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CIDADANIA E PODER DE POLCIA NA ABORDAGEM POLICIAL Mrcio Luiz Boni* [...] A coexistncia da liberdade individual e do poder de polcia repousa na conciliao entre a necessidade de respeitar essa liberdade e a de assegurar a ordem social. (CAIO TCITO. O Poder de Polcia e seus limites. RDA, 27:10)

SUMRIO: 1. Introduo 2. Cidadania 3. Poder de Polcia 4. Cidadania e Poder de Polcia na abordagem policial 5. Concluso. Referncias. RESUMO: A noo de cidadania enfocada a partir da promulgao da Constituio Cidad de 1988, na atuao interna da administrao militar e na atuao externa da Polcia Militar, rgo integrante de sistema de segurana e justia, cujo papel constitucional volta-se a polcia ostensiva e preservao da ordem pblica. Estuda o Poder de Polcia na sua interao com a cidadania na abordagem policial realizada pela Polcia Militar, onde lhe permitido certa margem de discricionariedade, sem que seja arbitrria. Busca compreender os limites impostos s autoridades quando intervm na liberdade e na propriedade das pessoas com fundamento no Poder de Polcia.

Mestre pela FDC. Ps-graduando em Gesto em Segurana pela FAESA. Capito da Polcia Militar do Esprito Santo. Instrutor de Direito Administrativo do CFA/PMES. Professor de Direito Administrativo e Metodologia do Estudo da UNISERRA.
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Palavras-chave: Cidadania. Poder de Polcia. ABSTRACT: The notion of citizenship is focused from the Brazilian Constitution of 1988, in the internal military managing and in the external actions of military police, bureau part of the security and justice system, with the role of ostensive policing and preservation of public order. It studies the police power in its interaction with citizenship in the police approach , where it is granted some discretionary but non arbitrary actions. It seeks to understand the limits posed on authorities when intervening on peoples liberty and property funded on police power. Key-words: Citizenship; Police Power.

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1. Introduo A cidadania no Brasil contemporneo foi impulsionada com a promulgao da Carta Magna de 1988, aps um perodo de restries decorrentes da Poltica de Segurana Nacional, que vigorou nas dcadas de sessenta a oitenta. Os direitos individuais, polticos, sociais e at difusos, munidos de suas respectivas garantias, foram positivados no ordenamento jurdico ptrio. Mas, apesar do progresso alcanado, a dinmica social, poltica e econmica demonstram a necessidade de uma maior efetividade na cidadanizao brasileira. Percebe-se, nas ltimas dcadas do sculo XX e incio do sculo XXI, um crescimento gradual e constante da criminalidade e da violncia, exigindo do Estado o cumprimento de sua funo precpua de garantir a segurana e a ordem social dentro de uma tica cidad. A segurana pblica deve ser planejada e executada de maneira holstica, por intermdio de um sistema de segurana e justia que atue de forma multi e interdisciplinar, inclusive com a participao dos diversos rgos e entidades pblicas e privadas, da sociedade civil, da mdia e de todos que possam contribuir para o ideal de bem-estar e felicidade do ser humano que convive socialmente. Para esta dimenso de segurana pblica, faz-se necessrio superar o paradigma da exclusiva responsabilidade dos rgos policiais pela ordem e tranqilidade pblicas. Todavia, por questes didticas, delimitou-se o tema da cidadania e do poder de polcia no contexto da atividade policial, especialmente no que tange atuao da Polcia Militar, que integra uma parte desse complexo sistema responsvel pelo gerenciamento da segurana social.

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Estuda-se a cidadania na atividade policial militar, tanto na tica interna corporis, quanto na realizao de sua misso constitucional, de polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica, de modo a analisar a abordagem utilizada pelos policiais no cumprimento de seu mister, dentro dos limites do poder de polcia e da cidadania. A pesquisa demonstra sua relevncia diante da necessidade de controle do fenmeno da criminalidade e da violncia na sociedade, com instrumentos eficientes e eficazes de gesto e de operacionalizao da atuao Estatal. Pondera-se a autoridade do Estado frente liberdade individual, para se estabelecer os limites de cada envolvido na abordagem policial, tendo em vista que o contato da polcia se faz necessrio quando esgotados os meios normais de mediao de conflitos, ou quando se caracteriza o fato delituoso, ou outros permissivos legais para a interveno estatal. O problema decorrente da necessidade de se identificar os limites da atuao policial militar na abordagem proporciona o desenvolvimento da questo numa idia de harmonizao dos princpios da liberdade e da autoridade, na ponderao de direitos conflitantes, quando os indivduos produzam ou possam produzir alteraes na ordem pblica, e assim, demonstrem os motivos que fundamentam e autorizam o ato de polcia preventivo ou repressivo, respaldado no Poder de Polcia. Os rgos policiais que compem o sistema de segurana pblica e defesa social utilizam-se deste poder de polcia para desempenhar suas misses constitucionais, realizando, em determinados casos, abordagens policiais assistenciais, preventivas e repressivas, que, em sentido amplo, abrangem as situaes de inter-relacionamento da polcia com a sociedade e; em sentido estrito, referem-se s abordagens que intervm na liberdade, nos direitos e nas garantias individuais.

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Objetivou-se, assim, analisar a abordagem policial como ato administrativo fundado no poder de polcia, que pode ser vinculado ou discricionrio, conforme anlise do caso concreto, e se sujeita ao controle interno e externo. 2. Cidadania A cidadania recebe diversas conceituaes e interpretaes, em razo da sua evoluo na ampliao dos direitos, e da forma como se insere num determinado contexto territorial, social, cultural e at profissional, como o caso da categoria dos militares, que possui restries constitucionais cidadania plena. Dalmo de Abreu Dallari 1 afirma na obra Direitos Humanos e Cidadania, que o momento e o ambiente da Revoluo Francesa nasceu da moderna concepo de cidadania, para eliminar privilgios; e que o dia 11 de julho de 1789 foi um marco para as modificaes na organizao e sistema da Frana quando o povo invadiu a priso de Bastilha, em Paris, onde se achavam os presos acusados de serem inimigos do regime poltico absolutista. Segundo Dallari2 duzentos anos de lutas proporcionaram muitas vitrias, mas ainda falta caminhar bastante para que a cidadania seja, realmente, expresso dos direitos de todos e no privilgios de setores. Na sociedade brasileira, durante o perodo em que esteve sob a gide do Regime Militar, ocorreram limitaes significativas cidadania, com restries a direitos individuais, polticos e sociais. Mas, apesar de todo aparato repressivo, houve reao popular para mudana no status quo. Conseqentemente, positivou-se, na Carta Magna de 1988, a cidadania e a dignidade da pessoa humana como
DALLARI, Dalmo de Abreu. Direitos Humanos e Cidadania . So Paulo: Moderna, 1998.p.II. 2 Ibidem , p.13.
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fundamentos da Repblica Federativa do Brasil, conforme se verifica na transcrio literal do art. 1:

A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do distrito Federal, constituise em estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo poltico. (grifo nosso)

Os direitos materiais e formais tambm foram incorporados ao ordenamento ptrio, em decorrncia da ampliao de cidadania, caracterizando um marco do garantismo no Brasil. Este processo representa um progresso do ponto de vista conceitual, todavia a prtica exige mais efetividade no cumprimento do que prescreve o art. 5 da CRFB/88, in verbis:
Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...] (grifo nosso)

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Jos Murilo de Carvalho 3 , afirma em sua obra Cidadania no Brasil: o longo caminho que a cidadania um fenmeno complexo e historicamente definido, construdo pela sociedade em busca de direitos civis, polticos e sociais. A cidadania plena, combinando liberdade, participao e igualdade um ideal do Ocidente, talvez inatingvel. Com uma abordagem crtica muito pertinente sobre a sua evoluo, Jos Murilo de Carvalho (2002, p. 10-11) apresenta a seguinte noo de cidadania:
[...] Se os direitos civis garantem a vida em sociedade, se os direitos polticos garantem a participao no governo da sociedade, os direitos sociais garantem a participao na riqueza coletiva. [...] O surgimento seqencial dos direitos sugere que a prpria idia de direitos, e, portanto, a prpria cidadania, um fenmeno histrico.

