JUSTICE - Les institutions

Article crit par Loc CADIET

Prise de vue
Il tait une fois l'injustice... Ainsi faudrait-il commencer par prsenter la justice, car c'est par son contraire que la justice se laisse d'abord saisir. Serments trahis, partages iniques, punitions injustifies tissent ds l'enfance ce sentiment d'injustice que ressent l'homme adulte au spectacle quotidien des injures et des ingalits qui enlaidissent la socit des hommes. C'est sur ce terreau que nat pourtant le sens de la justice. L'indignation pourrait certes engendrer la vengeance et le mal rpondre au mal, la souffrance la souffrance. Mais l'indignation est d'abord appel l'aide, espoir d'une parole, parole consolatrice peut-tre, parole rparatrice surtout, cette parole qui fait advenir le sujet et qui est seule susceptible de redonner chacun le sien, chacun son bien, chacun le Bien (suum cuique tribuere, selon la formule du jurisconsute romain Ulpien recueillie par le Digeste, D.1,1,10). La violence ne vient qu'aprs, dans le silence ou le dni de justice. La grande conqute de l'humanit est dans cette substitution de la justice la vengeance, du Bien au Mal. Ainsi que l'crit Paul Ricur, au court-circuit de la vengeance, la justice substitue la mise distance des protagonistes. La justice suppose un conflit et un tiers pour dpartager les intrts qui se heurtent. La justice est dans cette mdiation du tiers, rput impartial, situ juste distance des protagonistes et qui cre la juste distance entre les protagonistes. Le triangle est le symbole de la justice, si trois (2 + 1) est le chiffre du procs. Le reste n'est que littrature, histoire du droit et droit compar dont cette tude ne donnera qu'un aperu. Disons simplement que la manire dont la justice est rendue n'est pas partout la mme et ne se prsente pas toujours de la mme faon dans le temps. La parole dpartageante du tiers, qui peut tre multiple (la justice est collgiale aussi bien qu' juge unique), est tantt parole qui compose, tantt parole qui tranche, phnomne de conciliation ou phnomne d'autorit. Le tiers qui dpartage est parfois un tiers qui fait profession de juger (magistrats de carrire), parfois un tiers requis de juger dans un cas particulier (arbitre) ou pour un temps dtermin, plus ou moins long (juges consulaires, jurs d'assises). Protiforme est galement le litige qui appelle jugement, conflit opposant des intrts privs entre eux (c'est le champ de la justice civile) ou les opposant la puissance publique, soit l'initiative de cette dernire (ainsi va la justice pnale), soit l'initiative du justiciable (d'o nat le contentieux dit administratif). Ajoutons surtout qu'il y a parfois loin de l'idal la ralit, de la justice annonce, comme la Bonne Nouvelle, la justice prononce. Par principe, la justice apparat ainsi, indissociablement, dans sa double dimension thique et juridique, morale et lgale, justice au grand J, justice au petit j. lment fondamental du pacte social, elle se rvle sans doute travers les juges et les tribunaux, les justiciables et leurs avocats, les demandes et les jugements, ce que l'on nomme l'institution judiciaire. Mais on aurait tort de n'y voir que cette architecture juridictionnelle et cette mcanique processuelle. Le service public de la justice n'a de sens qu'au service de la Justice qui est d'abord une ide et une chaleur de l'me, selon la belle expression de Camus. Et le juriste Grard Cornu d'ajouter: Ce qui est positivement juste, c'est--dire ce quoi chacun peut lgitimement prtendre (en vertu du droit), doit tendre vers ce qui est idalement juste, c'est--dire ce qui est conforme aux exigences de l'quit et de la raison. Quand raison dort, justice est mal garde, dit le proverbe. trop sparer ces deux sens de la justice, on court un double risque. Celui, d'abord, de ne plus voir dans l'administration de la justice qu'une administration comme une autre, somme, au nom de la concurrence, de rpondre des exigences d'efficacit et de rentabilit, bref un objet de march comme un autre. Celui, aussi, de rduire la justice une vertu personnelle, une pratique solitaire, bref une simple question d'thique individuelle. L'implosion de la socit est au bout de ce dlitement du lien social. Ce risque est loin d'tre thorique. La crise de la justice dont on parle tant n'en est-elle pas la traduction, en France comme ailleurs, crise du sens avant que d'tre insuffisance de moyens? Bien qu'il soit fondamentalement injuste d'imputer la justice une situation dont elle n'est pas responsable (ce n'est pas la justice qui cre le contentieux), l'avenir n'est sans doute plus au tout judiciaire. Les voies amiables de solution des conflits (Alternative Dispute Resolution, dans la terminologie anglo-saxonne, cf.MDIATION) sont explores et dveloppes. L'hymne aux modes alternatifs de rglement des conflits qu'on entonne droite comme gauche se nourrit trs aisment ds dysfonctionnements, rels ou supposs, de l'institution judiciaire.

De la justice ainsi conue, doivent tre prsentes les fondations et l'architecture qui lui donnent corps, les tensions et les tendances qui l'animent.

I- Fondations
Dans les tats modernes, la justice est un service public; elle est donc mise en uvre, en principe, par des juges qui ont reu le pouvoir de juger du souverain et qui l'exercent en conformit avec la loi. Mais il n'en a pas toujours t ainsi. Dans les socits primitives d'hier et d'aujourd'hui, le respect du droit est secondaire; l'administration de la justice (comme on le dit d'un mdicament) est prise en main par ceux qui se jugent lss, et la socit se borne exercer un certain contrle sur des ractions qui risquent d'tre plus passionnelles que raisonnables, c'est--dire justes. Ds qu'il s'affirme, le prince apparat ds lors comme un justicier: c'est l sa premire fonction dans des socits o le problme fondamental est de faire rgner la paix, ce qui suppose de faire accepter l'ordre. On conoit au surplus fort bien que le souverain ne soit pas, par essence, un lgislateur. Le droit peut tre regard comme un dpt sacr dont il est le serviteur et qu'il n'est pas habilit modifier: c'est la conception de l'Islam et, mme dans l'ancien droit franais, le droit pour les rois de changer de Droit, de prendre des dits et des ordonnances contraires aux coutumes et usages, n'a t admis qu'avec beaucoup de rserves. En Grande-Bretagne, il demeure encore aujourd'hui des traces visibles de cet tat d'esprit ancien: les lois ne sont toujours pas regardes comme le seul mode normal d'expression du droit. Conqute du pouvoir et conqute du droit ont donc eu partie lie, et la conqute de la justice a t un des instruments de cette alliance en faisant du pouvoir de juger un des attributs de la puissance tatique. Le problme est alors de savoir comment cet attribut s'articule aux autres fonctions tatiques, celle de faire les lois (pouvoir lgislatif), celle surtout de les excuter (pouvoir excutif): juger, n'est-ce pas appliquer la loi? C'est toute la question de la place du pouvoir judiciaire qui est ainsi pose. La France lui a donn une rponse particulire travers ce que l'on appelle la conception franaise de la sparation des pouvoirs, que traduit le principe du dualisme juridictionnel.

La question du pouvoir judiciaire

Le principe de sparation des pouvoirs, affirm la suite plus ou moins fidle de Montesquieu par la science politique du XIXesicle, reconnaissait l'existence de trois pouvoirs, dont l'quilibre tait ncessaire pour assurer un bon gouvernement. ct du pouvoir lgislatif et du pouvoir excutif, les tribunaux taient appels participer au gouvernement de la nation; ils constituaient ce que l'on appelait le pouvoir judiciaire. La place minente que Montesquieu a assigne aux tribunaux dans l'organisation des pouvoirs publics s'expliquait par les circonstances de l'poque. Le rle jou dans la France de l'Ancien Rgime par les parlements, et plus encore celui qu'ils avaient l'ambition de jouer, expliquent que Montesquieu, lui-mme conseiller au parlement de Bordeaux, ait pu considrer qu'il existait, qu'il dt exister un pouvoir judiciaire. Cette manire de voir tait d'autant plus naturelle que le droit franais n'tait alors pas codifi; la loi ne jouait pas le rle primordial qu'elle a reu depuis; c'est aux juges que, dans une trs large mesure, il appartenait de crer le droit. Enfin, les magistrats, titulaires d'offices de judicature qui apparaissaient comme leur proprit personnelle, constituaient un corps entirement distinct des commis et autres agents de l'administration; il paraissait naturel, sinon lgitime, de reconnatre l'autonomie de ce corps, qui affirmait son indpendance, et d'y voir un vritable pouvoir, distinct du lgislatif et de l'excutif. L'volution qui s'est produite partir de la Rvolution franaise a conduit rviser ces conceptions. La codification napolonienne a fait prvaloir l'ide que la source normale du droit tait la loi; elle nous a habitus voir dans le juge un simple organe d'application des lois, charg de les interprter; le juge n'a plus eu dcouvrir ni crer le droit. La patrimonialit des offices a t abolie et, de ce fait, les juges ont t rapprochs des fonctionnaires, leur nomination, leur promotion aussi, tant dsormais rgles par le pouvoir excutif. Les tches de l'administration se sont, de plus, multiplies et, dans l'tat-providence, la fonction de rendre la justice n'apparat plus comme la fonction principale, indiscute, de l'tat. Toute une hirarchie nouvelle de juridictions s'est enfin constitue, au sein mme de l'administration, et l'importance prise par ces juridictions administratives ne permet plus de voir dans les tribunaux ordinaires ceux de l'ordre judiciaire les dtenteurs d'un pouvoir comportant une exclusivit dans le domaine de la justice. Les

