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O e-government como instrumento de accountability e disclosure para a sustentabilidade dos Regimes Prprios de Previdncia Municipal
Cristhian Carla Bueno de Albuquerque1 Antonio Gonalves de Oliveira2
Resumo O Estado Democrtico de Direito regido por normas que determinam e denem a sua atuao perante a sociedade. Ao exercer a funo pblica, o gestor deve obedincia ao direito e legalidade, dentre outros princpios, respeitando e garantindo o interesse social e a integridade do indivduo, intervindo de forma equilibrada e justa. No entanto, embora conceitualmente, no Estado Democrtico de Direito a governana detenha e oferea maior segurana aos administrados, empiricamente se observa atos de corrupo, sendo necessria a criao de instrumentos que possibilitem o controle e a scalizao do gerir pblico. Diante da mcula existente em relao s gestes dos regimes de previdncias, em virtude de irregularidades cometidas durante a sua histria, faz-se necessrio o fortalecimento de ferramentas de scalizao, visando, in casu, sustentabilidade dos Regimes Prprios de Previdncia Municipal (RPPM). Neste aspecto, questiona-se se o e-government seria (ou ) uma ferramenta ecaz para garantir a sustentabilidade do regime prprio de previdncia municipal, atravs do controle e scalizao exercida pela sociedade? Partindo deste problema norteador, o objetivo deste recorte discutir a importncia do e-government como um instrumento de accountability e disclosure para o controle social da gesto do regime prprio de previdncia municipal. A metodologia utilizada foi a pesquisa exploratria e explicativa utilizando-se, para tanto, da investigao bibliogrca, documental e da observao terico-emprica. Como resultado foi possvel constatar que o e-government, no obstante eventuais resistncias ao seu pleno emprego, potencialmente congura-se como importante ferramenta de accountability e disclosure necessria para o controle social, fortalecimento da gesto e sustentabilidade do RPPM. Palavras-chave: E-government. Aaccountability. Disclosure. Sustentabilidade. Regime Prprio de Previdncia Municipal.
Mestranda em Planejamento e Governana Pblica pela Universidade Tecnolgica Federal do Paran UTFPR. Especialista em Direito Administrativo pela Universidade Estadual de Ponta Grossa UEPG. Bacharel em Direito pela mesma Universidade. Doutor em Engenharia de Produo pela Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Mestre em Administrao pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. Bacharel em Cincias Contbeis pela Universidade Federal do Paran UFPR. Professor do Programa de Mestrado em Planejamento e Governana Pblica da Universidade Tecnolgica do Paran UTFPR.
Gesto Contempornea, Porto Alegre, ano 9, n. 12, p. 273-292, jul./dez. 2012 Disponvel em: <http://seer2.fapa.com.br/index.php/arquivo>
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Cristhian Carla Bueno de Albuquerque e Antonio Gonalves de Oliveira
E-Government as an instrument of accountability and disclosure for the sustainability of its own regime of municipal social assistance Abstract The democratic State of law is governed by rules that determine and dene its role in society. When conducting its public duties, the manager should pay obedience to the law and to legality, respecting and guaranteeing social interests and the integrity of the individual, as well as intervening in a balanced and fair manner. However, even though from a conceptual point of view the governance in the democratic State of law detains and offers more security, empirically what is observed are corruption acts which eventually require instruments to control and supervise public administration. Given the problem of irregularities committed on the scope of Social Security Systems management along history, the strengthening of supervision tools becomes necessary, aiming, in casu, the sustainability of Municipal Social Security Regimes. In this respect, it is questioned whether e-government would be (or is) an effective tool to ensure the sustainability of its own social security regime through the control and supervision of society. Having this issue as a starting point, the objective of this study is to discuss the importance of e-government as an accountability and disclosure tool for the control of the management of Municipal Social Security Regimes by its citizens. The methodology employed was exploratory and explanatory, using bibliographical research and documentary and theoretical-empirical observation. As a nal result it was found that e-government, notwithstanding some resistance to its full application, congures itself as an important tool of accountability and disclosure for social control, strengthening the management and sustainability of Municipal Social Security Regimes. Keywords: E-government. Accountability. Disclosure. Sustainability. Municipal Social Security Regimes.