Apesar da incorporao dos direitos individuais, polticos, sociais e at difusos no conceito de cidadania; na prtica brasileira, ainda resta muito a ser feito. A busca da cidadania tida por ideal, depois de um lento e longo perodo de conquistas, enfrenta os obstculos do pensamento neoliberal e da globalizao, em face da proposta de Estado-Mnimo. Dentro desta tica, direitos tidos como indisponveis passam a ser relativizados diante dos seus custos para o Estado. A globalizao um fenmeno vigente e em franca expanso, que apresenta aspectos positivos e negativos. Os pontos negativos preocupam em razo dos diversos problemas

CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho.3. ed. Rio de Janeiro:Civilizao Brasileira, 2002.p.8-9. 4 Ibidem , p. 10-14
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que surgem, em conseqncia da comprovada excluso social e da proposta de Estado-mnimo, que compromete as conquistas sociais e fundamentais. Prega-se ento, o aperfeioamento dos mecanismos de representao com nfase na organizao da sociedade para a consolidao democrtica e embasamento social, que no deve ser contra o Estado, exceto quele Estado clientelista, corporativo, colonizado, que deve ser combatido.5 No final do sc. XX e incio do sc. XXI, o processo da globalizao influencia diversos seguimentos: comerciais, produtivos, financeiros, governamentais, no crime organizado, como em outros setores, abalando assim, os alicerces do Estadonao. Quadra lembrar que a segregao reflete no agravamento da criminalidade e da violncia, e paralelamente verifica-se o declnio do Estado-Nao na resoluo de uma questo que aflige diretamente a populao, demonstrando assim, a imperiosa necessidade do Estado se adaptar a era da informao e desenvolvimento tecnolgico. Castells6 alerta que a globalizao do crime organizado uma das mais srias ameaas ao Estado-nao; e acrescenta que a crescente falta de operacionalidade deste Estado para resolver as questes econmicas, de meio-ambiente, da insegurana cidad, produz uma crise de confiana e legitimidade da populao. A ausncia de segurana numa sociedade, e de outras funes precpuas do Estado, comprometem a cidadania plena, ao passo que a participao popular se apresenta como alternativa vivel para uma cidadania mais efetiva. Entretanto, a participao citadina no pode ser utilizada de forma perversa e indiscriminada, por meio da transferncia de funes que deveriam ser
CARVALHO, Jos Murilo de. Op. cit., p. 227 CASTELLS, Manuel. Para o Estado - Rede: globalizao econmica e instituies polticas na era da informao. In: PEREIRA, L.B.C; WILHEIM, J.; SOLA, L. (Orgs). Sociedade e Estado em Transformao. So Paulo: UNESP, Braslia: ENAP, 1999. p. 155
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desenvolvidas exclusivamente ou em conjunto pelo Estado, somente para a sociedade civil. Ao abordar a questo da cidadania, reiterou-se a conquista e preservao dos direitos e a imprescindibilidade da participao popular. Mas para abrigar o interesse coletivo, o ponto de equilbrio deve residir no respeito dos cidados aos deveres. Esta ao consciente, apesar de utpica, contribuiria para amenizar o fenmeno da conflituosidade e da insegurana social de maneira pr-ativa, em favor da paz e harmonia social. Evitar o momento de crise, e a ao violenta ou ilcita, preveniria a demasiada interveno policial no cotidiano social, que em determinadas situaes podem ensejar o uso da fora para o seu controle, aparentando mais violncia. Na obra Direitos Humanos e Cidadania, ao manifestarse sobre a convivncia social na ordem democrtica, Dallari referenda a necessidade de regras para organizao e comportamento, de modo que haja harmonia e solidariedade, considerando os direitos fundamentais:
Como j foi demonstrado, todos os seres humanos necessitam da convivncia e esta, por sua vez, traz a necessidade de regras de organizao e comportamento, para que haja harmonia e solidariedade em benefcio de todos. No basta, porm, a simples existncia de regras, as quais teoricamente, poderiam ser fixadas por uma pessoa ou um grupo social e impostas obedincia de todos. necessrio que tais regras sejam justas, levando em conta as caractersticas e os direitos fundamentais de todos os seres humanos. (g.n.)7

DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. cit., p. 19 Revista da Faculdade de Direito de Campos, Ano VII, N 9 - Dezembro 2006

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Neste sentido, Pedro Jacobi (19?, p. 16-17), citando Putman, defende que as prticas sociais, baseadas na solidariedade e no encontro de direitos e deveres, constroem a cidadania e representam a possibilidade de cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigao mtua e a cooperao voluntria no fortalecimento da democracia.8 Insta registrar que Maria Vitria Benevides, apud Jacobi , reconhece a relao de direitos e deveres, as liberdades individuais, e a participao popular como elementos essenciais democracia:
[...] o cidado, alm de ser algum que exerce direitos, cumpre deveres ou goza de liberdades em relao ao Estado, tambm titular, ainda que parcialmente, de uma funo ou poder pblico. Isso significa que a antiga e persistente distino entre a esfera do Estado e a da sociedade civil esbate-se, perdendo a tradicional nitidez. Alm disso, essa possibilidade de participao direta no exerccio do poder poltico confirma a soberania popular como elemento essencial da democracia. (g.n.)9

Verifica-se que segurana enquadra-se no conceito de cidadania. A gesto da segurana social uma necessidade que integra o rol das funes-sntese do Estado, devendo, portanto, ser garantida ao cidado de maneira efetiva, democrtica e humanizada com respeito aos direitos, e tambm
JACOBI, Pedro. Politicas sociais e ampliao da cidadania. Rio de Janeiro: FGV. p.16-17 9 Ibidem , p.22
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obedincia aos deveres. A cidadania tratada como relao de direitos e deveres, objetivando-se equilibrar uma noo apenas unilateral de direito, para que o interesse coletivo seja viabilizado numa via de mo dupla, prevalecendo desta forma o pblico sobre o privado. A atividade pblica de segurana abrange a maioria dos direitos integrantes do conceito de cidadania, e precisa de maior concretude, tanto na relao entre os rgos e os seus agentes, em prol do reconhecimento profissional, quanto no cumprimento de seu mister constitucional. A cidadania deve ser consolidada tanto para a sociedade quanto para os responsveis em garanti-la, sob pena de a sua negligncia interna corporis comprometer o conceito e prtica da cidadania brasileira. A valorizao dos direitos e o treinamento dos policiais militares uma via a ser cumprida em prol da cidadania, que favorece a atuao garantista, na implementao da filosofia de polcia comunitria nos rgos policiais, em face da sua imprescindibilidade para a gesto dos atuais problemas de segurana pblica. Sob a tica externa ou extroversa, isto , no sentido objetivo de polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica, esta cidadanizao deve ser balisada por trs eixos: Respeitos aos direitos que compem a cidadania, ou seja, individuais, polticos, sociais e difusos; Disciplina consciente em prol da observncia dos deveres, como mecanismo prativo no controle da violncia e da criminalidade; Participao popular na gesto da coisa pblica, que integra os bens e os servios pblicos. A evoluo da cidadania restou evidenciada, demonstrando, numa vertente subjetiva, interna corporis, a

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necessidade de valorizao e reconhecimento da cidadania dos encarregados de aplicao da lei, e numa vertente objetiva, a necessidade de reconhecimento e de garantia dos direitos do cidado na atuao do Estado, bem como de obedincia destes mesmos cidados aos seus deveres, acrescentando ainda, a importncia da participao citadina na gesto do fenmeno da criminalidade e da violncia. 3. Poder de Polcia Na relao da democracia (caracterizada pela vontade coletiva, representativa do interesse pblico) com a cidadania (conjunto de direitos fundamentais e deveres), d-se a insero regular do poder de polcia e sua relevncia como instrumento de garantia dos direitos do povo, em prol de uma convivncia harmoniosa e pacfica na sociedade. Ao passo que o Estado deve garantir os direitos individuais e coletivos, de maneira cidad; dispe do poder de polcia, como instrumento da autoridade do Estado e do prprio povo, respaldado no interesse pblico e nas disposies legais que se enquadrem ao caso em concreto, servindo para mediao de conflitos, para a preveno e represso dos ilcitos, e de modo geral e amplo para assegurar a tranqilidade, a segurana, e a salubridade pblica, contra quaisquer ameaas ordem pblica, notadamente quando existem direitos conflitantes. A doutrina conceitua com riqueza o poder de polcia, e com grande magistrio Cretella Jnior assim o fez em seu estudo histrico e de direito comparado, perenizado com a brilhante literatura Do Poder de Polcia:
Poder de Polcia a causa, o fundamento; a polcia a sua conseqncia. O poder de Polcia algo impotentia, traduzindo in actu, pela ao policial.

