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POLTICAS DE JUVENTUDE: POLTICAS PBLICAS OU POLTICAS GOVERNAMENTAIS?

Maria Teresa Miceli KERBAUY1

Introduo
A discusso sobre a questo dos jovens e a institucionalizao de polticas pblicas de juventude s recentemente avanou no Brasil, apesar dos esforos da Organizao Ibero-americana da Juventude (OIJ), a partir dos anos 90, de colocar o tema nas agendas governamentais. Grande parte desse esforo deve-se visibilidade conquistada pelos jovens, nos processos de democratizao, ocorridos na Amrica Latina na dcada de 80. Ao traar um panorama do tratamento governamental dado s temticas relacionadas aos jovens no Brasil como se faz neste texto , observa-se que no resultaram, de fato, em polticas pblicas, mas num conjunto de programas geralmente desconexos, focalizando grupos de jovens que compartilham determinada condio, tratados quase sempre de forma estereotipada. Apesar da preocupao mais sistemtica dos governos brasileiros, a partir dos anos 90, em formular e implementar polticas especficas voltadas para os jovens, a maior mobilizao para discutir uma Poltica Nacional de Juventude s foi realmente acontecer nos ltimos dois anos, com vistas a elaborar um Plano Nacional de Polticas Pblicas que contemple e aprofunde as questes que afetam os jovens e um Estatuto dos Direitos da Juventude. Os governos, ao conceberem polticas de juventude como polticas sociais setoriais destinadas a determinados tipos e realidades enfim, ao utilizarem de forma limitada a noo de polticas pblicas de juventude , nada mais fazem do que, na verdade, criar polticas de governo, uma vez que
[...] constata-se a ausncia de jovens e suas expresses coletivas no processo ou ciclo de vida das polticas de juventude. O governamental tem inundado, apostaDepartamento de Antropologia, Poltica e Filosofia Faculdade de Cincias e Letras UNESP Universidade Estadual Paulista 14800-901 Araraquara SP.
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do e hegemonizado o pblico, o que fez com que no atual estado de coisas no haveria outra forma de entender o pblico. (LEON, 2003, p. 92)

Nesses moldes, as polticas de juventude implantadas caracterizam-se por ser reparatrias e compensatrias, em vez de realizarem valores e objetivos sociais referentes ao perodo juvenil, a fim de promover o desenvolvimento e a construo da cidadania nos jovens. Um importante referencial sobre a infncia e a adolescncia no Brasil o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA). Desde a sua publicao, em 1990, passou-se a considerar crianas e adolescentes como cidados em desenvolvimento, ancorados numa concepo plena de direitos. No entanto, a juventude no surge, nesse contexto, como protagonista com identidade prpria, uma vez que parece reforar a imagem do jovem como um problema, especialmente em questes relacionadas violncia, ao crime, explorao sexual, drogadio, sade e ao desemprego. A partir dessa concepo limitada, os programas governamentais procuraram apenas e nem sempre com sucesso minimizar a potencial ameaa que os jovens parecem representar para a sociedade. Com tudo isso, a construo de verdadeiras polticas pblicas de juventude esbarra na falta de uma agenda que inclua, de fato, as temticas e os problemas juvenis, e que tambm contemple os jovens como participantes desse processo, mesmo, de construo das polticas pblicas, dos quais sero beneficirios.

Como definir a Juventude?


Conceitos de juventude foram formados por diferentes reas do conhecimento: Psicologia, Sociologia, Medicina, Demografia, Direito e Polticas Pblicas, dentre outras. A UNESCO define a juventude como o ciclo etrio dos 15 aos 21 anos. Esta definio, alm de estabelecer limites arbitrrios, engloba da perspectiva jurdica jovens com estatutos legais diferentes.
Tem o mrito, contudo, de tentar romper com a perspectiva tradicional de juventude como fase de transio entre a infncia e a idade adulta, ou do jovem como aquele que no , mas estar por vir a ser. (CASTRO & ABRAMOWAY, 2002, p. 25)