Introduo No Estado Democrtico de Direito a ao do ente pblico norteada pelo plexo de normas editadas pelo poder legislativo que compe a Constituio Federal e as leis infraconstitucionais, agindo de acordo com o direito e em conformidade com a lei vigente (art. 5, inciso II, da CF), conforme preceituam Garcia e Alves (2002). A essncia do Estado Democrtico de Direito se revela na conjuno simultnea dos ditames da juridicidade, legalidade, interesse pblico e dignidade da pessoa humana, princpios fundamentais da Democracia. Assim, para que a atuao do gestor pblico seja legtima, ele deve pautar suas aes em condutas jurdicas e legais com a nalidade de atingir o bem comum (PAZZAGLINI FILHO, 2000, p. 37), assegurando condies mnimas para que os governados possam viver dignamente com respeito s suas necessidades primordiais, salvaguardando os direitos fundamentais, sociais e a integridade do indivduo, intervindo e gerindo de forma equilibrada e justa, para a consecuo dos interesses coletivos. 274
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Destaque-se que no se trata de uma faculdade, mas de um dever do gestor pblico pautar as suas condutas em atos probos e legais, otimizando a execuo dos trabalhos administrativos e zelando pelo patrimnio pblico, observada a imperatividade constitucional, com a fora, dentre outros dispositivos, do constante do artigo 37. Neste sentido, por se congurar em um desvirtuamento do Estado Democrtico de Direito, a luta contra a corrupo poltica deve ser uma atividade permanente. Assim, em sendo essa a grande lio da democracia para ns de fortalecimento da cidadania e desenvolvimento do Estado, entende-se que o dever de probidade est constitucionalmente integrado na conduta do administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de seus atos (MEIRELLES, 2004, p.105). Desta forma, caracterizando-se uma mcula do gerir pblico, os efeitos da improbidade so malignos, e acabam por afetar a vida de toda uma sociedade, causando repdio e indignao. Na mesma toada de entendimentos, Moraes (2005, p.328) expressa com propriedade a essncia do ato de improbidade administrativa como aquele que, possuindo natureza civil e devidamente tipicado, fere os princpios constitucionais e legais da administrao pblica, independentemente de importar em enriquecimento ilcito ou de causar prejuzo material ao errio pblico. Corroborando com a discusso, Matias-Pereira (2010, p.27) contribui destacando que Corrupo poltica pode ser denida como a deteriorao moral de um sistema de governo como consequncia do desvio do exerccio das funes pblicas por parte de seus responsveis. No obstante, embora haja um acervo legislativo robusto em nosso Pas para ns de coibir estas mculas, a luta contra a corrupo ainda um dos maiores objetivos da sociedade e dos rgos de scalizao. Consoante se nota da morosidade e, muitas das vezes, haja vista a gama de recursos jurdico-processuais existentes, at mesmo da ineccia das normas frente aos atos de corrupo praticados. Assim, mostra-se premente a necessidade de modernizao, aperfeioamento e criao de mecanismos que assegurem e scalizem o gerir pblico, de forma a garantir a sustentabilidade das gestes pblicas, a m de minimizar os efeitos materiais e morais causados por estes desvirtuamentos de condutas, e tambm, no caso especco deste trabalho, aproximar cada vez mais o Sistema Previdencirio da sociedade, promovendo processo de incluso e conscientizando as pessoas da necessidade de sua participao neste processo.
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Ademais, como assevera Alves Filho (2012, p. 5), atual Ministro da Previdncia Social, a Previdncia Social no Brasil, vive um momento especial e tem oportunidades para continuar sua rota de desenvolvimento, preservando as conquistas alcanadas e aprofundando-se nas reformas que so necessrias para que se complete o ciclo de desenvolvimento. Neste diapaso o governo tem encetado esforos no fomento criao e implantao dos Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) junto aos Estados e Municpios de forma mais efetiva, sendo que no exerccio de 2010, dados obtidos atravs do site do Ministrio da Previdncia Social, o Brasil consta com 5.215.798 servidores ativos e 1.765. 897 servidores inativos vinculados aos Regimes Prprios dos Estados e Municpios Brasileiro, gerando assim a necessidade conjunta da implementao de mecanismos que assegurem a sustentabilidade destes entes, uma vez que, enquanto a expectativa de vida da populao aumenta, a taxa de fecundidade diminui ano a ano (IBGE), conforme se observa das guras 1 a 3 seguintes.
Figura 1 Expectativa de vida ao nascer 1980-2050
Fonte: IBGE, Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo 1980-2050 Reviso 2008.
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Figura 2 Populao com mais de 60 anos 1980-2050
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 1940/2000 e Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo 1980-2050 Reviso 2008. Dados extrados do Atlas Nacional do Brasil, Milton Santos, IBGE, 2008: 121.
Figura 3 Taxa de Fecundidade
Fonte: IBGE, Projeo da Populao do Brasil por Sexo e Idade para o Perodo 1980-2050 Reviso 2008.