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Poder de Polcia a faculdade discricionria da administrao, de dentro da lei, limitar a liberdade individual em prol do interesse coletivo.10

Maria Sylvia Zanella Di Pietroafirma que, pelo conceito moderno, adotado no direito brasileiro, o poder de polcia a atividade do Estado consistente em limitar o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico.11 A administrao pblica detm prerrogativas para o desempenho de suas atividades, ao passo que sujeita o ato administrativo aos limites impostos pelo ordenamento jurdico, para a garantia dos direitos dos cidados, colocando em lados opostos a autoridade da Administrao e a liberdade individual, como leciona Maria Sylvia. O cidado pode exercer plenamente os seus direitos, mas a administrao pode condicionar este exerccio ao bem estar coletivo, utilizando-se do poder de polcia, haja vista que se fundamenta no princpio da predominncia do interesse pblico sobre o particular.12 Discorrendo no sentido de que o Poder de Polcia limita o exerccio da liberdade e da propriedade, para que eles estejam entrosados com a utilidade coletiva, de modo a no implicar em um bice a realizao dos objetivos pblicos, Celso Antnio Bandeira de Mello (2004, p.717) traz a baila uma crtica pertinente sobre a impropriedade da expresso poder de polcia, pois algumas vezes, leva a reconhecer Administrao poderes que seriam inconcebveis no Estado de Direito:
[...] a expresso poder de polcia traz consigo a evoluo de uma poca pretrita, a do Estado de Polcia, que
CRETELLA JNIOR, Jos. Do Poder de Polcia.Rio de Janeiro: Forense, 15 ed.1999.p.20 11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. So Paulo: Atlas, 2003. p. 111. 12 Ibidem, loc.cit.
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precedeu ao Estado de Direito. Traz consigo a suposio de prerrogativas existentes em prol do prncipe e que se faz comunicar inadvertidamente ao Poder Executivo. Em suma: raciocina-se como se existisse uma natural titularidade de poderes em prol da Administrao e como se dela emanasse intrinsecamente, fruto de um abstrato poder de polcia. Da imaginar-se algumas vezes, e de modo mais ingnuo, que tal ou qual providncia mesmo carente de supedneo em lei que a preveja pode ser tomada pelo Executivo por ser manifestao de poder de polcia.13

Alm dos conceitos e entendimentos apresentados, tornase imprescindvel enunciar a regra do ordenamento jurdico brasileiro prevista no artigo 78 do Cdigo Tributrio Nacional para consubstanciar o entendimento do tema, in verbis:
Art. 78. Considera-se poder de polcia a atividade da administrao pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso ou de autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica e ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2004. p.717.
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Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.

O Cdigo Tributrio Nacional define o poder de polcia como atividade administrativa que limita ou disciplina direitos e liberdades, em razo do interesse pblico que abrange segurana, tranqilidade e salubridade, por intermdio da regular atuao dos rgos competentes, nos limites da lei, respeitando o devido processo legal, e nos casos discricionrios, sem abuso ou desvio de poder.

Resta evidenciada a complexidade do tema Poder de Polcia em face de sua abrangncia, e por guardar relao estreita das liberdades pblicas e dos direitos dos cidados com as suas garantias e suas limitaes pela autoridade estatal, demonstrando, desta feita, o seu valor fundamental na motivao do agir estatal, como afirma Cretella Jnior (LAZZARINI et. al., 1986, p. 182):
Mediante o exerccio do poder de polcia, o Estado toma uma srie de providncias que recaem sobre os administrados, garantindo-lhes o bem-estar, mediante o policiamento da conduta exorbitante de cada um dos componentes do grupo. O poder de polcia geral sempre existiu no Estado, qualquer que tenha sido a natureza e funes, no que diz respeito aos fins da sociedade a ele referida, quer tenha tido carter amplo de polcia interna (concepo originria da polcia como
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governo), quer tenha sido concebido como instituio essencialmente administrativa ou como administrao jurdica, ou administrao social do Estado. A idia de Estado inseparvel da idia de polcia (RAFAEL BIELSA, Ciencia de la administracin, 2. ed., 1955, p.349). E o poder de polcia o fundamento da ao de polcia.

A amplitude alcanada pelo tema em questo conduz necessidade de realizar a sua delimitao didtica, em razo das diversas modalidades de poder de polcia que existem, e que variam de acordo com a esfera de competncia definida legalmente para cada rgo estatal, a exemplo dos rgos policiais, que exercem principalmente a polcia de segurana, de trnsito, de meio ambiente etc. Focar-se-, a seguir, a faceta do poder de polcia que respalda a atuao policial-militar, tanto no sentido de preservao da ordem pblica quanto de polcia ostensiva de segurana, conforme prescrito constitucionalmente e na legislao afim. 3.1 O Poder de Polcia da Polcia Militar

O ordenamento jurdico anterior Constituio Cidad, j garantia o amplo espectro de ao das polcias militares, ao atribuir a competncia de polcia da manuteno da ordem pblica. A Constituio vigente ampliou o campo de atuao das polcias militares ao lhe atribuir a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica. O termo polcia ostensiva foi utilizado ao invs de policiamento ostensivo, e antiga designao de manuteno foi substituda por preservao da ordem pblica.

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No que concerne s aes de polcia ostensiva, segundo entendimento do Dr. lvaro Lazzarini (1999, p 103-104 passim), o policiamento ostensivo refere-se apenas uma das aes de polcia, a de fiscalizao; por esse motivo, a expresso polcia ostensiva expande a atuao das Polcias Militares integralidade das fases do poder de polcia, abrangendo a ordem de polcia, o consentimento de polcia, a fiscalizao de polcia e a sano de polcia.

A noo de polcia ostensiva abriga assim a ordem de polcia que nasce da lei; o consentimento de polcia, que vinculado ou discricionrio, anui quando cabvel; a fiscalizao pela qual se verifica o cumprimento da ordem de polcia ou quando atua no policiamento; e a sano de polcia que se destina represso da infrao.
A polcia de manuteno da ordem pblica, a partir de 1988 passa a deter o poder de polcia para a preservao da ordem pblica, o que engloba tanto a manuteno como a restaurao. A noo jurdica indeterminada que proporciona o conceito de ordem pblica permite o exerccio discricionrio da autoridade policial, dentro dos limites legais e morais, desde que no abuse ou desvie da parcela do poder-dever que lhe conferido legal e constitucionalmente, demonstrando assim, a interdependncia do poder de polcia com a ao policial de preservao da ordem pblica, especificamente atuao policial militar que abrange tanto a preveno, como a represso imediata, para garantir os direitos, os bens e as instituies sociais.

