DIREITO ADMINISTRATIVO- ALEPE

Kilma Leal

-TEORIA GERAL DO ESTADO -PRINCPIOS DA ADMINISTRAO -O REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO -PODERES DA ADMINISTRAO -ESTRUTURA DA ADMINISTRAO -ADMINISTRAO PBLICA -ATOS ADMINISTRATIVOS -AGENTES PBLICOS -SERVIOS PBLICOS -RESPONSABILIDADE DO ESTADO -PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS

Princpios da Administrao

CONSIDERAES GERAIS

Em face da organizao do Estado, e pelo fato deste assumir funes primordiais coletividade, no interesse desta, fez-se necessrio criar e aperfeioar um sistema jurdico que fosse capaz de regrar e viabilizar a execuo de tais funes, buscando atingir da melhor maneira possvel o interesse pblico visado. A execuo de funes exclusivamente administrativas constitui, assim, o objeto do Direito Administrativo, ramo do Direito Pblico. Em que pese no haver um consenso na doutrina em relao ao conceito de Direito Administrativo, notadamente quanto sua amplitude, Hely Lopes Meirelles o define como sendo o conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. Com efeito, temos uma funo sempre que algum exerce atividade em nome de terceiros. A funo administrativa toda atividade desenvolvida pela Administrao (Estado) representando os interesses de terceiros, ou seja, os interesses da coletividade. Devido natureza desses interesses, so conferidos Administrao direitos e obrigaes que no se estendem aos particulares. Logo, a Administrao encontra-se numa posio de superioridade em relao a estes. A Administrao Pblica, na maioria de suas relaes, possui um regime jurdico diferenciado. Para que possa exercer, de forma eficaz, as funes a ela determinadas, o interesse pblico est sobreposto a interesses particulares. Tal regime denomina-se Regime Jurdico Administrativo.
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Os princpios da Administrao Pblica so regras que surgem como parmetros para a interpretao das demais normas jurdicas. Tm a funo de oferecer coerncia e harmonia para o ordenamento jurdico. Quando houver mais de uma norma, deve-se seguir aquela que mais se compatibiliza com os princpios elencados na Constituio Federal, ou seja, interpreta-se, sempre, consoante os ditames da Constituio. Os princpios que a Administrao dever seguir esto dispostos no art. 37, caput, da CF/88. O disposto no referido artigo constitucional rol meramente exemplificativo; logo, existem outros princpios que podero ser invocados pela Administrao, como o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular, o princpio da isonomia, entre outros. Com relao sua abrangncia, os princpios bsicos da Administrao alcanam a Administrao Pblica direta e indireta de quaisquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 37 da CF/88), possuindo, portanto, amplo alcance.

PRINCPIOS

Princpio da Legalidade
Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (art. 5., inc. II, da CF). O princpio da legalidade representa uma garantia para os administrados, pois, qualquer ato da Administrao Pblica somente ter validade se respaldado em lei, em sua acepo ampla. Representa um limite para a atuao do Estado, visando proteo do administrado em relao ao abuso de poder. O princpio da legalidade apresenta um perfil diverso no campo do Direito Pblico e no campo do Direito Privado. No Direito Privado, tendo em vista seus interesses, as partes podero fazer tudo o que a lei no probe; no Direito Pblico, diferentemente, existe uma relao de subordinao perante a lei, ou seja, s se pode fazer o que a lei expressamente autorizar ou determinar. Tal idia toma como alicerce a clebre lio do jurista Seabra Fagundes, sintetizada na seguinte frase: administrar aplicar a Lei de ofcio. Como desdobramentos de tal princpio, norteador da elaborao de nosso texto constitucional, encontramos em toda a Constituio suas expresses especficas, como, por exemplo, a Legalidade Penal (art. 5., inc. XXXIX), a Legalidade Tributria (art. 150, inc. I), entre outros.
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O princpio em estudo, no obstante sua larga aplicao, apresenta justificveis restries:

medidas provisrias: so atos com fora de lei, mas o administrado s se submeter ao previsto nas medidas provisrias se elas forem editadas dentro dos parmetros constitucionais, ou seja, se nelas constarem os requisitos da relevncia e da urgncia. Vm sendo considerados fatos urgentes, para fins de edio de medidas provisrias, aqueles assuntos que no podem esperar mais de 90 dias, em razo da previso constitucional de procedimento sumrio para a criao de leis (art. 64, 1. a 4.); estado de stio e estado de defesa: so situaes de anormalidade institucional. Representam restries ao princpio da legalidade porque so institudos por um decreto presidencial, que pode ampliar os poderes da Administrao, autorizando ou determinando a prtica de atos sem respaldo legal.

Concluindo, a legalidade no se subsume apenas observncia da lei, mas sim a todo o sistema jurdico, ou ao Direito.

Princpio da Publicidade
o dever atribudo Administrao de dar total transparncia a todos os atos que praticar, alm de fornecer todas as informaes solicitadas pelos particulares, sejam pblicas, de interesse pessoal ou mesmo personalssimas, que constem de bancos de dados pblicos, pois, como regra geral, nenhum ato administrativo pode ser sigiloso. O aludido princpio comporta algumas excees, como os atos e as atividades relacionados com a segurana da sociedade ou do Estado, ou quando o contedo da informao for resguardado pelo direito intimidade (art. 37, 3., inc. II, da CF/88). No tocante publicidade dos atos, programas e obras concludas pela Administrao Pblica, cumpre salientar que esta s ser admitida se tiver objetivo educativo, informativo ou de orientao social, proibindo-se a promoo pessoal de autoridades ou de servidores pblicos por meio de divulgao de nomes, smbolos e imagens, sob pena de violao do princpio em estudo, punvel na esfera cvel como ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92), sem prejuzo da sano penal cabvel. So instrumentos constitucionais, utilizados para assegurar o recebimento de informaes, o habeas data (art. 5., inc. LXXII, da CF) e o Mandado de Segurana, individual ou coletivo (art. 5., incs. LXIX e LXX, da CF).
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A publicidade, como princpio, orienta a atuao administrativa de qualquer espcie e est presente, por exemplo, na concesso de certides, na vista dos autos, implicando a contagem de prazos para defesa, prescrio, entre outras aplicaes igualmente importantes.

Princpios da Impessoalidade, Finalidade e Isonomia

Em primeiro lugar, recomenda-se que o estudo dos princpios acima seja feito em conjunto, de modo a observar a relao do princpio da impessoalidade com os outros dois princpios listados, tanto para melhor compreenso dos fins da Administrao Pblica como para o conseqente tratamento dispensado aos administrados. Para tanto, o princpio da impessoalidade deve ser visto sob dois prismas distintos:

em relao aos administrados: significa que a Administrao Pblica no poder atuar discriminando pessoas de forma gratuita, a no ser que esteja presente o interesse pblico. Com efeito, a Administrao deve permanecer numa posio de neutralidade em relao s pessoas privadas. Conforme o art. 5., caput, da Constituio Federal a atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, sem discriminao nem favoritismo, constituindo um desdobramento do princpio da igualdade.

Sob esta tica, a doutrina se divide no tocante correlao do princpio da impessoalidade com outros princpios. Para Hely Lopes Meirelles, o princpio da impessoalidade est relacionado ao princpio da finalidade, pois a finalidade se traduz na busca da satisfao do interesse pblico, interesse que se subdivide em primrio (conceituado como o bem geral) e secundrio (definido como o modo pelo qual os rgos da Administrao vem o interesse pblico). Desta forma, a opinio de Hely contrape-se s lies de Celso Antonio Bandeira de Mello, que liga a impessoalidade ao princpio da isonomia, que determina tratamento igual a todos perante a lei, traduzindo, portanto, isonomia meramente formal, contestada por parte da doutrina, que pugna, de acordo com a evoluo do Estado de Direito, pela crescente necessidade de busca da isonomia material, concreta, pelo Poder Pblico. Exemplo: contratao de servios por meio de licitao vinculao ao edital regras iguais para todos que queiram participar da licitao. Em razo dessas afirmaes que Jos Afonso da Silva faz ainda aluso estreita ligao da impessoalidade com a imputao, por agirem os servidores consoante a vontade e em nome da Administrao; logo, seus atos so imputados ao Poder Pblico.

em relao prpria Administrao Pblica : a responsabilidade dos atos administrativos praticados no deve ser imputada ao agente e sim pessoa
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jurdica Administrao Pblica direta ou indireta. Segundo o art. 37, 6., da Constituio Federal as pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Tal interpretao feita com base na Teoria do rgo, atribuda a Otto Gierke, pela qual a Administrao um todo; um organismo, dividido em rgos despersonalizados, para otimizao das funes executadas pelo organismo, e, sendo assim, de responsabilidade deste, que se personifica nas pessoas jurdicas da Administrao Direta e Indireta.

Princpio da Moralidade
De acordo com a moderna doutrina, e com a jurisprudncia, a imoralidade administrativa surge como uma forma de ilegalidade, cabendo ao Judicirio controlar a moralidade dos atos da Administrao, respeitada, por bvio, a inrcia da jurisdio. Conseqentemente, ao responsvel pela prtica de atos imorais, cabvel sua responsabilizao com base na Lei n. 8.429/92, que define nos seus arts. 9. a 11, de forma meramente exemplificativa, os atos de improbidade administrativa, notadamente aqueles que importem violao de princpios, objeto deste estudo (art. 11). A ttulo de exemplo, a seguir sero apresentados atos de improbidade descritos nos artigos da citada Lei, quais sejam:

usar bens e equipamentos pblicos com finalidade particular; intermediar liberao de verbas; estabelecer contratao direta quando a lei manda licitar; vender bem pblico abaixo do valor de mercado; adquirir bens acima do valor de mercado (superfaturamento).

Meios de controle
Em razo da possibilidade de o Judicirio controlar a moralidade dos atos administrativos, e ante a necessidade de observncia do princpio da inrcia da jurisdio, a
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Constituio Federal estabeleceu dois meios de controle da moralidade administrativa, a saber:

Ao Popular: prevista na Constituio Federal/88, em seu art. 5., inc. LXXIII, a ao popular utilizada para desconstituir atos lesivos moralidade administrativa, devendo ser subscrita por um cidado, mediante prova da cidadania, com ttulo de eleitor e comprovante de votao de apresentao obrigatrios; Ao Civil Pblica: ao prevista na Lei n.7.347/85, cujo objetivo a proteo de interesses transindividuais. Em sendo o ato imoral, violador de direitos metaindividuais, a ao civil pblica o instrumento correto para controle da moralidade, podendo dela surgir as sanes descritas no tpico a seguir.

Sanes aplicveis
Aos agentes pblicos, responsveis por atos lesivos moralidade administrativa, a Constituio Federal prev, em seu art. 37, 4., quatro sanes diferentes, de aplicao simultnea, quais sejam:

perda da funo pblica; suspenso dos direitos polticos; declarao de indisponibilidade dos bens; obrigao de ressarcir ao errio.

Saliente-se que tais sanes so aplicveis de acordo com as regras previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92 (cuja leitura recomenda-se), que prev ainda sanes especficas para cada dispositivo violado, a exemplo da multa civil de at 100 vezes o valor da remunerao percebida pelo agente, proibio de contratar com o Poder Pblico ou mesmo receber incentivos fiscais, isso tudo sem prejuzo da sano penal cabvel ao caso.

Princpio da Eficincia
O princpio da eficincia tem o condo de informar a Administrao Pblica, visando aperfeioar os servios e as atividades prestados, buscando otimizar os resultados e atender o interesse pblico com maiores ndices de adequao, eficcia e satisfao.
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Embora introduzido no texto constitucional somente pela Emenda Constitucional n. 19/98, o princpio da eficincia j constava de nossa legislao infraconstitucional, a exemplo das previses constantes do Dec.-lei n. 200/67 (arts. 13 e 25, inc. V), da Lei de Concesses e Permisses (Lei n. 8987/95, arts. 6., 1., e 7., inc. I) e do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90, arts. 4., inc. VII, 6., inc. X, e 22, caput). O princpio da eficincia de suma importncia nas mais diversas searas em que a Administrao Pblica atua, desde a contratao e exonerao de agentes pblicos at a prestao de seus servios. Em relao aos seus agentes, prev a CF/88 a exigncia de concurso pblico de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo. Para a aquisio de estabilidade no servio pblico, deve o agente submeter-se a estgio probatrio de trs anos e, ao final, ser aprovado em avaliao de desempenho. Durante o exerccio de suas atividades, prev a Constituio Federal a necessidade de avaliaes peridicas de desempenho, sempre assegurada a ampla defesa, podendo inclusive levar perda da funo (ainda dependendo de regulamentao- atravs de lei complemntar). Para que o servidor pblico perca a estabilidade, necessrio haver procedimento administrativo regular, assegurada a ampla defesa, ou ainda deciso judicial transitada em julgado que venha a prever expressamente a perda da funo, de acordo com o art. 41 e seus pargrafos da CF/88. Cumpre observar que o agente pblico que obtm a estabilidade, permanece estvel no servio pblico, e no no cargo, o que leva a concluir pela possibilidade de reenquadramento em caso de extino do cargo que ocupe, diferente da vitaliciedade dos membros do Ministrio Pblico e da Magistratura, que obtida aps dois (02) anos de estgio probatrio, garantindo a permanncia no cargo. Finalmente, observa-se que parte da doutrina adota como sinnima a expresso especialidade, referindo-se eficincia, havendo quem encontre na especialidade princpio autnomo, a exemplo das lies de Maria Sylvia Zanella di Pietro; todavia, igualmente relacionado ao servio pblico.

Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos

Em razo de ter o Estado assumido a prestao de determinados servios, por considerar que estes so fundamentais coletividade, mesmo os prestando de forma descentralizada ou ainda delegada, deve a Administrao, at por uma questo de coerncia, oferec-los de forma contnua, ininterrupta. Pelo princpio da continuidade dos servios pblicos, o Estado obrigado a no interromper a prestao dos servios que disponibiliza. Em relao interrupo dos servios, questo interessante se levanta na aplicao da
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eficincia e continuidade dos servios prestados pela Administrao em caso de inadimplncia, havendo divergncia jurisprudencial e doutrinria a respeito da possibilidade de corte de fornecimento dos servios essenciais, notadamente quanto aplicao da possibilidade legal de corte, preenchidos os requisitos previstos no art. 6., 3., incs. I e II, da Lei n. 8.987/95, e da vedao expressa de corte de fornecimento em relao a tais servios, prevista no art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor.

Princpio da Motivao
a obrigao conferida ao administrador de motivar todos os atos que edita, sejam gerais, sejam de efeitos concretos. considerado, entre os demais princpios, um dos mais importantes, uma vez que sem a motivao no h o devido processo legal, pois a fundamentao surge como meio interpretativo da deciso que levou prtica do ato impugnado, sendo verdadeiro meio de viabilizao do controle da legalidade dos atos da Administrao. Motivar significa:

mencionar o dispositivo legal aplicvel ao caso concreto; relacionar os fatos que concretamente levaram aplicao daquele dispositivo legal.

Todos os atos administrativos devem ser motivados para que o Judicirio possa controlar o mrito do ato administrativo quanto sua legalidade. Para efetuar esse controle, devem ser observados os motivos dos atos administrativos. Em relao necessidade de motivao dos atos administrativos vinculados (aqueles em que a lei aponta um nico comportamento possvel) e dos atos discricionrios (aqueles que a lei, dentro dos limites nela previstos, aponta um ou mais comportamentos possveis, de acordo com um juzo de convenincia e oportunidade), a doutrina unssona na determinao da obrigatoriedade de motivao com relao aos atos administrativos vinculados; todavia, diverge quanto referida necessidade quanto aos atos discricionrios. Hely Lopes Meirelles entende que o ato discricionrio, editado sob os limites da Lei, confere ao administrador uma margem de liberdade para fazer um juzo de convenincia e oportunidade, no sendo necessria a motivao. No entanto, se houver tal fundamentao, o ato dever condicionar-se a esta, em razo da necessidade de observncia da Teoria dos Motivos Determinantes. O entendimento majoritrio da doutrina, porm, de que, mesmo no ato discricionrio, necessria a motivao para que se saiba qual o caminho adotado
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pelo administrador. O eminente Professor Digenes Gasparini, com respaldo no art. 50 da Lei n. 9.784/98, aponta inclusive a superao de tais discusses doutrinrias, pois o referido artigo exige a motivao para todos os atos nele elencados, compreendendo entre estes, tanto os atos discricionrios quanto os vinculados. O princpio da motivao de importncia singular, alcanando inclusive previso em constituies estaduais, entre elas, a Constituio do Estado de So Paulo, que no seu art. 111, lista, alm dos princpios do art. 37 da Constituio Federal, a motivao, a razoabilidade, a finalidade e o interesse pblico. Saliente-se, concluindo, que, inclusive em relao s decises do Poder Judicirio, sejam essas decises judiciais ou administrativas e disciplinares, como garantia de ampla defesa, a Constituio Federal/88 prev a necessidade de motivao, conforme consta em seu art. 93, incs. IX e X, respectivamente.

Princpio da Supremacia do Interesse Particular e Princpio da Indisponibilidade

Pblico

sobre

Por fora dos interesses representados pela Administrao, certo que todos os princpios bsicos previstos no art. 37 da Constituio Federal se aplicam na atuao desta; todavia, na maioria das vezes, a Administrao, para buscar de maneira eficaz tais interesses, necessita ainda de se colocar em um patamar de superioridade em relao aos particulares, numa relao de verticalidade, e para isto se utiliza do princpio da supremacia, conjugado ao princpio da indisponibilidade, pois, tecnicamente, tal prerrogativa irrenuncivel, por no haver faculdade de atuao ou no do Poder Pblico, mas sim dever de atuao. Por tal princpio, sempre que houver conflito entre um interesse individual e um interesse pblico coletivo, deve prevalecer o interesse pblico. So as prerrogativas conferidas Administrao Pblica, porque esta atua por conta de tal interesse. Como exemplos podemos citar a existncia legal de clusulas exorbitantes em favor da Administrao, nos contratos administrativos; as restries ao direito de greve dos agentes pblicos; a encampao de servios concedidos pela Administrao etc.

Princpios da Tutela e da Autotutela da Administrao Pblica

A Administrao possui a faculdade de rever os seus atos, de forma a possibilitar a adequao destes realidade ftica em que atua, e declarar nulos os efeitos dos atos eivados de vcios quanto legalidade. O sistema de controle dos atos da Administrao adotado no Brasil o jurisdicional.
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Esse sistema possibilita, de forma inexorvel, ao Judicirio, a reviso das decises tomadas no mbito da Administrao, no tocante sua legalidade, , portanto, denominado controle finalstico, ou de legalidade. Administrao, por conseguinte, cabe tanto a anulao dos atos ilegais como a revogao de atos vlidos e eficazes, quando considerados inconvenientes ou inoportunos aos fins buscados pela Administrao.Essa forma de controle endgeno da Administrao denomina-se princpio da autotutela. Ao Poder Judicirio cabe somente a anulao de atos reputados ilegais. O embasamento de tais condutas pautado nas Smulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal.

Princpios da Razoabilidade e Proporcionalidade

Os princpios acima surgem de idias como a limitao de direitos, preconizada por Renato Alessi, segundo o qual todo direito pressupe a noo de limite, e da proibio do excesso, usada como meio de interpretao de tais princpios por Hely Lopes Meirelles, pois visam a evitar toda forma de interveno ou restrio abusiva ou desnecessria por parte da Administrao Pblica. Com efeito, tal anlise deve ser realizada utilizando-se dos critrios e valores atinentes ao homem mdio, de acordo com Lcia Valle Figueiredo. Na doutrina, prevalece a noo de que os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade se entrelaam e se completam, ou seja, no so considerados separadamente. Assumem grande importncia quando da atuao administrativa por meio do poder de polcia, e em geral na expedio de todos os atos de cunho discricionrios.

O REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO

Conforme j observado, em quaisquer das relaes em que um dos plos seja a Administrao Pblica, devero ser atendidos os princpios elencados no art. 37 da Constituio Federal/88. No entanto, os princpios componentes do denominado Regime Jurdico Administrativo (integrante do Regime Jurdico de Direito Pblico) so de aplicao obrigatria apenas nas relaes jurdicas em que a Administrao se encontre em um patamar superior em relao ao particular que com ela pactua. Os princpios componentes de tal regime so: supremacia do interesse Pblico sobre o interesse particular e indisponibilidade. Com efeito, algumas vezes a Administrao se coloca em p de igualdade em relao
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aos particulares, aplicando-se a tais relaes o Regime Jurdico de Direito Privado, a exemplo dos contratos de locao de prdios particulares em que o Poder Pblico figura como locatrio. Para melhor entendimento, e finalizao do tema, segue abaixo organograma explicativo.

Quadro :
Reg.Jurdico de Direito Pblico ( Reg. Jurdico Administrativo ) Princpios aplicveis: Supremacia e Indisponibilidade Regime Jurdico de Direito privado ( Regras da Legislao Civil )

PRINCPIOS DA ADMINISTRAO ( 37, CF/88 111, CE-SP/89) APLICAO OBRIGATRIA

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Poderes da Administrao
ASPECTOS GERAIS

Carter Instrumental
Diversamente dos poderes do Estado, que so estruturais e orgnicos, os poderes da Administrao so instrumentais. Constituem instrumentos conferidos Administrao pelo ordenamento jurdico, para que possa atingir sua finalidade nica, qual seja, o interesse pblico. Os poderes da Administrao so prerrogativas decorrentes do Princpio da Supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular. Sempre que o administrador, quando da utilizao desses instrumentos, exceder os limites de suas atribuies ou se desviar das finalidades administrativas, incorrer em abuso de poder e ser responsabilizado. O abuso de poder divide-se em duas espcies: excesso de poder e desvio de finalidade.

