PLANTA DE PERSONAL - Exigencia de la elaboracin de un estudio tcnico como sustento para reformarla / SUPRESION DE CARGOS DE CARRERA Exigencia de la elaboracin

de un estudio tcnico como sustento para reformarla / ESTUDIO TECNICO - Requisito de la supresin de cargo de carrera El problema jurdico se contrae a establecer la legalidad de la Ordenanza No. 022 de 27 de diciembre de 2000, expedida por la Asamblea Departamental del Norte de Santander, por la cual se establecieron la estructura orgnica, la planta de personal, las funciones por dependencias y las escalas de remuneracin de la Contralora Departamental. Tratndose de supresin de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia para ese particular proceso, la elaboracin de un estudio tcnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. Para la fecha de expedicin de la mencionada Ordenanza 022 se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artculo 41 ya haba sido reglamentado por el Decreto 1572 del mismo ao, precepto que prev los parmetros y procedimientos para la reforma de plantas de personal, modificado a su vez, en algunos de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998. Son estas normas pues, a las que debi sujetarse la administracin departamental para expedir el acto impugnado, en virtud de lo dispuesto en el pargrafo 2 del artculo 3 de la Ley 443 de 1998 En el caso particular y concreto, la administracin obr de conformidad con el artculo 41 de la Ley 443 de 1998, en cuanto fue la misma entidad la que elabor los estudios tcnicos. En este orden de ideas, queda demostrado que s existieron, con anterioridad a la expedicin del acto acusado, los estudios tcnicos y, como se puede observar de las pruebas allegadas, globalmente se analizaron las necesidades para cada dependencia, siendo una sola la conclusin a la que llega la administracin, de disminuir la planta de personal y ajustarla a las verdaderas necesidades de la entidad. Observa la Sala, que del contenido de los documentos reseados no se concluye que no haya existido presupuesto disponible para el cubrimiento de las obligaciones laborales que se generaran con el hecho de la supresin, ya que teniendo en cuenta que en virtud del Convenio de Desempeo 096, fue el Departamento el que se hizo cargo de tales gastos, razn por la cual no se encontraron incluidas dentro del presupuesto de la Contralora General del Departamento. Siendo as se encuentra que el requisito del artculo 137 del Decreto 1572 de 1998, se encuentra satisfecho, en cuanto exista disponibilidad presupuestal (en virtud del Convenio de Desempeo) para cubrir las indemnizaciones y dems obligaciones laborales generadas con ocasin de la supresin de cargos. Se concluye pues, que aunque la ley concedi un periodo de transicin para el ajuste del gasto, la situacin econmica de la entidad por los efectos de la ley de ajuste presupuestal, hara insostenible la actual planta de personal de la entidad, por lo que se vio en la obligacin de tomar medidas para la modificacin de su estructura y la reduccin de la planta, propendiendo por el correcto desarrollo de sus funciones. Por lo anteriormente expuesto, no asiste razn al recurrente, pues la reestructuracin tuvo justificacin en los estudios tcnicos elaborados de conformidad con la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998. REESTRUCTURACION - Legalidad de la supresin de cargo en la Contralora / SUPRESION DE CARGO - No desvirtuada su legalidad. La supresin obedeci a la nueva estructura de la Contralora y tuvo como fin la reduccin del presupuesto / EXPEDICION IRREGULAR - No la constituye la firma de la jefe de la oficina de control interno en la elaboracin de los estudios tcnicos para la aprobacin / ACTO DE SUPRESION DE CARGO - Presuncin de legalidad

Obsrvese que la labor del Auditor Interno de una entidad pblica, est dirigida a velar siempre por el ptimo desempeo de las actividades que deba desplegar en desarrollo de su funcin primordial, para ello tiene a su cargo funciones de verificacin, direccin, apoyo, planeacin y evaluacin respecto de la ejecucin de los procesos administrativos propios de cada ente. En el mismo documento se design un equipo multidisciplinario encargado de la elaboracin de los estudios tcnicos, conformado por funcionarios de la misma entidad, dentro del cual incluy a Gloria Ermelina del Rosario Cceres Garca, Jefe de Oficina de Control Interno de la entidad en ese momento, quien una vez culminado el estudio suscribi el documento junto con los dems miembros del equipo, para ser remitido para su aprobacin. En relacin con los costos de la nmina evidentemente la reestructuracin de la Contralora General del Departamento, y como consecuencia la supresin de cargos, se present como una necesidad con el fin de reducir el presupuesto contemplado para tal rubro en virtud de la Ley 617 de 2000, que a su vez conllev la disminucin de los gastos de personal, el cual fue establecido contemplando la planta de empleos de manera global y no las escalas de remuneracin para cada uno de los cargos que la conforman. Para desvirtuar la presuncin de legalidad de acto administrativo por falsa motivacin, es necesario probar que los motivos que se tuvieron para su expedicin no son verdaderos. De conformidad con el artculo 177 del C. de P. C. a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurdico que ellas persiguen; y por la presuncin de legalidad inherente a los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del texto del artculo 66 del C.C.A. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A" Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON Bogot, D.C., veintisis (26) de junio de dos mil ocho (2008). Radicacin nmero: 54001-23-31-000-2001-00445-01(7793-05) Actor: GERMAN ORLANDO PEREZ IBARRA Y OTRO Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE NORTE DE SANTANDER