A esse respeito, o Dr. lvaro Lazzarini (1999, p. 5657) esclarecedor:

Por isso tudo que entendemos, como fizemos em o Direito Administrativo da Ordem Pblica e outros trabalhos, ser denominada polcia de preservao da Ordem Pblica (de manuteno da Ordem

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Pblica, na semntica Constitucional anterior), de que parte a polcia de segurana pblica, exteriorizao da polcia administrativa na exata medida em que previne a desordem, mantendo a ordem pblica nas suas mltiplas facetas e procurando evitar a prtica delituosa em sentido amplo (crimes e contravenes penais), no que se exercita a atividade de polcia de segurana pblica. , tambm, exteriorizao da polcia judiciria, quando cuida da represso delitual, como auxiliar da Justia Criminal, sob regncia das normas de Direito Processual Penal e assim, controlada e fiscalizada pela autoridade judiciria competente, a que, sem que tenha natureza jurisdicional a sua atividade, deve fornecer, na represso imediata, um primeiro material de averiguao e exame.

A acepo de segurana pblica mais restrita do que da ordem pblica, sendo que a preservao da ordem cabe s Polcias Militares, abrange tanto as atividades de polcia de segurana ostensiva, como de polcia da tranqilidade e da salubridade. Dentro da tica constitucional de Polcia Ostensiva e de Preservao da Ordem Pblica, Lazzarini (1999, p. 72-73, 103-104 passim) afirma que a competncia policial-militar abrange inclusive aquela residual, obtida mediante remanncia, competindo assim, todo universo policial que no seja atribuio constitucional dos demais rgos previstos no art. 144 da Carta de 1988, e tambm a competncia especfica na falncia destes rgos.

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Tal posicionamento na definio da competncia dos rgos policiais, que enseja o reconhecimento dos limites do poder de polcia, corroborado com o Parecer n GM-25, da Advocacia Geral da Unio, aprovado pelo Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica em 10/08/01 e publicado no Dirio Oficial da Unio de 13/08/01, que adota o PARECER N AGU/TH/02/2001, de 29 de julho de 2001, da lavra da Consultora da Unio, Dr. Thereza Helena S. de Miranda Lima, elaborado com a finalidade de subsidiar o emprego das foras armadas em atividades de segurana pblica, sendo reconhecida esta possibilidade em situaes emergenciais e temporariamente.
Para a correta e adequada interveno policial, coerente sustentar-se na lio de Caio Tcito (LAZZARNI et. al., 1986, p. 103) que afirma que, no equilbrio entre os princpios de liberdade e de autoridade de certa forma antagnicos, o poder de polcia se coloca como uma das faculdades discricionrias do Poder Pblico, visando proteo da ordem, da paz e do bem-estar social. Conforme argumentaes depreendidas, faz-se necessrio reconhecer a competncia do rgo policial, para identificar os limites do poder de polcia, que lhe conferem autoridade para a devida interveno policial. No caso vertente, focaram-se as amplas atribuies da Polcia Militar, cujo poder de polcia utilizado para prevenir ou reprimir, a causa, o fundamento da atuao policial, materializando a faculdade que lhe assegurada em potencial, diante do caso concreto da interveno estatal. 3.2 Poder de Polcia na abordagem policial A abordagem policial, para fins deste estudo, pode ser compreendida como atividade material desempenhada pelas autoridades legalmente investidas nas funes pblicas e dotadas de competncia para a ao preventiva e repressiva, com

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fundamento no poder de polcia, visando preservao da ordem pblica. Essa atividade material dos atos de polcia administrativa ou judiciria se caracteriza como um ato administrativo, quando presentes os requisitos que devem lhe revestir, possibilitando assim, identificar os limites de sua interveno num Estado Democrtico de Direito. Nessa forma de interveno policial que atinge as liberdades pblicas, os bens e os direitos dos cidados, o policial utiliza-se de uma vertente do poder de polcia que conferido aos encarregados de aplicao da lei na esfera policial, para garantia da cidadania, agindo com intensidade varivel, de acordo com a ponderao dos princpios e direitos conflitantes no caso em concreto. Acerca desta ampliao da cidadania, com maior valorizao dos direitos, e a relevncia do poder de polcia e do poder discricionrio, como instrumentos de garantia destes direitos, alm da necessidade de aperfeioamento dos meios de controle, Caio Tcito (LAZZARNI et. al., 1986, p. 103), citando a conferncia do Direito universal ao Direito difuso, no ano de 1984, asseverava:
Tivemos oportunidade de acentuar, em outra conferncia, as etapas sucessivas que, no plano constitucional, partiram da consagrao dos direitos civis e polticos para acrescer os direitos sociais do homem e afinal acolher os direitos coletivos sem dono certo, os chamados direitos difusos. Em suma, a extensa avenida que vai do cidado ao consumidor. Em cada uma dessas fases, em que se aperfeioa a busca da fidelidade ao princpio democrtico, o poder de polcia um meio indispensvel de ao dos governantes na prtica do dever de boa administrao.

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O fortalecimento do poder discricionrio do qual o poder de polcia uma das manifestaes mais atuantes colocou em destaque a necessidade de aperfeioamento do controle de legalidade de modo a conter, oportunamente, os excessos ou violncias da Administrao Pblica.

Para anlise de uma situao de abordagem policial, deve-se ter como pilar normativo a regra geral de liberdade individual do cidado, que se sustenta nos princpios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da intimidade, da presuno de inocncia e da liberdade de locomoo, consagrados no artigo 1 e artigo 5, incisos X, LVII e XV da Carta Magna. Todavia, quando no caso concreto outro direito se apresenta mais robusto, por se revestir do interesse pblico, coletivo, ou por ser mais consistente na ponderao in casu, o princpio pode ceder passagem ao outro, permitindo a relativizao aos direitos fundamentais enunciados, por intermdio da atuao preventiva ou repressiva, devidamente sujeita aos limites legais, reais e razoveis. Os atos de polcia administrativa ou judiciria so considerados atos administrativos. A atuao preventiva decorre da atividade de polcia administrativa, sendo desenvolvida pela Polcia Militar, principalmente, por intermdio da Polcia Ostensiva, respaldando-se no regime jurdico constitucionaladministrativo. Diogo de Figueiredo (LAZZARNI et. al., 1986, p. 140), ao mencionar que a manuteno e a restaurao da Ordem Pblica, ao mesmo tempo em que referenciam todo ramo didtico Ordem Pblica, indicam os modos de atuao preventiva (manuteno) e repressiva (restaurao) que deve disciplinar. E ainda, observa que a ao da Polcia Administrativa da Segurana Pblica est contida no Direito Administrativo, enquanto que a ao da Polcia Judiciria, tem dupla disciplina, do Direito Administrativo e do Direito Processual Penal.
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Para utilizao deste instrumento operacional, conhecido como abordagem policial, que ser estudado no captulo seguinte como ato administrativo, essencial trazer baila os atributos do Poder de Polcia, que so a auto-executoriedade, a coercibilidade e a discricionariedade, pois estruturam e garantem a autoridade do ato de polcia. No entender de Hely Lopes Meirelles (LAZZARNI et. al., 1986, p. 150-151 passim), a auto-executoriedade a faculdade de a Administrao julgar e executar a deciso, por seus prprios meios, sem a interveno do Judicirio, sendo portanto necessrio que o ato de polcia atenda as exigncias legais; a coercibilidade a imposio coativa das medidas adotadas pela administrao, de forma imperativa, admitindo, inclusive, o emprego da fora pblica para o seu cumprimento, proporcionalmente resistncia oferecida; e a discricionariedade traduz-se na livre escolha, da oportunidade e convenincia de exercer o poder de polcia, bem como de aplicar sanes e empregar os meios conducentes a atingir o fim colimado, que o interesse pblico. No se pode confundir, entretanto, ato discricionrio, que legtimo quando nos limites da lei, com o ato arbitrrio, que ilegal por desbordante da lei, sendo que o arbtrio, por ilegalidade, abuso de autoridade, excesso ou desvio de poder, ensejam a responsabilidade administrativa, civil ou criminal. Analisando os atributos do Poder de Polcia, Dr. lvaro Lazzarini (1999, p. 196-197 passim) segue a mesmo raciocnio de Hely Lopes, e acrescenta que o exerccio do poder de polcia precisa se basear em fatos concretos e no em meras conjecturas da autoridade que seja competente. Raquel Cristina Ribeiro Novais (1996, p. 19), no artigo intitulado A Razoabilidade e o Exerccio da Discricionariedade, faz uma reflexo sobre os critrios de razoabilidade que limitam o exerccio deste poder ao Controle Judicial, para se compatibilizar a competncia atribuda ao rgo com a discricionariedade da funo administrativa no Estado de Direito, reconhecendo que:

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A discricionariedade decorre da indeterminao na incidncia da norma sobre a realidade factual, indeterminao essa da qual decorra para o aplicador, aps a invocao dos critrios oferecidos pela razoabilidade, no mnimo duas situaes igualmente razoveis, entre as quais possa optar segundo critrios de boa administrao. O princpio da razoabilidade resultante da adoo de critrios que limitam o juzo estimativo do aplicador, submetendo-os aos limites factuais da incidncia da norma, aos valores consagrados nas normas e carregados nos fatos e relao de adequao e proporcionalidade entre o ato adotado em face dos fins disciplinados nos valores normatizados.

