - se o acesso informao garantido queles que no sabem ler e s pessoas com deficincia visual - se as informaes sobre o programa e sobre o DHAA esto disponveis de forma nodiscriminatria e de maneira que possam ser facilmente comprendidas pelos diferentes grupos de titulares de direitos - se a linguagem para disseminao de informao facilmente compreensvel em nvel local - se h o uso da libras (lngua brasileira de sinais) Existncia de avaliaes sobre a efetividade da estratgia de comunicao H o reconhecimento, implcito ou explcito, de que a promoo do DHAA requer a superao de prticas discriminatrias e paternalistas, tradicionalmente incorporadas nas iniciativas pblicas, em todos os nveis de implementao? H indicadores para detectar prticas discriminatrias? Quais medidas concretas vm sendo adotadas para superar obstculos desta natureza? H participao ativa e informada dos titulares de direito na elaborao, execuo e monitoramento do programa? Como? Os processos locais oferecem a oportunidade aos titulares de direitos de indicar suas prioridades e aspiraes? Como as decises e sugestes ao programa geradas no mbito das instncias de participao/controle social so incorporadas gesto do programa ? H uma clara atribuio de obrigaes dos sujeitos pblicos envolvidos na implementao do programa em suas diferentes etapas/aspectos? Estes sujeitos esto informados das suas obrigaes? De que forma estas obrigaes esto 17

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obrigaes? De que forma estas obrigaes esto explicitadas? Os titulares de direito tem acesso a informaes sobre as atribuies/obrigaes destes diferentes sujeitos? De que forma estas informaes so divulgadas aos titulares de direito? Esto definidas claramante as obrigaes: - Do rgo gestor responsvel pelo Programa - Do estado - Do municpio - Da unidade local - Das instncias de controle social - Do Legilslativo - Do Judicirio - Do Ministrio Pblico Quais so as responsabilidades: - Das famlias - De outros setores da sociedade civil Aes de formao dos portadores de obrigao Existncia de mecanismos/aes de motivao e formao dos diferentes agentes pblicos para implementao de suas obrigaes, bem como para conscientizao da necessidade de cumprir suas obrigaes, Estratgias de implementao destes mecanismos/aes: H mecanismos de delegao de autoridade para que os agentes pblicos possam cumprir o seu papel? Os diferentes agentes pblicos recebem recursos financeiros, administrativos, capacitao, apoio tcnico, etc, que possibilitem cumprir com suas obrigaes? H programas de capacitao continuada? Os diferentes sujeitos so estimulados a buscar formas de parceria com outras entidades para garantir a realizao efetiva do DHAA no programa? De que forma? Os agentes pblicos em geral esto aptos a tomar decises quando necessrio? Existe alguma forma de monitoramento e avaliao das aes destes agentes pblicos? Quais?

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Sistemas de avaliao e monitoramento (*) - H mecanismos/sistemas (com recursos financeiros e equipes destinados a isto) utilizados pela instituio gestora responsvel para monitorar e avaliar: - a implementao do programa, - o alcance das metas, - o cumprimento dos objetivos - a realizao progressiva dos direitos humanos previstos no mbito do programa - A estratgia de monitoramento permite algum nvel de participao dos diferentes setores envolvidos no programa? - Os indicadores existentes so suficientes para medir mudanas ao longo do tempo e medir a realizao das metas e objetivos do programa relacionados com a realizao do DHAA? - H anlise peridica dos indicadores? Qual a periodicidade da atualizao das informaes - Identificar onde e como as informaes de monitoramento e avaliao ficam disponveis, abrangncia e pblico da divulgao (endereo eletrnico, impressos etc) H informaes sobre o impacto qualitativo do programa na vida dos titulares de direito/grupos vulnerabilizados (mudanas significativas resultantes da implementao das medidas)? H informaes sobre o impacto quantitativo do programa na vida dos titulares de direito/grupos vulnerabilizados? Quais so os mecanismos de controle social. - - forma de funcionamento, tipo de representao funes Como o controle da execuo do programa em nvel local? Existem mecanismos de participao popular efetiva para garantir a implementao do programa nos estados e municpios? As reunies so pblicas? So deliberativas? So comunicadas com antecedncia populao? So informados os itens de pauta, hora e local? Se existir populao sujeita de direito que ainda no foi alcanada pelo programa, quais os motivos para isso? Quais medidas esto sendo tomadas para o alcance da populao ainda no includa? Existem mecanismos disponveis para os sujeitos de direito reclamarem (em todos os nveis) 19