Decide la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

ANTECEDENTES

En ejercicio de la accin consagrada en el artculo 84 del C.C.A., los seores Germn Orlando Prez Ibarra y Jorge Mora Pearanda, solicitaron que se declare la nulidad de la Ordenanza No. 022 de 27 de diciembre de 2000 por la cual se establece la estructura orgnica, planta de personal, funciones por dependencias y escalas de remuneracin correspondientes a las distintas categoras de empleo de la Contralora Departamental.

HECHOS

En sntesis se expusieron los siguientes: El Contralor General del Departamento de Norte de Santander mediante Resolucin No. 1105 de 12 de octubre de 2000, dispuso la conformacin de una comisin integrada por unos funcionarios de la misma Contralora, para la realizacin de un estudio tcnico con el fin de llevar a cabo la modificacin de la estructura de la Entidad y de su planta de personal. Dentro del personal seleccionado se encontraba la Jefe de Control Interno, la seora Gloria Ermelina del Rosario Cceres Garca, quien contraviniendo lo establecido por el pargrafo del artculo 12 de la Ley 87 de 1993, firm el documento que fue presentado a la Asamblea Departamental para su correspondiente trmite. El Contralor en una interpretacin errnea de la Ley 617 de 2000, dispuso la supresin de ms del 50% de los empleos de la planta global de la Entidad, cuando hubiera podido reducir los gastos del ente de control sin necesidad de suprimir cargos. Existi falsa motivacin, en cuanto el valor de la nmina per cpita se aument en la nueva planta, en relacin con la anterior, aunque el nmero de empleos fue disminuido de 104 a 48, adems de que no exista disponibilidad presupuestal, para cubrir los gastos que implicaba la nueva organizacin. Mediante Ordenanza No. 022 de 27 de diciembre de 2000, la Asamblea Departamental estableci la estructura orgnica, la nueva planta de personal, asign funciones por dependencias y las escalas de remuneracin de los empleos

de la Contralora General del Departamento, para lo cual no se sujet a los mandatos Constitucionales ni legales.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIN

Se invocaron como tales los artculos 1, 2, 13, 23, 25, 40-7, 53, 125, 209, 268, 272, 334, 336, 345 a 347, 352 y Prembulo de la Constitucin Poltica; artculos 14 a 16 del Decreto 111 de 1996; artculos 2 y 12 de la Ley 330 de 1996; artculos 2 y 41 de la Ley 443 de 1998; artculos 137 pargrafo, 148 y 154 del Decreto 1572 de 1998. Afirm la parte demandante que el acto demandado fue expedido con infraccin de las normas en que deba fundarse, ya que la Ley 617 de 1993, no estableci que el ajuste fiscal deba ejecutarse sobre la base del despido de ms del 50% de la planta de personal de la Contralora del Departamento de Norte de Santander, sino a travs de la reduccin de gastos de funcionamiento como viticos, contratos de prestacin de servicios, gastos en publicidad, adquisicin de materiales y suministros, entre otros. Sostuvo que al momento de la supresin de cargos el Departamento no contaba con la apropiacin presupuestal para la vigencia del ao 2000, con destino a cubrir el monto de las indemnizaciones que fueran ocasionadas por la desvinculacin de personal, y aunque se suscribi el Convenio de Desempeo # 000096 de 15 de diciembre de 2000, mediante el cual el Departamento se hizo cargo del pago de las mencionadas indemnizaciones, ello no cumple con los mandatos de la Constitucin ni de la Ley orgnica de presupuesto por disposicin de las partes, las cuales establecen que deben existir los recursos econmicos generados por la reestructuracin de la planta de personal, en este sentido el Contralor ha debido incorporar al presupuesto de la entidad los rubros correspondientes a las indemnizaciones, por el principio de legalidad presupuestal, mediante el plan anualizado de caja (PAC) correspondiente a diciembre de 2000, y en caso de no encontrar disponibilidad financiera hacer las reservas correspondientes para sufragarlos en la vigencia del 2001.