Segundo as autoras, para alm do corte cronolgico, essa definio implica uma transversalidade, pois confronta vivncias e oportunidades de uma srie de rela-

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Polticas de juventude: polticas pblicas ou polticas governamentais? es sociais, como trabalho, educao, gnero, raa etc. Embora a juventude seja considerada, geralmente, como uma totalidade cujo principal atributo dado pela faixa etria na qual est circunscrita, deve-se tom-la tambm como um conjunto social diversificado, para que diferentes traos e perfis da juventude surjam, relacionados ao pertencimento de classe social, situao econmica, aos interesses e oportunidades ocupacionais e educacionais, especficos. A concepo de juventude como momento de transio de um ciclo de vida est associada ao modo como a Sociologia funcionalista a categorizou para fins de anlise como o momento da integrao social, quando os jovens se tornam membros da sociedade.
Como a juventude pensada como um processo de desenvolvimento social e pessoal de capacidades e ajustes aos papis adultos, so as falhas nesse desenvolvimento e os ajustes que se constituem em temas de preocupao social. nesse sentido que a juventude s est presente para o pensamento e para a ao social como problema, como objeto de falha, disfuno ou anomia no processo de integrao social; numa perspectiva mais abrangente, como tema de risco para a prpria continuidade social. (ABRAMO, 1997, p. 29)

Ainda segundo Abramo (1997, p. 29), a problematizao social da juventude faz-se acompanhar do desencadeamento de uma espcie de pnico moral que condensa os medos e angstias relativos ao questionamento da ordem social como conjunto coeso de normas sociais. Embora o entendimento da juventude como um problema seja comum a vrias anlises especialmente quelas que tm carter fragmentado , h propostas (ABAD, 2003, p. 24-5) que procuram definir uma nova condio juvenil, no mundo contemporneo, relacionada:
ao quase desaparecimento da infncia e ao conseqente prolongamento da juventude , com o adiantamento precoce da adolescncia e o retardamento da juventude at depois dos 30 anos; s dificuldades das sociedades atuais em facilitar o trnsito da juventude pelo circuito famlia-escola-emprego, no mundo adulto; influncia dos meios de comunicao, que (1) traduzem uma cultura juvenil com caractersticas quase universais, heterogneas e inconstantes, e que (2) estabelecem um paralelo contraditrio com a transmisso cultural das instituies tradicionais (famlia, escola e emprego), que se debilitaram devido ao no-cumprimento de suas promessas e perda de sua eficcia simblica, como ordenadoras da sociedade.
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nessa desinstitucionalizao da condio juvenil que tm surgido as possibilidades de viver a etapa da juventude de uma forma distinta da que foi experimentada por geraes anteriores. Essa nova condio juvenil se caracteriza por uma forte autonomia individual (especialmente no uso do tempo livre e do cio), pela avidez em multiplicar experincias vitais, pela ausncia de grandes responsabilidades de terceiros, por uma rpida maturidade mental e fsica e por uma emancipao mais precoce nos aspectos emocionais e afetivos, ainda que atrasada no econmico, com o exerccio tambm mais precoce da sexualidade. (ABAD, 2003, p. 25)