Renncia
Esses poderes so atribudos Administrao Pblica para que ela os exera em benefcio do interesse pblico, o que os torna irrenunciveis. Desta forma, a Administrao, quando for necessria a utilizao desses poderes, dever faz-lo, sob pena de ser responsabilizada. O exerccio obrigatrio, indeclinvel, pois, em se tratando de Administrao Pblica, no h propriamente faculdade de agir, mas verdadeiro dever de atuao, decorrente do Princpio da Indisponibilidade.

ESPCIES Poder Regulamentar ou Poder Normativo

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O poder regulamentar o poder conferido aos chefes do Executivo para editar decretos e regulamentos com a finalidade de oferecer fiel execuo lei. Decorre de disposio constitucional (artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal/88). Em que pese haver a previso constitucional apenas de decretos e regulamentos de execuo, infra-legais, parte da doutrina e jurisprudncia admite a existncia de decretos autnomos, os quais disciplinam matria no versada em lei, a exemplo de Hely Lopes Meirelles, de algumas decises do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia. Os decretos autnomos diferem-se dos decretos de execuo, pois estes visam garantir a fiel execuo de lei ou de ato normativo j editados. O mestre Hely Lopes Meirelles, em sua obra, diferencia com maestria tais institutos, definindo que regulamento o ato administrativo geral e normativo expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual ou municipal), por meio de decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execuo da lei (regulamento de execuo) ou prover situaes no disciplinadas em lei (regulamento autnomo ou independente). A posio majoritria, entretanto, no aceita a existncia de decretos autnomos, visto que o disposto no artigo 84 da Constituio Federal claro quanto expedio de decretos apenas para promover a fiel execuo da lei. de se ver, contudo, que a Emenda Constitucional n. 32/01 incorporou ao texto do artigo 84, o inciso VI, que dispe sobre a possibilidade de edio de decreto capaz de produzir os efeitos do denominado decreto autnomo, ou independente. Assim, afigura-se ao chefe do Executivo a possibilidade de expedir decretos sobre organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos (alnea a); ou ainda, por meio deles, decretar extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos (alnea b). Por fim, de outra feita, cumpre observar a possibilidade de incluso, pela denominada Reforma do Poder Judicirio, da ao direta de legalidade de ato normativo, de competncia do Superior Tribunal de Justia, com a finalidade de julgar ilegais decretos que exorbitem do poder regulamentar, reforando seu carter de execuo, conforme arguta observao de Ricardo Cunha Chimenti.

Poder Hierrquico
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Poder hierrquico o poder conferido Administrao para organizar a sua estrutura, distribuir e escalonar as funes de seus rgos, bem como ordenar e rever a atuao dos seus agentes, estabelecendo uma relao de hierarquia e subordinao entre eles. O Poder Hierrquico assume importante papel na Administrao, sob dois enfoques, conforme se v a seguir: Internamente, porque possibilita ao agente, desde que ingressa na Administrao, saber quem deve cumprir ordens e quais ordens devem ser cumpridas, otimizando funes e compondo de maneira satisfatria os quadros do Poder Pblico. Externamente, desdobra-se para que se possa apreciar a validade do ato publicado, concluir se dever ou no ser cumprido e saber contra quem se ingressar com remdios judiciais, caso haja a ofensa de direitos legal e constitucionalmente protegidos. Cumpre observar que, de acordo com as lies de Hely Lopes Meirelles, no h hierarquia no Judicirio e no Legislativo em relao s suas funes prprias, pois hierarquia carter privativo da funo executiva, como elemento tpico da organizao e da ordenao dos servios administrativos. Como desdobramentos do poder hierrquico, podemos observar que, por determinar as relaes de hierarquia e subordinao entre os agentes pblicos, bem como a possibilidade de rever a atuao destes, o referido poder acompanha o servidor, quando de sua convocao para a prestao de servios em outros rgos da Administrao. Assim, o poder hierrquico diferente do poder disciplinar que, por possibilitar a aplicao de sanes, se mantm na origem, ainda que o agente pblico execute funes em rgo diverso. Decorre ainda do poder hierrquico a possibilidade de avocar e delegar funes, pelos superiores. Aqui, cumpre ainda observar que, da hierarquia decorre o dever de obedincia do subordinado, a possibilidade de dar ordens, e em relao possibilidade de avocao e delegao, ressalte-se que estas atitudes s so possveis em relao a atribuies no-privativas.

Poder Disciplinar
Poder disciplinar o poder conferido Administrao que lhe permite impor penalidades aos seus agentes em razo da prtica de infraes funcionais. Somente podero ser aplicadas sanes e penalidades de carter administrativo expressamente previstas em lei, a exemplo de advertncias, suspenso, demisso etc.

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A expresso agentes pblicos abrange todas as pessoas que se encontram dentro da Administrao, podendo citar, como exemplo, desde os juzes e candidatos eleitos para o Legislativo e o Executivo, verdadeiros agentes polticos; os servidores da Administrao, assim considerados os agentes administrativos; at os jurados, mesrios na eleio, denominados agentes honorficos, entre outros. Com efeito, a tradicional classificao de agentes pblicos abrange: os agentes polticos; os agentes administrativos; os agentes honorficos; os agentes delegados e os agentes credenciados, que sero oportunamente estudados. Cumpre observar que na doutrina h diferentes divises acerca do quadro de agentes pblicos, notadamente quanto nomenclatura, sendo a diviso acima adotada desenvolvida pelo Professor Hely Lopes Meirelles. importante salientar que a expresso agente administrativo, categoria de agente pblico, composta por trs espcies de agentes:

servidor pblico: o agente que titulariza um cargo, sob regime estatutrio; empregado pblico: o agente que titulariza um emprego, sob regime celetista; todavia, diverso daquele empregado na iniciativa privada; servidor temporrio: aquele contratado diante de uma situao de excepcional interesse pblico (artigo 37, inciso IX, da Constituio Federal).

Observa-se que, at a Constituio Federal vigente, os atuais agentes administrativos, espcie de agentes pblicos, eram titulados por funcionrios pblicos. Todas as pessoas envolvidas na expresso agentes pblicos, portanto, estaro sujeitas ao poder disciplinar da Administrao. Entretanto, os agentes pblicos s sero submetidos a sanes, quando a infrao for funcional, ou seja, quando a infrao estiver relacionada com a atividade desenvolvida pelo agente. O conceito de agente tem importncia tambm no tocante responsabilidade, seja a decorrente da prtica de atos de improbidade administrativa, descritos nos artigos 9. a 11 da Lei n. 8.429/92, ou ainda, conforme prescreve o artigo 37, 6., da Constituio Federal: As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado, prestadoras de servios pblicos, respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel no caso de dolo ou culpa. O exerccio do poder disciplinar ato preponderantemente vinculado; porm, no deixa de possuir determinada parcela de cunho discricionrio, visto que o administrador pblico, ao aplicar sanes, poder fazer um juzo de valores (convenincia e oportunidade),
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devendo aplicar a sano que julgar cabvel para cada uma das diversas infraes disciplinares, ou ainda deixar de aplicar a sano se as caractersticas do caso concreto justificarem tal medida. No entanto, no h discricionariedade ao decidir pela apurao da falta funcional, sob pena de cometimento do crime de condescendncia criminosa (artigo 320, do Cdigo Penal). De acordo com as regras previstas pela Lei n. 8.112/90, denominada Estatuto dos Servidores Pblicos da Unio, ao aplicar a sano, o administrador dever levar em conta os seguintes elementos:

atenuantes e agravantes do caso concreto; natureza e gravidade da infrao; prejuzos causados para o interesse pblico; antecedentes do agente pblico.

Sempre que o administrador for decidir pela aplicao ou no da sano dever motiv-la, de modo que haja possibilidade de controle quanto sua regularidade. Da mesma forma, o administrador que deixar de aplicar sano dever motivar a noaplicao desta. O limite para o exerccio do poder disciplinar encontra-se na clusula do devido processo legal (artigo 5., inciso LIV, da Constituio Federal/88). Dos desdobramentos do artigo 5. da Constituio, destaca-se ainda seu inciso LV, que assegura o contraditrio e a ampla defesa. Reunindo o contedo desses dois incisos (LIV e LV), chega-se concluso de que, na aplicao de sanes disciplinares, deve-se observar a aplicao de procedimento administrativo regular, com possibilidade de exerccio de ampla defesa, mediante oferecimento do contraditrio. A motivao do ato administrativo tem duplo significado, isto , mencionar o dispositivo legal aplicado (razes de direito) e relacionar os fatos que concretamente levaram o administrador a atuar da forma escolhida (razes de fato). A motivao do ato administrativo obrigatria, visto que constitui a base para a prtica do contraditrio e da ampla defesa. Note-se que a Lei n. 9.784/99 regulamenta o processo administrativo na esfera federal e inclui a motivao como um dos princpios que comandam o processo.

Instrumentos de aplicao
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Os instrumentos de aplicao das sanes decorrentes do poder disciplinar esto previstos nas respectivas leis de regncia dos agentes, em cada esfera de governo. Em decorrncia dessas previses, pode haver disparidade, diversificao no texto das referidas leis, quanto aos institutos adotados. Via de regra, adotando-se como parmetro a Lei n. 8.112/90, para a aplicao das sanes disciplinares, apresentam-se como instrumentos a sindicncia e o processo administrativo disciplinar. Esses institutos assemelham-se porque ambos servem para apurar irregularidades na Administrao Pblica. No entanto, distinguem-se quanto matria a ser apurada, pois o processo administrativo disciplinar serve para apurar qualquer irregularidade e a sindicncia apenas para apurar determinadas irregularidades, notadamente aquelas em que se aplicam sanes de menor gravidade. A sindicncia caracteriza-se por ser um processo administrativo simplificado, que objetiva a aplicao de penas para infraes das quais pode resultar advertncia ou suspenso por at 30 dias. Conforme j observado, tem aplicao, como regra, para imposio de penas leves. Quando se realiza uma sindicncia, podem ocorrer trs hipteses:

ao trmino da sindicncia, no apurada nenhuma irregularidade : circunstncia em que ser arquivada; ao trmino da sindicncia, constata-se a irregularidade investigada : ser ou no aplicada uma penalidade, que poder ser advertncia ou suspenso por, no mximo, 30 dias; a irregularidade apurada mais grave do que se imaginou : ocasio em que a sindicncia resultar na instaurao de um processo administrativo disciplinar, e o apurado na sindicncia poder ser utilizado nesse processo, para sua instruo.

O processo administrativo disciplinar apresenta-se mais formal e mais rgido, sendo utilizado para apurao de qualquer irregularidade, com a aplicao de qualquer pena ou sano, inclusive para aquelas penas ou sanes que podem ser apuradas por sindicncia. O processo administrativo disciplinar constitudo pelas seguintes fases: Primeira - Abertura: por meio de portaria, que deve conter trs informaes: contra quem se abre o processo; quais as razes que levaram sua abertura e quais os membros que compem a comisso processante. A abertura, via de regra, cabe autoridade imediatamente superior ao agente infrator.

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Segunda - Instruo ou Inqurito Administrativo: fase em que so colhidas todas as provas e reunidos todos os documentos necessrios. nesse momento que os autos da sindicncia podem instruir o processo. Terceira - Julgamento: com base exclusivamente nas provas coletadas na fase anterior profere-se a deciso. A ampla defesa e o contraditrio devero ser observados tanto na sindicncia quanto no processo administrativo disciplinar, visto que ambos instrumentos prevem aplicao de pena.

Institutos revogados
Ante as modificaes promovidas pela Constituio Federal de 1988, alguns institutos de aplicao sumria das sanes disciplinares foram afastados do cotidiano administrativo, porque dissonantes das regras aplicveis ao Estado de Direito, seno vejamos:

termo de declarao: consiste na admisso pelo agente pblico, por escrito, da prtica de determinada infrao de ordem funcional, levada a efeito perante o respectivo superior hierrquico, autorizando a aplicao da sano disciplinar (mea culpa). No foi recepcionado pelo texto constitucional. verdade sabida: o critrio que autoriza a aplicao de penalidades diretamente pela autoridade, em razo desta ter presenciado a prtica de determinada infrao, sem possibilidade de contraditrio e ampla defesa. Esse instituto no foi recepcionado pela Constituio de 1988, uma vez que esta garante o direito ao devido processo legal, mesmo na esfera administrativa.

Destarte, a utilizao desses instrumentos faz com que o superior hierrquico, responsvel pela apurao da falta funcional, incorra em abuso de poder, e uma vez ilegal a sano imposta, por violar direitos lquidos e certos, torna-se passvel de correo, a ttulo de exemplo, por meio de mandado de segurana.

Poder Vinculado
Tem-se por poder vinculado a definio, nas regras que pautam a atuao da Administrao Pblica, de um nico comportamento possvel diante de determinado caso concreto. Com efeito, no ato administrativo vinculado, o administrador no tem liberdade
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para decidir quanto atuao, ou mesmo quanto forma de atuao. A lei previamente estabelece um nico comportamento possvel a ser tomado pelo administrador no caso concreto; no podendo haver juzo de valores, o administrador no poder analisar a convenincia e a oportunidade do ato. A lei regulou o ato de tal forma que no h espao para discricionariedade. Como exemplo, encontramos na doutrina a aposentadoria compulsria (artigo 40, 1., inciso I, da Constituio Federal).

Poder Discricionrio
O ato discricionrio aquele que, editado sob a lei que confere ao administrador liberdade para agir diante de situaes concretas, se utiliza de um juzo de convenincia e oportunidade. Esse juzo de valores deve ser exercido dentro dos limites da lei e de forma que melhor atenda ao interesse pblico. A ttulo de exemplo, pode ser citada a autorizao de porte de arma, em que o administrador deve analisar as caractersticas da pessoa, seus antecedentes etc. A diferena entre o poder vinculado e o poder discricionrio reside no grau de liberdade legalmente conferido ao administrador. Tanto o ato vinculado quanto o ato discricionrio s podero ser apreciados pelo Judicirio no tocante sua legalidade. O controle dos atos discricionrios pelo Judicirio circunscreve-se legalidade, e no ao mrito, porque implicaria possvel troca dos valores adotados pelo administrador, pelos valores do juiz, ferindo o princpio da independncia dos poderes. Todavia, Hely Lopes Meirelles adverte que a imoralidade surge como forma de ilegalidade, notadamente aps a previso, no texto constitucional, de ao popular para desconstituio de atos lesivos moralidade administrativa (artigo 5., inciso LXXIII, da Constituio Federal/88).

Convm distinguir discricionariedade diametralmente opostas:

da

noo

de

arbitrariedade,

pois

so
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Discricionariedade Liberdade de ao administrativa, dentro dos limites estabelecidos pela lei Ato legal e vlido, quando autorizado pela lei O Judicirio pode manifestar-se acerca da legalidade, mas no acerca do mrito

Arbitrariedade Ao contrria ou excedente lei

Sempre ilegtimo e invlido

Sempre sujeitos ao controle do Judicirio, desde que provocado

Ainda, segundo as lies do Professor Hely Lopes Meirelles, a atividade discricionria justifica-se em virtude da impossibilidade do legislador catalogar na lei todos os atos que a prtica administrativa exige, mormente em razo da velocidade das modificaes no mundo concretamente considerado, em que se aplica o Direito. Notadamente em razo dessa afirmao, apesar da opinio contrria de Hely, para quem os atos discricionrios no precisam ser motivados, justifica-se para a maioria doutrinria a premente necessidade de motivao nos atos discricionrios, como nica forma de controlar a legalidade na expedio destes e de possibilitar a contestao por quem, direta ou indiretamente, tenha sido atingido por tais atos.

Poder de Polcia

CONCEITO

De acordo com a doutrina ptria, poder de polcia o poder conferido Administrao Pblica para condicionar, restringir, frenar o exerccio de direitos e atividades dos particulares em nome dos interesses da coletividade.
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Em que pese existncia de um conceito doutrinrio, nosso ordenamento, no Cdigo Tributrio Nacional, prev uma definio legal de poder de polcia, que, por sua vez, surge como fato gerador do tributo denominado taxa, na modalidade taxa de polcia. Com efeito, o artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional, adotando conotao ampla, define poder de polcia como ... atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. O princpio informador deste poder, que autoriza o Poder Pblico a condicionar ou restringir o exerccio de direitos e as atividades dos particulares, a supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular.

ABRANGNCIA

Com relao abrangncia, o poder de polcia informa e possibilita a atuao eficaz da Administrao Pblica na busca do interesse pblico sendo, por conseguinte, aplicvel por meio de atos gerais ou individuais, puramente normativos ou ainda de efeitos concretos. Ato geral aquele ato que no tem um destinatrio especfico, normalmente de cunho normativo, a exemplo do ato que probe a venda de bebidas alcolicas a menores, aplicvel a todos os estabelecimentos comerciais. Por sua vez, ato individual aquele que tem um destinatrio especfico, por exemplo, a autuao de determinado estabelecimento comercial por qualquer motivo, por razes de segurana.

Objeto do poder de polcia

O poder de polcia poder atuar sobre todos os bens, direitos, interesses e atividades individuais, desde que as restries se justifiquem, porque previstas em prol do interesse coletivo e pautadas pelo princpio da proporcionalidade, e desde que estejam de acordo com os limites constitucionais e legais.
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LIMITE

Para que o exerccio do poder de polcia pela Administrao seja considerado legal, o ordenamento houve por bem determinar limites, ou quando menos, determinar critrios de limitao para as diversas esferas do Poder Pblico, decorrncia de nosso sistema federativo. Assim, a competncia surge como limite para o exerccio do poder de polcia, conforme disposto na Constituio Federal de 1988. Justamente por no haver, via de regra, hierarquia entre os componentes da Federao, mas sim apenas campos diferentes de atuao, determina-se a competncia para a expedio de atos sob a gide do poder de polcia, quando no mbito territorial de cada esfera de governo, e desde que relativos matria a esta reservada. Logo, quando o rgo no for competente, o ato no ser considerado vlido (artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional). Nesse sentido, faz-se necessria a diferenciao entre polcia administrativa, polcia judiciria e polcia de manuteno da ordem pblica, assim definidas por Hely Lopes Meirelles. Com efeito, de acordo com as lies de Hely, a polcia administrativa incide sobre bens, direitos, interesses e atividades da populao, difunde-se por toda a Administrao e visa garantir todos os interesses explicitados em sua definio legal, constante do Cdigo Tributrio Nacional. Cabe polcia judiciria a apurao de infraes penais e sua autoria; sua competncia de rgos determinados, a exemplo das polcias civis e da polcia federal, e considerada como rgo auxiliar do Poder Judicirio. Por fim, a polcia de manuteno da ordem pblica, ou polcia ostensiva, tem carter eminentemente preventivo e ostensivo, alm de ser da competncia de rgos militares.

CARACTERSTICAS (ATRIBUTOS)

O poder de polcia um ato administrativo e como tal dever ter os mesmos atributos comuns a todos os atos administrativos. Alm disso, dever tambm reunir atributos especficos, quais sejam: a) Atributos gerais

Presuno de legitimidade: presume-se o ato vlido at que se prove o contrrio.

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Auto-executoriedade: pode-se executar o ato sem a autorizao da Justia, por conta do interesse pblico; todavia, da essncia dos atos administrativos serem sempre revisveis pelo Poder Judicirio, ante a inexistncia, no Direito brasileiro, da figura do contencioso administrativo. A auto-executoriedade pode abranger a exigibilidade, que consiste na possibilidade de decidir, e a executoriedade, traduzida como a possibilidade de executar diretamente, com maior celeridade, o ato editado. Saliente-se, ainda, que a exigibilidade est sempre presente, ao contrrio da executoriedade que depende de expressa previso legal. Imperatividade, coercitividade ou exigibilidade: a prerrogativa de determinar comportamentos coletividade, e exigir o efetivo cumprimento destes.

b) Atributos especficos

Discricionariedade: via de regra, o ordenamento permite um juzo de convenincia e oportunidade na prtica de atos decorrentes do poder de polcia, porm, em alguns casos, a discricionariedade no se aplica, a exemplo da licena para dirigir veculo automotor, pois, preenchidos os requisitos legais, defeso autoridade a sua no-expedio.

Observaes importantes:

A multa de trnsito uma exceo regra da auto-executoriedade, pois, salvo quando espontaneamente satisfeita pelo autuado, Administrao defesa a sua exigncia pela via administrativa, tornando-se necessria a execuo fiscal, via Judicirio, do referido valor. Em algumas situaes anteriormente exemplificadas, o ato poder ser vinculado, ou seja, quando a norma legal que o rege estabelecer o modo e a forma de sua realizao, a exemplo das licenas expedidas pela Administrao. Ressalte-se que no se deve confundir poder de polcia com atividade policial ou polcia judiciria, de acordo com a acepo comum do termo.

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Estrutura e Organizao da Administrao

INTRODUO - CONSIDERAES GERAIS SOBRE SERVIO PBLICO

O servio pblico, de acordo com a combinao das conceituaes doutrinrias, pode ser definido como toda atividade desempenhada direta ou indiretamente pelo Estado, visando solver necessidades essenciais do cidado, da coletividade ou do prprio Estado. Com efeito, o servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por quem lhe faa as vezes, mediante regras previamente estipuladas por ela, visando preservao do interesse pblico. Para melhor compreenso do tema, no estudo da organizao da Administrao Pblica, adotar-se- a regra de grafia j consagrada pela doutrina, em iniciais maisculas quando a expresso Administrao Pblica for sinnima a Estado, e em iniciais minsculas (administrao pblica), quando sinnima atividade pelo Estado realizada.