magistrats sont ainsi venus peu peu tre considrs dans l'opinion publique comme des fonctionnaires, vous simplement des tches particulires et dots d'un statut propre. L'ide qu'ils constituent un vritable pouvoir, au mme titre que le pouvoir lgislatif ou le pouvoir excutif, s'est vanouie. On prtend gnralement que la Constitution de 1958, dans son titre IV, aurait ajust la terminologie la ralit en ne parlant plus que de l'autorit judiciaire. L'opinion est sans doute inexacte car l'expression, retenue la suite d'une observation du Conseil d'tat lors de l'laboration de la Constitution de 1958, visait simplement exprimer le fait que ces dispositions ne s'appliquaient pas la justice administrative mais la seule justice judiciaire. Elle est inexacte, mais elle est communment rpandue. Faut-il en conclure que l'ide d'un pouvoir judiciaire est une relique du pass? Il est permis d'en douter. Dans nombre de pays, proccups de justice et soucieux de se prmunir contre l'arbitraire des gouvernants, l'ide demeure, et tend mme s'affirmer nouveau, qu'il est sage de dvelopper le rle des tribunaux jusqu' en faire, sous certains cieux, un troisime pouvoir. L'existence d'une justice indpendante par rapport aux autres pouvoirs publics est assurment la condition ncessaire de l'tat de droit, qui exprime non seulement l'ide de garantie des liberts individuelles mais surtout celle de la soumission de l'tat au droit. Aussi, au-del du contrle judiciaire de l'administration qui, dans la priode contemporaine, a t considrablement tendu, ramifi aussi avec le dveloppement de la dcentralisation qui a accru l'autonomie des pouvoirs excutifs locaux, la prminence du droit et son contrle par le juge tendent s'affirmer, en France comme ailleurs, par l'admission du contrle de la constitutionnalit des lois. La formule retenue ne conduit pas ncessairement ni mme ordinairement, comme aux tats-Unis, au gouvernement des juges. Le pouvoir judiciaire peut se trouver concentr ou non dans une cour spciale (Cour suprme), alors que les autres juridictions, sans participer ce pouvoir, se bornent excuter une tche d'administration de la justice. Le pouvoir peut tre reconnu ou non aux citoyens de faire juger de la constitutionnalit des lois, ce qui n'est pas encore le cas en France, pas mme par voie d'exception. L'ide de pouvoir judiciaire, en tout cas, n'est pas une ide dsute. Avec prescience, Ren David, en 1971, crivait, dans la prcdente dition de cet article: il peut bien se faire au contraire que, dans les dcennies venir, elle connaisse un renouveau, dans l'intrt bien conu de la justice et de la libert. L'histoire est en train de donner raison ce grand comparatiste. Seulement, ce pouvoir-l ne saurait tre en France un pouvoir politique comme le sont le pouvoir lgislatif et le pouvoir excutif: le pouvoir de juger est un pouvoir de contrle et non un pouvoir d'action, tiers pouvoir, plus que troisime pouvoir, pouvoir part, plus que pouvoir concurrent; la notion d'autorit, en dfinitive, lui sied bien et n'est pas si pjorative qu'on a bien voulu le dire. En outre, la justice, qui doit veiller au respect du droit, ne saurait elle-mme chapper au droit. L'indpendance de la justice a un prix qui est celui de la responsabilit des juges. Le principe doit en tre affirm avec force. Quant aux formes qu'elle peut prendre, c'est affaire de culture nationale. En France du moins, le pouvoir judiciaire n'tant pas un pouvoir politique, la responsabilit des juges ne saurait tre une responsabilit politique comme elle peut l'tre, par exemple, aux tats-Unis, o les juges sont lus. Mais dans la gamme des responsabilits juridiques dont elle relve alors, bien des variantes sont envisageables: civile, disciplinaire, pnale, garantie ou non par l'tat. Ce chantier o s'difie la justice franaise du IIIemillnaire est largement ouvert.

La question du dualisme juridictionnel

La conception franaise de la sparation des pouvoirs s'incarne exemplairement dans le principe dit du dualisme juridictionnel. L'organisation juridictionnelle de la France se prsente en effet la manire d'un diptyque avec, d'un ct, les juridictions dites de l'ordre judiciaire, hirarchises sous l'autorit de la Cour de cassation, et de l'autre, les juridictions dites de l'ordre administratif, organises sous l'autorit du Conseil d'tat. Ce dualisme plonge ses racines dans le terreau de la Rvolution. Pour viter le retour aux errements de l'Ancien Rgime, marqu par l'importance excessive prise par les parlements, singulirement celui de Paris, l'une des premires dcisions adoptes par la Constituante (loi des 16 et 24aot 1790, titreII, art.13) avait t de sparer les fonctions administratives et judiciaires. Il s'agissait de soustraire l'administration au contrle des juridictions judiciaires en la soumettant un contrle spcifique assur par l'administration elle-mme: juger l'administration, c'est encore administrer selon la formule de Ren Chapus. En cas de litige avec l'administration, l'administr ne disposait que d'un recours auprs du suprieur hirarchique de l'auteur de la dcision (recours dit hirarchique) et, en dfinitive, auprs du ministre comptent qui tait ainsi juge et partie (thorie dite de l'administrateur-juge). Il faudra toutefois attendre l'institution du Conseil d'tat et des conseils de prfecture, en 1800 (Constitution du 22frimaire anVIII pour le premier, loi du

28pluvise an VIII pour les seconds), puis, surtout, la loi du 24mai 1872 pour que le dualisme juridictionnel prenne vraiment corps. Cette loi reconnaissait en effet au Conseil d'tat un pouvoir autonome de juridiction et marquait ainsi le passage d'une justice retenue une justice dlgue qui ne laissait plus le dernier mot l'excutif (le Conseil d'tat concrtisera l'abandon dfinitif de la thorie de l'administrateur juge dans le clbre arrt Cadot, en 1899). Il est d'ailleurs remarquable que le Tribunal des conflits ait t cr par la mme loi, compos en nombre gal de membres de la Cour de cassation et de membres du Conseil d'tat, l'effet de rgler les conflits de comptence qui pourraient survenir entre les deux ordres de juridictions. Est-ce dire, pour autant, que le dualisme juridictionnel soit acquis pour toujours? Beaucoup le croient, qui n'ont pas manqu d'opiner de la sorte lors de la commmoration du bicentenaire de la loi des 16 et 24aot 1790. Il est vrai que les raisons en ce sens ne manquent pas. Depuis l'arrt Blanco rendu par le Tribunal des conflits le 8fvrier 1873, les juridictions administratives se sont vu reconnatre la connaissance exclusive des litiges impliquant l'administration. Sous l'autorit du Conseil d'tat s'est ainsi dvelopp un droit propre l'administration, le droit administratif, construit par des juges proches de l'administration, ce qui est la garantie d'une justice adapte aux contentieux de l'administration, donc un facteur d'efficacit juridictionnelle. Pour autant, la juridiction administrative a su s'manciper de ses origines et acqurir une indpendance l'gard du pouvoir excutif, ce qui a permis au Conseil constitutionnel de l'assimiler, juste titre, l'autorit judiciaire du point de vue de la garantie des liberts individuelles. Les rformes les plus rcentes sont alles encore plus avant dans cette voie, avec la conscration, au profit du juge administratif, d'un pouvoir d'injonction l'encontre de l'administration. Mais si elle n'est plus un danger politique pour le justiciable, l'existence de la dualit juridictionnelle est une source de complications pratiques aujourd'hui inutiles, qu'il s'agisse de l'incertitude ou de l'incohrence de la dfinition des comptences juridictionnelles respectives ou des contrarits de jurisprudence qui peuvent en rsulter: faire l'conomie du Tribunal des conflits et des questions prjudicielles ne serait pas ngligeable. La gestion des juridictions administratives est d'ailleurs assure, depuis 1990, par le ministre de la Justice et non plus par le ministre de l'Intrieur. Au demeurant, si un juge spcialis est toujours ncessaire l'administration, celle-ci n'a plus besoin de son juge, car le justiciable est devenu un acteur part entire de la scne juridictionnelle; ses intrts ne sont pas scables et son droit au juge ne doit pas s'exercer diffremment selon la nature du litige auquel il est partie. En outre, juridictions judiciaires et juridictions administratives sont de plus en plus soumises des rgles communes, d'origine constitutionnelle pour les unes, de source internationale pour les autres, qui sont autant de facteurs d'homognisation des sources du droit priv et du droit administratif. Cette unification liminerait enfin ces anomalies que constituent aujourd'hui les comptences partages, depuis la juridiction de l'expropriation jusqu'au contentieux des pensions, ou encore la comptence drogatoire de la cour d'appel de Paris, qui connat des recours forms l'encontre de certaines dcisions prises par les autorits administratives spcialises en matire de Bourse (Commission des oprations de Bourse, Conseil des marchs financiers), de concurrence (Conseil de la concurrence) ou de tlcommunications (Autorit de rgulation des tlcommunications).