Indic que el acto fue expedido en forma irregular, ya que en la integracin de la comisin de estudio para la elaboracin del estudio tcnico, incluy entre otros, a la Jefe de la Oficina de Control Interno, cuya designacin infringi lo establecido por el pargrafo de artculo 12 de la Ley 87 de 1993, segn el cual en ningn caso el asesor, coordinador, auditor interno o quien haga sus veces puede participar en los procedimientos administrativos de la entidad, autorizndolos o refrendndolos. Tales funcionarios fueron incorporados por el Contralor a cambio de la firma que plasmaron en el estudio a peticin del mismo funcionario. Seal as mismo, que hubo falsa motivacin y desviacin de poder, pues, bajo el argumento de la reduccin de la capacidad presupuestal de la Entidad, en un periodo de 2 meses, llev a cabo un ajuste para el cual la Ley 617 de 2000, concedi un periodo de 4 aos, con el propsito de dejar ubicados a quienes lo eligieron como Contralor. En efecto, varios funcionarios fueron incorporados en cargos de Profesional Especializado cdigo 335, grado 10, contando nicamente con el ttulo de profesional, sin el de especializacin. De esta manera para la incorporacin del personal a la nueva estructura los estudios no tuvieron en cuenta indicadores como la formacin acadmica, la experiencia laboral o profesional, pues el motivo era la amistad y la afinidad poltica. En cuanto al estudio tcnico que antecedi la reestructuracin de la Contralora Departamental, aleg que no se ajust a lo establecido por la normatividad que gobierna la materia, pues no contempl los siguientes aspectos: necesidades del servicio, anlisis sobre funcionarios, balance de cargos deficitarios, evaluacin sobre rendimiento y productividad, y tampoco se encuentra el cuadro comparativo de las plantas actual y propuesta. En el mismo sentido indic que en este caso la profesionalizacin no puede aducirse como uno de los fines de la supresin de cargos, en cuanto el perfil de los cargos es el mismo que se requera en la anterior planta.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo declar no probadas las excepciones de falta de legitimacin por pasiva e indebida integracin del litis consorcio propuestas por la demanda y neg las splicas de la demanda. En relacin con la designacin de funcionarios de la Contralora para la elaboracin de los estudios tcnicos, consider que tal documento tena la condicin de acto administrativo ya que puede decirse que es un instrumento de preparacin dentro del proceso de reestructuracin, cuyo trmite, expedicin y publicacin est a cargo de la Asamblea del Departamento y del Gobernador, razn por la cual ste procedimiento no pertenece al mbito funcional del ente de control fiscal. En cuanto al mismo punto, estim que no puede decirse que por el hecho de haber plasmado su firma en el documento contentivo del estudio tcnico, la Jefe de Control Interno de la Contralora, haya otorgado autorizacin a la Asamblea para la expedicin o trmite del acto acusado. Indic que las razones aducidas en la exposicin de motivos del proyecto de ordenanza, resultaban suficientes para su justificacin, y que el cargo por la expedicin con violacin normativa, no est llamado a prosperar, pues el actor no seal de manera precisa, cmo fueron quebrantadas las normas invocadas. Respecto del cargo sobre violacin a las normas sobre presupuesto, relacionado con la presentacin del proyecto de ordenanza sin que existiera apropiacin para el pago de las indemnizaciones del personal que sera retirado dentro del Presupuesto de Rentas y Gastos para la vigencia de 2000, concluy que de acuerdo con las normas que rigen la materia (Art. 345 del la Constitucin Poltica, Decreto 369 de 1995, Decreto 1572 de 1998), tales rubros no se sufragaran con las apropiaciones que la entidad hubiera recibido para gastos de funcionamiento, sino que estaran a cargo del respectivo ente territorial. Desestim el cargo de falsa motivacin, por cuanto el valor de la nmina total se vio disminuida, segn el mismo actor.

LA APELACIN

Inconforme con la decisin del Tribunal los demandantes apelaron, para lo cual insistieron en los argumentos expuestos en las respectivas demandas, respecto de la falsa motivacin, desviacin de poder y expedicin irregular del acto acusado. Para resolver, se CONSIDERA

El problema jurdico se contrae a establecer la legalidad de la Ordenanza No. 022 de 27 de diciembre de 2000, expedida por la Asamblea Departamental del Norte de Santander, por la cual se establecieron la estructura orgnica, la planta de personal, las funciones por dependencias y las escalas de remuneracin de la Contralora Departamental. Los cargos formulados contra el acto demandado son fundamentalmente: El estudio tcnico que antecedi la reestructuracin de la Contralora Departamental, no se ajust a lo establecido por la normatividad que gobierna la materia, pues no contempl todos los aspectos que deba contener. El acto fue expedido en forma irregular, respecto de la participacin de la Jefe de la Oficina de Control Interno de la entidad, en cuanto su designacin infringe lo establecido por el pargrafo de artculo 12 de la Ley 87 de 1993. El acto demandado fue expedido con infraccin de las normas en que deba fundarse, ya que la Ley 617 de 2000, no estableci que el ajuste fiscal deba ejecutarse suprimiendo cargos de la planta de personal de la Contralora del Departamento de Norte de Santander. Desconocimiento de las normas sobre presupuesto, pues al momento de la supresin de cargos el Departamento no contaba con la apropiacin presupuestal, con destino a cubrir el monto de las indemnizaciones que fueran ocasionadas por la desvinculacin de personal.

