O QUE E PARA QUE SERVE A DESVINCULAO DE RECEITAS DA UNIO (DRU)?

Fernando lvares Correia Dias 1 (05/12/2011)

A desvinculao de receitas da Unio (DRU) foi adotada em 1994, quando da implementao do Plano Real. Os seus objetivos principais so: a) aumentar a flexibilidade para que o governo use os recursos do oramento nas despesas que considerar de maior prioridade; b) permitir a gerao de supervit nas contas do governo, elemento fundamental para ajudar a controlar a inflao. A necessidade de criao da DRU decorre de algumas regras estipuladas pela Constituio. A primeira delas a diviso do oramento do Governo Federal em duas partes: o oramento fiscal e o oramento da seguridade social. A seguridade social compreende as atividades do governo nas reas de sade, assistncia social e previdncia social. As demais reas tm seus gastos programados no oramento fiscal. Alm de segmentar o oramento em duas partes, a Constituio tambm segmentou as receitas que deveriam financiar cada um dos oramentos. Para o oramento da seguridade foram reservadas as chamadas contribuies sociais, que so tributos que incidem, principalmente, sobre a folha de pagamento das empresas, o lucro, o faturamento ou a receita 2. So exemplos dessas contribuies: as contribuies para a previdncia social, COFINS, CSLL e a extinta CPMF.

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Economista e Consultor Legislativo do Senado Federal. Vide art. 195 da Constituio.

Para o oramento fiscal ficaram os impostos tradicionais, como os impostos sobre renda, sobre produtos industrializados, sobre exportao e importao, as taxas e as contribuies econmicas como a Cidecombustveis. Ocorre que a Constituio tambm determinou que a maioria dos impostos deve ter sua receita repartida com os estados e municpios, enquanto as contribuies no esto sujeitas a tal partilha. Quando o Governo Federal se viu na necessidade de elevar a arrecadao para promover uma reduo do dficit pblico e poder pagar a elevada dvida pblica, ele percebeu que estava em um beco sem sada. Se elevasse os impostos, parte da receita arrecadada teria que ser dividida com estados e municpios, de modo que restaria apenas em torno de 50% da receita adicional nos cofres da Unio. Se elevasse as contribuies sociais, estas teriam que ser direcionadas para os gastos com sade, assistncia social e previdncia, no havendo a possibilidade de se carrear a nova receita para o pagamento da dvida pblica. Foi a que se criou a DRU, que nada mais do que uma regra que estipula que 20% das receitas da Unio ficariam provisoriamente desvinculadas das destinaes fixadas na Constituio. Com essa regra, 20% das receitas de contribuies sociais no precisariam ser gastas nas reas de sade, assistncia social ou previdncia social. Isso abriu um caminho para que o Governo Federal promovesse forte elevao da tributao via contribuies sociais, que no precisavam ser divididas com estados e municpios e, graas DRU, poderiam ser usadas para pagamento da dvida pblica ou pagamento de outras despesas fora do oramento da seguridade social. De fato, a partir da introduo da DRU em 1994, podemos notar um crescimento da carga tributria, em sua maior parte decorrente da criao ou majorao das contribuies sociais, como mostrado no Grfico 1. A receita de impostos e taxas, integrante do oramento fiscal, manteve-se no patamar de 6 a 8% do Produto Interno Bruto (PIB); j a receita

de contribuies, em sua maior parte integrante do oramento da seguridade social, passou de 8,1% do PIB, em 1995, para 12,9% em 2010.
GRFICO 1 - Receitas em % do PIB

16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0

Impostos e Taxas Contribuies

A DRU trazia tambm outra vantagem. A Constituio no criou apenas a vinculao entre as receitas de contribuio e o oramento da seguridade. Existe um grande nmero de outras vinculaes. Por exemplo: os recursos arrecadados pelo PIS/PASEP devem ser entregues ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), 18% da receita de impostos devem ser gastas em manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), as taxas cobradas por rgos pblicos em geral so vinculadas ao financiamento das despesas desses rgos (por exemplo: taxa de servios aeroporturios devem financiar o custeio da Infraero 3). As vinculaes de receitas, somadas a gastos em boa medida incompressveis despesas com pessoal, benefcios previdencirios, servio da dvida etc. , dificultam a capacidade de o governo federal alocar recursos de acordo com suas prioridades sem trazer endividamento adicional para a Unio.