II- Architecture
La manire dont l'tat cherche faciliter aux plaideurs l'accs des tribunaux et leur assurer des juges comptents et impartiaux varie beaucoup d'un pays l'autre. Des facteurs multiples contribuent cette diversit: les dimensions du pays, son caractre fdral ou unitaire, son degr de civilisation et le rle aussi qui est dvolu au droit parmi les procds de rgulation sociale, certaines traditions historiques, des donnes politiques ou conomiques, voire religieuses, enfin la nature et la plus ou moins grande complexit des rapports qu'il y aura lieu de juger. L'organisation juridictionnelle franaise, qui nous parat rationnelle parce que nous y sommes habitus, ne saurait convenir tous les pays. Police par l'ouvrage des ans, elle rpond un certain nombre d'exigences qu'illustre la faon dont les juridictions sont composes, spcialises et hirarchises.

Composition des juridictions

Les juridictions, conues comme organes investis du pouvoir juridictionnel, se composent de juges. Encore faut-il dterminer leur nombre et leur qualit.

Juger seul ou plusieurs?

Pour le nombre, le droit franais consacre le principe de la collgialit. La collgialit des juridictions est le principe: la dcision ne peut tre rendue que si un certain nombre de juges, trois en gnral, ont assist aux dbats et particip au dlibr. Les avantages de ce systme sont multiples. Tout d'abord, la collgialit garantit l'impartialit et la qualit de la justice: la dlibration plusieurs doit normalement permettre d'approfondir les difficults, d'clairer la rflexion, d'viter les prjugs et les partis pris; elle prolonge, en quelque sorte, la discussion contradictoire des termes du litige entre les parties. La collgialit concourt galement garantir l'indpendance de la justice puisque la responsabilit du jugement est partage sous le sceau du secret le plus absolu, ce qui peut tre prcieux dans certains contentieux, comme le contentieux administratif qui, avec l'tat, met en cause une partie particulirement puissante. C'est pourquoi le droit franais est attach l'anonymat de la sentence collgiale et la prohibition des opinions dissidentes admises dans le systme anglo-saxon: les juges sont ainsi protgs indirectement contre les menaces, les rancunes et les reprsailles. Pourtant, le systme oppos de l'unicit n'est pas sans vertus. La juridiction juge unique cultive assurment, chez les magistrats, le sens de la responsabilit et, en dmultipliant l'activit juridictionnelle, allge les charges de l'appareil judiciaire, ce qui va ncessairement dans le sens des intrts des justiciables (et de l'tat!). C'est vraisemblablement cette dernire considration, toute pragmatique, qui explique le dveloppement contemporain de la juridiction juge unique. En effet, si l'organisation juridictionnelle franaise a toujours fait cohabiter juridictions collgiales et juges uniques (des juges uniques, il en est de fort anciens, que ce soit en matire civile, avec le juge des rfrs, le juge-commissaire, le juge aux ordres, le juge de paix, puis le tribunal d'instance, ou en matire pnale, avec le juge d'instruction et le juge de simple police), la juridiction juge unique s'est incontestablement accrue dans la priode rcente. Cet accroissement est avr en matire civile, ainsi qu'en tmoigne l'institution du juge des enfants (1945), du juge de l'expropriation (1958), du juge des tutelles (1964), du juge de l'excution (1972-1991), du juge aux affaires matrimoniales (1975), remplac par le juge aux affaires familiales (1993), sans parler de l'attribution croissante de pouvoirs juridictionnels propres aux chefs de juridiction, singulirement au prsident du tribunal de grande instance. Le contentieux pnal n'a pas chapp la tendance puisqu'a t institu, outre le juge des enfants, le juge de l'application des peines (1958) et organis la comptence juge unique du tribunal correctionnel pour un nombre importants de dlits (1972-1995). Le contentieux administratif lui-mme, qui passait pour tre rtif l'extension du royaume du juge unique (Roger Perrot), a fini par consacrer en son sein de nombreuses hypothses de jugement juge unique, ou par un juge statuant seul, comme le disent plus facilement les administrativistes: juridiction des rfrs (1955), pouvoir accord aux chefs de juridiction de prononcer certaines dcisions provisoires (1990), voire de trancher le litige sur le fond dans un nombre important de matires qui relevaient, jusque-l, de la formation collgiale de la juridiction (1995). Il est notable que les juges statuant comme juge unique sont, de rares exceptions prs, des juges de mtier, ce qui conduit un autre aspect de la composition des juridictions.

Juger: un mtier ou un mandat?

Deux conceptions sont envisageables quant la qualit des juges. La justice peut tre rendue par des juges professionnels, qui en font leur mtier, ou par des juges occasionnels, qui en reoivent le mandat pour un temps. Le systme franais repose sur la prminence des juges de mtier, mais fait une assez large place aux juges d'occasion pour des raisons qui tiennent l'histoire et que renforcent souvent d'imprieux soucis d'conomie budgtaire. Plusieurs rgles d'organisation judiciaire traduisent cette prminence. D'abord, s'il arrive que les juges professionnels soient totalement exclus de la composition d'une juridiction d'exception (ainsi le tribunal de commerce), ils rapparaissent ncessairement en qualit de juges du recours exerc l'encontre des dcisions rendues par cette juridiction (cour d'appel ou Cour de cassation). Au demeurant, l'exclusion n'est parfois que partielle. Ainsi le conseil de prud'hommes ne comporte-t-il pas, en principe, de magistrat de carrire mais, lorsque les membres de cette juridiction paritaire ne parviennent pas se dpartager, celle-ci se runit sous la prsidence d'un juge professionnel, appel juge dpartiteur, qui est un magistrat du tribunal d'instance. Dans certains cas, il y a mme chevinage, la juridiction tant compose de juges occasionnels mais prside, d'emble, par un juge professionnel qui en est membre permanent: ainsi les tribunaux des affaires de Scurit sociale, les tribunaux paritaires des baux ruraux, les juridictions pour mineurs ou la cour

d'assises. D'une certaine manire, les modalits de recrutement illustrent galement la distinction des magistrats de carrire et des juges temporaires. Pour les juges occasionnels, l'accs aux fonctions de judicature est le rsultat, en gnral, d'une lection par les justiciables potentiels (tribunal de commerce, conseil de prud'hommes, tribunal paritaire des baux ruraux); ce n'est qu'exceptionnellement que l'accs aux fonctions judiciaires rsulte d'une simple dsignation (tribunal des affaires de Scurit sociale, commission d'indemnisation des victimes d'infractions, tribunal pour enfants). En tout cas, le systme du concours est exclu pour les juges non professionnels, de mme que le systme du tirage au sort, qui n'est pratiqu que pour le jury de la cour d'assises. En revanche, pour les magistrats de carrire, comme pour tous les autres fonctionnaires, l'accs la magistrature se fait, en principe, sur concours (ou sur titres et preuves dans des hypothses particulires); ce n'est qu'accessoirement qu'un recrutement latral sur titres demeure ouvert. Le systme de la vnalit des charges, en vigueur sous l'Ancien Rgime, a disparu, quant lui, lors de la Rvolution, et le systme de l'lection, qui a pu tre appliqu pendant le droit intermdiaire et qui est toujours en cours dans certains pays, a t abandonn depuis le Consulat. En rgle gnrale, les juges professionnels sont recruts parmi des juristes qui choisiront leur sortie de la facult de droit de faire leur carrire au service de la justice. On trouve cependant, dans les pays de common law, un tout autre systme: les juges des cours suprieures y sont choisis parmi des avocats, pourvus ou non d'un titre universitaire, pour lesquels cette nomination est un couronnement. Ce mode spcial de dsignation des juges est la fois la cause et l'effet de l'originalit qu'a prsente le dveloppement historique du droit en Angleterre. lui se rattache le fait que l'Angleterre n'ait connu nulle rception du droit romain, enseign dans les universits. Par le caractre original du juge anglais peut s'expliquer aussi le fait que, en contraste avec le Continent, on ait admis en Angleterre le principe du juge unique; l'admission de ce principe a t aussi favorise, toutefois, par une autre considration, qui tait, jusqu' une poque rcente, la participation d'un jury dans toutes les affaires, civiles ou criminelles, de quelque importance. Le mode anglais de dsignation des juges a t admis de faon gnrale dans les autres pays de common law. Il a t profondment altr cependant aux tats-Unis, o, pour les juridictions des tats, l'on s'est trs largement ralli, au XIXesicle, au principe de l'lection des juges: ils continuent bien tre recruts parmi les avocats, mais le critre dterminant leur choix a cess d'tre le succs professionnel.