Dever de Prestar
A prestao de servios pblicos de responsabilidade da Administrao Pblica, ou de quem lhe faa as vezes, de acordo com o artigo 175 da Constituio Federal e das regras de delegao de servios estipulada pela Lei n. 8.987/95. O titular da prestao de um servio pblico a Administrao, e ela s poder transferir a execuo do servio pblico para terceiros. Sendo a Administrao a nica titular da prestao desses servios, poder fiscalizar a execuo e aplicar sanes e penalidades. A ttulo de exemplo, citamos a criao de agncias reguladoras, a serem estudadas em mdulo especfico, cujo objetivo fiscalizar a prestao de servios pblicos por terceiros, a exemplo da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Observa-se, ainda, que em razo da competncia dos Municpios ser informada pelo princpio do peculiar interesse, tambm denominado interesse local, a estes compete o dever de prestar a maior gama de servios pblicos.

Regras para a Prestao de Servios Pblicos

A regulao da forma de prestao dos servios pblicos, notadamente a descentralizada, se d mediante regras previamente fixadas pelo Estado e pela Administrao Pblica, de forma unilateral, ou seja, as regras so fixadas com o fim de evitar que os interesses particulares se sobressaiam aos interesses pblicos. Todas as
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situaes das quais decorra para a Administrao a posio de supremacia em relao aos terceiros que com ela pactuam so chamadas clusulas exorbitantes.

Formas de Prestao dos Servios Pblicos

A execuo dos servios pblicos poder se dar de maneira centralizada, ou ainda de forma descentralizada, a seguir definidas:

Centralizada: sempre que a execuo do servio for realizada pela Administrao direta do Estado, ou seja, pelo prprio ente poltico competente, que por sua vez, poder realiz-las por meio do ente poltico ou ainda por meio de seus rgos, visando imprimir eficincia aos servios que disponibiliza, a exemplo das Secretarias, Ministrios etc. Descentralizada: quando os servios forem prestados por pessoas fsicas ou jurdicas que no se confundem com a Administrao direta, mas que podem ou no integrar a Administrao Pblica indireta ligada ao ente poltico competente para a prestao do servio. Se estiverem dentro da Administrao Pblica indireta, podero ser autarquias, fundaes, empresas pblicas ou sociedades de economia mista (Administrao indireta do Estado). Se estiverem fora da Administrao, sero particulares e podero ser concessionrios, permissionrios ou autorizados.

ADMINISTRAO PBLICA

A Administrao Pblica pode ser conceituada, em sentido amplo, como o conjunto de entidades e de rgos incumbidos de realizar a atividade administrativa, visando satisfao das necessidades coletivas e segundo os fins desejados pelo Estado. Com efeito, Estado, Governo e Administrao so instituies diferentes. Enquanto Estado corresponde definio de pessoa jurdica de direito pblico interno consistente em nao politicamente organizada, com povo, territrio, poder soberano e finalidades definidas, Governo corresponde atividade que fixa objetivos do Estado ou conduz politicamente os negcios pblicos, e Administrao, por sua vez, corresponde ao conjunto de entidades e rgos que realizam a atividade administrativa, anteriormente definidos.

Organizao Administrativa
A organizao administrativa brasileira apresenta o seguinte organograma, de acordo com as lies da doutrina:

Organizao Administrativa Brasileira

Administrao Pblica Direta Unio; (dotada de soberania) Estados; Autnomos Distrito Federal; idem Administrao Pblica Indireta Autarquias; Fundaes; Empresas Pblicas; Terceiro Setor Entes Paraestatais; Organizaes Sociais; Entidades de Interesse Coletivo.

Administrao Pblica Direta

Administrao Pblica direta aquela formada pelos entes integrantes da federao e seus respectivos rgos. Os entes polticos so a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. exceo da Unio, que dotada de soberania, todos os demais so dotados de autonomia.

Administrao Pblica Indireta

A Administrao Pblica indireta pode ser definida como um grupo de pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, criadas ou institudas a partir de lei especfica, que atuam paralelamente Administrao direta na prestao de servios pblicos ou na explorao de atividades econmicas. Em que pese haver entendimento diverso registrado em nossa doutrina, integram a Administrao indireta do Estado quatro espcies de pessoa jurdica, a saber: as Autarquias, as Fundaes, as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Pblicas. Ao lado destas, podemos encontrar ainda entes que prestam servios pblicos por delegao, embora no integrem os quadros da Administrao, quais sejam, os permissionrios, os concessionrios e os autorizados. Essas quatro pessoas integrantes da Administrao indireta sero criadas para a prestao de servios pblicos ou, ainda, para a explorao de atividades econmicas, como no caso das empresas pblicas e sociedades de economia mista, e atuam com o objetivo de aumentar o grau de especialidade e eficincia da prestao do servio pblico ou, quando exploradoras de atividades econmicas, visando atender a relevante interesse coletivo e imperativos da segurana nacional.
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Com efeito, de acordo com as regras constantes do artigo 173 da Constituio Federal, o Poder Pblico s poder explorar atividade econmica a ttulo de exceo, em duas situaes, conforme se colhe do caput do referido artigo, a seguir reproduzido: Artigo 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos de segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. Cumpre esclarecer que, de acordo com as regras constitucionais e em razo dos fins desejados pelo Estado, ao Poder Pblico no cumpre produzir lucro, tarefa esta deferida ao setor privado. Assim, apenas explora atividades econmicas nas situaes indicadas no artigo 173 do Texto Constitucional. Quando atuar na economia, concorre em grau de igualdade com os particulares, e sob o regime do artigo 170 da Constituio, inclusive quanto livre concorrncia, submetendo-se ainda a todas as obrigaes constantes do regime jurdico de direito privado, inclusive no tocante s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias.

Terceiro Setor
O denominado Terceiro Setor composto por sociedades paraestatais, que, por sua vez, incluem as organizaes sociais e os servios sociais autnomos, alm de outras pessoas jurdicas, como os entes de cooperao e as entidades de interesse coletivo. Com efeito, os entes paraestatais so pessoas jurdicas de direito privado, institudas pela vontade particular e que no integram a Administrao indireta; todavia, atuam paralelamente Administrao prestando relevantes servios de interesse pblico, e recebendo, por isso, determinados benefcios, a serem estudados oportunamente.

Diferena entre Descentralizao e Desconcentrao

As duas figuras, descentralizao e desconcentrao, dizem respeito forma de prestao de um servio pblico. Descentralizao, entretanto, significa transferir a execuo de um servio pblico para terceiros que no se confundem com a Administrao direta, ao passo que desconcentrao significa transferir a execuo de um servio pblico de um rgo para o outro dentro da prpria Administrao.

AUTARQUIAS

Definio
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, de natureza administrativa, criadas para a execuo de servios pblicos, antes prestados pelas entidades estatais que as criam. Contam com patrimnio prprio, constitudo a partir de transferncia pela entidade estatal a que se vinculam, portanto, capital exclusivamente pblico. Logo, as autarquias so regidas integralmente pelo regime jurdico de direito pblico, podendo, to-somente, ser prestadoras de servios pblicos, contando com capital oriundo da Administrao direta. A ttulo de exemplo, citamos as seguintes autarquias: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), Departamento nacional de Registro do Comrcio (DNRC), Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), Banco Central do Brasil (Bacen) etc. O Banco Central uma autarquia de regime especial, em razo de suas atribuies. Com efeito, por fora do artigo 21, inciso VII da Constituio Federal/88, a competncia para emisso de moedas da Unio por meio do Banco Central. O Banco Central tambm tem por finalidade fiscalizar as atividades desenvolvidas pelas instituies financeiras. O Conselho Administrativo de Defesa Econmica uma autarquia vinculada ao Ministrio da Justia. Possui regime especial de atuao, em face de seus objetivos de regramento do desenvolvimento econmico nacional.

Caractersticas

Dirigentes prprios: depois de criadas, as autarquias possuem uma vida independente, contando com dirigentes prprios, escolhidos na forma prevista na lei especfica criadora da autarquia ou, na falta de previso legal, de conformidade com os estatutos. De acordo com a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, qualquer condicionante externo na escolha de seus dirigentes pode causar ilegalidade se importar invaso de competncia. A aprovao de dirigentes das autarquias, porm, pode ser admitida, a exemplo da aprovao posterior do presidente do Banco Central, pelo Legislativo (sabatina). Por fim, saliente-se que, de acordo com anlise etimolgica da expresso autarquia (originalmente grafada como autos arquia), encontramos o significado de governo prprio.

Patrimnio prprio: o patrimnio da autarquia transferido pelo ente poltico criador, por termo ou escritura pblica, a depender de sua natureza. considerado pblico e, conseqentemente, impenhorvel e imprescritvel, suscetvel de proteo pelo Ministrio Pblico e submete os atos relativos disposio de patrimnio ao controle pelo Tribunal de Contas da respectiva esfera de governo. Liberdade financeira: as autarquias possuem verbas prprias (surgem como resultado dos servios que presta) e verbas oramentrias (decorrentes de previso e repasse pelo Poder Pblico). Tero liberdade para manejar as verbas que recebem como acharem conveniente, dentro dos limites da lei que as criou, sempre sob controle do Tribunal de Contas competente. Liberdade administrativa: as autarquias tm liberdade para desenvolver os seus servios como acharem mais conveniente (comprar material, contratar pessoal etc.), dentro dos limites da lei que as criou. Em relao aos cargos, ressalte-se que devem ser criados por lei e a investidura se d por concurso pblico, sendo os admitidos, equiparados aos agentes pblicos para inmeros efeitos, inclusive penais (artigo 327 do Cdigo Penal). Os atos de seus dirigentes so passveis de questionamento por meio de mandado de segurana e ao popular, e as reclamaes trabalhistas processar-se-o perante a Justia do Trabalho (artigo 114 da Constituio Federal).

Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre as autarquias e a Administrao direta. Embora no se fale em hierarquia e subordinao, foroso reconhecer a existncia de controle em relao legalidade, ou seja, a Administrao direta controlar os atos das autarquias para observar se esto dentro da finalidade e dentro dos limites legais. Observase que a inexistncia de hierarquia entre a Administrao direta e as autarquias no implica o no reconhecimento da hierarquia dentro da prpria autarquia.

Criao e Extino (artigo 37, inciso XIX, da Constituio Federal/88)

A Emenda Constitucional n. 19 dispe que as autarquias sero criadas por lei especfica de iniciativa do Poder Executivo (artigo 61, 1., inciso II, e, da Constituio Federal/88). Assim, cada autarquia criada dever ter uma lei prpria, especfica, que a crie, institua e regule pormenorizadamente. Cumpre observar que as autarquias so extintas da mesma forma que so criadas, ou seja, tambm necessitam de
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lei especfica que determine a extino de cada uma destas, obviamente, editada pelo ente poltico competente para a criao.

Privilgios
As autarquias so dotadas dos mesmos privilgios que a Administrao direta. Com efeito, por atuarem na busca do interesse pblico e submeterem-se ao regime jurdico da Administrao, obtm, legalmente, benefcios de ordem processual, a exemplo das regras constantes do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil, e mesmo de fundo, a exemplo da imunidade na rea tributria, que prev como privilgio o constante no artigo 150, 2., da Constituio Federal.

Responsabilidade
As autarquias respondem pelas prprias dvidas e obrigaes contradas. A Administrao direta tem responsabilidade subsidiria quanto s dvidas e obrigaes das autarquias, ou seja, a Administrao direta somente poder ser acionada depois de exaurido todo o patrimnio das autarquias. As autarquias tambm tero responsabilidade objetiva quanto aos atos praticados pelos seus funcionrios (artigo 37, 6., da Constituio Federal/88), respondendo pelos prejuzos que esses causarem a terceiros. Tal responsabilidade se justifica no s em razo da previso constitucional, mas sim em razo da natureza das atividades e fins de criao das autarquias.

Falncia
As autarquias no se submetem ao regime falimentar, pois, por serem prestadoras de servios pblicos, alm de no realizar atos comerciais, tm como princpio a sua preservao para manuteno e expanso dos servios por elas prestados, visando plena obteno do interesse pblico. Logo, por no explorarem atividades econmicas, no se lhes aplica a regra que equipara todas as suas obrigaes s da iniciativa privada (artigo 173, 1., inciso II, da Constituio Federal).

FUNDAES

Definio
As Fundaes so pessoas jurdicas compostas por um patrimnio personalizado, destacado pelo seu instituidor para atingir uma finalidade especfica, denominadas, em latim, universitas bonorum. Essa definio serve para qualquer fundao, inclusive para aquelas que no integram a Administrao indireta (no-governamentais). No caso das fundaes que integram a Administrao indireta (governamentais), quando forem dotadas de personalidade de direito pblico, sero regidas integralmente por regras de direito pblico. Quando forem dotadas de personalidade de direito privado, sero regidas por regras de direito pblico e direito privado. Tanto uma quanto outra so compostas por patrimnio personalizado. No caso da fundao pblica, o referido patrimnio destacado pela Administrao direta, que o instituidor da fundao. Podemos citar, a ttulo de exemplo, as seguintes fundaes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Universidade de Braslia (UNB), Fundao Estadual do Bem-estar do Menor (Febem), Fundao Nacional do ndio (Funai); Fundao Memorial da Amrica Latina (FMAM), Fundao Padre Anchieta (TV Cultura). Para melhor entendimento da sistematizao das fundaes no Direito brasileiro, segue abaixo organograma explicativo:
Fundaes de Direito Privado: (no-governamentais) Criadas pelas regras do Cdigo Civil, com patrimnio particular destinado a fim determinado e submetem-se ao regime jurdico de Direito privado. a) Com Personalidade jurdica de Direito Pblico: semelhantes ao regime jurdico das autarquias, consideradas modalidade destas, chamadas por expressiva doutrina de autarquias fundacionais b) Com Personalidade jurdica de Direito Privado: institudas com patrimnio pblico, de acordo com as regras do Cdigo Civil, e submissa tanto ao regime de direito pblico quanto de Direito privado.

Fundaes: Entes com patrimnio personalizado sempre destinados a um fim. (Universitas bonorum)

Fundaes de Direito Pblico: (governamentais) Integram a administrao indireta, e so institudas pelos entes polticos (doao patrimonial).

As fundaes integrantes da Administrao indireta do Estado (fundaes de direito pblico ou governamentais) podero assumir personalidade jurdica de direito pblico ou privado, em que pese aos entendimentos doutrinrios diversos, no sentido de somente ser possvel a instituio de fundaes sob a sistematizao do Cdigo Civil (artigos 24 a 30), com criao por meio de escritura pblica ou testamento e sempre com personalidade jurdica de direito privado. Com efeito, de acordo com o permissivo constitucional constante do artigo 37, inciso XIX, e de regras legais vigentes (Lei n. 5.540/68 fundaes ligadas a universidades e estabelecimentos de ensino superior), para a criao de fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito pblico, faz-se necessrio autorizao legislativa e conseqente elaborao de atos constitutivos, diferente do que ocorre com as autarquias, que so efetivamente criadas por lei especfica. Posto isso, cumpre observar que grande parcela da doutrina entende que, quando instituda uma fundao pblica com personalidade jurdica de direito pblico, esta em tudo se equipara s autarquias; por isso devem ser criadas por lei especfica, e no somente autorizadas, e denominam-se autarquias fundacionais. Com efeito, o Egrgio Supremo Tribunal Federal j decidiu ser a fundao espcie de autarquia, com conseqente aplicao do regime jurdico das autarquias s fundaes, in verbis ... o entendimento desta Corte o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem delas espcie do gnero autarquia.

Caractersticas

Liberdade financeira: a exemplo das autarquias, as fundaes desfrutam de liberdade, nos limites da lei e das finalidades que perseguem, para definir a melhor forma de utilizao de seu patrimnio e capital; todavia, porque integrantes da Administrao indireta do Estado e destinatrias de verbas pblicas, submetem-se ao controle do respectivo Tribunal de Contas do ente a que se vincula. Liberdade administrativa: cumpre s fundaes decidir a melhor forma de atuar na busca dos objetivos que nortearam sua instituio, definindo sua poltica de prestao de servios; todavia, com controle finalstico dos atos pelo Judicirio. Dirigentes prprios: tambm possuem liberdade na escolha de seus dirigentes, que deve ser realizada na forma determinada nos atos constitutivos da fundao. Patrimnio prprio e personalizado: significa que sobre ele recaem normas jurdicas que o tornam sujeito de direitos e obrigaes e est voltado a garantir que seja atingida a finalidade para qual foram criadas. Em coerente lio da doutrina, a fundao no dotada de patrimnio, ela o patrimnio.

Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre a fundao e a Administrao direta. Com efeito, o que existe uma vinculao entre a fundao e o ente da Administrao direta. Ressalte-se que, em razo da inexistncia do contencioso administrativo no Direito brasileiro, todos os seus atos so suscetveis de reapreciao pelo Poder Judicirio, por meio de um controle de legalidade, finalstico.

Criao e Extino
As fundaes so criadas no ordenamento jurdico. Se sua personalidade for de direito pblico, ser criada por lei especfica (regras de direito pblico). As fundaes governamentais, sejam de personalidade de direito pblico, sejam de direito privado, integram a Administrao Pblica. Com efeito, de acordo com maioria doutrinria, a lei cria e d personalidade para as fundaes governamentais de direito pblico, denominadas autarquias fundacionais. As fundaes governamentais de direito privado so autorizadas por lei e sua personalidade jurdica se inicia com a constituio e o registro de seus estatutos (artigo 37, inciso XIX, da Constituio Federal). Cumpre observar que as fundaes so extintas da mesma forma como so criadas.

Privilgios
As fundaes, por perseguirem finalidades pblicas, so dotadas dos mesmos privilgios que as autarquias. Logo, por atuarem na busca do interesse pblico e submeterem-se ao regime jurdico da Administrao, obtm, legalmente, benefcios de ordem processual, a exemplo das regras constantes do artigo 188 do Cdigo de Processo Civil, e mesmo de fundo, a exemplo da imunidade na rea tributria, que prev como privilgio o constante no artigo 150, 2., da Constituio Federal.

Responsabilidade
As fundaes tambm respondem pelas suas prprias dvidas e obrigaes contradas. A Administrao direta tem responsabilidade subsidiria quanto s dvidas e obrigaes das fundaes, ou seja, a Administrao somente poder ser acionada depois de exaurido todo o patrimnio, as foras das fundaes. As fundaes governamentais, independentemente de serem dotadas de personalidade de direito pblico ou privado, assim como as autarquias, tambm tero
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responsabilidade objetiva quanto aos atos praticados pelos seus funcionrios (artigo 37, 6., da Constituio Federal/88), respondendo pelos prejuzos que esses causarem a terceiros. Tal responsabilidade se justifica no s em razo da previso constitucional, mas sim em razo da natureza das atividades e dos fins de criao das fundaes.

Falncia
As fundaes tambm no se submetem ao regime falimentar, pois, por serem prestadoras de servios pblicos, alm de no realizar atos comerciais, tm como princpio a sua preservao para manuteno e expanso dos servios por elas prestados, visando plena obteno do interesse pblico, assim como acontece com as autarquias

Sociedades de Economia Mista

Definio
As sociedades de economia mista so entidades estatais (ou empresariais), constitudas segundo o modelo imposto pelo Direito Privado, aps autorizao legislativa, para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividade econmica, contando com capital misto, e constitudas somente sob a modalidade empresarial de sociedade annima. Assim, de acordo com as caractersticas das sociedades de economia mista, temos como principais desdobramentos os seguintes fatos:

So pessoas jurdicas de Direito Privado. So empresas de capital misto: apesar da existncia de capital, em parte pblico e em parte privado na constituio de uma sociedade de economia mista, no unicamente o ingresso de capital pblico que faz com que o empreendimento particular assim se torne, mas a efetiva participao do Poder Pblico no gerenciamento da sociedade, no importando que se d de forma majoritria ou minoritria. Constitudas sob forma empresarial de sociedade annima: diferente das empresas pblicas que, conforme se ver, podem se revestir de qualquer tipo societrio, de carter civil ou comercial. As sociedades de economia mista podem ser constitudas somente sob a modalidade de sociedade annima, em razo de maiores possibilidades de fiscalizao, controle preventivo e expanso do
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empreendimento. Como conseqncia dessa regra, ainda que prestem servios pblicos, sero sociedades comerciais por fora de lei (Lei n. 6.404/76), com registro obrigatrio nas juntas comerciais competentes. Como exemplo de sociedades de economia mista, podemos citar o Banco do Brasil S/A, a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobrs), estas exploradoras de atividade econmica; e como prestadora de servios pblicos, a Companhia de Desenvolvimento Habitacional Urbano (CDHU), a Companhia Paulista de Obras e Servios (CPOS), empresa responsvel pelo gerenciamento da execuo de contratos que envolvem obras e servios pblicos no Estado de So Paulo, o Metropolitano de So Paulo (Metr), a Sabesp, entre outras.