Consoante se infere, diante da realidade at aqui traada, o objetivo deste trabalho realizar uma discusso, partindo de pesquisas exploratrias atravs da investigao bibliogrca e documental, sobre a utilizao do e-government como instrumento de accountability e disclosure para o controle social da gesto do RPPM, visando assegurar a sustentabilidade destas entidades.
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Partindo desta realidade e aderente ao objetivo compromissado, o cerne do problema norteador deste estudo reside na seguinte questo de pesquisa: o e-government seria (ou ) uma ferramenta ecaz para garantir a sustentabilidade do regime prprio de previdncia municipal, atravs do controle e scalizao exercida pela sociedade? Deste modo, o estudo na forma apresentada justica-se teoricamente por se tratar de um tema emergente e pouco estudado (publicizado aos administrados), ao reetir sobre as relaes e contribuies do e-government para a sustentabilidade do Regime Prprio de Previdncia Municipal, e para o desenvolvimento do conhecimento na rea de referncia Gesto, Controle e Fiscalizao , haja vista a valorizao dos princpios relacionados governana e administrao da (res)-pblica, dentre outros, principalmente: a transparncia, a equidade, a prestao de contas, o controle social e o Estado Democrtico de Direito. Diante do objetivo e justicativa deste estudo, o mesmo no tem como pretenso esgotar o assunto que possui campo frtil para inseres futuras. Desta forma, respeitadas as limitaes em busca do atingimento do objetivo proposto, norteado pela questo problema e pautado nos procedimentos metodolgicos, este trabalho est dividido em seis partes/ sees, somadas a esta introduo. A primeira das partes discorre sobre os principais aspectos da evoluo histrica do regime de previdncia dos servidores pblicos brasileiros, englobando a proteo social e evoluo legislativa. Em seguida, a segunda parte versa sobre as ferramentas de controle mais utilizadas no mbito do regime de previdncia municipal, subdividindo-se em duas subpartes, tratando a primeira delas sobre os principais aspectos do governo eletrnico e a segunda do governo eletrnico como instrumento de accountability e disclosure para o controle social no Regime Prprio de Previdncia Municipal. Os procedimentos metodolgicos empregados no estudo so tratados na terceira parte, na qual se reconhece as possveis limitaes dos mtodos, dado o entendimento de que eles no so nitos e imutveis, sendo sempre passveis de questionamentos e melhoria constante. A quarta parte faz referncia s consideraes nais, seguida quinta parte que faz sugesto para o desenvolvimento de novos estudos acerca da temtica, destacando-se como uma rea emergente, pouco estudada e de essencial contribuio aos administrados (segurados/benecirios).
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Finalizando, a sexta parte faz meno s referncias bibliogrcas que deram embasamento ao estudo, conrmando a saudvel simbiose entre os termos estudados ao seu largo, aplicados Gesto dos Regimes Prprios de Previdncia numa viso contributiva para a sustentabilidade dos RPPM. 1 Histrico da proteo (previdncia) social dos servidores pblicos brasileiros
Diante da autonomia de cada ente federativo, consistente na capacidade de auto-organizao, autogoverno e autoadministrao, observados os limites de cada esfera de governo, as regulamentaes da matria previdenciria dos servidores pblicos possuem origens distintas e tratamento especco atribudo pelos entes federativos (CAMPOS, 2011) Antes mesmo da instituio do regime para os trabalhadores da iniciativa privada, os servidores pblicos instituram de forma pioneira seus sistemas de previdncia social (PINHEIRO, 1999, p. 10):
As primeiras categorias contempladas com a instituio de sistemas de proteo social foram justamente aquelas que garantiam a base de formao do Estado, com o fortalecimento do poder militar e, em certa medida, do poder burocrtico, responsvel por administrar as funes clssicas de fazenda, diplomacia e justia.