Spcialisation des juridictions

Ds lors qu'un systme juridictionnel compte plus d'un tribunal, il est ncessaire d'organiser entre elles les diffrentes juridictions. La diversit des litiges conduit les spcialiser. C'est l une ncessit universelle dont tmoigne, en France, l'existence du dualisme juridictionnel dj prsent, car il fait partie des fondations du systme franais. Mais, l'intrieur de chaque ordre de juridictions, la spcialisation est encore l'uvre qui peut conduire de nouvelles subdivisions, la manire d'une arborescence.

Juridictions de l'ordre judiciaire

Le constat est particulirement net pour l'ordre judiciaire, o coexistent juridictions civiles et juridictions pnales. L'organisation de la justice civile est relativement simple. En premire instance, le tribunal de grande instance en est le pivot. Cette place particulire tient sa qualit de juridiction de droit commun, ce qui n'exclut pas qu'il jouisse d'une comptence exclusive dans un nombre trs important de matires (tat des personnes, contentieux immobilier, procdures d'excution...). Son ressort de rfrence est le dpartement. Mais il peut y avoir plusieurs tribunaux de grande instance par dpartement selon l'importance de la population, le volume de l'activit judiciaire et l'tat des communications. On en comptait 181 en 2007. Autour du tribunal de grande instance, gravitent des juridictions d'exception qui connaissent, limitativement, des matires dtermines par la loi. Successeur des justices de paix, supprimes en 1958, le tribunal d'instance est le juge des petites affaires civiles (rapports de voisinage, contentieux des baux d'habitation, contentieux de la responsabilit pour les crances infrieures 10000euros....). En rgle gnrale, le ressort du tribunal d'instance s'tend sur plusieurs cantons et, le plus souvent, il prend l'arrondissement pour

rfrence. Les tribunaux de commerce sont les juridictions les plus anciennes de l'organisation judiciaire franaise: leur origine remonte la fin du Moyen ge. Le tribunal de commerce est une juridiction corporative compose exclusivement de commerants lus par leurs pairs. Il est comptent pour trancher les litiges du commerce dfinis, largement, comme les litiges entre commerants, certes, mais comprenant aussi les litiges relatifs aux actes de commerce, alors mme qu'ils ne seraient pas le fait d'un commerant (par exemple une lettre de change), le contentieux des socits commerciales, la prvention et le traitement des difficults des entreprises commerciales et artisanales (ce qu'on appelait autrefois les faillites, et aujourd'hui la dfaillance conomique...). Le conseil de prud'hommes, dont l'origine remonte au dbut du XIXesicle, a pour fonction de rgler par voie de conciliation et, dfaut, par voie de jugement les litiges individuels ns l'occasion d'un contrat de travail ou d'apprentissage. On en compte aujourd'hui prs de 270 (au moins un par ressort de tribunal de grande instance). Le conseil de prud'hommes est une juridiction lective et paritaire. Les conseillers prud'homaux sont des juges lus reprsentant, pour moiti, les employeurs, pour moiti, les salaris. Deux autres juridictions d'exception, toutes deux chevinales et toutes deux cres au milieu du XXesicle, compltent le tableau de la justice civile: les tribunaux des affaires de Scurit sociale, comptents pour connatre du contentieux juridique de la Scurit sociale (affiliation un rgime, paiement des cotisations, versement d'une prestation sociale), et les tribunaux paritaires des baux ruraux, institus, comme leur nom l'indique, afin de connatre des litiges relatifs aux baux ruraux entre propritaires et fermiers, ou mtayers. L'organisation de la justice pnale est plus complexe. D'abord, trois sortes de juridictions de droit commun sont comptentes en premire instance: les tribunaux de police, pour les contraventions, les tribunaux correctionnels, pour les dlits, et les cours d'assises, pour les infractions les plus graves, appeles crimes. Jusquen 2000, seuls les jugements des tribunaux de police et des tribunaux correctionnels taient soumis, comme en matire civile, au contrle des cours d'appel et celui de la Cour de cassation. Les dcisions des cours d'assises, caractrises par le fait qu'un jury, compos de neuf citoyens tirs au sort, y collabore avec des juges de carrire, ne pouvaient tre frappes que d'un pourvoi en cassation. Depuis la loi du 15janvier 2000, ces dcisions sont susceptibles d'appel devant une autre cour d'assise. En matire pnale, les juridictions d'exception sont fort nombreuses, appeles juger les mineurs (juge des enfants, tribunal pour enfants, cour d'assises des mineurs), les militaires (tribunaux aux armes, tribunal des forces armes, tribunaux prvtaux, en temps de paix, tribunaux militaires aux armes, tribunaux territoriaux des armes, Haut Tribunal des forces armes, en temps de guerre), les ministres (Cour de justice de la Rpublique) ou les marins (tribunaux maritimes commerciaux). Cette distinction des juridictions pnales et des juridictions civiles ne doit toutefois pas faire perdre de vue les liaisons qui existent entre ces deux aspects de l'activit judiciaire, y compris d'un point de vue structurel puisque le tribunal de police n'est que le tribunal d'instance statuant en matire de simple police, le tribunal correctionnel est le tribunal de grande instance statuant en matire correctionnelle et que la cour d'appel comporte une chambre des appels correctionnels ct des chambres civiles. D'ailleurs, dans les petits tribunaux, o les personnels, peu nombreux, ne sont pas spcialiss, ce sont les mmes magistrats qui tiennent, selon les jours, l'audience civile et l'audience pnale. Surtout, toutes ces juridictions, qu'elles soient civiles ou pnales, y compris quand elles n'ont pas, administrativement, leur quivalent dans l'autre ordre (la cour d'assises, par exemple), se rattachent, sans exception, la Cour de cassation par l'intermdiaire du pourvoi en cassation. En outre, si les juridictions civiles ne peuvent jamais faire application du droit pnal il y a alors matire question prjudicielle, il arrive que les tribunaux rpressifs statuent sur des procs civils, sur intrts civils dit-on, lorsque la victime d'une infraction pnale s'est constitue partie civile pour obtenir rparation des dommages causs par l'infraction. Le juge pnal fait alors application des rgles du droit civil, mme si la procdure suivie continue de relever du code de procdure pnale.

Juridictions de l'ordre administratif

Issue de la sparation des fonctions administratives et judiciaires, la juridiction administrative s'est constitue progressivement. Les ressemblances avec l'ordre judiciaire n'ont cess de s'accuser, bien que subsistent encore d'irrductibles spcificits. L'ordre administratif, en tout cas, se prsente lui aussi sous la forme d'un ensemble de juridictions hirarchises, dotes de comptences variables, de droit commun pour

les unes, d'attribution pour les autres. Hritiers adultrins des anciens conseils de prfecture institus par la loi du 28pluvise anVIII, les tribunaux administratifs ont t crs par dcret du 30septembre 1953. Ils sont au nombre de 36, dont 28 en France mtropolitaine, ce qui leur confre un ressort tendu plusieurs dpartements, sans pouser, pour autant, les limites des rgions administratives. Outre ses missions consultatives, en particulier auprs du prfet, le tribunal administratif est, en premier ressort et charge d'appel, juge de droit commun du contentieux administratif. Il connat donc de tout litige administratif qui n'a pas t spcialement rserv par la loi une juridiction administrative spcialise. Les juridictions administratives spcialises sont les juridictions d'exception de l'ordre administratif; elles relvent directement du contrle du Conseil d'tat par la voie du pourvoi en cassation. Elles se comptent par dizaines, mais leur identification est difficile car elles ne se prsentent pas forcment comme des juridictions. On relvera tout spcialement, au nombre de ces juridictions, les formations disciplinaires d'un certain nombre d'institutions, depuis le Conseil suprieur de la magistrature jusqu'aux juridictions ordinales (mdecins, architectes, par exemple, mais non pas les avocats, qui relvent de la comptence de l'ordre judiciaire) en passant par le Conseil suprieur de l'ducation nationale (statuant sur appel des dcisions des sections disciplinaires des conseils d'universit). Citons encore, sans souci d'exhaustivit, la Commission de recours des rfugis, la Commission centrale d'aide sociale ou le Conseil des prises, qui statue sur la validit des prises maritimes. La composition et les structures de ces juridictions sont d'une htrognit rebelle toute classification. Un sort particulier doit tre rserv aux juridictions financires: les 26chambres rgionales des comptes, la Cour de discipline budgtaire et financire et la Cour des comptes, cre en 1807, qui figure parmi les plus anciennes et les plus prestigieuses juridictions administratives spcialises.