A respeito da arrecadao e despesas da Infraero ver, neste site, o texto http://www.brasil-economiagoverno.org.br/2011/08/18/as-receitas-da-infraero-sao-suficientes-para-garantir-aeroportos-de-boa-qualidade/

Com a DRU, 20% das vinculaes caa por terra e o Governo ganhava mais flexibilidade para usar os recursos nas finalidades que considerasse necessrias. O mecanismo, que era para ser provisrio, foi renovado diversas vezes. Contudo, como veremos adiante, a sua importncia foi se reduzindo ao longo do tempo. Primeiro, porque as despesas da seguridade social, em especial da sade e da previdncia, cresceram fortemente. As despesas da previdncia aumentaram muito devido aos seguidos reajustes do salrio mnimo acima da inflao. Como o salrio mnimo referncia para os benefcios previdencirios, a despesa da previdncia cresceu muito 4. As despesas com sade cresceram devido regra instituda pela Emenda Constitucional n 29, de 2000, que determinou que o gasto da sade deve crescer no mesmo ritmo de crescimento do PIB. Como o PIB cresce acima da inflao, as despesas com sade acompanham esse ritmo. Se esses dois setores passaram a demandar cada vez mais dinheiro, passaram a sobrar menos recursos de contribuies sociais para serem remanejados para o pagamento de outras despesas e a amortizao da dvida pblica. Outro fator que enfraqueceu o poder da DRU de gerar recursos para livre alocao o exerccio de presso por parte dos grupos que se consideram prejudicados pelo mecanismo. A cada renovao da DRU a sua abrangncia torna-se mais restrita. FUNDAMENTO LEGAL O mecanismo foi criado em 1994, com o nome de Fundo Social de Emergncia (FSE). Desde ento, esse instrumento foi prorrogado, com algumas alteraes, com o nome de Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, atualmente, Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Em 2007, foi
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Para uma anlise do impacto do salrio mnimo sobre as despesas da previdncia, ver neste site o texto http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/02/10/o-aumento-do-salario-minimo-e-dos-beneficios-a-elevinculados-favorece-ou-dificulta-a-eliminacao-da-miseria-no-brasil/

aprovada pelo Congresso Nacional sua prorrogao, at 31 de dezembro de 2011, pela Emenda Constitucional (EC) n 56, de 20 de dezembro de 2007. O fundamento legal da DRU, atualmente em vigor, a Emenda Constitucional n 56, de 2007, que a prorrogou nos mesmos termos da EC n 42, de 2003. O dispositivo desvinculou de rgo, fundo ou despesa, at 31 de dezembro de 2011, 20% da arrecadao de impostos, contribuies sociais e de interveno no domnio econmico, j institudos ou que vierem a ser criados, seus adicionais e respectivos acrscimos legais. Em 2011 o Poder Executivo encaminhou a Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 61, de 8 de junho de 2011, prorrogando mais uma vez a DRU, desta vez at 31 de dezembro de 2015. A proposta mantm a atual redao do art. 76 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, apenas prorrogando o seu prazo e atualizando a sua redao. Comparando-se o texto atual da DRU com aquele vigente na sua primeira verso (FSE de 1994) percebe-se que foram excludos do alcance da DRU as transferncias aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municpios previstas na Constituio Federal 5 (ou seja, a desvinculao no afeta essas transferncias constitucionais, de forma que estados, DF e municpios, nesses casos, no sofrem perdas com a DRU como sofriam com o FSE). Por outro lado, foram includas as contribuies de interveno no domnio econmico (CIDE) entre as receitas sujeitas desvinculao. Com isso, a contribuio incidente sobre combustveis (CIDE-Combustveis) foi desvinculada, resultando em perdas para os estados e municpios 6. Essa perda foi contornada com o aumento da participao dos governos subnacionais de 25% para 29% da receita da CIDE, por fora da Emenda Constitucional n 44, de 2004 7.

