Derecho Constitucional - Mexico PDF

Estudios de Derecho Procesal Constitucional Local
David Cienfuegos Salgado
Licenciado en Derecho por la Universidad Autnoma de Guerrero. Maestro y Doctor en Derecho con mencin honorfica por la UNAM. Diploma de Estudios Avanzados en Derecho Administrativo por la Universidad Complutense de Madrid. Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Poltica por el Centro de Estudios Polticos y Constitucionales de Madrid. Se ha desempeado como Tcnico Acadmico e Investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM; Profesor-Investigador en la Universidad Autnoma Metropolitana, Unidad Cuajimalpa. Ha impartido clases en posgrados de la Universidad Autnoma de Sinaloa, Universidad Modelo, Escuela Libre de Derecho de Sinaloa, entre otras. Actualmente es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. En el Poder Judicial de la Federacin ha sido investigador y secretario de investigacin del Instituto de la Judicatura federal; secretario auxiliar y secretario de estudio y cuenta en el Tribunal Electoral. Ha coordinado y compilado diversas obras colectivas, entre otras: Historia constitucional de las entidades federativas mexicanas (Porra, 2007); Ideas parafundar la nacin mexicana (Porra, 2006); Constitucionalismo local (Porra, 2005); Marbury contra Madison. Una decisin histrica para la Justicia constitucional (Editora Laguna, 2005). Entre sus obras ms recientes destacan: Matemticas aplicadas al derecho (Porra, 2004); El derecho de peticin en Mxico (UNAM, 2004); Ensayos sobre el estado de Guerrero (El Colegio de Guerrero, 2005); Polticas y derechos lingsticos (Porra, 2005), e Historiadelosderechoshumanos (CODEHUM, 2005). En 1997 obtuvo la medalla IgnacioL.Vallarta, otorgada por la Facultad de Derecho de la UNAM; en 2003 obtuvo el premio jurdico Alberto Saavedra Torija, y en 2007 la condecoracin Juan lvarez otorgados por el Gobierno del Estado de Guerrero. Es miembro de la Academia Mexicana para la Educacin, el Derecho y la Cultura; es presidente de la Fundacin Acadmica Guerrerense; secretario de investigacin y docencia de El Colegio de Guerrero, y subdirector editorial de la Revista Lex Difusin y Anlisis desde 2003.
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Presentacin ...................................................................................................................................... 00 JorgeHerreraDelgado Presentacin ...................................................................................................................................... 00 ApolonioBetancourtRuiz
Presentacin ...................................................................................................................................... 00 EsmeraldaVallesLpez La defensa constitucional local. A manera de prlogo ................................................. 21 DavidCienfuegosSalgado La Justicia constitucional local en Mxico: presupuestos, sistemas y retos ....................................................................................................................................................... 27 CsarIvnAstudilloReyes Una propuesta para la Justicia constitucional local en Mxico ................................ 71 DavidCienfuegosSalgado El control constitucional en el diseo del Estado federal Estudio sistemtico del federalismo judicial en Mxico ............................................... 91 VctorManuelCollEk
Rgimen constitucional de las entidades federativas ................................................. 121 PedroAntonioEnrquezSoto Orden constitucional y sistema federal............................................................................... 155 Rafael Estrada Michel Evaluacin de la ley de control constitucional de Tlaxcala esperanza fallida? .................................................................................................................................................... 171 HugoGasparGarcaDomnguez La Justicia constitucional veracruzana en la transformacin del nuevo federalismo mexicano .................................................................................................................. 191 GenaroDavidGngoraPimentel La funcin judicial en el control constitucional de las entidades federativas .......................................................................................................................................... 209 ManuelGonzlezOropeza Entre el control constitucional federal y el estatal ........................................................ 231 MaraAmparoHernndezChongCuy
Reflexiones sobre los medios de control constitucional en el constitucionalismo sinaloense .......................................................................................................................... 247 FranciscoHigueraCastroyJessRamrezMilln Justicia social en el horizonte poltico de los gobiernos de los estados .............. 271 FranciscoMartnezSnchez Medios de control constitucional para la solucin de conflictos lmitrofes en las entidades federativas ..................................................................................................... 283 CsardeJessMolinaSurez El control constitucional olvidado: Apuntes para una nueva teora de la anulacin ............................................................... 313 HctorRiveraEstrada
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Algunos argumentos a favor de la creacin de la Sala Constitucional en el Estado de Tabasco .......................................................................................................................... 323 JosAlonsoRodrguezCruz Reflexiones sobre la Justicia constitucional federal y local ...................................... 343 DanielSolorioRamrez La Justicia constitucional local en el estado de Nuevo Len ...................................... 389 MauricioYanomeYesaki ANEXOS Anexo I Proyecto de Ley de Defensa Constitucional Local del Estado de Quertaro ............................................................................................................................... 415 Anexo II La reforma del Poder Judicial del estado de Jalisco (1994) ............................ 433
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EstudiosdeDerechoProcesalConstitucionallocal Impresoenabrilde2008. TalleresdeEditoraLaguna. Milejemplares.
Presentacin
Nuestra Alma Mater por mi conducto, se congratula en presentar a nuestra socie dad en lo general y a nuestra comunidad universitaria de la Universidad Autnoma de Coahuila, en lo particular, un trabqJo colectivo editorial, signado por reconocidos acadmicos e investigadores de diversas instituciones de educacin superior de nuestro pas. David Cienfuegos Salgado, coordina esta obra comunitaria titula da: Estudios de Derecno Procesal Constitucional Local, en la que participan adems de l, plumas acuCiosas y vidas de investigar, con la entrega, conocimientos y pro fundidao de miras que los caracteriza a todOS ellos en el estudio de las ciencias Jurdicas. Cienfuegos SalgadO, ya es husped permanente en sta su casa, ya que en otras ocasiones hemos unloo eSfuerzos para publicar otras obras de su autora de igual valor y calidad a la que en esta ocasin presentamos. En el desarrollo de esta obra, encontramos diversos temas a tratar, con la aportacin de cada tratadista, con sus peculiaridaoes y puntos oe vista persona les; pero ya en el desarrollo de la misma, encontramos una constante de la cual participan todos ellos, y que en el anlisis de uno de los autores el maestro Csar vn Astudillo Reyes, se materializa: ....Se ro generado un movimiento en el que, al cen tralismo operado POlticamente por la institucin presidencial, se opone, as sea de forma JOutatina, la consolidacin del prinCipiO jurdiCo de autonoma constitucional en favor de las mtidadesfederativas. ;ste es el fenmeno jurdiCo-POltiCO que se aborda en este libro: el rescate o ortalecimiento de nuestra soberana local en todos los niveles y en todas las 1stituciones de derecho pbliCO que existen en nuestro modelo federalista mexi ano; tenemos que hurgar, averiguar e investigar, todos los faltantes y lagunas ue se dan en tOdOS los rdenes de gobierno municipal y local, para que con el rden federal rescatemos y le demos Vigor y respeto a nuestro derecho procesal :mstitucional local, ya que con esto lograremos darle veracidad y fortaleza a
nESII'D ft!d!:i alSrr 10 rnexx::ano, no se trata de qUitar algo a alguien, sino dar a ca:Ia c:J,.len k) CJ,Je le corresponde. Rett.eramos ~tras felicitaciones a nuestros escritores nuspedes en esta DOra ya citada, especialmente a su coordinador, y les agradecemos que con SU prosa provocativa e ideas innovadoras nos convoquen a una cruzada de estudio e investigacin de nuestras instituciones pblicas para lograr un camOlo de timn si es necesario o la permanencia del status qua si es conveniente. Con este festejo cultural que aplaudimos y alentamos, damos un paso ms en el trabajo diario que na sostenido esta rectora, que para nosotros es un nonor presidir y dejar constancia que estamos cumpliendo un cometido que nuestra institucin, la Universidad Autnoma de Coanuila, nos mandata.
En el Bien FIncamos el Saber

UC. Mario AJDerto ocnoa RNero Rector de la UnIVersidad Autnoma de Coahula Junio de 2008
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La defensa constitucional local

AmaneradePrlogo Es algo notorio que desde hace algunos aos el estudio del derecho local ha generado inters en las discusiones acadmicas y polticas. Ello ha trado aparejado un espectacular crecimiento en las fuentes de consulta sobre la temtica y la definicin de nuevos intereses y grupos de trabajo, especialmente en el mbito universitario. Resulta paradjico que en Mxico, estado federal desde sus orgenes hace casi dos siglos, el estudio del derecho local o mejor dicho, de los derechos locales haya sido completamente soslayado durante tanto tiempo, pues puede afirmarse que durante todo el siglo XIX y la mayor parte del siglo XX no hubo una doctrina sobre el derecho de las entidades federativas, lo que trae consigo tambin la aseveracin de que el estudio del modelo federal mexicano experiment un estancamiento que se tradujo en un desfase en la concepcin del derecho constitucional y administrativo. Para nadie resulta extraa la mencin del federalismo o de la idea del sistema federal, pero pocas veces nos hemos detenido a pensar en los avatares que ha tenido esta idea en el Mxico contemporneo. Si bien la configuracin de un mbito dual de derecho en Mxico tiene su origen en la adopcin e instauracin del modelo federal en la Constitucin de 1824, no ser sino hasta fines del siglo XX, cuando se inicie una exploracin acadmica y poltica de las repercusiones y alcances de tal decisin fundamental. El marco normativo de este modelo organizativo parte de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En tal sentido los artculos 40 y 41 constitucionales sealan la dualidad presente en el orden jurdico al sealar la soberana de los rganos federados en todo lo concerniente a su rgimen interior, limitada por los principios de la misma ley fundamental. Amn de ello, en forma explcita la Constitucin federal seala en su ttulo quinto (artculos 115 a 122) algunos de los lineamientos para la organizacin de los poderes pblicos locales entre los que se
incluyen al municipio, los estados federados y el rgimen de excepcin del Distrito Federal. Por supuesto, ninguna duda cabe sobre la importancia y trascendencia del derecho local. Incluso podra hablarse que la bsqueda de un modelo federal ms equilibrado, pasar necesariamente por el fortalecimiento de los derechos locales, lo que incluye el rgimen de estados y municipios, actores de primer orden en un federalismo renovado. Por ello, el estudio del derecho local de estados y municipios requiere de esfuerzos continuados y consensuados, que sirvan de marco referente para la discusin que genere dicho fortalecimiento. El referente indispensable del estudio del derecho local son las constituciones particulares de las entidades federativas, de las cuales se desprenden los parmetros de validez de las dems normas del sistema de derecho estadual. Las constituciones locales son los ordenamientos supremos de los estados federados y, siguiendo el mandato de la Constitucin federal su contenido se adecua a determinados principios fijados por el pacto federal. El contenido de las constituciones locales no difiere as de la federal: tiene una parte orgnica y una parte dogmtica, tal y como lo prescribiera la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789, al sealar la frmula de que se carece de Constitucin en aquella sociedad que no garantiza los derechos ni determina la separacin del poder pblico. Por supuesto, las constituciones locales tambin establecen principios generales de la organizacin estatal y de las diversas relaciones que a su interior se realizan, siempre que se trate de actividades en las que no exista una reserva a favor de la Federacin. No puede dejar de mencionarse que para algunos autores, como Mart Capitanachi, las llamadas constituciones polticas locales, no renen las caractersticas del concepto de Constitucin en sentido material. Se trata exclusivamente de leyes que reglamentan las materias que les son reservadas por la Constitucin federal, cuyo mbito no pueden rebasar. El conjunto de normas derivado del texto constitucional requiere de mecanismos que garanticen su cumplimiento y, sobre todo, su supremaca. En trminos generales se ha utilizado el concepto defensa de la Constitucin para aludir a tales mecanismos. A pesar de ello la idea de que la Constitucin es un texto normativo que debe protegerse no es novedosa. El tratamiento que se da en el derecho europeo de la defensa de la Constitucin tiene claros antecedentes en los ideales del protoconstitucionalismo francs, cuando Siys defenda la distincin entre un control constitucional y un control legal y, en apoyo a lo que aqu se sostiene, sealaba que el primero, el control constitucional, mereca una autoridad superior
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a la del legislador ordinario y a la de los jueces que eran quienes administraban la legalidad. Una afirmacin nada ligera si atendemos que es el momento histrico del legislador, que es expresin clara y directa de la voluntad del pueblo, y por tanto alcanzaba cualidades casi mticas: era omnisapiente y omnipotente. En las constituciones locales del primer estado federal mexicano encontramos los ejemplos de ese esbozo de defensa constitucional, sea as mediante tibias menciones sobre la importancia del texto fundamental local. Esta defensa de la Constitucin local aparece implcita en el artculo 218 de la Constitucin de Coahuila Tejas de 1827, al sealarse en este precepto que La observancia de la Constitucin en todas sus partes es una de las primeras y ms sagradas obligaciones de los habitantes del Estado de Coahuila y Texas; de ella no puede dispensarle ni el Congreso ni otra autoridad alguna, y todo coahuiltejano puede reclamar dicha observancia, representando con este objeto al Congreso o al gobierno. Agregaba dicho texto fundamental, en el siguiente artculo 219, que cualquier infraccin de los preceptos constitucionales haca responsable personalmente a quien la cometiera. La Constitucin de Chiapas, dictada en 1825, tambin seal en el captulo relativo a la observancia, interpretacin y reforma de la Constitucin, semejante dispositivo: Art. 126. Todo habitante del estado est obligado a obedecer la Constitucin, y todo funcionario al posesionarse de su destino deber jurar la observancia de la Constitucin general, de la particular del estado, leyes de uno y otro gobierno, y el fiel desempeo de su deberes, en cuyos particulares todos son responsables. El artculo 127 sealaba en forma clara: El Congreso dispondr se haga efectiva la responsabilidad de los infractores de la Constitucin y leyes. Similares disposiciones encontramos en otras constituciones locales. La de Oaxaca hace un llamado de obediencia hacia la Constitucin local, sealando en su prembulo sed fieles a la Constitucin, observadla con escrupulosidad: constancia, generosidad, moderacin, stas son las virtudes de la libertad [] No, nunca circunstancias ms imperiosas os han convidado a reuniros en un mismo espritu, y a trabajar de consuno en el establecimiento de la Constitucin. En efecto, nosotros somos hermanos, nosotros somos libres, nosotros tenemos una patria, todos tenemos un mismo deber, el de la sumisin a la Constitucin y las leyes: tengamos, pues, un mismo sentimiento, el del amor y la fraternidad. La Constitucin de Quertaro seal en su artculo 261 que todos los habitantes del estado estaban obligados, bajo la responsabilidad que determinen las leyes, a observar la Constitucin en todas sus partes, y ni aun sobre algn artculo podr el Congreso dispensar esta obligacin.
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La Constitucin de Guanajuato, de 1826, seala en su artculo 221: La observancia de la Constitucin es un deber de todo habitante del estado, de que no podr dispensarlo ni el Congreso mismo. Asimismo, en el artculo 223 expresa terminante: Toda transgresin que se cometa contra este cdigo fundamental del estado, se reputar por delito grave, exigindose al infractor la responsabilidad en que incurra con arreglo a la ley. La revisin de las constituciones locales desde el surgimiento del estado federal mexicano dan muestra de una constante preocupacin por lograr que la Constitucin local sea efectivamente un ordenamiento supremo al cual se encuentren sometidos todos los actos de habitantes, ciudadanos y servidores pblicos. De ah que la indagacin histrico-documental se encuentre llena de sorpresas, como la que advierten Ferrer MacGregor y Gonzlez Oropeza al sealar que la Constitucin de Morelos, de diciembre de 1878, impuls y detall en su articulado por vez primera la ahora conocida institucin de la controversia constitucional. La defensa de la Constitucin est as presente, insistimos, en una versin incipiente, desde el siglo antepasado. Sin embargo, tambin habr que coincidir que durante la etapa posterior a la expedicin de la Carta Magna federal de 1917, y a pesar del diseo de control constitucional ah establecido, el arreglo poltico se privilegi en detrimento de la consolidacin de vas jurdicas, especialmente judiciales, para la solucin de tales problemticas. Lo anterior repercuti en los procesos de evolucin de la justicia constitucional local. No en balde la pregunta de Gonzlez Oropeza y Ferrer Mac-Gregor: En qu momento y por qu perdimos el rumbo de ese control interno de los estados? Y para la cual no se tiene una respuesta, pues como dicen los autores es una pregunta compleja que resta por responder. Elisur Arteaga intenta una definicin del concepto defensa de la Constitucin local, al sealar que por sta debe entenderse el cmulo de principios normativos de naturaleza fundamental que prevn y regulan las instituciones por virtud de las cuales las autoridades y los particulares deben ajustar su actuacin a lo que ella dispone, que establecen las vas y acciones por las cuales las autoridades competentes, a peticin de parte interesada, anulen o dejen sin efectos los actos o hechos de autoridad que le son contrarios y, eventualmente, las vas e instancias por virtud de las cuales se sancione a quien haya actuado contra el texto de una norma de naturaleza suprema en el mbito local. El concepto sigue siendo muy amplio, pues siguiendo la categorizacin propuesta arriba, la defensa de la Constitucin puede abarcar una o ms organizaciones gubernamentales y requerir o no de una va procesal. De ah que se utilice el concepto Derecho Procesal Constitucional como un concepto ms determinado para
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hacer alusin al control de la Constitucin en sede jurisdiccional o judicial, aunque en este ltimo caso sin limitar el concepto a lo relativo al Poder Judicial, sino enfatizando simplemente que son jueces quienes resuelven los litigios que se den. Fix Zamudio seala que el Derecho Procesal Constitucional puede ser descrito como la disciplina jurdica situada dentro del campo del Derecho Procesal que se ocupa del estudio sistemtico de las instituciones, los procesos y de los rganos por medio de los cuales pueden resolverse los conflictos relativos a los principios, valores y disposiciones fundamentales, con el objeto de reparar las violaciones a los mismos. Ferrer MacGregor Poisott propone una definicin al sealar que el Derecho Procesal Constitucional es la disciplina que se encarga del estudio sistemtico de la jurisdiccin, rganos y garantas constitucionales, entendiendo estas ltimas como los instrumentos predominantemente de carcter procesal dirigidos a la proteccin y defensa de los valores, principios y normas de carcter constitucional. Este Derecho Procesal Constitucional admite diversas divisiones. Fix Zamudio ha elaborado una completa tipologa en la cual aparece incluido el Derecho Procesal Constitucional local. Adems el tema del Derecho Procesal Constitucional empieza a tener una amplia produccin doctrinal. Respecto del Derecho Procesal Constitucional local seala Ferrer Mac-Gregor Poisott que en nuestros das se puede afirmar la configuracin de un nuevo sector del Derecho Procesal Constitucional que podemos denominar como local, que comprende el estudio de los distintos instrumentos encaminados a proteger ya no a las constituciones federales o nacionales, sino a los ordenamientos, constituciones o estatutos de los estados, provincias o comunidades autnomas. Ya Fix Zamudio haba llamado la atencin hacia la diversidad de sistemas de justicia constitucional local, al afirmar que en algunas entidades federativas se atribuye el conocimiento de estos instrumentos, al menos parcialmente, a una Sala constitucional; en otros, a una Sala superior o al Pleno del Tribunal Superior del estado, y por cuanto hace a la necesidad de un rgano autnomo, separado del Poder Judicial, cabe agregar que en ninguno se ha establecido un tribunal constitucional especializado en sentido estricto. Si la tendencia actual nos lleva a presumir que en los prximos aos estaremos ante los primeros tribunales constitucionales, conviene decir que stos son rganos supremos constitucionales de nica instancia, de carcter permanente, independientes e imparciales, que tienen por funcin esencial y exclusiva la interpretacin y defensa jurisdiccional de la Constitucin, a travs de procedimientos contenciosos constitucionales referentes como ncleo esencial a la constitucio-
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nalidad de normas infraconstitucionales y la distribucin vertical y horizontal del poder estatal, agregndose generalmente la proteccin extraordinaria de los derechos fundamentales, que actan en base a razonamientos jurdicos y cuyas sentencias tienen valor de cosa juzgada, pudiendo expulsar del ordenamiento jurdico las normas consideradas inconstitucionales. Como en otra ocasin, me parece pertinente concluir mis palabras preliminares a esta obra colectiva sealando la necesidad de concebir, como acadmicos y servidores pblicos, el Derecho Procesal Constitucional local o, si se prefiere, la justicia constitucional como el marco institucional que est llamado a desempear un papel relevante en el desarrollo de los derechos locales, nos lleva a la exigencia de que debe ponerse mayor nfasis en la enseanza jurdica en las entidades federativas para contribuir a la formacin de quienes sern los jueces constitucionales y de quienes sern los abogados y litigantes ante dichos rganos jurisdiccionales. En este momento de transicin y de construccin jurdicas, el compromiso mayor radica en que los profesores aprendamos a pensar el derecho desde una perspectiva mucho ms amplia, acorde con las tendencias garantistas que permean la discusin jurdica y poltica, y seamos capaces de concebir organizaciones que puedan contribuir a la generacin de estabilidad y gobernabilidad para la sociedad mexicana. Expreso mi agradecimiento a todos los colaboradores de esta obra colectiva. Su empeo y disposicin para entregar sus ideas y opiniones en torno al Derecho Procesal Constitucional local, han sido el motor principal en esta travesa que llega a buen puerto. Espero que este libro rinda frutos en la generacin de ms y mejores trabajos que aborden el derecho de las entidades federativas, y especialmente, el Derecho Procesal Constitucional local. Mi agradecimiento a don Enrique Huber Lazo por la disposicin mostrada para apoyar la publicacin de esta obra colectiva, que nuevamente versa sobre el derecho local, en el catlogo de la cada vez ms prestigiosa Editora Laguna.
DavidCienfuegosSalgado Mxico,DF,enerode2008
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Csar Ivn Astudillo Reyes
La justicia constitucional local en Mxico: Presupuestos, sistemas y problemas

I. Nota introductoria El constitucionalismo mexicano se encuentra inmerso en una etapa de profunda renovacin. Una de sus vertientes, la referida al derecho constitucional de las entidades federativas, ha entrado en una dinmica sin precedentes. El inters por esta rama especfica del derecho de la poltica se debe a mltiples factores. En primer lugar al hecho, por dems evidente, de que los temas torales del derecho constitucional mexicano estn siendo sujetos a discusin permanente, producto del reajuste institucional que la transicin poltica mexicana est exigiendo. De igual manera, al dinamismo que en la actualidad presentan los procesos polticos locales, una vez que los bros democratizadores se han extendido a lo largo y ancho del pas. Finalmente, porque la ausencia de una fuerza poltica dominante, como la que representaba el Partido Revolucionario Institucional, ha generado un movimiento en el que, al centralismo operado polticamente por la institucin presidencial, se opone, as sea de forma paulatina, la consolidacin del principio jurdico de autonoma constitucional en favor de las entidades federativas. El conjunto de circunstancias apenas apuntadas ha desembocado en un ejercicio reflexivo de proporciones mayores en donde se cuestiona la forma de armonizar la existencia, en el plano poltico, de un efectivo pluralismo, y la consolidacin, en el plano jurdico, de un autntico sistema jurdico nacional, compuesto por rdenes normativos particulares, autosuficientes y autogarantizados, con mbitos de validez determinados. La problemtica planteada ha potenciado la aparicin de un tema central del derecho constitucional de las entidades federativas: El tema de la Justiciaconstitucional local o del Derecho Procesal Constitucional, segn la perspectiva cientfico-
Publicado originalmente en el Boletn Mexicano de Derecho Comparado, No. 115, Mxico, UNAMInstituto de Investigaciones Jurdicas, enero-abril, 2006. Actualizado hasta mayo de 2007. Agradezco las ponderadas observaciones que el Dr. Jorge CARPIZO realiz a la primera versin del presente artculo. Las imprecisiones que ste pueda contener son responsabilidad exclusivamente ma.
metodolgica desde la que se aborde. 1 Tema que, por su importancia y actualidad en funcin que su objeto y finalidad primordial es dirimir los conflictos que el dinamismo poltico puede generar en el mbito local, se ha situado rpidamente como una de las grandes cuestiones a resolver en el futuro inmediato. No debe causar extraeza, por tanto, que el tema haya despertado rpidamente la curiosidad intelectual de los acadmicos 2 y el inters de las instituciones que tienen encomendada la tarea de impartir justicia en el mbito local y federal. 3
En argumento, FIX-ZAMUDIO, Hctor, LagarantajurisdiccionaldelaConstitucinmexicana.Ensayo sobre una estructuracin procesal del amparo, Mxico, UNAM, 1955, pp. 57 y ss. Igualmente, GARCA BELANDE, Domingo, De la jurisdiccin constitucional al Derecho Procesal Constitucional, 2 ed., Lima, Editora jurdica Grijley, 2000, pp. 53 y ss. HBERLE, Peter, El Derecho Procesal Constitucional como derecho constitucional concretizado frente a la judicatura del Tribunal Federal Constitucional Alemn, RevistaIberoamericanadeDerechoProcesalConstitucional, No. 1, Mxico, Porra, 2004, pp. 15 y ss. RUGGERI, Antonio, SPADARO, Antonio, Lineamenti di giustizia costituzionale, Torino, G. Giappichelli Editore, 1998, pp. 7 y ss. 2 El inters de los tratadistas ha crecido en forma importante, evidencindose en la prolfica produccin acadmica sobre el particular. Dentro de las monografas pioneras sobre el tema, acdase a: ASTUDILLO REYES, Csar I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de Mxico. Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, Mxico, UNAM-IIJ, 2004. MARTNEZ SNCHEZ, Francisco, El control interno de las constituciones de los estados de la repblica mexicana. Perspectivas de un nuevo federalismo, Mxico, Porra, 1998. RODRGUEZ VZQUEZ, Miguel ngel, Elcontroldeconstitucionalidadyeldelegalidadenunnuevoesquemafederal, Mxico, Centro de Estudios de Ingeniera Poltica y Constitucional, A.C., 2002. TORRES ESTRADA, Pedro, La autonoma municipal y su garanta constitucional directa de proteccin. Estudio comparado de los supuestosespaolymexicano, Mxico, UNAM-IIJ, 2005. No podemos dejar de anotar que en la tercera edicin de FIX-ZAMUDIO, Hctor, IntroduccinalestudiodeladefensadelaConstitucinen el ordenamiento mexicano, Mxico, UNAM, 2005, el ltimo captulo contiene un profundo y riguroso anlisis sobre el Derecho Procesal Constitucional local. Igualmente, la segunda edicin de BRAGE CAMAZANO, Joaqun, La accin de inconstitucionalidad, Mxico, UNAM-IIJ, 2005, pp. 129 y ss. BENITEZ TREVIO, Humberto V., La Sala constitucional del Estado de Mxico como expresindelfederalismodelsigloXXI, 2 Ed., Mxico, UNAM-IIJ, 2005; Dentro de los libros colectivos destacan: La ciencia del derecho durante el siglo XX, Mxico, UNAM-IIJ, 1998, en donde aparece la contribucin de CORZO SOSA, Edgar, La justicia constitucional mexicana a fin de siglo, p. 225; igualmente, Justicia constitucional local, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Rodolfo Vega Hernndez, Coordinadores, Mxico, FUNDAp, 2003, cuyos trabajos se reproducen en el tomo IV de la obra colectiva Derecho Procesal Constitucional, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, Coordinador, Mxico, 4 edicin, Porra, 2003, dentro de los que destacan: FERRER MACGREGOR, Eduardo, La nueva Sala constitucional en el Estado de Veracruz, pp. 3775 y ss; ARTEAGA NAVA, Elisur, La Constitucin local y su defensa, p. 3618; GONZLEZ BLANCO, Carlos, Proteccin constitucional local, pp. 3807 y ss; FERNANDEZ RODRIGUEZ, Jos Julio, La omisin legislativa en la Constitucin del estado de Veracruz-Llave en el marco de la teora general de dicho instituto, pp. 3757 y ss; GUDIO PELAYO, Jos de Jess, Los acuerdos plenarios 10/2000 y 5/2001 y el control constitucional local, pp. 3817 y ss; MARTNEZ LAZCANO, Alfonso, Justicia constitucional en Chiapas, pp. 3837 y ss.; VALENCIA CARMONA, Salvador, La defensa constitucional del municipio mexicano, pp. 3865 y ss. En el colectivo, Las entidadesfederativasyelderechoconstitucional, Mximo N. Gmiz Parral, Coordinador, Mxico,
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UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, pueden verse los trabajos de RABASA, Emilio O., La reforma constitucional en los estados, pp. 157 y ss. URIBE ARZATE, Enrique, El control constitucional de las entidades federativas, pp. 447 y ss. En la Memoria del VIII CongresoIberoamericanodeDerechoConstitucional, puede verse, ASTUDILLO REYES, Csar I., Modelos de justicia constitucional en Mxico, Derecho constitucional para el siglo XXI. Actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Javier Prez Royo, Joaqun Pablo Uras Martnez, Manuel Carrasco Durn, (Eds.), T. II, Navarra, Thomson Aranzadi, 2006, pp. 4127 y ss. En la misma obra aparece la contribucin de FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional local en Mxico, pp. 4259 y ss. Es importante igualmente, el colectivo Derecho Constitucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados, Miguel Carbonell, Coordinador, Mxico, UNAM-IIJ, 2004, donde se encuentran los trabajos siguientes: ASTUDILLO REYES, Csar I., Reflexiones sobre los sistemas locales de justicia constitucional en Mxico, pp. 1 y ss.; FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional local (la experiencia en cinco estados 2000-20003), pp. 457 y ss.; URIBE ARZATE, Enrique, Justicia constitucional federal y local en Mxico, pp. 839 y ss. Recientemente sali la memoria que reune los trabajos de las dos primeras mesas sobre justicia constitucional auspiciadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Su ttulo es La justicia constitucional en las entidades federativas, Manuel Gonzlez Oropeza, Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coordinadores), Mxico, Porra, 2006. En este libro todos los trabajos se refieren a la problemtica que venimos abordando. Ah se encuentra nuestro trabajo, ASTUDILLO REYES, Csar I., Las salas constitucionales en Mxico, pp. 13 y ss. En el recientsimo colectivo, LasaportacionesdelasentidadesfederativasalareformadelEstado, Mximo N. Gmiz Parral, Jos Enrique Rivera Rodrguez, Coordinadores, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, se encuentran las aportaciones de LEN HERNNDEZ, Marco Antonio, Una Constitucin garantista para las entidades, pp. 191 y ss., PELAYO MLER, Carlos Mara, Algunas reflexiones y propuestas en torno a la implementacin de sistemas de justicia constitucional para la proteccin de los derechos fundamentales en las entidades federativas en Mxico, pp. 205 y ss. Igualmente, en el libro Constitucionalismo local, David Cienfuegos Salgado, Compilador, Porra, 2005, se encuentran los trabajos de CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, La problemtica de la incorporacin y eficacia de los derechos humanos en el constitucionalismo local, pp. 101 y ss. GUDIO PELAYO, Jos de Jess, El control constitucional local: una inquietud permanente, pp. 241 y ss., HERNNDEZ CHONG CUY, Mara Amparo, pp. 303 y ss. ROS VEGA, Luis Efrn, La justicia constitucional local en Coahuila, pp. 733 y ss., RODRGUEZ GARCA, Carolina, VICTORIA MONTES, Carmelo Pablo, CAMACHO PREZ, Gildardo, El desarrollo de la justicia constitucional en Sinaloa, pp. 753 y ss. En revistas especializadas consltese a ASTUDILLO REYES, Csar I., El control de la constitucionalidad en el Estado de Veracruz y las tensiones con el modelo federal de control, RevistadelInstitutodelaJudicaturaFederal, No. 12, Mxico, 2002, pp. 11 y ss. Del mismo autor, El sistema mexicano de justicia constitucional. Notas para su definicin, a 10 aos de la reforma constitucional de 1994, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 4, Mxico, Porra, julio-diciembre de 2005, pp. 17 y ss. PALOMEQUE CRUZ, Leticia, De la tendencia centralizada del amparo jurisdiccional a la justicia constitucional local, ReformaJudicial.RevistaMexicanadeJusticia, No. 4, Mxico, Comisin Nacional de Tribunales Superiores de Justicia-Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2004, pp. 127 y ss. GARCA RICCI, Diego, Soberana estatal, Constitucin local, y justicia constitucional en los estados de la Repblica Mexicana, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 5, Mxico, Porra, enero-junio de 2006, pp. 109 y ss.
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La primera experiencia de Justicia constitucional local corresponde al Estado de Veracruz en el ao 2000. A ella se han incorporado las de Coahuila, Guanajuato y Tlaxcala en 2001, Chiapas en 2002, Quintana Roo en 2003, Nuevo Len y el Estado de Mxico en 2004. La circulacin de estos sistemas, y de algunas de sus tcnicas en particular, parece augurar que en el corto plazo asistiremos a un ejercicio de aceleracin en su expansin haca otros estados, haciendo posible que en el mediano y largo plazo, si todo sigue como hasta ahora, la justicia constitucional local sea una realidad en la totalidad de estados de la Repblica Mexicana, lo que supondra un genuino ejercicio de reivindicacin histrica del origen local de la paradigmtica garanta jurisdiccional de la Constitucin mexicana. A la vista de lo anterior, la presente contribucin tiene la finalidad de sealar los presupuestos institucionales, formales y polticos que fundamentan la introduccin de la garanta jurisdiccional de la Constitucin estatal. Igualmente, en un nimo meramente descriptivo, pretendemos sealar cmo se estructuran jurdicamente los sistemas que ya estn positivizados y que, como hemos dicho, suman ocho. Finalmente, apuntamos algunos problemas que, a nuestro juicio, debern ser discutidos a efecto de lograr respuestas favorables que coadyuven a su consolidacin y les provean de eficiencia. II. Los fundamentos de la justicia constitucional y su aplicacin al contexto local La edificacin de un sistema de justicia constitucional presupone una idea clara de los fundamentos sobre los cuales las instituciones de garanta jurdica de la Constitucin cobran autntica coherencia y sentido. No tener claros esos presupuestos, nociones o ideas conduce con frecuencia al establecimiento de mecanismos jurdicos que por carecer de la base terica que los explique, acaban por conver3
La Comisin Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de las entidades federativas, a travs de la Declaracin de Acapulco: Ignacio Manuel Altamirano, concluy la inexorabilidad de conferir a los rganos de vrtice de la judicatura local la categora de cortes supremas estatales con el objeto de que todos los asuntos jurisdiccionales del Estado, sean competencia exclusiva de las entidades federativas. La misma Comisin, a travs de la Declaracin de Chiapas: Dr. Belisario Domnguez ha expresado que se congratula que en la temtica de la Consulta Nacional sobre reforma integral y coherente del Sistema de Imparticin de Justicia convocada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, se hayan incorporado temas que forman parte de declaratorias de aos anteriores, como son, entre otros: creacin de salas Constitucionales o Cortes de Casacin en los estados. El texto ntegro de las declaraciones citadas se encuentra en la pgina web de la Comisin Nacional de Tribunales Superiores de Justicia: www.cntsj.gob.mx Los trabajos de la Consulta Nacional sobre una reforma integral y coherente del sistema de imparticin de justicia en el Estado mexicano convocada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin puede verse en Cfr. www.scjn.gob.mx
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tirse en instituciones con un deficiente diseo institucional, no aptos para cumplir con la funcin que tienen encomendada y que, por consiguiente, difcilmente arraigan en el subsuelo jurdico en el que han sido depositados. La justicia constitucional como nocin clave dentro del apartado de garantas de la Constitucin, ha partido histricamente de cinco ideas fundamentales, reseadas con agudeza por Luther. En primer lugar, las instituciones de la justicia constitucional han nacido a partir de un sistema de relaciones de fidelidad personal dentro del contexto del antiguo rgimen. En segundo lugar, las instituciones de la justicia constitucional se han introducido dentro de un determinado sistema de fuentes del derecho. En tercer lugar, la justicia constitucional ha partido de un determinado sistema de agregacin de poderes territoriales, donde existe una puntual diferencia entre el centro y la periferia. En cuarto lugar, la justicia constitucional ha nacido dentro de un sistema de diferenciacin funcional de poderes al interior del Estado. Finalmente, en quinto lugar, la justicia constitucional ha presupuesto un sistema constitucional caracterizado por instituciones democrticas basadas en el pluralismo de fuerzas polticas y sociales. 4 Las ideas sucintamente esbozadas se encuentran presentes en el desarrollo histrico de la justicia constitucional, con independencia del modelo concreto que se haya puesto en prctica para materializar la garanta de la Constitucin, de forma que difcilmente puede articularse coherentemente un modelo protector que no las presuponga en su alcance y significacin. Para el contexto mexicano, que es el que nos interesa, y en especfico para el tema de la justicia constitucional local, es de suma importancia tener conciencia de estos presupuestos, a efecto de instrumentar soluciones coherentes en el plano cientfico, y eficaces dentro del contexto prctico, puesto que de nada servira un modelo tericamente consistente si no se acopla a los requerimientos efectivos del entorno en el que se introduce, ni un sistema preocupado por satisfacer exigencias reales, pero diseado de forma defectuosa. Intencin de este apartado es ver como este conjunto de nociones sobre la justicia constitucional pueden ser empleadas como fundamentos concretos de la justicia constitucional local en Mxico. Con esta intencin, y con el objeto de que las condiciones de existencia de cualquier sistema de garantas constitucionales no se pierdan en el limbo de las disquisiciones tericas, hemos intentado inferir de ellas elementos efectivos que nos ayuden a entender las bases de nuestras insti4 Cfr. LUTHER, Jrg, Idee e storie di giustizia costituzionale nellottocento, Torino, G. Giappichelli, 1990, pp. 8-17.
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tuciones. Es por ello que preferimos organizar las nociones apuntadas en tres presupuestos, separados fundamentalmente por su conexin inmediata con alguna de las condiciones esbozadas. Desde esta ptica desprendemos en primer lugar, un presupuesto institucional de la justicia constitucional local, enseguida unos presupuestos de tipo formal, y finalmente, unos presupuestos de tipo poltico. A.Elprincipiodeautonomacomopresupuestoinstitucionaldelajusticiaconstitucionallocal La enunciacin constitucional del principio de autonoma en favor de las entidades federativas opera como fundamento de validez para la existencia de uno o varios ordenamientos jurdicos dentro de un sistema jurdico nacional; a su vez, la existencia de dichos ordenamientos se eleva como condicin necesaria para el establecimiento de las correspondientes garantas para su proteccin y defensa. Por ello no puede negarse que el reconocimiento del principio de autonoma acta como presupuesto institucional de la justicia constitucional en el mbito local, en la medida en que permite inferir un contexto institucional descentralizado en donde es perfectamente posible distinguir un mbito de validez central y un mbito perifrico. Como agudamente ha apuntado Gianinni, el concepto de autonoma es irreducible a un significado unitario, por lo que dentro de su uso actual puede ser mejor definido por la negacin de elementos que contienen la idea de lmite o de vnculo, que por sus caractersticas propias. De este forma, la autonoma expresa no tanto la independencia, como la no dependencia; no la autodeterminacin, sino la no heterodeterminacin; no la libertad, sino la no sujecin; no la originariedad, sino la no derivacin. 5 Esta idea, que expresa con abstraccin y gran amplitud el significado del trmino que nos interesa, se comprende de mejor forma si como dice Romano, acudimos a la etimologa del concepto; desde esta perspectiva es ms fcil inferir que por autonoma se indica subjetivamente la potestad de darse un ordenamiento jurdico; 6 es decir, la capacidad de un rgano no soberano de establecer normas jurdicas que precisamente por esa caracterstica de no soberana, se encuentra estrechamente subordinada al sistema de fuentes del derecho del que forma parte.
GIANNINI, Mximo, Severo., Autonomia. Teora generale e diritto pubblico, Enciclopedia del Diritto, V. IV, Milano, Giuffre, 1959, p. 356. 6 Cfr. ROMANO, Santi, Autonomia, Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, Giuffr, 1946, pp. 15 y ss.
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La doctrina 7 ha sistematizado debidamente los alcances de esta potestad, permitiendo que salgan a la luz las vertientes elementales que conforman su ncleo esencial y que, como tales, han sido incorporadas en algunos instrumentos de carcter internacional tendientes al aseguramiento de la institucin. 8 Las vertientes que de dicha ordenacin resultan, enunciadas de forma sinttica, son: 1. Normativa o institucional. Caracterstica que permite que los entes autnomos puedan expedir sus propias normas de organizacin, encontrando su manifestacin ms tangible en la capacidad de darse su Constitucin y establecer desde ella las bases de creacin normativa secundaria, esto es, los modos de creacin del orden jurdico local. 2. Poltica. Tendiente a racionalizar los modos de acceso al ejercicio del poder poltico local, regulando de forma minuciosa los criterios de eleccin de los representantes estatales. 3. Administrativa. Cuyo objeto es establecer el conjunto de servicios pblicos que deben ser brindados por el poder estatal con base en el reparto competencial fijado en la Constitucin general y precisado en las estatales. 4. Financiera. Que concierne a la competencia impositiva que se reconoce a los entes federados y de la cual depender su capacidad para hacer frente a las obligaciones y fines constitucionales. Desde un punto de vista terico, el principio de autonoma debe ubicarse en el contexto de una particular forma de Estado. Dentro de un Estado de naturaleza federal su reconocimiento se traduce en la coexistencia de una pluralidad de sistemas jurdicos en donde uno aparece como el orden jurdico total y el resto
Entre otros, STERN, Klaus, Derecho del Estado de la Repblica Federal de Alemania, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, pp. 690 y ss. 8 Los textos que nos aproximan al concepto y contenido de la autonoma son, bsicamente, instrumentos internacionales de Europa e Iberoamrica que pueden considerarse vlidamente, precursores de un Derecho constitucional comn. Por un lado, la Carta Europea de Autonoma local, aprobada el 15 de octubre de 1985 y la Carta de Autonoma Municipal Iberoamericana, sancionada el 22 de noviembre de 1990. El artculo segundo de la Carta Iberoamericana ha subrayado un elemento que hoy debe considerarse de importancia elemental para nuestra realidad; dice el citado documento que el concepto de autonoma local debe superar los planos tericos y el universo de las grandes declaraciones para materializarse en una realidad permanente y autntica que, adems de constar en los textos fundamentales de cada pas, sea reconocido como un principio inalterable, como deber de los gobiernos y derecho de los ciudadanos. Es el artculo tercero, prrafo 1 de la Carta Europea la que define la autonoma local como: el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. La norma impone, a su vez, la necesidad de una garanta para la proteccin de la autonoma. El artculo 11 prev: Las entidades locales deben disponer de una va de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonoma local consagrados en la Constitucin o en la legislacin interna.
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como rdenes jurdicos parciales; es decir, donde existen y coexisten un ordenamiento originario y otros derivados, para usar los trminos de Kelsen y Romano 9 respectivamente. El mbito de validez de cada uno est perfectamente delimitado puesto que mientras el ordenamiento originario rige para todo el Estado, los derivados tienen vigencia en el mbito espacial ms restringido que corresponde a su entidad federativa. Una de las principales notas caractersticas de los ordenamientos jurdicos perifricos es el sentido de autosuficiencia. A travs de esta nocin se busca incardinar en la Constitucin local el fundamento ltimo de validez de las normas que conforman el ordenamiento jurdico local; es una cualidad por medio de la cual se fundan verdaderos sistemas jurdicos autnomos en donde la Constitucin local acta en calidad de norma de cierre del ordenamiento. 10 La convivencia de una pluralidad de sistemas normativos autosuficientes no quiere decir que dejen de estar vinculados a un nivel de gobierno y a un ordenamiento superior, que es precisamente el que los delimita y que se sobrepone en calidad de coadyuvante y garante de la unidad del Estado. 11 La autosuficiencia que parece brindar a estos sistemas el fundamento ltimo de su legitimidad no es absoluta, sino relativa, pues tiene que ceder ante el principio de soberana tangibilizado en la Constitucin general, por virtud del cual la norma de normas se erige como principio primero de unidad poltica. 12 La capacidad de autoorganizacin de los entes federados es la primera y la ms trascendental de las consecuencias de la consagracin del principio de autonoma constitucional. 13 La amplitud o estrechez de esa autoorganizacin depende, en buena medida, de la extensin con que se consideren las diferentes vertientes en las que puede manifestarse, puesto que adems de implicar el permiso para la expedicin de una Constitucin propia, su reconocimiento puede repreKELSEN, Hans, Teora general del derecho y del Estado, trad. de Eduardo Garca Mynez, Mxico, UNAM, 1995, p. 361; ROMANO SANTI, El ordenamiento jurdico, traduccin de Sebastin y Lorenzo Martin-Retortillo, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1963, pp. 244-245. 10 Cfr. PIZZORUSSO, Alessandro,Sistemigiuridicicomparati, 2 Ed., Milano, Giuffre, 1998, pp. 242 y ss. 11 As, SCHMILL, Ulises, Fundamentos tericos de la defensa de la Constitucin en un Estado federal, La defensa de la Constitucin, Jos Ramn Cosso, Luis M. Prez de Acha, compiladores, Mxico, Fontamara, 2003, pp. 23 y ss. 12 Esta lectura del concepto de Constitucin, en FIORAVANTI, Maurizio, Costituzione e Stato di diritto, LaScienzadelDirittoPubblico.DottrinedelloStatoedellaCostituzionetraottoenovecento, Milano, Giuffr, T. II, 2001, pp. 575 y ss. 13 FERNNDEZ SEGADO, Francisco, El federalismo en Amrica Latina, Cuadernos Constitucionales Mxico-Centroamrica, Mxico, UNAM-Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 2003, p. 58.