Na prtica policial, relevante seguir a lio de Diogo de Figueiredo apud Lazzarini (1999, p. 42-43), na qual se devem distinguir trs sistemas de limites ao exerccio da discricionariedade no poder de polcia, que decorrem dos princpios da legalidade, da realidade e da razoabilidade. A legalidade, conforma o mais importante dos sistemas, que a moldura normativa do exerccio do poder de polcia. Pelo sistema da realidade, exige-se mais que a observncia aos princpios legais, preciso que os pressupostos de fato sejam reais e suas conseqncias realizveis. A razoabilidade, de modo amplo uma relao de coerncia que se deve exigir entre a manifestao da vontade do Poder Pblico e a finalidade especfica que a lei lhe adscreve. Visando resguardar os princpios que regem o ordenamento jurdico nas abordagens policiais, so impostos limites discricionariedade da administrao, para que o ato de polcia no se converta em arbtrio. Mas a grande dificuldade reside na

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identificao desta linha tnue, que separa o legal, o real e o razovel, cuja mensurao se torna possvel diante da anlise do caso concreto. A efetiva cidadania exige o respeito a esses limites do poder de polcia na abordagem policial, e para tanto, dispe-se dos mecanismos de controle interno dos atos de polcia, que se exerce de ofcio ou por provocao, como tambm, dos mecanismos de controle externo do Estado, por intermdio do Judicirio e do Legislativo, almejando assim, o equilbrio, a paz e a harmonia do Estado Democrtico de Direito, em prol da atuao regular das funes estatais. Os sistemas de limites do poder de polcia, segundo os princpios da legalidade, realidade e razoabilidade, so referenciais adequados para nortear os atos de polcia das autoridades, bem como daqueles que, em melhores condies, analisam e julgam o ato de polcia, muitas vezes decididos acerca de conceitos amplos e vagos, em fraes de segundo, sob o risco da prpria vida. 4. Cidadania e Poder de Polcia na abordagem policial A noo de cidadania pode se apresentar paradoxal idia de poder de polcia, num exame imediato dos princpios de liberdade e autoridade. Entretanto, o que se constata que ambos coexistem de forma complementar e harmnica, pois ao passo que se sustentam no interesse pblico, a cidadania e o poder de polcia so pilares do Estado Democrtico de Direito. A temtica deste captulo reside na idia de harmonizao dos princpios da liberdade e da autoridade, na ponderao de interesses conflitantes, quando os indivduos produzam ou possam produzir alteraes na ordem pblica, e assim, demonstrem os motivos que fundamentam e autorizam o ato de polcia preventivo ou repressivo. Nesse sentido, Cretella Jnior (LAZZARNI et. al., 1986, p. 198-199) nos traz a seguinte lio:
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Do mesmo modo que os direitos individuais so relativos, assim tambm acontece com o poder de polcia que, longe de ser onipotente, incontrolvel, circunscrito, jamais podendo pr em perigo a liberdade e a propriedade. Importando, regra geral, o poder de polcia, restries a direitos individuais, a sua utilizao no deve ser excessiva ou desnecessria, para que no se configure o abuso do poder. No basta que a lei possibilite a ao coercitiva da autoridade para justificao do ato de polcia. necessrio, ainda, que se objetivem condies materiais que solicitem ou recomendem a sua inovao.

Nos atos policiais que intervenham nas pessoas, direitos constitucionalmente assegurados, como os princpios da dignidade da pessoa humana, da intimidade, da presuno de inocncia, de locomoo, e outros, podem ser ponderados, na anlise do caso concreto, quando em contraposio com outros princpios constitucionais, como, por exemplo, a supremacia do interesse pblico. Na interveno policial decorrente da autoridade do Estado, ponderam-se os princpios em conflito para identificao do direito mais robusto, seja por revestir-se de interesse pblico, ou aparentar mais valor no sopesamento em concreto. A ponderao dos princpios faz-se necessria neste momento de ps-modernidade, marcado pela criminalidade e violncia, quando da utilizao do poder de polcia pelas autoridades, tanto na relao de Estado com a sociedade, como

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nas relaes entre particulares que exijam a interveno do Estado. Lus Roberto Barroso (2003, p. 42) trata desta ponderao de interesses ao abordar a moderna hermenutica constitucional, numa perspectiva ps-positivista e principiolgica do Direito. Supera-se o legalismo, por meio do reconhecimento de valores compartilhados por toda comunidade, que integram o sistema jurdico, mesmo que no positivados em um texto normativo especfico. Os princpios expressam os valores fundamentais do sistema, dando-lhe unidade e condicionamento a atividade do intrprete. Acrescenta Barroso (2003, p. 42), que em um ordenamento jurdico pluralista e dialtico, os princpios podem entrar em rota de coliso, sendo que em tais situaes, o intrprete, luz dos elementos do caso concreto, da proporcionalidade e da preservao do ncleo fundamental de cada princpio e dos direitos fundamentais, procede a uma ponderao de interesses. Sua deciso dever levar em conta a norma e os fatos, em uma interao no formalista, apta a produzir a soluo justa para o caso concreto, por fundamentos acolhidos pela comunidade jurdica e pela sociedade em geral. Nesse sentido, encontra-se Robert Alexy (2002, p. 8789-112 passim) ao asseverar que quando os princpios entram em coliso, um tende a ceder ante o outro. Na ponderao dos casos concretos, os princpios (mandados de otimizao) tm diferentes pesos, para verificar em que medida cada qual ceder, diante das possibilidades jurdicas e fticas de realizao do direito fundamental, estabelecendo-se una relacin de precedncia condicionada, orientada pela mxima de la proporcionalidad. Uma viso adequada acerca dos princpios e de sua ponderao em concreto quando contrapostos, norteada pelo princpio da proporcionalidade e razoabilidade, mostra-se imprescindvel para o estudo da integrao entre a Cidadania e o Poder de Polcia. Nesse sentido se encontra a clebre lio de Caio Tcito apud Cretella Jnior (1986, p. 199):
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No basta que a lei possibilite a ao coercitiva da autoridade para justificao do ato de polcia. necessrio, ainda, que se objetivem condies materiais que solicitem ou recomendem a sua inovao. A coexistncia da liberdade individual e do poder de polcia repousa na conciliao entre a necessidade de respeitar essa liberdade e a de assegurar a ordem social. O requisito de convenincia ou de interesse pblico , assim, pressuposto necessrio limitao dos direitos do indivduo (CAIO TCITO, o poder de polcia e seus limites, em RDA, 27:10). (sic)

As abordagens policiais so instrumentos respaldados no poder de polcia, e utilizados preventiva e repressivamente pelos integrantes das polcias militares para o cumprimento da misso constitucional de polcia ostensiva e preservao da ordem pblica. Os atos de polcia so atos administrativos dotados dos atributos da auto-executoriedade, da coercibilidade e da discricionariedade, que lhe prestam para garantir a eficcia do seu carter cogente, como enunciado no tpico que trata do Poder de Polcia na Abordagem Policial. Contudo, as abordagens policiais, por se tratarem de atuao da Administrao, devem preencher os requisitos de validade do ato administrativo e sujeitar-se ao controle judicial da legalidade e da moralidade, no obstante existam as possibilidades do controle interno de ofcio ou por provocao, do controle realizado pelo Ministrio Pblico e do controle popular exercido pela via da participao citadina.