Conforme o 1 do art. 76 do ADCT. Com essa alterao, tambm h perdas referentes a vinculaes de menor importncia, como a Cota-Parte Adicional do Frete para Renovao da Marinha Mercante e outras. 7 Equivalente a 23,2% da receita integral.
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A verso atual da DRU tambm exclui da desvinculao a contribuio social do salrio-educao, devida pelas empresas, ao financiamento do ensino fundamental pblico. Em relao desvinculao de recursos para a manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), a Emenda Constitucional n 59, de 11 de novembro de 2009, determinou a reduo progressiva do percentual da DRU incidente sobre esses recursos. Assim, para efeito do clculo dos recursos para MDE, o percentual de desvinculao passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exerccio de 2011. Portanto, a partir deste ano, a DRU deixar de afetar as vinculaes para MDE e, portanto, no mais implicar aumento dos recursos de livre alocao decorrente da desvinculao de impostos. Por fim, as leis de diretrizes oramentrias tm ressalvado da desvinculao as contribuies sociais do trabalhador e do empregador ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e ao Plano de Seguridade Social dos Servidores Pblicos, em observncia ao disposto no inciso XI do art. 167 da Constituio Federal. GASTOS SOCIAIS A principal controvrsia suscitada pela desvinculao de recursos refere-se a seu possvel efeito de reduzir os gastos sociais. Desde a aprovao do FSE, em 1994, essa polmica renovada a cada proposta de prorrogao do mecanismo. De um lado, a oposio em geral critica a desvinculao 8, pois defende o aumento dos gastos ditos sociais 9. De outro, o governo federal, pelos motivos j apontados, defende a desvinculao. Esse ltimo busca negar o impacto negativo da DRU sobre os gastos da rea social. Argumenta que no h reduo de recursos destinados previdncia social, porque o gasto com aposentadorias e penses incompressvel. Para responder a suspeitas de que a DRU desvia recursos de

8 No toda a oposio ou somente ela. H membros da bancada da sade e da educao tanto na oposio quanto na situao. 9 Deve-se observar que nem sempre os gastos nas reas de educao e previdncia social favorecem as camadas mais pobres da populao, o que torna o termo gasto social um tanto impreciso.

suas finalidades sociais, demonstra que, desde 1996 at 2010, as despesas nas reas de sade e educao vm crescendo. Por fim, afirma que a DRU no implica elevao no montante de receitas disponveis para o governo federal em detrimento dos estados e municpios. De fato, as despesas com determinadas funes sociais do governo no deixaram de ser atendidas em decorrncia da existncia DRU, em especial, as despesas obrigatrias da seguridade social. No entanto, a DRU evita que a disponibilidade de recursos vinculada ao oramento da seguridade, em valores superiores queles necessrios para cobrir os gastos determinados pelo reajuste do salrio mnimo ou pelo crescimento do PIB, venha a gerar presso poltica para expanso ainda mais acelerada dos gastos da seguridade. Com isso, a DRU impede a acelerao dos gastos e gera excedentes para a reduo do dficit pblico e a amortizao da dvida. Impacto da DRU sobre o oramento da seguridade social Do ponto de vista do oramento da seguridade social, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuies sociais acaba voltando para esse oramento. Portanto, com o crescimento das despesas da seguridade, atualmente o Tesouro Nacional realiza aportes significativos, de forma que no se pode afirmar que a DRU implique perdas significativas para a seguridade social.
TABELA 1 SEGURIDADE SOCIAL - DESPESA POR FONTE - 2010 R$ milhes Fontes Valor INSS 206.843 Cofins 107.974 Recursos Livres (Fonte 100) 37.626 CSLL 33.967 PIS-Pasep 17.179 CPSS - Patronal 12.681 Royalties do Petrleo 11.614 Recursos Prprios Financeiros 9.776 Outras 37.417 Total 475.075
Fonte: SIAFI/Prodasen. 1: Despesa liquidada.

Dos R$ 46,6 bilhes desvinculados das contribuies sociais (vide Tabela 1), em sua quase totalidade receitas do oramento da seguridade social, R$ 37,6 bilhes retornam como recursos de livre alocao (Fonte 100) para pagamento de despesas desse oramento. Ou seja, a rea da seguridade social cede recursos lquidos de cerca de R$ 8,9 bilhes, que poderiam expandir suas despesas.
TABELA 2 SEGURIDADE SOCIAL - DESVINCULAES E APORTES 2006 34.175 14.532 19.643 43% 2007 38.908 20.395 18.513 52% 2008 39.570 31.208 8.362 79% R$ milhes 2009 2010 39.176 46.557 37.132 37.626 2.045 8.931 95% 81%

1 Desvinculao de Contribuies Sociais 2 Aporte de Recursos Livres (Fonte 100) 3 Lquido (1-2) 4 Percentual (2/1)
Fonte: Balano Geral da Unio e SIAFI/Prodasen. 1: No inclui multas, juros e dvida ativa. 2: Despesa liquidada.