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sentar el ejercicio de una decisin real a favor de la individuacin de los fines ltimos de la entidad federada, de la estructuracin de los poderes estatales y de la asignacin a cada uno de esos poderes del deber de cumplimiento concreto de sus fines; en sntesis, puede comprender lo que el gran constitucionalista italiano Temistocle Martines acu con el trmino indirizzopoltico. 14 Mxico, lo sabemos bien, se articula constitucionalmente como un Estado federal, segn se estipula expresamente en el artculo 40 de la Constitucin de 1917. 15 En la misma norma se reconoce el principio de autonoma estatal al sealar que la Repblica se compone de estados libres y soberanos en todo lo que concierne a su rgimen interior. El mismo ordenamiento constitucional seala la principal caracterstica de la autonoma constitucional: la capacidad de las entidades federativas para establecer su propia Constitucin y desprender de ella un ordenamiento jurdico autnomo; por ello, el artculo 41 establece que el ejercicio de la soberana se realiza por medio de los poderes de la Unin, y por los de los estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin federal y las particulares de los estados.... A pesar de estas declaraciones, la autonoma reconocida a los entes federados en Mxico no tiene los alcances que posibilite el ensanchamiento de su contenido. An cuando tericamente el texto constitucional resalta que la Federacin se compone de estados libres y soberanos, la extensin del contenido de la autonoma no ha sido explorada a profundidad debido a las limitaciones a que se encuentra sometido el ejercicio de los poderes constituyentes estatales por medio del texto constitucional mismo, el cual enuncia, recordemos, que los principios expresados en la constituciones estatales en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del pacto federal. Las limitaciones establecidas en la Ley Fundamental tienen asignada una funcin consistente en garantizar niveles mnimos de homogeneidad en el entramado institucional delineado por las constituciones locales con el objeto de que entre ellas y aquella no exista una diferencia sustancial en lo relativo al modelo de organizacin poltica, situacin que sera desfavorable a la idea de unin o unidad
Cfr. MARTINES, Temistocle, voz Indirizzo Politico, Enciclopedia del Diritto, T. XXI, Milano, Giuffr, 1971, pp. 134 y ss. 15 Sobre el sistema federal como una de las decisiones fundamentales del Estado mexicano, acdase a CARPIZO, Jorge, LaConstitucinmexicanade1917, Mxico, UNAM, 1979, pp. 241 y ss. Tambin a FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho constitucional mexicanoycomparado, 3 ed., Mxico, Porra-UNAM, 2003, pp. 953 y ss.
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que subyace a la idea federal. 16 El inconveniente es que la Constitucin mexicana ha sido demasiado detallada en el establecimiento de dichos lmites, impidiendo cualquier ejercicio innovador en el contexto local, pues ha constreido a observar una serie de principios constitucionales comunes referidos a: la forma republicana de gobierno, el gobierno representativo y democrtico, y la autonoma municipal, segn lo estipula el artculo 115 de la Constitucin. El artculo 116 completa el minucioso conjunto de limitaciones al sealar que las entidades deben acoger el principio de divisin de poderes. Consecuente con esa determinacin, la misma norma impone las reglas bsicas que deben adoptar para la eleccin e integracin de la tradicional trada de poderes, estableciendo adems los principios y garantas a que debe sujetarse la organizacin electoral. Normas relativas al establecimiento de tribunales contencioso-administrativos, a las relaciones laborales entre el Estado y sus trabajadores o a los convenios de prestacin de servicios pblicos entre la Federacin y el Estado encuentran cobijo en la misma disposicin fundamental. 17 Como es posible apreciar, la autonoma constitucional de las entidades se encuentra constreida fuertemente por un conjunto de limitaciones que de la mano de la tipologa residual de nuestro paradigma federal, de acuerdo al artculo 124 de la Constitucin, ensean una reduccin que hace de nuestro federalismo ms una ficcin que una realidad. La convivencia de un conjunto de sistemas jurdicos autosuficientes vinculados al respeto de las estipulaciones del pacto constitucional patentiza la mutua implicacin y alimentacin que debe existir entre la teora de la justicia constitucional y la teora de las fuentes del derecho, 18 en la medida que se hace inexorable, por un lado, el establecimiento de un sistema de garantas de la Constitucin general que resguarde la unidad poltica del Estado; y por el otro, la existencia de sistemas de garantas locales con el objeto de tutelar la Constitucin local. La primera representa una jurisdiccin de nivel constitucional general por dirigirse a la actuacin inmediata y directa de las normas constitucionales generales; las otras se elevan como jurisdicciones de nivel constitucional particular por destinarse a la tutela directa y efectiva de las normas constitucionales locales, aportndose as los primeros indicios para una oportuna delimitacin competencial. 19 Se deCfr. CRDENAS GRACIA, Jaime, Comentario al artculo 116, Constitucin Poltica de los Estados UnidosMexicanoscomentada, Mxico, Porra-UNAM-IIJ, 1997, p. 1190. 17 Vid. FIX-ZAMUDIO y VALENCIA CARMONA, Derechoconstitucional...,Op.Cit., p. 959. 18 Sobre esta mutua implicacin, RUGGERI, Antonio, Fatti e norme nei giudizi sulle leggi e le metamorfosideicriteriordenatoridellefonti, Torino, G. Giappichelli, 1994, pp. 5 y ss. 19 El guardin de la Constitucin general es un rgano que no pertenece al mbito federal ni local en tanto debe tutelar ambos y, en consecuencia, la norma de donde extrae su vali16
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termina de este modo que aparte de la autosuficiencia, las constituciones deben estar autogarantizadas, es decir, contar con mecanismos propios de resolucin de las controversias surgidas en su seno. El ordenamiento constitucional, desde estas perspectivas, es el nico dentro del sistema jurdico que no necesita de un ordenamiento ms elevado para garantizar su efectividad. Es un ordenamiento que por su propia naturaleza debe establecer un conjunto de instrumentos para su tutela, y los medios para su debida efectividad. Por ello, aparte de norma sustancial que ordena las materias fundamentales del propio ordenamiento jurdico, es una norma fundamental de garanta que evidencia su manifiesta vocacin procesal. B.Losprincipiosdesupremacayrigidezcomopresupuestosformales La adopcin de los principios de supremaca y rigidez dentro de las constituciones estatales constituye, en el plano formal, la condicin necesaria para el encuadramiento racional y efectivo de sistemas de justicia constitucional local, en la medida que slo una puntual diferenciacin dentro del sistema general de las fuentes del derecho hace posible que la norma considerada de mayor jerarqua pueda oponerse jurdicamente a aquellas fuentes de rango menor. La idea de Constitucin como Lex superior, de donde emana histricamente el principio de supremaca, se remonta a los dos supuestos que componen la nocin de poder Constituyente. En primer trmino, al principio democrtico de soberana popular que, en breve, significa que un ordenamiento jurdico se fundamenta en el axioma de que no hay ms soberano que el pueblo, de donde emana todo poder; en segundo lugar, al principio liberal que evoca la forma como se ejerce el poder e introduce la idea de limitacin del poder, de donde proviene la nocin de poder constituido. Son estas dos notas distintivas, encarnadas en los principios democrtico y liberal, las que conforman al principio jurdico de la supremaca constitucional. 20 Como es por todos conocido, el principio de supremaca constitucional qued definitivamente asentado en el constitucionalismo moderno a partir de la histrica sentencia Marbury versus Madison, dictada por el juez Marshall en 1803, donde se establecieron los fundamentos del axioma en virtud del cual Lexsuperior derogatlegiinferiori.
dez debe encontrarse en un ordenamiento ms elevado. Ese ordenamiento no puede ser otro que el constitucional. Cfr. SCHMILL, Ulises, Fundamentos tericos de la defensa de la Constitucin en un Estado federal, La defensa de la Constitucin, Jos Ramn Cosso, Luis M. Prez de Acha, compiladores, Mxico, Fontamara, 2003, p. 25. 20 Cfr. DE VEGA, Pedro, LareformaconstitucionalylaproblemticadelPoderConstituyente, Madrid, Tcnos, 1985, pp. 38 y ss.
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A efecto de situar en el plano formal a la Constitucin como Lex fundamentalis del ordenamiento jurdico, es necesario que dentro de ella se establezca un mecanismo de reforma ms agravado y complejo de aquel que se utiliza para la reforma de las leyes ordinarias de ese mismo sistema. Este mecanismo, conocido por todos como rigidez constitucional gracias a la gran aportacin terica de Bryce, 21 es el que permite establecer una diferencia jerrquica entre las leyes constitucionales y las leyes ordinarias. Dentro de los esquemas tpicamente liberales, la rigidez estableca solamente una diferencia de grado dentro del ordenamiento jurdico, pero tras el advenimiento del constitucionalismo de la posguerra la distincin no ha permanecido como una cuestin formal, puesto que la insercin de estos mecanismos en la Constitucin ya no procede con la intencin de establecer una diferencia formal entre normas, sino con el objeto de proteger de forma particular el conjunto de valores y principios acogidos por la Constitucin, que por su naturaleza y por el poder del cual emanan se entienden superiores. El cambio de concepcin anotado ha permitido que la rigidez represente una garanta no slo a favor de la institucionalizacin del derecho sino en favor de la positivizacin de la justicia. 22 En el sistema jurdico mexicano, los presupuestos constitucionales en favor de la supremaca de las constituciones estatales se encuentran igualmente en el artculo 40 constitucional en donde se dispone que el Estado mexicano se compone de estados libres y soberanos, en el 41 donde se indica el ejercicio de la soberana a travs de los poderes de los estados, en los trminos de sus constituciones respectivas, y en el artculo 116, donde se dispone que corresponde a dichas constituciones la organizacin de los rganos de poder estatales. 23 Dentro de los sistemas jurdicos perifricos de nuestro pas, los principios de supremaca y rigidez de las constituciones han aparecido de forma dbil al no existir plena conciencia de que ambos atributos son elementos clave para ubicar a la Constitucin local como norma primordial dentro del sistema jurdico local, y fijar con ello los presupuestos formales para posibilitar su tutela jurdica por medio de especficos mecanismos de defensa. En esto influy de manera decisiva la
Cfr. BRYCE, James, Constituciones flexibles y constituciones rgidas, traduccin y estudio preliminar de Pablo Lucas Verd, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, intoto. 22 Desde el punto de vista formal, vase a DE OTTO, Ignacio, DerechoConstitucional.Sistemade fuentes, Barcelona, Ariel, 1998, pp. 44 y ss. Desde un ngulo histrico, a FIORAVANTI, Maurizio, Losderechosfundamentales.Apuntesparaunahistoriadelasconstituciones, Madrid, Trotta, 2001, pp. 97 y ss., 127 y ss. 23 Vid. ARTEAGA La Constitucin local, Op. Cit., p. 3618. Igualmente, FERRER MAC-GREGOR, Derecho procesal , Op. Cit., p. 459. Niega el atributo de supremaca de la Constitucin estatal, URIBE ARZATE, Enrique, El control constitucional, Op.Cit., p. 447.
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lectura poltica que durante mucho tiempo se dio de la Constitucin y de su supremaca en el mbito general, entendida simple y llanamente como criterio homogenizador y cohesionador de la ideologa dominante. 24 No todas las constituciones estatales enuncian un principio de supremaca, sin embargo, all donde no se formula expresamente, se establece, al menos, el principio de rigidez constitucional que hace presuponerlo. Dentro de los textos constitucionales que han incorporado la inspeccin de inconstitucionalidad debe decirse que la Constitucin de Veracruz, en el artculo 80, ttulo sexto, captulo primero, denominado De la supremaca constitucional dispone: En el Estado de Veracruz, la Constitucin y leyes federales, los tratados internacionales y esta Constitucin ser la ley suprema. En Coahuila, el artculo 194 de la Constitucin, dentro del ttulo noveno, denominado De la inviolabilidad y reforma de la Constitucin determina: El Estado no reconoce ms ley fundamental para su gobierno interior, que la presente Constitucin y ningn poder ni autoridad, puede dispensar su observancia. En Guanajuato, el artculo 142, dentro del ttulo dcimo primero De las reformas e inviolabilidad de la Constitucin seala: Esta Constitucin y la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sern la Ley Suprema del Estado de Guanajuato. En Tlaxcala, el artculo sexto sentencia: En el Estado de Tlaxcala, por cuanto a su rgimen interior sern Ley Suprema esta Constitucin, las leyes y decretos del Congreso del Estado que emanen de ella.... En Chiapas, el artculo 84 de su Constitucin, dentro del ttulo dcimo segundo De la inviolabilidad de la Constitucin estipula: Esta Constitucin es la Ley Fundamental del Estado por lo que se refiere a su rgimen interior y nadie podr ser dispensado de acatar sus preceptos.... Quintana Roo, en el artculo sptimo de su Constitucin dispone: La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitucin son la Ley Suprema del Estado. Los ordenamientos que de ellas emanen forman la estructura jurdica de Quintana Roo. Nuevo Len, en el artculo 153 de su Constitucin, dentro del ttulo XII, De la supremaca e inviolabilidad de la Constitucin expresa: Esta Constitucin es la Ley Suprema de Estado de Nuevo Len, en todo lo concerniente al rgimen interior de ste. Finalmente, el Estado de Mxico, si bien no contiene un enunciado semejante a los aqu apuntados, seala en su artculo tercero lo siguiente: El Estado de Mxico adopta la forma de gobierno republicana, representativa y popular. El ejercicio de la autoridad se sujetar a esta Constitucin, a las leyes y a los ordenamientos que de una y otras emanen. Im24 Esta nocin de Constitucin y su representacin ideolgica es expuesta por COSSO DAZ, Jos Ramn, DogmticaConstitucionalyRgimenAutoritario, Mxico, Fontamara, 1998, pp. 36 y ss.
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portante es destacar la mencin hecha en la primera atribucin conferida a la Sala constitucional en el artculo 88 bis: Garantizar la supremaca y control de esta Constitucin. Como decamos lneas atrs, si bien no todas estas constituciones recogen una alusin expresa a su atributo de supremaca, todas establecen un procedimiento de reformas ms agravado que el que disponen para la creacin de legislacin ordinaria de donde puede inferirse tcitamente su superioridad normativa. En Veracruz, el artculo 84 de su Constitucin seala que para acometer a su reforma es necesaria la votacin, en dos periodos de sesiones ordinarios sucesivos, de las dos terceras partes de los miembros del Congreso. Igualmente, ser necesaria la aprobacin de la mayora de los ayuntamientos. En Coahuila, el artculo 196 de su Constitucin exige la votacin por las dos terceras partes de los diputados presentes y la aprobacin de parte de la mayora de los ayuntamientos. En Guanajuato, el artculo 143 de su Constitucin establece la votacin del setenta por ciento de los miembros del Congreso y de la mayora de los ayuntamientos. En Tlaxcala, el artculo 120 de su Constitucin estipula que se requiere que el Congreso, por el voto de las dos terceras partes del nmero total de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean aprobadas por la mayora de los Ayuntamientos. Adicionalmente, se establece la posibilidad de convocar a una convencin constitucional para la aprobacin de una nueva Constitucin. En Chiapas, el artculo 83 de su Constitucin establece la aprobacin a discusin del proyecto de reforma de parte de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso; despus, la aprobacin por la mayora de los ayuntamientos. En Quintana Roo, el artculo 164 de su Constitucin exige el voto de las dos terceras partes de la legislatura y la aprobacin de la mayora de los ayuntamientos. En NuevoLen no se contempla la participacin de los ayuntamientos en la reforma constitucional, disponindose en el artculo 150 de su Constitucin la aprobacin de la legislatura mediante la votacin de las dos terceras partes de sus miembros. En el Estado de Mxico, el artculo 148 de su Constitucin exige el voto de las dos terceras partes de la legislatura y la aprobacin de la mayora de los ayuntamientos. Adicionalmente, en el artculo 14 existe la posibilidad de convocar a un referndum para la reforma parcial o total de la Constitucin, a peticin de la ciudadana o a iniciativa del Gobernador. C.Elpluralismocomopresupuestopoltico Si el reconocimiento a nivel constitucional del principio de autonoma, y a nivel estatal, de los principios de supremaca y rigidez constitucionales actan en calidad
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de presupuestos institucionales y formales de la justicia constitucional local, el pluralismo poltico (o la democracia, si se prefiere un concepto an ms amplio) acta como su presupuesto poltico. La importancia de esta condicin refleja la totalidad de sus consecuencias cuando advertimos que la soberana, fundamento de legitimidad democrtica de la Constitucin, en otro tiempo expresin puntual de una sociedad homognea, poco a poco ha venido siendo sustituida por un pluralismo de fuerzas polticas y sociales que requieren de elementales puntos de equilibrio. La Constitucin, por este hecho, ha dejado de representar el proyecto colectivo de vida en comn y ha pasado a formularse como norma abierta que posibilita la interaccin de intereses de una sociedad heterognea en donde todos los sectores sociales pueden luchar por imprimir al Estado su propia orientacin en el mbito de posibilidades ofrecidas por el compromiso constitucional y donde la tabla de valores constitucionales funciona como el verdadero lmite que no se puede transgredir. 25 Dada la realidad apenas anotada, nadie puede poner en duda que existe una vinculacin positiva y una vinculacin negativa entre democracia y justicia constitucional. 26 La primera se evidencia en la medida que la justicia constitucional se considera ya un componente gentico de cualquier democracia constitucional hasta el punto de que ms de uno duda de la configuracin de esta ltima en ausencia de un control de conformidad de las leyes a la Constitucin. 27 La segunda porque, histricamente, la incardinacin de sistemas de justicia constitucional se ha dado en lugares que aparecen con menor rating democrtico, guiados por la intencin de que su adopcin coadyuve a la consolidacin del rgimen constitucional. La democracia, en esta situacin, aparece ms como supuesto que como presupuesto de la justicia constitucional. La correspondencia anterior podra sintetizarse de la siguiente forma: No existe justicia constitucional sin democracia, ni democracia sin justicia constitucional.
Esta lectura se encuentra en ZAGREBELSKY, Gustavo, Elderechodctil.Ley,derechos,justicia, trad. de Marina Gascn, Madrid, Trotta, 4 edicin, 2002, pp. 11 y ss. Igualmente, acdase a RUGGERI, Antonio, SPADARO, Antonino, Lineamentidigiustiziacostituzionale, Torino, G. Giappichelli, 2001, pp. 6 y ss. 26 Sobre esta doble vinculacin, PREZ ROYO, Javier, TribunalConstitucionalydivisindepoderes, Madrid, Tcnos, 1988, pp. 23 y ss.; RUBIO LLORENTE, Francisco, Seis tesis sobre la jurisdiccin constitucional en Europa, La Forma del Poder. Estudios sobre la Constitucin, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1997, pp. 544 y ss. 27 PEGORARO, Lucio, Clasificaciones y modelos de justicia constitucional en la dinmica de los ordenamientos, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, No. 2, Mxico, Porra, 2004, p. 142.
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Por paradjico que pueda parecer, Mxico ofrece un buen ejemplo de la importancia de tomar en cuenta el criterio del pluralismo para la debida estructuracin de un sistema de justicia constitucional. La valoracin de los niveles de democratizacin y el avance del pluralismo poltico constituyen referentes obligados para comprender la inexorabilidad de incorporar el control constitucional de las leyes; contribuye a decidir si en su establecimiento debe dejarse mayor libertad de configuracin al legislador estatal o si debe sujetrsele mediante el establecimiento de bases estrictas de carcter vinculante, y arroja datos relevantes para sopesar la eficiencia de la institucin all donde ya existe. 28 Tomando en cuenta lo anterior, la estimacin de la justicia constitucional mexicana antes del cambio poltico experimentado en el ao 2000 debe ser una, y la que surge a partir de ese proceso de transicin y cae en cascada a las entidades federativas, debe ser necesariamente otra. 29 La transicin mexicana ha sido una transicin gradual 30 que comenz en el momento en que a las mujeres se les reconoce el derecho al sufragio. Este primer ajuste confiara la conduccin de la transicin a una va institucionalizada: la reforma electoral. El cambio poltico de Mxico, por esta singularidad, puede conocerse en gran medida, a travs de las sucesivas reformas constitucionales al andamiaje electoral de 1963, 1972, 1977, 1986, 1990, 1991, 1993, 1994 y 1996. 31 El conocimiento de los factores sociales, polticos, econmicos y hasta internacionales que las precedieron pueden servir como referente vlido para entender los cauces de la apertura democrtica y la paulatina consolidacin del pluralismo. El portal de la pluralidad en los rganos representativos inici en la Cmara de Diputados, sigui en los Ayuntamientos, continu en los congresos locales, trascendi al Senado, arrib a las gubernaturas y concluy, finalmente, en la Presidencia de la Repblica, la piedra angular hasta entonces de nuestro sistema constitucional.
Vid. COSSO DAZ, Jos Ramn, Cuestiones constitucionales. La Suprema Corte de Justicia y la transicin democrtica, EstePas, 7 de abril de 1997, pp. 62 y ss. 29 Cfr. Para un anlisis de la actuacin de la Corte en las cuestiones relevantes de nuestro pas en el periodo previo al proceso de cambio experimentado en el ao 2000, MELGAR ADALID, Mario, Hacia un autntico Tribunal Constitucional, Cuestiones Constitucionales. RevistaMexicanadeDerechoConstitucional, Mxico, UNAM, No. 11, julio-diciembre, 2004, pp. 150 y ss. 30 En general, CRDENAS GRACIA, Jaime, Transicin poltica y reforma constitucional en Mxico, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 1994. 31 La reforma fue el conducto para abrir los cauces de la transformacin poltica pero no constituyen la totalidad del cambio democrtico en Mxico. Sobre ello Cfr. BECERRA, Ricardo, SALAZAR, Pedro y WOLDENBERG, Jos, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidosyreformas, Mxico, Cal y Arena, 2000, pp. 29 y ss.
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El punto de inflexin generado en el sistema de partidos por virtud de la democratizacin de los rganos de representacin, explica o da una idea del porqu durante dcadas el nico instrumento defensor de los derechos fundamentales y de la supremaca de la Constitucin fue el paradigmtico Juicio de Amparo. Dentro de un escenario con un sistema de partidos que encuadraba perfectamente dentro de la clasificacin de los hegemnico-pragmticos hecha por Sartori, 32 era obvio que los conflictos constitucionales que surgan dentro de un entorno dominado por la gran familia revolucionaria tenan en el Presidente de la Repblica a su rbitro definitivo. 33 El mismo fenmeno democratizador ensea por qu, en pocas de clara efervescencia poltica como las de 1988 y 1994, es donde se acometen los cambios ms importantes al Poder Judicial de la Federacin con la intencin de dotar a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de una identidad de Tribunal Constitucional, con nuevas atribuciones diseadas bajo el espritu de ofrecer mecanismos jurdicos de solucin de controversias de naturaleza eminentemente poltica. 34 La alternancia poltica en la Presidencia de la Repblica en el ao 2000 ha servido de acicate para el comienzo de una serie de transiciones perifricas circunscritas al mbito local. Si bien es verdad, los espacios de gobierno de la oposicin ya existan, lo cierto es que no haban generado los cambios estructurales que presupone una transicin para poder detentar esa denominacin. El cambio en la tipologa de nuestro sistema de partidos, producto del asentamiento de la pluralidad poltica, ha impulsado gobiernos divididos 35 a nivel federal y local en donde como regla y ya no como excepcin, cohabitan polticamente varios partidos polticos en el seno de diferentes rganos de decisin. Ante un panorama en donde es necesario garantizar el compromiso entre las fuerzas polticas mayoritarias y minoritarias, la introduccin de mecanismos de resolucin jurdica de conSobre la clasificacin de los sistemas de partidos y la ubicacin conceptual del caso mexicano Cfr. SARTORI, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza editorial, 2 edicin ampliada, 1997, p. 276 33 Cfr. COSSO DAZ, Dogmtica Constitucional, Op. Cit., p. 36. Las caractersticas del sistema presidencial mexicano pueden observarse en el clsico estudio de CARPIZO, Jorge, El presidencialismomexicano, Madrid, Siglo XXI, 1978. 34 Reproducimos los elementos que nos parecen confirmar el camino de la Corte en bsqueda de su identidad como Tribunal Constitucional en ASTUDILLO REYES, Csar I., Modelos de justicia constitucional en Mxico, Derecho constitucional para el siglo XXI. Actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Javier Prez Royo, Joaqun Pablo Uras Martnez, Manuel Carrasco Durn, (Eds.), T. II, Navarra, Thomson Aranzadi, 2006, pp. 4127 y ss. Acdase tambin a MELGAR ADALID, Hacia un autntico..., Op.Cit., pp. 134 y ss. 35 Cfr. LUJAMBIO, Alonso, El poder compartido, Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000.
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flictos polticos aparece como una necesidad urgente del sistema. En los estados en donde ya existen, lo consecuente es luchar por su consolidacin, pues como atinadamente destac Hans Kelsen, mientras ms se democratizan, ms fortalecido debe ser el control. 36 Aun cuando la consideracin exclusiva de los presupuestos institucionales y formales aportan una slida base terica y conceptual para la instauracin de sistemas locales de justicia constitucional en Mxico, cierto es que la circunstancia actual del panorama poltico mexicano acta como incentivo para considerar urgente la introduccin de rbitros del proceso poltico local en calidad de verdaderos guardianes de cada orden constitucional perifrico. Enfatizamos en lo anterior porque existen datos que evidencian una realidad insoslayable que no deja de ser preocupante. An con los niveles de democratizacin que existen en la Repblica mexicana, de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, son nicamente ocho los estados que han introducido sistemas de justicia constitucional local encaminados a fiscalizar el ejercicio del poder. Esto que quiere decir? Bsicamente que, desde los datos que la realidad ofrece, o bien los legisladores estatales no han valorado en su justa dimensin las conclusiones que se desprenden de los presupuestos institucionales, formales y polticos necesarios para introducir garantas de tutela de la autonoma que la Constitucin general reconoce a las entidades federativas, o bien, el rechazo existente se debe a que su introduccin significara ceder cuotas de poder que todava no son concebibles en algunas latitudes de Mxico, como certeramente ha evidenciado Fix-Fierro. 37 III. Los sistemas perifricos de justicia constitucional Los sistemas de justicia constitucional surgidos en las entidades federativas mexicanas, convencionalmente pueden denominarse sistemas perifricos, en tanto pertenecen al tercer orden en que se estratifica el ejercicio del poder en el pas despus del orden constitucional y del orden federal. Necesario es destacar que hablamos conscientemente de sistemas, dado que nuestra aspiracin principal es realizar un ejercicio clasificatorio que tiene como finalidad reconducir los objetos de anlisis cientfico hacia sistemas lgicos, articulados bajo construcciones tericas comunes. Acordes con esta idea, algunas experiencias no son anali36
KELSEN, Hans, La garanta jurisdiccional de la Constitucin. La justicia constitucional, Trad. Rolando Tamayo y Salmorn, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2001, p. 99. 37 Acdase a las Conclusiones y relatorias del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Ral Mrquez Romero, Coord., Mxico, UNAM, 2002, pp. 62-63.
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zadas, en cuanto no constituyen un verdadero sistema, sino simplemente instrumentos aislados de defensa constitucional dentro de entornos institucionales propicios para el desempeo de la jurisdiccin ordinaria y, por ende, donde la separacin entre jurisdicciones no es todava una realidad. 38 Con el objeto de acotar el mbito de estudio, en el presente apartado se describir la institucionalizacin jurdica de cada sistema, retratando el rgano al que se le confa la imparticin de justicia constitucional con nfasis en algunos elementos del estatuto constitucional de sus miembros, el complejo competencial que tiene confiado y los entes legitimados para activar su funcionamiento. 39 A.Veracruz El sistema veracruzano de justicia constitucional 40 ha confirmado la tradicin mexicana de entregar a los rganos supremos de la organizacin judicial el ejercicio del control de constitucionalidad. Hablando en trminos clasificatorios, se inserta dentro de aquellos sistemas que forman parte del tertium genus configuraSon los casos de Chihuahua, artculo 200 de su Constitucin, con una institucin similar al Juicio de Amparo; Las controversias constitucionales tienen ms arraigo dentro de las constituciones estatales. Existe, por ejemplo, en Campeche, en el artculo 88 de su Constitucin; Chihuahua, artculo 109 fracciones XII, XIII y XIV; Colima, artculo 74 fraccin VI; Durango, artculo 96 fraccin XI, an cuando su fraccin XVII sostiene que es atribucin del Tribunal Superior de Justicia defender la Constitucin y la soberana del Estado; Guerrero, artculo 89, fraccin V; Hidalgo, artculo 99 fraccin XII; Morelos, artculo 99, fraccin XIII; Oaxaca, artculo 106, fraccin IV; Quertaro, artculo 70 fraccin III; Sinaloa, artculo 104 fraccin III; Tabasco, artculo 61; y Zacatecas, artculo 100 fraccin IV, instaura la Controversia constitucional. En el estado de Tabasco se ha incorporado una restringida Accin de Inconstitucionalidad, tendiente a analizar la compatibilidad de actos o resoluciones emitidas por los Cabildos con la Constitucin. El mecanismo se llama Accin de Revisin Municipal y se encuentra previsto en el artculo 65 fraccin I, inciso G. 39 Las modalidades estudiadas las tomamos de las notas que tanto Favoreu como Cruz Villaln aportan al respecto. Cfr. FAVOREU, Luis, Los Tribunales Constitucionales, trad. Vicente Villacampa, Barcelona, Ariel, 1994, pp. 27 y ss. CRUZ VILLALN, Pedro, La formacin del sistema europeodecontroldeconstitucionalidad(1918-1939), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 34. 40 La explicacin detallada del modelo veracruzano se puede ver en el captulo II de ASTUDILLO REYES, Csar I., Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de Mxico. Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004, pp. 59 y ss. Para el contenido de la reforma y de las causas que la originaron, BERLN VALENZUELA, Francisco, Nuevos contenidos constitucionales para el Estado de Veracruz, Derecho Constitucional Estatal. Estudios histricos, legislativos y terico-prcticos de los estados de la Repblica Mexicana, De Andrea Snchez, Francisco Jos, Coordinador, Mxico, UNAMInstituto de Investigaciones Jurdicas, 2000, pp. 461 y ss. Igualmente FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, La nueva Sala constitucional en el Estado de Veracruz, Derecho Procesal Constitucional, T. IV, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coord., Mxico, 3 edicin, Porra, 2002, pp. 3775 y ss.
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do por el modelo de control incidental de constitucionalidad, cuyo elemento caracterizante viene otorgado por la adopcin del instrumento que sirve de puente o enlace entre la jurisdiccin ordinaria y la constitucional: hablamos de la cuestin de inconstitucionalidad. 41 1. rgano de control. La Constitucin de Veracruz en adelante CV otorga el ejercicio del control constitucional al rgano encargado de la funcin judicial dentro del Estado. 42 Corresponde al Tribunal Superior de Justicia TSJV desempear el papel de guardin del ordenamiento veracruzano. El control se realiza mediante dos de sus rganos: el pleno y la Sala constitucional. Esta decisin produce una estratificacin de atribuciones que hacen que el pleno conozca y resuelva aquellos procesos de naturaleza objetiva, dejando a la Sala aquellos de carcter concreto. La Sala constitucional participa, sin embargo, en la totalidad de ellos, ya que sustancia y formula los proyectos de resolucin definitiva que se someten al pleno, conociendo y resolviendo en forma definitiva los dems. De conformidad con el artculo 57 de la CV el pleno se integra con el presidente del TSJV y con los presidentes de cada una de sus salas, a excepcin de la electoral. Son ocho, entonces, los magistrados que resuelven definitivamente este tipo de cuestiones (artculos 2, 32, 33, 42 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Veracruz, en adelante LOPJEV 43). El artculo 64 estipula claramente que la Sala constitucional se integrar con tres magistrados. 2. Estatuto constitucional de los magistrados. En el nombramiento de los magistrados constitucionales participan conjuntamente los poderes Ejecutivo y Legislativo. El Gobernador tiene la facultad de proponer candidatos mientras que el Congreso es quien formalmente los nombra mediante el acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes (artculo 59 de la CV). Los requisitos para ser juez constitucional no distan de aquellos para ser juez ordinario en virtud que los magistrados, al menos los del pleno, cumplen funciones de legalidad y constitucionalidad. El requisito de la cualificacin tcnico-jurdica para ocupar el cargo no se estipula (artculo 58 de la CV). Lo que s seala tal prescripcin es el rgimen de incompatibilidades para ser magistrado. Los magistrados duran en su encargo diez
Para esta clasificacin se remite a PEGORARO, Lucio, Lineamenti de giustizia costituzionale comparata, Torino, G. Giappichelli, 1998, p. 27. En espaol acdase a su trabajo La circulacin, la recepcin y la hibridacin de los modelos de justicia constitucional, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, No. 6, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002, p. 401. 42 La reforma constitucional que introdujo la justicia constitucional en Veracruz fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, Decreto No. 53, de fecha 3 de febrero de 2000. 43 Publicada en la GacetaOficialdelGobiernodelEstado, No. 148, el 26 de julio del 2000.
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aos que no son prorrogables (artculo 59 de la CV). Sus percepciones econmicas no podrn ser disminuidas durante su encargo (artculo 10 de la LOPJEV). En su calidad de servidores pblicos se encuentran sujetos a juicio poltico y de procedencia, y a juicio de responsabilidad de los servidores pblicos (Ttulo V de la CV, octavo de la LOPJEV). 3. mbito competencial. En el ordenamiento veracruzano se contempla un sistema global de defensa constitucional que incorpora ocho institutos protectores. Entre los mecanismos estrictamente procesales de control se encuentran: 1. El juicio de proteccin de los derechos humanos, 2. El recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico, 3. Las controversias constitucionales, 4. Las acciones de inconstitucionalidad, 5. Las acciones por omisin legislativa y, finalmente, 6. Las cuestiones de inconstitucionalidad. Todos ellos se encuentran regulados en el artculo 64 de la CV. 4. Cualificacin procesal. Encontrndose en el sistema veracruzano instrumentos procesales de control que proceden contra la ley en s misma, al margen de su aplicacin, y tambin con motivo de ella (el denominado control concreto y abstracto), su mbito de proteccin se reconduce a intereses objetivos y subjetivos y, por tanto, en su promocin participan rganos del Estado y particulares lesionados en sus derechos fundamentales. Tratndose de los instrumentos que protegen intereses subjetivos, la legitimacin corresponde a quien o quienes reciban un agravio personal y directo, consecuencia de un acto de autoridad violatorio de sus derechos fundamentales. As lo dispone el artculo 64 fraccin I de la CV, 6 de la Ley del Juicio de Proteccin de Derechos Humanos del Estado de VeracruzLlave, 44 reglamentaria de aquel. Lo mismo sucede con el recurso encaminado a la tutela de los derechos fundamentales de los veracruzanos ante una eventual actuacin irregular del Ministerio Pblico local, recogido en el artculo 64 fraccin II de la CV. En lo relativo a los instrumentos de tutela objetiva del ordenamiento, los entes legitimados tienen el carcter de autoridades u rganos constitucionales del Estado. Segn los artculos 64 y 65 de la CV, las controversias constitucionales pueden ser interpuestas por los municipios, los poderes Ejecutivo y Legislativo. En las acciones de inconstitucionalidad se dota de cualificacin procesal al Gobernador del Estado y a cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso. Las acciones por omisin legislativa pueden ser activadas por el Gobernador del Estado o por la tercera parte de los ayuntamientos. Finalmente, las cuestiones de inconstitucionalidad pueden ser elevadas por todos los jueces y magistrados del Estado.
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Publicada en la GacetaOficialdelGobiernodelEstado el 5 de julio del 2002.
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B.Coahuila En Coahuila, la reforma constitucional de marzo del 2001 45 confa el ejercicio de atribuciones de constitucionalidad al Tribunal Superior de Justicia del Estado TSJCo 46 Hay, sin embargo, una notable diferencia entre el caso coahuilense y su similar de Veracruz. Si en principio existe el punto de convergencia descrito, no existe tal similitud en lo concerniente al papel que se dispone en favor de los jueces y tribunales investidos con la jurisdiccin ordinaria. Si en Veracruz la justicia constitucional aparece organizada en un sistema unitario, la caracterstica de Coahuila es la inexistencia de un monopolio del control, existiendo, en consecuencia, un sistema plural que se abre a la participacin en el control de todos los jueces mediante la desaplicacin de normas al caso concreto. 47 El sistema coahuilense, en este tenor, tiene mayor similitud con el sistema federal. No conjuga propiamente elementos y tcnicas de los modelos difuso y concentrado sino que pone en prctica ambos a travs de un control difuso ejercido por jueces y tribunales similar al desempeo de los tribunales federales en materia constitucional, y de un rgano dentro del TSJCo que decide en ltima instancia procesos constitucionales autnomos, de forma similar a la concentracin que a nivel nacional se confiere a la Suprema Corte de Justicia. En conclusin, pertenece, al igual que la Corte, al quartum genus representado por el sistema mixto de justicia constitucional. 48 Este sistema sufri una importante modificacin el 21 de junio de 2005, impactando bsicamente el diseo de las controversias constitucionales y lo relativo a la legitimacin procesal y el objeto de control dentro de las acciones de inconstitucionalidad. 49 1. rgano de control. El control de la constitucionalidad en Coahuila goza de los atributos de la concentracin y de la difusin. La primera vertiente se unifica
Decreto 148 por el que se reforman, adicionan, modifican y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado de Coahuila, publicadas en el Peridico Oficial del GobiernodelEstado, No. 23, de 20 de marzo de 2001. 46 La explicacin detallada del sistema coahuilense se encuentra en el captulo III de ASTUDILLO REYES, Ensayos de justicia constitucional...Op. Cit., pp. 119 y ss. Tambin GONZLEZ BLANCO, Carlos, Proteccin constitucional local, Derecho Procesal Constitucional, T. IV, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coord., Mxico, 3 edicin, Porra, 2002, pp. 3807 y ss. 47 La diferencia fundamental entre los sistemas unitarios y los plurales tiene que ver con la operacin de los tribunales constitucionales en posicin monopolista, o en la concurrencia de otros sujetos en el ejercicio del control. Cfr. PEGORARO, Clasificaciones y modelos..., Op. Cit., pp. 154 y ss. 48 PEGORARO, Lineamenti...Op.Cit., pp. 39 y ss. 49 La reforma constitucional de 2005 se public en el Peridico Oficial del Estado, decreto 107, nmero Extraordinario, Tomo LXXXI, Segunda poca, de fecha 21 de junio de 2005.
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en el pleno del TSJCo, al cual el artculo 158 prrafo IV equipara con un Tribunal Constitucional con competencia local. 50 La segunda vertiente reconoce la plena participacin de todos los jueces integrantes del Poder Judicial en el control de la constitucionalidad de las leyes. Como es obvio, una funciona segn los lineamientos del control concentrado, en donde la substanciacin de un proceso constitucional, interpuesto preferentemente por rganos polticos, termina por declarar la constitucionalidad o no de una norma, confinndola, en ltimo caso, a dejar de formar parte del sistema jurdico. La otra, en cambio, permite que cualquier juez desaplique una norma por considerarla inconstitucional dentro de un litigio particular (artculo 158 prrafo III de la CCo). A efecto de racionalizar la actividad de control de los jueces ordinarios, la CCo establece un recurso de revisin con el objeto de que el pleno del TSJCo sea el rgano armonizador de la pluralidad de interpretaciones constitucionales. La CCo no estipula la forma como habr de integrarse el pleno del TSJCo. Es la Ley Orgnica del Poder Judicial de Coahuila LOPJCo 51 la que aclara el asunto, disponiendo que el Tribunal estar integrado por siete magistrados numerarios y seis supernumerarios. De los trece magistrados, slo los siete numerarios componen el pleno (artculos 6 y 8 de la LOPJCo). El artculo 9 de la misma ley seala que el pleno funcionar nicamente cuando estn presentes las dos terceras partes de sus miembros. Por ello, bastar la presencia de cinco magistrados para que se instale legalmente y pueda funcionar. Las resoluciones se toman por mayora de votos de los magistrados presentes y, en caso de empate, el presidente tiene voto de calidad. 2. Estatuto constitucional de los magistrados. Para el nombramiento de los jueces constitucionales no se requiere de un perfil especial; ms bien se pone el acento en el perfil judicial de los aspirantes (artculos 144 y ss. y en especial el Captulo II, artculos 148 y ss. de la CCo, 80 de la LOPJCo). Dentro de los mecanismos de nombramiento se incorpora la participacin del Consejo de la Judicatura, rgano al que le corresponde elaborar la lista de candidatos a magistrados que se presenta al Gobernador a efecto de que proceda al nombramiento, previa aprobacin que haga el Congreso en un lapso no mayor a cinco das (artculo 146 de la
As se sostiene en el Acta constitutiva del Tribunal Superior de Coahuila como Tribunal Constitucional local, Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, Mxico, No. 1, Comisin Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2003, pp. 287 y ss. 51 Ley Orgnica cuyas reformas aparecieron en el PeridicoOficialdelGobiernodelEstado, el 20 de marzo y el 16 de noviembre del 2001, para adecuar sus contenidos a la reforma constitucional.
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CCo, 81 de la LOPJCo). El periodo constitucional de los magistrados es de seis aos (artculo 135 CCo). En la vertiente difusa, por autoridades jurisdiccionales para efectos de desaplicacin concreta de normas debe entenderse al Tribunal electoral, al de lo contencioso administrativo, al de apelacin especializado en justicia para adolescentes, al conjunto de tribunales unitarios de distrito, juzgados de primera instancia y juzgados letrados en que se estratifica el ejercicio del Poder Judicial (artculo 135 de la CCo, 2 de la LOPJCo). El nombramiento de los juzgadores corresponde al Consejo de la Judicatura en base a los requisitos y procedimiento sealados para la carrera judicial (artculo 148 de la CCo, 62, 83, 84 y 85 de la LOPJCo). Los magistrados y jueces recibirn una remuneracin adecuada e irrenunciable, la cual no podr ser disminuida durante su encargo (artculo 153 de la CCo). En materia de responsabilidades, se encuentran sujetos a juicio poltico, a juicio de responsabilidad y a responsabilidad penal, para lo cual deber ejercitarse la respectiva declaracin de procedencia (artculos 163 a 167 de la CCo). 3. mbito competencial. En Coahuila existe un sistema mixto que permite el deslinde terico entre las atribuciones del juez constitucional y del juez ordinario. No obstante, la Ley de Justicia Constitucional local LJCECo, 52 expedida en julio de 2005 incorpora un instrumento ms que en parte es contradictorio con un modelo que incorpora el control difuso de la constitucionalidad y que es, adems, el que caracteriza a los modelos incidentales. Ms all de este debate y dentro de lo que nos interesa, podemos destacar que al pleno del TSJCo, en su calidad de rgano concentrado para la resolucin de conflictos constitucionales se le atribuye el conocimiento de tres procesos de carcter objetivo y uno ms de ndole subjetiva. Hablamos de las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, las cuestiones de inconstitucionalidad y los recursos de revisin constitucional (acdase a las secciones segunda, tercera y cuarta de la LJCECo). Debe destacarse igualmente que esta reforma ha hecho posible que dentro de las acciones de inconstitucionalidad se puedan impugnar las omisiones legislativas. La vertiente difusa de la justicia constitucional coahuilense es competente, decamos lneas atrs, para desaplicar una norma al caso concreto por estimarla en contradiccin con la CCo (artculo 158 de la CCo y la seccin primera de la LJCECo). 4. Cualificacin procesal. La doble naturaleza de los procesos sealados abre, al igual que en la experiencia precedente, una doble legitimacin; la de persona directamente interesada en que sus derechos sean protegidos y la de instancia interesada en la proteccin objetiva del ordenamiento. Dentro de las acciones de in52
Publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado, decreto 419, el martes 12 de julio de 2005.
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constitucionalidad, de conformidad con la reforma de 2005, tienen legitimacin procesal el equivalente al diez por ciento de los integrantes de los ayuntamientos o concejos municipales, el Ejecutivo del Estado, el equivalente al diez por ciento de los integrantes del Poder Legislativo, los organismos constitucionales autnomos, el organismo protector de los derechos humanos, en tratndose de normas que vulneren dichos derechos, y los partidos polticos nacionales y estatales (artculo 158 fraccin II de la CCo). En las controversias, los poderes Ejecutivo y Legislativo, los municipios y las entidades paraestatales o paramunicipales del Estado (artculo 158 fraccin I de la CCo). En el recurso de revisin, la legitimacin para su interposicin corresponde a las partes del litigio desarrollado ante el tribunal a-quo, mbito judicial donde se suscita el incidente de inconstitucionalidad de una norma. Tambin puede ser activada de oficio. C.Guanajuato La experiencia guanajuatense se remonta al ao 2001 y se establece, curiosamente, en el mismo da que la de su similar de Coahuila. 53 La justicia constitucional en Guanajuato corresponde al rgano que se encuentra en el vrtice de la organizacin judicial del Estado. En virtud de que la Constitucin de Guanajuato en adelante CG otorga tan altas competencias a un solo rgano, es posible decir que configura una jurisdiccin concentrada o sistema unitario, en tanto subsiste el monopolio del rechazo de la ley inconstitucional, impidiendo que la totalidad de jueces se interesen siquiera en el control de la ley. 1. rgano de control. De acuerdo con la reforma de la CG de 2001, 54 corresponde al Supremo Tribunal de Justicia STJG garantizar la observancia de la Constitucin (artculo 89, fraccin XV). En consonancia con ello, la garanta de la CG se deposita en un nico rgano del Tribunal: el pleno. Sin embargo, a pesar de que el pleno es el guardin de la Constitucin, no especifica directamente la CG su integracin, sealando nicamente que el STJG se compondr del nmero de magistrados propietarios o supernumerarios que determine el Consejo del Poder Judi53 La reforma debe considerarse posterior en el tiempo a la de Coahuila ya que el artculo cuarto transitorio del Decreto de reforma seala textualmente lo siguiente: La fraccin XV del artculo 89, entrar en vigor 180 das posteriores a la fecha de publicacin del presente decreto. En ese trmino se adecuarn las leyes respectivas para establecer la substanciacin del procedimiento. 54 Publicada en el Peridico Oficial del Estado de Guanajuato, el 20 de marzo de 2001. Un anlisis de la reforma se encuentra en PALOMEQUE CRUZ, Leticia, De la tendencia centralizada del amparo jurisdiccional a la justicia constitucional local, Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, No. 4, Mxico, Comisin Nacional de Tribunales Superiores de Justicia-Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, 2004, pp. 127 y ss
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cial (artculo 84 de la CG). No queda del todo claro si todos los magistrados o slo algunos forman el pleno. La duda se despeja con la lectura del artculo 16 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Guanajuato LOPJEG. 55 Esa norma determina que el pleno se compondr de los magistrados propietarios que integren el STJG. Los magistrados supernumerarios formarn parte del pleno slo cuando sustituyan a los magistrados propietarios. 2. Estatuto constitucional de los magistrados. Los magistrados del pleno del STJG son nombrados por el Congreso del Estado de acuerdo con las ternas que, por turnos alternativos, presenten el Gobernador del Estado y el Consejo del Poder Judicial (artculo 87 de la CG). El Consejo es el rgano del Poder Judicial al que se le confieren atribuciones no jurisdiccionales relativas a la carrera judicial, administracin, capacitacin y disciplina de sus integrantes (artculo 83 de la CG). Para ser juez constitucional se prefieren a aquellas personas con un perfil judicial; el artculo 86 fraccin V de la CG seala que el candidato deber distinguirse por su honorabilidad, competencia y antecedentes en el ejercicio de la profesin jurdica o ser juez de partido y haber satisfecho los requerimientos de la carrera judicial en los trminos que establezca la ley. El periodo para el cual son elegidos es de 7 aos, pudiendo ser ratificados (el procedimiento de ratificacin se encuentra en el Captulo Sptimo de la LOPJEG). Si se da la ratificacin, slo pueden ser removidos mediante juicio poltico, juicio de responsabilidad de los servidores pblicos y por responsabilidad penal, previo juicio de procedencia (artculo 87 de la CG). No se reconoce principio de independencia econmica, pero si se seala que los magistrados recibirn un haber de retiro en los trminos, cuanta y condiciones que seale la Ley. 3. mbito competencial. El sistema de justicia constitucional de Guanajuato introduce nicamente dos procesos constitucionales para la defensa de su Constitucin. El primero se establece en el apartado A de la fraccin XV del artculo 89 de la CG y aparece errneamente enunciado como controversia legal. El apartado B regula las acciones de inconstitucionalidad. Ambos procesos son instrumentos de control de naturaleza objetiva, cuyo procedimiento de substanciacin se enuncia en la Ley Reglamentaria de la fraccin XV de la Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato en sus ttulos segundo y tercero. 56
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Publicada en el Peridico Oficial del Estado de Guanajuato, Decreto 297 del 01 de abril de 1997, reformada el 03 de agosto de 2001. 56 Publicado como Decreto 45 en el PeridicoOficialdelEstadodeGuanajuato, el 03 de agosto de 2001.