 Falsa motivacin y desviacin de poder, en cuanto el valor de la nmina per cpita se aument en la nueva planta, en relacin con la anterior, aunque el nmero de empleos fue disminuido de 104 a 48, a lo que se agrega que para la incorporacin del personal a la nueva estructura no se tuvieron en cuenta los estudios, la formacin acadmica, la experiencia laboral o profesional, sino la amistad y la afinidad poltica. Para efectos de decidir se tiene lo siguiente: La supresin del empleo ha sido prevista por el legislador desde tiempo atrs y considerada como una causal de retiro del servicio por cesacin definitiva de funciones, la cual se predica respecto de cualquier empleo pblico, independientemente de su naturaleza y forma como deben ser provistos, es decir, trtese de cargos de libre nombramiento y remocin o de carrera. En el mismo sentido, puede decirse respecto a la no incorporacin en la nueva planta de personal, como consecuencia del proceso de reestructuracin administrativa.

De la violacin de la ley

Aleg

la

parte

demandante

que

el

estudio

tcnico

que

antecedi

la

reestructuracin de la Contralora Departamental, no se ajust a lo establecido por la normatividad que gobierna la materia, pues no contempl los siguientes aspectos: necesidades del servicio, anlisis sobre funcionarios, balance de cargos deficitarios, evaluacin sobre rendimiento y productividad, y tampoco se encuentra el cuadro comparativo de las plantas actual y propuesta. En el mismo sentido indic que la administracin no poda aducir la profesionalizacin como uno de los fines de la supresin de cargos, puede en cuanto el perfil de los cargos de la nueva planta es el mismo que se requera en la anterior planta, sin que se exijan mejores condiciones acadmicas. El artculo 41 de la Ley 443 de 1998 establece:

ARTICULO 41. REFORMA DE PLANTAS DE PERSONAL. Con el fin de garantizar la preservacin de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los rdenes nacional y territorial, que impliquen supresin de empleos de carrera, debern motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernizacin de la Administracin y basarse en estudios tcnicos que as lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administracin Pblica, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administracin pblica u otras profesiones idneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentacin que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificacin a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepcin los establecimientos pblicos, las corporaciones autnomas regionales y las plantas de personal de empleos pblicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deber ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica llevar el balance de cargos deficitarios que, requirindose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificar en estudios tcnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las tcnicas de anlisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto.

Por su parte, el Decreto 1572 de 1998, modificado por el artculo 7 del Decreto 2504 de 1998, prev:

Artculo 149. Se entiende que la modificacin de una planta de personal est fundada en necesidades del servicio o en razones de modernizacin de la administracin, cuando las conclusiones del estudio tcnico de la misma deriven en la creacin o supresin de empleos con ocasin, entre otros, de: 1. Fusin o supresin de entidades. 2. Cambios en la misin u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 4. Supresin, fusin o creacin de dependencias o modificacin de sus funciones. 5. Mejoramiento o introduccin de procesos, produccin de bienes o prestacin de servicios. 6. Redistribucin de funciones y cargas de trabajo. 7. Introduccin de cambios tecnolgicos. 8. Culminacin o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecucin no se ajusten al desarrollo de nuevos

planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 9. Racionalizacin del gasto pblico. 10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economa y celeridad de las entidades pblicas. PARGRAFO: Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artculo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del inters general.. ARTICULO 154. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal debern estar basados en metodologas de diseo organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: 1. Anlisis de los procesos tcnico-misionales y de apoyo 2. Evaluacin de la prestacin de los servicios 3. Evaluacin de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos

Tratndose de supresin de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran, como exigencia para ese particular proceso, la elaboracin de un estudio tcnico como sustento de la reforma a las plantas de personal. En relacin con este punto, mediante Ordenanza No. 022 de 27 de diciembre de 2000, la Asamblea Departamental de Norte de Santander estableci la estructura orgnica, la planta de personal, las funciones por dependencias, as como las escalas de remuneracin de la Contralora Departamental, y estableci un total de 52 cargos dentro de la planta global de la Entidad, derogando la Ordenanza No. 054 de 28 de diciembre de 1998. Entonces para la fecha de expedicin de la mencionada Ordenanza 022 se encontraba vigente la Ley 443 de 1998 y su artculo 41 ya haba sido reglamentado por el Decreto 1572 del mismo ao, precepto que prev los parmetros y procedimientos para la reforma de plantas de personal, modificado a su vez, en algunos de sus disposiciones, por el Decreto 2504 de 1998. Son estas normas pues, a las que debi sujetarse la administracin departamental para expedir el acto impugnado, en virtud de lo dispuesto en el pargrafo 2 del artculo 3 de la Ley 443 de 19981.
1