Vemos na Tabela 2 que o aporte de recursos ordinrios do Tesouro Nacional ao oramento da seguridade social tem aumentado nos ltimos anos. Esses aportes passaram de R$ 14,5 bilhes, em 2006, para R$ 37,6 bilhes, em 2010, correspondentes a 43% e 81% da desvinculao de contribuies sociais. Isso mostra que os recursos desvinculados pela DRU, atualmente, retornam em sua maior parte para o oramento da seguridade social. Esse fato explicado pela expanso das despesas com benefcios previdencirios e assistenciais (especialmente devido a aumentos reais do salrio mnimo), e pelo aumento dos gastos na rea de sade (vinculados ao crescimento do PIB). Em 2009, especificamente, o menor crescimento do PIB e das receitas tributrias levou a que o Tesouro Nacional realizasse aporte de recursos ordinrios quase equivalente desvinculao de contribuies sociais.

Impacto da DRU sobre as despesas com educao Cabe esclarecer que no existe maneira inquestionvel de aferir at que ponto a desvinculao impe diminuio de recursos a rgo, fundo ou despesa. Isso s seria possvel se apenas uma fonte de recursos financiasse cada ao de governo ou rgo. Se, ao contrrio, retiram-se recursos de fontes vinculadas, mas se aportam montantes de outras fontes, como dizer se essas outras fontes estariam presentes caso no tivesse havido a desvinculao? Para efeito do clculo dos recursos para MDE, por fora da Emenda Constitucional n 59, de 2009, o percentual de desvinculao passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010, e nulo no exerccio de 2011. A tabela abaixo mostra o efeito da DRU sobre os recursos destinados MDE:
TABELA 3 REDUO DE RECURSOS VINCULADOS A MDE - 2008 a 2011 2008 2009 20,0% 12,5% 256.147 244.071 51.229 30.509 9.221 5.492 R$ milhes 2010 2011 5,0% 0,0% 280.141 347.713 14.007 0 2.521 0

Percentual de Desvinculao (A) Receita de Impostos (B) Desvinculao (C) = (B)*(A) Reduo de Recursos de MDE (D)=18%*(C)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. 1: Lei Oramentria para 2011

V-se que a reduo de recursos destinados MDE decresce de R$ 9,2 bilhes, em 2008, quando o percentual de desvinculao era de 20%, e passa a ser nulo a partir de 2011. Cabe considerar que a PEC n 61, de 2011, que prope nova prorrogao da DRU, mantm explicitamente o fim da desvinculao desses recursos, em consonncia com a EC n 59, de 2009. No entanto, a rea de educao como um todo custeada por diversas fontes de recursos. Assim, um aumento dos recursos vinculados para MDE poderia ser simplesmente compensado pela diminuio de recursos livres e outros. Portanto, a concluso de que a rea de educao perde com a desvinculao (ou ganha com o fim desta), embora aparentemente evidente, no necessariamente correta.
TABELA 4

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FUNO EDUCAO - DESPESA POR FONTE - 2010 R$ milhes Fontes Valor Recursos Vinculados a MDE 26.911 Recursos Livres (Fonte 100) 10.791 Salrio-Educao 4.725 Outras 6.018 Total 48.446
Fonte: SIAFI/Prodasen. 1: Despesa liquidada.

Em 2010, por exemplo, foram alocados recursos do Tesouro Nacional de R$ 10,8 bilhes na rea de educao, face reduo de recursos destinados MDE de apenas R$ 2,5 bilhes. Impacto da DRU sobre o FAT No caso do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), ao contrrio dos recursos da MDE, h efetivamente uma perda de recursos com a DRU. Isso ocorre porque o FAT custeado, quase integralmente, por recursos prprios:
TABELA 5 FAT - DESPESA POR FONTE - 2010 Fontes PIS/Pasep Recursos Prprios Financeiros Recursos Livres (Fonte 100) Outras Total
Fonte: SIAFI/Prodasen. 1: Despesa liquidada.