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Os desvios de finalidade, excessos ou abusos do poder de polcia na atuao policial militar, alm de possibilitarem a invalidao de seus atos, podem ensejar a responsabilizao nas esferas penal, civil e administrativa. Entretanto, apesar dos limites delineados pela lei, somente uma anlise do caso em concreto permite mensurar, se houve, ou no, transposio destes balizadores. A grande questo reside na identificao destes limites numa sociedade democrtica que deve ter seus instrumentos estatais voltados para o reconhecimento e valorizao da cidadania, sem que haja o comprometimento na consecuo dos objetivos pblicos. Alm dos parmetros de legalidade, realidade e razoabilidade elencados para o poder de polcia; qual seria o limite interveno na liberdade do cidado por meio da atuao estatal na abordagem policial, de modo a conciliar a cidadania e o poder de polcia, sem assumir uma postura discriminatria, considerando se tratar de ato administrativo, que pode ser vinculado ou discricionrio? 4.1 Abordagem Policial O Estado dispe de um sistema voltado para a segurana pblica e a defesa social, no qual se encontram os rgos policiais. No desenvolvimento de suas atividades profissionais, o encarregado de aplicao da lei, ao lidar com o cidado, atua de modo assistencial, preventivo ou repressivo. O manual de Instruo Modular da Polcia Militar do Esprito Santo (1999, p.111) enquadra a abordagem policial como tcnica policial, in verbis:
Dizem os nossos dicionrios que abordar : acometer e tomar, aproximar-se, chegar, interpelar. No nosso caso, poderamos considerar como sendo uma tcnica
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policial de aproximar-se de uma pessoa, ou pessoas, a p montadas ou motorizadas, e que emanam indcios de suspeio; que tenham praticado ou estejam na iminncia de praticar ilcitos penais, com o intuito de investigar, orientar, advertir, prender, assistir, etc.

Trata-se de uma conceituao que necessita de melhores esclarecimentos para nortear o tipo de interveno cabvel por parte do agente estatal, em conformidade com o ordenamento jurdico vigente. O meio utilizado para o contato do policial com o cidado, ou seja, para o inter-relacionamento assistencial, preventivo e repressivo a abordagem policial em sentido amplo, que se exterioriza nas aes e operaes. A atuao assistencial verificada principalmente nas ocorrncias de auxlio a enfermo, a parturiente, a alienado mental, dentre outras de auxlio e zelo pela dignidade da pessoa humana. A atuao preventiva tem o objetivo de evitar a consumao do ilcito ou de um conflito social, sendo vivenciada mais efetivamente pela Polcia Militar, haja vista ser constitucionalmente encarregada da polcia ostensiva e da preservao da ordem pblica, alm de mais atuante na sociedade, como representante do Estado. Numa filosofia de polcia comunitria, a preveno mais efetiva da polcia militar desenvolvida sob a concepo de prao, que seria mais abrangente, em decorrncia de uma postura ativa e cidad. No agir preventivo ou pr-ativo, a polcia dispe de tcnicas que no chegam a intervir na liberdade do cidado de modo to intenso como nas hipteses repressivas, as quais podem ser exemplificadas como: a aproximao, a observao, o deslocamento, o posicionamento, o relacionamento, a averiguao, e outras.
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Tambm se enquadram nos casos de abordagens preventivas, as buscas pessoais realizadas na entrada de estdios de futebol e de shows, bem como no transporte e na escolta de presos, e outros pois o rol no taxativo, ressaltando-se que no caso de identificao de uma conduta delituosa o agir passa a ser repressivo. A atuao repressiva se apresenta cabvel quando a preveno no foi suficiente para impedir a ocorrncia do ilcito e quando, no desenvolvimento das medidas preventivas, se constata uma situao delituosa, podendo intervir por meio de abordagem a pessoas, a veculos, a edificaes, a locais etc. A exteriorizao das intervenes preventivas e repressivas materializada nas aes e operaes policiais. As aes ocorrem no desempenho isolado de frao elementar de policiamento, com autonomia para decidir na atuao rotineira e imediata, como no caso de uma busca pessoal realizada por uma dupla de policiais e direcionada a algum que esteja em situao de fundada suspeita, de flagrante delito ou pendente de cumprimento de ordem judicial. As operaes so desenvolvidas com um efetivo maior que uma frao elementar e requerem um planejamento mais amplo, e uma atuao mais articulada, com um comando centralizado que detm o controle e a responsabilidade pelo conjunto de aes desenvolvidas, por exemplo, citam-se as conhecidas blitz. Considera-se, ento, para fins deste estudo, a abordagem policial em sentido amplo como as aes e operaes policiais, assistenciais, mediadoras de conflitos, preventivas e repressivas, desenvolvidas pelos policiais militares no contato direto com o cidado. Enquanto a abordagem policial, em sentido estrito, abrange aquelas intervenes, preventivas e repressivas, com fundamento no poder de polcia, que ponderam direitos integrantes da cidadania, na anlise das possibilidades jurdicas e fticas do caso em concreto, diante da existncia de princpios conflitantes.