Pargrafo 2.- Mientras se expiden las normas de carrera para el personal de las Contraloras Territoriales, para los empleados de la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil y para los empleados del

En el caso particular y concreto, la administracin obr de conformidad con el artculo 41 de la Ley 443 de 1998, en cuanto fue la misma entidad la que elabor los estudios tcnicos. As, a folios 99 y siguientes del cuaderno principal, se encuentra copia del estudio tcnico para la modificacin de la estructura y de la planta de personal de la Contralora Departamental de Norte de Santander. En este documento se identificaron las necesidades del servicio que hicieron precisa la reestructuracin, cuales son: - La de fusionar y suprimir dependencias, conclusin a la que se lleg luego de relacionar y analizar las dependencias existentes 2 se observ que algunas tenan un objeto similar o anlogo , las cuales podran ser fusionadas y otras cuyo desempeo no era indispensable dentro de la organizacin, por lo que podran ser suprimidas (Fl. 101 - 104 Cd. Ppal.) -La profesionalizacin y especializacin mayor eficacia (Fl. 105 Cd. Ppal). -La reduccin de la capacidad presupuestal de la entidad, en virtud de la Ley 617 de 2000 de ajuste fiscal, lo cual tendra como efecto la reduccin de las apropiaciones para la vigencia de 2001 en un 30.19%, situacin no permitira sostener la actual planta de personal3. (Fl. 106 Cd. Ppal). De igual forma a folios 110 a 119, se encuentra lo relacionado con el estudio de la planta actual y de la planta propuesta, en cuanto a su conformacin y funciones, de acuerdo con el objeto material de la Contralora Departamental. Con fundamento en lo anterior, y en atencin al informe final presentado por la Auditora General de la Repblica (Fl.207 a 241 Cd. 2), se propuso una planta ms reducida conforme a la nomenclatura y clasificacin de empleos previstos en las normas de carrera administrativa, esto es, la Ley 443 y el Decreto 1569 de 1998;
Congreso de la Repblica, de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales y Municipales y de las Juntas Administradoras Locales les sern aplicables las disposiciones contenidas en la presente Ley.
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de los servidores que materializan el

objeto primordial de la entidad, esto es, la vigilancia y control fiscal, para alcanzar

Segn la estructura establecida por la Ordenanza No. 054 de 1998. Ibdem.

se aument el nmero de cargos del nivel profesional de un total de 20 a 26, dentro de los cuales se contemplaron 8 de Profesional Especializado Cdigo 335 Grado 11, que segn el Manual Especfico de funciones y Requisitos adoptado mediante Resolucin 1294 de 2000, deban demostrar adems del ttulo profesional, el ttulo de posgrado o las equivalencias de que trata el Decreto 1569 de 1998 (Fl. 175 Cd. Ppal), en tanto la Resolucin No. 1319 de 1999 (Anterior Manual de Funciones y Requisitos) impona para el cargo de Profesional Universitario acreditar nicamente ttulo profesional. Tal medida tena como objetivo incorporar personal ms calificado, buscando la profesionalizacin para obtener mayor eficiencia en el desarrollo de la funcin primordial de la entidad, y se contempl un aumento de salarios para hacerlos ms competitivos (Fl. 121 Cd. Ppal.) En este orden de ideas, queda demostrado que s existieron, con anterioridad a la expedicin del acto acusado, los estudios tcnicos y, como se puede observar de las pruebas allegadas, globalmente se analizaron las necesidades para cada dependencia, siendo una sola la conclusin a la que llega la administracin, de disminuir la planta de personal y ajustarla a las verdaderas necesidades de la entidad. De otra parte y en relacin con el desconocimiento de las normas sobre presupuesto, pues al momento de la supresin de cargos el Departamento no contaba con la apropiacin presupuestal, con destino a cubrir el monto de las indemnizaciones que fueran ocasionadas por la desvinculacin de personal, se tiene lo siguiente: El pargrafo del artculo 137 del Decreto 1572 de 1998 prev:

ARTCULO 137. () PARAGRAFO. En todo caso, no podr efectuarse supresin de empleos de carrera que conlleve al pago de la indemnizacin sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de tales indemnizaciones.(Se resalta)