Hirarchie des juridictions

Aucune hirarchie n'existe dans l'interprtation des lois, c'est--dire dans l'art de dire le droit pour un cas particulier. Chaque juridiction est souveraine dans les limites de sa comptence. Mais les juridictions ne se situent pas toutes au mme niveau dans l'organisation juridictionnelle. Cette organisation se prsente en effet sous la forme d'une pyramide comportant trois tages: les juridictions de premire instance, les juridictions d'appel et la Cour suprieure. Sans doute, de manire gnrale, la hirarchie des juridictions garantit le justiciable contre les risques d'erreur et permet ainsi que soit rendue une bonne justice: les voies de recours sont un lment du droit au juge. Mais, plus finement considre, elle repose sur l'articulation de deux sortes de voies de recours qui, si elles peuvent se cumuler, ne jouent pas le mme rle: l'appel, d'une part, qui met en uvre le principe du double degr de juridiction et permet de rejuger les litiges, le pourvoi en cassation, d'autre part, dont la fonction, diffrente, est plutt d'assurer la cohrence de l'ordre juridictionnel en permettant de juger les jugements.

L'appel: rejuger les litiges

La facult d'appel est ancienne, mais son fondement a vari dans le temps. Sous l'Ancien Rgime, l'appel rpondait essentiellement des proccupations d'ordre politique. En raison de la diversit des ordres de juridictions (royales, seigneuriales, ecclsiastiques), une dcision pouvait faire l'objet d'une multitude d'appels successifs. Le droit d'appel, au mme titre, d'ailleurs, que le pouvoir d'vocation, avait pour fonction de favoriser, de proche en proche, l'attraction des procs dans la sphre immdiate de la puissance du roi; l'appel tait donc, avant tout, un instrument politique destin assurer la souverainet de la justice royale. La Rvolution, cet gard, a opr une rupture radicale. Le souci de sparer les pouvoirs ajout la volont d'interdire tout rle politique aux juges ont conduit le lgislateur dbarrasser l'appel de toute proccupation de cet ordre au profit de considrations techniques: l'appel constitue une garantie de bonne justice. Pour cela, il suffit que le litige soit jug deux fois: une multitude d'appels successifs ne se justifie plus et l'appel tend la rformation ou l'annulation du jugement qui en est frapp. Seulement, pour viter la rsurrection des parlements, disperss en novembre 1789 par l'Assemble, l'appel hirarchique tait abandonn au profit d'une procdure d'appel circulaire. Il a fallu attendre 1800 pour que l'appel redevienne une voie de recours hirarchique, avec la cration des tribunaux d'appels, devenus plus tard cours d'appel.

En matire civile, tout justiciable doit pouvoir bnficier d'un second degr de juridiction s'il a succomb en premire instance. Il s'agit bien d'un second degr: la fois parce qu'il est le dernier et parce qu'il n'est possible d'y accder qu'aprs avoir puis le premier. Ce principe, toutefois, n'a rien d'absolu. L'exclusion du second degr est frquente. Elle peut rsulter de la volont du titulaire du droit d'appel, qui a la facult, certaines conditions, de renoncer l'appel. La loi peut galement interdire l'accs au second degr de juridiction en raison de la faible valeur du litige ou en considration de la nature particulire du contentieux (par exemple le contentieux lectoral). L'appel est en principe exerc devant l'une des 35cours d'appel qui sont juridictions de droit commun au second degr de juridiction. Ce n'est que dans de rares hypothses que l'appel est port devant une autre juridiction (devant la Cour nationale de l'incapacit dans le contentieux technique de la Scurit sociale ou devant le tribunal de grande instance pour les dcisions du juge des tutelles, par exemple). Depuis l'introduction en 2000 d'une procdure d'appel circulaire pour les dcisions de cours dassises, les mmes principes valent en matire pnale,. La procdure pnale organise, en amont du jugement criminel, une instruction prparatoire deux degrs, faisant intervenir, en premire instance, le juge d'instruction et, l'chelon de la cour d'appel, la chambre de l'instruction. Le contentieux administratif tend aussi, inexorablement, rapprocher la voie d'appel du rgime qui est le sien dans le procs civil. Pendant longtemps, l'appel a t exclu en matire administrative en raison du fait que le Conseil d'tat, juridiction administrative la plus haute, se prononait lui-mme comme juge du premier degr. Mais la rforme du contentieux administratif engage par la loi du 31dcembre 1987, avec la cration des cours administratives d'appel, aujourd'hui au nombre de huit, a sensiblement modifi les donnes du problme en faisant du Conseil d'tat un juge de cassation plutt qu'un juge du fond.

Le pourvoi en cassation: juger les jugements

Alors que le principe du double degr de juridiction permet au justiciable d'obtenir que le litige soit jug, en droit et en fait, une deuxime fois, le recours en cassation lui offre la garantie que, en toute hypothse, il pourra obtenir que soit vrifie la conformit aux rgles de droit de la dcision prononce par les juges du fond afin que, le cas chant, elle soit annule. Voie de recours extraordinaire, le pourvoi en cassation n'est ouvert que dans les cas spcifis par la loi pour faire censurer par la Cour de cassation et le Conseil d'tat la non-conformit aux rgles de droit des jugements rendus par les juridictions du fond, de premire instance ou d'appel. Cour de cassation (cre par le snatus-consulte du 28floral anXII) et Conseil d'tat (cr par la Constitution du 22frimaire anVIII-15dc. 1799), l'une et l'autre unique en leur ordre et sigeant tous deux Paris, sont composs de hauts magistrats arrivs au fate de leur carrire. En raison de la distinction du fait et du droit, le pourvoi n'ouvre pas un troisime degr de juridiction. Juge du droit, le juge de cassation ne peut tre invit qu' vrifier l'interprtation de la rgle de droit et son application aux faits souverainement constats par le juge du fond. Son rle se borne se prononcer sur la lgalit du jugement attaqu et non pas sur le fond du procs. Ce n'est pas le litige qui lui est dfr, et il n'a donc pas trancher une nouvelle fois comme le fait une juridiction d'appel, mais seulement la dcision prononce en premier et dernier ressort ou en appel. En consquence, si le pourvoi apparat justifi (la dcision n'tait pas conforme au droit), le juge de cassation ne peut pas, en principe, substituer sa dcision celle des juges du fond; il ne peut que casser le jugement querell et renvoyer l'affaire devant les juges du fond, auxquels il appartiendra de trancher le litige une nouvelle fois. Au-del de cette fonction juridictionnelle dans les cas dont elles sont saisies, les arrts prononcs par ces hautes juridictions ont vocation faire jurisprudence, non pas par raison d'autorit (ni arrts de rglement, prohibs depuis la Rvolution, ni prcdents comme en common law), mais par l'autorit de leurs raisons. Assurer l'interprtation uniforme de la loi fait aussi partie des missions de la Cour de cassation et du Conseil d'tat, mission rgulatrice qu'impose le principe d'galit des justiciables devant la loi.

Le systme juridictionnel des autres pays

Le systme franais se retrouve dans un grand nombre de pays, avec certaines variantes. Les cours suprieures sont organises diffremment et ont souvent un autre rle. Les cours d'appel peuvent tre supprimes. Les juridictions d'exception tablies ne sont pas les mmes. Les tribunaux administratifs