O imaginrio social continua associando a juventude transgresso, curiosidade, s buscas fora dos referenciais de normalidade, sem atentar para a tentativa angustiada dos jovens de serem includos, ouvidos e reconhecidos como membros da sociedade em que vivem. Algumas organizaes e instituies, ao lidar com a juventude, revelam o tratamento fragmentado dado ao protagonismo juvenil no pas. Os meios de comunicao, em publicaes especficas para o pblico jovem, do maior enfoque aos fatos culturais e comportamentais do seu pblico-recorte. O noticirio, em geral, restringe as matrias sobre jovens ao tratamento espetaculoso de fatos e problemas sociais ou das medidas policiais de combate aos mesmos. Apesar da insero recente nas pesquisas acadmicas, o interesse quase que totalmente circunscrito s instituies escolares e famlia. No caso de adolescentes em situao de risco, o enfoque visa aos sistemas jurdicos e penais. A cultura juvenil no foi, at agora, alvo de maior preocupao. As polticas pblicas adotadas, em busca de integrar socialmente o jovem, percorrem como que uma nica via de mo dupla: incentivam programas de ressocializao vinculados educao no-formal por meio especialmente da organizao de oficinas ocupacionais, da prtica de esportes, da arte e de programas de capacitao profissional, que muitas vezes no passam de oficinas ocupacionais, ou seja, no logram promover qualquer tipo de qualificao para o trabalho (ABRAMO, 1997, p. 26). Os muitos recortes favorecidos pela anlise da questo-alvo apontam para a construo de programas ordenados tematicamente e implementados a partir de determinados critrios de focalizao e seletividade da populao. Nesse esquema, corre-se o risco de confundir polticas de juventude com a institucionalidade da juventude, ficando as polticas de juventude fora do contexto ou ilhadas em relao s polticas sociais (BANGO, 2003, p. 49). Poderamos acrescentar: e produzindo programas de governo e no polticas pblicas.

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Polticas de juventude: polticas pblicas ou polticas governamentais?

As polticas de juventude na Amrica Latina e no Brasil


A formulao de polticas de juventude na Europa e nos Estados Unidos, que foi marcante no decorrer do sculo XX, esteve aliada criao de instituies governamentais de atendimento especfico ao pblico-alvo. Na Amrica Latina, a preocupao com os jovens e com polticas orientadas para a juventude ganhou representatividade a partir da dcada de 70, estimulada por alguns organismos latino-americanos e mundiais (tais como a CEPAL e ONU) e governos europeus (como o da Espanha, que promoveu iniciativas de cooperao regional e ibero-americana). Pesquisas realizadas mostraram que esta preocupao comeou antes, na dcada de 50, considerada como o momento de incluso dos jovens aos processos de modernizao, por meio de polticas educativas. Os dados estatsticos mostram que a partir desse perodo que se processa a admisso macia de crianas, adolescentes e jovens nos ensino primrio e mdio, tendo o Estado como instncia definidora da formulao e implementao destas polticas. O investimento em educao tem sido a principal poltica para jovens na busca de incorporao social das novas geraes. Na dcada de 50, o investimento em educao constituiu um mecanismo importante de mobilidade e ascenso social. Com o tempo, essa estratgia perdeu importncia devido deteriorao da qualidade de ensino. Nos estados latino-americanos, nesse mesmo perodo, a ocupao do tempo livre, pelos jovens, era incentivada, criando-se muitas oportunidades para isso, sob o pressuposto de que boa utilizao do tempo faria evitar a adoo, pelos jovens, de condutas consideradas censurveis, pelo mundo adulto. O foco das polticas para os jovens dirigia-se, ento, para a profissionalizao, a ocupao produtiva do tempo livre e a educao dos jovens, atendendo lgica desenvolvimentista.
O jovem deveria ser preparado para se tornar um adulto produtivo, responsvel pelo progresso nacional. Nota-se, portanto, a construo social da juventude como gerao a ser integrada sociedade para ela servir, priorizando-se na interao indivduo e sociedade, um modelo ideal de sociedade, ou seja, a norma da sociedade produtiva (CASTRO & ABROMOWAY, 2002, p. 22).

Segundo Abramo (1997, p. 30), a juventude aparece neste perodo, em que os atos de delinqncia juvenil extrapolam os setores marginalizados e afetam os setores operrios e de classe mdia como uma categoria social potencialmente deEstudos de Sociologia, Araraquara, 18/19, 193-203, 2005