Obra a folios 343 a 345 del expediente, copia del Convenio de Desempeo 096, suscrito el 15 de diciembre de 2000, entre el Departamento de Norte de Santander

y la Contralora General del Departamento, en el cual se acord con arreglo a las disposiciones de la Ley 617 de 2000 y ante la necesidad de adoptar medidas para cumplir con los porcentajes de transferencias establecidas en la misma Ley para la Contralora Departamental, que sta suprimira los cargos y dependencias segn la Ordenanza sancionada (clusula primera lit. a.-), en tanto los pasivos laborales e indemnizaciones a que tuvieran derecho los empleados retirados, seran pagados a travs del esquema fiduciario constituido por el Departamento (clusula primera lit. b.-), es decir, los gastos generados como consecuencia de la supresin de cargos seran cubiertos por el Departamento y no por la Contralora. A folio 350 se encuentra el oficio OAF 059 de 16 de marzo de 2001, por el cual el Tesorero General de la Contralora, en atencin a una peticin del Contralor General Departamental inform: 2. En relacin con lo referente al rubro presupuestal captulo 2 seccin 10 numeral 1 artculo 1060 pago de indemnizacin, pasivo (sic) laborales y prestaciones sociales, no es posible allegar ninguna informacin ya que dicho rubro no se manej en el presupuesto de la vigencia 2000 en esta Departamental. 3. En cuanto a la fotocopia de la disponibilidad presupuestal nmero 1342 de 19 de junio del ao 2000, no existe informacin alguna ya que las disponibilidades presupuestales expedidas por esta Departamental fueron en total hasta la No. 945. (Fl. 350 Cd. Ppal.)

De la misma forma obra a folio 346 la Ordenanza No. 021 de 2000 expedida por la Asamblea Departamental por la cual se fija el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal del 2001, en el cual no hay rubro alguno con destino a las obligaciones laborales generadas por la supresin.

Argument la parte demandante, que los documentos mencionados indican que la entidad no contaba son la disponibilidad presupuestal para cubrir los gastos que la reestructuracin generara como consecuencia de la supresin de cargos. En relacin con el particular observa la Sala, que del contenido de los documentos reseados no se concluye que no haya existido presupuesto disponible para el cubrimiento de las obligaciones laborales que se generaran con el hecho de la supresin, ya que teniendo en cuenta que en virtud del Convenio de Desempeo

096, fue el Departamento el que se hizo cargo de tales gastos, razn por la cual no se encontraron incluidas dentro del presupuesto de la Contralora General del Departamento. Siendo as se encuentra que el requisito del artculo 137 del Decreto 1572 de 1998, se encuentra satisfecho, en cuanto exista disponibilidad presupuestal (en virtud del Convenio de Desempeo) para cubrir las indemnizaciones y dems obligaciones laborales generadas con ocasin de la supresin de cargos. Por otra parte, en la demanda se aleg que el acto demandado fue expedido con infraccin de las normas en que deba fundarse, ya que la Ley 617 de 2000, no estableci que el ajuste fiscal deba ejecutarse suprimiendo cargos de la planta de personal de la Contralora del Departamento de Norte de Santander. En cuanto a este aspecto la Ley 617 de 2000 estableci normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional y en lo que resulta relevante para este caso dispuso:

ARTICULO 8o. VALOR MAXIMO DE LOS GASTOS DE LAS ASAMBLEAS Y CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES. A partir del ao 2001, durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categora especial los gastos diferentes a la remuneracin de los diputados no podrn superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneracin. En las Asambleas de los departamentos de categoras primera y segunda los gastos diferentes a la remuneracin de los diputados no podrn superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha remuneracin. En las Asambleas de los departamentos de categoras tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneracin de los diputados no podrn superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneracin. Las Contraloras departamentales no podrn superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinacin del respectivo departamento, los lmites que se indican a continuacin: Categora Lmite gastos Contraloras Especial 1.2% Primera 2.0% Segunda 2.5% Tercera y Cuarta 3.0%

ARTICULO 9o. PERIODO DE TRANSICIN PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE LAS CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES: Se establece un perodo de transicin a partir del ao 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contraloras superen los lmites establecidos en los artculos anteriores en relacin con los ingresos corrientes de libre destinacin, de la siguiente manera: 2001 CATEGORIA Especial Primera Segunda Tercera y cuarta 2.2% 2.7% 3.2% 3.7% Ao 2002 2003 2004

1.8% 1.5% 1.2% 2.5% 2.2% 2.0% 3.0% 2.7% 2.5% 3.5% 3.2% 3.0%

PARAGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden departamental debern pagar una cuota de fiscalizacin hasta del punto dos por ciento (0.2%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crdito; los ingresos por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, as como el producto de los procesos de titularizacin. En todo caso, durante el perodo de transicin los gastos de las Contraloras, sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrn crecer en trminos constantes en relacin con el ao anterior. A partir del ao 2005 los gastos de la las contraloras no podrn crecer por encima de la meta de inflacin establecida por el Banco de la Repblica. Para estos propsitos, el Secretario de Hacienda Departamental, o quien haga sus veces, establecer los ajustes que proporcionalmente debern hacer tanto el nivel central departamental como las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas en el presente artculo. Teniendo en cuenta que el Departamento de Norte de Santander fue clasificado como de Segunda Categora en los trminos del artculo 1 de la Ley 617 de 2000, las medidas de ajuste presupuestal incidieron en la reduccin de la capacidad presupuestal de la Contralora Departamental de Norte de Santander. En efecto, a folio 71 se encuentra la siguiente informacin:

De esta manera, las apropiaciones para la Contralora General del Departamento, Norte de Santander, que vena percibiendo efectivamente el 2.5% de las rentas del Departamento y el 2% de las de las entidades descentralizadas (sin perjuicio de los ingresos excluidos del clculo), en la vigencia 2001 se reducirn, frente al ao anterior, en un 30.19%, en valores

nominales, y ms o menos en un 36.5%, en valores constantes, en virtud de la Ley 617 de 2000.