peuvent tre intgrs dans la hirarchie des juridictions ordinaires, ou encore ils peuvent disparatre ou voir leurs attributions rgles diffremment. Une Cour de justice constitutionnelle peut tre prvue, ce que n'est pas encore, en France, le Conseil constitutionnel, qui est cependant engag, inexorablement, dans cette voie de la juridictionnalisation. Nagure, les pays socialistes s'inspiraient de principes analogues, sauf rappeler que les contestations qui opposaient les unes aux autres les organisations conomiques tatises taient soustraites la comptence des tribunaux de l'ordre judiciaire pour tre rgles, au sein de l'administration, par les soins de commissions d'arbitrage public. Depuis la chute du Mur de Berlin, ces pays sont la croise des chemins, en train de se doter de nouvelles structures politiques, conomiques et juridiques. Rminiscences historiques d'avant l're socialiste et influences trangres l'heure de la mondialisation entrent dans l'laboration en cours de ces systmes juridictionnels. En Angleterre, l'organisation judiciaire est fonde sur de tout autres principes. Traditionnellement, la justice y est trs concentre au sein d'une cour suprieure unique, comportant un trs petit nombre de juges. Cette cour possde une comptence gnrale qui s'tend tous les types d'affaires (civiles, criminelles ou administratives) devant tre juges dans tout le pays. Une cour suprieure, cependant, ne peut satisfaire sa tche si elle doit, en fait, connatre elle-mme de toutes les affaires. Dans la grande majorit des cas, elle se borne, en consquence, exercer un contrle minent sur la manire dont la justice est rendue par des juridictions infrieures, aux aspects trs varis. Une des caractristiques des cours infrieures est que la justice y est souvent rendue par des non-juristes, qui continuent d'exercer leur mtier en dehors de ce service rendu la communaut. La justice criminelle, en particulier, est administre de cette manire en Angleterre tandis que les affaires commerciales sont frquemment confies au jugement d'arbitres. Les structures traditionnelles en matire d'administration de la justice ont d cependant tre rvises pour s'adapter aux conditions de la socit moderne. On a tendu systmatiser davantage l'organisation judiciaire en diversifiant le systme de la cour suprieure (High Court et Court of Appeal), en organisant, notamment pour les affaires civiles, un rseau de County Courts et en crant, pour l'application de lois varies, un grand nombre de tribunaux de types divers (Magistrates' Courts). On a d galement se rsigner faire appel, de plus en plus, des juges de profession. Le schma d'organisation judiciaire anglais se retrouve, avec des variantes, dans les autres pays de common law. Aux tats-Unis, il est, d'une faon trs originale, compliqu par la coexistence de deux hirarchies de juridictions, les unes juridictions des tats, les autres juridictions fdrales. Les juridictions fdrales, quoique rparties dans toute l'tendue du pays, ont une activit bien moindre que les juridictions des tats; mais ce sont elles qui, couronnes par la Cour suprme des tats-Unis, exercent une influence dterminante sur l'orientation du droit amricain par l'interprtation qu'elles donnent la Constitution des tats-Unis. Le systme des recours, mis en place dans les diffrents pays, varie galement. L'opposition principale, en la matire, est sans doute celle qui existe entre les pays de common law et les autres, lie la distinction qui est faite dans les premiers entre cours suprieures et juridictions infrieures. Par exemple, c'est toujours un sujet d'tonnement profond, pour le juriste continental, d'apprendre que, outre-Manche, l'appel d'un jugement n'est possible qu'avec l'autorisation d'un juge qui peut tre celui-l mme qui a rendu la dcision. Tout se passe, en fait, comme si, dans les pays de common law, l'application du droit tait chose secondaire, lorsque l'on envisage les juridictions infrieures; l'on ne peut attendre de juges qui le plus souvent ne sont pas des juristes une application sans faille du droit; aussi bien l'important est-il, ce niveau, que les juges agissent honntement et loyalement, qu'ils ne se rendent pas coupables de misconduct. cette manire de voir s'oppose celle des autres pays, dans lesquels l'attention est centre sur les rgles de fond du droit beaucoup plus que sur la procdure. Cette tendance est traditionnelle dans les pays de la famille romano-germanique, mais elle s'y inflchit sous l'influence, notamment, du droit au procs quitable consacr par la Convention europenne des droits de l'homme, l'impartialit du juge et la loyaut de la procdure devenant d'imprieux critres du bien juger (Antoine Garapon), sinon du bon jugement.

III- Tensions
Comme les autres, mais sa manire, la justice franaise est confronte, depuis de nombreuses annes, aux consquences dvastatrices de l'explosion du contentieux. La crise de la justice, que le justiciable ressent principalement travers la lenteur et le cot des procdures, est pour une large part la contrepartie d'un accs largement dmocratis au droit et la justice.

La crise de la justice
La crise de la justice franaise a fait et fait encore couler beaucoup d'encre. Crise de confiance, crise de croissance, crise de conscience, comme l'a justement rsum le juriste Franois Terr. Sauf en modifier l'ordre, ce triple diagnostic peut tre retenu.

Crise de croissance
La crise de la justice est d'abord une crise de croissance. Paradoxalement, la justice est avant tout malade de son succs. C'est ce qui la distingue, au-del des petits bobos endmiques dnoncs de tout temps (lenteur, cot, complexit), de cette autre crise, terrible, qui svissait dans la socit franaise du XVIIIesicle et qui a fait (faut-il le rappeler?) le lit de la Rvolution franaise. L'explosion continue de la demande judiciaire depuis la fin du XIXesicle, avec une acclration ces vingt dernires annes, rsulte de la combinaison de plusieurs facteurs: l'augmentation du nombre de justiciables bien sr (hommes, femmes et enfants, personnes morales de toutes sortes, y compris de droit public, franais et trangers), qui exerce son effet mcanique; l'inflation lgislative et rglementaire qui alimente la demande de droit(s), combine avec l'idologie de la rparation, qui fait du moindre trouble un dommage appelant un responsable; l'rosion des solidarits familiales, professionnelles et plus largement institutionnelles (l'cole, la commune, l'glise) qui contribuaient la rgulation des relations sociales; sans oublier la dmocratisation considrable de l'accs la justice avec la rforme des systmes d'aide juridictionnelle. Le problme est que les moyens de l'institution judiciaire n'ont pas progress proportionnellement cette demande croissante de justice. Au milieu du XIXesicle, la France comptait environ 6000magistrats pour 37millions de sujets (sans compter les sujets de mcontentement, comme raillait Rochefort). Sait-on bien qu'en 2006 ce chiffre est d' peine 8000 pour quelque 62millions d'habitants? Sans doute, le budget de la justice a plus que doubl depuis 1980. Mais avec 2,34p. 100 du budget de la nation en 2007, la justice fait figure de parent pauvre par rapport aux principales justices voisines. Et encore une part trs importante de ce budget est-elle obre par les moyens trs importants accords l'administration pnitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse. Comment cette situation ne provoquerait-elle pas, tout la fois, une crise de confiance, chez les justiciables, et une crise de conscience, chez les gens de justice, singulirement chez les juges, ces deux crises s'alimentant mutuellement?

Crise de confiance
Les enqutes d'opinion disent assez la pitre confiance des Franais l'gard de leur justice, et cette dfiance est constante. En 1995, une enqute ralise l'initiative du ministre de la Justice classait la justice au dernier rang de l'ensemble des services publics. En 1997, les personnes interroges taient encore 77p. 100 la trouver coteuse et 87p. 100 la trouver vieillotte, son image d'ensemble tant juge mauvaise par 66p. 100. Selon ce mme sondage, ralis par la Sofres, la justice est soumise au pouvoir politique pour 82p. 100 des personnes interroges, 73p. 100 d'entre elles estimant que les juges font preuve de mansutude envers les lus. Ces derniers chiffres sont proprement stupfiants car ce soupon de soumission de la justice au pouvoir politique est massivement exprim au moment mme o les magistrats, du sige comme du parquet, secouaient le joug pour se librer de l'encombrante tutelle du pouvoir excutif. Depuis les annes 1980, la poursuite, le jugement, voire l'incarcration d'hommes politiques ayant exerc, parfois, d'importantes responsabilits ministrielles, disent assez la rvolution en cours dans le corps de la magistrature. Que le pouvoir excutif essaie de matriser une situation qui lui chappe inexorablement, par des nominations contestes certaines fonctions judiciaires ou par des interventions maladroites dans quelques procdures, est une autre chose, qui ne signifie nullement l'acceptation servile de ces tentatives par la magistrature!

Crise de conscience
Au trs critique Qui es-tu pour me juger? du justiciable au juge, rpond, dsenchant, le Qui suis-je? du magistrat au prince qui l'a institu. La crise de la justice est aussi une crise de conscience. Ce n'est pas seulement la dgradation du statut social du magistrat qui est en cause, avec la perte de son

prestige et son assimilation rampante un fonctionnaire presque comme les autres, c'est aussi le sens mme de sa mission et son statut politique au sein du systme tatique. Le juge franais n'est plus seulement le censeur au service de l'tat-gendarme charg de faire respecter la loi en disant le droit dans l'enceinte rassurante et sacre des palais de justice. Immerg dans la socit civile, le juge de l'tat-providence est requis de prendre en charge la gestion, dans le temps, de situations individuelles (de la gestion des tutelles au traitement du surendettement des mnages) ou collectives (redressement et liquidation des entreprises, licenciements et conflits collectifs), qui requirent bien d'autres qualits que celles de juriste et appellent bien d'autres comptences que les siennes (enquteurs sociaux, experts de tous poils, administrateurs judiciaires...). Et lorsque l'tat-providence est en crise, le juge doit rgler les mmes situations sociales sans en avoir les moyens ni l'autorit, le discrdit de l'tat s'tendant alors ses serviteurs. Dans le mme temps, le juge a parfois le sentiment d'tre dpossd d'une part croissante de sa mission traditionnelle lorsque la solution de certains litiges est confie des organes extrajudiciaires: ainsi, dans le contentieux conomique, ont fleuri, dans les annes 1990, sous des formes diverses, les procds de rgulation non judiciaires des litiges (commissions de conciliation, autorits administratives indpendantes). L'actuelle situation d'asphyxie engendre donc un profond sentiment d'insatisfaction, tant chez les magistrats, dont l'office se trouve profondment affect, que chez les auxiliaires de justice, les avocats au premier rang, qui sont par ailleurs confronts une mise en concurrence, y compris internationale, qu'ils ne connaissaient pas jusqu' prsent. Les marchands de droit (Yves Dezalay) font leur apparition.