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Maria Teresa Miceli Kerbauy linqente, devido sua prpria condio etria; e as culturas juvenis so sempre vistas como antagnicas sociedade adulta. Firme nesta posio, cabe ao Estado buscar medidas educacionais e de controle para conter a ameaadora delinqncia. O Brasil no foge deste itinerrio. O Cdigo de Menores, de 1927 cuja proposta era criar mecanismos de proteo s crianas contra os perigos e ameaas que as fizessem desviar do caminho do trabalho e da ordem , orientou as polticas para os jovens at sua revogao, no final da dcada de 70. A tnica da tutela esteve presente tambm no Servio de Atendimento ao Menor (SAM), criado em 1941. A substituio do SAM, em 1964, pela Poltica Nacional de Bem-estar do Menor (PNBEM), tendo como organismo gestor nacional a Funabem (Fundao do Bem-estar do Menor), serviu tambm como que para consagrar definitivamente a idia de o jovem (especialmente o pobre) ser um infrator potencial que deveria ser reconduzido s malhas do sistema. Ao Estado caberia o papel de intervir para garantir o modelo de integrao defendido pela sociedade. Na dcada de 60, influenciados pela revoluo cubana e pelas crticas em todas as partes do globo interveno norte-americana no Vietn, os jovens de classe mdia participantes do movimento estudantil assumiram claramente um perfil contestatrio e desafiador ao sistema poltico (especialmente contra a instalao das ditaduras militares na maioria dos pases da regio). Os movimentos estudantis e de oposio aos regimes autoritrios pautaram-se claramente pela crtica ordem estabelecida e pela busca de transformaes radicais na sociedade.
A juventude apareceu ento como a categoria portadora da possibilidade de transformao profunda; e para a maior parte da sociedade, portanto, condensava o pnico da revoluo. O medo aqui era duplo: por um lado, o da reverso do sistema; por outro, o medo de que, no conseguindo mudar o sistema, os jovens condenavam a si prprios a jamais conseguirem se integrar ao funcionamento normal da sociedade, por sua prpria recusa (os jovens que entraram na clandestinidade, por um lado; por outro lado, os jovens que se recusaram a assumir um emprego formal, que foram viver em comunidades parte, como formas familiares e de sobrevivncia alternativas etc.) no mais como uma fase passageira de dificuldades, mas como recusa permanente de se adaptar, de se enquadrar (ABRAMO, 1997, p. 31).

A resposta do Estado mobilizao e maior participao poltico-social dos jovens foi a execuo de uma contrapoltica ofensiva e violenta de controle policial, visando total supresso desses movimentos.

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Polticas de juventude: polticas pblicas ou polticas governamentais? A imagem da juventude ativa dos anos 60 e 70 acabou passando por uma reelaborao positiva e foi apontada como modelo ideal de participao jovem transformadora, idealista, inovadora e utpica, que vai se contrapor imagem estereotipada dos jovens dos anos 80, como gerao individualista, consumista, conservadora, indiferente e aptica. Uma gerao que recusava-se a assumir o papel de inovao cultural que agora, depois da reelaborao feita sobre os anos 60, passava a ser atributo da juventude como categoria social (ABRAMO, 1997, p. 31). Apesar dessa imagem formada sobre os jovens dos anos 80, o Estado no cedeu em nada no exerccio de seu papel controlador, especialmente ao lidar com jovens pertencentes ou ligados aos grupos surgidos em estratos populares (as gangues juvenis, de punks, as galeras de modo geral) e com jovens de vivncia e expresso urbanas, principais vtimas da deteriorao da qualidade de vida, que atinge principalmente as camadas populares, e do empobrecimento generalizado da populao latino-americana. A preocupao generalizada com aspectos e fatos (isolados) que associam a juventude violncia, ou s drogas, faz multiplicar as proposies normativas visando a disciplinar essas relaes causais. As drogas, a violncia e o desemprego passaram a ser considerados os problemas e as vulnerabilidades sociais mximas de nosso tempo. Diante deste quadro, e a fim de confin-lo em uma moldura socialmente confortvel, vrias polticas de compensao social foram criadas. Ainda que nenhuma destas polticas tenha sido catalogada como exclusivamente para jovens, o foco e a prioridade principal delas foram, especialmente, os jovens oriundos de setores excludos, que apresentavam condutas consideradas delinqentes. O enfoque adotado contribuiu, assim, fortemente para manter at os dias de hoje o estigma problematizador da condio juvenil.