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de direito reclamarem (em todos os nveis) quando entendem que seus direitos esto sendo violados? Estes mecanismos so acessveis aos mais vulnerabilizados? De que forma? Como avaliada a eficincia destes mecanismos? Quem o agente pblico responsvel pela avaliao das queixas e reclamaes sobre o programa? Este agente independente, tem uma situao de no subordinao com relao ao gestor do programa?
(*) Identificar existncia de mecanismos para monitorar e avaliar o programa/ao e os ltimos resultados, se houverem.

Avaliao dos resultados em relao s obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover. O programa tem a avaliao de como as suas aes atendem s obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA e demais direitos humanos? Descrever: 1. Respeitar 2. Proteger 3. Promover 4. Prover H a avaliao de como o impacto do Programa poderia ser aumentado na busca pela realizao do DHAA e demais direitos humanos? Da forma como o programa vem sendo implementado ele poderia estar prejudicando a realizao de algum outro direito? Alocao Oramentria Oramento anual e fonte de recursos Alocao oramentria atual O total oramentrio para o presente ano foi adequado? Se aplicvel, quais medidas foram implementadas para lidar com a inadequao do oramento atual Contingenciamento ou gastos excedentes do oramento atual Impacto que o contingenciamento ou gastos excedentes no oramento atual tiveram na implementao do programa 20

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Os recursos oramentrios para o programa esto sendo utilizados? Houve execuo financeira do oramento alocado para o programa? Medidas adotadas para lidar com insuficincia, contingenciamento ou gastos excedentes no oramento atual? Existem estratgias oramentrias especficas dirigidas aos grupos vulnerabilizados e populaes especficas (povos indgenas, remanescentes de quilombos, dentre outros)? Existem aes complementares, desenvolvidas em parceria com outros atores pblicos ou privados para atender a demanda de segurana alimentar e nutricional desses segmentos? Existe previso oramentria para atendimento a situaes de emergncias (intempries, catstrofes,etc..)? Dificuldades enfrentadas Descrio das principais dificuldades na implementao das aes Descrio das solues propostas e implementadas para as principais dificuldades identificadas Aprendizados adquiridos com essas prticas Aspectos de gesto e administrao Houve alguma ao administrativa do programa que resultou na violao do direito? De que forma a(s) ao(es) administrativa(s) resultaram em violao(es) de direitos? Identifique e descreva medidas introduzidas para lidar e prevenir para que novas violaes no venham a ocorrer Efetividade das medidas Houve alguma notificao/denncia de madministrao e/ou corrupo no processo de implementao do programa? Medidas introduzidas para lidar e servir como preveno contra m-administrao e corrupo. Efetividade destas medidas Comentrios gerais e outras observaes

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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, Comentrio Geral 12, Genebra, ONU, 1999. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/downloads/Comentario12.pdf Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul. Sexto Protocolo de Direitos Econmicos e Sociais, 2003/2004. Disponvel em: http://www.sahrc.org.za/main_frameset.htm Engesveen, K. Strategies for Realising Human Rights to Food, Health and Care for Infants and Young Children in Support of MDGs: Role and capacity analysis of responsible actors in relation to breastfeeding in the Maldives. Summary of Presentation. Universidade de Oslo, Noruega, 2005. Franceschini, T. O Programa Fome Zero no Brasil: Uma anlise crtica sob uma perspectiva dos direitos humanos. Dissertao de Mestrado. Universidade de Essex, Inglaterra, 2004. Processo Preparatrio - Estudos de Caso Nacionais, 32 Sesso do Comit Permanente de Nutrio, Brasil, 2004. Valente, F.L.S. Direito Humano Alimentao desafios e conquistas. Cortez Editora, So Paulo, 2002. FAO. Relatrio Final da III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, julho 2007. disponvel em www.planalto.gov.br/consea Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, 2006. disponvel em www.planalto.gov.br/consea

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