A Constituio Federal de 1891 j previa em seu art. 75 a concesso de aposentadoria por invalidez aos servidores pblicos. A de 1934 estabeleceu em seu art. 170 regras para a aposentadoria e para os proventos, tendo ainda contemplado a aposentadoria de parlamentares (art. 33,3.) e juzes (art. 64, a e art. 104, 5.). Na Constituio Federal de 1937 no houve inovao, sendo que apenas a partir de 1938 com a criao do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado, atravs do Decreto 288, de 23.02.1938, os servidores tiveram um sistema de proteo com maior grau de organizao (CAMPOS, 2011). No se tratava ainda de um sistema de previdncia e penses, mas de previdncia e assistncia, especialmente na rea de sade. A Constituio de 1946 foi a primeira a tratar da scalizao do Tribunal de Contas quanto legalidade dos atos de aposentadorias e penses (art. 77, III), sobre a contagem dos tempos dos vrios entes (art. 192) e sobre a paridade quanto ao reajuste (art. 193), tendo a ConsGesto Contempornea, Porto Alegre, ano 9, n. 12, p. 273-292, jul./dez. 2012 Disponvel em: <http://seer2.fapa.com.br/index.php/arquivo>
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tituio de 1967 inovado um pouco mais, tratando em seu art. 101 das aposentadorias, por invalidez, compulsria aos 70 anos e voluntria, bem como, disciplinou, no art. 102, o clculo dos proventos integrais e proporcionais. Com o advento da Constituio Federal de 1988 houve signicativa alterao nos regimes de previdncia social dos servidores pblicos, seguida de vrias emendas constitucionais, principalmente as de n 03/ 1993, 20/1998, 41/2003, 47/2005 e 70/2012. No perodo da Repblica, conforme enfatiza Campos (2011, p. 51), marco inaugural da autonomia para Estados-membros se auto-organizarem em termos polticos, administrativos e nanceiros, que a aposentadoria comeou a ser ento tratada nos Estados-membros. A Emenda Constitucional (EC) 03/93 contribuiu para a evoluo do sistema previdencirio prevendo o carter contributivo da previdncia, dispondo que as aposentadorias e penses dos servidores pblicos federais seriam custeadas com recursos provenientes da Unio e das contribuies dos servidores. No entanto, apenas com a edio da EC n 20/98, iniciou a operacionalidade do sistema contributivo previdencirio, conhecida como a reforma previdenciria, alterando as regras para a concesso de aposentadorias, tanto para o servidor pblico como para o trabalhador da esfera privada. Conforme preceitua Castro e Lazzari (2010, p. 127) o sistema previdencirio, at o advento da EC n 20/98, era tratado como matria puramente de Direito Administrativo e o benefcio previdencirio como um prmio concedido ao servidor pblico em compensao dos servios prestados sociedade.. Em 2003 com a EC n 41, segundo momento da reforma previdenciria, alterou-se a redao do caput do artigo 40 da CF/88, de forma a modicar as regras concernentes aos regimes prprios dos servidores pblicos, atribuindo ao sistema previdencirio, o carter contributivo, solidrio e atuarial. As emendas constitucionais seguintes, 47/2005 e 70/2012, previram mudanas em algumas regras de concesso de benefcios, sendo que esta ltima tratou especicamente da aposentadoria por invalidez. Ainda, h de se mencionar que foi publicada recentemente, no dia 02/05/2012, a Lei 12.618/12 que institui a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal (Funpresp), criando o fundo de previdncia complementar para os servidores civis da Unio (BRA280
SIL, 2012b). Assim, os servidores pblicos que ingressarem no servio pblico da Unio aps edio desta lei no tero mais a garantia de aposentadoria integral, uma vez que para receberem proventos acima do teto do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ser necessrio contribuir parte para um fundo complementar. Observa-se nesta evoluo histrica (CAMPOS, 2011) que os benefcios previdencirios inicialmente eram tratados como uma compensao pela ausncia de plano de cargos e salrios dos servidores pblicos quando ainda em atividade e ento o governo postergava a concesso de benefcios inatividade. No existiam fontes de custeio para o benefcio de aposentadoria, nem preocupao com a base atuarial, sendo a preocupao maior o aumento da massa de segurados com a nalidade exclusiva de aumentar receita, sem preocupao com o aumento do pagamento dos benefcios (por bvio, inicialmente havia mais entradas aportes do que fruio do benefcio depositado). Em decorrncia destas incongruncias as reformas previdencirias se zeram imprescindveis, para ns de regulamentarem questes relativas ao teto remuneratrio, ao limite de valor de benefcios, natureza previdenciria do sistema, ao carter contributivo, ao equilbrio nanceiro e atuarial, ao sistema de reajuste de benefcios dentre outras questes que resguardam e asseguram o regular funcionamento dos regimes prprios e garantem reservas nanceiras para pagamento dos benefcios j concedidos e dos futuros. Pelas razes expostas, busca-se a consolidao destes regimes prprios de previdncia, no apenas atravs da edio de legislaes, mas tambm com a implantao de ferramentas de scalizao a m de apagar as mculas deixadas pelos regimes prprios antigos e tornar estes regimes socialmente sustentveis, com maior credibilidade. 2 Ferramentas de controle no Regime Prprio de Previdncia Municipal
Oliveira (2005, p. 427) explica que controlar comparar o resultado das aes, com padres previamente estabelecidos, com a nalidade de corrigi-las se necessrio.