Polticas de juventude na dcada de 90


O esforo generalizado, na dcada de 90, para colocar a questo dos jovens na agenda dos governos, leva criao de vrios organismos na Amrica Latina em geral (exceto Brasil e Honduras), voltados exclusivamente para firmar uma poltica de juventude. A partir da atuao da Organizao Ibero-americana da Juventude (OIJ), que alcanou status de organismo de direito internacional, a discusso da questo juvenil passou a ser includa na pauta de reunies de chefes de Estado da Amrica Ibrica, e

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Maria Teresa Miceli Kerbauy houve um movimento no sentido de construir novos e consolidar os existentes organismos nacionais de juventude, atravs da qualificao de recursos humanos, da criao de marcos conceituais e de mecanismos para implementar estas polticas e com menor xito da busca de financiamentos diretos para as polticas de juventude (BANGO, 2003). O caminho tomado para implantar polticas integrais de juventude tem sido tortuoso e torturante, tendo em vista a disposio setorial das polticas sociais e a primazia da lgica do servio sobre a lgica dos sujeitos, em seu desenho (BANGO, 2003, p. 46). Isso tem impedido a homogeneizao dos propsitos destes organismos governamentais (tambm estaduais e municipais), sua capacitao decisria sobre polticas de juventude e, at mesmo, a participao delas nas instncias intersetoriais de planejamento das polticas sociais. Por outro lado, faltam polticas que estimulem a participao dos jovens na construo de sua cidadania.
Conspira contra isso a crise das organizaes juvenis tradicionais e seus mecanismos de coordenao e, em outros casos, uma inadequada estratgia de aproximao ao mundo juvenil no organizado e aos novos grupos juvenis existentes, devido a um enfoque demasiado institucionalista da participao juvenil por parte dos governos. (BANGO, 2003, p. 47)

No Brasil, o tema da juventude, introduzido na Assemblia Nacional Constituinte de 1988, ao ser encaminhada a Emenda Popular Criana Prioridade Nacional, resultou na criao, naquele mesmo ano, do Frum Permanente de Entidades No-governamentais de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, que culminou com a promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), em 1990. O ECA que muito contribuiu para garantir os direitos e deveres da criana e do adolescente, ao incorporar o conceito de cidadania considerado a mais acabada proposta do governo para as crianas e os adolescentes do pas, pois responsabiliza a famlia, a sociedade e o Estado pelo cumprimento ou no dos direitos e deveres que lhes so cabidos. O art. 5 assim determina que nenhuma criana ou adolescente ser objeto de qualquer forma de negligncia, discriminao, violncia, crueldade e opresso, punido na forma da lei, qualquer atentado por ao ou omisso aos seus direitos fundamentais. Embora tenha feito avanar de modo significativo a discusso sobre as polticas de juventude, o ECA jogou para uma zona nebulosa a discusso sobre os direitos dos jovens que atingem a maioridade legal.

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Polticas de juventude: polticas pblicas ou polticas governamentais? Apesar de tudo, nos ltimos cinco anos o tema da juventude foi enfim inserido na agenda pblica, no Brasil, especialmente no reconhecimento de problemas que mais diretamente afetam os jovens: sade, violncia e desemprego, e na considerao do jovem como protagonista2 ativo na implementao destes programas. Segundo RUA (1998), as polticas pblicas em geral, e especificamente as polticas juvenis, no Brasil, so fragmentadas, esto merc da competio interburocrtica, padecem da descontinuidade administrativa, agem em resposta a certas ofertas e no a demandas especficas, e revelam as clivagens entre a sua formulao e a sua implementao. Acrescente-se, a isto tudo, o fato de que o governo no tem uma proposta clara do papel dos jovens no modelo de desenvolvimento adotado no pas.
Alm da expanso das possibilidades de acesso ao sistema escolar e aos projetos voltados para segmentos especficos (jovens excludos ou em risco social), torna-se evidente a ausncia de canais de interlocuo com os prprios jovens, destinatrios de algumas das propostas, mas jamais tidos como parceiros relevantes no seu desenho, implementao e avaliao. (SPOSITO, 2003, p. 66)