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4. Cualificacin procesal. Los dos procesos constitucionales anunciados constituyen mecanismos de control objetivo. Por tanto, los entes legitimados para promoverlos son, bsicamente, rganos del Estado de Guanajuato. Si bien los apartados A y B de la fraccin XV del citado artculo 89 enuncian qu rganos tienen competencia para instaurar cada proceso, la ley reglamentaria clarifica an ms la legitimacin. En las controversias tienen el carcter de parte actora, el poder o municipio que promueva la controversia; esto es, los municipios, el Poder Ejecutivo o el Legislativo. Como demandado, el poder o municipio que hubiere emitido o promulgado la disposicin general o realizado el acto que es objeto de la controversia (artculo 5 de la LR). En las acciones de inconstitucionalidad se admite como promovente nicamente a la tercera parte de los integrantes del Congreso del Estado. En este proceso no existe parte demandada. D.Tlaxcala El sistema de Tlaxcala 57 muestra un acercamiento significativo respecto al sistema guanajuatense. La concentracin de competencias de control constitucional en un rgano nico cierra la puerta a un eventual inters de los jueces ordinarios en la administracin de justicia constitucional. Se alinea, por tanto, con los sistemas que ejercen una jurisdiccin concentrada, apareciendo como un sistema unitario que ejerce el monopolio de la justicia constitucional dentro del ordenamiento de referencia. 1. rgano de control. La Constitucin de Tlaxcala en adelante CT mediante su reforma de 2001 58 determina que la justicia constitucional se suministra a travs del Poder Judicial del Estado. Corresponde al Tribunal Superior de Justicia TSJT como rgano supremo, la substanciacin y decisin de los contenciosos constitucionales (artculo 79 de la CT, 11 de la Ley Orgnica del Poder Judicial LOPJET). 59 El funcionamiento del TSJT puede darse en pleno y en salas. Sin embargo, el control constitucional est reservado taxativamente al pleno (artculo 81 de la CT, 25 de la LOPJET, 2 de la Ley de Control Constitucional del Estado de Tlaxcala, LCCET). 60 El pleno se integra con 14 magistrados (artculo 2O de la LOPJET); empero, el qurum para resolver cuestiones de estricta constitucionalidad se consLa explicacin detallada del sistema tlaxcalteca se encuentra en el captulo IV de ASTUDILLO REYES, Ensayosdejusticiaconstitucional...Op.Cit., pp. 177 y ss. 58 Publicada en el Peridico Oficial del Estado, decreto 107, nmero Extraordinario, Tomo LXXXI, Segunda poca, de fecha 18 de mayo del 2001. 59 Publicada en el PeridicoOficialdelGobiernodelEstado el 10 de enero de 2002. 60 Publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado, decreto 137, el 30 de noviembre de 2001.
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tituye con la presencia de 12 magistrados (artculo 81 fraccin V, inciso E de la CT). Las resoluciones emitidas se consideran irrecurribles (artculo 81 fraccin V, inciso F de la CT). 2. Estatuto constitucional de los magistrados. Los magistrados del TSJET son nombrados por el Congreso del Estado mediante la votacin de las dos terceras partes de sus diputados presentes (artculo 84 de la CT). No se advierte participacin alguna del Ejecutivo, con la significacin que esto tiene para la independencia del rgano en cuestin. Dentro de los requisitos de elegibilidad se advierten dos elementos particulares que no se encuentran presentes en los sistemas anteriores. El primero se refiere a la existencia de un examen de oposicin de los aspirantes al cargo; el segundo es el requisito de haber ejercido como acadmico, lo cual da un perfil de alta especializacin a los candidatos (artculo 83, fracciones V y X de la CT). Los jueces constitucionales duran en su encargo 6 aos (artculo 12 de la LOPJET) y se encuentran sometidos a responsabilidad poltica, administrativa, penal y civil (artculo 108 de la CT). 3. mbito competencial. La CT establece la competencia genrica del TSJT, mezclando atribuciones de legalidad con atribuciones de constitucionalidad (artculo 80 de la CT). El artculo 81 establece las facultades del pleno actuando como Tribunal de Control Constitucional del Estado. Sintetizadamente puede decirse que se establecen instrumentos de control de la ley en su aplicacin e instrumentos de control de la ley al margen de un litigio particular. En lo que se refiere al primero se contempla el juicio de proteccin constitucional. A lado de l se establecen tres instrumentos de control abstracto de la constitucionalidad representados por las acciones y controversias constitucionales (denominadas juicios de competencia constitucional) y las acciones por omisin legislativa (apartados II a VI del artculo 81 CT, artculos 73 a 88 de la LCCET). 4. Cualificacin procesal. La legitimacin para interponer el instrumento de tutela de los derechos fundamentales corresponde a la parte interesada (artculo 65 de la LCCET). En las controversias, la legitimacin se otorga al Poder Ejecutivo y Legislativo, y a los ayuntamientos o consejos municipales (artculo 81 fraccin II de la CT). En las acciones de inconstitucionalidad que impugnen una norma proveniente del Congreso del Estado se reconoce al veinticinco por ciento de los diputados que integran el Poder Legislativo, al Procurador de Justicia, a la Comisin Estatal de Derechos Humanos, a la Universidad Autnoma de Tlaxcala y a los partidos polticos, tratndose de materia electoral. En cuanto a normas de carcter general expedidas en el mbito municipal se reconoce la legitimacin de los mismos rganos pero con algunas variantes. Por ejemplo, se abre al 25% de los muncipes del
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mismo ayuntamiento o consejo municipal, al Gobernador del Estado, a las universidades pblicas estatales, al Procurador de Justicia, y al o los diputados pertenecientes al distrito donde se encuentre el ayuntamiento o consejo en el que se haya expedido la norma impugnada. En lo relativo a las acciones por omisin legislativa imputables al Congreso, al Gobernador y a los ayuntamientos o consejos municipales, la legitimacin no podra determinarse de manera ms extensa, ya que corresponde a las autoridades estatales y municipales, y a las personas residentes en el Estado, lo que en otros trminos indica que existe una verdadera accin popular de inconstitucionalidad. E.Chiapas El sistema chiapaneco de justicia constitucional, 61 a diferencia de lo sucedido con los casos de Guanajuato y Tlaxcala, confiere a la totalidad de jueces y magistrados del Poder Judicial una participacin efectiva dentro del control de constitucionalidad de los actos del poder, slo que a los primeros no les reconoce facultad alguna para desaplicar normas. Configura un sistema que puede incorporarse al tertium genus representado por el sistema de control incidental en virtud de que alberga la cuestin de inconstitucionalidad. En su origen, la justicia constitucional chiapaneca fue un reflejo de la experiencia veracruzana al concentrar la totalidad de atribuciones de control en un solo rgano y reconocer la participacin de todos los jueces en su ejercicio. No obstante, Chiapas ha dado nuevos pasos hacia adelante y puede decirse que es la primera entidad federada que instituye dentro del Poder Judicial un Tribunal constitucional bajo esa denominacin concreta, y que organiza la justicia constitucional con un nivel ms avanzado de especializacin. La reciente reforma constitucional de mayo de 2007 62 genera un sistema en donde existe un Tribunal constitucional que concentra la resolucin de los contenciosos constitucionales y el monopolio del rechazo de las normas inconstitucionales, pero que lejos de lo que pudiera pensarse, no ejerce un monopolio interpretativo de la Constitucin, pues la actividad hermenutica se permite a toda la judicatura, introducindose con ello un elemento de democratizacin en el sistema.
La explicacin detallada del modelo chiapaneco se puede ver en el captulo V de ASTUDILLO REYES, Ensayos de justicia constitucional... Op. Cit., pp. 207 y ss. Tambin, MARTNEZ LAZCANO, Alfonso, Justicia constitucional en Chiapas, Derecho Procesal Constitucional, T. IV, Eduardo Ferrer Mac-Gregor, coord., Mxico, 3 edicin, Porra, 2002, p. 3837. 62 La reforma constitucional fue publicada en el Peridico Oficial del Estado de Chiapas, No. 25, Tomo III, 2 seccin, de fecha 2 de mayo de 2007.
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1. rgano de control. La Constitucin de Chiapas CCh, reformada originalmente en 2002 63 otorg al rgano de mayor jerarqua dentro de la estructura del Poder Judicial la trascendente tarea de garantizar su supremaca (artculo 51 de la CCh, 7 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Chiapas LOPJCh). 64 A diferencia de los sistemas vistos con anterioridad, no era el pleno el que ejerca el control, sino una Sala superior (artculo 50 de la CCh). La Sala superior del Supremo Tribunal de Justicia STJCh cuando funcionaba en pleno adquira el carcter de Tribunal del Control Constitucional, segn la denominacin del artculo 56 prrafo III de la CCh. Se integraba por siete magistrados habilitados para actuar exclusivamente en colegio nico (artculo 51 de la CCh). Era este rgano el que concentraba la administracin de justicia constitucional. La reforma de 2007 cambia este sistema. De conformidad con los reformados artculos 49 y 50 de la CCh, la nueva Magistratura General del Estado en adelante MGE se compone, entre otros rganos, con un Tribunal constitucional. Su integracin se modifica, pues ahora componen dicho rgano nicamente tres magistrados. El Tribunal es el rgano mximo de la MGE, por lo cual su presidente tiene la doble funcin de representar al Tribunal y a la MGE en su conjunto. Funcionar nicamente en pleno y sus decisiones debern ser tomadas por unanimidad. 2. Estatuto constitucional de los magistrados. Los magistrados del Tribunal constitucional, de acuerdo a la reforma de 2007, son nombrados por el Congreso del Estado o la Comisin permanente, a propuesta del Ejecutivo estatal, mediante el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros, dentro de un plazo que no exceda los siete das hbiles del momento en que fueron recibidas las propuestas (artculo 50 de la CCh). El sistema chiapaneco no exige ningn requisito especial para ser magistrado del Tribunal constitucional, en relacin a los que se solicitan para la totalidad de los magistrados de la MGE. El artculo 52 de la CCh constrie a buscar perfiles basados en la vocacin judicial. Los magistrados duran en su encargo nueve aos (y no siete como se estableca con anterioridad) y no pueden ser designados para un siguiente periodo. La remuneracin que perciban no puede ser disminuida durante el tiempo de su gestin (artculo 54 de la CCh). Dentro del rgimen de responsabilidades, se encuentran sujetos a juicio poltico, y a responsabilidad penal y administrativa (Ttulo Noveno, CCh).
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La reforma constitucional fue publicada en el Peridico Oficial del Estado de Chiapas, No. 137, 2 seccin, Decreto No. 310, de fecha 6 de noviembre de 2002. 64 Publicada en el Decreto No. 002 del PeridicoOficialdelEstadodeChiapas, No. 140, de fecha 27 de noviembre de 2002.
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3. mbito competencial. El sistema chiapaneco incorpora cuatro procesos constitucionales, siguiendo muy de cerca las directrices que en su momento incorpor la Constitucin de Veracruz. Los cuatro son de naturaleza objetiva y se encomiendan, como ya sealamos, al Tribunal constitucional. As aparecen la controversia constitucional (artculos 56 fraccin I de la CCh, 11 fraccin II y 12 fraccin I de la LOPJCh, 1, 13 a 77 de la Ley de Control Constitucional para el Estado de Chiapas LCCECh), 65 la accin de inconstitucionalidad (artculos 56 fraccin II de la CCh, 11 fraccin I y 12 fraccin II de la LOPJCh, 78 a 96 de la LCCECh), la accin por omisin legislativa (artculos 56 fraccin III de la CCh, 11 fraccin I y 12 fraccin III de la LOPJCh, 97 a 110 de la LCCECh) y la cuestin de inconstitucionalidad (artculos 56 fraccin IV de la CCh, 11 fraccin II y 12 fraccin IV de la LOPJCh. La LCCECh inexplicablemente no regula el procedimiento para ejercitar este ltimo proceso en ninguno de sus preceptos). 4. Cualificacin procesal. El sistema chiapaneco no estatuye mecanismo alguno para la proteccin de los derechos que la CCh confiere a sus ciudadanos. No existe, por ende, institucin alguna para la defensa de intereses subjetivos y por ello, los entes legitimados para solicitar la proteccin de la justicia constitucional son exclusivamente rganos del Estado. Dentro de las controversias constitucionales cuentan con legitimacin el Poder Ejecutivo y el Legislativo, a lado de los municipios. En las acciones de inconstitucionalidad cuentan con ella, el Gobernador, el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso, el Fiscal General del Estado y el equivalente al treinta y tres por ciento de los ayuntamientos. En las acciones por omisin legislativa se reconoce legitimacin al Gobernador, a la tercera parte de los miembros del Congreso, a la tercera parte de los ayuntamientos y al 5% de ciudadanos inscritos en el Padrn electoral. Dentro de las cuestiones de inconstitucionalidad se reconoce capacidad para elevarlas a todos los magistrados y jueces del Estado. F.QuintanaRoo La experiencia de Quintana Roo 66 presenta rasgos que la acercan al sistema de Veracruz, el primero, recordemos, en inaugurar la escalada de la justicia constitucional en las entidades federativas de Mxico. Decimos lo anterior porque existen
Publicada en el Decreto No. 003 del PeridicoOficialdelEstadodeChiapas, No. 140, de fecha 27 de noviembre de 2002. 66 Sobre el sistema de Quintana Roo, Cfr. FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional local (la experiencia en cinco estados 2000-20003), Derecho Constitucional. MemoriadelCongresoInternacionaldeCulturasySistemasJurdicosComparados, Miguel Carbonell, coordinador, Mxico, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2004.
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similitudes entre ellos. La primera semejanza tiene que ver con la institucin a la que se le confan las atribuciones de constitucionalidad: en ambas experiencias se confa al rgano de vrtice de la organizacin judicial, esto es, el Tribunal Superior de Justicia. Otra se refiere a la distribucin del ejercicio de control en dos rganos: el pleno y una Sala. La diferencia entre dichos sistemas consiste en que, mientras en Quintana Roo el juez ordinario no participa y no se interesa por el control de constitucionalidad, en Veracruz todos los jueces se interesan en el control mediante la cuestin de inconstitucionalidad. 1. rgano de control. La justicia constitucional en Quintana Roo, por voluntad de la reforma constitucional aprobada en 2003, es una funcin que compete al Tribunal Superior de Justicia del Estado en adelante TSJEQR. 67 Dicha institucin, como puede constatarse de la lectura del artculo 97 de la Constitucin de Quintana Roo CQR aparece como depositaria del Poder Judicial en el Estado. No obstante lo anterior, se ha optado por confiar tan importante funcin a dos rganos de la misma institucin: el pleno y la Sala constitucional. Por ese motivo, es menester sealar cmo se integran ambos rganos. El pleno del TSJQR se integra con un total de 9 magistrados numerarios (artculo 98 de la CQR). Los tres supernumerarios que integran el Tribunal, de acuerdo con el artculo 10 de la nueva Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Quintana Roo LOPJEQR 68 no participan de las atribuciones en materia de conflictos constitucionales. El artculo 105 de la misma norma determina que, para el cumplimiento de la funcin de salvaguarda del ordenamiento fundamental, el TSJQR contar con una Sala constitucional-administrativa, integrada por un nico magistrado numerario. 2. Estatuto constitucional de los magistrados. La CQR seala de forma por dems enftica que se garantiza la independencia de los magistrados del TSJQR y la de los jueces en el ejercicio de sus funciones (artculo 100). Los magistrados constitucionales son designados, previa comparecencia, mediante la votacin de las dos terceras partes del Congreso del Estado, a propuesta del Gobernador (artculo 102 de la CQR). Entre los requisitos para ser incluido en la terna no existe ninguno que se refiera al criterio de la especializacin. Slo se seala como cualidad, el haberse distinguido en el ejercicio de la actividad jurdica (artculo 101 antepenltimo prrafo de la CQR). El principio de independencia econmica est debidamente acogido al establecerse que los magistrados percibirn una remuneracin digna, decorosa e irrenunciable, que no podr ser disminuida durante el tiempo de su encargo (artculo 100 de la CQR). La duracin en el encargo es de 6 aos, existiendo
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Publicada en el PeridicoOficialdelGobiernodelEstado el 24 de octubre de 2003. Publicada en el PeridicoOficialdelGobiernodelEstado el 16 de diciembre de 2003.
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la posibilidad de reeleccin. Si sta ocurriere, solamente se podr privar del cargo a un magistrado de acuerdo con el sistema de responsabilidades que se seala en el Ttulo Octavo de la CQR. 3. mbito competencial. Las atribuciones del pleno del TSJQR se encuentran en el artculo 103 de la CQR. Dicho precepto, en su fraccin VIII, establece su competencia para conocer tres tipos de contenciosos constitucionales: las controversias constitucionales (con excepcin de las que se refieran a la materia electoral), las acciones de inconstitucionalidad (con la misma exclusin), y las acciones por omisin legislativa. El artculo 105 de la CQR atribuye a la Sala constitucionaladministrativa un conjunto de competencias para que, aparte de substanciar y formular los proyectos de resolucin de los tres instrumentos de control abstracto arriba sealados, y de aquellos en donde se dirima una contradiccin de tesis entre las salas del Tribunal, conozca y resuelva de manera definitiva las controversias que se susciten entre los particulares y la administracin pblica estatal. Es decir, al lado de las atribuciones que se le otorgan en materia de contenciosos constitucionales, la Sala es un rgano de control de la legalidad en materia administrativa y fiscal, tal y como lo reconoce el artculo tercero de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo LJAEQR. 69 Sin embargo, la Sala tiene dos atribuciones que no son de mera legalidad y que la encaminan a la tutela de determinados derechos fundamentales reconocidos en la CQR; este hecho conduce a sostener que la Sala ejerce tambin un control de constitucionalidad directo, en tanto es competente para conocer los juicios en donde el derecho vulnerado sea el de peticin (artculo 105, fraccin IV) y para substanciar, en nica instancia, las resoluciones del Ministerio Pblico sobre la reserva de la averiguacin previa, el no ejercicio de la accin penal y el sobreseimiento que dicten los jueces en caso de peticin de desistimiento formulado por el Ministerio Pblico (artculo 107 de la CQR). Esta atribucin, como es evidente, ha sido importada del modelo de Veracruz. 4. Cualificacin procesal. Dejando de lado las atribuciones ordinarias que no interesan para efectos de esta contribucin, diremos que en Quintana Roo existen tres procesos constitucionales para la defensa objetiva del ordenamiento y dos para la tutela de intereses subjetivos. La legitimacin dentro de las controversias constitucionales corresponde a los poderes Ejecutivo y Legislativo, y a los municipios (artculo 105 fraccin I de la CQR). En las acciones de inconstitucionalidad corresponde a cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso del Estado y al Procurador General de Justicia del Estado (fraccin II). En las acciones
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Publicada en el PeridicoOficialdelGobiernodelEstado el 24 de agosto del 2004.
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por omisin legislativa se confiere competencia para poner en marcha la imparticin de justicia constitucional al Gobernador del Estado y a los ayuntamientos (fraccin III). Dentro de los instrumentos de tutela de intereses subjetivos, la legitimacin corresponde a cualquier particular que se sienta afectado en sus derechos por un acto proveniente del Ministerio Pblico o de alguna autoridad administrativa respecto del derecho de peticin. G.NuevoLen El artculo 94 de la Constitucin de Nuevo Len de 1917 en adelante CNL, reformada en 2004, 70 seala que corresponde al Poder Judicial la jurisdiccin local en materia de control de la constitucionalidad. En este sentido, existe una similitud fundamental entre este sistema y aquellos que configuran sistemas concentrados y unitarios, en donde es un solo rgano el que tiene el monopolio de la declaracin de inconstitucionalidad. Los jueces ordinarios, por tanto, no pueden interesarse en el control, al no existir un proceso constitucional que les permita articularse con la jurisdiccin constitucional a efecto de depurar el ordenamiento jurdico. 1. rgano de control. El Tribunal Superior de Justicia de Nuevo Len TSJNL es el rgano de vrtice del Poder Judicial del Estado. Puede funcionar en pleno y en salas unitarias y colegiadas. Empero, es facultad exclusiva del pleno conocer de los medios de control de constitucionalidad local (artculo 96 fraccin I de la CNL). No explicita la Constitucin el nmero de magistrados que integran el pleno, dejando que sea la ley la que aborde la cuestin. Curioso es observar que lo que si se establece a nivel constitucional es la integracin de un rgano menor como el Consejo de la Judicatura (artculo 94 prrafos IV y VII). El artculo 7 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Nuevo Len LOPJENL 71 establece que el TSJNL se compone de trece magistrados; en consecuencia, el pleno se integra con la totalidad de ellos y es presidido por aquel que el propio pleno designe (artculo 11). 2. Estatuto constitucional de los magistrados. La designacin de los miembros de la magistratura corresponde al Congreso del Estado, mediante la votacin de
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Publicada mediante Decreto No. 100 en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Nuevo Len, el 09 de junio de 2004. Hay que sealar que el sistema de justicia constitucional no ha comenzado a funcionar en virtud que el artculo segundo transitorio de dicho Decreto determina: Las disposiciones referentes a los medios de control constitucional entrarn en vigor una vez que inicie la vigencia de la Ley que reglamente esa materia. Esa ley todava no existe. 71 Publicada mediante Decreto No. 158 en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Nuevo Len, el 08 de febrero de 1999 y reformada el 21 de junio de 2004.
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cuando menos las dos terceras partes de sus miembros. La facultad de proponer a los candidatos (que debern comparecer de forma previa ante el Congreso) se otorga al titular del Poder Ejecutivo de acuerdo con el artculo 99 de la CNL. No se pide ningn requisito excepcional para ser magistrado; nicamente, poseer ttulo de Licenciado en Derecho expedido con 10 aos de antigedad (artculo 98 fraccin III de la CNL). Los magistrados duran en su encargo 10 aos, pudiendo ser ratificados para otro periodo igual, previa opinin del Consejo de la Judicatura sobre su desempeo (artculo 94 prrafo IV, 99 prrafo V de la CNL). Son inamovibles dentro del periodo de su encargo y slo pueden ser removidos por el Congreso del Estado cuando incurran en faltas de probidad u honradez, mala conducta, negligencia en el desempeo de sus labores, sean condenados por sentencia ejecutoriada en juicio de responsabilidad, en los casos que ste proceda, sean jubilados en los trminos legales o renuncien a su puesto, acepten desempear otro empleo o encargo de la Federacin, estados, municipios o de particulares (artculo 100 de la CNL). Los magistrados del TSJNL percibirn una remuneracin adecuada e irrenunciable que ser determinada anualmente por el Congreso del Estado (artculo 103 ltimo prrafo de la CNL). 3. mbito competencial. El pleno tiene atribuido el conocimiento de dos procesos constitucionales. Ambos se orientan a la defensa objetiva de su ordenamiento jurdico. Esos procesos estn delineados en el artculo 95 fracciones I y II de la CNL, 18 fraccin X de la LOPJENL. El primero es la controversia constitucional, incorporada para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan la competencia garantizada por la CNL; el segundo, la accin de inconstitucionalidad, a travs de la cual es posible impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier ayuntamiento que, en abstracto, violen los derechos fundamentales de las personas emanados de la CNL, o violen la distribucin de competencias que en ella se establecen para el Estado y los municipios. 4. Cualificacin procesal. Al ser solamente dos los procesos establecidos en el ordenamiento jurdico de Nuevo Len y teniendo ambos naturaleza objetiva, se puede inferir que los entes legitimados para promoverlos son autoridades, rganos o poderes del Estado. Siguiendo esta idea, la CNL establece que las controversias de inconstitucionalidad pueden ser promovidas por el Estado y los municipios, agregando a los poderes u rganos pblicos estatales o municipales, pero sin especificar cules. En este tenor, tarea de la ley reglamentaria o en su caso de la jurisprudencia ser acotar la legitimacin dilucidando lo que debe entenderse por poderes u rganos pblicos (artculo 95 fraccin I de la CNL). Dentro de la accin abstracta de inconstitucionalidad la legitimacin corresponde a los diputados,
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tratndose de normas generales expedidas por el Congreso del Estado, y a los regidores, tratndose de normas generales expedidas por su respectivo ayuntamiento. Igualmente, puede promoverla el Procurador de Justicia del Estado (artculo 95 fraccin II de la CNL). H.EstadodeMxico La reforma de la Constitucin del Estado de Mxico de julio de 2004 72 configura la ms reciente experiencia de justicia constitucional en las entidades federativas. 73 El sistema ah inaugurado, si se atiende a criterios orgnicos, puede asemejarse a las experiencias de Veracruz y Quintana Roo pues todas incorporan una Sala constitucional. Ahora bien, si se atiende a criterios funcionales tiene mayores similitudes con las experiencias de Guanajuato, Tlaxcala y Nuevo Len. Primero, porque confan al Poder Judicial el control de constitucionalidad. Segundo, porque confieren el monopolio de la declaracin de inconstitucionalidad a una sola institucin de ese poder. Tercero, porque es un solo rgano de esa institucin el que imparte justicia constitucional, algo que no sucede en Veracruz y Quintana Roo. Cuarto, porque impiden la participacin del juez ordinario en el control, algo que s permite Veracruz y Chiapas. La diferencia fundamental es que mientras en Guanajuato, Tlaxcala y Nuevo Len la jurisdiccin constitucional la ejerce el pleno, en el Estado de Mxico la realiza la Sala constitucional. 1. rgano de control. De acuerdo con el artculo 88 bis, fraccin I de la Constitucin del Estado de Mxico en adelante CEM corresponde a la Sala constitucional garantizar su supremaca y control. La Sala constitucional forma parte del Tribunal Superior de Justicia del Estado TSJEM que se integra, adems, con salas colegiadas y unitarias regionales (artculo 88 apartado a de la CEM). La particularidad de esta experiencia es que la CEM otorga en exclusiva a dicha Sala el conocimiento de los contenciosos constitucionales. Esta circunstancia es la que aleja este sistema de sus similares de Veracruz y Quintana Roo, que tambin han incorporado una Sala constitucional dentro de sus poderes judiciales. Recordemos que en estas dos experiencias las salas solamente substancian pero no resuelven los procesos constitucionales de naturaleza objetiva; la Sala mexiquense, en cambio, si est facultada para substanciar y resolver en virtud de que el pleno del TSJEM no se reserva atribucin alguna en la materia, teniendo conferidas nica72
Publicada mediante Decreto No. 52 en Gaceta del Gobierno, PeridicoOficialdelGobiernodel Estado de Mxico, No. 8, del lunes 12 de julio de 2004. 73 Sobre esta reforma, Benitez Trevio, Humberto V., La Sala constitucional del Estado de MxicocomoexpresindelfederalismodelsigloXXI, 2 edicin, Mxico, UNAM-IIJ, 2005.
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mente competencias ordinarias (vase el artculo 95 de la CEM). Como el rgano que nos interesa estudiar es la Sala constitucional, en tanto en ella se agotan los conflictos constitucionales, (ya que los recursos de revisin contra las resoluciones emitidas por ella en primera instancia, sern resueltos por la propia Sala, requiriendo para su aprobacin unanimidad de votos) dejaremos de lado la integracin del pleno del TSJEM. La Sala, a tenor de lo dispuesto por el artculo 94 de la CM, se integra con 5 magistrados. 2. Estatuto constitucional de los magistrados. Por extrao que pueda parecer, la CEM es omisa respecto al procedimiento de designacin de los magistrados del TSJEM. Es la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Mxico LOPJEM 74 la que establece lo que, en lgica pura, debera sealar la Constitucin. Estipula el ttulo tercero de dicha norma un procedimiento de designacin de los magistrados que se asemeja al establecido en Tlaxcala, en tanto no contempla la participacin del Poder Ejecutivo. El artculo 16 dispone que los magistrados del TSJEM y los jueces sean designados por el Consejo de la Judicatura del Estado de Mxico, previo examen de oposicin. Inmediatamente despus se seala que los nombramientos se sujetarn a la aprobacin de la Legislatura o de la Diputacin Permanente (artculo 17 de la LOPJEM). Dentro de los requisitos para ser designado resalta la fraccin III del artculo 91 de la CEM que seala: Haber servido en el Poder Judicial del Estado o tener mritos profesionales y acadmicos reconocidos. La fraccin IV del artculo 30 de la LOPJEM aade: Haber aprobado el examen de oposicin. Los magistrados duran en su encargo 15 aos y deben ser sustituidos de manera escalonada (artculo 89 de la CEM). Slo podrn ser privados de sus cargos por la Legislatura del Estado, a peticin del Consejo de la Judicatura, por faltas u omisiones graves en el desempeo de sus funciones, por mala conducta o por incapacidad fsica o mental (artculo 90 de la CEM). 3. mbito competencial. El artculo 88 bis de la CEM establece la competencia de la Sala constitucional. La norma en cuestin establece las coordenadas de base de dos procesos constitucionales. La naturaleza de dichos procesos es objetiva en tanto tienden a tutelar la integridad del ordenamiento jurdico. La fraccin II del artculo 88 bis estipula la figura de las controversias constitucionales que se deriven de la CEM, con excepcin de las que se refieren a la materia electoral. La regulacin exhaustiva de dicho proceso se encuentra a partir del ttulo segundo de la Ley Reglamentaria del artculo 88 bis de la Constitucin Poltica del Estado libre y soberano de Mxico LRCEM aprobada en septiembre de 2004 (artculo 12 y su74
Reformada mediante Decreto No. 74, publicado en Gaceta del Gobierno, Peridico Oficial delGobiernodelEstado de Mxico, No. 52, el viernes 10 de septiembre de 2004.
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cesivos). 75 La fraccin III del mencionado precepto constitucional contempla la accin de inconstitucionalidad que puede plantearse frente a leyes, reglamentos estatales o municipales, bandos municipales o decretos de carcter general que se consideren contrarios a la CEM. El ttulo tercero de la LRCEM (artculo 49 y sucesivos) es el encargado de integrar la norma constitucional, sealando las formas especficas de substanciacin de dicho proceso. 4. Cualificacin procesal. Dado que los dos procesos constitucionales tienden a la tutela objetiva del ordenamiento, los sujetos legitimados para activar la jurisdiccin constitucional tienen naturaleza de rganos o poderes del Estado. La legitimacin activa en las controversias constitucionales la tiene el Estado, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, los municipios y el Comisionado de los Derechos Humanos (fraccin II del artculo 88 bis de la CEM, 12 fraccin I de la LRCEM). La legitimacin pasiva se reconoce al Estado, Poder o municipio que hubiere emitido y promulgado la disposicin general o realizado el acto que sea objeto de la controversia (artculo 12 fraccin I de la LRCEM). Como las acciones de inconstitucionalidad configuran procesos en los cuales no existe parte demandada o legitimacin pasiva, tienen competencia para promoverla el Gobernador del Estado, los diputados integrantes de la Legislatura Estatal, cuando estn de acuerdo al menos el treinta y tres por ciento de sus miembros, los ayuntamientos del Estado, cuando tengan la aprobacin de cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del cabildo y el Comisionado de los Derechos Humanos del Estado de Mxico, exclusivamente en materia de derechos humanos (fraccin III del artculo 88 bis de la CEM, 50 de la LRCEM). IV. Algunos problemas pendientes de resolver En el presente apartado se enuncian algunas cuestiones cuya discusin nos parece trascendental en el futuro inmediato. No son todas, por supuesto. Tampoco se expresan soluciones; bsicamente se problematiza para sacar a la luz las que consideramos ms importantes. A.Elpeligrodefragmentacindelcontroldeconstitucionalidad Si el principio constitucional de autonoma se concreta en la adopcin de una Constitucin particular que tiene por finalidad fijar su alcance y contenido en el contexto de la soberana nacional, resulta inexorable adoptar una garanta de proteccin a efecto de que los gobiernos estatales y locales cuenten con meca75
Publicada mediante Decreto No. 73 en Gaceta del Gobierno, PeridicoOficialdelGobiernodel Estado de Mxico, No. 51, del jueves 09 de septiembre de 2004.
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nismos para asegurar la vigencia de los enunciados del pacto poltico estatal. La garanta en cuestin tiene la funcin de proteger, en primer trmino, la institucin misma de la autonoma dentro del contexto constitucional como categora abstracta, por decirlo de algn modo; le compete constatar, igualmente, que el desarrollo constitucional estadual no conculque el conjunto de principios constitucionales referidos a la autonoma pues son los que permiten inferir su contenido concreto, ya que un escueto desarrollo constitucional en las entidades federadas puede vaciar de significado las clusulas de la Constitucin nacional o, en sentido contrario, las puede ensanchar indebidamente de forma tal que sobrepasen sus lmites y acten como elementos de disgregacin, al grado de intentar, en el extremo, convertir la autonoma en soberana. Nada tiene de particular, en consecuencia, que la garanta de la autonoma se desenvuelva en un doble nivel. En el nivel constitucional general, corresponde al mximo rgano de justicia constitucional inspeccionar que las constituciones estatales recojan el principio de autonoma y que el desarrollo constitucional dado por los constituyentes locales no vace de contenido los principios que al respecto formula la Constitucin. Como es evidente, el elemento clave para determinar la competencia del guardin es el parmetro de enjuiciamiento. En nuestro caso el parmetro est constituido, en primer lugar, por la Constitucin Mexicana, pero puede ampliarse a otro conjunto de normas que facilitan a la Corte su labor de inspeccin, como pueden ser los tratados internacionales, las leyes reglamentarias, las leyes orgnicas y las mismas constituciones estatales que desarrollan de modo directo algunos de los preceptos de la Constitucin. Cuando esto sucede, es decir, cuando el parmetro se extiende a otras normas, la Constitucin acta en calidad de parmetro de los parmetros. 76 En el nivel constitucional particular, corresponde a los mximos rganos jurisdiccionales estatales o a tribunales adhoc, velar porque que el desarrollo constitucional del principio de autonoma recogido en las constituciones locales sea respetado por la totalidad de los detentadores del poder poltico estatal, tanto en su vertiente horizontal (poderes ejecutivo, legislativo y judicial) como vertical (Estado y municipios). En este nivel, nuevamente el parmetro Constitucin local aparece como elemento determinante de la competencia de los guardianes de la constitucionalidad en las entidades. 77
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Acdase a SPADARO, Antonino, Dalla costituzione come atto (puntuale nel tempo) alla costituzione come processo storico, Il parametro nel guidizio di costituzionalit, (a cura di) G. Pitruzzella, F. Teresi, G. Verde, Turn, G. Giappichelli editore, 2000, p. 6. 77 Cfr. ARTEGA, La Constitucin local, Op.,Cit., pp. 3625 y ss.
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Establecido lo anterior, no deja de asombrar el hecho de que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en uso de su reforzada atribucin para emitir acuerdos generales conferida por el artculo 94 prrafo VII de la Constitucin, haya expedido un conjunto de acuerdos generales 78 en los que realmente ha subvertido el sistema competencial que constitucionalmente tiene atribuido. Con apoyo en una norma que la autoriza a establecer una divisin funcional del trabajo en base a la materia, pero que no le permite instaurar niveles de inconstitucionalidad, la Corte ha dejado de conocer conflictos que entraan una verdadera cuestin de constitucionalidad por afrontar la vulneracin de una norma constitucional general, pero que considera irrelevante porque la norma infractora es de carcter local. La Corte ha procedido de esta manera utilizando un criterio de distincin inadecuado que no se basa en el parmetro sino en el objeto del proceso; esto es, que para la regulacin no considera a la norma constitucional violada sino a la categora de la ley impugnada. 79 En este tenor cabra preguntarse si este modo de proceder no es contradictorio con la intencin de la Corte de consolidar una identidad de Tribunal constitucional a efecto de consolidarse como el nico interprete de la Constitucin, 80 y s un argumento como el del rezago laboral, frecuentemente invocado para justificarse, es lo suficientemente slido para ceder parte de su competencia original haca los tribunales colegiados de circuito. 81 Creo que existen seras inconsistencias en la actitud y los razonamientos de la Corte por lo que sera conveniente que valorara detenida y adecuadamente su proceder.
Entre 1999 y 2003 ha emitido doce acuerdos generales, por ejemplo, el 5 y 6 de 1999, 1, 4, 9 y 10 de 2000, 2, 4 y 5 de 2001, 4/2002, 6 y 8 2003. Una reflexin ms profunda sobre ellos en ASTUDILLO REYES, Csar, El sistema mexicano de justicia constitucional. Notas para su definicin, a 10 aos de la reforma constitucional de 1994, RevistaIberoamericanade Derecho ProcesalConstitucional, No. 4, Mxico, Porra, julio-diciembre 2005, (en prensa). 79 Ahondamos en este planteamiento, en ASTUDILLO, Modelos..., Op. Cit., p. 12. Coincide con l, FERRER MAC-GREGOR, Eduardo, Los tribunales constitucionales en Iberoamerica, Mxico, FUNDAp, 2002, p. 106. Un estudio pormenorizado sobre la caracterizacin del parmetro y el objeto del proceso constitucional se encuentra en RUGGERI, Lineamenti, Op.Cit., pp. 99 y ss. 80 Esta pretensin de la Corte se observa en la pugna que tuvo con el Tribunal Electoral en el ao 2000. Ahondamos en ella en ASTUDILLO REYES, El sistema mexicano., Op.Cit. 81 Acdase a la opinin del Ministro Gudio, quien seala que con los acuerdos 10 de 2000 y 5/2001 la Corte instal las bases para justificar el futuro establecimiento de las cortes estatales de constitucionalidad. Cfr. Gudio, Los acuerdos, Op. Cit., p. 3819. No compartimos la opinin del Ministro en virtud de que los asuntos regulados por ambos acuerdos corresponden al orden constitucional general, siendo competencia directa de la Suprema Corte; su remisin a tribunales inferiores de la organizacin federal, no sienta base alguna dentro del orden constitucional local, sino nicamente evidencia un desacierto respecto a los mbitos de validez de los rganos de justicia constitucional.
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Causa igual sorpresa el hecho de que desde la doctrina se establezca la posibilidad de un control constitucional local de jurisdiccin concurrente que dara competencia a un rgano local para la proteccin de la Carta Magna. Tal atribucin, de concretarse, vendra a derribar el monopolio de la declaracin de inconstitucionalidad en manos de la Corte, debilitando su papel de guardin, al permitir que cada rgano estatal pueda no slo interpretar la Constitucin general, algo vlido en s mismo, sino desaplicar o anular normas contrarias a ella, segn la caracterizacin concentrada o difusa del sistema. Ambas soluciones, a nuestro juicio, representan ejercicios de fragmentacin del control de constitucionalidad que subsisten en la medida en que no existe plena claridad en torno a los mrgenes competenciales de un rgano en relacin con los dems. Esta delimitacin no resulta fcil, pues implica la previa comprensin del necesario deslinde entre las cuestiones de constitucionalidad y de legalidad por un lado, y entre mbitos de constitucionalidad anclados en el principio de soberana y en el de autonoma respectivamente. B.Lahomogenizacindelossistemas Del somero anlisis realizado a los sistemas de justicia constitucional que operan en la realidad mexicana, se desprende una nota caracterstica: no existe homogeneidad en la sistemtica adoptada. Es cierto que como rasgo comn se comparte la naturaleza del rgano de control; rgano eminentemente judicial, cabeza del Poder Judicial del Estado. Fuera de esta nota, su estudio comparado muestra el notorio alejamiento entre ellos en lo que tiene que ver con la estructura orgnica de la institucin controladora, sus garantas de independencia y las de sus miembros, las competencias con las que han sido investidos, los entes legitimados para poner en marcha su funcionamiento, los actos que son impugnables, las formas mediante las cuales han de resolver, la obligatoriedad de sus resoluciones, etc. 82 De importancia fundamental resulta el hecho que slo en Veracruz y Tlaxcala existe un mecanismo de defensa de los derechos fundamentales reconocidos a nivel estatal, aun cuando la Suprema Corte ha establecido que un instrumento como ste no es incompatible con el Juicio de Amparo. 83
Para un ejercicio comparado entre cuatro sistemas, Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, que ensea la disparidad de la que hablamos, enviamos a ASTUDILLO REYES, Csar I., Reflexiones sobre los sistemas locales de justicia constitucional en Mxico, Derecho Constitucional. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos Comparados, Miguel Carbonell, coordinador, Mxico, UNAM-IIJ, 2004, pp. 12 y ss. 83 Nos referimos a este asunto en ASTUDILLO REYES, Reflexiones...., Op.Cit., pp. 26 y ss.
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Esta realidad se compagina con aquella que nos seala que, de las 31 entidades federativas y el Distrito Federal, son ocho las que han introducido mecanismos de justicia constitucional racionalizados en sistemas. Igualmente, con aquella que nos ensea que al no tener claro los mrgenes de actuacin del sistema establecido en la Constitucin mexicana y de aquellos incardinados en las constituciones locales, es difcil avanzar en la instrumentacin de mecanismos de articulacin entre la doble jurisdiccin constitucional que dicho fenmeno ha inaugurado. 84 Qu hacer ante esta disyuntiva? Por un lado, los presupuestos institucionales, formales y polticos a los que nos hemos referido en esta contribucin justifican por s solos la necesidad de implantar guardianes en defensa de la autonoma constitucional de las entidades federativas. El problema es que una cosa es tener el terreno propicio para su introduccin y otra muy diferente es que exista la voluntad para hacerlo. Desde estas perspectivas, sabedores que el legislador estatal ha reaccionado histricamente a partir de las decisiones concretadas en el entorno de la Constitucin general, nos preguntamos s no sera conveniente apoyarnos en el marco normativo ofrecido por esta norma con el fin de establecer un conjunto de bases que racionalicen la adopcin de sistemas de justicia constitucional local all donde faltan, a efecto de reducir el margen de heterogeneidad entre ellos en aras de la certeza jurdica. Las bases constitucionales por cuya adopcin nos decantamos tendran que incorporarse al artculo 116 constitucional mediante una reforma constitucional. 85 Este artculo, al dirigirse a sealar los lineamientos fundamentales que racionalizan el ejercicio del poder perifrico, es el receptculo natural para albergar las coordenadas de base sobre las que habrn de erigirse los sistemas locales referidos. Una operacin como sta tendra tres propsitos principales: 1. Acelerar la adopcin de una garanta jurisdiccional de la Constitucin local donde no se ha concretado; 2. Acercar u homogeneizar los perfiles de dichos sistemas y, 3. Establecer mecanismos de articulacin entre la jurisdiccin constitucional nacional y la jurisdiccin constitucional local. De igual modo, el detalle o la amplitud de esas bases habr de depender, como lo hemos anotado en otro lugar, de la idea de Constitucin que tengamos en mente. Desde estas perspectivas, puede optarse: 1. Por el establecimiento de un modelo concreto de justicia constitucional estatal que los legisladores locales tendrn inexorablemente que respetar o, 2. Por la intro84
Cfr. Los mecanismos de coordinacin que proponemos estn en ASTUDILLO REYES, Reflexiones...., Op.Cit., p. 38. 85 Las bases que se proponen se encuentran en ASTUDILLO REYES, Reflexiones...., Op. Cit., pp. 38 y ss.
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duccin de bases abiertas dentro de las cuales la representacin local pueda ejercitar su discrecionalidad poltica. 86 Cuestin aparte es la discusin sobre la posibilidad de fundar autnticos tribunales constitucionales estatales al margen de los poderes judiciales. La opcin es tericamente posible pero en un contexto como el mexicano, es de difcil realizacin. La falta de claridad sobre los fundamentos y las caractersticas esenciales de esta institucin, la fuerte influencia que el modelo estadounidense ha ejercido entre nosotros y la progresiva aclimatacin de la Corte en funciones de constitucionalidad, imposibilitan que en el mediano plazo podamos contar con una solucin de ese calado. En algunas entidades, especficamente en Veracruz, Quintana Roo, y el Estado de Mxico se ha dispuesto una solucin hbrida al establecerse una Sala constitucional especfica dentro del Poder Judicial para el conocimiento concreto de los contenciosos constitucionales. 87 En Chiapas, el reciente establecimiento de un Tribunal constitucional se ha quedado en el mbito de las modificaciones nominales o semnticas; ms que implementarse un rgano de cierre del sistema constitucional al margen del Poder Judicial, lo nico que se ha hecho es cambiar la denominacin de la anterior Sala superior, modificar su integracin y algunos elementos menores del estatuto constitucional de los magistrados. Pero la posicin constitucional del rgano sigue siendo la misma. Los rganos que imparten justicia constitucional local en Mxico, aun cuando algunos se hayan autonombrado tribunales constitucionales a todos los efectos, (los casos de Coahuila y Tlaxcala, por ejemplo) lejos estn de configurarse como tales. 88 Es tan confusa la idea que sobre dicho rgano impera en Mxico, que la propia Suprema Corte viene repitiendo con una constancia admirable su calidad de Tribunal Constitucional, cuando en realidad no es sino uno de los rganos que imparten justicia constitucional. No cabe duda que esta idea, por la reiteracin a que ha estado sujeta, est entrando cada vez ms en la conciencia jurdica nacional, haciendo necesario un esfuerzo doctrinal ms decidido que coadyuve a aclarar los conceptos confusos para no seguir bregando sobre un terreno rodeado de importantes elementos de incertidumbre. 89 stas y otras son las tareas que an se tienen pendientes en la discusin acadmica y sobre las que hay que trabajar para llegar a consensos que puedan
Sobre este remitimos a ASTUDILLO REYES, Modelos, Op.Cit., p. 28. Nos detenemos en esta discusin en ASTUDILLO REYES, Ensayos de justicia, Op. Cit., pp. 125 y ss. 88 Cfr. ASTUDILLO REYES, Ensayosdejusticia, Op.Cit., pp. 125 y 179 y ss. 89 Ampliamos la reflexin en ASTUDILLO REYES, Las salas constitucionales, Op. Cit., pp. 13 y ss
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ofrecer alternativas para un diseo institucional adecuado de los sistemas de garanta de las constituciones estatales de la Republica mexicana.