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Pode-se, assim, conceituar controle como o conjunto de mecanismos para a correo e scalizao das atividades da Administrao Pblica, ou no caso deste recorte acadmico, da gesto do Regime Prprio de Previdncia Municipal. Atualmente existem algumas ferramentas de controle e scalizao da gesto dos RPPM, que asseguram a aplicao da legislao sobre a matria e auxiliam nos trabalhos de scalizao realizados pelo Ministrio da Previdncia Social, Controles Internos e Tribunais de Contas, como por exemplo, o certicado de regularidade previdenciria (CRP), criado em 2001, que atesta a regularidade do regime prprio de previdncia social dos Estados, Distrito Federal ou Municpios, instrumento que tem se mostrado como uma forma ecaz de controle, uma vez que sua emisso decorre de atos vinculados e exigncias predeterminadas pelo rgo scalizador. Outra ferramenta, que vem ganhando ateno especial o fortalecimento da atuao conjunta da Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV) e do Ministrio de Planejamento Oramento e Gesto (MPOG) para concluir o Sistema de Cadastro Nacional dos Regimes Prprios que permite o cruzamento de dados de todos os entes previdencirios. A experincia inicial em 2009, envolvendo a Unio e 13 Estados identicou cerca de 190 mil indcios de benefcios pagos irregularmente (BRASIL, 2012). Neste contexto, no qual as novas tecnologias de informao e comunicao (TIC) e o desenvolvimento da informtica avanam vertiginosamente, corroborando com o Sistema de Cadastro Nacional implementado em 2009, o governo eletrnico mostra-se uma ferramenta igualmente, ou to quanto, ecaz para o controle de gesto, devendo, desta feita, integrar a agenda de polticas pblicas dos Governos Municipais, uma vez que, alm de proporcionar o fortalecimento do Estado Democrtico de Direito e maior disclosure, tambm assegura a participao da sociedade nos atos de gesto e scalizao do Regime Prprio de Previdncia Municipal, visando sua maior sustentabilidade. Aps a primeira gerao de reformas do Estado, numa viso neoliberal, responsvel pelo surgimento de programas de desregulamentao, privatizaes, concesses e o estabelecimento de parcerias entre governo e iniciativa privada, redenindo as relaes do Estado com a sociedade e o mercado, surgiu uma segunda onda de mudanas, centrada na temtica de maior ecincia e aumento da participao da sociedade na gesto e proviso de servios pblicos (democracia participativa). 282
Alm da busca de melhorias no controle e na participao social, tais mudanas propunham uma gesto mais eciente e tambm a (re)-legitimao social e poltica do Estado. (OSZLAK, 1998; OFFE, 1999; CLAD, 2000 apud PRADO, 2009). Assim, a demanda por maior transparncia/evidenciao (disclosure) na gesto pblica aumentou consideravelmente nos ltimos anos, gerando a necessidade de desenvolvimento de sistemas de informaes mais ecazes, de fcil acesso e que agreguem um vasto banco de dados e informaes, possibilitando ento, a prestao de contas aos stakholders, inclusos a de forma stricto sensu os servidores benecirios, e na forma lato sensu os contribuintes administrados. Esta maior popularizao (socializao) da internet acrescida da rapidez, facilidade de acesso e disponibilidade de informaes foram utilizadas pelo Governo para a criao do e-government, inuindo nos processos internos e nas relaes do governo com os governados, proporcionando a interao entre estas duas esferas, contribuindo para a promoo da democratizao, resultando em maiores disclosure e accountabily. O e-government pode ser entendido como uma das principais formas de modernizao do Estado e est fortemente apoiado na utilizao das recentes tecnologias para a prestao de servios pblicos, alterando a maneira de o governo interagir com a populao, empresas e outros entes governamentais. Seu conceito no se pauta somente na simples automao dos processos e disponibilizao de servios pblicos atravs de forma on-line na Internet (ABRAMSON, 2001), mas sim na transformao da maneira com que o governo, atravs da tecnologia de informao, atinge os seus objetivos para o cumprimento do papel do Estado. Assim, infere-se que o e-government pode ser entendido como um dos instrumentos (como ferramenta) capazes de proporcionar a evoluo da gesto pblica, contribuindo para o desempenho, ecincia, eccia, qualidade do gasto pblico, transparncia, prestao de contas e controle social. Alm de ser uma das principais formas de modernizao do Estado o e-government est mudando a maneira pela qual o governo interage com o cidado, empresas e outros governos.