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A abordagem policial propriamente dita, como tambm pode ser chamada a abordagem em sentido estrito, o foco do estudo vertente, pois via de regra incide sobre os direitos da dignidade humana, de intimidade, de locomoo e de presuno de inocncia, em razo do constrangimento moral e da interveno na liberdade do cidado que ao proporciona, de forma auto-executria, coercitiva e discricionria, tendo em vista a atual preocupao com o respeito cidadania. A grande questo reside em saber quando se ponderam direitos como da dignidade da pessoa humana, de intimidade, de locomoo e da presuno de inocncia, por intermdio dos atos de polcia que podem causar constrangimento, limitao da liberdade ou at um pr-julgamento. O princpio basilar do regime jurdico administrativoprocessual da supremacia do interesse pblico sobre o privado respalda esta interveno direta quando o interesse privado vai de encontro ao interesse pblico, permitindo a realizao de uma abordagem preventiva ou repressiva. Os atos de polcia so vinculados quando a lei restringe a administrao a uma nica medida, ou quando a anlise do caso concreto restringe a uma nica alternativa, e discricionrio quando permite o juzo de mrito, para adoo da alternativa mais conveniente e oportuna. Esta faculdade de ao conferida ao agente pblico nos atos discricionrios possui limites legais, reais e razoveis, que so de difcil delimitao em abstrato, o que induz ao reconhecimento da pertinncia de analisar, in casu, qual a medida mais adequada ao ponderar os pressupostos fticos e de direito. 4.2 - Abordagem Policial como Ato Administrativo O conceito de ato administrativo no uniforme segundo a doutrina, por isso reputa-se til apresentar alguns deles. Quanto ao ato administrativo propriamente dito, Carvalho Filho (2003, p. 85) o conceitua como sendo a exteriorizao da
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vontade da Administrao Pblica ou de seus delegatrios, sob o regime de direito pblico, que tenha por fim adquirir, resguardar, modificar, transferir, extinguir e declarar situaes jurdicas com o fim de atender ao interesse pblico. O ato administrativo espcie do ato jurdico. Segundo Maria Sylvia (2003, p. 113), os meios de que o Estado se utiliza para o exerccio do poder de polcia so os atos normativos (leis, decretos, resolues portarias, instrues,...) e os atos administrativos e operaes materiais (compostos de medidas preventivas e repressivas). Di Pietro (2003, p. 189) conceitua o ato administrativo como a declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, em observncia a lei e conforme o regime jurdico de direito pblico, e est sujeito ao controle pelo Judicirio. Jos Cretella Jnior (LAZZARINI et. al., p. 179-180) afirma que a ao policial manifesta-se por meio de fatos e atos administrativos. O ato de polcia, como ato administrativo, possui auto-executoriedade, podendo ser executado pela administrao direta e imediatamente, independente de recorrer a outro poder. A conceituao de ato administrativo, e a sua diferenciao quanto ao fato administrativo e operao material, relevante para entender a abordagem policial como ato administrativo fundado no poder de polcia, desde que preenchidos os requisitos de validade. Lazzarini afirma que o fato administrativo no acontecimento da natureza, mas a execuo material de um ato administrativo que o antecede; enquanto que Carvalho Filho segue a mesma linha, mas enquadra o acontecimento da natureza como espcie de fato administrativo. A atividade material de realizar a abordagem trata-se de um fato administrativo, segundo Lazzarini, Carvalho Filho e Cretella Jnior, e como operao material de acordo com Maria Sylvia. As operaes materiais ou fatos administrativos, assim como os conseqentes atos administrativos de abordagem policial, decorrem do poder de polcia. Os atos administrativos podero
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ser discricionrios ou vinculados, limitando-se aos ditames legais, que se no observados, podem tornar o ato arbitrrio ou abusivo, e sujeit-lo ao controle interno e externo. A abordagem policial fundada no poder de polcia um ato administrativo, quando realizada por policiais integrantes do sistema de segurana pblica e defesa social da administrao pblica direta, no exerccio de prerrogativas estatais regidas pelo direito pblico que produzam efeitos jurdicos, para atender o interesse pblico, e se sujeita ao controle de legalidade e moralidade por rgo jurisdicional. O exerccio das prerrogativas pelo Estado na efetivao dos atos administrativos so os pressupostos que permitem a sua diferenciao dos atos de direito privado, pois se submetem ao regime jurdico de direito pblico, que possibilitam a sua execuo imediata, garantida por intermdio dos atributos. O ato administrativo apresenta-se como uma espcie de ato jurdico, segundo mencionado pelos doutrinadores, cujos efeitos produzidos podem se desdobrar numa relao jurdica administrativa, penal e/ou cvel, conforme as normas que incidirem sobre o caso em concreto. Para identificar a abordagem policial como ato administrativo, tomar-se- como referncia a clssica composio do ato pelos seguintes elementos ou requisitos de validade: sujeito ou competncia, forma, objeto ou contedo, motivo ou causa, e finalidade. No que se refere ao requisito de validade do ato tambm conhecido como sujeito ou competncia, o sujeito ativo da abordagem o policial que, por fora do ordenamento jurdico, detm os poderes e prerrogativas necessrias a sua efetivao, decorrentes do princpio da impessoalidade da administrao pblica que imputa ao rgo a competncia para realizar as atribuies por intermdio de suas autoridades. As autoridades detentores dos cargos e funes devem agir de modo impessoal, imparcial e genrico para atender ao interesse pblico. O agir estatal pode ponderar o direito de locomoo, a presuno de inocncia e at a intimidade e a dignidade humana
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do sujeito passivo, quando presentes os motivos legais autorizativos da realizao do ato de polcia. Nesse sentido, oportuno transcrever a clebre lio de Caio Tcito apud Lazzarini (1986, p. 63-64), litteris:
[...] a primeira condio de legalidade a competncia do agente. No h em direito administrativo, competncia geral ou universal: a lei preceitua, em relao a cada funo pblica, a forma e o momento do exerccio das atribuies do cargo. No competente quem quer, mas quem pode, segundo as normas de direito. A competncia , sempre, um elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador. (g.n.)

Ao concluir o artigo sobre Polcia Militar e Poder de Polcia no Direito Brasileiro, Cretella Jnior (1986, p. 202) traz uma colaborao para a definio da competncia das autoridades policiais militares no exerccio do poder de polcia:

Em todo edifcio da grande pirmide da organizao da Polcia militar, do vrtice (Comandante-Geral) passando pelos altos escales (Comandantes das Unidades Operacionais), at a base (autoridades policiais), est concentrado o Poder do Estado que um todo indiviso, apenas parcelado ou fragmentado para efeitos didticos.

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No que tange a forma, o ato administrativo de abordagem policial depende da manifestao volitiva da Administrao, conforme o direito pblico exige, para estabelecer uma relao jurdica que atenda as finalidades pblicas, podendo ser exteriorizado de forma escrita, e excepcionalmente, por meio de sinais, gestos, comandos verbais ou smbolos, como usualmente empregado na fiscalizao do trnsito, nas atividades militares e policiais. Entretanto, o ato de abordagem deve ser formalizado em um relatrio, um boletim de ocorrncia, um termo de apreenso, ou em outro documento oficial que possibilite a apreciao dos requisitos de validade do ato administrativo, de maneira a criar condies para o controle interno e externo da atuao estatal. No que se refere forma, o ato administrativo deve seguir a forma definida em lei, e preferencialmente, expondo por escrito os pressupostos de fato e de direito que autorizaram a realizao do ato. Essa fundamentao que integra o conceito de forma serve para exposio dos argumentos ou pressupostos fticos e jurdicos, sendo denominada motivao. A forma dos atos compostos e complexos tambm requer a observncia dos procedimentos integrantes dos processos administrativos que so preparatrios ao ato principal. O objeto ou contedo do ato administrativo o resultado que se pretende, via de regra, para adquirir, resguardar, transformar, modificar ou extinguir direitos, ou declarar direitos e impor obrigaes aos administrados ou a si prprio, devendo ser lcito, possvel, certo e moral. Trata-se o objeto do efeito jurdico imediato prescrito na norma que permite a atuao vinculada, quando a atuao administrativa deve corresponder vontade da lei, ou discricionria, quando a lei permite o juzo de mrito da autoridade ao delinear a manifestao da vontade conveniente e oportuna. No caso da abordagem policial, o objeto refere-se revista para busca e apreenso de armas ou objetos de corpo de delito visando instruo das relaes jurdicas, bem como de
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pessoas que estejam na iminncia ou cometeram ilcitos ou atos que alterem a ordem pblica, e at mesmo para a prpria preveno ou represso dos atos ilcitos ou anti-sociais. O motivo relaciona as razes de fato e de direito que devem preceder manifestao de vontade da autoridade quando pratica o ato administrativo. Respalda-se no poder de polcia, tornando cabvel a abordagem policial conforme a modalidade a ser desenvolvida, isto , conforme seja direcionada a pessoa, a veculo, a edificao, ou a locais, diante da anlise dos casos que justifiquem a interveno do Estado, em face de gravame ao direito individual ou coletivo que impulsiona, e d causa realizao do ato de polcia. Deve-se, portanto, distinguir o motivo da motivao. Enquanto o motivo se refere aos pressupostos fticos e jurdicos que exteriorizam a vontade para prtica do ato administrativo discricionrio ou vinculado; a motivao se refere exposio destes pressupostos, e integra o conceito de forma, chegando a ser reconhecida por alguns doutrinadores como um princpio do direito administrativo. A motivao a expresso das razes de fato e de direito, expondo a causa que justifica a manifestao de vontade para a realizao do ato administrativo. Existem doutrinadores que defendem a obrigatoriedade da motivao do ato, e outros cuja obrigatoriedade se restringe aos atos vinculados. Apresenta-se mais coerente a corrente que pugna pela obrigatoriedade de motivao do ato administrativo, principalmente dos discricionrios, pois o registro dos fundamentos que levaram a manifestao de vontade prtica do ato administrativo, possibilita o controle do estado em prol do reconhecimento e garantia da cidadania plena. Nos casos das medidas preventivas discricionrias que facultam autoridade uma margem de liberdade dentro de parmetros legais, reais e razoveis, bem como nas operaes policiais conhecidas por blitz, que conjugam diversos atos administrativos, a motivao deve ainda, se possvel, ser respaldada em dados estatsticos, georreferenciados, ou
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produzidos por seguimentos de assessoria da autoridade, devidamente respaldados em leis, doutrinas e jurisprudncias. A finalidade o efeito jurdico mediato que, em sentido amplo, refere-se ao interesse pblico de segurana e tranqilidade, ao bem estar da comunidade administrada; e, em sentido estrito, relaciona-se com o resultado da busca e apreenso de pessoa ou coisa necessria a instruo probatria das relaes jurdicas administrativas, penais e civis. Nesse contexto, a abordagem policial, quando caracterizada apenas como fato administrativo, isto , como operao material de busca e apreenso, exclui-se do conceito de ato administrativo, se no produzir efeitos jurdicos ou deixar de preencher quaisquer dos elementos citados. Todavia, se preenchidos todos os elementos do ato com a produo de efeitos jurdicos, a abordagem policial caracterizarse- como ato administrativo, sendo garantida a sua efetividade pelos seus atributos, mas sujeitando-se ao controle interno e externo para verificao de sua validade e eficcia, conforme previsto no objeto. O controle interno do Estado encontra respaldo no princpio da autotutela, consagrado nas smulas 346 e 473 do STF, ao enunciar o poder da administrao de rever seus prprios atos, anulando os atos eivados de vcios que os tornem ilegais, pois deles no se originam direitos; ou revogando os inconvenientes e inoportunos, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada a apreciao judicial. Realiza-se o controle interno de ofcio ou por provocao, de modo a permitir a reviso dos atos com fulcro no princpio da legalidade, da moralidade, da autotutela e outros, mas limitando a sua reviso, em face do princpio da segurana jurdica, quando gerar um direito adquirido, um ato jurdico perfeito, ou quando incidir a prescrio ou qualquer outro impedimento legal. O controle externo do Estado pode ser desenvolvido pelo Legislativo e pelo Judicirio, com orientao no princpio da separao dos poderes e no sistema de freios e contrapesos.
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A independncia total dos poderes no Estado Democrtico de Direito relativa, tendo em vista que os poderes constitudos devem se controlar mutuamente em prol da legalidade, da moralidade, do interesse pblico, e dos diversos princpios que norteiam a Administrao. No Brasil vigora o sistema da Jurisdio Una, e o controle judicial tem respaldo no inciso XXXV do artigo 5 da Constituio Federal que prescreve o princpio segundo o qual: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa de direito. Ao passo que a Carta Magna confere o direito de ao e conseqente acesso jurisdio, tambm estabelece as garantias com o objetivo de resguardar os direitos fundamentais positivados que integram a cidadania. Socorrendo-se ao Judicirio, o cidado dispe de remdios constitucionais para garantia dos direitos fundamentais, sejam individuais, coletivos ou difusos. Dentre estas garantias constitucionais, encontram-se o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurana individual, o mandado de segurana coletivo, o mandado de injuno, e a ao popular, bem como a ao civil pblica que embora fora do art. 5, tambm serve finalidade de provocar o controle judicial do ato administrativo lesivo praticado pela administrao. Celso Antnio Bandeira de Mello (2004, p. 874-875) refere-se ao controle jurisdicional como conteno do administrador dentro dos limites de liberdade efetivamente conferidos pelo sistema normativo, mas que no elimina a discricionariedade, sob pena de agravo lei. A perquirio judicial no pode ir alm dos limites da significao objetiva, pois a apreciao subjetiva permanece exclusiva do administrador:
O campo de apreciao meramente subjetiva seja por conter-se no interior das significaes efetivamente possveis de um conceito legal fluido e impreciso, seja por dizer com a simples convenincia ou oportunidade de um ato permanece
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exclusivo do administrador e indevassvel pelo juiz, sem o qu haveria substituio de um pelo outro, a dizer, invaso de funes que se poria s testilhas com o prprio princpio da independncia dos poderes, consagrado no art. 2 da Lei Maior.