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Una propuesta para la justicia constitucional local en Mxico

I. La justicia constitucional en los estados de la Repblica Las entidades federativas mexicanas estn transformando poco a poco el modelo federal imperante. Lo hacen desde pequeas trincheras, con minsculos avances sobre el terreno minado por una concepcin federalista de carcter central, con los desafos valientes de legislaturas que buscan ir conquistando los derechos elementales que les corresponden como formadoras del ente federal, con concesiones graciosas o urgentes que se dan desde el centro poltico del pas. Una de esas pequeas trincheras es la justicia constitucional local, de amplia discusin acadmica en estos das. Hablar de justicia constitucional o de control constitucional en las entidades federativas es ante todo hablar de federalismo, ste es el que ordena y sujeta los regmenes constitucionales locales, sealando los lmites y los alcances que pueden tener las instituciones locales. Lo hemos visto en las reformas de Veracruz, Tlaxcala, Quintana Roo, Chiapas, Coahuila; se trata de un mbito de estudio en el cual poco a poco, especialmente en la ltima dcada, se ha construido un acervo comn del que pueden echar mano los estados a la hora de reformar e innovar su organizacin poltica y jurdica. Ese acervo constitucional estadual se incrementa, se generan mayores conocimientos y se incide ampliamente en la toma de decisiones estaduales. De ah lo pertinente de tratar la perspectiva de una justicia constitucional en los estados federados mexicanos. II. Un modelo de reforma constitucional estatal Sabemos de la experiencia de otros estados de la Repblica que han reformado su texto constitucional y que instauraron sistemas de control constitucional, as pues, lo que a continuacin se expondr no es sino heredero de tales acciones y del pensamiento de notables constitucionalistas mexicanos ocupados e interesados en la temtica estadual. De entrada debemos advertir que esta exposicin se cie al proyecto elaborado para realizar una reforma integral de la Constitucin del estado de Guerrero. 1 En dicho proyecto hemos incluido un sistema amplio de control de la constitucio1
CIENFUEGOS SALGADO, David y Jos Gilberto GARZA GRIMALDO,ProyectodeReformaIntegralalaConstitucinPolticadelEstadoLibreySoberanodeGuerrero, Chilpancingo: El Colegio de Guerrero, 2004.
nalidad local, basado principalmente en la incorporacin de una serie de garantas especficas y la creacin de un rgano adhoc para conocer de las mismas. La idea que pensamos para Guerrero tiene la conveniencia de poder extenderse a los dems estados mexicanos, atendiendo a las particularidades de cada uno de ellos. Por supuesto, es apenas un esbozo que se realiza siguiendo los cnones del vigente constitucionalismo mexicano, puesto que en ms de un aspecto hemos entendido que debamos ir ms all, pero que el articulado constitucional federal nos lo impeda. 2 Debe adelantarse que el modelo que proponemos tiene que atender numerosos rubros, desde la tcnica y la redaccin legislativo-constitucionales adecuadas hasta un catlogo de derechos humanos, sin olvidar el reconocimiento de la naturaleza autonmica y la tradicin de los estados libres y soberanos, las garantas constitucionales, los rganos autnomos, la diversidad cultural y poltica, el servicio pblico, por citar algunos. Cuestiones todas que han sido motivo ya de discusin acadmica desde los ltimos aos del siglo pasado y que no han terminado por encontrar una derrota adecuada que les lleve a buen puerto. El estado de Guerrero, creado en 1849, tiene apenas 155 aos de vida institucional siguiendo su configuracin poltico-constitucional los mandatos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En esta centuria y media, se ha modificado su diseo institucional en numerosas ocasiones; desde la primigenia Ley Orgnica Provisional para el Arreglo Interior del Estado Libre y Soberano de Guerrero, de 1850, los guerrerenses hemos estado bajo la gida de cuerpos constitucionales dictados en 1851, 1862, 1874, 1880 y 1917. La Constitucin de esta ltima fecha recibi importantes modificaciones que hicieron necesaria su publicacin ntegra en 1950,
Sealamos en el documento en cuestin que el ceirnos al contenido del documento constitucional federal, ha limitado las propuestas en muchas materias: por ejemplo, la incorporacin, de la reeleccin legislativa y de la de muncipes [que, por otra parte, puede salvarse aumentando el tiempo del mandato, tal y como ya sucede en el norte del pas, y estableciendo mecanismos adecuados para la revocacin de dicho mandato], la supremaca de los rganos jurisdiccionales locales, el reconocimiento de la facultad territorial del estado, entre algunos puntos por considerar que han sido debatidos ya por constitucionalistas mexicanos y extranjeros y que se constituyen en obstculos para un federalismo ms real y acorde con la naturaleza del Estado mexicano. Adems, en el proyecto de reforma constitucional que se presenta no hemos incorporado instituciones como el Senado local, a pesar de que existen corrientes doctrinales a favor de los mismos, y tampoco hemos considerado conveniente forzar al legislador local a integrar la institucin municipal en la Constitucin estadual. Se ha hecho caso omiso tambin de la conveniencia de un Ejecutivo colegiado o de un rgano autnomo en materia de medios o incluso la eliminacin de las representaciones proporcionales en el seno del Congreso local, por citar slo algunos de los temas que se debaten en la academia mexicana y que han sido dejados de lado.
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1975 y 1984. Sera prolijo sealar la forma de organizacin estatal presente en cada uno de estos textos constitucionales; sin embargo, resulta necesario mencionar que la evolucin que se advierte da cuenta de la necesidad de adecuar los contenidos jurdicos y polticos a la realidad que construyen las sociedades. Ms de cien reformas han convertido el texto original en un documento que puede resultar, en diversos aspectos, incoherente, e incluso contradictorio, pero sobre todo en un documento irregular por cuanto las disposiciones no guardan en ocasiones unidad temtica y obsoleto por cuanto ha dejado de regular, de manera adecuada o por omisin plena, algunos de los temas de palpitante actualidad poltica, econmica o ambiental. Ello sin contar que dicha asimetra va acompaada de evidentes errores de tcnica legislativa y de teora constitucional. Este escenario origin una demanda especfica, sobre todo a partir de los foros de reforma poltica, para que se hiciera una revisin integral a la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Guerrero, a efecto de permitir mayor eficacia y eficiencia al aparato estatal en su funcin de procurar la satisfaccin de las necesidades y el respeto de los derechos de los guerrerenses. Esa labor es la que emprendimos y en cuyo marco hemos elaborado un sistema de control de la constitucionalidad que puede ser adaptado, como mencionamos, tanto al estado de Guerrero como a otros estados de la Repblica. Hemos de sealar que esta visin acadmica slo requiere de cierto grado de voluntad entre los actores polticos de las entidades federativas, en especial los estados, a quienes debe suponerse comprometidos con la elaboracin de un marco jurdico que propicie el desarrollo de un federalismo real y a la vez ofrezca mecanismos de participacin ciudadana y un conjunto de garantas constitucionales para los ciudadanos de cada estado. Eventos en los cuales se discutan estas propuestas son cada vez ms necesarios para promover el trnsito entre el proyecto acadmico y la realidad poltico-constitucional. Para dar un panorama del sistema de control constitucional propuesto para el estado de Guerrero, es menester revisar previamente algunos aspectos centrales del proyecto elaborado. Creemos pertinente llamar la atencin sobre la tcnica y la redaccin empleadas, los derechos humanos y la organizacin del poder pblico, antes de abordar el sistema de control constitucional. 1.Tcnicayredaccin La academia (o la doctrina, segn se prefiera) es el espacio propicio para elaborar y discutir temas como el de la justicia constitucional. La doctrina, entendida como las opiniones resultado de la investigacin, sistematizacin e interpretacin que
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llevan a cabo los juristas, tiene una enorme trascendencia en los sistemas jurdicos, puesto que puede transformarse en fuente formal del derecho cuando una disposicin constitucional o legislativa le otorgue tal carcter o, en otras circunstancias, y quizs la ms importante, cuando el propio juzgador, al interpretar los textos jurdicos, acude a la enseanza u opinin de los juristas. Esa labor transformadora exige que la creacin constitucional o legal, la que le corresponde a los rganos legislativos, sea desarrollada considerando la realidad social y las posibilidades reales para resolver los problemas que ella conlleva. En el mbito constitucional, dada la trascendencia de cada decisin fundamental, la conjuncin de esfuerzos exige mayor precisin y acabado, se trata de la filigrana de los trabajos que hacen tanto los acadmicos como los legisladores, llamados stos entonces constituyentes permanentes. Cada norma constitucional tendr un amplio desarrollo legal e incluso jurisprudencial, de ah que se espere que la redaccin sea clara y precisa. Para lograrlo nada mejor que el debate y la reflexin que pueda suscitarse al interior de los cuerpos acadmicos, polticos y legislativoconstituyentes, compuestos todos ellos, al final y en teora, por ciudadanas y ciudadanos concientes y comprometidos. La tarea de titanes que representa el darse una norma constitucional puede leerse, con enorme placer en algunos casos, en las crnicas de los congresos locales mexicanos y en las sesiones de los constituyentes federales de 1856-1857 y de 1916-1917. El establecimiento de un sistema de control constitucional se presenta as como un intrincado mar de hilos que deben ordenarse para elaborar un tejido pulcro, resistente y atractivo. En el caso particular del proyecto presentado para reformar la Constitucin guerrerense partimos de una premisa bsica: el sistema constitucional guerrerense es incongruente, y hasta cierto punto obsoleto. Esta idea, plasmada en numerosos trabajos desarrollados en los ltimos aos, 3 urga el anlisis
Vase por ejemplo: GARZA GRIMALDO, Jos Gilberto, coord., Derecho constitucional guerrerense, Mxico: H. Congreso del Estado de Guerrero, 2004; GARZA GRIMALDO, Jos Gilberto, Constitucin guerrerense (una visin histrica-poltica-constitucional), Revista de Divulgacin, Chilpancingo, Gro., no. 92, septiembre de 2004; GARZA GRIMALDO, Jos Gilberto, Necesaria reforma integral a la Constitucin poltica del estado de Guerrero, Lex. Difusin y anlisis, Mxico, D. F., no. 103, enero de 2004; CALVO BARRERA, Ral y David CIENFUEGOS SALGADO, La Constitucin guerrerense. Una visin histrica y poltico-institucional, Mxico: Editora Laguna, Fundacin Acadmica Guerrerense, 2003; CIENFUEGOS SALGADO, David, Evolucin y vigencia de la Constitucin guerrerense de 1917, Mxico: Editora Laguna, H. Congreso del Estado de Guerrero, 2000; CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., Constitucin poltica del estado libre y soberano de Guerrero comentada, 1997; CIENFUEGOS SALGADO, David, comp., Las constituciones del estado de Guerrero, Mxico: Fundacin Acadmica Guerrerense, 1996. Tambin puede consultarse GONZLEZ OROPEZA, Manuel y David CIENFUEGOS SALGADO, coords., Digestoconstitucionalmexicano.LasConstitucionesdeGuerrero, Mxico: H. Congreso del Estado de Guerrero, 1999-2000, 3 t.
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y el debate de la Constitucin local al efecto de proponer las reformas necesarias. Tras casi dos aos de revisin, anlisis y discusin, en octubre pasado hemos concluido el proyecto que esperamos sea ledo y comentado por quienes tienen ms y mejores luces sobre el constitucionalismo estadual. En la ordenacin del sistema constitucional propuesto acudimos lo mismo al derecho que a la teora del estado contemporneo, a la filosofa que a la ecologa, a la sociologa que a la poltica, puesto que hemos tratado de observar la problemtica nacional y local en la bsqueda de escenarios factibles que pudieran guiar algunas de las pautas constitucionales de un nuevo texto que incluyera mecanismos procesales para hacer vlida la defensa constitucional. La Constitucin vigente consta de quince ttulos y de 126 artculos; la propuesta de reforma integral consiste fundamentalmente en derogar los artculos del 69 al 126 de la Constitucin Poltica vigente en el estado de Guerrero y reformar los artculos 1 al 68, dejando slo nueve ttulos; ello la provee de una nueva estructuracin que permite que por futuras reformas o adiciones no se altere el articulado fcilmente. A tal tenor la tcnica y la redaccin empleadas viene a romper un poco con la tradicional forma de elaboracin de las leyes mexicanas, y sigue otros modelos. Hemos tratado de ser tan claros como lo merece una Constitucin para todos los guerrerenses, pues creemos que ningn sacrificio representa ello y en cambio resulta provechoso al grupo social su accesibilidad. 2.Losderechoshumanos El modelo hace hincapi en la organizacin estatal, pero ofrece apriori un catlogo de derechos humanos que resultan ser el cimiento de la idea de control de la constitucionalidad en el estado de Guerrero. A pesar de que la redaccin vigente seala la existencia de garantas a cargo del estado, en la realidad no se cuenta con ninguna garanta especfica que cumpla con el mandato de que El poder pblico del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos. El catlogo de derechos humanos resulta importantsimo para el sistema de control constitucional porque se constituye en la materia bsica para elaborar una percepcin social sobre el alcance de las garantas que la Constitucin local provee a los habitantes y ciudadanos guerrerenses. En tal tesitura, el captulo de derechos humanos forma parte del ttulo denominado Del fin del Estado y de los derechos humanos, en el cual se parte de que cualquier estado de derecho contemporneo tiene como finalidad la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esta afirmacin resulta fundamento vital del concepto de los de-
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rechos humanos y su proteccin y salvaguardia por el Estado. De ah que se haya considerado necesario incluir tal principio, as como los valores superiores que entraa el sistema jurdico guerrerense, a saber: la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Estos valores sern ejes principales de la labor estatal tanto en el mbito legislativo y judicial como en el mbito administrativo. Este tema es bastante importante en el proyecto, puesto que el de los derechos humanos ha sido un tema sensible para los guerrerenses. La ausencia de normas especficas en el texto constitucional vigente abonaba para la idea de que en Guerrero no exista una cultura de los derechos humanos, ni en la poblacin ni entre los servidores pblicos. El proyecto reconoce un catlogo de derechos humanos que se ve enriquecido con una serie de mandatos que refuerzan la finalidad constitucionalmente reconocida del estado de Guerrero. En efecto, se obliga a las autoridades a generar las condiciones necesarias para que las personas gocen de los derechos reconocidos constitucionalmente; por otra parte, se obliga al ente estatal a investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos cometidos por sus autoridades. De este ltimo mandato se derivan la imprescriptibilidad de las acciones para sancionar delitos de lesa humanidad y violaciones graves a derechos humanos, as como la exclusin de beneficios que puedan conllevar la impunidad. Se reconoce asimismo un principio genrico de reparacin del dao causado por la violacin de los derechos humanos. Por cuanto hace al catlogo de derechos humanos, ste posee dos rubros: el primero es el de los derechos individuales, y el segundo, el de los derechos sociales. Dentro de los derechos humanos de carcter individual se incorporan la igualdad ante la ley y la libertad de accin; la proteccin de la intimidad, vida privada y familiar, honor, voz e imagen; la libertad de expresin; la integridad fsica y mental; el hbeas corpus; la identidad cultural; la accin popular en defensa de intereses difusos; la accin de cumplimiento; la asociacin; la peticin; el libre acceso a tribunales y dependencias del estado; la mediacin; un ambiente sano y equilibrado; la presuncin de inocencia; la indemnizacin por error judicial y por permanecer en prisin ms all del tiempo fijado en la sentencia; la publicidad de los actos administrativos, y el acceso a los archivos y a los registros estatales. En los derechos humanos de carcter social se comprenden: la proteccin a la familia; la unin de hecho; la igualdad de los hijos; la adopcin; la maternidad y la paternidad; el patrimonio familiar; las acciones en contra de las causas de desintegracin familiar; el derecho a la ciencia y la tecnologa; el derecho a la educacin; la proteccin a la niez y adultos en plenitud; la proteccin de los jvenes; la pro-
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teccin de personas con capacidades diferentes; el derecho al deporte y a la recreacin; el derecho a los bosques y ecosistemas, y el derecho al agua. El reconocimiento de estos derechos habla por s solo de la importante innovacin constitucional que tiene el proyecto, a lo que habr que aunar el sealamiento de que ninguno de estos derechos excluye otros que, aunque no figuren expresamente en ella, son inherentes a la persona humana. Los mecanismos de proteccin de los derechos sealados forman parte del sistema de control constitucional, que detallaremos ms adelante. 3.Laorganizacindelpoderpblico En estricto seguimiento de la tradicional divisin del poder pblico, el proyecto presenta los tres grandes rganos: legislativo, ejecutivo y judicial. Sin embargo, siguiendo en mucho la doctrina constitucional contempornea incluye un ttulo dedicado a los rganos autnomos. En la organizacin de los poderes tradicionales se observan pocos cambios, de manera especial se advierte una redistribucin de las facultades, en aras de equilibrar la fortaleza institucional de los poderes distintos al Ejecutivo que haba concentrado abundantes facultades y competencias. La idea de rgano autnomo fue retomada para introducir el eje central del sistema de control de constitucionalidad: el rgano encargado de conocer de todos los mecanismos procesales que pueden utilizarse cuando el orden constitucional se estime desconocido o vulnerado. La Corte Constitucional que se propone tiene dicha naturaleza jurdica. Conviene resaltar que, adems de la Corte Constitucional, se han incluido al menos seis rganos autnomos: el Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana, el rgano de Fiscalizacin Superior, la Comisin de los Derechos Humanos, el Ministerio Pblico, la Procuradura Ambiental y la Universidad local. Conforme a este proyecto, los rganos autnomos contarn con personalidad jurdica y patrimonio propios; tendrn autonoma tcnica y presupuestal, y slo podrn ser fiscalizados presupuestalmente por el Congreso del estado. Los titulares de los rganos autnomos de Estado sern elegidos por las dos terceras partes de los integrantes del Poder Legislativo, contarn con una edad mnima de 35 aos al da de su nombramiento y con ttulo profesional expedido con antigedad mnima de diez aos, as como las dems que establezcan las leyes respectivas. Esto ltimo por las particularidades que presenta cada rgano. A pesar de las limitaciones que podran encontrarse en el diseo constitucional propuesto, creemos que la nocin de rgano autnomo ir cobrando mayor
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fuerza en la medida en que el poder pblico en las entidades federativas vaya equilibrando su distribucin competencial. III. El sistema de control constitucional para Guerrero Hemos adelantado ya algunos de los aspectos que resultan cruciales para entender el sistema de control constitucional imbbito en el proyecto de reforma constitucional para Guerrero. Conviene ahora abordarlo para explicitar los rganos y mecanismos creados para su funcionamiento. El rgano rector de la justicia constitucional local ser la Corte Constitucional. De acuerdo con el proyecto, a sta corresponde el control de la Constitucin y se integra por cinco magistrados. 4 Las principales atribuciones que tiene la Corte Constitucional son:
a) garantizar la supremaca y el control de la Constitucin local mediante su interpretacin y la anulacin de leyes o decretos contrarios a ella; b) resolver las cuestiones de constitucionalidad que se le planteen por los rganos jurisdiccionales locales; c) conocer y resolver del juicio sumario de proteccin de derechos humanos; d) conocer en ltima instancia de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumplimiento, hbeas corpus y hbeas data; e) conocer y resolver, en instancia nica, de las resoluciones del Ministerio Pblico sobre la reserva de la averiguacin previa y el no ejercicio de la accin penal; f) conocer del juicio poltico como rgano de sentencia cuando los servidores pblicos incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses pblicos fundamentales y a su correcto despacho; g) declarar la inconstitucionalidad de los entidades de inters pblico cuando stas contravengan los mandatos de esta Constitucin, y h) sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisin legislativa.
Ahora bien, y a tenor de lo que hemos mencionado como principal atribucin de la Corte Constitucional, qu debemos entender por control de la Constitucin en
Sobre la integracin y forma de eleccin del tribunal constitucional resulta conveniente recordar al jurista alemn Carl SCHMITT, que entre otras sugiri la idea de que el Presidente o el Colegio del rgano de justicia constitucional tuvieran un derecho de propuesta para completar la integracin. Vase SCHMITT, Carl, La defensa de la Constitucin, Madrid, Espaa: Tecnos, 1998, p. 243. Sobre la organizacin de los tribunales constitucionales y los requisitos que deben reunir sus miembros, en otros sistemas jurdicos, puede revisarse MENA ADAME, Carlos, La Suprema Corte de Justicia de la Nacin como tribunal constitucional, Mxico: Porra, 2003, pp. 177-244.
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nuestro pas? 5 La doctrina se ha referido al tema con la denominacin genrica de defensa de la Constitucin, 6 pero, en general, ha preferido con prolijidad utilizar justicia constitucional, 7 o referirse a l como Derecho Procesal Constitucional. 8 El fondo del asunto no deja de ser el mismo: el control de la regularidad o conformidad de los actos de los poderes constituidos con la Constitucin. 9 Algunos autores han distinguido la defensa de la Constitucin como el gnero y el control de la constitucional como una especie de aquella. 10 Fix Zamudio considera que la defensa de la Constitucin est integrada por todos aquellos instrumentos jurdicos y procesales que se han establecido tanto para conservar la normativa constitucional como para prevenir su violacin, reprimir su desconocimiento y, lo que es ms importante, lograr el desarrollo y la evolucin de las propias disposiciones constitucionales en un doble sentido, desde el punto de vista de la Constitucin formal a fin de lograr su paulatina adaptacin a los cambios de la realidad poltico-social, y desde el ngulo de la Constitucin real, su transformacin de acuerdo con las normas programticas de la propia
Vase GONZLEZ OROPEZA, Manuel, Los orgenes del control jurisdiccional de la Constitucin y de los Derechos Humanos, Mxico: Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2003. Del mismo autor puede revisarse: LascontroversiasentrelaConstitucinylapoltica, Mxico: UNAM, 1993. 6 En la literatura nacional pueden revisarse: FIX ZAMUDIO, Hctor, Introduccin al estudio de la defensa de la Constitucin en el ordenamiento mexicano, Mxico: UNAM, 1994; COSSO DAZ, Jos Ramn y Luis Manuel PREZ DE ACHA, comps., La defensa de la Constitucin, Mxico: Fontamara, 1997; CASTILLO DEL VALLE, Alberto del, Defensa jurdica de la Constitucin en Mxico (Derecho Procesal Constitucionalmexicano), Mxico: Cumorah, 2004. 7 Vase por ejemplo: FIX ZAMUDIO, Hctor, Justicia constitucional, ombudsman y derechos humanos, Mxico: Comisin Nacional de Derechos Humanos, 1993; MORALES PAULN, Carlos A., Justicia constitucional, Mxico: Porra, 2002; ASTUDILLO REYES, Csar I., Ensayosdejusticiaconstitucionalen cuatro ordenamientos de Mxico: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, Mxico: UNAM, 2004; y, sobre el tema que nos convoca, FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Rodolfo VEGA HERNNDEZ, Justicia constitucionallocal, Mxico: FUNDAP, 2003. 8 Por ejemplo una obra clave es la coordinada por Eduardo FERRER MAC-GREGOR, Derecho ProcesalConstitucional, Mxico: Porra, 2001. La edicin ms reciente consta de cuatro tomos. 9 COVIN ANDRADE, Miguel, El control de la constitucionalidad en el derecho comparado, Mxico: Centro de Estudio de Ingeniera Poltica Constitucional, 2001, p. 25. 10 Al respecto Covin Andrade seala: La defensa de la Constitucin pretende conservar el estado de constitucionalidad o la observancia de las normas constitucionales antes de que stas sean quebrantadas, previniendo este hecho, o una vez que han sido violentadas, destruyendo las consecuencias del acto violatorio. Este ltimo efecto, es decir, la anulacin del acto anticonstitucional, lo logra precisamente mediante el control de la constitucionalidad. Luego, el control es un medio de defensa de la Constitucin, entre otros ms, o si se quiere una de sus especies. La defensa es el gnero y el control es la especie. Covin Andrade, Elcontroldelaconstitucionalidad...,Ob.Cit., nota 9, p. 239.
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carta fundamental. 11 Debe agregarse que el egregio maestro distingue dos categoras fundamentales en el concepto genrico de defensa de la Constitucin: la primera categora es la de la proteccin de la Constitucin y la segunda categora es la de las garantasconstitucionales. Trasladando el concepto al mbito local, podemos seguir a Elisur Arteaga diciendo que por defensa de la Constitucin local debe entenderse el cmulo de principios normativos de naturaleza fundamental que prevn y regulan las instituciones por virtud de las cuales las autoridades y los particulares deben ajustar su actuacin a lo que ella dispone, que establecen las vas y acciones por las cuales las autoridades competentes, a peticin de parte interesada, anulen o dejen sin efectos los actos o hechos de la autoridad que le son contrarios y, eventualmente, las vas e instancias por virtud de las cuales se sancione a quien haya actuado contra el texto de una norma de naturaleza suprema en el mbito local. 12 Siguiendo estas directrices en el proyecto puede advertirse un control bastante amplio de la Constitucin, lo cual busca hacer ms patente la fuerza que debe tener en el sistema jurdico local. Esta fortaleza es acorde con la idea kelseniana, al justificar la justicia constitucional, de que una Constitucin que carece de la posibilidad de anular los actos que son contrarios a ella no es una Constitucin plenamente obligatoria. 13 De tal manera que al instituir un sistema de control se logra que las normas contenidas en el texto constitucional guerrerense adquieran el carcter de normas coactivas. En este orden de ideas, la inclusin de un catlogo de derechos da una perspectiva garantista, puesto que se reconocen instancias oficiales que garanticen el
FIX ZAMUDIO, Hctor, Introduccin al estudio de la defensa de la Constitucin en el ordenamiento mexicano, Mxico: UNAM, 1994, pp. 16 y 17. 12 ARTEAGA NAVA, Elisur, La Constitucin local y su defensa. Elementos para un teora del control de la constitucionalidad, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y Rodolfo VEGA HERNNDEZ, Justicia constitucionallocal, Mxico: FUNDAP, 2003, p. 14. 13 KELSEN, Hans, La garanta jurisdiccional de la Constitucin (La justicia constitucional), en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Espaa: Debate, 1988, p. 150. Este ensayo apareci en francs en la RevueduDroitPubliqueetdelaSciencePolitiqueenFranceetltranger (XXXV, 1928). La cita completa es: Una Constitucin que carezca de la garanta de la anulabilidad de los actos inconstitucionales no es una Constitucin plenamente obligatoria, en sentido tcnico. Aunque en general no se tenga conciencia de ello porque una teora jurdica dominada por la poltica no permite esta toma de conciencia una Constitucin en la cual los actos inconstitucionales y, en particular, las leyes inconstitucionales sigan conservando su validez al no ser posible anularlos por su inconstitucionalidad equivale, desde el punto de vista propiamente jurdico, a poco ms que unos buenos deseos desprovistos de fuerza obligatoria. Cualquier ley, cualquier reglamento e incluso cualquier acto jurdico general realizado por particulares tienen una fuerza jurdica superior a la de la Constitucin, a la que todos ellos estn, sin embargo, subordinados y de la cual derivan su validez.
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respeto y el cumplimiento por parte del poder pblico. La Corte Constitucional es una de ellas, pero no es la nica, puesto que dentro del sistema de control constitucional se dan competencias especficas a otros rganos, que veremos ms adelante. Adems debe recordarse que, con las reservas que merece el control difuso, todos los servidores pblicos del estado y de los municipios, antes de entrar al desempeo de sus respectivos cargos o empleos otorgan la protesta de cumplir y hacer cumplir tanto la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como la particular del estado, as como las leyes que de una u otra emanen. De las competencias reconocidas a la Corte Constitucional nos interesa destacar las relativas a la cuestin de constitucionalidad, el juicio protector de derechos humanos, la revisin de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumplimiento, hbeas corpus y hbeas data, el juicio poltico y los procedimientos en materia de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisin legislativa. 1.Lacuestindeconstitucionalidad De acuerdo con el proyecto la Corte Constitucional tendra facultades para resolver las cuestiones de constitucionalidad que le planteen los rganos jurisdiccionales o administrativos del Estado. Estas peticiones tendran lugar cuando hubiere duda sobre la constitucionalidad o aplicacin de una ley local en los procedimientos de que tenga conocimiento. 14 A diferencia de otros modelos, la idea es no restringir el uso de la institucin nicamente a los procesos judiciales. Se ha establecido que dichas peticiones tengan un efecto suspensivo sobre la secuela procedimental de la que se deriva la cuestin y se exige que su desahogo no exceda los sesenta das. Se trata de un supuesto especial que se reconoce
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Para las caractersticas y los antecedentes de esta institucin en los sistemas jurdicos europeos, puede consultarse CORZO SOSA, Edgar, La cuestin de inconstitucionalidad, Madrid, Espaa: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1998. Conviene sealar que en Espaa la institucin de la cuestin de inconstitucionalidad se define como la duda sobre la constitucionalidad de una norma con rango de ley, que los jueces y tribunales pueden plantear al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre la misma. La cuestin puede ser planteada antes de dictar sentencia en un proceso, en relacin con una norma de cuya validez dependa el fallo. La Ley Orgnica del Tribunal Constitucional prev adems la posibilidad de que el propio Tribunal suscite una autocuestin de constitucionalidad cuando estime un recurso de amparo por violacin de un derecho fundamental imputable a la aplicacin de una ley. De esta forma se consiguen los efectos generales propios de la declaracin de inconstitucionalidad de dicha ley, frente a los efectos interpartes que produce la sentencia dictada en amparo. Diccionario Espasa jurdico, Madrid, Espaa: Espasa Calpe, 2001, pp. 450-451.
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tratndose de la materia administrativa, donde expresamente se establece que el trmino para resolver las peticiones no podr exceder de treinta das. En tal caso, el plazo empezar a correr a partir de que se emita la declaracin o interpretacin correspondientes. El argumento en contra tendra que ver con la posible vulneracin del derecho a que los conflictos sometidos ante los tribunales locales se resuelvan de manera pronta. Sin embargo, es evidente que el legislador local deber establecer mecanismos que eviten la utilizacin de este recurso de manera abusiva, tanto por parte de los particulares como de la autoridad. En casos especiales, la Corte Constitucional podr solicitar al Congreso del estado que opine, en un plazo no mayor de treinta das, sobre la interpretacin autntica de las leyes y decretos que hubiera emitido. Con esta disposicin se pretende remitir a la interpretacin hecha por el propio legislador, una institucin plausible en los sistemas democrticos, 15 y que formalmente tiene vigencia en el constitucionalismo mexicano, merced al contenido del artculo 72, inciso f, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que establece: En la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los mismos trmites establecidos para su formacin. 2.Eljuicioprotectordederechoshumanos En el proyecto elaborado, la Corte Constitucional conocera adems del juicio sumario de proteccin de los derechos humanos, mediante el cual se busca garantizar stos ante el incumplimiento o vulneracin por parte de las autoridades. Por ello la necesidad de elaborar un catlogo mnimo de derechos a proteger mediante este mecanismo procesal. Este juicio tiene como antecedente directo la labor de proteccin no jurisdiccional encomendada a la Comisin de los Derechos Humanos. La Corte Constitucional se convierte en una especie de segunda instancia, puesto que el juicio sumario inicia con la entrega del expediente cuya recomendacin ha incumplido la autoridad destinataria. En este sentido, debe advertirse que la labor de la Comisin de los Derechos Humanos presenta bastantes modificaciones en el proyecto, si se considera la organizacin vigente, as en el cmulo de competencias destacan: la proteccin,
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Vase GONZLEZ OROPEZA, Manuel, El legislador como intrprete constitucional, en CIENFUEGOS SALGADO, David y otros, coords., Ley orgnica del Poder Legislativo del estado de Guerrero comentada, Chilpancingo, Gro.: Instituto de Estudios Parlamentarios Eduardo Neri, H. Congreso del Estado de Guerrero, 2003, pp. 11-37.
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defensa, vigilancia, promocin, estudio, educacin y difusin de los derechos humanos establecidos en el orden jurdico mexicano y en instrumentos internacionales; las acciones de cumplimiento, hbeas corpus y hbeas data, as como la supervisin del cumplimiento de los deberes de la administracin estatal y la prestacin de los servicios a la ciudadana. A ello conviene agregar un hecho novedoso, la Comisin de los Derechos Humanos sera competente para el combate a toda forma de discriminacin y exclusin, consecuencia de un acto de autoridad o de cualquier persona o grupo social. Con ello se pretende instaurar ya una medida especial que atienda a la idea de la eficacia de los derechos entre particulares, que ha sido incorporada en otros sistemas jurdicos con relativo xito. La Comisin formular recomendaciones no vinculatorias, as como denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Ser precisamente en el caso de incumplimiento de sus recomendaciones por parte de las autoridades destinatarias cuando deber hacerlo del conocimiento de la Corte Constitucional para que sta, en juicio sumario, se pronuncie sobre la obligatoriedad de las mismas. El procedimiento sera simple: se establecera un plazo determinado para que la autoridad corrigiera su actuacin, si no lo hiciere, de manera oficiosa, transcurrido el plazo la Comisin enviar a la Corte el expediente del que se desprendi la recomendacin incumplida. La Corte lo recibira, dara vista a la autoridad y en un plazo breve decidira sobre la obligatoriedad de la misma. En los supuestos de desacato a sus resoluciones, la Corte iniciara un procedimiento sumario de remocin del servidor pblico responsable, ello sin que sea bice el procedimiento, o investigacin, que pudiera haberse instaurado ante la agencia del Ministerio Pblica radicada en la Comisin y encargada de conocer de toda violacin a los derechos humanos que se presuma comentan servidores pblicos locales. Las dudas que surgen sobre este procedimiento tienen que ver con la formacin del expediente del que se desprenda la recomendacin. Ello exige que se prevea el carcter tcnico y profesional de la Comisin, misma que deber contar con personal calificado mediante un sistema civil de carrera, que permita eliminar tales dudas. Por otra parte, se cuestiona la naturaleza que adquiere la Comisin con esta innovacin, puesto que se presume deja de ser un mecanismo de proteccin no jurisdiccional. Al respecto conviene sealar que el procedimiento que realiza la Comisin sigue teniendo la misma naturaleza que caracteriza a estos rganos. La Corte nicamente se auxilia con las actuaciones de la Comisin para decidir sobre una cuestin de evidente necesidad, puesto que el articulado constitucional pone especial nfasis en la proteccin de los derechos humanos.
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Queda pendiente la definicin de la va para los supuestos en que la recomendacin no sea favorable al inters del ciudadano que alegaba la violacin de derechos humanos. All no tenemos todava una opinin consensuada sobre la actuacin de la Corte Constitucional. 3.Accionesdecumplimiento,hbeascorpusyhbeasdata El cuestionamiento sobre el carcter jurisdiccional o no de la Comisin de los Derechos Humanos se refuerza cuando se alude a su competencia para conocer de las acciones de cumplimiento, de hbeas corpus y de hbeas data. Conviene matizar estas figuras. De acuerdo con el proyecto [artculo 2.9], en relacin con la accin de cumplimiento, se prev que cualquier ciudadano podr iniciar una accin de cumplimiento contra cualquier servidor pblico o autoridad renuentes a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de ley, asimismo, los particulares podrn exigir el cumplimiento de las responsabilidades de la administracin pblica a travs de sus funcionarios y empleados. En otra parte de la propuesta de reforma constitucional [artculo 2.6], se establece que la accin de hbeas corpus 16 procede ante el hecho u omisin por parte de cualquier autoridad, servidor pblico o persona que vulnere o amenace la libertad individual o los derechos constitucionales conexos. Finalmente, en relacin con la figura del hbeas data, 17 debe sealarse que el texto constitucional propuesto [artculo 2.18] prev como derecho de los habitantes del estado el acceso a archivos y registros estatales en los siguientes trminos: Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta informacin, as como a la correccin, rectificacin, actualizacin o supreSe ha optado por conservar la denominacin tradicional de la institucin inglesa destinada a proteger al individuo de las detenciones arbitrarias. Con la expedicin del writofhabeas corpus ad subjiciendum, el juzgador ordenaba al carcelero la presentacin, ante el tribunal, del encarcelado y la exposicin de las razones de la detencin, para decretar a continuacin el enjuiciamiento o la libertad del individuo encarcelado. Hoy da numerosas legislaciones nacionales recogen la institucin, por la cual se pretende la inmediata puesta a disposicin judicial de una persona detenida ilegalmente. 17 El objetivo central de esta figura es la de verificar la exactitud, actualidad y pertinencia de los datos, al efecto de que cesen los datos inexactos, desactualizados, etctera. Tambin se menciona como bien protegido a la intimidad, la vida privada o el honor. Sobre la discusin de la finalidad del hbeas data puede revisarse: GOZANI, Osvaldo Alfredo, La ley argentina de proteccin de datos personales y habeas data, (nm. 25.326). La defensa de la intimidad,elhonorylaimagen, en FERRER MAC-GREGOR, DerechoProcesalConstitucional, Ob.Cit., nota 8, pp. 2071-2096.
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sin de dicha informacin. b) Quedan prohibidos los registros y archivos de filiacin poltica, excepto los propios de las autoridades electorales y de los partidos polticos. Tambin se menciona [artculo 2.3] la proteccin de la intimidad, vida privada y familiar, honor, voz e imagen, al sealarse que la ley asegurar el derecho a indemnizacin por el dao material o moral derivado de su violacin y que, tambin por ley, se limitar el uso de la informtica para garantizar el honor, la intimidad personal y familiar de los individuos y el pleno ejercicio de sus derechos. Adems se reconoce [artculo 2.4] que quienes se crean afectados por alguna informacin u opinin tienen derecho a la publicidad, en el mismo medio, de sus defensas, aclaraciones y rectificaciones, en forma gratuita, inmediata y proporcional, sin que constituyan delito o falta las publicaciones que contengan denuncias, crticas o imputaciones contra funcionarios o empleados pblicos por actos efectuados en ejercicio de sus cargos. La Comisin realizara un procedimiento que concluira tambin en una recomendacin no vinculatoria, por lo cual podra ser revisada, si fuera el caso, por la Corte si la autoridad no diera cumplimiento. Esto no entraa ningn problema. Sin embargo, resulta de particular inters revisar la competencia de la Corte para conocer en ltima instancia de las resoluciones denegatorias de las acciones de cumplimiento, hbeas corpus y hbeas data. En este caso la Corte revisara la actuacin y decisin de la Comisin de los Derechos Humanos en los procedimientos surgidos por cualquiera de las acciones mencionadas, cuando el resultado de las mismas hubiere sido considerar improcedente o inadmisible la accin intentada por los particulares. De esta manera, la Corte podra ordenar la admisin o revisin de lo actuado por la Comisin a efecto de que se d trmite a la accin sometida por los particulares a su conocimiento. 4.Eljuiciopoltico La Corte Constitucional tiene competencia para conocer del juicio poltico 18 como rgano de sentencia cuando los servidores pblicos incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses pblicos fundamentales y a su correcto despacho. En este modelo deja de ser un procedimiento de conocimiento exclusivo de la legislatura local, y pasa a ser un procedimiento compartido, por cuanto aquella se convierte en rgano de acusacin y la Corte en el rgano de
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Sobre el juicio poltico en Mxico pueden consultarse los ensayos de Manuel GONZLEZ OROPEZA El juicio poltico como medio de proteccin de la Constitucin mexicana, y de Clemente VALDS S., El juicio poltico, en FERRER MAC-GREGOR, DerechoProcesalConstitucional,Ob.Cit., nota 8.
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sentencia. Se trata de un esquema novedoso, al menos en Guerrero, que enfatiza el carcter jurdico que tiene dicho procedimiento. Acorde con tal esquema, el proyecto reconoce [artculo 41.4] que cuando el juicio poltico se instaure contra miembros de la Corte Constitucional sea otro rgano el que resuelva sobre la acusacin. A tal tenor se establece que el Tribunal Superior de Justicia, en pleno, conocer del juicio poltico como rgano de sentencia cuando los magistrados de la Corte Constitucional incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses pblicos fundamentales y a su correcto despacho. Sus decisiones las tomar por mayora de sus miembros integrantes. Se trata de una responsabilidad compartida entre el Congreso local y la Corte Constitucional. Este esquema pretende dar mayor confiabilidad a la decisin de la legislatura, la cual deber fundar y motivar exhaustivamente la acusacin que pretende elevar ante la Corte Constitucional. Conforme al proyecto [artculo 60] la Corte Constitucional, o el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, si es el caso, erigida en jurado de sentencia, previo desahogo del proceso respectivo, y con audiencia del inculpado, resolver lo procedente. En caso de resultar culpable, se impondr la sancin correspondiente mediante resolucin aprobada por la mayora del nmero total de sus integrantes. Se prev que las declaraciones y resoluciones del Congreso y de la Corte Constitucional no admitirn recurso alguno. 5.Controversiasconstitucionales La Corte Constitucional tendr competencia para conocer de las controversias constitucionales que surjan entre dos o ms rganos del poder pblico del estado; dos o ms municipios del estado, y uno o ms municipios del estado y uno o ms rganos del poder pblico del estado. No debe olvidarse que las controversias constitucionales son procedimientos para la resolucin de conflictos entre rdenes jurdicos, como son el del estado y el municipal, y entre poderes constituido en cada uno de tales rdenes. Esta competencia tiene especial conexin con las recomendaciones que ha dado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en algunas de sus criterios jurisprudenciales. De entrada debe sealarse que el artculo 105 de la Constitucin federal slo deja fuera del conocimiento de la Corte Suprema mexicana la posible controversia suscitada entre dos municipios de un mismo estado. Esto es as porque se considera que son las constituciones locales las que deben sealan los rganos y mecanismos jurdicos para la solucin de las controversias de tal naturaleza. En principio la idea de un rgano que resuelva los conflictos de competencia constitucional, siguiendo el modelo federal mexicano, se ha atribuido al mximo
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tribunal. Ello llevara a la idea de que esta atribucin correspondera al Tribunal Superior de cada entidad. Sin embargo, en otras latitudes se ha demostrado la ventaja que ofrece la existencia de un rgano especializado para conocer de tales asuntos. De ah que la Corte Constitucional venga a ser el rgano ad hoc para conocer de las controversias constitucionales suscitadas en la interpretacin de la divisin del poder pblico. En la actualidad hay una abundante literatura que pueda dar pautas para la organizacin de los procedimientos para el desahogo de dicha figura procesal constitucional. 19 6.Accionesdeinconstitucionalidad De acuerdo con el proyecto [artculo 51.1.VII.b], la Corte Constitucional conocer de las acciones de inconstitucionalidad 20 en contra de leyes o decretos que se consideren contrarios a la Constitucin, y que se ejerciten en cualquier tiempo por cualquier ciudadano. sta es tambin una innovacin que se adminicula con la idea de un mayor inters del ciudadano en la cosa pblica. La ampliacin de la legitimacin tiene que ver con el reconocimiento de la Constitucin como una norma obligatoria; de igual manera, el establecer la posibilidad de que en cualquier tiempo pueda interponerse esta accin dota de mayor seguridad al sistema jurdico. Se prev que la sentencia de la Corte que declare la inconstitucionalidad de una norma se publicar en el peridico oficial, y que al da siguiente de la publicacin, dicha norma queda sin efecto. Se reconoce que no tiene efecto retroactivo la sentencia de la Corte que declare inconstitucional, en todo o en parte, una norma, excepto cuando se trate del orden penal y en beneficio del inculpado. A sabiendas de que el desarrollo legislativo plantea abundantes dudas, creemos necesario sealar que un mecanismo idneo para el tratamiento de este tipo de acciones es la tramitacin oficiosa por parte del tribunal una vez intentada la accin de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. 7.Accionesporomisinlegislativa Finalmente, el proyecto seala [artculo 51.1.VII.c] que la Corte Constitucional conocer de las acciones por omisin legislativa o reglamentaria, cuando se considere
Vase, como ejemplo, Arteaga Nava, Elisur, Lacontroversiaconstitucional,la accindeinconstitucionalidad y la facultad investigadora de la Corte. El caso Tabasco y otros, Mxico: Monte Alto, 1997, y Baltazar Robles, Germn Eduardo, Controversia constitucional y accin de inconstitucionalidad, Mxico: ngel Editor, 2002. 20 Adems de los libros mencionados en la nota anterior, vase Brage Camazano, Joaqun, Laaccindeinconstitucionalidad, Mxico: UNAM, 1998.