L'accs la justice
La libert d'accs la justice doit permettre tous les justiciables de recourir la justice afin d'obtenir la solution juridictionnelle, dfaut d'tre amiable, des litiges qui les opposent. Mais cette libert demeurerait une libert formelle si n'tait pas institu un systme permettant aux justiciables d'assumer les frais du procs. La gratuit de la justice est une des conditions du libre accs de tous aux juridictions. L'expression, toutefois, ne doit pas faire illusion. La justice reprsente ncessairement un cot, et ce cot est d'autant plus lev que la justice est de qualit. Or l'tat ne peut assumer seul l'intgralit de cette charge. La justice tant un service offert aux justiciables, il n'est pas anormal que les justiciables assument une partie de la dette judiciaire; il en va d'ailleurs ainsi en matire d'arbitrage et de mdiation. Le problme est donc plutt de savoir comment le cot de la justice doit tre support entre les justiciables et l'tat.

L'tat et le budget de la justice

Nous avons dj dit la faible part que reprsente le budget de la justice dans le budget gnral de l'tat, mme si l'accroissement de cette part est devenue une priorit depuis les annes 1980 (cf.tableau). Pour les amateurs de chiffres, prcisons qu'entre 1991 et 2007 les crdits accords au ministre de la Justice sont passs de 18,17milliards de francs (1,42p. 100 du budget gnral de l'tat) 6,3milliards d'euros (2,34p. 100 de la masse globale), soit une augmentation de 57p. 100 environ. Cette augmentation, dont on pourrait penser qu'elle n'est pas ngligeable (mais on part de si bas!), est sans rapport avec l'explosion, pendant la mme priode, des frais de justice en matire civile et commerciale et de l'aide juridictionnelle, ces dpenses constituant des dpenses ordinaires dans le budget de la justice. Entre 1999 et 2005, le montant total des frais de justice a doubl, passant 487millions deuros, et le montant total des sommes distribues au titre de l'aide juridictionnelle est quant lui pass de 131millions d'euros en 1992 300millions d'euros en 2005, soit une augmentation de 230p. 100. Ces chiffres se passent de tout commentaire. Il est vrai, s'agissant de ces derniers chiffres, que l'augmentation spectaculaire s'explique par la rforme du systme de l'aide juridictionnelle ralise en 1991, dont les effets se sont fait sentir ds 1992. Un des objectifs de la rforme tait d'ouvrir plus largement l'aide l'accs au droit: ces chiffres montrent que, globalement, l'objectif a t atteint. Et encore cette somme ne reprsente-t-elle que la seule contribution de l'tat l'organisation et au fonctionnement du service public de la justice. Elles ne traduisent pas le cot rel de la justice franaise car une partie de ce cot est la charge des justiciables et, de cette part-l, on ne connat pas le montant.

Justice : le budget franais

volution du budget de la justice en France, en pourcentage du budget de l'tat et en pourcentage du P.I.B., de 1820 2000 (source : J.-C. Asselain).(2008 Encyclopdia Universalis France S.A.)

Les parties et les frais de la justice

Sur les parties pse en effet la charge des frais du procs, ce que l'on appelle les dpens. Sauf dcision contraire du juge, ces frais incombent en principe la partie perdante, qui supporte ainsi ses propres dbours et ceux de son adversaire. Cette charge, normale en elle-mme, risque cependant de pnaliser les justiciables les moins fortuns, ce qui est de nature porter atteinte au principe d'galit devant le service public. Aussi la collectivit doit-elle apporter sa contribution financire aux plaideurs les plus dfavoriss. La collectivit, c'est d'abord la collectivit des contribuables qui, travers l'tat et grce l'impt, organise une aide lgale permettant aux plus dmunis d'agir en justice sans avoir supporter le cot du procs. La premire loi vote cet effet en France a t une loi du 22janvier 1851 relative l'assistance judiciaire. Le systme avait t rform en 1972, mais il avait trs vite manifest ses insuffisances, d'o la nouvelle rforme ralise par la loi no91-647 du 10juillet 1991 relative l'aide juridique. Cette loi a institu un nouveau dispositif d'aide l'accs la justice, appele aide juridictionnelle, et a cr un cadre juridique pour l'aide l'accs au droit, qui est une aide la consultation juridique et une aide l'assistance s'appliquant aux procdures non juridictionnelles. La rforme a atteint l'essentiel de ses objectifs. Le nombre des admissions l'aide juridictionnelle s'levait, en 2006, 905000, soit une progression de 159,5p. 100 par rapport 1991 (348000admissions), cette progression tant plus forte en matire pnale qu'en matire civile. Le champ d'application de l'aide juridictionnelle est gnral, cette aide tant en effet accorde devant toutes les juridictions, civiles aussi bien qu'administratives, rpressives aussi bien que disciplinaires, tant en matire contentieuse qu'en matire gracieuse, tant en demande qu'en dfense, pour tout ou partie de l'instance, y compris pour les gardes vue, les procdures d'excution des jugements. Mais la part des justiciables bnficiant de l'aide juridictionnelle varie fortement d'un contentieux l'autre. Faible devant le conseil de prud'hommes et le tribunal d'instance, elle est de 30p. 100 en moyenne pour les procdures relevant du juge aux affaires familiales (65p. 100 pour les divorces en 2007). Pour tre suprieur au systme antrieur, ce dispositif d'aide lgale ne bnficie cependant pas un nombre important de justiciables, appartenant aux classes moyennes, dont les revenus se situent la frange des plafonds de l'aide juridictionnelle. Or le poids que reprsente le cot d'une procdure dans la trsorerie de ces mnages n'en est pas moins difficilement supportable: une procdure de divorce contentieux, sans incident particulier ni voie de recours, cote, en moyenne, l'quivalent de plus de deux mois de salaire minimum. La mutualisation du risque judiciaire au moyen d'une assurance de protection juridique peut alors constituer une source opportune de financement collectif complmentaire. la suite d'une directive communautaire, la loi franaise a organis cette varit particulire d'assurance (art.L127-1 et suivants du Code des assurances). Ce type d'aide au financement des procs tend se dvelopper de manire importante, illustrant sa manire une des tendances fondamentales de l'volution contemporaine de la justice.

IV- Tendances
Contre la thse de l'identit de l'tat et du droit, l'opinion tend s'affirmer et s'affermir selon laquelle le droit existerait en dehors de l'tat. De fait, le droit de l'tat et, partant, la justice de l'tat doivent faire face deux sortes de concurrence: par le haut, en raison de la constitution progressive d'un ordre juridique supra-tatique, par le bas, en raison du dveloppement des procdures de ngociation contractuelle.

Internationalisation de la justice
Au-del de la justice des tats, une justice internationale se met progressivement en place l o la socit internationale s'organise. Le dveloppement de l'arbitrage international en matire commerciale

illustre, sa manire, cette justice extra-tatique spontanment mise en uvre par la socit des marchands, internationalisation et contractualisation de la justice combinant alors leurs effets. L'Organe de rglement des diffrends (O.R.D.), institu au sein de l'Organisation mondiale du commerce (O.M.C.) pour rgler les litiges commerciaux entre tats, en est un autre exemple dans l'ordre du droit international conomique. Mais c'est sur le terrain plus traditionnel du droit international public que cette internationalisation de la justice a le plus acquis droit de cit, si l'on peut dire. Pourtant, cette juridictionnalisation des relations internationales ne va pas de soi car la justice est considre par les tats comme un attribut de leur souverainet; elle progresse, pourtant, au gr des conventions internationales. Il y a toutefois des degrs dans cette internationalisation (dans cette intgration?) et l'on peut ainsi distinguer, selon un vocabulaire emprunt aux internationalistes, les juridictions vocation universelle et les juridictions vocation rgionale.