R$ milhes Valor 28.765 11.088 1.133 212 41.198

As fontes de recursos do FAT so a arrecadao do PIS/Pasep e recursos financeiros prprios, constitudos pelo retorno dos financiamentos do BNDES. Esses recursos s podem ser aplicados no FAT. Ademais, o aporte de recursos ordinrios do Tesouro Nacional pouco significativo, no valor de R$ 1,1 bilho, bem inferior ao valor desvinculado da arrecadao do PIS/PASEP de R$ 8,0 bilhes.

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Assim, a DRU efetivamente retira recursos que poderiam ser aplicados em aes do FAT ou em financiamentos do BNDES. Tambm cabe notar que parte das receitas do PIS/Pasep alimenta saldo positivo na conta nica do Tesouro Nacional, no sendo efetivamente despendida. CONCLUSES So vlidas as seguintes concluses: (1) atualmente, a maior parte dos recursos desvinculados de contribuies sociais retorna ao oramento da seguridade social, de forma que a reduo de seus recursos hoje muito menos relevante que no passado; (2) no se pode afirmar que a rea de educao tenha perdas de recursos e, a partir de 2011, no haver mais desvinculao de recursos de MDE; (3) o FAT abre mo de recursos para gastos com o seguro-desemprego e outras aes a seu encargo e de seu patrimnio aplicado no BNDES. A possibilidade de troca de fontes de recursos enfraquece o argumento de que a DRU reduz os gastos sociais: o que se retira por meio da DRU pode voltar para aquela rea por meio de alocao de recursos oramentrios livres. Ademais, cabe observar que os gastos da seguridade social no so determinados pela disponibilidade de recursos vinculados e, sim, pelas decises de criao ou aumento de despesas pblicas. Na rea de educao, a criao de cargos e o aumento de sua remunerao determinam parte substancial da despesa. Em relao ao FAT, suas despesas dependem do valor do salrio mnimo e das regras de concesso do seguro-desemprego. Por outro lado, se no houvesse a DRU, a diferena entre a arrecadao total de contribuies sociais e a despesa total da seguridade geraria a impresso de que estaria sobrando dinheiro na seguridade, o que estimularia o aumento de gastos na rea. Esse raciocnio, contudo, no correto. Como visto acima, o Governo Federal elevou fortemente a tributao por meio de contribuies sociais para gerar recursos no s para a seguridade, mas tambm para o financiamento do oramento fiscal. O foco no aumento de contribuies, em

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vez de impostos, foi para evitar partilhar as receitas com estados e municpios. Se a DRU for simplesmente extinta, e toda a receita de contribuies tiver que ser alocada no oramento da seguridade, os R$ 9 bilhes que atualmente so transferidos liquidamente do oramento da seguridade para o oramento fiscal (vide Tabela 1) se convertero em gastos pblicos, aumentando o dficit pblico e exigindo a elevao de impostos para o custeio das despesas do oramento fiscal. O mesmo ocorrer com os R$ 7 bilhes lquidos que a DRU retira do FAT. A extino da DRU tambm retira do Governo a possibilidade de promover novas elevaes de tributao via contribuies sociais nos momentos em que desejar reforar o caixa da Unio. Podemos concluir que a DRU ainda necessria, embora talvez menos que no passado, devido progressiva reduo de sua base de clculo. As sucessivas prorrogaes da DRU mostram a necessidade desse mecanismo, ainda que como alternativa a uma ampla reforma nas finanas pblicas brasileiras. A Constituio Federal de 1988 incorporou inmeras demandas da sociedade, especialmente nas reas de sade, assistncia e previdncia social. Muitas dessas demandas assumiram a forma de vinculaes de receitas a rgo, fundo ou despesa. A DRU surge como uma forma de reduzir essas vinculaes, dada a dificuldade poltica de realizar uma reforma fiscal abrangente. Em viso mais ampla, a desvinculao representa um mecanismo para compatibilizar o arcabouo da Constituio de 1988 com a bem-sucedida estabilizao econmica de 1994.

Para ler mais sobre o tema: Dias, F.A.C.(2011) Desvinculaes de receitas da Unio, ainda necessrias? Ncleo de Estudos e Pesquisas do Senado Federal. Texto para Discusso n

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103. Disponivel http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm

em