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que el Congreso o cualquier rgano del poder pblico estatal o municipal, con facultades para legislar o reglamentar, no ha aprobado alguna ley, decreto o reglamento, y que dicha omisin afecte el debido cumplimiento de la Constitucin local. De nueva cuenta se reconoce legitimacin a los ciudadanos para intentar esta accin, de ah que se prevenga que cualquier ciudadano o servidor pblico podr interponer esta accin. En este supuesto, la resolucin dictada determinar un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso del estado, para que ste expida la ley o decreto de que trate la omisin, y, en el caso de cualquier otro rgano del poder pblico o de los municipios, el plazo para dictar la norma respectiva ser de tres meses. Dicha resolucin surtir sus efectos a partir de su publicacin en el peridico oficial de la entidad. Si transcurrido el plazo no se atendiera la resolucin, la Corte Constitucional dictar las bases a que debern sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley, decreto o reglamento, y se proceder a la revocacin del mandato de la legislatura o autoridad omisa. Aunque esto ltimo plantea serias dudas para la estabilidad poltica de cualquier sistema, no menos cierto resulta que el fortalecimiento de la Constitucin debe fundarse en medidas correctivas o coactivas como las anteriores. En trminos generales, y sobre estas ltimas tres figuras, como lo hemos sealado ya, hay una abundante literatura nacional que puede dar luces para el desarrollo legislativo adecuado. IV. Colofn Instaurar instituciones de justicia constitucional es un reto que enfrentan los estados mexicanos, pero que es una necesidad para consolidar un federalismo renovado. La produccin doctrinal, jurdica y poltica, en la materia da cuenta de tal circunstancia. 21 Creemos que los rubros que hemos incorporado en el proyecto de
Por ejemplo, Monreal vila esboza nueve propuestas especficas que giran en torno a la reforma del federalismo mexicano, y que sintetiza en gran parte el debate que se da sobre el tema: 1. Redistribucin de facultades constitucionales; 2. Nueva Ley de Coordinacin Hacendaria; 3. Reeleccin de representantes populares; partidos polticos regionales y candidaturas independientes; fortalecimiento del Senado; 4. Tribunales estatales de ltima instancia; amparo local y bicameralismo estatal; 5. Asociacin de gobiernos locales; 6. Cuarto orden de gobierno y reconocimiento de nuevos estados; 7. Modernizacin administrativa, gobierno electrnico y servicio civil de carrera; 8. Transparencia en la rendicin de cuentas; 9. Democracia directa; sistema de ONGs y sectores de la sociedad civil. Monreal vila, Ricardo, Origen, evolucin y perspectivas del federalismo mexicano, Mxico: Porra, UNAM, 2004, pp. 309-319.
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reforma integral a la Constitucin guerrerense, pueden ser retomados como modelo a discutir por otras entidades federativas. En todo caso, a pesar de lo evidente que pudiera resultar, debe advertirse que en estas ideas van implcitas otras muchas, por ejemplo, la exigencia de un servicio pblico profesionalizado, lo que lleva necesariamente al establecimiento de sistemas de carrera civil en las diferentes instituciones y rganos que integran el poder pblico; se supone tambin una mayor participacin e inters de la ciudadana en la cosa pblica; implica mayor confianza de esa ciudadana en las instituciones y procedimientos jurdicos; se sobreentienden diversos principios fundamentales dentro del modelo constitucional adoptado, especialmente a favor de la comunidad; se incrustan en el modelo constitucional preocupaciones de corte ambiental y educativo, por citar algunas. Esto exige que haya una formacin cvica de calidad, circunstancia que no se lograr sino en la medida en que el texto constitucional sea accesible a la mayora de la poblacin. Ello exige que en los espacios de discusin acadmica, que anteceden y siguen a la discusin poltica, deba enfatizarse el contexto de cualquier propuesta de modificacin o reforma a los textos constitucionales. En todo caso no debe olvidarse, que al arribo del siglo XXI en Mxico estamos apenas discutiendo contenidos que las primigenias constituciones alemanas tenan en los albores del siglo XIX. Podremos cuestionarnos sobre la forma en que habremos de plantear en los estados federados la defensa de la Constitucin, pero lo que no se pone en tela de duda es la necesidad de la misma. Los sistemas judiciales de control de la constitucionalidad, como el que se propone, son apenas un sector de las instituciones de defensa y garanta creadas en los sistemas jurdicos para proteger la Constitucin. Quedarse con la idea de que ello es suficiente sera olvidar a Schmitt cuando advierte que revelara una superficialidad notoria el hecho de olvidar la limitacin extrema que todo lo judicial tiene, y que por encima de esta proteccin judicial existen otras muchas clases y mtodos de garantizar la Constitucin. 22
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SCHMITT, LadefensadelaConstitucin, Ob.Cit., nota 4, p. 41.
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Vctor Manuel Coll Ek
El control constitucional en el diseo del estado federal Estudio sistemtico del federalismo judicial en Mxico
I. Introduccin 1. Constitucin como orden social ha habido desde el momento mismo en que hay sociedad esa es la tesis fundamental del Maurizio Fioravanti en su texto denominado Constitucin desde la antigedad a nuestros das 1 pero una vez que se inaugura la poca moderna, el concepto de Constitucin que en un inicio tena una significacin genrica sufre una reduccin y ahora se va a referir exclusivamente a un fenmeno con unas delimitaciones muy marcadas. Ya no ser posible la referencia a un ordo naturalis o el nomos o la ya ms cercana sentencia de auctoritas non potestas facit legem, que implicaban una cosmovisin diametralmente opuesta a la que tendr aparicin con la ereccin de la racionalizacin y antropomorfizacin de la realidad cuyo origen ms primario ser el proceso histrico denominado Ilustracin, recordemos que ya el filsofo de Knigsberg daba una definicin de este: sapereaude!,ten el valor de servirte de tu propia razn. 2. Este nuevo paradigma como tal, significar la mutacin total en un doble sentido: se cambia todo y el sentido del cambio ser total. Ahora bien, este nuevo paradigma, como era de esperarse afectar igualmente a la ciencia jurdica y jurisprudencia, es cuando harn presencia las nuevas teoras como las del individualismo racionalista y su consecuencia natural, el contrato social, a partir de ahora todo ser convenido. Es este momento en donde se empezar a hablar de codificacin como norma jurdica que todo lo comprende y todo lo prev y es en
Haciendo un esfuerzo de sntesis puede decirse que el libro ilustra una serie, histricamente definida, de doctrinas constitucionales, es decir, de doctrinas que en distintas pocas han tomado la Constitucin como objeto propio, entendida sta como ordenamiento general de las relaciones sociales y polticas () en la Edad Moderna () la reflexin sobre la Constitucin, sobre el ordenamiento general de las relaciones sociales y polticas, encuentra grandes novedades, antes desconocidas: los poderes soberanos, en lneas generales titulares exclusivos de los poderes de formacin; las revoluciones y el poder constituyente; los derechos individuales, que precisamente por medio de la Constitucin se quieren garantizar; y, por ltimo, los estados nacionales y las democracias contemporneas. Y es entonces cuando la doctrina constitucional se formaliza, en el sentido de que deviene disciplina que estudi la Constitucin como una norma jurdica escrita, dotada de ciertos caracteres particulares. FIORAVANTI, Maurizio, Constitucin, de la antigedad a nuestros das, Madrid, Trotta, 2001, pp. 11-12. Subrayado nuestro.
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este sentido que el nuevo concepto de Constitucin al que ya hacamos referencia, se configurar. La Constitucin a la par de las grandes codificaciones civiles y penales, ser tambin un Cdigo, pero su naturaleza ser poltica y al final de cuentas, sus componentes principales derechos humanos y potestades pblicas tambin sern convenidos, sin dejar de tener presente que los contenidos constitucionales sern los ms caros socialmente. Es por esto que desde siempre fue una inquietud la bsqueda de los mecanismos idneos para resguardar tales postulados constitucionales y defenderlos de los posibles ataques. Las garantas se irn buscando, pasando por aquellas de naturaleza poltica, econmica, social y, en nuestros tiempos, jurdicas. 3. Desde la famosa sentencia Marbury vs Madison 2 se empez a concebir una garanta que estuviera radicada en un rgano que poseyera en su naturaleza el ser reflexivo e imparcial. Ms tarde con la famosa disputa entre Kelsen 3 y Schmitt 4 se pulir tal idea, hasta llegar a nuestro tiempo en que la jurisdiccin constitucional o los tribunales constitucionales han sido implantados a tal grado que se mira suspicazmente una Constitucin que no tuviera implementado un mecanismo de esta naturaleza en su interior. 5 4. Al margen de las discusiones que pudiramos encontrar a favor o en contra de la jurisdiccin constitucional, 6 otro fenmeno que hemos encontrado es la
Se puede ver entre otras fuentes, CIENFUEGOS SALGADO, David (comp), Marbury contra Madison, Una decisin histrica para la justicia constitucional, Mxico, Edit. Laguna, 2005. En esta publicacin encontramos apuntes de Miguel Carbonell Snchez, Gerardo Eto Cruz, Clemente Valds Snchez pero sobre todo el del doctor Manuel Gonzlez Oropeza sobre este caso en lo especfico. 3 KELSEN, Hans, Quin debe ser el defensor de la Constitucin?, Espaa, Tecnos, 2002. 4 SCHMITT, Carl, La defensa de la Constitucin, Madrid, Tecnos, 1998. 5 En su ya clsica obra La formacin del Sistema Europeo de Control de Constitucionalidad (1918-1939), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, Pedro CRUZ VILLALON hace una caracterizacin del Control Concentrado de Constitucionalidad y despus de citar la definicin standard de jurisdiccin constitucional propuesta por Mosler en el Coloquio de Heidelberg de 1961 todo procedimiento judicial destinado a garantizar de modo inmediato la eficacia de la Constitucin, enuncia cuatro elementos fundamentales de ste: Primero, proceso autnomo de constitucionalidad; Segundo, existencia de un nico y especfico rgano de control; Tercero, eficacia inmediata o general; Cuarto, limitacin o restriccin del nmero de legitimados para instar un proceso de constitucionalidad., pp. 33 y 34. 6 Aqu me gustara utilizar dos ejemplos: primeramente en la doctrina internacional, especficamente la alemana, podemos recordar las observaciones que a este tema hace el filsofo Jrgen Habermas en Factividad y Validez, Madrid, Trotta, 1998, pgina 312, cuando seala: la crtica de la jurisdiccin y la jurisprudencia constitucional se efecta siempre en lo que respecta a la distribucin de competencias entre el legislador democrtico y la administracin de justicia; es siempre, por tanto, una disputa en torno al principio de la divisin de poderes. Pero este problema se plantea de modos distintos segn sea el as2
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El control constitucional en el diseo del estado federal
dimensin de la discusin sobre la defensa de la constitucionalidad, especialmente en las repblicas llamadas federales, se ha dado sobre la Constitucin federal, dejando a un lado la discusin sobre la naturaleza y defensa de las constituciones denominadas estaduales. 7 5. En este sentido, nuestra repblica no ha sido la excepcin, es slo hasta el ao 2000 con el Estado de Veracruz, en que a nivel constitucional-legislativo se empezar a tomar en cuenta esta dimensin y a partir de ah en que empezaremos a ver un boom de preocupacin de la doctrina.
Une Constitution laquelle la garantie de lannulabilit des actes inconstitutionnels fait dfaut, n'est pas pleinement obligatoire, au sens technique () Pourquoi tant de prcautions, si le normes delaConstitution,bienquepresqueimmodifiables,sontenralitpresquesansforceobligatoire? 8 pecto desde el que se considere. Y la segunda referencia, las objeciones que desde mediados del siglo XIX en Mxico ya se haca en el mismo tpico que Habermas apunta, especficamente el Congreso Constituyente de 1857, ya el diputado Ramrez junto con otros de ellos, promulgaba objeciones al depsito del control constitucional en el Poder Judicial, as lo vemos en las discusiones de la sesin del da 28 de octubre de 1856, en ZARCO, Francisco, Historia del Congreso Constituyente de 1857 publicada en la Coleccin Clsicos del Derecho editada por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal, 1992, pp. 774, 775. 7 En Alemania el control constitucional estadual, si se quiere con sus vicisitudes, es ya una realidad, lo podemos concluir de la lectura de las propias cartas de los Lnder, como de la doctrina: La creacin de los 15 Tribunales constitucionales estaduales () como guardianes de las Constituciones de los Lnder descansa sobre la autonoma constitucional de los Lnder. Objeto de control de estos tribunales pueden ser slo actos basados en la soberana de los Lnder. Por ello, la jurisdiccin constitucional de la Federacin y la de los Lnder existen una al lado de la otra de forma independiente. LSING, Norbert, La doble jurisdiccin constitucional en Alemania, en FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y VEGA HERNNDEZ, Rodolfo, Justicia constitucional local, Mxico, FUNDAp, 2002, pgina 297. Igualmente, en la publicacin ms reciente (2005) del Maestro Hctor Fix-Zamudio, denominada Estudio de la Defensa de la Constitucin en el Ordenamiento Mexicano editado conjuntamente por Porra y la UNAM, encontramos referencia al Derecho Comparado en esta materia de constitucionalismo estadual, el maestro Fix cita tres pases en donde este fenmeno se presenta: Argentina, Brasil e igualmente la Repblica de Alemania, pp. 359-369. 8 Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a Ltranger, T. XLV, pp. 250251. Existe una traduccin al espaol en Mxico, editada por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, de Rolando Tamayo y Salmorn, La garanta jurisdiccional de la Constitucin (La Justicia Constitucional) Mxico, 2001. He aqu el tema de la necesidad de existencia de leyes reglamentarias para poder ejecutarse los mandatos constitucionales, es ste un tema que causa conmocin en el terreno del derecho constitucional, si la Constitucin es norma suprema, por qu necesitar de la existencia de leyes secundarias para realizar sus postulados? Esta pregunta ha estado circulando desde los orgenes del constitucionalismo en general y del constitucionalismo mexicano en los especfico, eso nos deja ver las siguientes palabras: Desde 1848, el Juicio de Amparo, a pesar de estar claramente establecido en el artculo 25 del Acta de Reformas del ao previo, no pudo aplicarse por no existir Ley Reglamentaria que determinara su procedimiento. Esta situacin llev al predi-
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6. Es sta una reflexin lapidaria sobre todo cuando volteamos a ver la situacin real de la constitucionalidad estadual en nuestro pas, si tomamos en cuenta que apenas 8 estados contienen lo que denominaremos sistemas con control desarrollado (mismos que podrn defender la Constitucin desde diversos ngulos) y 13 los estados que contienen sistemas de control elemental (bsicamente aquel procedimiento referido a los denominados conflictos entre rganos o aquellos derivados de la divisin tanto horizontal como vertical del poder). 9 El objetivo del presente estudio ser un anlisis sistemtico de la situacin de la Justicia constitucional estadual en nuestro pas, para ambos sistemas mencionados y por ltimo, se harn algunas reflexiones sobre el caso especfico de Campeche, donde se ha implantado un procedimiento de control que posee unas caractersticas especiales merecedoras de tales reflexiones. II. Adopcin de los diversos sistemas de control jurisdiccional de la constitucionalidad, desde la perspectiva de los rganos facultados 7. El objetivo del presente apartado es realizar un estudio de anlisis, desde un ngulo sistemtico lo cual quiere decir de coordinacin y comparacin o que bajo un esquema de anlisis general se realice una abstraccin de cada objeto concreto para poder establecer clasificaciones que comprendan una visin de conjunto de los diferentes fenmenos relativos al control constitucional, que se han ido introduciendo a los sistemas constitucionales de las entidades federativas de nuestro pas. 8. Sabemos que en total son 21 los estados de la Repblica que han implantado, un medio de control de constitucionalidad en sendos textos constitucionales estaduales. 10
camento de no aplicar una disposicin constitucional por la inexistencia de leyes ordinarias que la reglamentaran quedando as la eficacia de la norma suprema a la condicin suspensiva de la expedicin de la legislacin Secundaria. En 1887 Matas Romero frente al Senado reiter este sofisma y, desde entonces, ha servido para cuestionar la aplicacin de la Constitucin, que se supone es suprema, por la carencia o inactividad de un Poder Legislativo Ordinario. Manuel GONZLEZ OROPEZA, Prlogo al libro El control interno de las Constituciones de los Estados de la Repblica Mexicana. Perspectiva de un Nuevo Federalismo, de MARTNEZ SNCHEZ, Francisco, Porra, Mxico, 1998, p. XIII. 9 FIX-ZAMUDIO, Hctor y VALENCIA CARMONA, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Comparado, Mxico, Editorial Porra-UNAM, 2001, p. 212. 10 Dicho lo anterior, es que podemos afirmar que las entidades federativas que contemplan el control constitucional en Mxico, pueden ser agrupadas en dos grandes sectores: primeramente existe un grupo con un sistema de control elemental pues sus poderes judiciales tienen una facultad de control que se reduce a un solo medio de control, predominantemente aquel referido a resolver los conflictos posibles entre los diversos entes
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9. Para efectos de este estudio, hemos tomado las denominaciones de esa clasificacin clsica, pero ahora, con significaciones propias. Es as que podremos hablar de modelos concentrados o difusos, pero igualmente lo podremos hacer de subclasificaciones que partieran de tal esquema general, mismas que estarn siendo empleadas nicamente al fenmeno de las entidades federativas. 10. En el tema de los modelos concentrados, hemos tomado de tal definicin slo la idea misma de la concentracin, esto es, la reserva de la facultad. Lo anterior se dio por diversas razones: Primeramente, cuando se habla de modelos concentrados, estamos refirindonos a que en nuestras entidades federativas el control constitucional jurisdiccional, ser una facultad integrada al Poder Judicial del Estado y no a un rgano ajeno a la divisin de poderes esto es en parte, obediencia del diseo institucional estatal dado desde la Constitucin federal como originalmente exigira la concentracin en la doctrina clsica; segundo, esta concentracin, como veremos en las subclasificaciones, se podr referir tanto, al monopolio de los procedimientos de control, como al depsito de la facultad de determinado procedimiento en una autoridad, misma idea que significara que un procedimiento diverso en el mismo Estado, podra estar depositado en una autoridad diferente; tercero, frente a un mismo procedimiento, una autoridad podra estar encargada de sustanciarlo y otra de resolverlo. 11. Hemos podido observar en el estudio de los estados que han declarado formalmente la adopcin de un sistema de control jurisdiccional de su constitucionalidad, que se presenta, para el estudioso de este fenmeno, un universo rico en posibilidades de desarrollo, altamente complejo en donde somos testigos privilegiados de la gran diversidad de ideas, que circulan en torno a este tema, al interior de los constituyentes estatales. 12. Creemos necesario, para clarificar lo ms posible la presente exposicin, presentar un cuadro grfico en donde se describa esquemticamente la diversidad de adopcin de modelos de control estatales, antes de proceder a su exposicin discursiva.
pblicos, tanto los derivados de la distribucin vertical como horizontal del poder. Se encuentran en este supuesto las siguientes entidades federativas: Baja California Sur, Campeche, Colima, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Quertaro Arteaga, Sinaloa, Tabasco y Zacatecas; segundo, Veracruz, Coahuila, Tlaxcala, Chiapas, Estado de Mxico, Guanajuato, Quintana Roo, Nuevo Len.
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Estudios de Derecho Procesal Constitucional Local Veracruz 03/02/00 dec 53 T S J Pleno (a. 64,III) 8 mag Coahuila 20/03/01 dec 148 TSJ-Pleno (a. 158,4) 7 mag (a. 136) cuenta con un control previo de constitucionalidad Dems jueces control difuso (a. 158,3) Tlaxcala 18/05/01 dec 107 TSJ-Pleno (a. 81) Chiapas 06/11/02 dec 310 Sala Superior (a. 50, 51, 56) Estado de Mxico Sala Constitucional(a. 88 Bis) No es una Sala permanente Guanajuato TSJPleno (a. 103) Quintana Roo 28/11/03 TSJPleno (a. 103) Nuevo Len TSJPleno (a. 95)
Sala Constitucional (a. 64) 3 mag Dem. Trib y jueces Consulta (a.64,IV) Chihuahua TSJ-Pleno (a. 105) Colima TSJ (a. 74, IV)
Dems mag. o jueces Cuestin de inconstitucionalidad (a. 56,IV) Sinaloa TSJ-Pleno (a. 104) Hidalgo TSJ (a. 99, XII) Tabasco TSJ-Pleno (a. 61) Campeche TSJ-Pleno 88, IV) (a.
Sala Constitucional (a. 105)
Morelos TSJ-Pleno (a. 99) Durango TSJ (a. 96, XI y XVII)
Baja California Sur TSJ-Pleno (a. 125) Zacatecas TSJ-Pleno (a. 100, IV))
Guerrero TSJ (a. 89, V)
Oaxaca TSJ (a. 106, IV)
Quertaro PT (a. 70, III)
a)Modalidadesdeimplantacindelsistemaconcentradoenlasentidadesfederativas. 13. Es as que concebimos un criterio clasificatorio general, el cual a su vez, por la necesidad fenomenolgica requiere de la implementacin de subclasificaciones. En el criterio clasificatorio general hemos encontrado que en algunos casos la facultad genrica en estudio 11 control jurisdiccional de la constitucionalidad es una facultad reservada en su totalidad a un solo rgano de autoridad, mientras que en otros casos, nos encontramos frente a una facultad incluyente porque est compartida en dos o ms diversos rganos. Procedemos a exponer lo dicho.
11 La llamamos as porque lo importante es observar la facultad de control jurisdiccional de la constitucionalidad en su conjunto, sin hacer mencin a alguna manifestacin inspecie de sta, ya fuere de acuerdo a los tiempos en que se diere: controles previos o posteriores; o de acuerdo a los medios procedimentales adoptados: constitucionalidad de leyes, de actos o conflictos de atribucin entre otros.
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Modeloconcentradoreservado. 14. El primer esquema de estos modelos concentrados es aqul que hemos denominado reservado ya que como dijimos la facultad de control de la constitucionalidad pertenece de manera exclusiva a un solo rgano del Tribunal Superior de Justicia de la entidad federativa de que se tratare: 15. Primeramente encontramos el caso en el cual tal facultad genrica est asignada al Pleno del Tribunal Superior de Justicia quien es el rgano superior jerrquicamente al interior del Tribunal en cuestin, procurndose as, que la facultad de control jurisdiccional de la constitucionalidad estuviera depositada en un rgano de tales caractersticas ser superior jerrquico tal modelo lo denominamos de facultadsimtrica este diseo lo observamos, entre otros, en los estados de Tlaxcala, 12 Guanajuato 13 y Chihuahua. 16. En un segundo modelo, la facultad en estudio es depositada en un rgano igualmente dependiente del Tribunal Superior pero no es el Tribunal Pleno, sino es una Sala especializada para la realizacin de tal labor, al que denominamos de facultadasimtrica este diseo lo encontramos en el Estado de Mxico. ReservadoSimtrico 17. De los estados que cuentan con un sistema de Justicia constitucional reservado simtrico, como ya dijimos, se encuentran ubicados: Tlaxcala, Guanajuato, Nuevo Len 14 (estos tres pertenecientes al que hemos denominado sistema de control
12 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Estado de Tlaxcala el da 18 de mayo de 2001, bajo el decreto 107. Artculo 81 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala (CPETlax). Igualmente se expidi la Ley del Control constitucional del Estado de Tlaxcala que reglamenta el artculo constitucional. En Tlaxcala existen los siguientes medios de control: 1. Juicio de proteccin constitucional; 2. Juicio de competencia constitucional; 3. acciones de inconstitucionalidad. 4. Acciones contra la omisin legislativa. 13 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Estado, de fecha 20 de marzo de 2001. Artculo 89 fraccin XV de la Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato (CPEGto). Igualmente se expidi la Ley reglamentaria de la fraccin XV del artculo 89 de la Constitucin Poltica para el Estado de Guanajuato publicada el 3 de agosto de 2001. Existen en este Estado los siguientes medios de control: 1. Controversias legales; 2. Acciones de inconstitucionalidad. 14 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado, nmero 75, Tomo CXLI, pp. 51-61, de fecha mircoles 9 de junio de 2004, mediante el decreto 100. Artculos 94 y 95 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len (CPENL). No tiene ley reglamentaria, a pesar de los dispuesto por el artculo segundo transitorio del decreto de reforma constitucional citado que manda lo siguiente: Las disposiciones refe-
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desarrollado), 15 Chihuahua, 16 Morelos, 17 Sinaloa, 18 Tabasco, 19 Campeche, 20 Baja California Sur, 21 Colima, 22 Durango, 23 Hidalgo, 24 Oaxaca, 25 Quertaro, 26 Zacatecas 27 y Guerrero 28 (todos del que hemos denominados sistemadecontrolelemental).
rentes a los medios de control constitucional entrarn en vigor una vez que inicie la vigencia de la Ley que reglamente esa materia En este Estado existen los siguientes medios de control: 1. Controversias de inconstitucionalidad local; 2. Accin de inconstitucionalidad local. 15 Al respecto el maestro Cesar Astudillo Reyes califica a los que nosotros hemos denominado sistemas con control desarrollado de sistemas perifricos lo cual tiene una doble determinacin: por un lado, hace la discriminacin de lo que nosotros hemos denominado sistemas de justicia constitucional con control elemental dado que no les da las caractersticas de sistemas por constar nicamente con un medio de control; y por el otro, a los sistemas perifricos los denomina as, debido a que no se refieren al control de la constitucionalidad federal, sino a lo que el denomina el tercer orden en que se estratifica el ejercicio del poder en el pas. En La Justicia ConstitucionalLocal en Mxico. Presupuesto, Sistemas y Problemas, BOLETN MEXICANO DE DERECHO COMPARADO, Nueva Serie. Ao XXXIX. Nmero 115 enero-abril 2006., pp. 25 y 26. 16 En Chihuahua no se da una denominacin para los procedimientos de control sealados en las fracciones XII, XIII, XIV y XV del artculo 109 constitucional. Se puede decir que las tres primeras fracciones se refieren a resolucin de conflictos entre rganos y la fraccin XV se refiere a la defensa de los derechos humanos declarados en esa Constitucin, comnmente se ha denominado este medio como Recurso o Amparito de acuerdo con el lxico utilizado por el Dr. Eduardo Ferrer Mac-Gregor, cuya fuente la podemos encontrar en una publicacin de su coordinacin con Rodolfo Vega Hernndez, Justicia Constitucional Local, Mxico, FUNDAp, 2003, pgina 199. 17 En Morelos tampoco se tiene una denominacin al procedimiento de control, lo encontramos en el artculo 99 fracciones XII y XIII, y 100 (el cual manda a una ley reglamentaria que no ha sido expedida) constitucionales, tal procedimiento se refiere a los conflictos entre rganos ya no slo aquellos depositarios del poder, sino se incluyen los denominados autnomos tales como: Instituto Morelense de Informacin Pblica y Estadsticas, Instituto Estatal Electoral, Universidad Autnoma del Estado de Morelos. 18 En este Estado, encontramos el procedimiento relativo a conflictos entre rganos, contemplado en el artculo 104 fraccin III. La reforma que introdujo esta nueva facultad al Pleno se dio el 27 de enero de 1984. Hay una Ley Reglamentaria de la fraccin III, del artculo 104 de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa. 19 En este Estado encontramos dos procedimientos de control: el primero, reglamentado en el artculo 61 constitucional, referente a conflictos entre rganos, pero no tiene reglamentacin secundaria; el segundo, denominado accin de revisin municipal en el artculo 65 constitucional, pero adems existe una Ley reglamentaria del artculo 65 fraccin I inciso g) de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tabasco que se refiere a La posible contradiccin entre un acto o disposicin de carcter general emitida por el Cabildo con alguna disposicin contemplada en la Constitucin local de acuerdo con lo que dispone el artculo 2 de la citada Ley. 20 En el Estado de Campeche, encontramos un procedimiento de control, que se explicar un poco ms a detalle en la ltima parte de este estudio, pero que podemos adelantar se trata de conflictos entre rganos, para tal efecto son dos los ordenamientos jurdicos que lo regulan, por un lado est el texto constitucional, artculo 88, IV reforma publicada el 2 de
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febrero de 2001; y por otro, encontramos la Ley Reglamentaria de la fraccin IV del artculo 88 de la Constitucin Poltica del Estado de Campeche de fecha 25 de abril de 2001. 21 En este Estado encontramos los conflictos de lmites que se susciten entre diversas circunscripciones municipales del Estado, en el artculo 125 constitucional, y que en caso de ser contenciosas deber ser facultad del Tribunal, en este caso, no existe una ley reglamentaria de esta disposicin, lo que no nos deja deducir que se deber entender por Tribunal para poder concluir contundentemente si ser exclusivamente el Pleno o ser un procedimiento repartido en su desarrollo. 22 En el Estado de Colima encontramos en el artculo 74 fraccin VI, un procedimiento de control relativo a conflictos entre rganos, no hay ley reglamentaria. 23 En Estado de Durango se encuentra en la misma hiptesis del Estado de la cita anterior, procedimiento de conflictos entre rganos, contemplado en el artculo 96 fraccin XI. 24 Hidalgo en su artculo 99 constitucional fraccin XII, contempla el procedimiento relativo a los conflictos entre rganos. 25 Este Estado, se encuentra en la misma hiptesis del Estado de la cita anterior, y lo contempla en el artculo 106 fraccin IV. 26 El Estado de Quertaro posee igualmente el procedimiento de resolucin de conflictos entre rganos, pero con la particularidad de que incluye adems de las figuras de los otros estados: Poder Legislativo, Ejecutivo y municipios; los organismos constitucionalmente autnomos, artculo 70 fraccin III. 27 La reforma constitucional que introdujo el procedimiento comentado se dio el 15 de septiembre de 2000, artculo 66 fraccin III, se refiere al procedimiento de conflictos entre rganos con las figuras comunes, tales son conflictos entre: los poderes legislativo y ejecutivo, algunos de stos y los municipios, o entre los municipios. 28 Artculo 89, V constitucional, este Estado, al igual que Campeche como se ver en el apartado especfico del caso Campeche, de este Estudio inspir la reforma en el texto constitucional federal, pero a diferencia de ste, si hay remisin al artculo 115, accin que no se vio reflejada en la Constitucin campechana, por lo que se pudiera afirmar que es el caso ms puro de reforma constitucional en una entidad federativa, devenida del mandato del artculo 115 constitucional federal, ya que se limita a referirse a los incisos c) y d) del 115 constitucional, como supuestos de conflictos.
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18. En Tlaxcala la jurisdiccin especializada en conflictos constitucionales corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, actuando como TribunaldeControl Constitucional. 29 Este tribunal est compuesto de catorce magistrados y requiere de un qurum de doce cuando se estn realizando resoluciones que versen sobre normas jurdicas. 30 Las resoluciones que declaren procedentes los juicios de competencia constitucional, cuando versen sobre normas jurdicas y las acciones de inconstitucionalidad, con el fin de declarar invlida la norma con efectos generales, debern de contar cuando menos con el voto aprobatorio de diez magistrados, 31 mismo criterio se deber usar cuando se tratare de la procedencia de acciones por omisin legislativa. 32 19. Tratndose del Estado de Guanajuato no existe la denominacin de Tribunal de Control Constitucional 33 al Pleno del Tribunal Superior por tanto no adquiere la magistratura constitucional especializada lo cual no deja de ser una cuestin nominalista que no trasciende a los aspectos fcticos de las facultades otorgadas pues slo se enumera el control constitucional como una facultad y obligacin ms del Supremo Tribunal de Justicia, aunque materialmente conoce de los instrumentos propios de un organismo especializado en conflictos constitucionales. 34 El Pleno est integrado por dieciocho magistrados, siete provenientes de la Sala Penal, diez de la Sala Civil y el Presidente. 35 20. En el Estado de Nuevo Len el Tribunal Superior de Justicia estar compuesto de trece magistrados, 36 el Pleno se integrara a su vez por dicho nmero de magistrados 37 quien tendr jurisdiccin plena para conocer y resolver sobre el control de la constitucionalidad.
El Pleno del Tribunal Superior de Justicia, actuando como Tribunal de Control Constitucional del Estado. Artculo 81 primer prrafo CPETlax. 30 Artculo 81 fraccin V inciso e) ibdem. 31 Artculo 81 fraccin V inciso d) ibdem. 32 Artculo 36, prrafo segundo LCCETlax. 33 Las facultades y obligaciones del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia Artculo 89 primer prrafo CPEGto. 34 Ver artculo 89 fraccin XV, ibdem. La Constitucin de ese Estado no seala cul ser la composicin del Pleno del Tribunal y la Ley Orgnica respectiva (artculo 16) se limita a sealar que se compondr de los magistrados propietarios que integran el Supremo Tribunal de Justicia. 35 Portal Web del Tribunal Superior de Justicia de Guanajuato: www.poderjudicial-gto.gob. mx/ Se encuentra en el enlace de directorio. 36 Artculo 7 Ley Orgnica del Poder Judicial de Nuevo Len (LOPJNL). 37 Artculo 11 LOPJNL.
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21. El Estado de Chihuahua igualmente comparte con los estados contemplados en el apartado anterior el modelo de control concentrado encargado al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia. El Supremo Tribunal de Justicia, por mandato constitucional, est integrado por cuando menos nueve magistrados 38 y el Pleno, quien tiene la facultad de Control Constitucional, est conformado por el Presidente y los magistrados al frente de las Salas centrales o regionales. 39 Este rgano que est conformado por 16 magistrados (8 civiles y 7 penales) 40 adolece igualmente de constituir una sede jurisdiccional como organismo especializado en los conflictos constitucionales. 41 22. En lo relativo al Estado de Morelos, 42 es el Tribunal Superior quien tiene la facultad de resolver sobre las controversias de acuerdo con la fraccin XII del artculo 90 relativas a competencias y de acuerdo con la fraccin XIII del citado artculo de atribucin. 43 El Tribunal Superior, en trminos constitucionales deber de estar integrado por los magistrados numerarios que se requieran. 44 De acuerdo con la Ley Orgnica del Poder Judicial de Morelos, el Pleno deber de estar integrado por los magistrados numerarios que integren las Salas y por el Presidente. 45 El Tribunal Superior de Justicia est integrado de la siguiente manera: Presidencia, 1 Sala, 2 Sala, 3 Sala, Sala Auxiliar y Sala del Tercer Circuito, cada Sala est integrada por tres magistrados. 46 23. En el Estado de Sinaloa, el Supremo Tribunal de Justicia est integrado por once magistrados, 47 quienes conforman el Pleno, 48 y se necesita de la asistencia
38 Artculo 38 Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Chihuahua (LOPJChihua) de acuerdo con este artculo las salas tanto regionales o centrales son salas unitarias y 103 y 105 CPEChihua. 39 Artculo 43 LOPJChihua. 40 Portal Web del Supremo Tribunal de Justicia de Chihuahua: www.stj.gob.mx/organiza.php 41 Corresponde al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia Artculo 109 primer prrafo CPEChihua. 42 Artculos 89 y 99 XII y XIII de la CPEMo. 43 A diferencia de lo que sucede en el supuesto anterior conflictos de competencia entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo que encuentra su reconocimiento igualmente en la LOPJMo artculo 29, VII este supuesto no se encuentra contenido dentro de las facultades del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, por lo que la nica referencia est en el dispositivo constitucional. 44 A parte del texto constitucional, esta disposicin la encontramos en el artculo 19 Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Morelos (LOPJMo). 45 Artculo 27 LOPJMo. 46 Portal Web del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos: www.htsjem.gob.mx, se encuentra en el enlace de Directorio. 47 Artculo 94 de la CPESin. 48 Artculo 5 de la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Sinaloa (LOPJSin).
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de seis para poder sesionar. 49 De acuerdo con el texto constitucional, es el Pleno quin tiene la facultad de control constitucional relativo a las controversias tanto de competencias como de atribuciones, las denominamos as ya que la Constitucin sinaloense no otorga una denominacin propia, sino se dirige a establecer casusticamente las clasificaciones. 50 24. En el Estado de Tabasco es igualmente el Pleno del Tribunal Superior de Justicia quien tiene las facultades de control constitucional, 51 ste se encuentra integrado por once magistrados. 52 25. En el Estado de Campeche, el Tribunal Superior de Justicia funciona en Pleno o en Salas 53 y su nmero est limitado a no menos de diez. 54 Es el Pleno del Tribunal Superior, quien tiene exclusivamente, la facultad de control constitucional. 55 26. En el Estado de Baja California Sur es el Tribunal Superior de Justicia quien puede ejercer una facultad de control, 56 el cual est integrado por siete magistrados. 57 27. En el Estado de Colima, el Tribunal Superior de Justicia est integrado por no menos de ocho magistrados numerarios, dos suplentes y dos supernumera-
Ibidem. Artculo 104, III CPESin. 51 Artculo 61 CPETab y 14,I Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Tabasco (LOPJTab), en donde se faculta al Pleno para conocer de los conflictos entre el o los municipios del Estado y los poderes del Estado, y es en el artculo 61 CPETab en donde se faculta al Pleno para conocer del juicio de revisin Municipal. 52 Artculo 55 prrafo 2 CPETab. 53 Artculo 78 CPECam. 54 Artculo 13 LOPJCam. 55 Son dos las fuentes que encontramos para esta facultad: la primera es el artculo 88,IV de la Constitucin, en donde se describe una relacin de todas las posibilidades de controversias que se pueden dar sin otorgarle un nombre genrico y la segunda, es la Ley reglamentaria de la fraccin IV del artculo 88 de la Constitucin Poltica del Estado de Campeche, la cual en su artculo 1 hace una remisin al citado artculo constitucional ART. 1. EL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO CONOCER Y RESOLVER, CON BASE EN LAS DISPOSICIONES DE LA PRESENTE LEY, LOS CONFLICTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIN IV DEL ARTCULO 88 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO. A FALTA DE DISPOSICIN EXPRESA, SE ESTAR A LAS PREVENCIONES DEL CDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO. La ley fue publicada completamente en maysculas. 56 En este caso, no podemos afirmar que se trate de un control eminentemente constitucional, ya que tal facultad est dirigida a dirimir las controversias que se dieren entre diversas circunscripciones municipales. Es importante sealar que esta facultad est dirigida a la fase contenciosa del arreglo de estos conflictos, ya que previamente a esta fase, est contemplada una relativa a arreglos amistosos cuya competencia es del Congreso del Estado. Artculo 125 CPEBCSur. 57 Artculo 90, ibdem.
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rios. 58 Es el Pleno integrado por no menos de ocho magistrados numerarios quien tiene la facultad exclusiva, de control constitucional. 59 28. En el Estado de Durango, el Tribunal Superior de Justicia est integrado por 13 magistrados numerarios y 5 supernumerarios, 60 pero el Pleno slo est integrado por los numerarios 61 y es ste la autoridad quien tiene la facultad de control constitucional en el Estado. 62 29. El Estado de Hidalgo igualmente contempla este diseo de control constitucional concentrado simtrico, es el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado quien tiene la facultad de control constitucional. 63 El Pleno est integrado por 13 magistrados. 64 30. En el Estado de Oaxaca el Tribunal Superior de Justicia est conformado por el nmero de magistrados necesarios de acuerdo a las necesidades y a las posibilidades del presupuesto, 65 en estos momentos lo integran 22 magistrados, 66 mismos que integran el Pleno, 67 autoridad que concentra el control constitucional de la entidad. 68
El artculo 68 CPECol, estipula lo relativo a la integracin del Tribunal Superior de Justicia pero se limita a decir que el nmero de los magistrados deber ser delimitado por la ley orgnica respectiva. En el artculo 6 de la Ley Orgnica del Poder Judicial ya se hace la especificacin indicada. 59 Artculo 78, IV CPECol, se refiere a los conflictos tanto de competencia como de atribucin, sin darles una denominacin especfica. Esta fraccin hace la delimitacin de que tal facultad no se podr extender cuando se tratare del supuesto de la fraccin XX del artculo 33 de la misma Constitucin. Esa fraccin se refiere a una facultad del Congreso del Estado en el supuesto del conflicto de lmites entre los municipios. 60 Artculo 91 CPEDur. 61 Artculo 6 Ley Orgnica del Poder Judicial de Durango (LOPJDur). 62 Artculo 96, XI CPEDur y 9, XXI LOPJDur. Se refiere a conflictos de competencia y atribucin, igualmente previene sobre la existencia de una ley especfica de esta materia, pero an no se ha integrado al ordenamiento constitucional duranguense. 63 Artculo 99, XII CPEHid y Artculo 10, XXI Ley Orgnica del Poder Judicial de Hidalgo (LOPJHid). 64 Artculos 5 y 7 LOPJHid. 65 Artculo 5 Ley Orgnica del Poder Judicial de Oaxaca (LOPJOax). 66 Un presidente; 4 salas penales de tres magistrados cada una; dos salas civiles con la misma composicin; y una Sala familiar igualmente con tres magistrados. Actualmente se encuentran en proyecto la realizacin de salas regionales Costa, Istmo, Mixteca, Papaloapan Portal Web del Poder Judicial de Oaxaca: www.tribunaloax.gob.mx/idex.php? doc=directorio 67 Artculo 10 LOPJOax. 68 Artculo 106, IV CPEOax.
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31. En el Estado de Quertaro el Tribunal Superior de Justicia est conformado por no menos de 10 magistrados numerarios y 8 supernumerarios, 69 pero slo los primeros integran el Tribunal Pleno, 70 quien tiene reservada la facultad de conocer sobre las controversias conocidas genricamente como controversias constitucionales. 71 32. En el Estado de Zacatecas el Tribunal Superior de Justicia est integrado por trece magistrados, 72 mismos que componen el Pleno, autoridad que concentra la facultad de control constitucionalidad en ese Estado. 73 33. Por ltimo el Estado de Guerrero tambin obedece al diseo que hemos denominado de control concentrado simtrico dado que es el rgano superior jerrquico Pleno del Tribunal quien posee la facultad de control constitucional. 74 Recordemos que el Tribunal Superior se integra por 19 magistrados numerarios y 3 supernumerarios. 75 ReservadoAsimtrico 34. El sistema reservado asimtrico lo encontramos implantado en el Estado de Mxico, 76 ya que a pesar de estar constituido el Tribunal Pleno, cuenta con una Sala Constitucional 77 especializada en control de la constitucionalidad estadual, cabe resaltar que esta Sala no es permanente, sino que se forma por acuerdo del
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Artculo 66 CPEQuer. Actualmente el Tribunal est compuesto por el presidente y tres salas Civil, Penal y Electoral de tres magistrados cada una. Portal Web del Poder Judicial de Quertaro: www.tribunalqro.gob.mx/directorio/jurisdic.html. 70 Artculo 12 Ley Orgnica del Poder Judicial de Quertaro (LOPJQuer). 71 Artculo 70, III CPEQuer. 72 Artculo 95 CPEZac y artculo 9 Ley Orgnica del Poder Judicial de Zacatecas (LOPJZac). 73 Artculo 100, IV CPEZac y artculo 12, II LOPJZac en donde se consignan como Atribuciones Jurisdiccionales del Pleno. 74 Artculo 89, V CPEGue. 75 Artculo 82 ibdem. 76 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Mxico, de fecha 12 de julio de 2004, mediante decreto 52. Artculos 88 y 88 bis de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico (CPEdoMex). Los procedimientos de control que se dan en el Estado de Mxico sern los siguientes (artculo 88 bis), recordemos que por son facultad exclusiva de la Sala Constitucional y no del Pleno, inclusive la fraccin I del 88 bis dispone que corresponde a la Sala Constitucional, garantizar la supremaca y control de esta Constitucin: 1. Aunque no posee un nombre oficial, se refiere a los conflictos entre rganos; 2. Acciones de inconstitucionalidad. 77 El Ejercicio del Poder Judicial del Estado se deposita en: a) Un rgano colegiado denominado Tribunal Superior de Justicia, el cual funcionar en Pleno, Sala Constitucional, salas Colegiadas y Unitarias Regionales. Artculo 88 primer prrafo e inciso a) de la Constitucin Poltica del Estado de Mxico (CPEdoMex).
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Consejo de la Judicatura, de entre los magistrados integrantes del Tribunal Pleno y en cada caso conocido. 78 Esta Sala garantiza la supremaca y control de la Constitucin, conoce y resuelve de los medios de control constitucional. 79 La Sala Constitucional del Estado de Mxico deber de estar integrada por cinco magistrados. 80
Modeloconcentradoincluyente. 35. El segundo esquema de los modelos concentrados de control de la constitucionalidad es aqul que hemos denominado un modelo incluyente debido a que se distribuye la actividad de control en varios rganos facultados, aunque se puede dar en diversos niveles: primero, existe el caso en el que se otorgan facultades de un medio(s) especfico(s) de control slo a un rgano quien sustancia y resuelve el medio instaurado, a ste lo hemos denominado de facultades exclusivas; segundo, es el caso de los estados que otorgan a un medio determinado actividades coordinadas complementarias a diversos rganos de control, por ejemplo pudiendo conocer de la instruccin y la colocacin en estado de resolucin a un rgano y tomar la decisin a otro, mismo que vamos a llamar de facultades compartidas. En
La Sala Constitucional se integrar cada vez que se requiera; iniciar sus funciones a ms tardar tres das despus a la fecha de presentacin del escrito de demanda en la oficiala de partes comn del propio Tribunal y estar en funciones hasta agotar el trmite de los asuntos de su competencia. Artculo 5 de la Ley Reglamentaria del artculo 88 bis de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico. Igualmente En ese mismo sentido, es oportuno sealar, que el Consejo de la Judicatura, una vez recibida la demanda, designar a los cinco magistrados que integrarn la Sala Constitucional de manera temporal, a fin de que conozcan y resuelvan el asunto que les fuere turnado. Asimismo, se refiere en el Proyecto de Decreto adjunto a esta Iniciativa, que el Magistrados Instructor ser designado por turno, de quienes integren dicha Sala. Prrafo catorce de la Exposicin de Motivos del Proyecto de Decreto de la citada Ley. 79 Artculo 88 bis fraccin I, II primer prrafo y III primer prrafo CPEdoMex. 80 Artculo 94 ibdem.
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trminos generales dentro de estas clasificaciones tenemos a los estados de Veracruz, 81 Coahuila, 82 Chiapas 83 y Quintana Roo. 84 36. En el primer supuesto, el de las facultades exclusivas se encuentran los estados de: Veracruz, Coahuila, Chiapas y Quintana Roo.
37. En Veracruz veintiocho magistrados integran el Tribunal Superior de Justicia, 85 nueve el Pleno 86 y tres la Sala Constitucional es el primer caso donde se da esta distribucin exclusiva de las facultades para conocer y resolver medios de
La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en la Gaceta Oficial rgano del Gobierno del Estado de Veracruz-Llave. Tomo CLXII, nmero 24, el da jueves 3 de febrero de 2000, como Ley nmero 53 Que reforma y deroga diversas disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, especficamente nos estamos refiriendo dentro del cuerpo de ese decreto a los artculos 56 fracciones I y II; 64 y 65. (CPEVer). 82 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Estado de Coahuila de fecha 20 de marzo de 2001, bajo el decreto 148. Artculo 158 de la Constitucin Poltica del Estado Coahuila de Zaragoza (CPECoah). 83 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Estado de Chiapas nmero 137, de fecha 6 de noviembre de 2002, bajo el decreto 310, artculos 51 y 56 de la Constitucin Poltica del Estado de Chiapas (CPEChis). 84 La reforma constitucional que introdujo el sistema de control constitucional a esta entidad federativa, fue publicada en el Peridico Oficial del Estado, Tomo III, poca Sexta, nmero 25, de fecha 24 de octubre de 2003, mediante decreto 72, artculos 103, 104, 105 y 107 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo (CPEQRo). 85 Artculo 32 Ley Orgnica del Poder Judicial de Veracruz (LOPJVer). 86 Artculo 33 LOPJVer. El Pleno se integra por el Presidente y los Presidentes de las otras salas, exceptuando la electoral. De acuerdo con el artculo 42 de la LOPJVer son: una Sala Constitucional, cuatro salas penales, tres salas civiles y una electoral, cada una de las salas est compuesta de tres magistrados.