O senso comum, no entanto, continua representando a juventude de modo negativo, por meio de estigmas e esteretipos. A depender do contexto scio-poltico e econmico do qual se originam, os jovens so considerados perigosos, marginais, alienados, irresponsveis, desinteressados ou desmotivados, e cada vez mais relacionados violncia e aos desvios de conduta (os meninos de rua, os arrastes, o surf ferrovirio, as gangues, as galeras e os atos de vandalismos). Para Abramo (1997), a caracterizao do comportamento dos jovens como estando propenso a um desvio no processo de integrao social retoma elementos que foram comuns na avaliao feita na dcada de 50, ou seja, a formao de culturas juvenis antagnicas sociedade adulta. Desta perspectiva, o desafio reorientar as polticas de juventude na direo de um modelo de jovens cidados e sujeitos de direito que deixe paulatinamente para trs enfoques como o do jovem-problema que ameaa a segurana pblica (BANGO, 2003, p. 48). Este painel das polticas de jovens na Amrica Latina e no Brasil nos permitiu mostrar que, especialmente em nosso pas, h ainda um longo caminho a percorrer no sentido de transformar em polticas pblicas as polticas de governo para a juventude: polticas pblicas constitudas e implementadas a partir de um espao pblico
SPOSITO (2003) argumenta que o protagonismo no espelha, de fato, uma relao pautada pela idia de autonomia e participao dos jovens. Parece tratar-se mais de uma metodologia de ao com o trabalho dos jovens, do que um princpio tico-poltico que pressupe o reconhecimento dos mesmos como atores coletivos, relevantes e, por isso mesmo, com direito autonomia.
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Maria Teresa Miceli Kerbauy que contemple o Estado e a sociedade civil, abandonando a lgica das polticas estatais. Para tanto, torna-se necessrio romper com a setorizao das polticas de juventude, romper com a viso estigmatizada ou utilitarista da condio juvenil, estimular uma melhor relao entre a sociedade civil e os jovens, promovendo a participao dos jovens na construo de sua cidadania.

Referncias
ABAD, M. Crtica poltica das polticas de juventude. In; FREITAS, M. V.; PAPA, F. de C. (Org.). Polticas pblicas: juventude em pauta. So Paulo: Cortez, 2003. ABRAMO, H. W. Consideraes sobre a tematizao social da juventude no Brasil. Revista Brasileira de Educao, So Paulo, n.5-6, p.25-36, 1997. BANGO, J. Polticas de juventude na Amrica Latina: identificao de desafios. In: FREITAS, M. V.; PAPA, F. de C. (Org.). Polticas pblicas: juventude em pauta. So Paulo: Cortez, 2003. CASTRO, M. G.; ABRAMOVAY, M. Por um novo paradigma do fazer polticas-polticas de/para/com juventude. Revista Brasileira de Estudos da Populao, Campinas, v.19, n.2, p.19-46, 2002. LEON, O. D. Da agregao pragmtica a viso constitutiva de polticas de juventude. In: FREITAS, M. V.; PAPA, F. de C. (Org.). Polticas pblicas: juventude em pauta. So Paulo: Cortez, 2003. RUA, M. das G. As polticas pblicas e a juventude dos anos 90. Braslia: CNPD, 1998. 2v. SPOSITO, M. Trajetrias na constituio de polticas pblicas de juventude no Brasil. In: FREITAS, M. V.; PAPA, F. de C. (Org.). Polticas pblicas: juventude em pauta. So Paulo: Cortez, 2003.

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RESUMO: Este texto tem como objetivo traar um panorama das temticas juvenis e as dificuldades de construir polticas de juventude no Brasil. PALAVRAS-CHAVE: Polticas pblicas; juventude; participao; institucionalidade; polticas de governo; controle.

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Polticas de juventude: polticas pblicas ou polticas governamentais? ABSTRACT: This text has as its goal to describe the set of themes related to youth and the difficulties of building good youth policies in Brazil. KEYWORDS : Public policy; youth; participation; state policy; control; institutionality.

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