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2.1 Principais aspectos da criao do governo eletrnico no Brasil No Brasil, os primeiros estudos para a formulao de um programa de governo eletrnico foram elaborados por um Grupo de Trabalho em Tecnologia da Informao, que se tratava de uma comisso interministerial instituda pelo Decreto Presidencial de 03 de abril de 2000, publicado no Dirio Ocial da Unio (D.O.U.) em 04 de abril de 2000, na seo I, p.4, com a nalidade de examinar e propor polticas, diretrizes e normas relacionadas s novas formas eletrnicas de interao. Segundo histrico disponibilizado no portal do MPOG, referente ao Governo Eletrnico, nota-se que o referido programa entrou na agenda de governo do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso e foi formalizado na publicao da Proposta de Poltica de Governo Eletrnico para o Poder Executivo Federal, de 20 de setembro de 2000. Embora seu foco principal estivesse centrado na melhoria dos processos internos do governo, tais como a reduo de custos, integrao dos sistemas, redes e bancos de dados da administrao pblica, o programa tambm visava promover a universalizao do acesso do cidado aos servios prestados pelo governo, a abertura de informaes sociedade por meio da Internet e o controle social sobre as aes de Governo. A visvel relao do programa com os princpios da Reforma do Estado indicavam que o programa de governo eletrnico era considerado elemento importante da agenda governamental, sendo que em 2002, a coordenao do programa reconheceu que o mesmo era parte do core da agenda de governo, asseverando que:
O Governo Federal tem implementado, ao longo dos ltimos dois anos, um conjunto de projetos e iniciativas de Governo Eletrnico, envolvendo a prpria Administrao Pblica, a sociedade e o setor privado. Assimilando novas concepes, tecnologias e prticas de gesto, a poltica de Governo Eletrnico foi alada agenda prioritria do Governo Federal. (BRASIL, 2002, p. 3).
No obstante toda a relevncia dada ao programa, algumas limitaes comprometeram a sua continuidade. Segundo a coordenao do programa, no foram previstas dotaes oramentrias prprias ou mecanismos que assegurassem a implementao dos projetos, ainda que estes tenham sido considerados prioritrios pelo governo, o que levou ao contingenciamento oramentrio (PRADO, 2009, p. 83).
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Em virtude da descontinuidade das aes do programa de governo eletrnico durante a transio da gesto de Fernando Henrique Cardoso para o governo Lula, as alteraes de diretrizes ocorreram apenas em 2004, com a publicao do documento com o ttulo de Ocinas de Planejamento Estratgico Relatrio Consolidado comits tcnicos, em maio de 2004 (BRASIL, 2004), sofrendo modicaes incrementais, uma vez que o e-government passou a incorporar a ideia de promoo da participao e do controle social (transparncia) e a indissociabilidade entre a prestao de servios e sua conrmao como direito dos indivduos e da sociedade. Essa viso, no abandona a preocupao em atender as necessidades e demandas dos cidados individualmente, como na verso neoliberal de criao, mas a vincula aos princpios da universalidade, isonomia e equidade quanto disponibilizao de servios e informaes. Nesse matiz, no obstante as mudanas incrementais realizadas, percebe-se que o e-government um importante instrumento disposio dos governos para promoo da transparncia na esfera da gesto pblica e tambm uma efetiva ferramenta de controle social que se mantm desde sua criao em 2000. Importante destacar, no entanto, que para que o programa evolua como instrumento efetivo de accountability e disclosure necessrio se faz a existncia de condies poltico-institucionais que o favoream. 2.2 E-government como instrumento de accountability e disclosure para o controle social no Regime Prprio de Previdncia Social Municipal Seria (ou ) o e-government uma ferramenta ecaz para garantir a sustentabilidade do RPPM, atravs do controle e scalizao da sociedade? Como assegurar que o e-government passe a ser prioridade para os governos municipais e integre a agenda destes governos, com condies estruturais de implementao do programa para ser utilizado pela sociedade como mecanismo de scalizao? Pela anlise perfunctria da criao e da mudana de gesto no Governo Federal pode-se perceber que a tratativa do programa ocorreu de forma diversa, entre um governo e outro, principalmente em razo da mudana de ideologia poltica e social dos governos, como pressuposto a partir das bandeiras e apregoaes partidrias.