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control de la constitucionalidad a la Sala Constitucional, 87 tales medios o procedimientos son: el Juicio de Proteccin de los Derechos Humanos; las resoluciones del Ministerio Pblico acerca de la reserva de la averiguacin previa y el no ejercicio de la accin penal; 88 las resoluciones de sobreseimiento que dictan los jueces con motivo de las peticiones de desistimiento formuladas por el Ministerio Pblico; 89 y por ltimo, dar respuesta fundada y motivada a las consultas formuladas por los dems tribunales y jueces del Estado, sobre la constitucionalidad o aplicacin de una ley local. 90 38. Coahuila es el otro Estado que cuenta con esta categora de facultades, el Tribunal Superior de Justicia en su carcter de Tribunal Constitucional, integrado
Artculo 64 fracciones I, II y IV CPEVer. Artculo 45 LOPJVer. Aunque tcnicamente ste no podra ser considerado en strictu sensu un medio de control de la constitucionalidad, dado que, en gran medida, el juicio se elaborar teniendo como marco normativo la legislacin ordinaria. sta es ms bien, una solucin a un fenmeno real al que se enfrentaba principalmente el justiciable, y que tendra que ver ms con los postulados de la accin positiva del Estado, provenientes de la idea del Estado social y democrtico de derecho; me refiero a que a pesar de estar concedido el acceso a la justicia como un derecho de la persona y estar manifestado as ya no slo en los textos constitucionales, sino en las leyes y cdigos ordinarios, en el terrero fctico an no se poda alcanzar el cabal cumplimiento de esas disposiciones, vulnerando lo manifestado en tales disposiciones ordinarias e indirectamente el derecho fundamental declarado. Es as que el Estado, a travs de este instrumento de control se coloca ya no slo como un simple promotor y defensor sino, como promotor digamos rgido del cumplimiento de tales disposiciones. Es un medio de control realmente muy interesante, porque inclusive podra llevar a retractarnos de lo afirmado al inicio de este prrafo y es interesante porque plantea un doble papel: por un lado, como ya decamos, la afirmacin de un postulado devenido de la idea del Estado social misma afirmacin que va a generar el medio de control constitucional conocido doctrinalmente como accinporomisinlegislativa; y por el otro, significa un control de segunda generacin que enlaza consubstancialmente tres dimensiones indispensables de lo jurdico, creando un trinomio que genera una plenitud que ya quisieran poseer muchas disposiciones jurdicas: validez-positividad-facticidad. La validez es el reconocimiento de una norma jurdica hecha por el Estado, la positividad es la observacin real y valoracin hecha, en este caso, por el Agente de Ministerio Pblico o el Juez de no permitir la realizacin de algo y la facticidad es la reconsideracin de esa instrumentacin racional ensentidonegativohecha por tales actores estatales. 89 Es pertinente a este supuesto, la reflexin hecha en la nota anterior. 90 Es claro que aunque en el texto constitucional no le otorga un nombre genrico, aqu se trata de lo que la doctrina ha denominado Cuestin de Inconstitucionalidad la cual es un medio de control implantado en el seno de los llamados modelos concentrados de una nota democratizadora, porque permite participar, aunque sea en una fase del procedimiento, esto es la presuncin de la inconstitucionalidad ya que ellos no podran resolver sobre la inconstitucionalidad y por tanto sobre su inaplicacin aunque fuere al caso concreto, a otros actores judiciales diferentes al Tribunal que tiene reservada la facultad de control constitucional.
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por siete magistrados, 91 conoce de acciones de inconstitucionalidad 92 y controversias constitucionales de manera exclusiva 93 e igualmente podr ejercer control previo de constitucionalidad en caso de leyes o decretos. 94 Como se ver en el siguiente punto, en este Estado hay instaurado un control difuso de constitucionalidad. 39. En el Estado de Chiapas la Sala Superior tiene como una de sus atribuciones garantizar la supremaca y el control de la Constitucin estatal. 95 Esta Sala sesiona en pleno y est integrada por siete magistrados, 96 bastando la presencia de cinco para poder trabajar. Los procedimientos de control que sustancia y resuelve dicha Sala son: controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, acciones por omisin legislativa 97 y cuestiones de inconstitucionalidad.
Artculos 6 y 8 Ley Orgnica del Poder Judicial de Coahuila (LOPJCoah). Es importante sealar algo respecto de las acciones de inconstitucionalidad o control abstracto de constitucionalidad de normas de carcter general, que aplica a este caso en concreto pero que igualmente trasciende a todos los estados que contemplan este medio de control, lo relativo a la legitimacin activa cuando se tratare de miembros del congreso o de los ayuntamientos, en todos ellos, el criterio utilizado para regular esta, siempre fue el porcentual, esto es, no se seal un nmero determinado sino se dio una cifra porcentual para cubrir, v.gr. deben de ejercitarla en el Congreso del Estado de cada entidad, teniendo como parmetro la totalidad de los miembros, el: 33% Chiapas, Estado de Mxico, Guanajuato, Quintana Roo y Veracruz; 25% Tlaxcala y; 10% Coahuila; ahora bien, tratndose de Ayuntamientos en el mismo criterio: 33% Chiapas, Estado de Mxico, Tabasco y Guanajuato; y, 25% Tlaxcala, y 10% Coahuila. Recordemos que existe la otra variante en cuanto a la legitimacin activa aquella que no supone una regla porcentual, sino un nmero definido de la denominada por Pizzorusso minora ocasional o coyuntural. Tal es el caso de Espaa y Francia quienes solicitan para la procedencia del recurso de inconstitucionalidad en el primer caso la concurrencia de 50 diputados o 50 senadores, artculo 162. 1 a) a) Para interponer el recurso de inconstitucionalidad, el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas y en el caso de Francia aunque estamos frente a una autoridad que posee un control previo de constitucionalidad Conseil constitutionnel son 60 diputados y 60 senadores tambin los legitimados para ese control previo, artculo 61 segundo prrafo de la Constitucin francesa Aux mmes fins (ya se ha referido a Lesloisorganiques y lesrglementsdesassemblesparlementaires), les lois peuvent tre dfres au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre, le prsident de lAssemble nationale, le prsident du Snat ou soixante dputs ou soixante snateurs Cfr. MONTILLA MARTOS, Jos A., Minora Poltica. Tribunal Constitucional, Trotta, Madrid, 2002, pp., 15 y 16. 93 Artculo 158 fracciones I y II de la CPECoah. 94 Artculo 90 de la Ley de Justicia Constitucional Local para el Estado de Coahuila. 95 Artculo 51 fraccin I CPEChis. 96 Artculo 51 Ibidem. Recordemos tambin que en Chiapas se expidi la Ley de Control Constitucional para el Estado de Chiapas. 97 Este instrumento de control podramos decir que obedece a una nueva generacin de los mismos, ya que se apega a lo que el propio Kelsen habra denominado mximajuridicidad
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de la funcin estatal u otros autores como Robert Alexy llamara mxima fuerza jurdica de la norma constitucional o Ricardo Guastini sealara como fuerza vinculante y aplicacin directa de las normas constitucionales. Lo anterior porque la fuerza normativa de la Constitucin hace que sus postulados, principalmente los que se refieren a otorgamientos de derechos, por su importancia y trascendencia en el ordenamiento jurdico, deban ser aplicados a pesar de algn impedimento legal, en este caso, la omisin en el lenguaje del legislador. Cfr. Kelsen, Hans Quin debe ser el defensor de la Constitucin? Technos, Madrid, 2002. Robert Alexy, LosderechosfundamentalesenelEstadoConstitucionalDemocrticoyRicardo Guastini La Constitucionalizacin del Ordenamiento Jurdico. El caso Italiano, ambos en Neoconstitucionalismo (s) Edicin de Miguel Carbonell, Edit. Trotta, Madrid, 2003. En este mismo caso debemos atender las siguientes palabras de Miguel Carbonell: En Mxico es importante reflexionar sobre el tema de la inconstitucionalidad por omisin por razones tericas (la mejor defensa de la Constitucin, la optimizacin de sus mandatos, el mejoramiento de la efectividad de los derechos fundamentales, etctera), pero tambin por razones de coyuntura poltica. La experiencia de los denominados gobiernos divididos y la escasa tradicin en materia de rendicin de cuentas han generado un pavoroso bloqueo de las actividades legislativas y una consecuente falta de legislacin sobre muchos supuestos en los que la intermediacin legislativa viene exigida de manera clara y contundente por el texto constitucional presentacin del libro de su coordinacin En busca de las normas ausentes, ensayos sobre la inconstitucionalidad por omisin. Mxico, IIJ-UNAM, 2003, pgina 11. En el mbito federal, recientemente se ha implementado y sistematizado, por va de interpretacin jurisprudencial, este medio de control, tal y como lo podemos observar de la controversia constitucional 14/2005 del municipio de Centro del Estado de Tabasco, bajo la ponencia del Ministro Jos Ramn Cosso, donde se hace una clasificacin de las omisiones en absolutas y relativas e igualmente se clasifica las acciones del Estado tanto aquellas de ejercicio obligatorio como aquellas devenidas del ejercicio potestativo, para luego devenir en cundo se est frente a una omisin legislativa que debe ser subsanada y cundo en un caso contrario: As, tendremos una omisin legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del rgano legislativo, cuando sta tenga una obligacin o mandato relativo a la expedicin de una ley determinada, y no la haya expedido. Por otro lado, estaremos en presencia de una omisin legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del rgano legislativo, cuando ste la emita teniendo la obligacin o un mandato relativo a la expedicin de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente. Por omisiones legislativas absolutas en competencias de ejercicio potestativo, podemos comprender aquellas en las que el rgano legislativo decide no actuar, debido a que no hay ningn mandato u obligacin que as se lo imponga. En el caso de las omisiones legislativas relativas en competencia de ejercicio potestativo, estaremos ante ellas cuando el rgano legislativo decida hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley, lo haga de manera incompleta o deficiente Semanario Judicial de la Federacin, Novena poca, Tomo XXII, diciembre 2005, Segunda Parte, pp. 2335, 2336. Los ltimos criterios jurisprudenciales de nuestro mximo tribunal del pas, me refiero a las emitidas en febrero de 2005, son muy esclarecedoras al respecto de su posicin respecto de este medio de control constitucional: 1. OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 11/2006, p. 1527. 2. RGANOS LEGISLATIVOS. TIPOS DE FACULTADES O COMPETENCIAS DERIVADAS DEL PRINCIPIO DE DIVISIN FUNCIONAL DE PODERES. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 10/2006, p. 1528. 3. PREDIAL MUNICIPAL. LA OMISIN LEGISLATIVA ABSOLUTA DE LOS
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40. En el Estado de Quintana Roo, la Sala Constitucional, est integrada con un solo magistrado. 98 Esta Sala Constitucional tiene la facultad de conocer y resolver en nica instancia sobre las resoluciones del Ministerio Pblico acerca de las reservas de la averiguacin previa, el no ejercicio de la accin penal y las resoluciones de sobreseimiento que dicten los jueces con motivo de peticiones de desistimiento que formule el Ministerio Pblico. 99 41. En el segundo supuesto, el de las facultades compartidas, encontramos a los estados de Veracruz y de Quintana Roo.
CONGRESOS LOCALES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIN IMPUESTA EN EL ARTCULO QUINTO TRANSITORIO DE LA REFORMA DE 1999, AL ARTCULO 115 DE LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VULNERA TANTO AL CITADO DISPOSITIVO TRANSITORIO COMO AL PROPIO PRECEPTO CONSTITUCIONAL. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 12/2006, p. 1532. 4. PRINCIPIO DE DIVISIN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERSTICAS. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 9/2006, p. 1533. 5. CONTROVERSIAS DENTRO DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. LA PROCEDENCIA DE LAS PREVISTAS EN LA FRACCIN IX DEL ARTCULO 11 DE LA LEY ORGNICA RESPECTIVA TAMBIN SE ACTUALIZA CON MOTIVO DE CONDUCTAS OMISIVAS QUE TRASCIENDAN A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIN JUDICIAL. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P. X/2006, p. 21. 6. CONGRESO DEL ESTADO DE TLAXCALA. EL INCUMPLIMIENTO DEL MANDATO CONSTITUCIONAL EXPRESO IMPUESTO POR EL PODER REFORMADOR DE LA CONSTITUCIN FEDERAL EN LOS ARTCULOS PRIMERO Y SEGUNDO TRANSITORIOS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE A LOS ARTCULOS 17 Y 116, CONFIGURA UNA OMISIN LEGISLATIVA ABSOLUTA. Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta Tomo: XXIII, Febrero de 2006 Tesis: P./J. 14/2006, p. 1250. 98 Artculo 105 CPEQRo. Esta disposicin del Constituyente de Quintana Roo resulta muy atrayente al anlisis cientfico por la presuncin de legitimidad de que pudieran estar investidas sus decisiones propiamente las del Magistrado constitucional ya que una decisin de tal envergadura debiera ser confiada a un rgano colegiado, para permitir la construccin del conocimiento en virtud del intercambio de ideas, lo que no puede ocurrir con un diseo como el de este Estado. 99 Artculo 107 CPEQRo.
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42. Veracruz contempla este diseo cuando se trata de los medios jurisdiccionales de control de la constitucionalidad referentes a: Controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisin legislativa, ya que es atribucin de la Sala Constitucional sustanciar y formular los proyectos de resolucin definitiva que van a ser sometidos al Pleno, y del Tribunal en Pleno conocerlos yresolverlos. 100 43. En Quintana Roo, los medios de control constitucional referentes a controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y acciones por omisin legislativa estn compartidos entre el Pleno del Tribunal integrado con nueve Magistrados 101 y la Sala Constitucional, mientras la Sala sustancia y pone en estado de resolucin, el Pleno resuelve el asunto. 102 b)ModelosdifusosdeJusticiaConstitucional. 44. En lo relativo al control difuso, 103 encontramos dos casos, cuya diferencia radica en la forma en que es realizado tal control: directa 104 o indirectamente 105 por el
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Artculo 64 fraccin III y 65 CPEVer. Artculo 38, I, II y III LOPJVer. Artculo 98 CPEQRo. 102 Artculo 103 CPEQRo. 103 Una vez ms subrayamos que el empleo de estos conceptos, en modo alguno pretende ser ortodoxo, ni de una apreciacin ajustada a las categoras establecidas por la doctrina, ya que de ser as, uno de los dos fenmenos que aqu estamos englobando en el trmino de difusin (lo relativo a la cuestin de inconstitucionalidad) no debera de estar aqu, por ser un medio de control diseado en los modelos de control concentrado.
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rgano. En el primero de ellos nos encontramos frente a un autntico control difuso, ya que es el propio juzgador quien decide sobre la constitucionalidad de la ley o el acto y por tanto es l quin decide aplicarlos o desaplicarlos al caso concreto, tal es el caso de Coahuila contemplado en el artculo 158, prrafo tercero. 106 En el segundo caso, lo denominamos indirecto, debido a que el juzgador tiene la facultad de solicitar una consulta al rgano especializado, respuesta que tendr
Tiene su antecedente ms importante en la interpretacin hecha, bajo la frmula per curiam por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en el caso Marbury vs. Madison bajo la presidencia del Juez Marshall. En este caso se decidi que eran los jueces quienes deban de proteger a la Constitucin y considerarla como la norma suprema. Al respecto del surgimiento del control constitucional denominado judicial review a travs de este caso, es muy pertinente recordar las palabras del Dr. Manuel GONZLEZ OROPEZA en su artculo Un juez en problemas: Marbury versus Madison: Antes de 1800 nadie pona en duda esta facultad del Poder Judicial, y, paradjicamente, eran los mismos antifederalistas quienes defendan vehementemente esta facultad judicial por razones partidistas. Sin embargo, con el giro que el Poder Judicial tuvo a partir de 1801 bajo el dominio del partido federalista, los republicanos ensayaron a travs de Breckendrige, segn hemos visto, el cuestionamiento del judicial review, a travs de la teora de la anulacin por parte de las legislaturas de los estados. Marshall quiso aprovechar el caso para dejar sentada claramente esta facultad judicial. Para ello, con la candorosidad de sus argumentos manifest que los tribunales, para poder decidir los asuntos sometidos a su consideracin, deban interpretar la ley. Su segunda premisa fue que como la Constitucin es una ley, la ley suprema, debera aceptarse como conclusin que los tribunales federales deberan ser los intrpretes de la Constitucin y, la Suprema Corte, su mximo intrprete en CIENFUEGOS SALGADO, David (comp) Marbury contra Madison. Una decisin histrica para la justicia constitucional, Editora Laguna y El Colegio de Guerrero, A.C. Mxico, 2005, pp. 90 y 91. 105 En cuanto a esta indireccin del control constitucional, nos referimos a la facultad de ejercitar la Cuestin de Inconstitucionalidad, que significa la suspensin del procedimiento ordinario para plantearle al rgano que tiene facultades para controlar la Constitucin, una cuestin referente a la constitucionalidad de determinado acto o norma que debe ser conocido en ese momento, y que tal rgano es el nico que tiene la facultad para poder hacer esa declaracin. Algunos datos indispensables, sobre la cuestin de inconstitucionalidad ya la encontramos en el pensamiento de Kelsen: Entre varias soluciones posibles pueden indicarse las siguientes: autorizar y obligar a todas las autoridades pblicas que al aplicar una norma tengan duda sobre su regularidad, interrumpan el procedimiento en el caso concreto e interpongan ante el Tribunal Constitucional una demanda razonada para examen y anulacin eventual de la norma En el pensamiento Kelseniano tal medio de control se debate sobre la legitimacin activa, inclusive llega a vislumbrar la posibilidad de entablar una actio popularis, aunque l mismo dice: No puede, sin embargo, recomendarse esta solucin porque entraara un peligro muy grande de acciones temerarias y el riesgo de insoportable congestionamiento de procesos La garanta jurisdiccional de la Constitucin. La justicia constitucional., p. 88. 106 Cuando la Autoridad Jurisdiccional considere en su resolucin que una norma, es contraria a esta Constitucin, con base en lo establecido por el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, deber declarar de oficio su inaplicabilidad para el caso concreto. En este supuesto, el Tribunal superior de Justicia revisar la resolucin en los trminos que disponga la ley.
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efectos vinculatorios y deber de ser aplicada por el juez de la causa, tales son los casos de Veracruz de acuerdo con el artculo 64 fraccin IV de su Constitucin 107 y Chiapas en la fraccin IV del artculo 56. 108
45. Haciendo una recapitulacin de lo anterior, podemos llegar a una conclusin que presentamos en el siguiente cuadro.
Sistemas de Control Jurisdiccional de la Constitucionalidad en las entidades federativas Concentrado Difuso Reservado Incluyente a) Directo a) Simtrico a) De Facultad Exclusiva Coahuila Tlaxcala, Guanajuato, Nuevo Veracruz, Coahuila, Chiapas b) Indirecto y Quintana Roo Len y Chihuahua. Chiapas y Veracruz b) De Facultad Compartida b) Asimtrico Veracruz y Quintana Roo Estado de Mxico
IV. Dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los dems tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicacin de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones tendrn efectos suspensivos y debern ser desahogadas en un plazo no mayor de treinta das naturales, en los trminos que disponga la ley. 108 IV. A efecto de dar respuesta fundada y motivada a las cuestiones de inconstitucionalidad formulada por los magistrados o jueces del estado cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicacin de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento, las peticiones debern ser desahogadas en un plazo no mayor de treinta das.
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III. El caso de Campeche a)Introduccin 46. En Campeche, como ya se ha ubicado en nuestro modelo de los sistemas de control constitucional, existe uno de naturaleza incipiente o en vas de desarrollo, que merece la atencin nuestra. 47. Si recurriramos un poco a las doctrinas de los grandes pensadores de la cultura universal con el objetivo de poder ser un tanto ms claros en lo que queremos externar, nos sentiramos compelidos a traer a nuestra memoria la teora de la tetracausalidad por dems clsica de Aristteles de Estagira as, l consider que todos los seres estaban englobados por cuatro causas: final, formal, eficiente y material, la causa eficiente se refera al movimiento o ms exactamente expresado, a la razn de ese movimiento y la causa final, al telos o finalidad pretendida en este sentido estrictamente hablando podramos pensar en el objetivo u objeto buscado. Dicho esto nos atreveramos a indicar que la causa eficiente de la reforma constitucional campechana que introdujo el control sobre los conflictos entre rganos se debi a dos razones: en un primer momento, directamente a un mandato del poder revisor o constituyente permanente federal que a travs de la reforma constitucional federal mandaba a las legislaturas estatales a la implementacin de medios de resolucin de conflictos en determinadas hiptesis; en un segundo momento, el poder revisor de la Constitucin estatal adopt este mandato y a su vez lo recondujo a ampliar la esfera de competencia del mximo rgano del Poder Judicial del Estado, el H. Tribunal Superior de Justicia para no slo conocer de conflictos entre Ayuntamientos o entre stos y el Ejecutivo, sino tambin de los que pudieren surgir entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, as como entre entidades paraestatales y paramunicipales 109 y que la causa final de dichas reformas tanto federal como estatal 110 radicaba en la
Exposicin de Motivos de la Reforma a la Constitucin Poltica de Campeche presentada el da 13 de diciembre de 2000 en la XXIII Sesin Ordinaria de la LVII Legislatura de Campeche. 110 Aqu hay que sealar que la reforma al artculo 88 fraccin IV donde est la facultad del Pleno de conocer sobre los conflictos entre rganos se dio dentro de un paquete de reforma constitucional que afectaron directamente a la esfera jurdica del municipio para dotarlo de mayor autonoma, y que a su vez fue el objetivo buscado por la reforma a la Constitucin federal. Los dems artculos de la Constitucin Campechana que se reformaron fueron: 54, XXI y XXII; 66; 102, I; 105 y 107. Mientras que el artculo de la Constitucin federal que se reform y que impuls la actividad del constituyente revisor campechano fue el 115 en diversas partes: prrafo primero, cuarto y quinto de la fraccin I; prrafo segundo y adicin de un prrafo tercero y cuarto a la fraccin II; reforma al prrafo primero y los incisos a), c), g), h) e i), el prrafo segundo y adicin de un prrafo tercero a la
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idea de modificar la situacin jurdica del municipio y dotarlo de mayor autonoma y atribuciones ampliar las facultades que actualmente tienen los municipios en Mxico, y lograr el fortalecimiento municipal. 111 b)Antecedentes,lareformafederal. 48. El 23 de diciembre de 1999 se public en el Diario Oficial de la Federacin un decreto para reformar el artculo 115 de la Constitucin federal, en dicho decreto se encontr establecido que los estados deban adecuar su marco jurdico para la inclusin de tal reforma, con este objetivo es que se dispuso en el artculo segundo transitorio que Los estados debern adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a ms tardar en un ao a partir de su entrada en vigor Cabe mencionar que de acuerdo con el artculo primero transitorio, la reforma deba entrar en vigor noventa das despus de su publicacin en el Diario Oficial. 49. El decreto mencionado tuvo su origen en nueve iniciativas presentadas ante el Congreso por diferentes grupos parlamentarios, todas estaban basadas en la idea de que el municipio fuera el eje del desarrollo nacional. 112 50. Dentro de los antecedentes a esta reforma encontramos que en el dictamen de primera lectura realizado por la Cmara de Diputados el 15 de junio de 1999 se pretendi que en el mbito de gobierno del municipio se ejercieran competencias exclusivas a favor del ayuntamiento; lo que supona la exclusin, no slo de autoridades intermedias entre el gobierno del Estado y el ayuntamiento, sino de cualquier otro ente, organismo o institucin que creado por los poderes federales o estatales sin base constitucional, pretendiera ejercer funciones municipales, con lo que se lograra otorgar mayor autonoma a este ente pblico. Este espritu se vio reflejado en la reforma publicada, a travs de la fraccin I del artculo 115: Cada municipio ser gobernado por un ayuntamiento de eleccin popular directa () La competencia que esta Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia alguna entre ste y el gobierno del Estado.
fraccin III; reforma a los prrafos segundo y tercero, adicin de los prrafos cuarto y quinto a la fraccin IV; reforma a las fracciones V y VII. 111 Gaceta parlamentaria de la Cmara de Diputados. Dictamen de primera lectura del 15 de junio de 1999, Antecedentes. 112 Relacionadas por la fecha de presentacin en la Cmara de Diputados: 1 23/10/1997; 2 13/11/1997; 3 11/12/1997; 4 31/03/1998; 5 2/04/1998; 6 23/04/1998; 7 11/12/1998; 8 30/04/1999; 9 26/05/1999.
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51. Ahora bien, para efectos de la reforma a la Constitucin campechana, result trascendente el nuevo cuarto prrafo de la fraccin II del 115, pues es precisamente de ah de donde devendra posteriormente aquella reforma, este texto dice: Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aqullos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores Este texto constitucional resulta interesante cuando lo analizamos desde el dictamen de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales presentado a la Cmara de Diputados el 15 de junio de 1999, puesto que de acuerdo con este dictamen no slo se pretenda otorgar la facultad a las legislaturas estatales para legislar en materia de resolucin de conflictos entre rganos, sino que adems primeramente se pretenda que la competencia estuviera radicada en dichas legislaturas y, segundo, coexistieran estos medios de control con la controversia constitucional establecida en el artculo 105 y la ley reglamentaria relativa. 113 c)ReformaconstitucionalestatalyemisindelaLeyReglamentaria. 52. El 12 de diciembre de 2000 los coordinadores de los grupos parlamentarios y de la representacin del Partido del Trabajo 114 presentaron ante el Congreso del Estado dos iniciativas de reforma al sistema jurdico, la primera de ellas para reformar diferentes artculos de la Constitucin del Estado y la segunda para expedir la ley reglamentaria relacionada con dichas reformas. 53. La reforma constitucional estatal, al tener como causa eficiente la citada reforma al 115 constitucional, fue compleja, abarcando los artculos: 54 en sus fracciones XXI (revisin, fiscalizacin y aprobacin de la Cuenta Pblica del Estado)
Dice el citado dictamen: la Comisin considera necesario prever en un nuevo prrafo cuarto de la fraccin II en anlisis, que las legislaturas estatales establezcan las normas de procedimiento para resolver los conflictos que pudieran surgir entre los gobiernos estatales y los municipios con motivo de la realizacin de los actos a que se refieren los incisos b) y d) de la fraccin segunda en comento. Para dirimir tales diferencias, el rgano competente ser la legislatura estatal correspondiente. Esta previsin desde luego se entiende sin perjuicio del derecho de los gobiernos estatales y de los municipios de acudir en controversia constitucional en los trminos del artculo 105 Constitucional y su ley reglamentaria. http://gaceta.diputados.gob.mx/ 114 Expediente 033/1p.o./1/00, dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales y Gobernacin, y de Fortalecimiento Municipal de fecha 14 de diciembre de 2000 para el caso de la reforma constitucional; y slo de la primera Comisin citada de fecha 10 de abril del mismo ao, para el caso de la iniciativa de creacin de la Ley Reglamentaria de la Fraccin IV del artculo 88 de la Constitucin Poltica del Estado de Campeche.
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y XXII (revisin, fiscalizacin y aprobacin de la Cuenta Pblica de los municipios del Estado); 66 (suplencia de un Gobernador interino o provisional); 88, IV (control de conflictos entre diversos rganos como facultad del Pleno del Tribunal Superior de Justicia); 102 (declaracin del ayuntamiento como rgano de gobierno del municipio); 105 (funciones y servicios pblicos de los municipios) y 107 (determinacin de la competencia del Gobierno del Estado y del Municipal). 54. Como ya habamos citado, el motivo especfico de la reforma al 88-IV, fue ir ms all de lo declarado por el mandato constitucional federal y ampliar la esfera de competencia del Pleno del Tribunal, que para evitar faltas en el diseo del sistema jurdico campechano, fue igualmente emitida la ley reglamentaria de la citada fraccin. 55. El 13 de diciembre de 2000 se dieron a conocer ante el Pleno del Congreso del Estado ambas iniciativas. La primera (constitucional) fue discutida y aprobada el 15 de diciembre del mismo ao, argumentndose que era necesaria para actualizar la Constitucin estatal al texto federal (115). El 1 de febrero de 2001 se actu segn lo estipulado en el artculo 131 constitucional campechano, realizndose el cmputo de los votos de los ayuntamientos 115 y la declaracin de haber sido aprobada la modificacin procedindose a expedir el respectivo decreto, en el Peridico Oficial del Estado de Campeche del da 2 de febrero de 2001, decreto 42. 56. A la segunda iniciativa se le dio trmite en la sesin celebrada el 3 de abril de 2001, emitindose votacin correspondiente el 24 del mismo mes, mandndose igualmente a publicar dicho decreto, en el Peridico Oficial de fecha del da 25 de abril de 2001, decreto 50. 57. La cuestin de cmo abordar la materia del fenmeno en estudio, siempre presenta un problema metodolgico, es as que en este caso, podra comenzar por enunciar las fuentes de las diversas hiptesis de conflictos que el procedimiento de control en estudio debera y debe estudiar. En un primer momento se
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La aprobacin de los Ayuntamientos se dio de esta manera: Escrcega, Calkin, 27/12/2000; Candelaria, Hopelchn, Hecelchakn, 28/12/2000; Campeche, 29/12/2000; Calakmul 1/01/2001; Palizada, 3/01/2001; Champotn, 8/01/2001; Tenabo, 9/01/2001; y Cd. Del Carmen, 22/01/2001. No est de ms decir que de acuerdo con el artculo 130 de la Constitucin Campechana, para considerar modificada la Constitucin se requiere la aprobacin de dos terceras partes de los diputados presentes en la sesin y la mayora de los Ayuntamientos. En este caso por la naturaleza de la reforma, se aprob por los once que conforma el Estado de Campeche. Este artculo constitucional se ha reformado una sola vez desde su texto original del 29 de mayo de 1965, la fecha de la reforma fue 16 de octubre de 2001, decreto 87 de la LVII Legislatura del Estado, la diferencia entre el texto original y ste es que se peda para el cmputo el voto de la mayora en el Congreso, mientras que ahora se agrav, solicitndose las dos terceras partes del mismo.
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afirma debera porque nos estaramos refiriendo al texto de la Constitucin federal que impuls la reforma constitucional estatal, mismo texto que ya ha sido citado. De acuerdo con este texto, para conocer las diversas hiptesis de conflicto que el procedimiento implementado debiera de conocer o dicho en otro sentido las fuentes o razones existenciales de tal procedimiento se encuentran contemplados en tres apartados distintos del texto constitucional. 58. El citado inciso c) estipula: Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin. 116 59. El inciso d) seala: El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes. 60. Por otro lado, el texto de la Constitucin estatal sin hacer referencia alguna al texto federal e igualmente importante sin mencionar la naturaleza de la norma jurdica que se vulnerara, se limita a describir las diferentes posibilidades de conflicto que corresponder resolver al Tribunal Pleno, a partir de los sujetos, es as que sern entre: a) El Estado y un municipio; b) Un municipio y otro; c) Un municipio y una seccin municipal; d) Una seccin municipal y otra; e) Los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado; f) Alguno de los anteriores y una entidad paraestatal o paramunicipal; g) Dos entidades paraestatales; h) Dos entidades paramunicipales; i) Una entidad paraestatal y una paramunicipal. 61. Aqu cabra hacer varias reflexiones: la primera sera la relativa a la naturaleza legal del procedimiento de control mandado desde la Constitucin federal a implementar, mediante las legislaturas estatales, al interior de cada entidad federativa, y digo legal porque si se revisan los textos referenciados, el conflicto est circunscrito al que se pueda dar entre el gobierno del Estado y el municipio o entre los municipios, devenidos de una legislacin emitida por un rgano estatal, procedimiento que en este entendido no entrara en conflicto con la hiptesis del
La fraccin III a que hace referencia es relativa a las funciones y servicios pblicos a cargo del municipio, tales como: Agua Potable, Alumbrado Pblico, Mercados y Panteones, etc.; la fraccin IV es relativa al rgimen hacendario del municipio; y el segundo prrafo de la fraccin VII del 116 se refiere a la prestacin de servicios o atencin de funciones que no son propias del municipio pero que ste puede asumir devenido de la celebracin de un convenio entre ste y el Estado. Mismos servicios o funciones que el Estado, mediante la celebracin de otro convenio celebrado con la Federacin, ha asumido.
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inciso i) fraccin primera del artculo 105 constitucional; 117 otra reflexin devendra del texto de la Constitucin campechana, que al no hacer referencia al artculo 115, ni al marco normativo que pudiera afectarse y generar los conflictos relacionados deja abierta la posibilidad de que tales conflictos generaran un procedimiento de control constitucional o legal. Pero dada la posibilidad de la existencia de un control constitucional, nos cabra la pregunta del futuro de tal procedimiento, especialmente ante la intervencin jurisprudencial de la Suprema Corte a travs de las denominadas violaciones indirectas a la Constitucin federal. 118 Una reflexin
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Esto no implica la imposibilidad de plantear una controversia constitucional por motivo de trasgresin a la constitucionalidad federal directamente contra el texto del artculo 115 en los supuestos sealados e inclusive al supuesto de la falta de existencia de las mencionadas leyes, en este caso estaramos frente al supuesto de las denominadas omisiones legislativas por parte de las legislaturas estatales, tanto cuando emitieren normas contrarias a dicho texto constitucional como cuando no emitieren en diversos supuestos en los trminos legales impuestos por la propia reforma o cuando emitiendo las leyes respectivas no se hubieren satisfecho todos los mandatos constitucionales, tal es el caso por ejemplo de la controversia constitucional resuelta por la Suprema Corte de Justicia 80/2004 del municipio de Jurez, Estado de Chihuahua de fecha catorce de julio de 2005, en cuyos Considerandos (sexto) encontramos lo siguiente: Efectivamente, de una interpretacin armnica y sistemtica de los preceptos citados, se desprende que la competencia que la Constitucin local le otorga al Pleno del Supremo Tribunal de Justicia se circunscribe a resolver las controversias que se susciten entre los municipios y los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, pero nicamente por cuanto hace al quebrantamiento de las normas de carcter local, sin contar, lgicamente con facultades para pronunciarse en conflictos que versen sobre violaciones a la Constitucin federal. La fraccin I, inciso i) del artculo 105 de la Constitucin federal hace referencia especfica a los conflictos que se susciten entre los estados y los municipios sobre la constitucionalidad de sus actos y disposiciones generales, como de aquellos que deber conocer la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, lo que hace coherente el artculo 109, fracciones XIII y XIV, de la Constitucin local, que se refiere a conflictos entre el Estado, a travs de sus poderes Legislativo y Ejecutivo, y los municipios, pero en relacin con la Constitucin y leyes locales, de lo que se sigue que el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de Chihuahua resulta constitucionalmente incompetente para resolver el conflicto planteado al referirse a la constitucionalidad, es decir, al anlisis del apego o no a la Constitucin federal y no a la local, de actos del Estado en contra del municipio accionante Semanario Judicial de la Federacin, Tomo XXIII, enero 2006, tercera parte, pgina 2103. 118 Dos jurisprudencias que resultaran dignas de mucha atencin se sustentan por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia en este sentido: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VA PREVISTA EN LA LEGISLACIN LOCAL SLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL, SINO QUE SU TRASGRESIN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIN A NORMAS LOCALES., p./J. 136/2001, pgina 917. Tomo XV, enero de 2002, Semanario Judicial de la Federacin, misma tesis que no implica la imposibilidad del recurso a la justicia federal por violaciones directas o indirectas a la Constitucin federal, sino slo a la aplicacin del principio de definitividad a las controversias constitucionales. Y la otra tesis de jurisprudencia, CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA
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ms cabra al observar los sujetos que generaran los conflictos, primero porque rebasa la hiptesis del 115 constitucional slo conflictos entre el Gobierno del Estado y el municipio, rebasa la hiptesis de los conflictos que pudiere comprender la controversia constitucional federal (que se circunscribira a conflictos entre el Estado y uno de sus municipios) puesto que ya estara igualmente el resguardo de las figuras de las entidades paraestatales o paramunicipales y los conflictos que pudieren generarse estando stas presentes. 119
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL., p./J.. 98/99, pgina 703, Tomo X, septiembre de 1999, Semanario Judicial de la Federacin, tesis que s implica el mbito de aplicacin de las controversias constitucionales, que debe de cumplir con un principio de definitividad, pero que adems implica la facultad de la Corte de conocer de las llamadas violaciones indirectas a la Constitucin que en el mbito estatal se podran denominar violaciones directas al texto constitucional estadual. 119 En este sentido resulta ejemplificativo lo que afirma Mara Amparo Hernndez Chong Cuy En mi opinin, ante este panorama, superar a la desarticulacin es una responsabilidad de varios actores, pero sabra si se trata de responsabilidades solidarias o subsidiarias, aunque se me antoja lo primero. Por una parte, quiz la ms fcil de implementar, sera dejar que los medios de control local se ocupen de atender slo aquellos espacios en los que el control federal no tiene alcance, por ejemplo, el control abstracto de la legislacin municipal, la posible legitimidad de entidades de la administracin paraestatal o los organismos autnomos. Entre el Control constitucional federal y el estatal, en CIENFUEGOS SALGADO, David y LPEZ OLVERA, Miguel Alejandro Estudios en Homenaje a Don Jorge Fernndez Ruiz, Derecho Procesal, Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, 2005, p. 267
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Pedro Antonio Enrquez Soto
Rgimen constitucional de las entidades federativas

I. Las entidades federativas en el sistema federal mexicano El estado federal es un modelo de organizacin jurdico-poltico, donde el poder se encuentra repartido en distintos rdenes de autoridad, cuyas facultades se encuentran expresamente enunciadas en la Constitucin, a favor de los rganos de poder. La concepcin institucional del estado federal se fundamenta en la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre s; de tal manera que al gobierno federal, competente respecto de todo el territorio de la Federacin, se le confiere una cantidad mnima de poderes indispensables para garantizar la unidad poltica y econmica, y a los estados federados, competentes cada uno en su territorio, se le asignan casi siempre los poderes restantes. 1 El federalismo como forma de estado se ubica en un modelo intermedio entre los estados unitarios y confederados; mientras que el estado unitario se caracteriza por la concentracin homognea e indivisible del poder y las regiones del estado carecen de autonoma o gobierno propio. En la confederacin de estados, los integrantes de sta gozan de soberana interna y externa, las decisiones tomadas por la confederacin no vinculan de forma directa a los gobernados de los estados confederados; sino que se hace necesario primeramente que cada estado miembro en ejercicio de su soberana adopte como propias las decisiones de la confederacin. En cambio en el estado federal, los integrantes de la Federacin pierden su soberana externa y transfieren determinadas facultades internas a favor de un poder central, denominado poder federal, reservndose para s todas aquellas facultades no transferidas a la autoridad federal. 2 Lapradelle sostiene que el Estado federal es ms que una persona de derecho pblico, es una soberana y por consiguiente un Estado; cada uno de los estados miembros se integra al Estado federal por la totalidad de su territorio; la autoridad del Estado federal comprende a los asuntos exteriores e interiores, no as la confederacin, que slo se ocupa de los asuntos exteriores; el Estado federal
CRDENAS GRACIA, Jaime F. Una Constitucin para la democracia UNAM, Mxico 1996., p. 195. 2 Cfr. TENA RAMREZ, Felipe. Derecho constitucional mexicano. 33 edicin. Porra, Mxico 2000., p. 112.
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ejerce directamente la autoridad sobre todos (los estados miembros); en el Estado federal hay una nacionalidad comn; en un Estado federal las asociaciones (entidades asociadas estados) estn unidas, no por un tratado, sino por una Constitucin; en el estado federal ningn estado miembro puede abandonar el pacto, lo que no sucede con la confederacin, en la que los miembros a le droit de secesin. 3 El origen del estado federal se atribuye a los Estados Unidos de Amrica, 4 al erigirse a su nacimiento bajo este modelo, cuya caracterstica principal se basa en la forma de distribucin de competencias que la Constitucin confiere a cada una de las partes integrantes de la Federacin; esta frmula se expresa de la forma siguiente: la Federacin slo puede ejercer las atribuciones que le confiere expresamente la Constitucin y por exclusin todas aquellas no reservadas a aquella se entiende reservadas a favor de los estados federados. Esta forma de distribucin de competencias en el sistema federal puede ser tambin a la inversa, es decir, cuando la Constitucin no reserv expresamente atribuciones a los estados federados, se entienden reservadas a favor de la Federacin, 5 en este modelo los poderes residuales no corresponden a los estados integrantes sino a la Federacin misma, lo que sin duda puede constituir un interesante sistema para transitar de un estado unitario a un estado federal, a efecto de no romper de tajo con la tradicin centralista e iniciar el trnsito hacia el federalismo. Independientemente del modelo, el estado federal, como acertadamente escribiera Scheuner, es, gracias a su complicada construccin y a su estrecha vinculacin con las cambiantes situaciones histricas, una formacin estatal cuya esencia y peculiaridad debe siempre captarse en el caso concreto. Su imagen debe ser construida ms bien desde una consideracin histrico-pragmtica, antes que desde una teora abstracta. 6
Citado por ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. La forma federal de Estado, 1 reimp. UNAM. Mxico 2005., p. 32. 4 Sin pretender explicar a detalle las caractersticas y datos histricos del federalismo norteamericano, se hace referencia slo como forma de entender el federalismo para el caso mexicano. 5 Este sistema de distribucin de competencias se le atribuye a Canad. Cfr. SNCHEZ BRINGAS, Enrique. Derecho constitucional 2 ed. Porra. Mxico 1997., p. 314. 6 FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El federalismo en Amrica Latina, Defensa de la Constitucin. Galantismo y controles, libro en reconocimiento al Dr. Germn J. Bidart Campos. Editorial Ediar-UNAM, Buenos Aires Argentina, 2003., p. 1167.
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En el sistema federal se procura la coexistencia de dos mandos de poder (uno central y otro local), lo que, ya de por s, presupone un fraccionamiento del mismo poder que se traduce en una autolimitacin perse prescrita por la Constitucin. 7 En el caso mexicano la doctrina es uniforme al sealar que el federalismo adoptado por el constituyente de 1824, tiene su origen en el federalismo norteamericano, desde luego independientemente de los acontecimientos histricos que motivaron su establecimiento y las peculiaridades propias del caso; el sistema federal mexicano ha sido duramente criticado por su forma de operacin, que termin convirtindolo en un federalismo centralizado, dado las amplias facultades que los poderes federales se han arrogado para s en detrimento de las entidades federativas. La frmula norteamericana de federalismo se plasm en la Constitucin mexicana en el artculo 124, 8 esto ha permitido a las autoridades federales, a travs del Congreso y el monopolio que se ejerci sobre ste por parte del Presidente de la Repblica en los ltimos setenta aos del siglo XX, generarse una gran cantidad de facultades en detrimento de las autoridades locales. La existencia del federalismo implica la coexistencia de dos rdenes de autoridad, la federal y la local. En Mxico a esa primera autoridad comnmente se le denomina poderes federales y al segundo orden de autoridad generalmente se llama estados libres y soberanos. Ambos espacios de autoridad, deben su origen y competencia a un ordenamiento superior que les da vida, la Constitucin. La autonoma local es una de las caractersticas primordiales del estado federal, de esta forma el federalismo encuentra en la autonoma su fortaleza, al permitir que las entidades federativas ejecuten actos de gobierno propios que contribuyan al fortalecimiento de la Federacin. 9 En efecto, la autonoma sustituye al concepto soberana cuya pertenencia innata le corresponde en exclusiva al estado federal, la autonoma es a las entidades federativas lo que la soberana es al estado federal, porque stas pueden darse su propia legislacin, incluyendo su Constitucin, o bien, porque dichas entidades participan en la formacin de la voluntad nacional o federal. 10 En Mxico las entidades federativas han ejercido sus facultades sujetas a la Constitucin federal y las normas jurdicas internas creadas en el mbito de su competencia; sin embargo la autonoma local se ha visto disminuida por la centraCfr. ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. Ob.Cit., p. 32. Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados. 9 La autonoma local en Mxico se prev en el artculo 40 constitucional. 10 Cfr. ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. Ob.Cit., p. 75.
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lizacin del poder poltico, econmico y jurdico ejercido por los rganos del poder federal, que ante la frmula permitida por el artculo 124 constitucional, ha reducido en perjuicio de los estados su mbito de competencia; la participacin de las entidades federativas en el ejercicio de las facultades constitucionales se limita a conformarse con la cada vez ms reducida competencia dejada por las autoridades federales en detrimento del mbito de actuacin natural que le corresponde a los entes locales. 11 II. Naturaleza jurdica de las entidades federativas Las entidades federativas del estado mexicano, son personas, cuyo origen se encuentra en la Constitucin Poltica federal, es el instrumento legal que da vida a las mismas. La existencia constitucional de las entidades federativas se desprende del artculo 40, que literalmente dice:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de esta ley fundamental.
Los estados federados mexicanos son entonces entes jurdicos con personalidad jurdica propia para ejecutar actos jurdicos derivados de la Constitucin federal y de la particular para su rgimen interno, al generar con ellos consecuencias de derecho. Las entidades federativas que integran el estado federal mexicano, se enuncian en el artculo 43 de la forma siguiente:
Las partes integrantes de la Federacin son los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el Distrito Federal.
Pareciera que de la lectura del artculo 40 de la Constitucin federal, literalmente habra que aceptar sin discusin la tesis de la soberana de las entidades federativas, sin embargo tal interpretacin conducira a afirmar en estricto sentido
11 Los ejemplos son bastos en este sentido, por poner slo uno, tal es el caso del sistema tributario mexicano, donde la recaudacin mayor de los impuestos corresponde a la Federacin.