Caractersticas
As sociedades de economia mista tm as seguintes caractersticas:

Dirigentes prprios: depois de criadas, contam com dirigentes prprios, escolhidos na forma prevista na Lei n. 6.404/76 (Lei das Sociedades por Aes) e segundo as prescries da lei que autorizou sua constituio. Patrimnio prprio: o patrimnio da sociedade de economia mista transferido, em parte, pelo ente poltico que autoriza a sua criao, por termo administrativo ou escritura pblica, e em parte pela iniciativa privada. considerado misto, e por isso penhorvel, suscetvel de responder, ab initio, pelas dvidas decorrentes do desenvolvimento de seu objeto. Liberdade financeira: as sociedades de economia mista possuem verbas prprias (surgem como resultado dos servios que presta) e verbas oramentrias (decorrentes de previso e repasse pelo Poder Pblico), caracterizando em determinados casos, a parafiscalidade. H tambm liberdade para uso das verbas que recebem, dentro dos limites da lei que autorizou a sua criao, e do estatuto das sociedades por aes, sempre sob controle do tribunal de contas competente. Liberdade administrativa: possuem liberdade para desenvolver os seus servios como acharem mais conveniente (comprar material, contratar pessoal etc). Pessoal: O quadro de pessoal composto de empregados pblicos, regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas, mas em tudo equiparados aos agentes pblicos, inclusive para fins penais (artigo 327 do Cdigo Penal). As reclamaes trabalhistas processar-se-o perante a Justia do Trabalho, e o acesso exige, em regra, concurso pblico de provas ou de provas e ttulos.

Funes das Sociedades de Economia Mista

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As sociedades de economia mista so criadas com o fim de atender a prestao de servios pblicos ou de, excepcionalmente, explorar atividade econmica. A prestao de servios pblicos no sugere dificuldade, posto incumbir ao Estado (Poder Pblico) o dever de prest-los (artigo 175 da Constituio Federal). No entanto, a explorao de atividade econmica ser sempre excepcional, j que o exerccio deve ser efetuado pelo setor privado. O Estado pode explorar atividade econmica em caso de relevante interesse pblico, ou imperativos de segurana nacional, assim:

Prestao de servios pblicos: com essa funo, so criadas para auxiliar a Administrao direta na obteno de eficincia na prestao de determinado servio, em todos os seus nuances, desde a ampliao de acesso ao servio pelos administrados, a otimizao nos meios de execuo, a manuteno eficaz da estrutura de prestao, a busca de modicidade nas tarifas etc. Explorao de atividades econmicas: exercem tal funo apenas quando existentes um dos permissivos constitucionais, quais sejam, relevante interesse coletivo, ou imperativos de segurana nacional. Destas restries decorre o entendimento doutrinrio que expe, de forma correta que, de acordo com os fins desejados pelo Estado, ao Poder Pblico no cumpre produzir lucro, tarefa esta deferida ao setor privado.

Com efeito, de se concluir que, mesmo acarretando prejuzos pessoa jurdica instituidora, a Sociedade de Economia Mista poder ser mantida na prestao de servios ou explorao de atividades econmicas em decorrncia dos objetivos visados (eficincia na prestao de servios, especializao de atividades, relevante interesse coletivo, ou imperativos de segurana nacional). possvel imaginar como exemplo o caso de uma sociedade criada para possibilitar a aquisio de moradia prpria a famlias de baixa renda, mediante pagamento de prestaes mensais mdicas, que poder ser mantida, mesmo que venha a acarretar prejuzos ao Estado de So Paulo. Portanto, a depender de sua funo, de seu objeto, haver diferentes conseqncias em relao ao regime jurdico a ser aplicado s sociedades de economia mista, a exemplo da sujeio a todas as regras de Direito Privado, notadamente em relao livre concorrncia e conseqentemente s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, quando explorar atividade econmica, entre outras conseqncias oportunamente verificadas.

Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre as sociedades de economia mista e a Administrao direta. Embora no se fale em hierarquia e subordinao, foroso reconhecer a existncia de controle em relao legalidade, ou seja, a Administrao direta controlar os atos das sociedades de economia mista, com o fito de observar se esto dentro
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da finalidade e dos limites legais. Se os atos esto dentro dos limites da lei, as sociedades no esto subordinadas Administrao direta, mas sim lei que autorizou a criao delas. Em regra, no h recurso hierrquico para a reviso de atos dos dirigentes das sociedades de economia mista pela Administrao direta, mas pode a lei que autorizou a constituio da entidade prever a existncia de recursos imprprios (ou hierrquicos imprprios). O controle externo realizado pelo tribunal de contas respectivo, e pelo Poder Judicirio. Questo interessante aquela advinda da necessidade ou no de licitao por parte de sociedade de economia mista que explora atividade econmica, quando estiver comprando insumos necessrios fabricao de seus produtos, o que se resolve da seguinte maneira:

A Constituio Federal, em seu artigo 173, 1., inciso III, prev a criao de um sistema licitatrio prprio, para utilizao pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica, com a finalidade de imprimir competitividade aos produtos e servios por elas oferecidos, norma esta ainda de cunho programtico, em razo de sua no-efetivao. Diante da falta deste dispositivo, a doutrina majoritria entende ser aplicvel o regime de licitaes institudo pela Lei n. 8.666/93, de modo subsidirio, at que sobrevenha a indigitada lei.

Observa-se ainda que a inexistncia de hierarquia entre a Administrao direta e as sociedades de economia mista no implica o no-reconhecimento da hierarquia dentro da prpria sociedade, ou seja, h hierarquia dentro da prpria entidade, mas no em relao Administrao direta, conforme j dito.

Criao
As sociedades de economia mista integram a Administrao indireta e todas as pessoas que a integram precisam, quando menos, de lei para autorizar sua criao, como o caso dessas sociedades. Sero elas, posteriormente legalizadas, com o devido registro de seus estatutos. A lei, portanto, no cria, somente autoriza a criao das sociedades de economia mista, ou seja, independentemente das atividades que desenvolvam, a lei somente autorizar a criao das sociedades de economia mista, no conferindo a elas personalidade jurdica (artigo 37, inciso XIX, da Constituio Federal/88, com a redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/98). Assim, por serem pessoas jurdicas de Direito Privado, passaro a gozar de personalidade jurdica de acordo com as regras previstas para as sociedades comerciais, com necessidade de registro na junta comercial competente, pois, vale relembrar, as sociedades por aes so mercantis por fora de lei (artigo 2., 1., da Lei n. 6.404/76).
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Privilgios
Quanto aos privilgios possveis de serem concedidos s sociedades de economia mista, cumpre distinguir os privilgios de natureza tributria (substanciais) e os privilgios de natureza processual, elencados no artigo 188, do diploma processual civil, alm de estarem os privilgios, ao menos em tese, intimamente ligados atividade desenvolvida:

Sociedade de economia mista exploradora de atividade econmica : no faz jus aos privilgios substanciais concedidos Administrao direta, tendo em vista a previso constitucional de livre concorrncia com a iniciativa privada, alm da sujeio, inclusive, s mesmas obrigaes de carter civil, comercial, trabalhista e tributrio (artigo 173, 1., inciso II, e 2., e artigo 170, inciso IV, da Constituio Federal/88). Com efeito, no h que se falar em livre concorrncia se houver privilgios. Em relao aos privilgios processuais, a doutrina, a lei e a jurisprudncia, inclusive do Superior Tribunal de Justia, vedam a sua concesso, qualquer que seja a atividade da sociedade de economia mista, uma vez que no se encontra no conceito de Fazenda Pblica. Sociedade de economia mista prestadora de servio pblico : na rea tributria, em regra, poderia gozar dos privilgios substanciais concedidos Administrao direta, visto no existir regime de concorrncia, e conforme interpretao extensiva dada ao artigo 150, pargrafo 2., da Constituio. Todavia, a vedao da concesso de tais privilgios se impe no s pela interpretao restritiva que se deve fazer ao pargrafo 2. do artigo 150, mas tambm em razo de o pargrafo 3. do mesmo artigo vedar a concesso de tais benefcios s entidades que executam servios pblicos mediante contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas pelo usurio. Na rea processual, no possuem nenhum privilgio, uma vez que as sociedades de economia mista, conforme embasamento anterior, no se encontram no conceito de Fazenda Pblica.

Faz-se oportuno salientar que segundo lio de Hely Lopes Meirelles e macia orientao jurisprudencial, as Sociedades de Economia Mista podero ser beneficiadas por prerrogativas processuais, administrativas ou tributrias desde que a lei que as autoriza ou dispositivos especiais tragam esta disposio de maneira expressa.

Responsabilidade
Em relao responsabilidade das sociedades de economia mista, e subsidiariamente, do Estado, pela solvncia das obrigaes daquelas, a doutrina no uniforme, adotando-se
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solues dspares. Para a corrente majoritria necessrio distinguir a atividade pelas sociedades realizadas:

Sociedade de economia mista exploradora de atividade econmica : ela mesma responde por suas obrigaes, mas no na forma do 6. do artigo 37 da Constituio Federal/88, que trata da responsabilidade objetiva, mas sim subjetivamente, ou seja, havendo necessidade de demonstrao de dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva, fundada no Direito Privado). O Estado no tem responsabilidade alguma, no podendo ser acionado nem mesmo subsidiariamente, em razo de a Constituio exigir, de todos que exploram atividades econmicas, a submisso livre iniciativa; Sociedade de economia mista prestadora de servio pblico : possui responsabilidade objetiva. Enquadra-se no pargrafo 6. do artigo 37 da Constituio Federal de 1988. Assim, reponde em primeiro lugar a sociedade de economia mista, at que se encontrem exauridas as foras do patrimnio desta. O Estado responde de forma subsidiria, ou seja, depois de exaurido o patrimnio da sociedade.

Falncia
A discusso a respeito da possibilidade ou no de submeter-se a sociedade de economia mista s regras da falncia, antes acalorada na doutrina e jurisprudncia, notadamente quanto s regras do artigo 242 da Lei n. 6.404/76, foi minimizada em virtude da revogao do controvertido artigo 242 pela Lei n. 10.303/01, que modificou a lei das sociedades por aes, imprimindo, assim, consonncia entre a lei modificada e as disposies constitucionais a respeito do tema em estudo. Assim, a aplicao do regime falimentar s sociedades de economia mista, hoje, torna-se ou no possvel de acordo com a atividade realizada pela sociedade, vejamos:

Sociedade de economia mista exploradora de atividade econmica : quando explora atividade econmica, submete-se ao mesmo regime jurdico das empresas privadas, inclusive em relao s obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrias, atendendo ao princpio da livre concorrncia. Logo, a sociedade de economia mista que explora atividade econmica submete-se ao regime falimentar. Sociedade de economia mista prestadora de servio pblico : no se submete ao regime falimentar, visto que no est sob regime de livre concorrncia, no explora atividade econmica, e deve ser mantida em razo dos princpios da continuidade e eficincia dos servios pblicos, sofrendo inclusive, segundo parte da doutrina, pequenas restries quanto possibilidade de penhora dos bens de seu patrimnio afetados prestao dos servios para que foram criadas.

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Empresas Pblicas

EMPRESAS PBLICAS

Conceito
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas para a prestao de servios pblicos ou para a explorao de atividades econmicas, que contam com capital exclusivamente pblico, e so constitudas por qualquer modalidade empresarial, aps autorizao legislativa do ente federativo criador. Sendo a empresa pblica uma prestadora de servios pblicos, estar submetida a regime jurdico pblico, ainda que constituda segundo o modelo imposto pelo Direito Privado. Se a empresa pblica exploradora de atividade econmica, estar submetida a regime jurdico denominado pela doutrina como semi-pblico, ante a necessidade de observncia, ao menos em suas relaes com os administrados, das regras atinentes ao regime da Administrao, a exemplo dos princpios expressos no caput do artigo 37 da Constituio Federal. Podemos citar, a ttulo de exemplo, algumas empresas pblicas, nas mais variadas esferas de governo, como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), que embora receba o nome de banco, no trabalha como tal, tendo como nica funo financiar projetos de natureza social, prestando, portanto, servios pblicos; a Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo (EMURB), que estabelece um contrato de gerenciamento com a Administrao Pblica, o que a torna responsvel pelo gerenciamento e acompanhamento de todas as obras dentro do Municpio; a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT), prestadora do servio pblico postal e correio areo nacional, de competncia da Unio, nos termos do artigo 21, inciso X, da Constituio Federal de 1988; a Caixa Econmica Federal (CEF), que atua na rea bancria, no mesmo segmento das empresas privadas, concorrendo com os outros bancos, explorando atividade econmica; a RadioBrs, empresa pblica responsvel pela Voz do Brasil, servio de comunicao, entre outras.

Caractersticas
As empresas pblicas, independentemente da personalidade jurdica, tm as seguintes caractersticas:
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Personalidade jurdica de Direito Privado. Liberdade financeira: as empresas tm verbas prprias, mas tambm so contempladas com verbas oramentrias; h, como em toda espcie de Administrao indireta, liberdade para uso das verbas que recebem, dentro dos limites da lei que autorizou a sua criao, e dos seus atos constitutivos, sempre sob controle do tribunal de contas competente. Liberdade administrativa: tm liberdade para contratar e demitir pessoas, devendo seguir as regras da Constituio Federal. Pessoal: o quadro de pessoal composto de empregados pblicos, cujo acesso deve decorrer de concurso de ingresso, como exigido na Constituio de 1988. Seus empregados so equiparados a servidores ou agentes pblicos, inclusive para fins penais (artigo 327 do Cdigo Penal). As reclamaes trabalhistas processarse-o perante a Justia do Trabalho, e as demisses devem ser motivadas. Dirigentes prprios: depois de criadas, contam com dirigentes prprios, escolhidos na forma prevista na lei que autoriza a sua criao, e nos seus atos constitutivos. Patrimnio prprio: o patrimnio das empresas pblicas inteiramente transferido pelo ente federativo criador, por termo administrativo ou escritura pblica. considerado pblico, e por isso, apesar de sofrer restries em sua penhorabilidade quando o objeto da empresa pblica for a prestao de servios pblicos (a exemplo da necessidade de desafetao), suscetvel de responder, ab initio, pelas dvidas decorrentes do desenvolvimento de seu objeto. Os atos relativos disposio de patrimnio so suscetveis de controle pelo tribunal de contas da respectiva esfera de governo.

Funes das Empresas Pblicas

As empresas pblicas so criadas com as mesmas finalidades atinentes s sociedades de economia mista, devendo, igualmente, atender a princpios como o da eficincia e especializao dos servios pblicos, alm de atender tambm ao princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular, mesmo quando explora atividade econmica, ante sua excepcional possibilidade. Logo, pode-se identificar duas funes (finalidades) distintas referentes s empresas pblicas:

Prestao de servios pblicos: criadas para auxiliar a Administrao direta na obteno de eficincia na prestao de determinado servio, desde a ampliao de seu acesso pelos administrados, otimizao nos meios de execuo etc. Explorao de atividades econmicas: possvel a ocorrncia desta hiptese apenas quando existentes um dos permissivos constitucionais, quais sejam, o
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relevante interesse coletivo ou imperativos de segurana nacional. Mais uma vez, salientamos que dessas restries decorre o entendimento doutrinrio que expe, de forma correta, de acordo com os fins desejados pelo Estado, que ao Poder Pblico no cumpre produzir lucro, tarefa esta deferida ao setor privado. Conseqentemente, as empresas pblicas, em relao ao regime jurdico a elas aplicado, seguem a mesma sorte das sociedades de economia mista, a exemplo da sujeio a todas as regras de Direito Privado, notadamente em relao livre concorrncia e conseqentemente s obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias, quando explorar atividade econmica, bem como a observao necessria do regime jurdico administrativo, ao explorar servios pblicos, entre outras conseqncias oportunamente verificadas.

Controle
No existe hierarquia ou subordinao entre as empresas pblicas e a Administrao direta, independentemente de sua funo. Poder a Administrao direta fazer o controle de legalidade, denominado controle finalstico ou tutela, dos atos das empresas pblicas, visto que estas esto vinculadas quela. Mais uma vez, cabe ressaltar que a inexistncia de hierarquia entre a Administrao direta e as empresas pblicas no implica o noreconhecimento da hierarquia dentro da prpria sociedade. Aqui, interessante reproduzir a indagao referente necessidade de empresas pblicas e sociedades de economia mista, quando exploram atividades econmicas, promoverem licitao para a compra de insumos necessrios fabricao de seus produtos, o que a doutrina, em interessante lio interpretativa, resolve da seguinte maneira:

A Constituio Federal, em seu artigo 173, pargrafo 1., inciso III, prev a criao de um sistema licitatrio prprio, para utilizao pelas empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econmica, com a finalidade de imprimir competitividade aos produtos e servios por elas oferecidos, norma esta, ainda de cunho programtico, em razo de sua noefetivao. Diante da falta deste dispositivo, a doutrina majoritria entende ser aplicvel o regime de licitaes institudo pela Lei n. 8.666/93, de modo subsidirio, at que sobrevenha a indigitada lei.

Criao
A lei no cria, somente autoriza a criao das empresas pblicas (Constituio Federal, artigo 37, inciso XIX). Assim, independentemente da atividade que desenvolvam, a lei somente autorizar a criao das empresas pblicas, no conferindo a elas personalidade jurdica. Em razo de a Constituio conferir s empresas pblicas carter privado, somente passam a gozar de personalidade jurdica a partir do registro de seus atos constitutivos na
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junta comercial competente, ou no cartrio de registro civil das pessoas jurdicas, uma vez que, diferente do que ocorre com as sociedades de economia mista, mercantis por fora de lei (artigo 2., 1., da Lei n. 6.404/76), as empresas pblicas podem se revestir de qualquer forma societria.

Privilgios
Quanto aos privilgios possveis de serem concedidos s empresas pblicas, mais uma vez os dividiremos em privilgios de natureza tributria (substanciais) e em privilgios de natureza processual, uma vez que, para concesso dos privilgios, ao menos em tese, h distines relativas atividade desenvolvida:

Empresa pblica exploradora de atividade econmica: no recebe os privilgios substanciais concedidos Administrao direta, tendo em vista a previso constitucional de livre concorrncia com a iniciativa privada, alm da sujeio, inclusive, s mesmas obrigaes de carter civil, comercial, trabalhista e tributrio (artigo 173, 1., inciso II, e 2., e artigo. 170, inciso IV, da Constituio Federal/88). Com efeito, no h que se falar em livre concorrncia se houver privilgios. Em relao aos privilgios processuais, a doutrina, a lei e a jurisprudncia, inclusive do Superior Tribunal de Justia, vedam a sua concesso, qualquer que seja a atividade das empresas pblicas, uma vez que estas no se encontram no conceito de fazenda pblica. Empresa pblica prestadora de servio pblico : na rea tributria, assim como as sociedades de economia mista, em regra poderia gozar dos privilgios substanciais concedidos Administrao direta, visto no existir regime de concorrncia, e conforme interpretao extensiva dada ao artigo 150, pargrafo 2., da Constituio. Todavia, a vedao da concesso de tais privilgios se impe no s pela interpretao restritiva que se deve fazer ao pargrafo 2. do artigo 150, mas tambm em razo de o pargrafo 3. do mesmo artigo vedar a concesso de tais benefcios s entidades que executam servios pblicos mediante contraprestao ou pagamento de preos ou tarifas pelo usurio. Na rea processual, igualmente, no possuem nenhum privilgio, uma vez que as empresas pblicas no esto inseridas no conceito de Fazenda Pblica.

Responsabilidade
Em relao a responsabilidade das empresas pblicas e subsidiariamente, do Estado, pela solvncia das obrigaes daquelas, faz-se necessrio distinguir a atividade pelas empresas realizadas:

Exploradora de atividade econmica: deve a empresa pblica responder por suas obrigaes, todavia, no na forma do 6. do artigo 37 da Constituio, que trata
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da responsabilidade objetiva, mas de acordo com a responsabilidade subjetiva, havendo necessidade de demonstrao de culpa. O Estado no tem responsabilidade alguma, no podendo ser acionado nem mesmo subsidiariamente, em razo de a constituio exigir de todos que exploram atividades econmicas, a submisso livre iniciativa.

Prestadora de servio pblico: possui responsabilidade objetiva. Se enquadra no pargrafo 6. do artigo 37 da Constituio Federal de 1988. Assim, reponde em primeiro lugar, at que se encontrem exauridas as foras do patrimnio desta. O Estado responde de forma subsidiria, ou seja, depois de exaurido o patrimnio da empresa pblica.

Falncia
A aplicao das regras do regime falimentar s empresas pblicas, torna-se ou no possvel de acordo com a atividade realizada pela sociedade, uma vez que, quando prestadora de servios pblicos, ou no exerccio de determinadas atividades de cunho econmico, a exemplo de atividade bancria ou de seguro, no se submetem, ao menos a priori, Lei de Falncias. Abaixo, examinamos a regra geral:

Exploradora de atividade econmica: quando explora atividade econmica, submete-se ao mesmo regime jurdico das empresas privadas, inclusive em relao s obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrias, atendendo ao princpio da livre concorrncia. Logo, a sociedade de empresa pblica que explora atividade econmica submete-se ao regime falimentar ( exceo daquelas que exercem atividades que obrigam liquidao extrajudicial por rgos governamentais especficos). Prestadora de servio pblico: no se submete ao regime falimentar, visto que no est sob regime de livre concorrncia, no explora atividade econmica, e deve ser mantida em razo dos princpios da continuidade e eficincia dos servios pblicos, sofrendo inclusive, segundo parte da doutrina, pequenas restries quanto possibilidade de penhora dos bens de seu patrimnio afetados prestao dos servios para que foram criadas.

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RESUMO - ADMINISTRAO INDIRETA

DEFINIO CARACT. CONTROLE CRIAO EXTINO especfica PRIVILG. SIM Art. 150, da Art. 188 do CPC

Pessoa jurdica de direito pblico. AUTARQUIAS Prestadora de ser vio pblico.