Comentando acerca da discricionariedade do Poder de Polcia e o controle do Judicirio, Lazzarini (1999, p. 196) faz uma prudente observao:
Note-se, porm, que, face a esse atributo da discricionariedade, em boa doutrina, no pode o poder Judicirio dar valorao diversa da emprestada pela autoridade administrativa competente, pena de subverso do princpio constitucional, j visto, da independncia e harmonia dos Poderes Orgnicos do Estado.

A apreciao judicial do ato administrativo refere-se aos aspectos de legalidade e moralidade, seja no ato vinculado ou discricionrio, no cabendo a apreciao do mrito da administrao quanto aos critrios de convenincia e oportunidade. Todavia, nota-se crescente a busca pela ampliao dos limites impostos anlise da legitimidade pelo Judicirio, com as teorias do desvio de poder, dos motivos determinantes, da razoabilidade e proporcionalidade e dos conceitos jurdicos indeterminados. Neste contexto, a abordagem policial quando se reveste dos elementos do ato administrativo se sujeita ao controle de
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legalidade e moralidade, respeitando-se a discricionariedade administrativa. Entretanto, com a propagao das teorias que ampliam a apreciao dos atos administrativos pelo judicirio, devem-se questionar os seus limites de atuao, de maneira a evitar que o excesso no controle substitua o ente pblico administrativo legitimado para a realizao do ato. 5. Concluso Inicialmente, apresentou-se uma viso atual de cidadania, contextualizada no panorama globalizado e neoliberal; e tambm a cidadania na Polcia Militar sob as vertentes interna corporis e no desempenho das atividades de polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica. O entendimento do poder de polcia numa tica cidad remete anlise do equilbrio entre os princpios de liberdade e de autoridade, orientada pelo interesse pblico, sob a tica do cidado e do encarregado de aplicao da lei, que cidado. Ao passo que se devem garantir os direitos individuais e coletivos, a Administrao dispe do poder de polcia, como instrumento da autoridade do Estado e do prprio povo, respaldado no interesse pblico e nas disposies legais que se enquadrem ao caso em concreto, servindo para mediao de conflitos, para a preveno e represso dos ilcitos e, de modo geral e amplo, para assegurar a tranqilidade, a segurana, e a salubridade pblicas, contra quaisquer ofensas ou ameaas a ordem pblica. A restrio de direitos e a interveno nas liberdades fundamentais com fulcro no Poder de Polcia no violenta o princpio da legalidade porque da prpria essncia constitucional das garantias do indivduo a supremacia do interesse da coletividade. A interveno policial, preventiva e repressiva, que incide sobre as pessoas e os bens, conhecida como abordagem policial, e trata-se de ato administrativo. Nessa interveno policial que atinge as liberdades pblicas, os bens e os direitos dos cidados, o policial utiliza-se
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de uma vertente do poder de polcia que conferido aos encarregados de aplicao da lei na esfera policial, para garantia da cidadania, agindo com intensidade varivel, de acordo com a ponderao dos princpios e direitos conflitantes na anlise em concreto. A noo de cidadania e de poder de polcia, no exame dos princpios de liberdade e autoridade, demonstrou sua imprescindibilidade na coexistncia complementar e harmnica, pois ao passo que a cidadania e o poder de polcia se sustentam no interesse pblico, tambm so pilares do Estado Democrtico de Direito. As abordagens policiais so os instrumentos respaldados no poder de polcia, e utilizados preventivamente e repressivamente pelos integrantes das polcias militares para o cumprimento da misso constitucional de polcia ostensiva e preservao da ordem pblica. O princpio basilar do regime jurdico administrativoprocessual da supremacia do interesse pblico sobre o privado respalda esta interveno direta quando o interesse privado vai de encontro ao interesse pblico, permitindo a realizao de uma abordagem preventiva ou repressiva. Os atos de polcia so vinculados quando a lei restringe a administrao uma nica medida, ou quando a anlise do caso concreto restringe uma nica alternativa, e discricionrio quando permite o juzo de mrito, para adoo da alternativa mais conveniente e oportuna. Esta faculdade de ao conferida ao agente pblico nos atos discricionrios possui limites legais, reais e razoveis, que so de difcil delimitao em abstrato, o que induzem ao reconhecimento da pertinncia em se analisar, in casu, qual a medida mais adequada ao ponderar os pressupostos fticos e de direito. A abordagem policial fundada no poder de polcia um ato administrativo, quando realizada por policiais integrantes do sistema de segurana pblica e defesa social da administrao pblica direta, no exerccio de prerrogativas estatais regidas pelo
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