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que los estados federados ejercen funciones soberanas y por consiguiente no admiten la existencia de ningn otro poder superior a su poder interno, lo que llevara al establecimiento no de una Federacin sino de una confederacin. Existe coincidencia entre la doctrina 12 e incluso en los propios textos constitucionales, al considerar que la soberana tiene su titularidad original en el pueblo, manifestada a travs del poder constituyente al darse su Constitucin. Sin embargo, una vez que esta voluntad se expresa, el pueblo se desprende de tal titularidad y se traslada a un nuevo detentador de ella, el Estado; y para el caso de los estados federales, la soberana se ve repartida entre el poder federal y las entidades federativas, pero todas sujetas a la voluntad popular superior de la Constitucin federal. 13 Tena Ramrez al respecto ha sostenido lo siguiente: la doctrina suele dar el nombre de autonoma a la competencia de que gozan los estados miembros para darse su propias normas, culminantemente su Constitucin. Trtese de distinguir as dicha competencia de la soberana, que, aunque tambin se expresa en el acto de darse una Constitucin, se diferencia de aqulla por un dato de sealadsima importancia. En efecto; mientras la soberana consiste, segn hemos visto, en la autodeterminacin plena, nunca dirigida por determinantes jurdicos extrnsecos a la voluntad del soberano, en cambio la autonoma presupone al mismo tiempo una zona de autodeterminacin, que es lo propiamente autnomo, y un conjunto de limitaciones y determinaciones jurdicas extrnsecas, que es lo heternomo. La zona de determinacin es impuesta a las constituciones locales por la Constitucin federal. 14 En Mxico el propio Poder Judicial de la Federacin ha reconocido en la interpretacin del artculo 40, que la soberana referida en dicho precepto no es tal, sino, ms bien debe ser interpretada como autonoma, as lo constat la tesis aislada dictada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Sptima poca, visible en el volumen 127-132, pgina 227 del Semanario Judicial de la Federacin, que a la letra dice:
Leyes locales. Emanan del ejercicio del poder soberano de los estados de la Unin. La Ley Fundamental del pas, al consignar la forma de gobierno del pueblo mexicano (artculo 40), seala que sta es la de una Repblica representativa, democrtica, federal, comCfr. MART CAPITANACHI, Luz del Carmen. Federalismo y regionalismo en SERNA DE LA GARZA, Jos Mara, UNAM, Mxico, 2002, p. 650. 13 Incluso hay autores que sostienen la tesis de la doble soberana dividida entre la autoridad central y las entidades locales Cfr. ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. Ob.Cit., p. 74. 14 Ob.Cit., p. 131.
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puesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de la propia Constitucin y que, al regular el ejercicio del poder soberano (artculo 41), establece que dicho poder se ejerce por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los estados en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos en la propia Carta Magna y las constituciones particulares de los estados; postulados stos que indudablemente consagran la autonoma de las entidades federativas en cuanto a su rgimen interno, as como el ejercicio soberano del poder local. Por lo tanto, atentas las razones anteriores, resulta incuestionable que la facultad de las legislaturas de los estados para expedir leyes que habrn de regir dentro de sus lmites territoriales, emana nica y exclusivamente del ejercicio del poder soberano que en cuanto a sus regmenes interiores les es propio; razn por la cual no puede sostenerse vlidamente que una ley local encuentre su origen en una delegacin de facultades concedida por los poderes federales en favor de los estados, ya que, amn de que constitucionalmente no es posible que los poderes de la Unin deleguen en favor de los estados facultades que les son propias salvo los casos previstos en el artculo 118 de la Carta de Quertaro, ello se traducira en una manifiesta contravencin del sistema de gobierno y, especialmente, en un evidente atentado a la autonoma de las entidades federativas; atributo que constituye la esencia y la razn de ser del sistema federal. Amparo en revisin 5261/76. Gas de Huatusco, S. de R.L. 7 de agosto de 1979. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: Jorge Irritu.
As pues, el ejercicio de la soberana popular se agot al quedar constituida la Federacin mexicana y de ese modo, las entidades federadas que la constituyen, su potestad legislativa y las llamadas constituciones polticas locales, quedan sometidas a las disposiciones de esa primera Constitucin federal, y en tal virtud, la actividad que realicen aqullas, incluida la de legislar y darse su Constitucin no constituye un ejercicio de una potestad soberana, la cual se haba agotado y quedado en estado latente, sino ante el ejercicio de una facultad derivada, que aunque implica capacidad de darse un conjunto de normas, ello debe ocurrir dentro de los lmites sealados por una norma jerrquicamente superior, en resumen, se trata de un derecho de autonoma de las entidades federativas. 15 La caracterstica entonces, primordial de la persona entidad federativa es la autonoma, entendida esta como la facultad concedida por la norma constitucional federal de autogobierno, traducido en la potestad para darse a su vez un rgimen de derecho interno, cuyo origen corresponde a la Constitucin local o
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MART CAPITANACHI, Luz del Carmen. Ob.Cit., p. 654.
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estatal. De ah que la autonoma, aparezca ligada con el reparto de competencias entre el poder federal y los poderes locales. 16 Entonces el trmino soberano es para enfatizar que tales atribuciones son de exclusiva competencia de los rganos estatales sin revisin o modificacin posible por parte de los poderes federales. 17 III. Fundamentos constitucionales de las entidades federativas Como se ha dicho, las entidades federativas son entes jurdicos base del federalismo, fundan su personalidad en la Constitucin federal a la cual sujetan los actos u omisiones, expresin fiel del ejercicio de sus facultades. As, la Constitucin nacional, dedica en diversos preceptos, atribuciones y responsabilidades a favor de las entidades locales. Snchez Bringas 18 clasifica al conjunto de ordenamientos constitucionales relativos a los estados federados mexicanos en tres grupos: a) los que se refieren a su existencia y autonoma; 19 b) los relativos a las bases de organizacin 20 y c) los que regulan su competencia frente a la Federacin. 21 Sin pretender abordar el contenido e interpretacin de cada uno de los preceptos constitucionales relativos a las entidades federativas es importante para el objeto del presente estudio el anlisis de los artculos 40, 41, 115, 116 y 133. El artculo 40 constitucional, constituye el precepto fundante del estado mexicano, en el se emite la declaratoria del pueblo para constituirse en una repblica federal, integrada por estados libres y soberanos, con relacin a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin bajo los principios de cohesin establecidos en la Constitucin federal. De esta forma las entidades federativas desde el punto de vista formal, participan en la creacin del estado mexicano, al cual quedan sujetos bajo el manto supremo de la norma constitucional federal, a la que no podrn oponer sus actos, sino por el contrario sujetar stos a la conformidad del ordenamiento supremo, la Constitucin. Por su parte el artculo 41 constitucional viene a complementar la formacin del estado mexicano y fortalece la importancia de los miembros federados en ese proceso de formacin del estado federal, al establecer que la soberana popular
Cfr. ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. Ob.Cit., p. 77. GMIZ PARRAL, Mximo N. Derecho y Doctrina Estatal, UNAM, Mxico 2000., p. 30. 18 Ob.Cit., pp. 544 y ss. 19 Artculos 40, 41, 43, 44, 45, 46, 48 y 73. 20 Artculos 115 y 116, 105, 76 V y VI, 102 B, 108, 109, 110, 111, 119 y 120. 21 124, 55, 73 IX, 101, 117, 118, 131, 18, 27 VIII, 36 IV, 119, 121, 125, 133, 5o, 28, 71, 97, 123, 132, 4, 26, 104, 130, 21, 135.
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se ejerce por los poderes de la Unin y por los de las entidades federativas en el mbito de sus respectivas competencias; facultades stas que se encuentran establecidas en las constituciones tanto federal como local, pero siempre respetando el mbito jerrquico de la primera, es decir el respeto al llamado pacto federal. La delegacin de soberana popular en los poderes constituidos tanto federal como local se manifiesta en el ejercicio pleno de las atribuciones del ordenamiento jurdico del Estado; debe ser entendido en su concepcin de ejercicio del poder soberano popular trasladado en forma democrtica a rganos de representacin creados por la propia Constitucin, que en el mbito de sus respectivas competencias ejercen el mandato popular, aplicando la normas jurdicas. Aun cuando el artculo 41 constitucional, no refiere expresamente el deber de las entidades federativas de crear su propia Constitucin, s presupone su existencia, al considerarla como fuente normativa de la soberana popular, para el rgimen interno de los estados federados. Es ah donde radica la autonoma propiamente dicha, en el sentido literal del trmino, es decir la autonoma constitucional, pues resulta vlido aceptar que si un ente de derecho pblico es capaz de darse su propia norma constitutiva, lgico es que se le deba considerar con el carcter de autnomo. 22 Ahora, en cuanto al artculo 115 constitucional, el primer prrafo impone a las entidades federativas la forma de organizacin poltica y territorial, al establecer lo siguiente:
Los estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
Este imperativo del estado federal hacia la forma de organizar el rgimen poltico y territorial de las entidades federativas, de ninguna manera violenta el principio de autonoma estatal, sino que tiene como fin dar homogeneidad al estado y unificacin en el reparto de las competencias. Lo que s debe corresponder regular al ente federado es la organizacin administrativa y funcional de los municipios, porque stos en el marco del propio artculo 115 constitucional, tambin
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Cfr. ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. Ob.Cit., p. 76.
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constituyen otra esfera de poder con competencia para ejercer funciones jurdicas dentro del federalismo mexicano. 23 Sin embargo, algunos autores consideran que este fraccionamiento constitucional de las entidades federativas, en la Constitucin, es inexacta, as Tena Ramrez sostiene:
Un estado miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse en municipios para los efectos de organizacin interna, tanto porque esta organizacin es distinta y en cierto modo antagnica a la municipal cuanto porque la descentralizacin burocrtica confiada a los numerosos y variados municipios conducira al caos. La divisin territorial de los estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas circunspecciones territoriales mucho ms extensas llamadas distritos o cantones, cuya rea se fija por los rganos centrales de acuerdo con las necesidades de la administracin. Esa divisin territorial se utiliza principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tiene que ver con los municipios. Lo que el precepto quiso instituir, a travs de una frmula imprecisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vnculos de coordinacin con el Estado. Refirmonos a tales dos extremos que la Constitucin trata de armonizar, como son la relativa autonoma del municipio y su relativa subordinacin al Estado. 24
Es cuestionable la posicin asumida por el constitucionalista mexicano, al afirmar que la divisin territorial de los estados no tiene como base al municipio, sino que slo se refiere a meras formas de organizacin para atender cuestiones de orden fiscal o electoral. El municipio no slo es la base de la divisin territorial de las entidades federativas, sino que constituye la piedra angular del federalismo mexicano; en el municipio encuentra el estado federal la principal fuente generadora de la soberana popular, incluso una fuerte corriente doctrinal en Mxico sostiene la tesis que el fortalecimiento del federalismo depender de la forma en que sea primeramente fortalecido el municipio; el nuevo federalismo debe ser formulado desde el municipio hacia el poder federal de la nacin. Debe ser una formulacin terica y prctica de abajo hacia arriba y no de arriba hacia abajo. De nada sirve fortalecer las entidades federativas frente al poder federal, si stas son fortalecidas para negar o desconocer la diversidad de centros de decisin
En la reforma al artculo 115 constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 23 de diciembre de 1999, se reconoci al Ayuntamiento como rgano de gobierno del municipio, lo que vino a fortalecer el carcter de un autntico poder del sistema federal que al igual que los federales y locales ejercen atribuciones y realizan actos de autoridad derivados de las constituciones federal y local y de las leyes y normas que de ellas emanan. 24 Ob.Cit., pp. 145-146.
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que encierra el territorio particular, si se niegan las diferencias al interior de los estados, y se limita la autonoma y potencialidades de los municipios. 25 As, el municipio en nada afecta la integracin de las entidades federativas y su relacin con el estado federal, se trata simplemente del reconocimiento de hecho que el constituyente hizo de una forma de organizacin poltica y jurdica preexistente en el estado mexicano. Su regulacin desde el texto constitucional obedece a un criterio de homogeneidad constitucional para evitar la heterogeneidad discrecional en la regulacin de los municipios mexicanos al libre arbitrio de las entidades federativas, como ya ocurri en Mxico antes de la vigencia de la Constitucin de 1917. 26 Por su parte el artculo 116 constitucional est consagrado de forma ntegra a las entidades federativas; en el precepto se establecen las bases de organizacin poltica y divisin tripartita del poder pblico en los mismos trminos que los poderes federales, en los estados de la repblica. Esta disposicin impone como modelo de estructura del poder estatal el principio de divisin de poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, principio al que quedan sujetos los estados, para organizar su poder interior. La Constitucin en su carcter de norma suprema del estado federal, instituye los principios fundamentales o rectores que deben ser observados por las entidades federadas con el objeto de homogenizar la organizacin y estructura interna de stos y al mismo tiempo dar unidad de funcionamiento en todas las entidades federativas. El artculo 116, consagra de forma expresa el deber de las entidades federativas de contar con una Constitucin interna, en la que se regule el funcionamiento y organizacin de los poderes locales, desde luego sujetos a los principios rectores establecidos en la Constitucin federal. Esta previsin constitucional federal de dictar las bases de organizacin del poder pblico en las entidades federativas ha sido cuestionada por algunos autores, apoyando su cuestionamiento con el argumento que tal disposicin vulnera el principio de autonoma interna de los entes federados, puesto que la Constitucin federal no debe determinar la organizacin poltica interna de los integrantes del
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CRDENAS GRACIA, Jaime F. Ob.Cit, p. 222. Recurdese que la Constitucin vigente ha sido la primera en dedicar de forma ntegra un precepto constitucional para establecer las bases de organizacin del municipio, lo que no ocurri en su antecesora de 1857, ello trajo a favor de los municipios su resurgimiento y hasta cierto punto el fortalecimiento de sus facultades, an cuando falta mucho por hacer en esta materia.
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estado federal, por corresponder exclusivamente a los estados determinar en ejercicio de su autonoma la forma de organizacin interna. Fernndez Segado, ha sostenido que en Latinoamrica, con excepcin de Argentina, las constituciones federales incorporan normas que van ms all de lo que el principio de homogeneidad debe suponer y exigir en un estado federal, incidiendo sobre aspectos muy puntuales de la organizacin de los poderes pblicos estatales que, por medio de la vertiente autoorganizativa que, entre otros contenidos, entraa el principio de autonoma, debieran de quedar sujetos a la propia capacidad decisoria del constituyente estatal, con lo que ello entraa una muy seria devaluacin del principio de autonoma. 27 La Constitucin de los Estados Unidos, por ejemplo, no determina la forma de organizacin interna de los estados integrantes de la unin americana. Establecer principios rectores de organizacin del poder pblico local de ninguna forma representa un atropello a la autonoma estatal, por el contrario es una manera de garantizar al gobernado un principio de unidad organizativa de todas las entidades federativas de la Unin, bajo los mismos criterios y parmetros estructurales del poder pblico. El propio artculo 116 es claro al expresar que los poderes de los estados se organizarn conforme a la Constitucin de cada uno de ellos con sujecin a los principios sealados en este precepto. Con esta disposicin se deja en plena autonoma a los estados para que en sus respectivas constituciones, puedan crear nuevos rganos de poder interno fuera de los establecidos en los principios rectores sealados en el artculo 116, virtud del principio de autonoma; no hay impedimento para que el constituyente local, exceda sin contrariar a la Carta Magna, creando rganos internos de conformidad con sus necesidades, atribuirles facultades y consignar las limitaciones pertinentes, siempre que no se invada el campo natural propio de los rganos de existencia obligatoria del artculo 116 constitucional. 28 Con relacin al artculo 133 constitucional, reviste importancia para el mbito estatal y particularmente lo referente a la ubicacin jerrquica de las constituciones locales. Con independencia, de lo relevante de este precepto por los principios consagrados en l como la supremaca constitucional y el control difuso de la constitucionalidad; 29 para los efectos de este apartado es de destacar el papel
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Ob.Cit., p. 1174. Cfr. CRDENAS GRACIA, Jaime. Constitucin Poltica comentada, tomo II 12 ed. Editorial Porra. Mxico 1998., p. 1178. 29 El principio de control difuso de la Constitucin, en el estado mexicano no existe en la prctica, as lo ha resuelto la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la tesis P./J.38/2002, al negar que los jueces locales tengan facultades para ejercer el control de la
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que juegan las constituciones locales dentro de la pirmide jerrquica del sistema jurdico mexicano. Est claro que de la pirmide normativa en el sistema mexicano, desprende del vrtice la Constitucin federal, luego los tratados internacionales, 30 las leyes federales y posteriormente las constituciones locales; stas tendrn el deber de adecuar sus principios y disposiciones a esa estructura superior de normas para no contrariar su jerarqua y evitar la inconstitucionalidad de la norma estatal. De este precepto se infiere que las constituciones estatales no slo estn sometidas a la Constitucin federal, al mismo tiempo quedan supeditadas a las leyes federales y a los tratados internacionales, normas que no pueden contrariar bajo ninguna circunstancia, so pena de decretarse por el Poder Judicial federal la inconstitucionalidad de esos actos. Sin embargo hacia el rgimen interior de las entidades federativas las constituciones locales tiene el carcter de supremas?, esta pregunta ser respondida en el siguiente apartado. IV. La Constitucin local, norma suprema de la entidad federativa Se ha asentado que las entidades federativas en su rgimen interno son autnomas y tal autonoma se materializa mediante la facultad asistida a los poderes constituyentes locales para crear el ordenamiento jurdico interno y dentro de ese conjunto de normas jurdicas sin duda est la facultad de crear su propia Constitucin; as lo establece an cuando no de forma categrica, la Constitucin federal. La pregunta entonces es, las constituciones locales para su rgimen interno tienen el carcter de normas supremas o son simples leyes ordinarias reglamentarias de la legislacin federal, como parte de la pirmide jerrquica. Primero habr que dejar en claro qu es la supremaca constitucional.Supremaca dice la calidad de suprema, que por ser emanacin de la ms alta fuente de autoridad corresponde a la Constitucin; en tanto que primaca denota el primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitucin. 31 La supremaca de la Constitucin aparece como un elemento esencial inseparable de la norma fundante bsica; de ah que la Constitucin se instituya como la norma de normas que servir de fundamento superior para los dems ordenaconstitucionalidad, puesto que tal facultad de interpretacin y control de la Constitucin corresponde en exclusiva a los jueces federales. 30 La Suprema Corte de Justicia de la Nacin emiti la jurisprudencia nmero LXXVII/99, visible en la pgina 46 del tomo X, de noviembre de 1999 del Semanario Judicial de la Federacin, en la que declar que los Tratados Internacionales se ubican jerrquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano de la Constitucin federal. 31 TENA RAMREZ, Felipe. Ob.Cit., p. 11.
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mientos jurdicos y stos sostendrn su validez en la medida en que se encuentren conforme al texto constitucional. En tal sentido se afirma la supremaca de la Constitucin, porque slo bajo este principio puede darse unidad y cohesin al sistema jurdico de un Estado. 32 La supremaca adems de dar fundamento y unidad al sistema normativo del Estado, al mismo tiempo, jerarquiza el ordenamiento jurdico, lo que la doctrina ha denominado la pirmide kelseniana; el propio autor sostiene: El orden jurdico no es un sistema de normas de derecho situadas en un mismo plano, ordenadas equivalentemente, sino una construccin escalonada de diversos estratos de normas jurdicas. Su unidad est configurada por la relacin resultante de que la validez de una norma, producida conforme a otra, reposa en esa otra norma, cuya produccin a su vez est determinada por otra; un regreso que concluye, a la postre, en la norma fundante bsica presupuesta. La norma bsica, hipottica en ese sentido, es as el fundamento de validez supremo que funda la unidad de esta relacin de produccin. 33 Ante la jerarquizacin kelseniana del ordenamiento jurdico, la norma constituyente, por emanar de la voluntad popular de las fuerzas polticas existentes en el Estado, provoca la validez posterior de todo cuanto normas jurdicas y actos de autoridad se originen. Significa que la norma constituyente determina la validez en la aplicacin de las normas constituidas y, al hacerlo, sienta las bases para lograr su propia validez. 34 Por otra parte, al erigirse la Constitucin como norma suprema, se convierte en la cspide de todo el ordenamiento jurdico y hace fluir el principio de legalidad de los poderes pblicos, da seguridad jurdica de los actos de autoridad, da constitucionalidad en todas las actuaciones realizadas por los poderes constituidos. 35 Es la Constitucin la cspide, que est en el vrtice de la pirmide jurdica, y destila hacia todo el ordenamiento jurdico, luego hacia los actos de autoridad, baando a todos de constitucionalidad en su actuacin. De lo asentado hasta aqu, se puede afirmar que la supremaca constitucional es un principio protector de la Constitucin, en el que la norma fundante primaria se convierte en fuente de fuentes, desprendindose as todo el sistema jurdico del Estado; jerarquizando el ordenamiento jurdico con unidad y cohesin, ocupando la Constitucin la cspide.
32 Cfr. SOTO FLORES, Armando. Teora de la Constitucin, Supremaca constitucional. Porra Mxico 2003. 33 KELSEN, Hans, Teorapuradelderecho, 8 ed. Porra, Mxico 1995, p. 232. 34 SNCHEZ BRINGAS, Enrique. Ob.Cit., p. 190. 35 SOTO FLORES, Armando. Ob.Cit., p. 170.
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Ahora bien, existe en la doctrina constitucional un debate respecto del carcter supremo de las constituciones locales, algunos afirman esa caracterstica constitucional y otros niegan el carcter supremo de las constituciones, incluso van ms all, sosteniendo que tcnicamente no pueden ser consideradas constituciones en sentido estricto. Uno de los partidarios de la tesis que niega la existencia de constituciones locales, desde el punto de vista formal, es el mexicano Enrique Snchez Bringas, el constitucionalista sostiene:
La Constitucin del estado, es la norma que determina la validez del orden normativo parcial de la entidad federativa, sin embargo, a pesar de su denominacin, tcnicamente no es una Constitucin. Carece de los atributos de la norma constituyente porque su validez depende de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, o sea, de que positivice a sta. Adems, conforme a lo dispuesto por el artculo 133 constitucional, las constituciones de los estados se encuentran normativamente sometidas a las leyes federales y a los tratados internacionales. En consecuencia, las constituciones de los estados no son normas constituyentes, son constituidas porque derivan de la norma bsica del estado federal. 36
Por su parte Elisur Arteaga Nava, a propsito del tema, sustenta la tesis contraria argumentando su posicin de la forma siguiente:
Aunque no existe a nivel de la Constitucin general norma que as lo disponga, a las cartas estatales, por su propia naturaleza, cuando estn de acuerdo con aquella, le es inherente y propia la calidad de supremas: todas las leyes de la entidad, todas las autoridades, los derechos de los particulares que ella establecen, de ellas derivan, de ellas dimanan su mandato y, en fin, todo el sistema normativo a ellas deben su obediencia, a pesar de lo que en contrario pudieran disponer las leyes federales y tratados que no estn de acuerdo con la Constitucin general, las leyes, decretos y convenios locales. La calidad de suprema es inherente a una Constitucin, sea general o local. 37
Expuestos los argumentos corresponde abordar su anlisis. Toda Constitucin es fuente de fuentes, generadora de todo el sistema jurdico de un estado. A travs de la Constitucin el estado nace a la vida jurdica, en ella se determinan las estructuras de poder y las formas en que ste se ejerce, pero al mismo tiempo la Constitucin ordena verticalmente el sistema jurdico. El complejo normativo de un estado no es un conjunto de normas organizadas horizontalmente y en un
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Ob.Cit., p. 564. Derecho constitucional Editorial Oxford University Press, Harla, Mxico 1997., p. 488.
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mismo plano, por el contrario se agrupan bajo un esquema escalonado en donde unas dependen de otras hasta formar una estructura piramidal donde el vrtice de la pirmide le corresponde a la norma de normas, la Constitucin. 38 Si bien dentro de un estado federal, las partes integrantes de ste han depositado su soberana en un poder superior, materializado en la Constitucin, la que se encargar de estructurar todo cuanto a poder y competencia se refiera en el estado, incluidas las entidades federativas; al mismo tiempo esa norma superior, la Constitucin como se ha dicho, deja facultades a los estados federados para que organicen su propio rgimen interno y formen su propio orden jurdico estatal, pues precisamente, ese conjunto de normas jurdicas internas, requieren a su vez de un orden jerrquico vertical como ocurre con el sistema federal, porque la produccin normativa de los estados federados obliga a determinar ese orden, para evitar anarqua en el sistema jurdico local. As, las entidades federativas en ejercicio de su autonoma interna, se convierten en fuente generadora de normas jurdicas y crean en un primer plano a la Constitucin local, desprendiendo de ah todo el complejo normativo estatal. Es verdad que el creador de la Constitucin local no es un constituyente original, como ocurre con el constituyente federal, la Constitucin estatal es creada por los poderes constituidos, que a su vez son instituidos por la Constitucin federal. No obstante ello, dicha circunstancia no es suficiente para negarle el carcter de Constitucin a las cartas locales. Es verdad tambin, que las constituciones locales se convierten en muchos casos en ley reglamentaria de la Constitucin federal, pues sta insta a las cartas locales a reglamentar determinados principios fundamentales consagrados en la federal, pero ello es normal en un estado federal, porque el federalismo implica el reparto de competencias entre los dos rdenes que lo integran la Federacin y las entidades federativas. Sin embargo, la Constitucin general, slo establece principios generales a los que se sujetan los estados, pero no prohibe a los mismos a exceder dichos principios en el mbito interno, siempre que no contrare a la federal; eso es parte de la autonoma estatal. Si bien, la Constitucin general, las leyes federales y los tratados internacionales constituyen el ordenamiento supremo de la Unin, en los trminos del artculo 133 constitucional, dichas normas atribuyen competencia y deberes que cumplir por parte de las entidades federativas, pero dentro de esas atribuciones se impone a los estados el deber de constituir su propia legislacin interna. Tal facultad de los estados necesariamente obliga a construir un sistema que ordene la es38
Cfr. KELSEN, Hans. Ob.Cit.
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tructura jurdica, haciendo indispensable crear una Constitucin interna que homogenice la legislacin estatal, para evitar contradicciones e indefinicin de la competencia de los rganos de poder local y de sus autoridades. Por ello las razones fundamentales que justifican la existencia de las constituciones locales, pueden enunciarse de la forma siguiente:
1. Ordenan jerrquicamente el sistema jurdico estatal; 2. Organizan y estructuran el poder pblico estatal; 3. Definen el mbito de competencia de las autoridades locales, y por tanto 4. Son normas supremas para el rgimen interior de los estados.
El principio de supremaca de las constituciones locales le es inherente por las premisas anteriores, difcilmente la sola Constitucin federal, sera capaz de ordenar jerrquicamente el sistema jurdico interno de cada una de las entidades federativas, por tal razn las cartas constitucionales del orden local tienen el carcter de normas supremas en el interior de cada estado. En la revisin de los textos constitucionales de las treinta y dos entidades federativas, incluido el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, se advierte que diecisis de stas consagran expresamente el principio de supremaca constitucional, es decir la mitad exactamente de los estados establecen el principio, mientras que en la otra mitad no se hace referencia al mismo; esta circunstancia de ninguna forma debe ser interpretada en el sentido de negar el carcter de suprema a las constituciones locales, implcitamente la supremaca aparece en los textos constitucionales. Incluso la tendencia ahora en varias entidades federativas, ha sido establecer mecanismos jurisdiccionales protectores del orden constitucional local, precisamente para garantizar la supremaca de las constituciones locales, demostrando as el carcter supremo de las cartas constitucionales del orden estatal. Lo anterior se refleja en el siguiente cuadro:
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Rgimen constitucional de las entidades federativas Entidad Supremaca Artculo constitucional Aguascalientes NO Baja California NO Baja California Sur SI 2 Campeche NO Coahuila SI 158, 194 Colima SI 129 Chiapas SI 56 Chihuahua NO Durango SI 124 Distrito Federal SI 1 Guanajuato SI 142 Guerrero NO Hidalgo SI 2 Jalisco NO Estado de Mxico SI 88 bis Michoacn NO Morelos NO Nayarit NO Nuevo Len SI 153 Oaxaca SI 2 Puebla NO Quertaro NO Quinta Roo SI 7 San Lus Potos NO Sinaloa SI 158 Sonora NO Tabasco NO Tamaulipas NO Tlaxcala SI 79 Veracruz SI 80 Yucatn NO Zacatecas SI 166 Cuadro comparativo de las entidades federativas que establecen el principio de supremaca constitucionalensusconstituciones[Elaboracinpropia]
V. La justicia constitucional en las entidades federativas La defensa de la Constitucin a travs de los jueces locales ha sido uno de los temas pendientes del sistema federal mexicano. Si hablar de justicia constitucional en Mxico resulta an hoy novedoso, a pesar de estar transcurriendo la primer dcada de instauracin; ms novedoso puede resultar el tema de justicia constitucional en el orden local. Hasta antes del ao 2000, las constituciones estatales en Mxico se haban visto como simples exposiciones de principios polticos que no terminan por vin-
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cular jurdicamente. 39 Las constituciones locales han estado ausentes de instrumentos procesales que aseguren el principio de supremaca constitucional del orden normativo interno de cada entidad federativa; es precisamente a partir del ao 2000, cuando se inicia un fenmeno interesante de modificacin a los textos constitucionales de algunos estados, instaurando instrumentos de control constitucional del orden local; Veracruz, primero seguido de cuatro entidades ms, constituyen los pioneros en Mxico de la justicia constitucional local. Una primera interrogante que brota al tema de la justicia constitucional local es la justificacin jurdica de la existencia de instrumentos de control del orden constitucional de cada estado. Se ha afirmado en el presente estudio que un sistema federal de estado implica la existencia de dos rdenes de autoridad, una federal y otra local; el ejercicio de autoridad se encuentra delimitado por distintos rdenes normativos, federal y estatal; en cada uno de estos rdenes normativos existe un comn denominador, la Constitucin. La norma constitucional organiza, estructura y faculta el ejercicio del poder e impone orden y cohesin al ordenamiento jurdico de la Federacin y de los estados integrantes. La Constitucin est presente entonces, en cada uno de estos rdenes de autoridad, con una caracterstica fundamental, la supremaca. La existencia de esta delimitacin del poder sujeto a la norma constitucional obliga a una coexistencia jurisdiccional de proteccin de la Constitucin tanto en el orden federal como local. Tomando como presupuesto la naturaleza federal del Estado mexicano y la consecuente estratificacin de ordenamientos dotados de autonoma, es axiomtico que exista un sistema integral de defensa de la Constitucin total como la llam Kelsen y, a la vez, una pluralidad de sistemas para proteger cada ordenamiento dentro de su mbito de autonoma. Lo anterior provoca que no pueda hablarse de un sistema unitario de justicia constitucional ya que no existe monopolio alguno de control en un solo rgano, administrndose la justicia constitucional a travs de una pluralidad de ellos, cada uno bajo una esfera de validez determinada. 40 Si la propia Constitucin federal reconoce la existencia de las constituciones locales, como ejes rectores del sistema jurdico interno de cada estado, es dable afirmar la viabilidad de instrumentos de control jurisdiccional que garanticen la
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ASTUDILLO REYES, Csar I. Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de Mxico: Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas. UNAM, Mxico 2004, p. XXIV. 40 ASTUDILLO REYES, Csar I. en Derecho constitucional Miguel Carbonell, coordinador. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurdicos comparados. UNAM, Mxico 2004, p. 30.
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supremaca de la norma fundamental, tanto en el mbito federal como local. De ah que en Mxico la defensa de la Constitucin por la va judicial es un modelo mixto, que debe operar en forma coincidente, complementaria no simultnea en el rgimen federal y estatal bajo el principio de supremaca constitucional. 41 Son los artculos 40 y 41 de la Constitucin federal los que abren la puerta jurdica para la coexistencia de dos sistemas de justicia constitucional uno federal y otro local, al permitir ambos preceptos la existencia de dos normas constitucionales una del orden federal y otra en cada estado federado. An cuando ambos preceptos no son categricos al preceptuar la justicia constitucional local, la sola aceptacin de una Constitucin local, hace justificable la instauracin de instrumentos de control constitucional que aseguren la supremaca de la norma estatal. No obstante la claridad constitucional de permitir la vida de las constituciones estatales, la realidad histrico-jurdica del constitucionalismo local indica la nula actuacin de las entidades federativas en instaurar mecanismos de proteccin constitucional que preserven el principio supremo de la Constitucin local. Ante esta evidencia notable de desatencin de las representaciones estatales, obliga a establecer desde el mbito de la Constitucin federal principios rectores sobre los cuales puedan darse los primeros pasos hacia un sistema integral de proteccin constitucional local. Hctor Fix Zamudio y Jos Ramn Cosso han afirmado: La funcin jurisdiccional de nuestra poca se encuentra sujeta a una profunda revisin en virtud de su creciente complejidad, ya que lo que se haba concebido de manera tradicional como una actividad puramente tcnica de resolucin de conflictos jurdicos, se ha transformado en uno de los servicios pblicos esenciales del estado contemporneo. En efecto, un conjunto de factores sociales, econmicos y culturales ha penetrado en una funcin que tambin tiene un sentido poltico, esto es, con lo relativo a la toma de decisiones esenciales por los rganos del poder, actividad de la que en general estaban excluidos los tribunales. 42 El proceso de democratizacin que vive Mxico, derivado de la transformacin social en todos sus mbitos, lleva consigo la necesidad de nuevas formas de organizacin jurdica y al mismo tiempo la exigencia de nuevos mecanismos de preservacin de derechos personales y un reparto de competencias en el ejercicio del poder que garanticen la funcionalidad del estado mexicano. Las nuevas for41
ROS, Luis Efrn. En Justicia Constitucional Local, Eduardo Ferrer MacGregor y Rodolfo Vega Hernndez, coordinadores. Editorial FUNDAP, Mxico 2003, p. 317. 42 El Poder Judicial en el ordenamiento mexicano. FCE, Mxico 1996, p. 15.
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mas de competencia electorales en los ltimos aos ha propiciado el reparto tripartito de las fuerzas polticas, consolidando cada vez ms, una triloga de partidos donde las posibilidades de acceso al poder pblico son ms cerradas; ello da origen, tambin, a nuevas confrontaciones del poder. El ejercicio del poder ante esta realidad, se hace ms cuestionable y al igual vulnerable frente al reparto equilibrado de las preferencias electorales; de ah el valor incalculable del derecho, como punto de encuentro y resolucin de todo conflicto social, generado por esta dinmica. La justicia constitucional es parte de ese proceso de transformacin social; los aires de democracia requieren reglas claras que garanticen el ejercicio de las libertades polticas. Csar Astudillo sostiene: Existe una vinculacin positiva y negativa entre democracia y justicia constitucional. La primera se evidencia en la medida que la justicia constitucional se considera ya un componente gentico de cualquier democracia liberal hasta el punto de que ms de uno duda de la configuracin de esta ltima en ausencia de controles sobre la conformidad de las leyes a la Constitucin. La segunda porque, histricamente, la incardinacin de sistemas de justicia constitucional se ha dado en los lugares con menor rating democrtico, guiados bajo la intencin de que coadyuve a la consolidacin del rgimen constitucional. La mayora de las veces comienza por manifestarse la segunda idea, y la primera aparece slo como consecuencia de un proceso de maduracin poltica. 43 Con independencia de lo anterior, la urgencia inmediata en la agenda legislativa estatal en Mxico debe estar orientada a la instauracin de instrumentos garantes del orden constitucional local, de lo contrario el ejercicio de la democracia presentar dificultades ante un sistema jurdico en el que la norma constitucional no se encuentra blindada. El paso hacia ese horizonte se ha iniciado, an cuando lento, cinco entidades federativas lo han dado. 1.Realidadestataldelajusticiaconstitucionallocal El presente apartado tiene por objeto hacer un anlisis comparativo de la legislacin constitucional de los estados de Veracruz, Coahuila, Tlaxcala, Chiapas y Quintana Roo, entidades que han iniciado el camino hacia el garantismo de la supremaca de las cartas constitucionales locales. Para tal efecto se ha adoptado una metodologa analtica que pretende confrontar el puado de legislaciones de justicia constitucional local. El anlisis por entidad, se abordar de conformidad con el orden cronolgico de vigencia.
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Ob.Cit., p. 32.
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En primer trmino se expondrn de forma general las caractersticas particulares de cada uno de los estados, tomando como elementos de anlisis; 1. El modelo de control, 2. Los instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional, 3. La autoridad constitucional que conoce del proceso y 4. Los sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. En segundo lugar, se confrontarn entre s los modelos con el objeto de destacar diferencias y coincidencias, para arribar a una conclusin general que permita identificar fortalezas y debilidades de la ingeniera constitucional local. 2.Veracruz La Constitucin veracruzana, es el ordenamiento constitucional ms reciente en Mxico, el 3 de febrero de 2000 fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, con el nmero 53. La nueva Constitucin veracruzana introdujo figuras jurdicas de vanguardia, convirtindose as en pionera de la justicia constitucional local. 2.1. Modelo de control constitucional. La doctrina identifica dos modelos de control constitucional atendiendo a la forma en que se ejercita el control, el control por va de accin directa y el control por va de excepcin o incidental. En el primer caso, se ejerce como un instrumento de control directo, en donde el planteamiento de inconstitucionalidad se formula ante el tribunal constitucional como una pretensin principal, por va de demanda directa. En el modelo de control concreto o por va de excepcin, tambin llamado incidental, el problema de inconstitucional no aparece como una cuestin principal, sino que surge dentro de un proceso comn, en el que al ser resuelto aparece una norma aplicable al caso concreto tachada de inconstitucionalidad, obligando al juzgador a realizar primeramente el examen de constitucionalidad a la norma, por ser relevante para la decisin final; evitando as la aplicacin de una norma considerada inconstitucional. 44 El modelo de control constitucional instaurado en Veracruz, se muestra a travs de un control abstracto o por va de accin y un control concreto o por va de excepcin; por una parte se ejerce el control abstracto, mediante las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, la accin por omisin legislativa, el juicio de proteccin de derechos humanos y el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico; y al mismo tiempo se identifica
Cfr. SAGES, Nstor Pedro, Teora de la Constitucin, Editorial Astrea. 1 reimpresin. Argentina 2004., p. 476.
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el modelo de control concreto o por va de excepcin o incidente, a travs de la cuestin de inconstitucionalidad. 2.2. Instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional. Los mecanismos de control constitucional en la legislacin veracruzana se identifican en el artculo 64 de la Constitucin de esa entidad. Seis son los instrumentos de defensa constitucional del orden local: 1. El juicio de proteccin de derechos humanos; 2. El recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico; 3. Las acciones de inconstitucionalidad; 4. Las controversias constitucionales; 5. La accin por omisin legislativa, y 6. La cuestin de inconstitucionalidad. 2.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. En principio la Constitucin de Veracruz, sigue siendo fiel al sistema de imparticin de justicia mexicano, al atribuir la competencia de control constitucional al Poder Judicial del estado. El control material de la constitucionalidad se ejerce por el Tribunal Superior de Justicia estatal, dividindose la competencia de los asuntos en el Pleno y en la Sala Constitucional. El Pleno conoce del control abstracto de la constitucionalidad, a travs de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y la accin por omisin legislativa, previa substanciacin del procedimiento que realiza la Sala Constitucional. 45 Por su parte la Sala Constitucional integrada por tres magistrados tiene competencia para resolver los casos de control concreto, donde hay una afectacin directa al gobernado por actos u omisiones inconstitucionales; tal es el caso del juicio de proteccin de derechos humanos, el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico y la cuestin de inconstitucionalidad. 46 2.4.Sujetoslegitimadosparaaccionarlosmecanismosdecontrolconstitucional. La legitimacin activa corresponde a entes particulares y entes pblicos, dependiendo del tipo de accin que se ejercite, sea sta de naturaleza objetiva o subjetiva. En el primer caso corresponde accionar la justicia constitucional al Gobernador del estado, al Poder Legislativo, a los municipios, cuando se trata de la accin de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y accin por omisin legislativa; cuando verse sobre la cuestin de inconstitucionalidad la legitimacin recae en todos los jueces y magistrados del estado. Tratndose de acciones subjetivas de inconstitucionalidad, stas son ejercitadas por el gobernado que sufre en su esfera jurdica un agravio personal y directo
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Artculos 64 y 65, con relacin al 56 de la Constitucin del estado de Veracruz y 38 de la Ley Orgnica del Poder Judicial. 46 Artculo 45 de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
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producido por todo acto u omisin emitido por autoridad; en tal supuesto entran el juicio de proteccin de derechos humanos, y el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico. 47 3.Coahuila En el caso del estado de Coahuila, la Constitucin Poltica de 1918 fue reformada en marzo de 2001, 48 a efecto de otorgar facultades al Tribunal Superior de Justicia para conocer de una serie de procedimientos de carcter constitucional, as los coahuilenses se suman a la lista de entidades con procesos de justicia constitucional local. Coahuila recoge algunos elementos de la legislacin veracruzana, sin embargo existen notables diferencias entre si, de las que se da cuenta de ello en el siguiente anlisis. 3.1. Modelo de control constitucional. El modelo de control que se ejerce en Coahuila es abstracto, se ejercita por va de accin directa, al establecerse tres procesos de control constitucional: las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales y el juicio de revisin constitucional. 49 Agregado a ello, existe un mecanismo de control difuso en va de excepcin, emulando el artculo 133 de la Constitucin federal, al facultar a todos los jueces estatales a desaplicar una ley que consideren contraria a la norma constitucional local 50. As, Coahuila establece dos formas de control constitucional una concentrada y otra difusa; la primera para el caso de control abstracto y la segunda como instrumento general ejercitado por todo rgano jurisdiccional para desaplicar normas consideradas inconstitucionales. El control difuso de la constitucional se da en va de excepcin o incidental, al facultar a cualquier gobernado, como parte de un proceso jurisdiccional comn, impugne ante la misma autoridad que conoce del juicio la constitucionalidad de la norma que se pretende aplicar para resolver su asunto. El control difuso de la constitucionalidad es uno de los elementos importantes que aporta el estado de Coahuila a la justicia constitucional local.
Ver artculo 6 de la Ley de Juicio de Proteccin de Derechos Humanos del Estado de Veracruz-Llave. 48 Vase el decreto 148 por el que se reforman, adicionan, y derogan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica del estado de Coahuila, publicadas en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado el 20 de marzo de 2001. 49 Ver artculo 158, fracciones I y II de la Constitucin de Coahuila. 50 Ibidem, prrafo tercero de la Constitucin de Coahuila.
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3.2. Instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional. Se identifican cuatro mecanismos de control constitucional en Coahuila; las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, el control difuso de la constitucionalidad ejercido por todos los jueces locales y por ltimo el juicio de revisin constitucional, con el fin de racionalizar la actividad de control de los jueces ordinarios, a efecto de armonizar el sistema de interpretaciones constitucionales. 51 3.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. De conformidad con el artculo 158 de la Constitucin de Coahuila, el Pleno 52 del Tribunal Superior de Justicia conoce de las acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y recurso de revisin constitucional. En tanto el control difuso es ejercido por todos los jueces y magistrados del estado, al identificar en el conocimiento de los asuntos de su competencia alguna norma considerada inconstitucional. 3.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. De acuerdo con los modelos de control, existe una doble legitimacin activa; por un lado el gobernado sujeto a un proceso jurisdiccional principal, interesado en que su controversia se resuelva con base en una norma conforme a la Constitucin local; y por otra parte hay una legitimacin de rganos del estado facultados para accionar la justicia constitucional local. En las acciones de inconstitucionalidad, corresponde la facultad al treinta y tres por ciento de los integrantes de los ayuntamientos o consejos municipales; el treinta y tres por ciento de los integrantes del Poder Legislativo y al Gobernador del Estado. Para el caso de las controversias constitucionales la accin compete ejercitarla al Gobernador, al Poder Legislativo y a los municipios del estado, entre los que se suscite el conflicto constitucional. En cambio el recurso de revisin constitucional puede promoverlo la parte en el juicio, afectada por la declaratoria de desaplicacin de la norma inconstitucionalidad dictada por el juez que conoce del asunto. 4.Tlaxcala El estado de Tlaxcala es el tercero en instrumentar los mecanismos de control constitucional local; la reforma en esta materia a la Constitucin, se public el 18 de mayo de 2001. La citada reforma consagra en su artculo 79, que el Poder Judicial garantizar la supremaca y control de la Constitucin.
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Cfr. ASTUDILLO REYES, Csar I. en Derecho constitucional . Ob.Cit., p. 8. El Pleno se integra por 7 magistrados y bastar la presencia de 5 para sesionar, en los trminos de la Ley Orgnica del Poder Judicial artculos 6, 7, 8 y 9.
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4.1. Modelo de control constitucional. El control constitucional en Tlaxcala se ejerce de las formas abstracta y concreta, ambas ejercitadas a travs de una accin directa. Este modelo se alinea con aquellos que ejercen una jurisdiccin concentrada, apareciendo como un sistema unitario que ejerce el monopolio de la justicia constitucional dentro del ordenamiento de referencia. En este sentido, el modelo tlaxcalteca es el que se acerca ms a la configuracin de la justicia constitucional originalmente pensada por Kelsen. 53 A diferencia de los modelos de Veracruz y Coahuila, en Tlaxcala no existe un control por va de excepcin. 4.2. Instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional. La Constitucin tlaxcalteca consagra cuatro instrumentos de control constitucional; el juicio de proteccin constitucional de los derechos fundamentales, las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales y la accin de inconstitucionalidad por omisin. 54 4.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. El pleno del Tribunal Superior de Justicia del estado de Tlaxcala, acta como tribunal de control constitucional, en los trminos del artculo 81. El pleno se integra por 14 magistrados, bastando la presencia de 12 para resolver asuntos de control constitucional. 55 El pleno es el nico facultado para substanciar y resolver todos los procesos de control constitucional. 4.4.Sujetoslegitimadosparaaccionarlosmecanismosdecontrolconstitucional. La legitimacin activa para promover el juicio de proteccin constitucional de los derechos fundamentales, corresponde al gobernado que resiente una afectacin personal y directa por leyes o actos de autoridad que vulneren los derechos fundamentales consagrados en la Constitucin estatal. En las controversias por competencia constitucional, la accin se ejercita por el Poder Legislativo, el Gobernador y los ayuntamientos o consejos municipales. Para el caso de las acciones de inconstitucionalidad se encuentran legitimados, el veinticinco por ciento de los integrantes del Poder Legislativo, la Comisin de Derechos Humanos, el Procurador General de Justicia, los partidos polticos tratndose de leyes electorales y lo que representa una innovacin, la Universidad Autnoma de Tlaxcala. Para el caso de normas emanadas de los Ayuntamientos, la accin corresponde al veinticinco por ciento de los integrantes del ayuntamiento que emiti la norma; al Gobernador del
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ASTUDILLO REYES, Csar I. en Derecho constitucional. Ob.Cit., p. 10. Ver artculo 81 de la Constitucin Poltica de Tlaxcala. 55 Vase artculo 25 de la Ley Orgnica del Poder Judicial y 2 de la Ley de Control Constitucional, ambas del Estado de Tlaxcala.