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Ainda, nota-se que, embora o programa tenha entrado na agenda do governo de Fernando Henrique Cardoso, algumas limitaes comprometeram a sua continuidade, uma vez que no foram previstas dotaes oramentrias prprias ou mecanismos que assegurassem a implementao dos projetos referentes ao programa. Sobre este tema, elevando-o ao nvel de polticas pblicas, Dye (1984, apud SOUZA, 2006) o dene simplesmente como o que o governo escolhe fazer. J Laswell (1958 apud SOUZA, 2006) entende que decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por que e que diferena faz. Ento destaque-se que, consoante Souza (2006), o governo dene sua agenda de trs formas: foco nos problemas, foco na poltica e foco nos participantes. Assim, os atores sociais, como associaes, organizaes no governamentais, empresas, instituies pblicas e privadas, entre outros, possuem papel preponderante para garantir que o programa e-government faa parte da agenda de seus representantes como instrumento a ser utilizado para assegurar a transparncia e a lisura nos atos de gesto. Partindo deste enfoque, entendendo o e-government como uma poltica pblica, constata-se que para que o programa do governo eletrnico seja matria prioritria, e passe a integrar a agenda dos governos municipais, tornando-se um instrumento ecaz de controle social e scalizao, h, efetivamente, uma anlise de quem ganha o qu e que diferena faz. Primeiramente, ante as prerrogativas do Estado Democrtico de Direito e as exigncias atuais, no apenas das entidades de controle, mas tambm da prpria populao em busca de maior transparncia na Administrao Pblica, per si j seria motivao suciente para a criao e implementao do programa do governo eletrnico em todos os entes governamentais. Note-se ainda que, especicamente, tratando-se de previdncia pblica municipal, a qual vem ao longo dos anos em busca de sua consolidao e na tentativa de mudar a viso da sociedade sobre o tema, em virtude de sua longa histria de desvios de verbas, aplicao em projetos de governo de forma irregular, dentre outras irregularidades, esta seria uma medida de carter ecaz no que tange scalizao e controle social. Destarte, da amplitude literria e da vivncia emprica, no h como negar o papel democraticatizante do e-government no mbito federal (extensivo aos demais membros da federao) que atualmente dis286
ponibiliza vrios servios atravs do portal, diminuindo a distncia entre a sociedade e a gesto pblica e facilitando o acesso a determinados servios pblicos. A necessidade de incrementar os sistemas de scalizao na gesto do regime prprio de previdncia municipal medida emergencial para que os regimes que esto sendo criados iniciem suas gestes de forma a se habituarem ao dever de prestarem contas (accountability) e de transparncia (disclosure), possibilitando o controle social de suas gestes. No entanto, importante asseverar que o programa no deve servir apenas para facilitar as atividades institucionais, mas sim para o fornecimento de informaes concretas sobre os benefcios concedidos; as regras de aposentadorias de cada benefcio; ndice de reajustes; total do impacto nanceiro; o montante de dcit existente; as medidas para equacionamento do eventual dcit; valores aplicados com os respectivos demonstrativos, indicando o cumprimento da legislao; custos de manuteno; valores referentes a taxa de administrao; dentre outros, sem deixar de facilitar o acesso dos interessados para obteno de informaes, como por exemplo, simulao de benefcios. O e-government mostra-se, ento, como uma ferramenta eciente de transparncia e controle social e mais que isso, uma ferramenta ecaz na contribuio para a sustentabilidade do Regime Prprio de Previdncia Municipal, auxiliando nas polticas de incentivos para criao do Regime de Previdncia Municipal, que encontram obstculos em razo das mculas deixadas ao longo de sua histria. Ainda que parea bastante prematuro armar que se est caminhando em direo a uma democracia eletrnica, este conceito assume grande importncia, porque se refere, principalmente, s possibilidades de aumentar a capacidade de transparncia, participao democrtica e accountability proporcionada pelo governo eletrnico (PRADO, 2004). 3 Metodologia A metodologia utilizada na elaborao deste recorte foi a pesquisa exploratria e explicativa utilizando-se, para tanto, a investigao bibliogrca, documental e a observao terico-emprica. Para Vergara (2004), uma investigao exploratria realizada em rea na qual h pouco conhecimento acumulado e sistematizado. Ela realizada em reas cuja gerao do conhecimento dinmica face s