Se concluye pues, que aunque la ley concedi un periodo de transicin 4 para el ajuste del gasto, la situacin econmica de la entidad por los efectos de la ley de ajuste presupuestal, hara insostenible la actual planta de personal de la entidad, por lo que se vio en la obligacin de tomar medidas para la modificacin de su estructura y la reduccin de la planta, propendiendo por el correcto desarrollo de sus funciones. Por lo anteriormente expuesto, no asiste razn al recurrente, pues la reestructuracin tuvo justificacin en los estudios tcnicos elaborados de conformidad con la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 de 1998.

De la expedicin irregular

Indic el actor que el acto fue expedido en forma irregular, en consideracin a que la Jefe de la Oficina de Control Interno de la entidad, particip en la elaboracin de los estudios tcnicos y plasm su firma en el documento final, remitido a la Asamblea Departamental para su aprobacin, circunstancia que infringe lo establecido por el pargrafo de artculo 12 de la Ley 87 de 1993. La Ley 87 de 29 de noviembre de 1993, estableci normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y dict otras disposiciones. All se determin que todos los organismos y entidades de las Ramas del Poder Pblico en sus diferentes rdenes y niveles, deben contar dentro de su organizacin con una unidad u oficina de coordinacin del control interno, encabezada por un funcionario de libre nombramiento y remocin designado por el mximo directivo de la entidad, la cual tiene a su cargo la evaluacin de la eficiencia, eficacia y economa de los dems controles, asesorando a la direccin en la continuidad del proceso administrativos, y en la introduccin de correctivos para el cumplimiento de los objetivos previstos.

Artculo 9 de la Ley 617 de 2000

El artculo 12 de la mencionada Ley 87 de 1993 establece las funciones de los auditores internos en los siguientes trminos:

ARTCULO 12. FUNCIONES DE LOS AUDITORES INTERNOS. Sern funciones del asesor, coordinador, auditor interno, o similar, las siguientes: a) Planear, dirigir y organizar la verificacin y evaluacin del sistema de control Interno; b) Verificar que el Sistema de Control Interno est formalmente establecido dentro de la organizacin y que su ejercicio sea intrnseco al desarrollo de las funciones de todos los cargos y, en particular, de aquellos que tengan responsabilidad de mando; c) Verificar que los controles definidos para los procesos y actividades de la organizacin, se cumplan por los responsables de su ejecucin y en especial, que las reas o empleados encargados de la aplicacin del rgimen disciplinario ejerzan adecuadamente esta funcin; d) Verificar que los controles asociados con todas y cada una de las actividades de la organizacin estn adecuadamente definidos, sean apropiados y se mejoren permanentemente, de acuerdo con la evolucin de la entidad; e) Velar por el cumplimiento de las leyes, normas, polticas, procedimientos, planes, programas, proyectos y metas de la organizacin y recomendar los ajustes necesarios; f) Servir de apoyo a los directivos en el proceso de toma de decisiones, a fin que se obtengan los resultados esperados; g) Verificar los procesos relacionados con el manejo de los recursos, bienes y los sistemas de informacin de la entidad y recomendar los correctivos que sean necesarios; h) Fomentar en toda la organizacin la formacin de una cultura de control que contribuya al mejoramiento continuo en el cumplimiento de la misin institucional; i) Evaluar y verificar la aplicacin de los mecanismos de participacin ciudadana, que en desarrollo del mandato constitucional y legal, disee la entidad correspondiente; j) Mantener permanentemente informados a los directivos acerca del estado del control interno dentro de la entidad, dando cuenta de las debilidades detectadas y de las fallas en su cumplimiento; k) Verificar que se implanten las medidas respectivas recomendadas; l) Las dems que le asigne el jefe del organismo o entidad, de acuerdo con el carcter de sus funciones. PARGRAFO. En ningn caso, podr el asesor, coordinador, auditor interno o quien haga sus veces, participar en los procedimientos administrativos de la entidad a travs de autorizaciones o refrendaciones.