Auto administrao; Lei LEGALIDADE capacidade financeira; CRIA (no h hierarquia) patrimnio prprio. a autarquia.

2., S CF

Pessoa jurdica de direito: FUNDAES PBLICO ou PRIVADO. Prestadora de serv. pblico.

F. Pblica: lei CRIA (espcie Auto administrao;LEGALIDADE de utarq.). F. Pblica: capacidade financeira; (no h hierarquia) F. Privada: lei UTORIZA a F. Privada: NO patrimnio prprio. criao. especfica

SIM

EMPRESAS PBLICAS

Pessoa jurdica de DIREITO Lei PRIVADO. Auto administrao;LEGALIDADE AUTORIZA Prestadora de serv. pb. e capacidade financeira; (no h hierarquia) a criao. Exploradora de serv. pb. patrimnio prprio. Pessoa jurdica de DIREITO Lei PRIVADO. Auto administrao;LEGALIDADE AUTORIZA Prestadora de serv. pb. e capacidade financeira; (no h hierarquia) a criao. Exploradora de serv. pb. patrimnio prprio.

A.E.: NO (concorre com a iniciativa privada) D S.P.: C.F. silenciou.

SOCIEDA DES ECONOMIA MISTA

especfica

A.E.: NOL (concorre com aa iniciativa privada)R S.P.: CF silenciou. s

Abreviaes: A.E.:Exploradora de ativ. econ. S.P.: Prestadora de serv. pblico

AGNCIAS REGULADORAS

Natureza Jurdica
So figuras muito recentes em nosso ordenamento jurdico. Possuem natureza jurdica de autarquias de regime especial, so pessoas jurdicas de Direito Pblico com capacidade administrativa, aplicando-se a elas todas as regras das autarquias. Possuem como objetivo regular e fiscalizar a execuo de servios pblicos. Elas no executam o servio propriamente, elas o fiscalizam.

1.1.1. ANEEL (Agncia Nacional de Energia Eltrica)

agncia regulamentada pela Lei n. 9.427/96. autarquia especial, vinculada ao Ministrio das Minas e Energia. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou execuo de servios de energia eltrica (art. 21, XII, b, da CF/88). Dentro da regulao e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:

abrir licitaes; celebrar contratos; gerenciar a execuo dos contratos; aplicar sanes e penalidades pelo descumprimento de seus contratos; resolver conflitos de interesses das concessionrias.

1.1.2. ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes)

agncia regulamentada pela Lei n. 9.472/97. uma autarquia especial, vinculada ao Ministrio das Telecomunicaes. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou execuo de servios na rea de telecomunicaes (art. 21, XI, da CF/88). Dentro da regulao e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:

abrir licitaes; celebrar contratos; gerenciar a execuo dos contratos; aplicar sanes e penalidades pelo descumprimento de seus contratos;

resolver conflitos de interesses das concessionrias.

1.1.3. ANP (Agncia Nacional de Petrleo)

regulamentada pela Lei n. 9.478/97. uma autarquia especial vinculada ao Ministrio das Minas e Energia. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou execuo de servios relacionados ao petrleo (art. 177, 1., da CF/88). Dentro da regulao e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:

abrir licitaes; celebrar contratos; gerenciar a execuo dos contratos; aplicar sanes e penalidades pelo descumprimento de seus contratos; resolver conflitos de interesses das concessionrias;

1.1.4. ANS (Agncia Nacional de Sade)

regulamentada pela Lei n. 9.961/00. uma autarquia especial, vinculada ao Ministrio da Sade. Foi criada para regular e fiscalizar a prestao ou execuo de servios na rea de sade (arts. 196 e 197 da CF/88). Dentro da regulao e da fiscalizao da prestao de servio pblico, poder:

abrir licitaes; celebrar contratos; gerenciar a execuo dos contratos; aplicar sanes e penalidades pelo descumprimento de seus contratos; resolver conflitos de interesses das concessionrias.

AGNCIA EXECUTIVA

Trata-se de atributo conferido a certas autarquias e fundaes por iniciativa da Administrao Direta, visando atingir certas metas em troca de uma maior autonomia gerencial, oramentria e financeira por meio de um contrato de gesto. No se cria uma nova figura, so apenas prerrogativas dadas a autarquias

e fundaes temporariamente. O instrumento para conferir essas prerrogativas o contrato de gesto, que est previsto em lei. A diferena entre agncia reguladora e agncia executiva que a primeira tem personalidade jurdica de Direito Pblico, sendo autarquia em regime especial, e a segunda configura um rtulo dado a autarquias e fundaes, que amplia sua autonomia gerencial, oramentria e financeira.

Contrato de Gesto
um contrato administrativo celebrado entre a Administrao Direta e a Indireta, visando o cumprimento de certas metas em troca de uma maior autonomia gerencial, oramentria e financeira (art. 37, 8., da CF/88). Contedo do contrato de gesto:

metas que devem ser atingidas; prazos em que as metas sero atingidas; instrumentos de controle (exercido pela Administrao Direta); penalidades a serem aplicadas; termos da ampliao da autonomia gerencial, oramentria e financeira.

ORGANIZAES SOCIAIS

Podem ser definidas como pessoa jurdica de Direito Privado, criada por particulares, sem fins lucrativos, que recebem esse rtulo para o desempenho de servios pblicos no exclusivos do Estado. Esses servios pblicos so definidos pela Lei n. 9.637/98: sade, ensino, meio ambiente, cultura e pesquisa cientfica. Essas organizaes sociais no integram a administrao do Estado, mas estabelecem parcerias com ele para exercer os servios pblicos; esto ao lado dele (entes paraestatais). Essa parceria entre as organizaes sociais e o Estado ser firmada por meio de um contrato de gesto. A CF/88 dispe sobre um contrato de gesto no seu art. 37, 8. Esse contrato de gesto disposto no art. 37 da CF/88, entretanto, no o mesmo contrato de gesto disposto na Lei n. 9.637/98. A denominao a mesma, mas as situaes so diferentes. O contrato de gesto dever prever:

os servios pblicos que sero exercidos por essas organizaes sociais;

o prazo que elas tm para executar esses servios; os instrumentos de fiscalizao; as penalidades em caso de descumprimento.

As organizaes sociais podem ser contratadas sem licitao (art. 24, XXIV, da Lei n. 8.666/93) e recebem verbas ou dotaes oramentrias (verbas, pessoal e bens pblicos).

SERVIOS SOCIAIS AUTNOMOS

So todos aqueles institudos por lei e que contm uma personalidade de Direito Privado. No possuem finalidade lucrativa e tm por nico objetivo prestar assistncia a certas categorias profissionais. No integram a Administrao Pblica, mas estabelecem parceria com o Estado. No exercem servio pblico, mas sim servios de interesse pblico, portanto, a parceria se deve ao interesse da Administrao Pblica em incentivar o desenvolvimento dessas atividades. Os servios sociais autnomos tm como fonte de renda dotaes oramentrias e contribuies parafiscais cobradas dos empregadores. Como exemplos de servios sociais autnomos temos o SENAI, o SESC e o SENA

Atos Administrativos

DEFINIO
Ato jurdico, segundo o art. 81 do CC, todo ato lcito que possui por finalidade imediata adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos. Ato administrativo espcie de ato jurdico, ato infralegal. Ato administrativo toda manifestao lcita e unilateral de vontade da Administrao ou de quem lhe faa as vezes, que agindo nesta qualidade tenha por fim imediato adquirir, transferir, modificar ou extinguir direitos e obrigaes. Os atos administrativos podem ser praticados pelo Estado ou por algum que esteja em nome dele. Logo, pode-se concluir que os atos administrativos no so definidos pela condio da pessoa que os realiza. Tais atos so regidos pelo Direito Pblico. Deve-se diferenciar o conceito de ato administrativo do conceito de ato da Administrao. Este ltimo ato praticado por rgo vinculado estrutura do Poder Executivo. Nem todo ato praticado pela Administrao ser ato administrativo, ou seja, h circunstncias em que a Administrao se afasta das prerrogativas que possui, equiparando-se ao particular.

Atos da Administrao que no so Atos Administrativos

Atos atpicos praticados pelo Poder Executivo: so as hipteses em que o Poder Executivo exerce atos legislativos ou judiciais. Atos materiais praticados pelo Poder Executivo: so atos no jurdicos que no produzem conseqncias jurdicas (p. ex.: um funcionrio do Executivo datilografando algum documento). Atos regidos pelo Direito Privado e praticados pelo Poder Executivo : para que o ato seja administrativo, dever, sempre, ser regido pelo Direito Pblico; ento, se ato regido pelo Direito Privado, , tosomente, um ato da Administrao. Atos polticos ou de governo praticados pelo Poder Executivo.

Atos Administrativos que no so Atos da Administrao

So todos os atos administrativos praticados em carter atpico pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judicirio.

PERFEIO, VALIDADE E EFICCIA

Ato Administrativo Perfeito

o ato concludo, acabado, que completou o ciclo necessrio sua formao.

Ato Administrativo Vlido

o ato praticado de acordo com as normas superiores que devem reg-lo.

Ato Administrativo Eficaz

aquele ato que est apto a produzir os seus efeitos. As causas que podem determinar a ineficcia do ato administrativo so trs:

a subordinao do ato a uma condio suspensiva, ou seja, o ato estar subordinado a um fato futuro e incerto. Enquanto o fato no acontecer, o ato ser ineficaz; a subordinao do ato a um termo inicial, ou seja, o ato estar subordinado a um fato futuro e certo. Enquanto o fato no acontecer, o ato ser ineficaz; a subordinao dos efeitos do ato prtica de outro ato jurdico.

REQUISITOS

So as condies necessrias para a existncia vlida do ato. Nem todos os autores usam a denominao requisitos; podem ser chamados elementos, pressupostos, etc.

Do ponto de vista da doutrina tradicional, os requisitos dos atos administrativos so cinco:

competncia: agente capaz; objeto lcito: pois so atos infralegais; motivo: este requisito integra os requisitos dos atos administrativos tendo em vista a defesa de interesses coletivos. Por isso existe a teoria dos motivos determinantes; finalidade: o ato administrativo somente visa a uma finalidade, que a pblica; se o ato praticado no tiver essa finalidade, ocorrer abuso de poder; forma: somente a prevista em lei.

Existe, no entanto, uma abordagem mais ampla, com o apontamento de outros requisitos. H certas condies para que o ato exista e h certas condies para que o ato seja vlido. Os requisitos necessrios para a existncia do ato administrativo so chamados de elementos e os requisitos necessrios para a validade do ato administrativo so chamados de pressupostos.

Elementos do Ato Administrativo

Contedo
aquilo que o ato afirma, que o ato declara. O ato administrativo , por excelncia, uma manifestao de vontade do Estado. O que declarado no ato ser o seu contedo. Ento o contedo necessrio para a existncia do ato. Alguns autores utilizam-se da expresso objeto como sinnimos de contedo. nesse sentido que objeto vem descrito nos cinco requisitos utilizados pela doutrinal tradicional.

Forma
a maneira pela qual um ato revelado para o mundo jurdico, o modo pelo qual o ato ganha vida jurdica. Normalmente, os atos devem ser praticados por meio de formas escritas, no entanto, possvel que o ato administrativo seja praticado por meio de sinais ou de comandos verbais nos casos de urgncia e de transitoriedade (p. ex.: placas de trnsito, farol, apito do guarda, etc.).

Pressupostos do Ato Administrativo

Competncia
o dever-poder atribudo a um agente pblico para a prtica de atos administrativos. O sujeito competente pratica atos vlidos. Para se configurar a competncia, deve-se atender a trs perspectivas:

necessrio que a pessoa jurdica que pratica o ato tenha competncia; necessrio que o rgo que pratica o ato seja competente; necessrio que o agente, a pessoa fsica, seja competente.

Vontade
o querer que constitui o ato administrativo, ou seja, a manifestao de vontade para validar o ato administrativo. Se um ato administrativo for praticado com dolo, erro ou coao, ele poder ser anulado. No so todos os atos, no entanto, que tm a vontade como pressuposto para validade. Somente nos atos administrativos discricionrios os vcios do consentimento so relevantes, ou seja, se verificados, implicam a invalidade do ato. Nos atos vinculados, os vcios de consentimento so irrelevantes, tendo em vista que o sentido da vontade j foi dado por lei.

Motivo
o acontecimento da realidade que autoriza ou determina a prtica de um ato administrativo, ou seja, os atos administrativos iro acontecer aps um fato da realidade. Ex.: est disposto que funcionrio pblico que faltar mais de 30 dias ser demitido. O funcionrio A falta mais de trinta dias e demitido. O motivo da demisso est no fato de A ter faltado mais de trinta dias. O motivo determina a validade dos atos administrativos por fora da Teoria dos Motivos Determinantes. Essa teoria afirma que os motivos alegados para a prtica de um ato administrativo ficam a ele vinculados de tal modo que a prtica de um ato administrativo mediante a alegao de motivos falsos ou inexistentes determina a sua invalidade. Uma vez alegado um motivo ao ato, se for considerado inexistente, ocorrendo a invalidade do ato, no se poder alegar outro motivo, visto que o primeiro que foi alegado fica vinculado ao ato por fora da Teoria dos Motivos Determinantes. Ex.: um funcionrio pblico ofende com palavras de baixo calo

um superior. O superior demite o funcionrio, mas utiliza como motivao o fato de ter o mesmo faltado mais de trinta dias. Sendo comprovado que o funcionrio no faltou os trinta dias, a demisso invlida e no poder o superior alegar que o motivo foi a ofensa. No se pode confundir motivo com outras figuras semelhantes:

motivao: a justificao escrita, feita pela autoridade que praticou o ato e em que se apresentam as razes de fato e de direito que ensejaram a prtica do ato. Difere do motivo, visto que este o fato e a motivao a exposio escrita do motivo. H casos em que a motivao obrigatria e nesses casos ela ser uma formalidade do ato administrativo, sendo que sua falta acarretar a invalidade do ato. Existe, entretanto, uma polmica doutrinria sobre quando se dever determinar a obrigatoriedade da motivao. Quando a lei dispe expressamente os casos em que a motivao obrigatria, no existe divergncia, ela ir ocorrer nos casos em que a lei nada estabelece;

Alguns autores entendem que a motivao ser obrigatria em todos os casos de atos administrativos vinculados, e outros entendem que ser obrigatria em todos os casos de atos administrativos discricionrios. Alguns autores, no entanto, entendem que todos os atos administrativos, independentemente de serem vinculados ou discricionrios, devero obrigatoriamente ser motivados, ainda que a lei nada tenha expressado. Esse entendimento baseia-se no Princpio da Motivao (princpio implcito na CF/88). Esse princpio decorre do Princpio da Legalidade, do Princpio do Estado de Direito e do princpio que afirma que todos os atos que trazem leso de direitos devero ser apreciados pelo Poder Judicirio. Existem excees em que o ato administrativo pode validamente ser praticado sem motivao:

quando o ato administrativo no for praticado de forma escrita; quando em um ato, por suas circunstncias intrnsecas, o motivo que enseja a sua prtica induvidoso em todos os seus aspectos, permitindo o seu conhecimento de plano por qualquer interessado.

mvel: a inteno subjetiva com que um agente pratica um ato administrativo, ou seja, quando uma autoridade pratica um ato administrativo, possui uma inteno subjetiva e essa inteno o mvel do ato administrativo. O mvel de uma autoridade pblica pode ser valorado, ou seja, pode ser ilcito ou imoral. Isoladamente considerado, embora sendo ilcito ou imoral, o mvel no interfere na validade do ato, ou seja, no determina a invalidade do ato;

motivo legal do ato: o fato abstratamente descrito na hiptese da norma jurdica e que, quando se concretiza na realidade, propicia a prtica do ato administrativo, ou seja, a descrio do fato feita na norma jurdica que leva prtica do fato concreto (motivo). No uma caracterstica unicamente do Direito Administrativo e sim da Teoria Geral do Direito.

Nem sempre os atos administrativos possuem motivo legal. Nos casos em que o motivo legal no est descrito na norma, a lei deu competncia discricionria para que o sujeito escolha o motivo legal (p. ex.: a lei dispe que compete ao prefeito demitir funcionrios; neste caso a lei no descreveu o motivo legal, ento o prefeito poder escolher o motivo legal para a demisso). Deve-se observar que qualquer competncia discricionria tem um limite para a ao. O sujeito poder escolher o motivo legal, entretanto ter limites para isso. Esse limite est dentro do campo da razoabilidade. A autoridade dever escolher um fato que guarde pertinncia lgica com o contedo e com a finalidade jurdica do ato. No havendo essa observncia, a autoridade estar sendo arbitrria, indo alm da sua liberdade discricionria, e o ato guardar um vcio chamado de abuso de autoridade. A Teoria dos Motivos Determinantes se aplica a todos os atos administrativos, sem exceo, valendo inclusive para os atos que no tenham motivo legal. Nos casos em que no houver motivo legal, a autoridade, por meio da motivao, dever narrar os fatos que a levaram a praticar o ato. Assim, quando na motivao a autoridade descrever o motivo, este ser considerado o motivo legal do ato e, sendo inexistente, o ato ser invlido. Causa do ato administrativo: h autores que entendem que causa seria sinnimo de motivo. H autores, entretanto, que chamam de causa um outro pressuposto dos atos administrativos, ou seja, a causa seria um pressuposto diverso do motivo. Causa, ento, seria o nexo de pertinncia lgica que, obrigatoriamente, deve existir entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato administrativo. Se no houver o nexo de pertinncia lgica, o ato ser invlido, no pelo motivo e sim porque o fato existente no tem pertinncia lgica. A causa ser importante nos casos em que a lei no descrever o fato que vai desencadear o ato administrativo, ou seja, quando o ato no tiver motivo legal. Essa idia de causa correta, mas no precisa ser analisada como pressuposto distinto. Deve ser colocada dentro do motivo, visto que, se o motivo autoriza a prtica do ato administrativo, esse nexo de pertinncia lgica entre o contedo e a finalidade deve existir no motivo. Se no houver esse nexo, o motivo no idneo e o fato escolhido no pode autorizar a prtica do ato administrativo.

Requisitos procedimentais
Esse pressuposto no apontado por todos os autores. Requisitos procedimentais so os atos jurdicos que, obrigatoriamente, devem ser praticados antes de outros para que esses ltimos sejam vlidos. s vezes a lei prev uma seqncia para a prtica dos atos administrativos e essa seqncia dever ser respeitada, ou seja, se houver um ato antecedente para que um ato subseqente seja considerado vlido, esse ato antecedente tambm deve ser vlido.

Finalidade do ato administrativo

a razo jurdica pela qual um ato administrativo foi abstratamente criado pela ordem jurdica. A norma jurdica prev que os atos administrativos devem ser praticados visando a um fim. Todo ato administrativo criado para alcanar um mesmo fim, que a satisfao do interesse pblico. Porm, embora os atos administrativos sempre tenham por objeto a satisfao do interesse pblico, esse interesse pode variar de acordo com a situao (p. ex.: os fatos da realidade podem determinar que algum seja punido, ento o interesse pblico essa punio). Em cada caso, cada situao, haver uma resposta para o ato, haver uma espcie especfica de ato administrativo para cada situao da realidade. A finalidade relevante para o ato administrativo. Se a autoridade administrativa praticar um ato fora da finalidade genrica ou fora da finalidade especfica, estar praticando um ato viciado que chamado desvio de poder ou desvio de finalidade. Normalmente no desvio de poder h mvel ilcito, podendo, entretanto, haver excees. Quando se tem no ato discricionrio um mvel ilcito, nasce uma presuno de desvio de poder.

Formalidade
a maneira especfica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para que se tenha por vlido. Todo ato administrativo tem uma forma; entretanto, em alguns atos, a lei prev que deve ser praticada uma forma especfica.

Atos Administrativos e sua Invalidao ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

Atributos so prerrogativas que existem por conta dos interesses que a Administrao representa, so as qualidades que permitem diferenciar os atos administrativos dos outros atos jurdicos.

Presuno de Legitimidade
a presuno de que os atos administrativos devem ser considerados vlidos at que se demonstre o contrrio, a bem da continuidade da prestao dos servios pblicos. Isso no quer dizer que no se possa contrariar os atos administrativos, o nus da prova que passa a ser de quem alega.

Imperatividade
Poder que os atos administrativos possuem de gerar unilateralmente obrigaes aos administrados, independente da concordncia destes. a prerrogativa que a Administrao possui para impor, exigir determinado comportamento de terceiros.

Exigibilidade ou Coercibilidade
o poder que possuem os atos administrativos de serem exigidos quanto ao seu cumprimento sob ameaa de sano. A imperatividade e a exigibilidade, em regra, nascem no mesmo momento. Excepcionalmente o legislador poder diferenciar o momento temporal do nascimento da imperatividade e o da exigibilidade. No entanto, a imperatividade pressuposto lgico da exigibilidade, ou seja, no se poder exigir obrigao que no tenha sido criada.

Auto-executoriedade
o poder que possuem os atos administrativos de serem executados materialmente pela prpria administrao independentemente de recurso ao Poder Judicirio. A auto-executoriedade um atributo de alguns atos administrativos, ou seja, no existe em todos os atos (p. ex: procedimento tributrio, desapropriao etc.). Poder ocorrer em dois casos:

quando a lei expressamente prever; quando estiver tacitamente prevista em lei (nesse caso dever haver a soma dos requisitos de situao de urgncia e inexistncia de meio judicial idneo capaz de, a tempo, evitar a leso).

EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Cumprimento dos seus Efeitos

Todo ato existe para gerar efeitos; cumprindo todos os seus efeitos, no ter mais razo de existir sob o ponto de vista jurdico, sendo, ento, considerado extinto (ex.: despacho que libera as frias de um servidor por 30 dias; passados os 30 dias, o ato cumpriu todos os seus efeitos e ser extinto).

Desaparecimento do Sujeito ou do Objeto do Ato

Alguns atos destinam-se a certos sujeitos ou a certos objetos (bens). Se esse sujeito ou objeto perecer, o ato ser considerado extinto (ex: funcionrio sai de frias e vem a falecer durante elas; o ato que as concedeu ser extinto por perecimento do sujeito).

Retirada
Extino do ato administrativo em decorrncia da edio de outro ato jurdico que o elimina. Existem diferentes formas de retirada do ato jurdico:

Anulao
a retirada do ato administrativo em decorrncia de sua invalidade. A anulao pode acontecer por via judicial ou por via administrativa. Ocorrer por via judicial quando algum solicita ao Judicirio a anulao do ato. Ocorrer por via administrativa quando a prpria Administrao expede um ato anulando o antecedente, utilizando-se do princpio da autotutela, ou seja, a Administrao tem o poder de rever os seus atos sempre que eles forem ilegais ou inconvenientes. Quando a anulao feita por via administrativa, pode ser realizada de ofcio ou por provocao de terceiros. A anulao de um ato no pode prejudicar terceiros de boa-f.

Revogao
a retirada do ato administrativo em decorrncia da sua inconvenincia ou inoportunidade em face dos interesses pblicos. Somente se revoga ato vlido que foi praticado dentro da Lei. A revogao somente poder ser feita por via administrativa.

Anulao Fundamento Legitimidade Efeitos ILEGALIDADE ADMINISTRAO JUDICIRIO EX TUNC E

Revogao CONVENINCIA OPORTUNIDADE ADMINISTRAO EX NUNC E

Cassao
a retirada do ato administrativo em decorrncia do beneficirio ter descumprido condio tida como indispensvel para a manuteno do ato. No se discute validade nem convenincia do ato. Se o beneficirio no atender s condies legais, o ato ser cassado.

Contraposio ou derrubada
a retirada do ato administrativo em decorrncia de ser expedido outro ato fundado em competncia diversa da do primeiro, mas que projeta efeitos antagnicos ao daquele, de modo a inibir a continuidade da sua eficcia (ex: a exonerao diante da nomeao).

Caducidade
a retirada do ato administrativo em decorrncia de ter sobrevindo norma superior que torna incompatvel a manuteno do ato com a nova realidade jurdica instaurada. Entende-se, entretanto, que essa forma de retirada no existe no nosso ordenamento jurdico visto que a CF/88 resguarda os atos jurdicos perfeitos, no podendo a lei posterior atingir o ato jurdico perfeito.

Renncia
a extino do ato administrativo eficaz em virtude de seu beneficirio no mais desejar a sua continuidade. A renncia s tem cabimento em atos ampliativos, ou seja, que concedem privilgios e prerrogativas.

Recusa
a extino do ato administrativo ineficaz em decorrncia do seu futuro beneficirio no manifestar concordncia, tida como indispensvel para que o ato pudesse projetar regularmente seus efeitos. At que o beneficirio concorde com o ato ele no produzir seus efeitos, sendo ineficaz. Se o futuro beneficirio recusa a possibilidade da eficcia do ato, esse ser extinto.

Atos Administrativos e sua Invalidao

NVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVO

So atos invlidos os que esto em desacordo com a lei.

HELY LOPES MEIRELLES fala em invalidao como sendo gnero das espcies de anulao e revogao, sendo invlido o ato ilegal e inoportuno. Alguns autores, entretanto, entendem que ato invlido apenas aquele ilegal, utilizando invalidao como sinnimo de anulao.

Categorias de Invalidade do Ato Administrativo

Existem diversas categorias de atos invlidos, contudo, h uma grande divergncia na doutrina civilista em relao a quantas categorias existem. Alguns entendem que so trs as categorias de invalidade do ato jurdico: nulos, anulveis e inexistentes. Outros entendem que s existem atos nulos e anulveis. No Direito Administrativo, tambm h grande divergncia. Os autores tradicionalistas entendem que se deve tratar da invalidade do ato da mesma forma que no Direito Privado. Outros autores entendem que no se pode colocar a distino entre os atos invlidos da mesma forma que no Direito Privado, visto que no Direito Administrativo uma das partes representa o interesse pblico. H, entretanto, alguns doutrinadores que entendem que existem quatro categorias de atos administrativos invlidos:

Ato administrativo inexistente: aquele que possui uma aparncia de ato administrativo, mas efetivamente no existe como tal (p. ex: um decreto assinado pelo Presidente da Repblica, mas no publicado. Tem a aparncia de ato, mas no , visto a falta da publicao). O ato inexistente no traz conseqncias jurdicas e no produz efeitos nem obrigaes. Ato administrativo nulo: um ato que tem um vcio que no pode ser convalidado, ou seja, o ato existe, mas possui um vcio que no pode

ser corrigido posteriormente. No h operao jurdica que possa sanar o vcio. Esse ato pode gerar efeitos.

Ato administrativo anulvel: aquele ato que tem um vcio que pode ser sanado, ou seja, um ato que pode ser convalidado. O vcio poder ser corrigido, posteriormente, por uma operao jurdica. Esse ato tambm poder gerar efeitos. Ato administrativo irregular: chamado por alguns autores de meramente irregular, o ato que, embora portando um vcio, no traz prejuzo a ningum, ou seja, o vcio de tal natureza que no traz conseqncias nem perdas jurdicas para ningum. No h nulidade quando no h prejuzo. No h necessidade de se corrigir o vcio, visto esse no trazer conseqncias.

Convalidao do Ato Administrativo

o ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vcio de ato antecedente, de modo a torn-lo vlido desde o seu nascimento, ou seja, um ato posterior que sana um vcio de um ato anterior, transformando-o em vlido desde o momento em que foi praticado. H alguns autores que no aceitam a convalidao dos atos, sustentando que os atos administrativos somente podem ser nulos. Os nicos atos que se ajustariam convalidao seriam os atos anulveis. Existem trs formas de convalidao:

ratificao: a convalidao feita pela prpria autoridade que praticou o ato; confirmao: a convalidao feita por autoridade superior quela que praticou o ato; saneamento: a convalidao feita por ato de terceiro, ou seja, no feita nem por quem praticou o ato nem por autoridade superior.

Alguns autores entendem que, verificado que um determinado ato anulvel, a convalidao ser discricionria, ou seja, a Administrao convalidar ou no o ato de acordo com a convenincia. Outros autores, tendo por base o princpio da estabilidade das relaes jurdicas, entendem que a convalidao dever ser obrigatria, visto que, se houver como sanar o vcio de um ato, ele dever ser sanado. possvel, entretanto, que existam obstculos ao dever de convalidar, no havendo outra alternativa seno anular o ato. Os obstculos ao dever de convalidar so:

Impugnao do ato: se houve a impugnao, judicial ou administrativa, no h que se falar mais em convalidao. O dever de convalidar o ato s se afirma se ainda no houve sua impugnao. Decurso de tempo: o decurso de tempo pode gerar um obstculo ao dever de convalidar. Se a lei estabelecer um prazo para a anulao administrativa, na medida em que o decurso de prazo impedir a anulao, o ato no poder ser convalidado, visto que o decurso de tempo o estabilizar o ato no poder ser anulado e no haver necessidade de sua convalidao.

No se deve confundir a convalidao com a converso do ato administrativo. Alguns autores, ao se referirem converso, utilizam a expresso sanatria. Converso o ato administrativo que, com efeitos retroativos, sana vcio de ato antecedente, transformando-o em ato distinto, de diferente categoria tipolgica, desde o seu nascimento. H um ato viciado e, para regularizar a situao, ele transformado em outro, de diferente tipologia (p. ex: concesso de uso sem prvia autorizao legislativa; a concesso transformada em permisso de uso, que no precisa de autorizao legislativa, para que seja um ato vlido converso). O ato nulo, embora no possa ser convalidado, poder ser convertido, transformando-se em ato vlido.

Agentes Pblicos

CLASSIFICAO

Agente expresso que engloba todas as pessoas lotadas na Administrao. Agentes pblicos denominao genrica que designa aqueles que servem ao Poder Pblico. Esses servidores subdividem-se em:

agentes polticos; servidores pblicos; particulares em colaborao com o Estado.

Os servidores pblicos, por sua vez, so classificados em:

funcionrio pblico; empregado pblico; contratados em carter temporrio.

Agentes polticos, definidos por Celso Antonio Bandeira de Melo, so os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas (...), Presidente da Repblica, Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos chefes de Executivo, isto , Ministros e Secretrios das diversas pastas, bem como os Senadores, Deputados Federais e Estaduais e os Vereadores. Funcionrio pblico o servidor que titulariza um cargo. Est sob o regime estatutrio. Empregado pblico o servidor que titulariza um emprego. Est sob o regime celetista, que no o mesmo regime celetista da iniciativa privada. Pelo

art. 37, inc. II, da Constituio Federal a investidura acontece por concurso pblico. A semelhana existente entre funcionrio e empregado que ambos surgem como servidores, ou seja, so agentes pblicos. A nomeao ocorre aps aprovao em concurso pblico. Contratados em carter temporrio so servidores contratados por um perodo certo e determinado, por fora de uma situao de excepcional interesse pblico. No so nomeados em carter efetivo, que tem como qualidade a definitividade art. 37, inc. IX, da Constituio Federal. Os particulares em colaborao so agentes pblicos, mas no integram a Administrao e no perdem a caracterstica de particulares. Ex.: jurados, recrutados para o servio militar, mesrio de eleio.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS

Acessibilidade a Cargos e Empregos

O art. 37, inc. I, da Constituio Federal dispe que os brasileiros e estrangeiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei tero acesso aos cargos, aos empregos e s funes pblicas. Essa norma de eficcia contida, ou seja , possui aplicabilidade direta e imediata, mas possivelmente no integral (h uma limitao - restrio - eficcia e aplicabilidade. A Constituio Federal permitiu o amplo acesso aos cargos, aos empregos e s funes pblicas, porm, excepciona-se a relao trazida pelo 3. do art. 12 da Constituio Federal, que define os cargos privativos de brasileiros natos:

Presidente da Repblica e Vice; Presidente da Cmara dos Deputados; Presidente do Senado; Ministros do Supremo Tribunal Federal; Carreira diplomtica; Oficial das Foras Armadas.

Concursos Pblicos e Contrataes Excepcionais

O art. 37, inc. II, da Constituio Federal estabelece que para a investidura em cargo ou emprego pblico necessrio a aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego. A exigncia de concurso vlida apenas para os cargos de provimento efetivo aqueles preenchidos em carter permanente. Os cargos preenchidos em carter temporrio no precisam ser precedidos de concurso, pois a situao excepcional e de temporariedade, que fundamenta sua necessidade, incompatvel com a criao de um concurso pblico. Para os cargos em comisso tambm no se exige concurso pblico (art. 37, inc. V), desde que as atribuies sejam de direo, chefia e assessoramento. Esses devem ser preenchidos nas condies e nos percentuais mnimos previstos em lei. Para as funes de confiana no se impe o concurso pblico; no entanto, a mesma norma acima mencionada estabelece que tal funo ser exercida exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo.

Prazo de validade do concurso pblico

de dois anos, prorrogvel uma vez por igual perodo (art. 37, III, da Constituio Federal). Durante o prazo do concurso, o aprovado no tem direito adquirido contratao . H apenas uma expectativa de direito em relao a esta. O art. 37, inc. IV, assegura ao aprovado o direito adquirido de no ser preterido por novos concursados.

Deficiente fsico
A Constituio Federal, em seu art. 37, inc. VIII, privilegiou os deficientes fsicos, garantindo-lhes, como incentivo, um percentual das vagas em concursos pblicos.

Provimento de Cargos

Provimento, segundo Hely Lopes Meirelles, o ato pelo qual se efetua o preenchimento do cargo pblico, com a designao de seu titular. " Pode ser:

originrio ou inicial: quando o agente no possui vinculao anterior com a Administrao Pblica; derivado: pressupe a existncia de um vnculo com a Administrao. Subdivide-se em: horizontal: ocorre de um cargo para outro sem ascenso na carreira; vertical: o provimento se d com ascenso na carreira.

Fases

Concurso Provimento do cargo pela nomeao Posse: ato que confere as prerrogativas do cargo Exerccio: incio efetivo das atribuies

O ato de investidura um ato complexo, exigindo, segundo Hely Lopes Meirelles, a manifestao de vontade de mais de um rgo administrativo a nomeao feita pelo Chefe do Executivo; a posse e o exerccio so dados pelo Chefe da Repartio.

Direito de Greve
A Constituio Federal assegura o direito de greve, que ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei especfica (art. 37, VII), modificado pela Emenda Constitucional n. 19/98. A redao anterior do dispositivo exigia regulamentao por lei complementar. A lei especfica ainda no foi criada.

Direito de Sindicalizao
Garantido pela Constituio Federal no inc. VI do art. 37.

Sano por Improbidade Administrativa

Prevista no 4. do art. 37 da Constituio Federal, regulado pela Lei n. 8.429/92, sua imposio no afasta a propositura de eventual ao penal cabvel. As sanes previstas pela Constituio para os atos de improbidade administrativa so as seguintes:

suspenso dos direitos polticos; perda da funo pblica; indisponibilidade dos bens; ressarcimento do errio.

Paridade de Vencimentos
a possibilidade, conferida aos Poderes Legislativo e Judicirio, de criar ou no seus cargos e de fixar remunerao igual ou inferior ao estabelecido em lei para os servidores que tenham atribuies idnticas ou assemelhadas no mbito do Executivo. a regra trazida pelo inc. XII do art. 37 da Constituio Federal, que no se confunde com o disposto no inc. XI do mesmo artigo (que trata do texto geral para todos os servidores ativos e inativos).

Vedao de Equiparao e Vinculaes

A Constituio Federal, no seu art. 37, inc. XIII, probe a equiparao que consiste no tratamento idntico de cargos com funes desiguais , e vinculao de vencimentos que atrela uma remunerao outra, sendo que alterao da remunerao do cargo vinculante implica, automaticamente, alterao da remunerao do cargo vinculado. a a a

Estabilidade
a prerrogativa atribuda ao servidor que preencher os requisitos estabelecidos na Constituio Federal, que lhe garante a permanncia no servio. A garantia de permanncia no cargo denominada vitaliciedade. P.: O servidor estabilizado, que tiver seu cargo extinto, estar fora da Administrao Pblica?

R.: No, porque a Constituio Federal lhe garante estabilidade no servio e no no cargo. O servidor colocado em disponibilidade remunerada, seguindo o disposto no art. 41, 3., da Constituio Federal, com redao dada pela Emenda Constitucional n. 19 a remunerao proporcional ao tempo de servio. Antes da emenda, a remunerao era integral.

Requisitos para a estabilidade

Nomeao em carter efetivo, precedida de concurso pblico. Trmino do estgio probatrio (3 anos). Aprovao em avaliao de desempenho (art. 41, 4., da Constituio Federal), decorrente do princpio da eficincia.

Hipteses de perda do cargo do servidor estvel (art. 41, 1., da Constituio Federal)

Por sentena judicial com trnsito em julgado. Por processo administrativo, assegurada a ampla defesa e o contraditrio. Por insuficincia de desempenho essa avaliao ser peridica, nos termos de lei complementar (ainda no existente no ordenamento jurdico). Quando a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no assegurarem o cumprimento dos limites de despesa com pessoal ativo e inativo estabelecido pela lei complementar, art. 169, caput, e 4., da Constituio Federal.

Critrios subjetivos que podem ser utilizados para justificar a escolha da dispensa de determinado servidor:

maior remunerao; menor tempo de servio; menor idade; menor nmero de dependentes.

A Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) criou regras severas para a conteno de gastos dentro da Administrao Pblica.

Remunerao
A partir da Emenda Constitucional n. 19, passaram a existir dois regimes jurdicos de remunerao dentro da Administrao Pblica:

por subsdio: previsto no art. 39, 4., da Constituio Federal, a remunerao paga em parcela nica, vedado qualquer tipo de acrscimo financeiro.

Sero remunerados por subsdio os que ocupam mandato eletivo, Ministros de Estado, Secretrios estaduais e municipais.

por vencimentos: previsto no art. 40 da Constituio Federal, a somatria do vencimento (salrio-base) com as vantagens a que o servidor fizer jus.

Percebero vencimentos todos os servidores que no se encontrem relacionados no item anterior.

Parmetro para ganhos dentro da administrao

O art. 37, inc. XI, parte final, da Constituio Federal dispe que ningum pode perceber mais do que ganham os Ministros do Supremo Tribunal Federal, a ttulo de subsdio. O instrumento pelo qual ser fixado o subsdio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, segundo o art. 37, inc. X, da Constituio Federal, lei ordinria especfica da matria. Essa lei, segundo o art. 48, inc. XV, da Constituio Federal, de iniciativa conjunta dos Presidentes da Repblica, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do STF.

Reviso da remunerao
O art. 37, inc. X, da Constituio Federal assegura a reviso geral anual da remunerao sempre na mesma data e sem distino de ndices. Para Hely Lopes Meirelles, trata-se de uma forma genrica de aumento de vencimentos, que denomina aumento imprprio que visa irredutibilidade real,

e no nominal, da remunerao. Esse aumento no afasta a possibilidade do que o referido autor chama aumento especfico feito por lei, que concede aumento geral, representando elevao de vencimentos por se fazer em ndices no proporcionais ao do decrscimo do poder aquisitivo.

Reduo da remunerao
A regra geral disposta no art. 37, inc. XV, da Constituio Federal, estabelece que no possvel a reduo da remunerao, com exceo do disposto nos incs. XI e XIV do mesmo artigo.

Proibio de acumulao remunerada

Os incs. XVI e XVII do art. 37 da Constituio Federal vedam a acumulao remunerada de cargos, empregos e funes pblicas, abrangendo autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo Poder Pblico. O objetivo dos dispositivos evitar que uma pessoa exera vrias funes sem que possa desempenh-las com eficincia e receba os respectivos vencimentos, integralmente, ensejando manifesto prejuzo Administrao Pblica. Admite-se, excepcionalmente, a acumulao remunerada com vistas ao melhor aproveitamento da capacidade tcnica e cientfica de determinados profissionais, desde que:

haja compatibilidade de horrios; seja observado o disposto no inc. XI do artigo em exame (teto remuneratrio).

A acumulao possvel nas seguintes hipteses:

dois cargos de professor; um cargo de professor com outro, tcnico ou cientfico; dois cargos privativos de mdico; o cargo de juiz com um de professor (art. 95, par. n., I, da Constituio Federal);

o cargo de promotor com um de professor (art. 128, II, d, da Constituio Federal); dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade (art. 17, 2., ADCT).

O rol apresentado taxativo, pois restringe direitos, no podendo ser interpretado de forma ampliada. Nada impede, porm, a cumulao de cargos, empregos ou funes pblicas, desde que o servidor seja remunerado por apenas um deles. P.: possvel acumular vencimentos e proventos de aposentadoria? R.: Art. 37, 10: regra geral no, ressalvados os cargos acumulveis na forma da Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados em lei de livre nomeao e exonerao.

Acumulao para quem ocupa mandato eletivo (art. 38 da Constituio Federal)

Tratando-se de mandato eletivo federal, estadual ou distrital, ficar afastado de seu cargo, emprego ou funo. Investido no mandato de prefeito, ser afastado do cargo, emprego ou funo, sendo-lhe facultado optar pela remunerao. Investido no mandato de vereador, se houver compatibilidade de horrios, poder acumular os cargos com dupla remunerao. Se no houver tal compatibilidade, no poder acumular, mas poder optar pela remunerao.

Aposentadoria dos Servidores Pblicos

A matria est disciplinada no art. 40 da Constituio Federal, sendo vlida apenas para os servidores que titularizam cargo efetivo (precedido de concurso pblico com qualidade de definitividade). O servidor, ocupante de cargo em comisso, por exemplo, no faz parte dessa regra. O art. 40, 13, da Constituio Federal dispe que ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, aplica-se o regime geral de previdncia social. A natureza jurdica do regime de aposentadoria previsto pela Constituio Federal contributiva.

O valor da aposentadoria ser determinado pelo tempo de contribuio. Os proventos de aposentadorias e as penses sero revistos sempre que houver modificao no valor da remunerao dos servidores em atividade, na mesma data e na mesma proporo (art. 40, 8., da Constituio Federal).

Espcies de aposentadoria

por invalidez; compulsria; voluntria.

O art. 40, 4., da Constituio Federal autoriza a criao de novas modalidades de aposentadoria, desde que por lei complementar e nos casos de atividades exercidas em condies insalubres (so as que prejudicam a sade ou a integridade fsica).

a) Invalidez A invalidez permanente (art. 40, 1., I, da Constituio Federal) deve impedir que a pessoa continue exercendo suas atribuies. Ex.: digitador, que em acidente perde o p, no est impossibilitado de exercer a sua atividade. A readaptao o fenmeno pelo qual o servidor que ocupava um cargo na Administrao passa a ocupar outro compatvel com sua nova situao. Os proventos, segundo a regra geral, so proporcionais ao tempo de contribuio. O art. 40, 1., inc. I, segunda parte, da Constituio Federal estabelece excees, dispondo que os proventos sero integrais quando a invalidez resultar de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificadas em lei.

b) Compulsria O fato gerador da aposentadoria compulsria o alcance do limite de idade previsto na Constituio Federal 70 anos. A aposentadoria compulsria um ato vinculado da Administrao, que no pode exercer um juzo de convenincia e oportunidade quando o servidor atingir os 70 anos. Os proventos sero proporcionais ao tempo de contribuio.

c) Voluntria O art. 40, 1., inc. III, dispe ser pr-requisito da aposentadoria voluntria o cumprimento do tempo mnimo de 10 anos de efetivo exerccio no servio pblico, sendo 5 anos no cargo em que se dar a aposentadoria.