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modicaes da sociedade e que, por sua natureza de abordagem no comporta hipteses que, todavia, podero surgir durante ou ao nal da pesquisa. No que tange investigao explicativa, Vergara (2004) mostra que essa tem como principal objetivo tornar algo inteligvel justicando-lhe os motivos. Quanto aos meios utilizados na investigao, registre-se a anlise bibliogrca e documental do material disponvel sobre o programa federal do governo eletrnico, principalmente, aqueles obtidos atravs dos websites do programa, para ns de obter informaes relativas evoluo e implantao do e-government na esfera federal e do seu efetivo funcionamento como instrumento de disclosure e accountability para o controle social, assim como para vericar o grau de prioridade que cada governo deu ao programa. Foram tambm consultadas matrias e entrevistas sobre o Regime Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS) com nfase esfera municipal , sua evoluo e questes atinentes busca de sua sustentabilidade, em peridicos e nos websites do Ministrio da Previdncia Social. Embora seja na academia valorizada a realizao de consultas em trabalhos acadmicos, importante destacar que no foram encontrados trabalhos de anlise exatamente sobre o tema proposto, mas de seus elementos separadamente. Alis, tal fato vem corroborar com a expectativa contributiva que este estudo pode promover ao relevante e fecundo campo da temtica aqui trabalhada. Desta forma a pesquisa bibliogrca se consubstanciou em livros, teses, dissertaes e em poucos artigos cientcos relevantes publicados em revistas cientcas especializadas impressas e/ou eletrnicas disponibilizadas na rede mundial de computadores. No que se refere pesquisa de ordem documental, esta, por sua vez, se deu a partir da anlise de Leis, Decretos, Portarias, Resolues, etc.; e a de observao terico-emprica vivenciada, no dia-a-dia das inquietudes referente ao tema tratado. Finalmente, considerando a contribuio de Oliveira, Carvalho e Peretti (2012), registra-se que ensaios de carter/ns exploratrio conduzidos pelos meios bibliogrco, documental e de observao tm sido valorizados e amplamente aceitos no mundo acadmico, considerando a abrangncia, relevncia e as contribuies do assunto estudado, para o
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qual no necessariamente se justica a aplicao estritamente positivista e paramtrica que outrora imperou sobre os recortes acadmicos. Consideraes finais O governo eletrnico teve seu surgimento marcado pelos processos de Reforma do Estado e, assim, os primeiros trabalhos sobre governo eletrnico reetiam as preocupaes da poca, com nfase nas melhorias proporcionadas pela introduo da tecnologia de informaes no setor pblico, principalmente no que tangia ao maior controle sobre os gastos pblicos, e nos procedimentos internos. Num segundo momento, os estudos sobre o e-government se focaram na capacidade de prover servios aos cidados e, nos ltimos tempos, quando os temas como accountability, disclosure, governana pblica e democracia entravam para a agenda dos governos, tais preocupaes foram incorporadas s pesquisas sobre governo eletrnico. Por esse motivo, a literatura mais recente tende a considerar e a positivar a inuncia do governo eletrnico na transparncia, no combate corrupo e na democratizao do acesso s informaes pblicas, ou seja, como instrumento de accountabilitty e disclosure para o controle social. Assim, diante da necessidade de fortalecimento dos RPPM (objeto deste estudo), que possuem escassez de recursos em sentido lato, o e-government se mostra um instrumento ecaz de controle da gesto destes regimes visando, assim, a sua prpria sustentabilidade. Finalmente, consoante o objetivo mater deste estudo, que no se encerra por aqui, espera-se tambm ter atendido expectativa primria, no sentido de deixar sua contribuio no ainda extenso hiato referencial existente neste campo de estudo. Salienta-se que este trabalho reconhecidamente no leva exausto do tema estudado, haja vista sua reconhecida extenso, bem como por tratar-se de um tema fecundo para as mais variadas e pontuais inquietudes, as quais do origens s pesquisas que enriquecem o mundo acadmico. Assim, considerando o vasto campo para novas investigaes, sugerem-se ento, como possveis, dentre outras contribuies, independentemente da esfera de governo (Unio, Estados e Municpios), maiores aprofundamentos sobre: (i) accontabilitty e disclosure na gesto dos
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RPPS; (ii) ferramentas de scalizao dos RPPS e a efetividade de cada uma delas; (iii) importncia da scalizao social no que tange gesto dos RPPS; e (iv) sustentabilidade dos RPPS. Por tratar-se de tema pouco explorado e emergente, outros trabalhos positivistas tambm podem ser desenvolvidos, os quais podero medir, dentre outros elementos estatsticos, dados empricos sobre a efetiva utilizao do e-government pelos cidados para ns de controle social no mbito previdencirio.
Recebido em julho de 2012. Aprovado em agosto de 2012.
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O e-government como instrumento de accountability e disclosure para a sustentabilidade dos Regimes Prprios de Previdncia Municipal

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Figura 2 Populao com mais de 60 anos 1980-2050

Figura 3 Taxa de Fecundidade

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