Juridictions vocation universelle

Les juridictions vocation universelle ont vu le jour au lendemain de la Premire Guerre mondiale. Cette origine signale leur mission: substituer le droit la force dans la solution des conflits internationaux. La Cour permanente de justice internationale, mise en place, en 1922, par la Socit des Nations, en fut la premire manifestation. En 1945, l'Organisation des nations unies a succd la S.D.N. et la Cour internationale de justice la Cour permanente de justice internationale. La faiblesse du droit international, dit-on, est l'absence de sanctions, qui en rend ineffectives les normes. De ce point de vue, la cration par l'O.N.U., en 1993 et 1994, du Tribunal pnal international pour l'ex-Yougoslavie (T.P.I.Y.) et du Tribunal pnal international pour le Rwanda (T.P.I.R.) marque un tournant dans la juridictionnalisation des relations internationales. Certes, ce n'tait pas la premire fois qu'une institution judiciaire internationale de ce type tait mise en place. Si le souvenir s'est perdu du trait de Versailles, qui avait envisag de crer un tribunal spcial pour juger l'empereur GuillaumeII, en revanche, chacun garde en mmoire les procs de Nuremberg et de Tky, qui permirent des tribunaux militaires de juger les auteurs des crimes de guerre et des crimes contre l'humanit commis au cours de la Seconde Guerre mondiale. Mais, avec la cration de ces tribunaux pnaux internationaux, l'ide d'un droit d'ingrence judiciaire s'est renforce, et le projet d'instituer une juridiction pnale internationale vocation permanente s'en est trouv grandement facilit. La multiplication des conflits rgionaux et la recrudescence des crimes contre l'humanit qui les accompagnent a ainsi justifi la cration en 1998 de la Cour pnale internationale, marquant un progrs dcisif de la socit internationale.
Audition du T.P.I.Y., dcembre 1998
Le gnral bosno-serbe Radislav Krstic lors de sa premire comparution devant le Tribunal pnal international pour l'ex-Yougoslavie, La Haye, le 7 dcembre 1998. D'aprs sa prsidente, Louise Arbour, il fut un des hommes cls du massacre, en 1995, des Musulmans rfugis dans la zone de scurit de Srebrenica.(PA Photos)

Juridictions vocation rgionale

Ce progrs est dj plus perceptible travers les juridictions vocation rgionale. l'chelle plantaire, la France appartient la rgion europenne et, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, cette rgion s'est organise de deux manires. En premier lieu, elle s'est d'abord constitue, sur les ruines de Nuremberg, en un Conseil de l'Europe au sein duquel a t labore la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, signe le 4novembre 1950, entre en vigueur en 1953, la France ne l'ayant pour sa part ratifie qu'en 1974. Sans doute cette convention est-elle directement applicable par les juridictions franaises, qui, aussi bien en matire civile que pnale, voire administrative, n'hsitent plus en faire application. L'article6 paragr.1, notamment, qui consacre le droit des personnes un procs quitable, est trs souvent invoqu. Ce n'est pas dire, toutefois, que la Convention europenne des droits de l'homme soit observe en toute hypothse. Le respect en est alors assur par la Cour europenne des droits de l'homme, qui sige Strasbourg et qui peut tre saisie par tout justiciable, aprs puisement des voies de recours interne, afin de faire sanctionner le manquement, par un tat signataire, aux droits consacrs par la

Convention (art.25). Cette sanction peut consister, pour le justiciable ls, en une satisfaction quitable prenant la forme d'une indemnit mise la charge de l'tat dfendeur (art.50). La France a dj fait l'objet, plusieurs reprises, de condamnations de ce type (notamment propos d'coutes tlphoniques, de traitements inhumains ou dgradants commis par des fonctionnaires de police, de transsexualisme ou d'indemnisation des victimes de contaminations par transfusion sanguine). La Communaut conomique europenne qui, au fil des extensions et des approfondissements du mcanisme communautaire, est devenue Union europenne, tmoigne, en second lieu, d'une intgration juridique et juridictionnelle plus pousse des tats qui en sont membres. Hormis une Cour des comptes de la Communaut, charge, pour l'essentiel, d'assurer le contrle des comptes des institutions communautaires, ce systme repose sur l'activit de deux juridictions. La principale est la Cour de justice des Communauts europennes, qui sige Luxembourg. Outre ses missions consultatives, cette juridiction a surtout une fonction contentieuse qui la conduit, notamment, connatre des questions qui lui sont poses titre prjudiciel, au cours d'instances pendantes devant une juridiction nationale, sur l'interprtation des normes communautaires. Certes, la Cour de justice se contente de dire pour droit; elle ne juge pas en fait. Mais les arrts interprtatifs de la Cour de justice ont une autorit gnrale de chose juge. Ils s'imposent, non seulement la juridiction nationale saisie du litige qui y a donn lieu, mais plus largement l'gard des parties d'autres litiges devant n'importe quelle juridiction de l'ensemble des tats membres. Cette comptence est essentielle car elle contribue puissamment assurer la cohsion du droit communautaire et l'uniformisation de son interprtation par les juridictions nationales; elle est donc un vigoureux facteur d'intgration. La Cour de justice est galement juge des recours forms l'encontre des dcisions du tribunal de premire instance des Communauts europenne, cr en 1988, qui jouit de comptences plus spcifiques.

Contractualisation de la justice
Pour autant, l'internationalisation de la justice ne doit pas abuser. Le tout judiciaire a vcu. L'poque est la recherche de solutions amiables faites d'expertises, de conciliations, de mdiations, conduisant des transactions dont la vertu ne se limite d'ailleurs pas la solution des litiges individuels: les conflits collectifs peuvent aussi se rsoudre en transactions diverses. La loi consacre elle-mme ces solutions et pas seulement en matire civile (conciliateur de justice, mdiation judiciaire). Le contentieux pnal et le contentieux administratif, hauts lieux traditionnels d'une conception purement judiciaire, voire inquisitoire, du droit de la solution des litiges, n'chappent pas la mare montante de la justice alternative (mdiation pnale, par exemple). Cet engouement contemporain s'explique assurment par l'explosion de la demande judiciaire et l'encombrement des juridictions qui en rsulte: les solutions alternatives sont autant de circuits de drivation. Mais, dans la gense du phnomne, l'essentiel touche plus aux structures mmes de notre socit et au systme de droit qui en assure la rgulation. Cette mutation est frquemment interprte comme le passage d'un ordre juridique impos un ordre juridique ngoci; on pourrait dire aussi d'une rgulation de type autoritaire une rgulation de type conventionnel de la socit, ce qu'un auteur a vulgaris en parlant de la socit contractuelle. Le dclin de la loi, qui a perdu en autorit ce qu'elle a gagn en quantit, abandonnerait ainsi la volont des acteurs conomiques et sociaux de nouvelles plages de libert, y compris le fait de trouver par eux-mmes la solution de leurs diffrends. Il est vrai que la justice douce, comme la mdecine du mme nom, prsente des attraits. Il ne faut pas, pour autant, se laisser prendre au chant des sirnes. Il n'est pas certain, tout d'abord, que le mode de solution extrajudiciaire des litiges soit plus dmocratique que le judiciaire. Les techniques alternatives ont elles aussi un cot qui peut conduire, l mme o elles ont progress de manire privilgie, comme en Amrique du Nord, un retour vers la solution judiciaire des litiges: le phnomne est constat par exemple au Qubec. D'autant que la solution amiable des litiges n'est pas ncessairement plus juste. Les modes de solution dits amiables posent en effet une question centrale qui est celle du respect des droits fondamentaux des parties, ce que l'on nomme droits de la dfense dans les solutions judiciaires. Les modes alternatifs, comme l'arbitrage parfois, la conciliation et la mdiation surtout, offrent peut-tre l'avantage de la rapidit, celui d'tre non contentieux, c'est--dire non violents et non formalistes. Mais les parties qui s'opposent ne sont pas forcment gales, n'ont pas forcment la mme comptence technique ou la mme puissance conomique. Des garanties sont donc ncessaires pour prvenir ou corriger ces dsquilibres: ainsi, en amont, le respect de garanties minimales de procdure, comme le principe de la contradiction, et, en aval, le recours toujours possible au juge, seul garant de la juste distance ncessaire l'uvre de justice.

Dans ces conditions, si les solutions alternatives, spcialement les solutions conventionnelles, doivent tre favorises dans toute la mesure du possible, il n'est pas bon que leur dveloppement se fasse indpendamment de l'institution judiciaire. Que ce soit dans le principe mme de leur mise en uvre ou, seulement, dans le contrle de leur efficacit, les modes alternatifs de rglement des conflits ne sont concevables qu'articuls la justice tatique. Tel est du reste dj le cas en matire d'arbitrage, fut-il international, avec la procdure d'exequatur, qui confre force excutoire la sentence arbitrale. On ne saurait faire moins. Dans la conception du droit franais, le rglement amiable des litiges ne doit pas plus exclure le recours au juge que le recours au juge ne doit exclure le rglement amiable. Est-ce toujours justice que cette justice contractuelle? On pourrait en douter, en l'absence d'un tiers impartial pour dire la part de chacun (suum cuique tribuere...). En vrit, l'intervention du tiers n'est que diffre, le rglement amiable n'excluant pas le recours au juge, qui peut en renforcer l'autorit ou, au contraire, l'invalider. La boucle est ainsi ferme. Dans l'ordre de la solution des litiges, contrat et procs ne doivent pas s'exclure, mais se combiner. Un mauvais arrangement vaut peut-tre mieux qu'un bon procs. Il est certain, en tout cas, qu'un bon arrangement vaut mieux qu'un mauvais procs.
Loc CADIET

Bibliographie
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