Obsrvese que la labor del Auditor Interno de una entidad pblica, est dirigida a velar siempre por el ptimo desempeo de las actividades que deba desplegar en desarrollo de su funcin primordial, para ello tiene a su cargo funciones de verificacin, direccin, apoyo, planeacin y evaluacin respecto de la ejecucin de los procesos administrativos propios de cada ente. Ahora bien, de acuerdo con el documento contentivo del estudio tcnico y con el acta de la diligencia en la cual se recibi el testimonio de Mauricio Pinzn Barajas quien se desempeaba como Jefe de la Oficina Presupuestal y Contable de la Contralora Departamental (Fl. 268 Cd. 2), por Resolucin No. 1105 de 2 de octubre de 2000 el Contralor Departamental de Norte de Santander seal la necesidad de modificar la estructura y la planta de personal del ente departamental. En el mismo documento se design un equipo multidisciplinario encargado de la elaboracin de los estudios tcnicos, conformado por funcionarios de la misma entidad, dentro del cual incluy a Gloria Ermelina del Rosario Cceres Garca, Jefe de Oficina de Control Interno de la entidad en ese momento, quien una vez culminado el estudio suscribi el documento junto con los dems miembros del equipo, para ser remitido para su aprobacin. Es significativa la importancia que tiene la participacin de quien se encuentra en cabeza del control interno de una entidad, en este caso la Contralora, dentro del proceso de reforma de su estructura y planta de personal, pues durante el mismo tambin debe desplegar varias de las actividades descritas en el artculo 12 de la Ley 87 de 1993, como la de velar por el cumplimiento de las leyes, normas y procedimientos, recomendar ajustes, servir de apoyo a los directivos en la toma de decisiones para que se obtengan los resultados esperados, entre otras. Entonces el hecho de que su firma aparezca en el documento, no conllev una autorizacin o refrendacin alguna, pues no tena ningn poder de disposicin dentro de esta etapa, simplemente dej una constancia de su intervencin en el estudio, la cual est justificada por las razones ya expuestas. Siendo as, no se configur la situacin planteada por la parte actora.

De la falsa motivacin y la desviacin de poder

Aleg el demandante que la Ordenanza 022 de 2000 fue expedida con falsa motivacin y desviacin de poder, en cuanto el valor de la nmina per cpita se aument en la nueva planta, en relacin con la anterior, aunque el nmero de empleos fue disminuido de 104 a 48, a lo que se agrega que para la incorporacin del personal a la nueva estructura no se tuvieron en cuenta los estudios, la formacin acadmica, la experiencia laboral o profesional, pues el motivo era la amistad y la afinidad poltica. En relacin con los costos de la nmina evidentemente la reestructuracin de la Contralora General del Departamento, y como consecuencia la supresin de cargos, se present como una necesidad con el fin de reducir el presupuesto contemplado para tal rubro en virtud de la Ley 617 de 2000, que a su vez conllev la disminucin de los gastos de personal, el cual fue establecido contemplando la planta de empleos de manera global y no las escalas de remuneracin para cada uno de los cargos que la conforman. En concordancia con lo anterior, obra a folio 209 del cuaderno principal certificacin suscrita por el Tesorero General de la Entidad, en la que consta que el costo total de la nmina para 104 funcionarios a 30 de diciembre de 2000 ascendi a $80.556.435.oo, mientras que a 31 de enero de 2001 el valor del mismo concepto para 48 funcionarios fue de $57.601.015.. Se colige entonces que s hubo reduccin de los gastos de personal a cargo de la Entidad. Para desvirtuar la presuncin de legalidad de acto administrativo por falsa motivacin, es necesario probar que los motivos que se tuvieron para su expedicin no son verdaderos. Establecido lo anterior la actividad probatoria del demandante debe estar encaminada a demostrar que los verdaderos motivos para la incorporacin del personal obedecieron a razones de amistad y afinidad poltica, as mismo que los fines de la reestructuracin y como consecuencia la supresin de cargos no estaban relacionados con el mejoramiento del servicio. No obstante, no se encuentra en el plenario soporte probatorio alguno que sustente los cargos formulados por la parte actora en este sentido.

De conformidad con el artculo 177 del C. de P. C. a las partes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurdico que ellas persiguen; y por la presuncin de legalidad inherente a los actos administrativos se consideran ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario, lo cual se deduce del texto del artculo 66 del C.C.A. En esas condiciones, esta Sala confirmar el fallo del Tribunal Administrativo, pues lo encuentra ajustado a derecho. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda, Subseccin A, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,

FALLA

Confrmase la sentencia de 16 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso promovido por Germn Orlando Prez Ibarra y Jorge Mora Pearanda contra el Departamento de Norte de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Cpiese, notifquese y una vez ejecutoriada esta providencia devulvase el expediente al Tribunal de origen. Cmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesin celebrada en la fecha.

GUSTAVO GMEZ ARANGUREN

JAIME MORENO GARCA

ALFONSO VARGAS RINCN