Aposentadoria com proventos integrais

necessria a ocorrncia de fato gerador duplo idade mais tempo de contribuio.

Para homens: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 60 anos de idade e 35 anos de contribuio. Para mulheres: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 55 anos de idade e 30 anos de contribuio.

Aposentadoria dos professores Aposentadoria especial (art. 40, 5., da Constituio Federal)

Para homens: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 55 anos de idade e 30 de contribuio. Para mulheres: 10 anos de servio, sendo 5 no cargo, 50 anos de idade e 25 de contribuio.

Cabe observar que os professores universitrios esto excludos dessa aposentadoria especial.

Aposentadoria com proventos proporcionais ao tempo de contribuio (art. 40, III, b, da Constituio Federal)

Para homens: 65 anos de idade. Para mulheres: 60 anos de idade.

Regras transitrias
Quando foi estabelecida a EC n. 20, os servidores que j tinham condies de se aposentar, e que no aposentaram por qualquer razo, podero faz-lo perante as regras anteriores, pois trata-se de direito adquirido.

Os servidores que j estavam na Administrao, mas que ainda no preenchiam as condies para se aposentar, esto sujeitos s regras de transio para percepo de proventos integrais:

Para homens: 53 anos de idade, com 35 anos de contribuio, sendo 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que vai se aposentar, mais 20% de pedgio. Para mulheres: 48 anos de idade, mais 30 de contribuio, sendo 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que vai se aposentar, mais 20% de pedgio.

Para percepo de proventos proporcionais, os requisitos so:

Para homens: 53 anos de idade, mais 30 de contribuio, 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que vai se aposentar e 40% de pedgio. Para mulheres: 48 anos de idade, mais 25 de contribuio, 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que vai se aposentar e 40% de pedgio.

Pedgio: consiste no exerccio da atividade por 20% ou 40% a mais do tempo que faltava para aposentadoria pelo regime anterior. Ex.: faltavam 10 anos para aposentar-se; assim ter de trabalhar 2 ou 4 anos a mais. Para os que ingressarem na Administrao aps a emenda, a aposentadoria ser regida pelas novas regras da Constituio.

REGIME JURDICO DO SERVIDOR PBLICO

O regime jurdico dos servidores pblicos civis disciplinado pela Lei n. 8.112/90. A seguir, analisaremos alguns pontos relevantes.

Penalidades
As penas esto previstas no art. 127 da Lei. A relao exaustiva, somente podendo ser ampliado por outra lei, nunca pelo administrador:

advertncia; suspenso; demisso; cassao de aposentadoria ou disponibilidade; destituio de cargos em comisso; destituio de funo comissionada.

A aplicao da pena deve vir acompanhada das razes que a originaram. Trata-se da motivao que consiste em mencionar o dispositivo legal e relacionar os fatos que concretamente levaram aplicao daquele dispositivo de lei (art. 140). A pena deve ser proporcional infrao. O art. 128 do Estatuto do Servidor traz os elementos que o administrador deve levar em considerao quando da aplicao da pena:

natureza da infrao cometida; sua gravidade; prejuzos que gerou; atenuantes e agravantes do caso concreto; antecedentes funcionais.

Meios de Apurao das Infraes

Princpios
Nenhuma pena poder ser aplicada seno por sindicncia ou processo administrativo disciplinar, assegurando-se o contraditrio e a ampla defesa. O art. 5., inc. LV, da Constituio Federal garante o contraditrio e a ampla defesa em processo judicial ou administrativo, no mencionando a sindicncia, mas a esta se estende porque dela pode resultar a aplicao de uma pena. No bastasse esse fundamento, a Lei n. 8.112/90, em seu art. 143, assegura ao acusado a ampla defesa.

.Formas de apurao das prticas infracionais

a) Sindicncia Meio sumrio de apurao de infraes que possam ser apenadas somente com advertncia ou suspenso por at 30 dias (art. 145, inc. II). Da sindicncia podem resultar trs situaes:

arquivamento do processo por no ter sido apurada nenhuma irregularidade ao trmino da sindicncia; aplicao da advertncia ou suspenso de at 30 dias; instaurao de processo administrativo disciplinar, caso seja apurado mais do que se imaginava.

O prazo de durao de uma sindicncia de 30 dias, prorrogvel uma vez por igual perodo.

b) Processo disciplinar o meio para apurar-se qualquer tipo de infrao cometida pelo servidor no exerccio das suas atribuies, inclusive as infraes que poderiam ser objeto de sindicncia (art. 146). O prazo de durao do processo disciplinar de 60 dias, prorrogvel se necessrio (art. 152). As provas do processo de sindicncia podero ser aproveitadas no processo disciplinar.

Pode-se produzir novas provas dentro do processo administrativo disciplinar, desde que sejam pertinentes. Fases do processo disciplinar: 1. Fase Abertura ou instaurao: d-se por portaria que deve conter: 1. os fundamentos, as razes que deram ensejo sua abertura; 2. os servidores estveis que iro compor a comisso processante (art. 149). 2. Fase Inqurito administrativo: a fase de instruo. Se o processo disciplinar foi antecedido de sindicncia podem ser aproveitadas as provas j produzidas. Sero produzidas novas provas se necessrio e ser apresentada defesa. 3. Fase Julgamento. No feito pela comisso julgadora, que apenas dirige o processo (art. 167). Proferir a deciso final uma das pessoas relacionadas no art. 141, dependendo da natureza da infrao cometida. Para a aplicao da pena devem ser levadas em conta as regras do art. 128. O julgamento deve ser fundamentado. A motivao envolve a meno do dispositivo legal e os fatos que levaram sua aplicao.

Pedido de reviso
A lei permite o pedido de reviso, disciplinado nos arts. 174 e ss. No h prazo para se ingressar com o pedido, podendo ser feito a qualquer tempo.

Hipteses que viabilizam o pedido de reviso:

fato novo que influencie sobre a deciso anterior (no existente ou no conhecido); inadequao da penalidade aplicada.

Pode-se solicitar a produo de novas provas, de forma a demonstrar o equvoco da deciso anterior.

O pedido pode ser proposto pelo servidor ou sua famlia. P.: possvel o agravamento da deciso anterior? R.: No, pois o art. 182, pargrafo nico, probe.

Vantagens
Os servidores que recebem subsdios so os que constam do art. 39, 4., da Constituio Federal, quais sejam: 3. membros de poder; 4. detentores de mandado eletivo; 5. Ministros de Estado; 6. secretrios estaduais; 7. secretrios municipais. Os demais so remunerados por vencimentos. A Lei n. 8.112/90 define, nos arts. 40 e 41, vencimento e remunerao. Essa definio envolve o vencimento mais as vantagens pecunirias conferidas ao servidor por fora de lei. O vencimento a retribuio pecuniria pelo exerccio do cargo, em valor fixado em lei. Vantagens so acrscimos financeiros ao vencimento do servidor, estabelecidos por lei a ttulo precrio ou permanente. O art. 48 probe a no-incidncia de arresto, seqestro ou penhora, exceto nos casos de prestao de alimentos resultante de deciso judicial sobre o vencimento, a remunerao e o provento (remunerao dos aposentados). P.: A remunerao pode ser objeto de reduo? R.: Art. 37, XV, da Constituio Federal: subsdio e vencimentos so irredutveis. O art. 41, 3., da Lei n. 8.112/90 dispe que o vencimento acrescido das vantagens de carter permanente irredutvel. P.: Pode-se efetivar descontos nos vencimentos do servidor? R.: Regra geral no. A exceo vem descrita no art. 46 da Lei para reposies e indenizaes ao errio.

Espcies de vantagens (art. 49 da Lei n. 8.112/90)

a) Indenizaes Trata-se de ressarcimento de despesas, no representando acrscimo porque o servidor recebe o que gastou, retornando ao status quo. Fatos geradores de indenizaes:

ajuda de custo (art. 53): a indenizao que o servidor recebe como compensao pelos gastos que efetuou ou para exercer atividade em outro local, no interesse da Administrao, porque se o servidor pedir para mudar de sede, arcar com os custos; diria: cabe quando o servidor se desloca temporariamente para exercer suas atividades, mas mantm a sua sede; transporte (art. 60): compensao da despesa com transporte prprio para o exerccio de atividades externas.

b) Gratificaes Vantagens de natureza financeira que o servidor percebe em razo do exerccio de uma atividade comum em condies especiais. Exemplos.: risco de vida, servios extraordinrios e servios realizados fora da sede.

c) Adicional Vantagem de natureza financeira que o servidor percebe pelo exerccio de funes especiais em condies comuns. Exemplos:

ter nvel universitrio; regime de tempo integral, em que o servidor fica o tempo todo disposio da Administrao, impossibilitando o exerccio de outra atividade (magistrado, promotor etc.); regime de dedicao exclusiva o servidor pode exercer outra atividade, mas no aquela declarada exclusiva (pesquisa).

Obs.: o adicional por tempo de servio est revogado.

d) Licenas (art. 81) Vantagem de natureza no-pecuniria prevista em lei, pela qual a Administrao autoriza o afastamento do servidor das suas atividades, sem qualquer tipo de penalizao.

Para tratar de doena em pessoa da famlia.

O fato gerador vem previsto no art. 83, em que o servidor deve demonstrar que seu auxlio imprescindvel e que no consegue acumul-lo com o exerccio de suas atividades. No haver prejuzo da remunerao por at 30 dias, perodo prorrogvel por mais 30. Excedendo, no haver remunerao por at 90 dias (art. 83, 2.).

Por motivo de afastamento do cnjuge.

Previsto no art. 84, quando o servidor precisar acompanhar o cnjuge deslocado para outro ponto do territrio nacional ou exterior, ou para o exerccio de mandato eletivo dos Poderes Legislativo e Executivo. A licena ser por prazo indeterminado e sem remunerao para:

o servio militar(disposto no art. 85 da Lei); exercer atividades polticas.

Haver prejuzo da remunerao durante o perodo que mediar a sua escolha em conveno partidria, como candidato a cargo eletivo, e durante a vspera do registro de sua candidatura perante a Justia Eleitoral. A partir do registro da candidatura at o 10. dia seguinte ao da eleio, o servidor far jus licena, sem prejuzo da remunerao pelo perodo de 3 meses (art. 86, caput, e 2.). Se o mandato eletivo no for incompatvel, o servidor poder cumul-lo (art. 38 da Constituio Federal).

Licena-prmio por assiduidade.

O art. 87 trata da licena para capacitao do servidor. A critrio da Administrao, o servidor poder se afastar, sem prejuzo da remunerao, somente para fazer cursos de aperfeioamento (decorrncia do princpio da efetividade).

Licena para tratar de assuntos particulares.

O servidor no pode estar em estgio probatrio. Possui prazo mximo de 3 anos e a remunerao fica prejudicada.

Licena para o exerccio de mandato classista.

Haver prejuzo da remunerao e durar o tempo do mandato, podendo ser prorrogada, no caso de reeleio, por uma nica vez.

Vacncia dos Cargos Pblicos

O art. 33 da Lei n. 8.112/90 dispe sobre as hipteses de vacncia do cargo pblico, que pode ocorrer pela sada do servidor da Administrao:

demisso (sano); exonerao.

O cargo pode vagar tambm pela sada do servidor de um cargo para outro:

promoo: provimento derivado vertical; readaptao (art. 24): provimento derivado horizontal; aposentadoria; posse em outro cargo inacumulvel; falecimento.

SERVIOS PBLICOS

Definio
Servios pblicos so aqueles servios prestados pela Administrao, ou por quem lhe faa as vezes, mediante regras previamente estipuladas por ela para a preservao do interesse pblico. A titularidade da prestao de um servio pblico sempre ser da Administrao Pblica, somente podendo ser transferido a um particular a execuo do servio pblico. As regras sero sempre fixadas unilateralmente pela Administrao, independentemente de quem esteja executando o servio pblico. Qualquer contrato administrativo aos olhos do particular contrato de adeso.

Critrios
Para distinguir quais servios so pblicos e quais no, deve-se utilizar as regras de competncia dispostas na Constituio Federal (p. ex., arts. 21 e 196). Quando no houver definio constitucional a respeito, deve-se observar as regras que incidem sobre aqueles servios, bem como o regime jurdico ao qual a atividade se submete. Sendo regras de direito pblico, ser servio pblico; sendo regras de direito privado, ser servio privado.

Princpio da Continuidade da Prestao do Servio Pblico

Em se tratando de servio pblico, o princpio mais importante o da continuidade de sua prestao.

Num contrato administrativo, quando o particular descumpre suas obrigaes, h resciso contratual. Se a Administrao, entretanto, que descumpre suas obrigaes, o particular no pode rescindir o contrato, tendo em vista o princpio da continuidade da prestao. Essa a chamada clusula exorbitante, que visa dar Administrao Pblica uma prerrogativa que no existe para o particular, colocando-a em uma posio superior em razo da supremacia do interesse pblico.

Formas de Prestao
A prestao pode ser centralizada quando a prpria Administrao Pblica executa os servios, ou descentralizada quando a Administrao Pblica passa a execuo para terceiros. Esses terceiros podem estar dentro ou fora da Administrao Direta.

Art. 175 da Constituio Federal

O referido artigo dispe que a prestao dos servios pblicos de titularidade da Administrao Pblica, podendo ser centralizada ou descentralizada. Sempre que a prestao do servio pblico for descentralizada, por meio de concesso ou permisso, dever ser precedida de licitao. As duas figuras, concesso ou permisso, surgem como instrumentos que viabilizam a descentralizao dos servios pblicos, atribuindo-os para terceiros, so reguladas pela Lei n. 8.987/95.

Perfil da Lei n. 8.987/95

Legislao aplicvel (art. 1.)

Alm da Lei n. 8.987/95 e do art. 175 da Constituio Federal, existem outras leis aplicveis s concesses e permisses, como, por exemplo, a Lei n. 8.666/93, o Cdigo de Defesa do Consumidor etc.

Alcance (art. 1., par. n.)

A Lei n. 8.987/95 estabelece normas gerais, podendo os Estados e Municpios editar normas especficas sem contrariar aquelas.

Definies (art. 2.)

Concesso de Servio Pblico: a delegao da prestao do servio pblico feita pelo poder concedente, mediante licitao na modalidade concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstrem capacidade de desempenho por sua conta e risco, com prazo determinado. Essa capacidade de desempenho averiguada na fase de habilitao da licitao. Qualquer prejuzo causado a terceiros, no caso de concesso, ser de responsabilidade do concessionrio que responde de forma objetiva (art. 37, 6., da CF) tendo em vista a atividade estatal desenvolvida, respondendo a Administrao Direta subsidiariamente. Permisso de Servio Pblico: a delegao a ttulo precrio, mediante licitao feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstrem capacidade de desempenho por sua conta e risco.

A Lei n. 8.987/95 contraditria quando se refere natureza jurdica da permisso: menciona que precria, mas que ser precedida de licitao, o que pressupe um contrato e um contrato no pode ser precrio. Em razo disso, diverge a doutrina. Para Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella di Pietro e Celso Antonio Bandeira de Mello, concesso uma espcie de contrato administrativo destinado a transferir a execuo de um servio pblico para terceiros; permisso ato administrativo unilateral e precrio.

Nada obstante, a Constituio Federal iguala os institutos quando a eles se refere (art. 223, 4. e 5.).

Fiscalizao (art. 3.)

Quem fiscaliza os servios a Administrao Pblica e os beneficirios dos servios, art. 7., inc. IV, da Lei n. 8.987/95.

Servio adequado (art. 6., 1.)

O servio deve ser regular, contnuo, eficaz, seguro, mdico, atual e corts. O princpio bsico o da continuidade dos servios pblicos; entretanto, a prestao poder ser interrompida em duas hipteses (art. 6., 3.):

em situao de emergncia; com aviso prvio, por razes de ordem tcnica ou de segurana das instalaes e em caso de inadimplemento do usurio.

O art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor dispe que os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contnuos. Tem-se, ento, um conflito entre a Lei n. 8.987/95 e o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/90). Se fossem seguidas as regras de interpretao, a Lei n. 8.987/95 prevaleceria sobre o Cdigo de Defesa do Consumidor por ser posterior e especial. Os Tribunais, entretanto, entendem que se o servio essencial, a prestao deve ser contnua, prevalecendo, ento, o disposto no art. 22 do Cdigo de Defesa do Consumidor. Assim, os servios essenciais no podem ser interrompidos por inadimplemento.

Direitos e obrigaes do usurio (art. 7.)

O art. 7. estabelece um rol de seis situaes que tratam dos direitos e obrigaes do usurio sem prejuzo dos previstos no Cdigo de Defesa do Consumidor. um rol exemplificativo, merecendo destaque:

inc. I: o usurio tem o direito de receber o servio adequado (art. 6.);

inc. II: os usurios tm o direito de receber informaes (do Poder Pblico e do concessionrio) acerca da prestao dos servios. O mecanismo para o pedido de informaes o mandado de segurana.

Poltica tarifria (arts. 9. e ss.)

Natureza jurdica: trata-se de tarifa, considerada preo pblico, e no incide sobre ela os princpios constitucionais tributrios. Valor inicial: o art. 9. traz um critrio objetivo; o valor inicial da tarifa deve ser o preo da proposta vencedora da licitao. Reviso: via de regra, a reviso acontecer quando surgirem fatos imprevisveis e supervenientes celebrao do contrato. Possui a finalidade de manter seu equilbrio econmico e financeiro. Fontes alternativas: o art. 11 prev fontes alternativas de arrecadao para o concessionrio com a finalidade de favorecer a modicidade das tarifas. Para que o concessionrio possa lanar mo dessas fontes, deve haver previso expressa no edital (p.ex., explorao de publicidade, construo de empreendimentos ao longo de estradas etc.).

RESPONSABILIDADE DO ESTADO

Definio
A responsabilidade do Estado se traduz numa obrigao, atribuda ao Poder Pblico, de compor os danos patrimoniais causados a terceiros por seus agentes pblicos tanto no exerccio das suas atribuies quanto agindo nessa qualidade. Para o ressarcimento do prejuzo necessrio que esse seja certo, especial e anormal. P.: Qual a extenso da expresso agentes pblicos? R.: A expresso engloba:

Agentes polticos: parlamentares; Servidores pblicos: funcionrios pblicos, pblicos e contratados em carter temporrio. Assim: empregados

- funcionrio pblico o servidor que titulariza um cargo (est sob o regime estatutrio); - empregado pblico o servidor que titulariza um emprego (regime celetista; no o mesmo da iniciativa privada); - contratados em carter temporrio so aqueles cuja contratao baseada no art. 37, inc. IX, da Constituio Federal (para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico). Tanto o funcionrio como o servidor pblicos so servidores nomeados em carter efetivo, por meio de concurso pblico.

Particulares em colaborao com o Estado: so aqueles que, embora no titularizem cargo ou emprego, prestam uma colaborao ao Estado, em carter episdico (p. ex.: pessoas convocadas para integrar Jri, mesrio em eleies etc.).

O Estado pode ser responsabilizado pelos danos causados por ao ou omisso dos agentes pblicos, quando esses atuarem no exerccio de suas atribuies.

Evoluo Histrica
a) Irresponsabilidade do Estado Nessa fase, o Estado no respondia por qualquer prejuzo causado a terceiros. Seu apogeu ocorreu no perodo do Absolutismo Europeu. O Estado jamais poderia ser acionado para compor os danos sofridos por terceiros. Prevalecia a mxima The King can do no wrong (O rei nunca erra). b) Responsabilidade subjetiva ou com culpa (Teoria Civilista) O Estado passa a responder mediante a comprovao de culpa que poderia recair sobre o agente ou sobre o servio. A culpa recaa sobre o agente quando era possvel sua identificao; caso contrrio, incidia sobre o servio. Nessa hiptese ocorria a chamada culpa annima. A culpa pela prestao do servio era identificada pela expresso faute du service, traduzida como culpa ou falta do servio. Verificava-se, quando o servio: no funcionava; funcionava mal; funcionava atrasado.

Desta forma, por exemplo, num incndio: se o corpo de bombeiros no aparecesse; se, presente, no dominasse o fogo; se chegasse depois que o fogo estivesse controlado.

c) Responsabilidade objetiva (Teoria Publicista) O Estado responde pelos danos causados com base no conceito de nexo de causalidade na relao de causa e efeito existente entre o fato ocorrido e as conseqncias dele resultantes.

No se cogita a necessidade de aquele que sofreu o prejuzo comprovar a culpa ou o dolo, bastando apenas a demonstrao do nexo de causalidade. A responsabilidade objetiva possui duas variantes:

Responsabilidade objetiva com base no risco integral : o Estado obrigado a indenizar qualquer prejuzo sofrido por terceiros, ainda que no tenha dado causa a ele. Pela teoria do risco integral, o Estado no pode invocar em sua defesa as chamadas excludentes de responsabilidade. Responsabilidade objetiva com base no risco administrativo: o Estado s responde pelos prejuzos, causados a terceiros, que tenha provocado. permitido ao Estado invocar em sua defesa as excludentes de responsabilidade.

Histrico no Brasil
a) Constituio de 1937 Art. 158: Os funcionrios pblicos so responsveis, solidariamente, com a Fazenda Nacional, Estados e Municpios, por quaisquer prejuzos decorrentes de negligncia, omisso ou abuso no exerccio de seus cargos. No havia necessidade de ao de regresso, uma vez que o funcionrio pblico respondia solidariamente poderia ser acionado conjuntamente com a Fazenda. Existia a chamada responsabilidade subjetiva solidria. b) Constituio de 1946 Art. 194: As pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis pelos danos que seus funcionrios, agindo nesta qualidade, causarem a terceiro. Pargrafo nico. Caber-lhes- ao regressiva contra os funcionrios causadores do dano, quando tiver havido culpa destes. O funcionrio somente respondia se fosse comprovada a sua culpa em ao regressiva, desaparecendo a solidariedade. c) Constituio de 1967 e 1969 Art. 105: As pessoas jurdicas de direito pblico respondem pelos danos que seus funcionrios, nesta qualidade, causarem a terceiros. Pargrafo nico. Caber ao de regresso contra o funcionrio que agiu com culpa ou dolo.

Acrescenta a possibilidade de ao regressiva no caso de dolo do agente. d) Perfil atual art. 37, 6., da Constituio Federal As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado, prestadoras de servios pblicos, respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa. Pessoas jurdicas de direito pblico so aquelas que integram a Administrao (direta e indireta). As empresas pblicas e as sociedades de economia mista respondem quando estiverem prestando servio pblico. Aquelas que exploram atividade econmica no se obrigam a responder, de acordo com o art. 37, 6., da Constituio Federal; sua responsabilidade equipara-se das empresas privadas ( subjetiva, depende da demonstrao de culpa). Conclui-se que h pessoas que integram a Administrao Pblica e no respondem na forma do 6. do art. 37 da Constituio Federal; contudo, existem pessoas que, embora no integrem a Administrao Pblica, respondem na forma do 6. do art. 37 (p. ex.: concessionrios e permissionrios que prestam servios pblicos). O dano que gera a indenizao deve ser:

Certo: o dano real, efetivo, existente. Para requerer indenizao do Estado necessrio que o dano j tenha sido experimentado. No se configura a possibilidade de indenizao de danos que podem eventualmente ocorrer no futuro. Especial: o dano que pode ser particularizado, aquele que no atinge a coletividade em geral; deve ser possvel a identificao do particular atingido. Anormal: aquele que ultrapassa as dificuldades da vida comum, as dificuldades do cotidiano. Direto e imediato: o prejuzo deve ser resultado direito e imediato da ao ou omisso do Estado, sem quebra do nexo causal.

O dano indenizvel pode ser material e/ou moral e ambos podem ser requeridos na mesma ao, se preencherem os requisitos expostos.

Ao de regresso Requisitos
Os requisitos para a ao de regresso so:

condenao com trnsito em julgado; caracterizao de culpa ou dolo.

A Lei n. 4.619/65 estabelece o prazo de 60 dias para acionar o agente, a partir do trnsito em julgado da sentena condenatria.

Excludentes ou Atenuantes da Responsabilidade

No Brasil, a responsabilidade objetiva, baseada no conceito de nexo causal, na modalidade de risco administrativo. Uma vez acionado, o Estado pode invocar em seu favor as excludentes ou atenuantes de responsabilidade. A doutrina diverge quanto ao tipo de responsabilidade existente no Brasil. Assim:

Segundo Hely Lopes Meirellesa responsabilidade objetiva na modalidade de risco administrativo, no importando a natureza do dano (se advindo da omisso ou ao do Estado). Para Celso Antnio Bandeira de Mello, se o dano for decorrente de uma omisso, significa que a responsabilidade recaiu sobre a no prestao de servio, ou prestao deficiente, sendo a responsabilidade, na viso deste doutrinador, subjetiva (faute du service). No que tange s conseqncias da ao do Estado, Celso Antnio Bandeira de Mello concorda com Hely Lopes Meirelles, ou seja, a responsabilidade ser objetiva.

So excludentes de responsabilidade: caso fortuito, fora maior e culpa da vtima. O nexo de causalidade fica descaracterizado caso aparea uma dessas trs circunstncias, podendo o Estado afastar ou mitigar sua responsabilidade. P.: O Estado responde por morte de um manifestante em uma passeata? R.: Depende. Se o Estado foi avisado que a passeata iria sair e no tomou providncias para manter a segurana, ou tomou providncias insuficientes, responder pela morte do manifestante. Se o Estado no foi avisado sobre a passeata, no responder pelos prejuzos decorrentes da manifestao.

Pontos Polmicos
a) Denunciao da lide Alguns autores (Hely Lopes Meirelles e Celso Antnio) entendem no poder denunciar lide o agente responsvel pelo prejuzo, pois o fundamento jurdico da responsabilidade do Estado e do agente diferente: para aquele demonstra-se apenas o nexo causal; para esse preciso provar o dolo ou culpa. O art. 70, inc. III, do Cdigo de Processo Civil, contudo, dispe que a denunciao obrigatria quele que estiver obrigado, por fora de lei ou de contrato, a indenizar em sede de ao regressiva. Hely Lopes Meirelles entende que, no obstante o disposto, somente seria aplicado nas relaes particulares. Para os demais autores, que defendem a responsabilidade subjetiva do Estado, a denunciao da lide seria possvel considerando-se o fundamento jurdico da responsabilidade do Estado e do agente ser o mesmo (a demonstrao da culpa). b) Ao direta contra o agente pblico Hely Lopes Meirelles entende que no h possibilidade de ingressar com ao diretamente contra o agente, porque o 6. do art. 37 da Constituio Federal dispe que a responsabilidade do Estado que tem direito regressivo contra o causador do dano. Outros autores entendem que a possibilidade existe, tendo em vista que quem sofreu o prejuzo poder optar por quem ir acionar. Concluem, entretanto, que se a vtima ingressar com ao direta contra o agente pblico no poder, mais tarde, acionar o Estado.

Responsabilidade Judicial
De acordo com o art 5., inc. LXXV, da Constituio Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hiptese do condenado previsto na sentena. No exclui ou atenua a responsabilidade do Estado, o fato de o agente no ingressar com ao no momento cabvel para sair da priso (no h culpa concorrente). O erro judicial configura-se quando a sentena dada alm dos limites fixados no ordenamento jurdico. Quando a sentena reformada em segunda instncia, no h erro judicial.

A motivao da deciso serve para verificar se a sentena ultrapassa seus limites (consiste em mencionar o dispositivo legal aplicvel e relacionar os fatos que concretamente levaram sua aplicao). O art. 133 do Cdigo de Processo Civil estabelece a possibilidade de responsabilizar o juiz, por perdas e danos, em duas hipteses:

quando, no exerccio das suas funes, agir com dolo ou fraude; quando se recusar, omitir, ou retardar a tomada de alguma providncia, sem justo motivo.

Responsabilidade Legislativa
O Estado responde por leis inconstitucionais que causarem prejuzos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo Poder Judicirio. Os prejuzos no se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos emergentes.

Responsabilidade Nuclear
O Estado responde por prejuzos, causados a terceiros, decorrentes de atividades nucleares. De acordo com o art. 21, inc. XXIII, c, da Constituio Federal, o Estado responde, independentemente de culpa; basta que haja o nexo de causalidade (responsabilidade objetiva). De acordo com o art. 49, inc. XIV, da Constituio Federal, de competncia exclusiva do Congresso Nacional aprovar atos do Poder Executivo relativos instalao de usinas nucleares. Para alguns autores, os riscos relativos energia nuclear incidiriam na modalidade risco integral (posio minoritria). Segundo a doutrina majoritria, a responsabilidade objetiva recai sobre a espcie risco administrativo.

Procedimentos Administrativos

INTRODUO

A Lei n. 9.784/99 contm normas sobre o processo administrativo no mbito federal e a Lei n. 10.177/98 regulamenta o processo administrativo no mbito estadual (aplicvel ao Estado de So Paulo). A Lei n. 9.784/99, que fixa normas gerais para o processo administrativo federal, aplicvel Administrao Pblica direta e indireta dos trs poderes, bem como ao servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso, conforme estabelece o artigo 1. do referido diploma. A Constituio Federal, em seu artigo 5., inciso LV, estabelece que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

Teoria Geral do Processo Administrativo

Processo administrativo no se confunde com procedimento administrativo. O primeiro pressupe a sucesso ordenada de atos concatenados visando edio de um ato final, ou seja, o conjunto de atos que visa obteno de deciso sobre uma controvrsia no mbito administrativo; o segundo corresponde ao rito, conjunto de formalidades que deve ser observado para a prtica de determinados atos, e realizado no interior do processo, para viabilizlo. O processo pode realizar-se por diferentes procedimentos. A Administrao Pblica cumpre sua finalidade (gerao do bem-estar social ou atendimento do interesse pblico) de diferentes modos:

edio de atos normativos; contratos administrativos; prestao de servios; igualando-se ao particular (explorao de atividade econmica) etc.

Procedimento e Ato Complexo

Procedimento ou processo administrativo difere dos chamados atos complexos, que resultam da conjugao de vontades de rgos distintos, mas em ato nico, ou seja, mais de um rgo concorre para a manifestao de vontade nica da Administrao. Em suma: no procedimento ou processo administrativo, h vrios atos, todos com finalidades especficas, distintas, sem prejuzo de possurem tambm finalidade comum generalidade deles. No ato complexo, diferentemente, h um s ato, que se forma pela conjuno de vontades de rgos diferentes, sendo que ditas vontades esto articuladas em uma nica finalidade, sem que caiba discernir outra que lhes fosse, como inerncia, diversa da que reside no ato.1

Objetivos do Processo Administrativo

O processo administrativo possui dois objetivos primordiais:

Resguardar direitos dos administrados: existindo formalidade a ser cumprida pela Administrao, o processo administrativo no revela surpresa para o destinatrio do ato, ou seja, impe forma obrigatria para certos atos como a instaurao, a produo de provas e o julgamento. Assegurar a transparncia da Administrao: isso permite contestar judicialmente a atuao administrativa e torna acessvel ao conhecimento por quem de direito, de tudo quanto motive o ato final.

Espcies de Processo Administrativo

O Professor Celso Antnio Bandeira de Mello2 ensina que h distintas classificaes de procedimento, que se agrupam em funo de variados critrios:

procedimentos internos: so procedimentos que se desenrolam circunscritos intimidade, vida intestina da Administrao;

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo:Malheiros, 2001. p.439. 2 Idem. Op. cit. p. 444-445.

procedimentos externos: so procedimentos de que participam os administrados; procedimentos restritivos: procedimentos que podem ser meramente restritivos de direito ou sancionadores; procedimentos ampliativos: permisses, autorizaes. procedimentos que seriam as lacunas,

O Professor Mrcio Fernando Elias Rosa3 bem ensina sobre a tipologia do processo administrativo: A doutrina consagra a seguinte tipologia do processo administrativo (Hely Lopes Meirelles, Srgio de Andra Ferreira, Ana Lcia B. Fontes e Odete Medauar): a) processo administrativo de gesto: licitaes, concursos de ingresso ao servio pblico, concurso de movimentao nas carreiras, promoo e remoo; b) processos administrativos de outorga: licenciamento ambiental, licenciamento de atividades e exerccio de direitos, registro de marcas e de patentes; c) processos administrativos de controle: prestao de contas, lanamento tributrio, consulta fiscal; d) processos administrativos punitivos internos ou externos: imposio de sanes disciplinares (internos) ou apurao de infraes (externos).

PRINCPIOS DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Previso Legal dos Princpios do Procedimento Administrativo

O artigo 2. da Lei n. 9.784/99 estabelece de forma explcita, contudo meramente exemplificativa, os princpios do procedimento administrativo:

legalidade; finalidade; motivao; razoabilidade; proporcionalidade;

Direito Administrativo. So Paulo: Saraiva, 2001. p. 215. (Srie Sinopse, 19)

moralidade; ampla defesa; contraditrio; segurana jurdica; interesse pblico; eficincia.

H, todavia, princpios implcitos na lei federal:

publicidade; oficialidade; informalismo ou formalismo moderado; gratuidade; pluralidade de instncias; economia processual; participao popular.

Aplicabilidade dos Princpios

Princpio no mera declarao de inteno. So normas que determinam condutas obrigatrias ou impedem comportamentos incompatveis. O princpio representa um valor. Nos dizeres da doutrina de Celso Antonio Bandeira de Melo, so verdadeiros pilares de sustentao de todo o sistema, funcionando como vetores de interpretao, que por sua generalidade, informam o sistema jurdico, mesmo sem previso expressa. Com efeito, na lio de Souto Maior Borges, conforme se colhe da obra de Roque Antonio Carrazza 4, o princpio explcito no necessariamente mais importante que o princpio implcito.

Princpio da publicidade
Aplicvel por fora do artigo 37, caput, e artigo 5., inciso XXXIII, ambos da Constituio Federal.
4

CARRAZZA, Roque Antonio.Curso de Direito Constitucional Tributrio. 17.ed.So Paulo:Malheiros,p.33.

O princpio da publicidade possui maior amplitude no processo administrativo, por fora do direito assegurado a todos de petio aos poderes pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder (art. 5., inc. XXXIV, da CF). A publicidade existe como regra; porm, o sigilo pode ser decretado, para a defesa de preservao da intimidade das partes envolvidas ou em razo do interesse social. O artigo 2., pargrafo nico, inciso V, da Lei n. 9.784/99 estabelece estar assegurada a divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas na Constituio.

Princpio da oficialidade ou da impulso

A Administrao age na forma da lei, mas a movimentao do processo administrativo atribuda sempre a ela. o que estabelece tanto o artigo 5. como o artigo 29 da Lei n. 9.784/99. Referido princpio no incide, ao menos na mesma amplitude, no processo judicial, mas amplo no processo administrativo. O princpio da oficialidade abrandado pelo artigo 30 da Lei n. 9.784/99, que dispe serem inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas por meios ilcitos.

Princpio do informalismo ou formalismo moderado

O procedimento administrativo dotado de rito menos solene, dispensando formas rgidas; necessariamente, contudo, deve atender forma legal. O Professor Hely Lopes Meirelles5 ressalva: todavia, quando a lei impe uma forma ou uma formalidade, essa dever ser atendida, sob pena de nulidade do procedimento, mormente se da inobservncia resulta prejuzo para as partes.

Princpio da gratuidade
Em regra, a atuao administrativa gratuita. No h despesas processuais, salvo nas hipteses previstas em lei (art. 2., par. n., inc. XI, da Lei n. 9.784/99). No desenvolvimento do tema, pode-se
5

Direito Administrativo Brasileiro. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 643.

visualizar a onerosidade de determinados processos administrativos de outorga, que para sua realizao exigem o recolhimento do tributo denominado taxa de polcia.

Princpio da ampla defesa e do contraditrio

A ampla defesa e o contraditrio so inerentes a qualquer processo, judicial ou administrativo. A Constituio Federal assegura aos litigantes em processo judicial ou administrativo a observncia dos princpios do contraditrio e da ampla defesa. a bilateralidade do processo que enseja a ampla defesa e o contraditrio. O princpio da ampla defesa e do contraditrio se expressa por meio de atos como:

notificao dos atos parte interessada; possibilidade de exame das provas; direito de assistir produo de prova; possibilidade de produo de defesa escrita.

O contraditrio recebeu tratamento expresso na Lei n. 9.784/99, em seu artigo 3., incisos II e IV.

Princpio da pluralidade de instncias

A Lei n. 9.784/99 limita em trs as instncias administrativas, sendo que a recorribilidade das decises no pode estar sujeita a nus ou encargos. Todavia, ante a inexistncia, no ordenamento jurdico brasileiro, do sistema de controle dos atos da administrao denominado Contencioso Administrativo, que prev a coisa julgada administrativa, em seu sentido prprio, insuscetvel de reviso pelo poder judicirio, todos os atos da administrao, sejam tomados em primeira ou em ltima instncia, so revisveis pelo judicirio, consagrando o sistema jurisdicional de controle dos atos da administrao.

Princpio da economia processual

O processo instrumento, e as exigncias nele contidas devem ser compatveis com a sua finalidade. A lei prev o aproveitamento dos atos, ou o saneamento de irregularidades meramente formais.

Princpio da segurana jurdica (princpio da estabilidade das relaes jurdicas)

O princpio da estabilidade das relaes jurdicas impede a desconstituio injustificada de atos ou situaes jurdicas. A invalidao s admitida se atender ao interesse pblico. Referido princpio est previsto no artigo 2., pargrafo nico, inciso XIII, da Lei n. 9.784/99. O artigo 55, do mesmo diploma, expressamente permite a convalidao de atos que apresentarem conflitos sanveis.

Princpio da motivao
A motivao obrigatria para assegurar o controle da Administrao. A autoridade deve indicar as razes que a levaram a decidir. O princpio da motivao decorre do devido processo legal, pois apura-se, por meio dele, a inteno do agente pblico.

FASES DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

No procedimento administrativo so reconhecveis cinco fases:

Instaurao: a apresentao escrita dos fatos e indicao do direito que ensejam o processo. Decorre de portaria, auto de infrao, representao de pessoa interessada ou despacho da autoridade competente. essencial a descrio dos fatos, de modo a delimitar o objeto da controvrsia e a permitir a plenitude da defesa. Instruo: fase de elucidao dos fatos, marcada pela produo de provas, com a participao do interessado. Defesa: com base no artigo 5., inciso LV, da Constituio Federal.

Relatrio: elaborado pelo presidente do processo. Trata-se de pea opinativa, que no vincula a autoridade competente. Julgamento: deciso proferida pela autoridade ou rgo competente sobre o objeto do processo.

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR

A Lei n. 8.112/90 dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Segundo o artigo 148 da Lei n. 8.112/90: O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies, ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido. O artigo 146 da lei estabelece que, sempre que o ilcito ensejar a imposio de penalidade de suspenso por mais de 30 dias, demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade, destituio de cargo em comisso, ser obrigatria a instaurao de processo disciplinar. A forma que dever ser conduzido o processo disciplinar se encontra disposta no artigo 149 da Lei n. 8.112/90. O processo disciplinar se desenvolve nas seguintes fases (art. 151 da Lei n. 8.112/90):

instaurao; inqurito administrativo; julgamento.

O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60 dias (art. 152 da Lei n. 8.112/90). Conforme ensinamento do Professor Mrcio Fernando Elias Rosa 1: O controle da legalidade do processo administrativo pode ser realizado de forma interna e externa. Internamente, pelo recurso administrativo e com a possibilidade de reviso a qualquer tempo. Externamente, pelo Judicirio, que poder impor-lhe a anulao. O Judicirio no examina a convenincia ou oportunidade da sano imposta, substituindo uma por outra, por exemplo. Poder, in casu, examinado e conhecendo eventual ilegalidade, anular o processo administrativo, mas jamais substituir a autoridade competente para julgar e aplicar a sano disciplinar.
1

Op. cit. p. 217.

SINDICNCIA
A sindicncia caracteriza-se por ser um processo administrativo simplificado, que objetiva a aplicao de penas para infraes das quais pode resultar advertncia ou suspenso por at 30 dias. Conforme j observado, tem aplicao, como regra, para imposio de penas leves. No tem procedimento formal, mas dever observar os princpios do contraditrio e da ampla defesa. Quando se realiza uma sindicncia, podem ocorrer trs hipteses, nos termos do artigo 145 da Lei 8.112/90:

ao trmino da sindicncia, no apurada nenhuma irregularidade : circunstncia em que ser arquivada; ao trmino da sindicncia, constata-se a irregularidade investigada : ser ou no aplicada uma penalidade, que poder ser advertncia ou suspenso por, no mximo, 30 dias; a irregularidade apurada mais grave do que se imaginou : ocasio em que a sindicncia resultar na instaurao de um processo administrativo disciplinar, e o apurado na sindicncia poder ser utilizado nesse processo, para sua instruo.

O processo administrativo disciplinar apresenta-se mais formal e mais rgido, sendo utilizado para apurao de qualquer irregularidade, com a aplicao de qualquer pena ou sano, inclusive para aquelas penas ou sanes que podem ser apuradas por sindicncia. O pargrafo nico do artigo 145 da lei n. 8112/90 estabelece ainda que O prazo para concluso da sindicncia no exceder 30 (trinta) dias, podendo ser prorrogado por igual perodo, a critrio da autoridade superior.

REVISO
A reviso do processo administrativo est disciplinada no artigo 174 da Lei n. 8.112/90. De acordo com a redao do artigos 174 da citada lei, e 65 da Lei n. 9.784/99, pressupe a existncia e fatos novos, ou circunstncias suscetveis de justificar a inocncia do punido ou a inadequao da penalidade aplicada. O artigo 182 dispe: Julgada procedente a reviso, ser declarada sem efeito a penalidade aplicada, restabelecendo-se todos os direitos do servidor, exceto em relao destituio de cargo em comisso, que ser convertida em exonerao.

OBS. ESTE MATERIAL O RESULTADO DA COMPILAO DE ESTUDO DE VRIOS DOUTRINADORES.

DIREITO ADMINISTRATIVO- SUJESTO DE BIBLIOGRAFIA

Direito Administrativo, Celso Spitzcovsky (Paloma) Direito Administrativo (Sinopse Jurdica), Mrcio Fernando Elias Rosa (Saraiva) Curso de Direito Administrativo, Celso Antnio Bandeira de Mello (Malheiros) Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles (Malheiros) Curso de Direito Administrativo, Lucia Valle Figueiredo (Malheiros) Direito Administrativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Atlas)