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estado; a los diputados cuyo distrito pertenezca al municipio donde se expidi la norma impugnada; al Procurador de Justicia, a la Comisin de Derechos Humanos y a las universidades pblicas del estado. En cuanto a la accin de inconstitucionalidad por omisin, la legitimacin corresponde de forma genrica a las autoridades estatales y municipales, pero al mismos tiempo la fraccin IV del artculo 81 de la Constitucin tlaxcalteca, faculta a todos los residentes del estado como legitimados para accionar este instrumento de control, lo que significa una especie de accin popular de inconstitucionalidad. 5.Chiapas El cuarto estado en instaurar instrumentos de justicia constitucional del orden local fue Chiapas, mediante la reforma a la Constitucin publicada en el Peridico Oficial del Estado el 6 de noviembre de 2002. 56 Chiapas al igual que Veracruz, consagra el control constitucional a todos los jueces locales, pero no mediante el control difuso existente en Coahuila, sino, por conducto de la cuestin de inconstitucionalidad. 5.1. Modelo de control constitucional. El control constitucional en Chiapas se ejerce en forma abstracta, en va directa y por va de excepcin. A travs de la cuestin de inconstitucionalidad el control se otorga a todos los jueces locales, para que en va incidental planteen ante la Sala Constitucional, alguna duda de constitucionalidad al momento de conocer un proceso jurisdiccional ordinario. Pero al mismo tiempo existe un mecanismo de control concentrado ejercido por la Sala Constitucional para resolver en nica instancia todos los procesos constitucionales. 5.2. Instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional. Chiapas establece cuatro procesos de control constitucional abstracto; las controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, acciones por omisin legislativa y las cuestiones de inconstitucionalidad. A contrario de Veracruz y Tlaxcala en Chiapas no existe el juicio de proteccin constitucional por violaciones a los derechos fundamentales. 5.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. A diferencia de los anteriores estados, en Chiapas el conocimiento y resolucin de los procesos de control constitucional se ejerce por una Sala Superior del Tribunal Superior de Justicia, 57
Vase el Decreto nmero 310 en el Peridico Oficial del Estado de Chiapas. Vase la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Chiapas, publicada en el Peridico Oficial el 27 de noviembre de 2002.
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instituida como Tribunal Constitucional, en los trminos del artculo 56, prrafo tercero de la Constitucin chiapaneca. La Sala Superior se integra por 7 magistrados, quienes ejercen de forma concentrada el control de la constitucionalidad, pero abren la posibilidad para que todos los jueces estatales, puedan interponer el juicio de cuestin de inconstitucionalidad, ante la duda de constitucionalidad presentada en el conocimiento de un asunto. 5.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. Al no existir el control para la proteccin de los derechos fundamentales de los gobernados, stos no estn legitimados para accionar la justicia constitucional local; recayendo la legitimacin en rganos del poder pblico. En las acciones de inconstitucionalidad, compete iniciarlas al Gobernador, el treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso local, el Procurador y el treinta y tres por ciento de los ayuntamientos. Las controversias constitucionales se inician por conducto del Gobernador, el Poder Legislativo y los municipios del estado. En el caso de la omisin legislativa la legitimacin corresponde al Gobernador, a la tercera parte de los integrantes del Congreso y a la tercera parte de los ayuntamientos. Por ltimo en cuanto a la cuestin de inconstitucionalidad, se atribuye la legitimacin a todos los jueces y magistrados del estado. 6.QuintanaRoo El caso ms reciente de justicia constitucional local es Quintana Roo que en 2003 reform su Constitucin estableciendo mecanismos de control constitucional. 58 6.1. Modelo de control constitucional. Quintana Roo, instaur un modelo de control abstracto en va de ejercicio directa; el cual se resuelve mediante un sistema de control concentrado de justicia constitucional, al facultar de manera exclusiva al Pleno del Tribunal Superior de Justicia para resolver en estos casos. El control constitucional se erige en los trminos del artculo 104 de la Constitucin de ese estado como un medio para mantener la eficacia y vigencia de la Constitucin. 6.2. Instrumentos jurisdiccionales de control constitucional. Se consagran tres procesos constitucionales; las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisiones legislativas. Como el mismo caso de Coahuila y Chiapas, en Quintana Roo, tampoco se estableci el juicio constitucional de proteccin de derechos fundamentales.
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La reforma fue publicada en el Peridico Oficial del Estado el 28 de noviembre de 2003.
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6.3. Autoridad constitucional que conoce del proceso. En los trminos del artculo 103 de la Constitucin, corresponde al Tribunal Superior de Justicia de Quintana Roo, resolver los procesos de control constitucional. Sin embargo existe una Sala unitaria denominada Sala Constitucional y Administrativa, con facultades para substanciar el procedimiento y formular los proyectos de resoluciones que sern sometidos al Pleno. 6.4. Sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. Las acciones de inconstitucionalidad, compete iniciarlas cuando menos a la tercera parte de los integrantes del Congreso local y el Procurador. En las controversias constitucionales la capacidad procesal recae en el Gobernador, el Poder Legislativo y los municipios del estado. En el caso de la omisin legislativa la legitimacin corresponde al Gobernador y a los ayuntamientos del estado. 59 7.Confrontacindelossistemasdejusticiaconstitucionallocal Expuestas las caractersticas fundamentales de las distintas legislaciones estatales que consagran instrumentos de control constitucional, se puede hacer una primera afirmacin, no hay uniformidad en la forma de regular e instrumentar la justicia constitucional local. Si bien es cierto existen algunas coincidencias sobre todo en cuanto a los instrumentos de control, existen tambin marcadas discrepancias por lo que ve a la legitimacin activa de los sujetos. Con base en los enunciados caractersticos de cada entidad federativa, ahora corresponde confrontar los cuatro aspectos utilizados para analizar las legislaciones estatales. Vergottini, sostiene que la comparacin como mtodo de estudio adems de instrumental para la verificacin de las generalizaciones y de servir para otros fines, es un mtodo que permite la adquisicin de nuevos conocimientos. En otras palabras: del estudio comparado de ordenamientos o de institutos de distintos ordenamientos surgen elementos indispensables para la ciencia del derecho constitucional. Y recalca, la comparacin ofrece al investigador la ocasin de efectuar una comprobacin de los datos referentes al conocimiento de los ordenamientos examinados. 60 El propsito de comparar en el estudio de las instituciones jurdicas no slo es identificar sus caractersticas particulares, sino confrontarlas, y arribar a un proceso de anlisis lgico que permita construir una sntesis conclusiva, de las que
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Vase artculo 105 de la Constitucin Poltica del Estado de Quintana Roo. DE VERGOTTINI, Giuseppe. Derecho constitucional comparado, trad. HERRERA, Claudia. UNAM, Mxico 2004., p. 5.
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puedan desprenderse elementos crticos para finalmente descubrir un conocimiento nuevo que no exista antes del anlisis comparativo. El primer problema a resolver para comparar las legislaciones estatales en cuanto a la justicia constitucional, es identificar los criterios de comparacin. El propio Vergottini, expresa el primer problema a afrontar es siempre el de comprobar si las variables objeto de contraste son realmente de la misma clase. 61 No decimos nada nuevo cuando destacamos que la tarea principal del comparatista es evidenciar las afinidades y diferencias entre instituciones jurdicas, a fin de evitar la importacin inoficiosa de estructuras incompatibles con el subsuelo jurdico en el que pretenden transplantarse. Pero la relevancia de la comparacin no es til nicamente para la fase de elaboracin constitucional, sino tambin para un eventual ejercicio de reelaboracin en virtud que sirve de soporte para realizar los ajustes necesarios ah donde se hayan detectado fallas dentro de los ejercicios de ingeniera constitucional primigenios. 62 En este caso, los datos de identificacin para el anlisis comparativo, se expresaron en cuatro puntos sobre los cuales vers el estudio particular de cada una de las legislaciones locales, ellos son: 1. El modelo de control, 2. Los instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional, 3. La autoridad constitucional que conoce del proceso, y 4. Los sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control constitucional. Ahora corresponde identificar sus puntos de coincidencia y los de disentimiento, para arribar finalmente a un balance concreto de la justicia constitucional local en Mxico. 7.1. En cuanto a los modelos de control constitucional. Veracruz y Chiapas guardan una estrecha similitud en los modelos de control, al ofrecer sus legislaciones un control abstracto en va de accin principal y directa; y por otra parte un control concreto en va de excepcin incidental, al establecer ambos sistemas la figura de la cuestin de inconstitucionalidad. Por su parte Coahuila contiene algunos de los elementos anteriores, en cuanto al control abstracto; slo que en esta legislacin el control por va de excepcin se da mediante la proteccin difusa de la constitucionalidad concedida a todos los jueces locales, consistente en la facultad para desaplicar toda norma considerada inconstitucional. Por su parte Tlaxcala y Quinta Roo, comparten la categora de modelos abstractos de control constitucional en va directa, en los que el rgano controlador se concentra en uno solo, mediante un sistema concentrado unitario, que radica
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Ibidem,p. 41 ASTUDILLO REYES, Csar I. en Derechoconstitucional, Ob.Cit., p. 16.
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en el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, desconociendo facultades a cualquier otro rgano jurisdiccional ordinario. 7.2. En cuanto a los instrumentos jurisdiccionales de proteccin constitucional. En este sentido, hay una gran disparidad en el nmero y tipo de instrumentos de control constitucional; mientras que en Veracruz, el pionero de la justicia constitucional, consagra seis procesos constitucionales, cuatro de ellos de defensa objetiva de la Constitucin, en el que intervienen rganos del estado y dos de defensa subjetiva, referente a la proteccin de derechos fundamentales que afectan la esfera individual del gobernado. En Coahuila se instauran cuatro procesos, dos de naturaleza abstracta y dos de tipo concreto como son el control difuso y el juicio de revisin constitucional, derivado de ste. Por su parte Tlaxcala contiene cuatro instrumentos de control, tres de ellos de origen abstracto y uno de naturaleza subjetiva directa, propio del gobernado mediante el juicio de proteccin constitucional de derechos fundamentales. En el caso de Chiapas cuatro procesos de control y Quintana Roo tres. Como coincidencia homognea, en estos estados se encuentran las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales. La inconstitucionalidad por omisin aparece regulada en cuatro de las cinco entidades analizadas, con excepcin de Coahuila; mientras que el juicio de proteccin constitucional de derechos fundamentales slo es recurrente en Veracruz y Tlaxcala. La cuestin de inconstitucionalidad es instrumento de control, exclusivamente en Veracruz y Chiapas. Y como casos nicos de figuras distintas, aparece Veracruz con el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico y Coahuila con el sistema de control difuso de la constitucionalidad y su consecuente recurso de revisin constitucional para el efecto de armonizar la interpretacin constitucional de los jueces ordinarios, ante un rgano superior. 7.3. En cuanto a la autoridad constitucional que conoce del proceso. En este tpico de comparacin existe un comn denominador, el Poder Judicial, en todos los estados en estudio conocen a travs de sus rganos jurisdiccionales del control constitucional local. El Tribunal Superior de Justicia es el rgano facultado para resolver en definitiva de los procesos constitucionales, en los estados de Tlaxcala, Veracruz, Coahuila y Quintana Roo. En Chiapas resuelve una Sala superior del Tribunal Superior de Justicia, a la que la Constitucin le da el nombre de Tribunal Constitucional. Tlaxcala es el tpico ejemplo de un modelo de justicia constitucional concentrada, al atribuir de forma nica y exclusiva el control a un solo rgano jurisdiccional. En cambio en Veracruz, adems del pleno del Tribunal, funciona una Sala Constitu-
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cional, con facultades para conocer del juicio de proteccin constitucional de derechos humanos, las cuestiones de inconstitucionalidad y el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico. Por su parte Coahuila, con el control difuso de la constitucionalidad, prcticamente convierte a todos los jueces ordinarios del estado en garantes de la Constitucin, facultados para desaplicar una norma considerada contraria al texto constitucional local. 7.4. En cuanto a los sujetos legitimados para accionar los mecanismos de control. Se identifican dos grupos en tal sentido, los rganos del estado que pueden accionar la justicia constitucional, llmese legisladores, Gobernador, Procurador, ayuntamientos, universidades, comisin de derechos humanos y jueces ordinarios, en este grupo se encuentran todos los estados que accionan el control constitucional, mediante las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, las cuestiones de inconstitucionalidad, o las acciones de inconstitucionalidad por omisin. Otro grupo corresponde a aquel donde los entes legitimados para accionar la justicia constitucional, son los gobernados, dentro de ste destacan las entidades donde existen los juicios de proteccin constitucional de derechos fundamentales Veracruz y Tlaxcala; sin embargo hay otras acciones constitucionales en las que tambin el gobernado puede mover la jurisdiccin constitucional, tales son los casos de la accin de inconstitucionalidad por omisin en Tlaxcala, o el control difuso en Coahuila; o el recurso de regularidad constitucional de los actos del Ministerio Pblico en Veracruz. VI. Hacia donde camina la justicia constitucional local en Mxico Del recorrido anterior, las evidencias son claras; existe una heterogeneidad en la regulacin de las legislaciones estatales sobre el tpico de justicia constitucional, ello puede provocar la desnaturalizacin de los instrumentos de control de la Constitucin local y alentar a otros estados a imitar la tendencia observada en las cinco legislaciones analizadas y por simple moda instaurar, aparentemente, mecanismos de control constitucional en las dems entidades federativas. Sin embargo, es conveniente desde ahora, empezar a establecer bases firmes sobre las cuales deben desprenderse las reglas jurdicas en materia de justicia constitucional, a efecto de evitar la disparidad reglamentaria e incongruencia. Es notorio, como en la medida en que fueron apareciendo instrumentos de control constitucional, desde la primer versin instaurada en Veracruz, las subsecuentes legislaciones continuaron un proceso de deformacin de los controles; ello se nota en el simple dato arrojado en el nmero de procesos constitucionales,
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mientras que en Veracruz naci con seis procedimientos, Coahuila slo le imit con cuatro; hasta llegar al caso ms reciente, Quintana Roo, que slo incluy tres procedimientos; esta simple evidencia es muestra clara de que tal vez, la instauracin de juicios constitucionales del orden local, se ha dado en los ltimos casos como mera imitacin a los veracruzanos, pero no ha existido un debate claro de la importancia que tiene para la entidad federativa y para la Constitucin local, contar con mecanismos garantes de la supremaca constitucional estatal. Incluso puede observarse que lejos de presentar una innovacin las legislaciones siguientes a Veracruz, hay un demrito en ello; el caso concreto del juicio de proteccin constitucional que slo fue incluido en la legislacin tlaxcalteca, no as en las dems entidades. Que hacer entonces, frente a esta realidad. Como evitar que la incorporacin de nuevas legislaciones a los temas de justicia constitucional se haga en demrito de la propia proteccin constitucional. No es sencillo apuntar soluciones totales ante la complejidad del asunto, sin embargo existen algunas ideas en la doctrina mexicana que ya anuncian posibles respuestas. Csar Astudillo Reyes, plantea una alternativa que la llama un espacio de centro, 63 que no es otra cosa que la solucin desde la Constitucin federal y afirma el paulatino sometimiento y vinculacin de los poderes pblicos a sus prescripciones la Constitucin, la dotan de los niveles de coaccin suficientes para constreir a los poderes reformadores locales a voltear hacia ese centro, con el objeto de introducir sistemas de justicia constitucional bajo bases que racionalicen su adopcin y reduzcan los mrgenes de heterogeneidad entre los modelos en aras de la certeza jurdica. El ejercicio de vertebracin apuntado, dado su fin armonizador, no podr dejar de observar aquellos instrumentos para generar la coordinacin y colaboracin entre la doble jurisdiccin constitucional producida a efecto de evitar tensiones entre sistemas. 64 La tesis de Astudillo es acertada, si la pretensin es homogenizar y uniformar los procesos de control constitucional del orden local, la solucin es establecer los principios rectores desde la Constitucin federal, a los cuales deben someterse todas las representaciones legislativas estatales. Ahora, sobre qu principios rectores debe estructurarse desde la Constitucin federal, la justicia local en las entidades federativas. El establecimiento de estos ejes rectores, debe hacerse en el propio artculo 116 constitucional, por tratarse del precepto dedicado a estructurar la organizacin interna de los estados integrantes de la Federacin mexicana.
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Cfr. Derecho constitucional Ob.Cit. Ibidem, p. 34.
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A continuacin se describen algunas ideas a considerar como principios sobre los que debe versar la homogenizacin de la justicia constitucional:
a)Reconocimientodelprincipiodesupremacaconstitucionaldelasconstitucioneslocales. El principio fundamental para la existencia de instrumentos de control constitucional, es la supremaca de la Constitucin, si la norma no goza de tal atributo, es innecesario pretender preservar su vigencia. Del recorrido por las legislaciones estatales se pudo dar cuenta que slo diecisis de treinta dos constituciones consagran de forma categrica el principio de supremaca constitucional. Desde la Constitucin federal debe reconocerse textualmente el principio supremo de las normas constitucionales locales, como normas rectoras y homogenizadoras del orden jurdico estatal. b) Un catlogo mnimo de instrumentos de control constitucional. Dentro de este apartado la Constitucin federal debe determinar cuando menos un listado de procedimientos constitucionales en el orden estatal, en los que se incluyan invariablemente las acciones de inconstitucionalidad, las controversias constitucionales, la accin de inconstitucionalidad por omisin, el juicio de proteccin constitucional de los derechos fundamentales, la cuestin de inconstitucionalidad y el control difuso de la Constitucin. c) Determinar el rgano jurisdiccional de control constitucional. Esta atribucin debe continuar a cargo de los poderes judiciales de los estados, como rganos del poder local. d) Garantizar la independencia absoluta de los magistrados constitucionales. El control de la constitucionalidad debe ser ejercido por magistrados dotados de total independencia en el ejercicio de la atribucin, de lo contrario el control slo ser una simulacin. La independencia de los magistrados debe incluir un sistema de nombramiento libre de compromisos polticos y garantas en la estabilidad del cargo. e)Consagrarelprincipiodedefinitividaddelasresolucionesdictadasporelrganodecontrolconstitucionallocal. Las resoluciones que dicten los tribunales constitucionales del orden estatal deben gozar del principio de definitividad, en el que se agote en esta nica instancia el conflicto constitucional, siempre y cuando no se haga interpretacin o aplicacin de la norma constitucional federal. Este principio es vital, porque as se reconocera la autonoma y respeto a la justicia local, evitando con ello que el conflicto vaya a parar a la justicia federal. f) Establecer la posibilidad de surtir competencia a favor de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,enalgunosconflictosconstitucionalesdelordenlocal. Debe dejarse la posibilidad de que a peticin del tribunal constitucional local, pueda turnar el conocimiento de un asunto a la Suprema Corte de Justicia, cuando el conflicto de que se trate ponga en grave riesgo la paz o seguridad de la entidad federativa. g)ElcontroldifusodelaConstitucinfederalacargodelostribunalesconstitucionaleslocales. Una forma de hacer efectivo el derecho consagrado en el artculo 133 de la Constitucin federal, a favor de los jueces locales, es concediendo el control difuso a los tribunales constitucionales locales; con ello se lograra controlar de mejor manera la desaplicacin
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de leyes contrarias al texto constitucional federal, por un solo rgano local y no por todos los jueces locales.
VII. Fuentes de consulta ARMENTA LPEZ, Leonel Alejandro. La forma federal de Estado, 1 reimp. UNAM. Mxico 2005. ASTUDILLO REYES, Csar I. Ensayos de justicia constitucional en cuatro ordenamientos de Mxico:Veracruz,Coahuila,TlaxcalayChiapas,. UNAM. Mxico, 2004. CARBONELL, Miguel. Coordinador Derecho constitucional memoria del Congreso Internacional de Culturas y sistemas jurdicos comparados. UNAM, Mxico 2005. CRDENAS GRACIA, Jaime F. UnaConstitucinparalademocracia, UNAM, Mxico 1996. , ConstitucinPolticacomentada, tomo II 12 ed. Editorial Porra. Mxico 1998. p. 1178 FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El federalismo en Amrica Latina, Defensa de la Constitucin. Garantismo y controles, libro en reconocimiento al Dr. Germn J. Bidart Campos. Editorial Ediar-UNAM, Buenos Aires Argentina, 2003. FERRER MAC-GREGOR, Eduardo y VEGA HERNNDEZ, Rodolfo, JusticiaConstitucionallocal. Ed. FUNDAp. Mxico 2003. GMIZ PARRAL, Mximo N. DerechoyDoctrinaEstatal, UNAM, Mxico 2000. KELSEN, Hans, Teorapuradelderecho, 8 ed. Porra, Mxico 1995. MART CAITANACHI, Luz del Carmen. Federalismo y regionalismo en SERNA DE LA GARZA, Jos Mara. UNAM, Mxico 2002. SAGES, Nstor Pedro. TeoradelaConstitucin., Ed. Astrea. Argentina 2004. SNCHEZ BRINGAS, Enrique. Derechoconstitucional, 2 ed. Porra. Mxico 1997. SOTO FLORES, Armando. Teora de la Constitucin, Supremaca constitucional. Porra. Mxico 2003. TENA RAMREZ, Felipe. Derecho constitucional mexicano., 33 edicin. Porra, Mxico 2000. VERGOTTINI, Giussepe. Derecho constitucional comparado., Trad. De Herrera Claudia. UNAM. Mxico. 2004.
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Rafael Estrada Michel
Orden constitucional y sistema federal

ParaMichaelNezysudolidaVenezuela
I. Constitucin y complejidad En un primer y superficial acercamiento, el nombre de la mesa que nos convoca parecera obligar a cuestionarnos si, en Derecho mexicano, existe un principio semejante a aquel que en la Ley Fundamental de Bonn, artculo 31, 1 enuncia que el Derecho federal es superior a los derechos locales (aunque la solucin alemana no parece ni la nica ni la mejor). Primer y superficial acercamiento, decamos, pues lo que en realidad requerimos hacer es preguntarnos si es que es necesario hablar de jerarquas normativas para garantizar la vigencia de un Estado constitucional y democrtico de Derecho en nuestro pas. En mi concepto, la obligacin que nos liga en realidad es la de repetir la pregunta de Vctor Ferreres, aunque ahora con referencia al federalismo. Se cuestionaba hace varios aos el profesor cataln si en un sistema democrtico resulta posible justificar la existencia de la Justicia constitucional, esto es, de la posibilidad de que un grupo de notables declare con efectos generales ilegtima alguna decisin tomada por los representantes de la voluntad general. 2 Resuelta o no la espinosa cuestin, tenemos que hacernos cargo de una paralela y semejante: es posible justificar la existencia de la Justicia constitucional en un rgimen federal? En trminos quiz ms duros, posee legitimidad la decisin poltico-jurdica de permitir que un grupo de eminencias, desde el centro, declare invlidas las determinaciones de los pueblos que han decidido integrarse en un pacto federativo? Hasta qu punto, por ejemplo, puede la Nacin mexicana imponer sus ponderaPrecepto del que se desprende el principio de primaca del derecho federal, conforme a la Constitucin sobre el derecho de un Land. Cfr. HBERLE, P., El Estado constitucional, estudio introductorio de D. VALADS, trad. e ndices H. FIX-FIERRO, (IIJ/UNAM, Mxico, 2001), p. 265. Las primeras cursivas me pertenecen. Cfr.asimismo ALEXY, R., Los derechos fundamentales en el Estado constitucional democrtico, en CARBONELL, M., (ed.), Neoconstitucionalismo(s), 3 ed., (Trotta / UNAM, Madrid, 2006), p. 323, con interesantes conclusiones acerca del precepto y su conexin con el mximo rango en el ordenamiento que le confiere a los derechos fundamentales contenidos en la ley fundamental. 2 FERRERES, V., Justicia constitucional y democracia, en CARBONELL, M. (comp.), Teora de la Constitucin, (Porra, Mxico, 2000), p. 247.
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ciones de Derechos Humanos a los habitantes del Distrito Federal en materia de aborto? 3 Vayamos por partes. Si culturalmente entendemos al constitucionalismo como integracin, y al federalismo como expresin (no nica, desde luego) de un pluralismo que es condicin sinequannondel Estado constitucional, llegaremos con cierta facilidad a la conclusin de que las fras y reduccionistas jerarquas normativas carecen de sustancia constitucional por cuanto desintegran, en el sentido de Smend, y simplifican lo esencialmente complejo, en el sentido que a la expresin dan un Hespanha, un Hberle o un Zagrebelsky. Difcil reto al que nos enfrentamos, pues de suyo la Justicia constitucional y el federalismo son, como todas las categoras jurdicas, entidades complejas en tanto que tocantes a los entramados ms ntimos de la condicin humana. En Mxico el reto se complica an ms dado que nos hemos acostumbrado a ver en el centralismo material que ha acompaado arquetpicamente a nuestro federalismo formal una manera de combatir el caciquismo con cierto grado de xito, olvidndonos de la contribucin que el sistema federal, en los primeros tiempos de la Repblica realiz a favor de la integracin de lo que comenzaba a ser la Nacin mexicana, 4 apreciando con un talento que hemos echado en falta despus, las lecciones del pasado gaditano y primo imperial. Los federalismos son, en cada tiempo y lugar, distintos, y por ende la Justicia constitucional que los ha de acompaar debe implementarse en forma diversa en cada latitud. La teoramixtadelEstadofederal que propone el profesor Hberle 5 bien puede llevarnos a conclusiones interesantes en lo que se refiere a la manera ms culturalmente mexicana de implementar una Justicia constitucional acorde con nuestra idea de federalismo. Pero primero es necesario ponernos de acuerdo en qu es lo que pluralista y consensualmente queremos entender por sistema federal en Mxico. 6 Se trata de una decisin que histricamente ha apelado a frmulas de compromiso y que, sin embargo, es urgente tomar.
La cultura constitucional obliga a comprender que no se trata de imponer, sino de reconocer que toda verdad est en el dilogo. 4 Me he ocupado del tema en Monarqua y Nacin entre Cdiz y Nueva Espaa, (Porra, Mxico, 2006), basndome fundamentalmente en DEL ARENAL FENOCHIO, J., Unmododeserlibres, (El Colegio de Michoacn, Zamora, 2002). 5 HBERLE, ElEstado, p. 262. 6 La creencia en la existencia de un autntico modelo federal, del cual el mexicano sera poco menos que una desvirtuacin derivada de una imitacin extralgica, ha causado no pocas limitaciones a la hora de enfrentar y resolver los problemas derivados de la construccin de un Estado constitucional. El tema de la Justicia constitucional no es el nico ejemplo, pero acaso sea el ms sensible hoy da.
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El federalismo no ha operado solamente para ralentizar los instintos caciquiles de las oligarquas provincianas. Tal versin, miope y capitalino-cntrica, ha causado en mi concepto numerosos rezagos culturales. Por qu no ver en el sistema federal una superacin del antipluralista concepto de soberana, superacin generadora, por tanto, de una Constitucin mixta que no se impone a los vencidos, sean stos territorios o individuos? 7 Por qu no ver en el federalismo la solucin que permiti que las provinciasdejaran de serlo, esto es, que no se convirtieran en botn parasus vencedores,como quiere la etimologa de la palabra misma? Me parece que el estado que guarda la Historiografa jurdica en estos momentos, nos permite acercarnos al tema de la construccin federal y pluralista de Mxico con un poco ms de sensatez y frialdad, cualidades de suyo alejadas tanto de la intil apologa como del denuesto visceral. Este pas, lo hemos dicho ya muchas veces siguiendo a Del Arenal, naci con una tremenda enfermedad derivada de la indefinicin poltico-territorial heredada del Antiguo Rgimen. Quien piense en una Nueva Espaa perfectamente centralizada y dispuesta a seguir la voz soberansima del Virrey se equivoca de cabo a rabo. Hay que ver simplemente la batalla parlamentaria surgida en tierras gaditanas entre regncolas y provincialistas mexicanos para darse cuenta de lo plural que resultaba el territorio que despus se inventara Nacin. 8 Y basta analizar la solucin de compromiso a la que se lleg en el Cdiz doceaista, consistente en crear Diputaciones provinciales y Jefaturas polticas para diversas regiones novohispanas, pero manteniendo en el terreno de los hechos a la figura del otro-yo del Rey espaol como eje del sistema poltico del reino mexicano, para comprender que en el horno se cocinaba una guerra de facciones territoriales que bien podra haber terminado con el aborto de la Nacin de la que ya para entonces hablaba con soltura el cura Morelos. Si ni Hidalgo, ni Morelos, ni los constituyentes de Apatzingn supieron aquilatar en todo su valor el problema que representaba el pluralismo regado por un enorme e indefinido territorio de ms de cinco millones de kilmetros cuadrados, sern el Imperio de Iturbide (Imperio es, por definicin, unin de entidades territoriales diferenciadas) y, sobre todo, la Repblica federal de 1824 quienes sabrn neutralizar los peligros de la frmula dilatoria aprobada en Cdiz y mantener uniFIORAVANTI, M., Constitucin: de la antigedad a nuestros das, trad. M. MARTNEZ NEIRA, (Trotta, Madrid, 2001), pp. 30-31. 8 ESTRADA MICHEL, R., Regncolas vs. Provincialistas. Un nuevo acercamiento a Cdiz, con especial referencia al reino de la Nueva Espaa. Historia constitucional. Revista electrnica, Universidad de Oviedo, Centro de Estudios Constitucionales, no. 6, septiembre de 2005. http://hc.rediris.es/06/articulos/html/Numero06.html
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do lo que, por ejemplo en el reino de Guatemala, termin por ceder a las presiones invertebradoras intendenciales y provinciales. Si la intendencia de Cartago en Costa Rica o la de Len de Nicaragua dieron lugar a sendas repblicas independientes, tanto respecto de Madrid como de Mxico y Guatemala, slo el compromiso federal basado en el reconocimiento (muy a regaadientes, como quedar demostrado en 1835, bien es verdad) de la pluralidad en el imaginario territorial, evit que la Repblica del Anhuac terminase por lindar con las Repblicas, por ejemplo, de Guanajuato, San Luis, Veracruz, Yucatn o Chihuahua. 1824 representa un ao de talento constitucional en Mxico. Despus el abismo y la escasez, quiz, pero no debe perderse de vista que, aunque las intendencias guatemaltecas, con la excepcin de Chiapas, diran adis, la Federacin permiti la unidad y la vertebracin de las partes propiamente novohispanas que comenzaban a formar la Nacin mexicana. Hasta qu punto se forz el compromiso pluralista y se perdi la oportunidad de crear un poder central fuerte que, por ejemplo, hubiese permitido evitar la prdida de Texas y de los territorios neovizcanos en la aciaga coyuntura del docenio 1835-1847? Qu tanto la ausencia de una Justicia constitucional comn a todos los territorios de la Nacin, de la que ni Cdiz ni Filadelfia haban dado ejemplo a los constituyentes del veinticuatro, permiti el fracaso del sistema y la ereccin constitucional, en 1836, de un Supremo Poder Conservador? Hasta qu punto es incompatible un sistema federativo con el vaco de un centro llammosle nacional de toma de decisiones jurdicas en ltima, definitiva y armonizadora instancia? Son todas preguntas vlidas, y es necesario formularlas acaso hoy ms que nunca, pero resulta imprescindible hacerlo con la vista bien colocada en lo que la construccin del Estado federal implic para la invencin de la Nacin y para la siempre aplazada ereccin del Estado constitucional y democrtico de Derecho en Mxico. No deja de ser significativo (y no creo que sea atribuible exclusivamente a un afn imitativo de lo yanqui) el hecho de que los liberales del cincuenta y siete no titubearan al momento de rescatar lo federal y colocarlo en un rango equivalente respecto de principios tan caros al liberalismo como son el representativo, el nacional y el republicano. Integracin federal que nos cost, en su proceso de consolidacin, sangre, sudor y territorios y que creo que aqu est el nodo de la cuestin no se llev nunca a sus ltimas consecuencias por el trauma que en nuestra clase poltica generaron las desmembraciones del Diecinueve. As pues, se opt materialmente por la simulacin pseudofederativa que ya anunciaba el padre Servando Teresa de Mier en fecha tan temprana como es la correspondiente a su Discurso de las Pro-
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fecas pronunciado en pleno Congreso Constituyente mexicano: 13 de diciembre de 1823. 9 La simulacin permiti, a un tiempo, llamar soberanas a las provincias y despojarlas materialmente de cualquier aspiracin medianamente autonomista a travs de la frrea concentracin de potestades en los departamentos ejecutivo y legislativo federales. En situacin semejante, para qu tomarse la molestia de dotar a la Nacin con una Justicia constitucional realmente slida y eficaz que slo servira para revivir las aspiraciones independentistas que en los turbulentos aos del primer Diecinueve estuvieron a punto de costarnos la existencia colectiva? Creo que esto permite comprender a las claras el surgimiento y la permanencia de figuras decimonnicas tan aparentemente respetuosas de las soberanas estaduales como la constituida por el principio de relatividad de las sentencias de Amparo que ha pasado a la historia con el apellido de un federalista tmido y moderado: Otero. Hoy, que la aparente superacin del modelo poltico autoritario, tan caracterstico del siglo XX mexicano, ha reabierto las heridas de los localismos burlados y ha potenciado las aspiraciones de las elites estatales, deviene en imperativo cuestionarse acerca de la dialctica que mueve los hilos de las relaciones inocultables entre Justicia constitucional y federalismo o, para ser ms precisos, entre el Veroconstitucionalismo y un sistema federal que merezca llamarse as. Constituye materia necesaria asimismo el cuestionarse el papel que corresponde jugar a la Corte en un entramado de complejidad semejante. En tanto que hace cristalizar el pluralismo territorial sin olvidarse del principio de la igualdad endroits, la estructura del Estado federal es parte integral del Estado constitucional. 10 La aseveracin de Hberle, escrita en el contexto de la reunificacin alemana, es tambin aplicable al caso mexicano, como ha pretendido probar el breve recorrido histrico antecedente. La cultura veroconstitucional, si quiere serlo, ha de nutrirse de pluralismo. En la Constitucin deben caber todos los individuos, pero tambin todos los territorios que componen el complejo jurdicopoltico que llamamos Estado. 11
ESTRADA MICHEL, R., La teora constitucional en el Discurso de las Profecas de Servando Teresa de Mier, prlogo de D. CIENFUEGOS, (Fundacin Acadmica Guerrerense/El Colegio de Guerrero, Chilpancingo, 2001), p. 82. 10 HBERLE, ElEstado, p. 263. 11 Quedara por analizar si la estructuracin estadual no resulta excluyente, en trminos constitucionales, de otras realidades territoriales, como son las regiones o las demarcaciones en las que se hallan establecidos pueblos y comunidades indgenas.
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El sistema federal sirve para alcanzar ideal semejante, pero juega al mismo tiempo un papel de arma de dos filos, por cuanto mal entendido y ayuno de un centro supremo de decisin y armonizacin puede llevar a la desintegracin del propio entramado nacional que es parte vital del constitucionalismo entendido como cultura. Tales son los trminos de la sensible dialctica que no podemos dejar de lado so pena de incurrir en chabacanera y dilacin. Cosa distinta es cuestionarse si es la solucin del Tribunal Constitucional, una de tantas posibles, la ms adecuada para la generacin del centro decisorio y armonizador al que nos hemos referido. La teora mixta del Estado federal permite contemplar, en ejercicio comparativo, realidades muy distintas entre s, aunque iluminadoras de la situacin ajena. As, por ejemplo, dado que hemos decidido llamar a nuestras provincias estados debemos comprender, como han hecho los alemanes con su Repblica federal, que las provincias tienen un margen propio de configuracin poltica 12 y que, en consecuencia, los espacios constitucionales de la Nacin mexicana y de sus estados coexisten de manera independiente, como sucede con los espacios de la Repblica alemana y de los Lnder. Esta coexistencia independiente no debe entenderse en un sentido aislacionista y particularista que juegue en contra de la Constitucin integradora. La Nacin (o la Federacin: pasaremos enseguida a este problema terminolgico) es la encargada de garantizar el orden constitucional que, entre otras cosas, impone una conducta favorable a la organizacin federativa (bundesfreundlich) tanto de la Federacin frente a las entidades federativas, como de stas frente a aquellas. 13 Sea quien sea el rgano, departamento o rama del poder pblico al que se encargue esta funcin de garanta, lo cierto es que la dialctica de los conceptos vuelve a mostrarnos que, en definitiva, la Justicia constitucional y su acatamiento es manifestacin del principio amistoso o leal en el que se funda toda Federacin de territorios.
HBERLE, ElEstado..., p. 264. Ibidem. Conducta que, traducida en Bundestreue o fidelidad federal, limita la discrecionalidad de la Federacin y de los estados en el ejercicio de sus competencias, tanto en el plano vertical como en el horizontal, en aras de los intereses generales del todo. No existe en el texto fundamental mexicano principio semejante, que en Espaa han llamado de colaboracin. Parece urgente que la Suprema Corte lo desarrolle e incorpore al orden jurdico nacional. La cita en SERNA DE LA GARZA, J.M., Hacia una visin integral del sistema federal mexicano: descentralizacin, armonizacin, unificacin y colaboracin, en VALADS, D. y CARBONELL, M., (coords.), El proceso constituyente mexicano. A 150 aos de la Constitucin de 1857 y 90delaConstitucinde1917, (IIJ/UNAM, Mxico, 2007), p. 808.
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Una lealtad que slo puede mantenerse, en el terreno de los hechos, cuando existe una media en el nivel de vida de los habitantes de los diversos territorios tal que permita hablar de condiciones de ciudadana razonablemente equivalentes. La homogeneidad en las condiciones socioeconmicas se traduce, sin que deje de ser paradjico, en garanta del pluralismo constitucional. Y es la jurisdiccin constitucional la encargada, a travs de la tutela de los derechos econmicos, sociales y culturales, de generalizarla. Ahora bien, la lealtad federal de la que la Justicia constitucional es expresin suprema slo puede darse consistentemente en un ambiente de participacin de las entidades federativas en la formacin de la voluntad federal (lo que GarcaPelayo llam relaciones de inordinacin). 14 Cabe volver, en esta cuestin, al devenir histrico de nuestro pas y preguntarnos si la rotura del principio de representacin paritaria de los estados en el Senado de la Repblica, lugar per excellentiam de participacin estadual en la formacin de la voluntad federal, dificulta la creacin de una Justicia constitucional comn que sea, al mismo tiempo, equitativa e imparcial. El problema se complica si se repara en que es el propio Senado el encargado de designar a los ministros de la Suprema Corte. Dado que se trata de una cuestin atinente a lo que hemos denominado cultura constitucional, cabra esperar que con el crecimiento de sta la voluntad de los estados ms importantes (sobre todo en trminos demogrficos y econmicos) no se imponga arbitrariamente a los estados pequeos. Pero hoy por hoy, en nuestras difciles circunstancias, parece claro que debe volverse al sistema de representacin estadual paritaria, con la eliminacin de los senadores plurinominales, para evitar que la Justicia constitucional panestadual halle contradictores perfectamente prescindibles y que, sin embargo, pueden desautorizarla con buenas razones, cuestin esta ltima la menos deseable para un Tribunal de constitucionalidad. II. Constitucin total? Volvamos a la pregunta original que, si se me permite, parece partir de un equvoco ya superado por la teora constitucional, consistente en pretender que existen antinomias o disconformidades entre los mbitos competenciales pertenecientes a los diversos rdenes que conforman al Estado compuesto. El neoconstitucionalismo (o mejor, el veroconstitucionalismo) reconoce que los actos de gobier14
GARCA PELAYO, M., Derecho Constitucional Comparado, introd. M. ARAGN, 1 reimp., (Alianza Editorial, Madrid, 2000), p. 239. Las relaciones de inordinacin se manifiestan en la participacin de los estados como personalidades autnomas en la formacin de la voluntad federal y en la reforma de la Constitucin federal. Cursivas nuestras para destacar un concepto que merecer nuestra atencin en breve.
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no responden a un criterio competencial y no a uno jerrquico del cual tengan que expulsarse los actos antinmicos contrarios al orden supremo y fundamental (en el caso del equvoco, el federal). La respuesta al criterio competencial significa, entre otras cosas, que el acto de un orden de gobierno prime sobre otros actos en razn de que su expedicin se halle en conformidad con la competencia constitucional establecida para emitir tal acto. En otras palabras, la lealtad federal implica el respeto irrestricto por parte de la Federacin a los actos de los rdenes locales siempre que stos sean conformes con el reparto competencial que establece el orden constitucional. Y es ah en donde entra en juego la funcin armonizadora de la Justicia constitucional, puesto que uno de los actos fundamentales de los rdenes estaduales es el acto legislativo. Pero el acto legislativo local no agota sus posibilidades constitucionales en la mera conformidad competencial o de racionalidad formal, para decirlo en trminos ferrajolianos. 15 La dimensin sustancial o material atinente a la validez de las leyes sugiere conformidad con el contenido del orden constitucional, por lo que la tarea armonizadora de la jurisdiccin fundamental adquiere relevancia en el tema de los contenidos legislativos, entendiendo a la armonizacin como aquella dimensin de la integracin consistente en el proceso por el cual el derecho local en una entidad determinada se llega a asemejar al derecho de otras entidades federadas, al tiempo que conserva su identidad propia como derecho local. 16 La armonizacin se da siempre en el marco del orden constitucional: no se trata de imponer las creencias federales a los estados federados, sino de integrarlos dentro de los principios propios de la Constitucin, de forma tal que el orden federal no se revela como superior a los rdenes locales, sino que es el orden constitucional el que se sobrepone a ambos con miras a la construccin constante y perpetua de la integracin. Pretender que los rdenes locales se hallan continuamente asediados por el orden central implica pensar en sistemas federales disfuncionales, en los que el principio federativo es, en cierta forma, impuesto, artificioso y molesto para los estados federados. Una de las importantes consecuencias de la reforma de 1994 en materia de Derecho Procesal Constitucional fue la que permiti que la Corte se hiciera cargo de la garanta efectiva del reparto competencial que, insistimos, se
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FERRAJOLI, L., Derechos y garantas. La ley del ms dbil, trad., p. ANDRS IBEZ y A. GREPPI, 2 ed., (Trotta, Madrid, 2001), pp. 20-25. 16 SERNA, Hacia una visin, p. 798.
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traduce en una mayor integracin constitucional de los diversos rdenes de gobierno. El Tribunal Constitucional es un rbitro que no puede concebirse a s mismo como defensor de ninguno de los rdenes normativos, sino como garante del Estado constitucional y democrtico de Derecho en cuya dimensin pluralista juega, como hemos visto, un papel de extraordinaria relevancia la organizacin del imaginario poltico-territorial. Hay que recordar que el reparto competencial se encuentra subordinado al cumplimiento de los fines del Estado constitucional, por lo que el esquema federal se puede considerar una de las clusulas institucionales de cierre del ordenamiento fundamental. En cierta medida cumple la misma funcin que aquella que realiza la clusula democrtica o la clusula garante del Estado social. La ideologa constitucional clsica, que es la atinente al control y moderacin del poder con el poder mismo, se ve reflejada as en la configuracin federal del Estado. Esto es lo que tiene que defender el Tribunal Constitucional, ms all de preocuparse porque las ambiciones particularistas se desboquen o porque el orden central asfixie a los rdenes locales. La estructura federal es una forma de divisin del poder pblico y, como tal, se halla subordinada a la garanta de los derechos fundamentales de las personas, norte ltimo y definitivo de la Justicia constitucional. Estados, Federacin y municipios se hallan igualmente limitados por el orden constitucional, que es el que permite su adecuada integracin. La expresin Constitucin federal es vlida si lo que pretende es hacerse cargo del tipo de estructuracin territorial que se le da al Estado, pero es absolutamente errnea si quiere referirse al texto como pinculo de un orden normativo federal que se impone a los rdenes locales. El texto constitucional reconoce la existencia de los estados federados y, si como tal los limita, tambin es cierto que lo hace apelando al orden constitucional y no a la supuesta prelaca del orden federal. El Tribunal Constitucional, en suma, no es un Tribunal federal. Por eso precisamente es que se le califica de constitucional. La Jurisdiccin constitucional cumple un papel fundamental cuando se hace cargo de integrar la debida colaboracin que debe existir entre los poderes federales y los locales. En ella se encuentra la base de un federalismo cooperativo, nico en mi concepto capaz de cumplir con los objetivos de un Estado constitucional preocupado por la eficaz garanta de su dimensin pluralista. Basta revisar los objetivos de instituciones procesales tales como las controversias constitucionales, potenciadas entre nosotros a raz de la reforma del noventa y
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cuatro, para comprender que en esta actividad se encuentra con claridad una nueva justificacin para la existencia de la Justicia fundamental en los regmenes constitucionales. De integrar se trata, y nada integra mejor que la efectiva vivencia de los Derechos Humanos. Un productivo dilogo entre los tribunales constitucionales y los tribunales federales y locales es la base de la integracin constitucional, pues es el instrumento articulador de las garantas fundamentales. 17 Del otro lado, no existe mejor potenciador de la desintegracin que la perpetuacin de las desigualdades regionales. Aqu tambin la Jurisdiccin constitucional tiene mucho que decir en razn de los principios de solidaridad y de homologacin, a los que tiene que dotar de vida y efectividad. Hasta aqu me parece que ha quedado suficientemente explicada la justificacin de la existencia de la Justicia constitucional en los sistemas federativos. Pero, son todas las consideraciones anteriores consecuentes con nuestra Historia constitucional? La Nacin mexicana ha sido definida tradicionalmente en trminos esencialistas que poco han coadyuvado a la defensa de los derechos individuales. Esencialismo nacional y fundamentacin estatalista de las libertades se han hallado presentes desde Cdiz hasta Quertaro, pasando por los SentimientosdelaNacin, por Apatzingn y por 1824 y 1857. El nico intento no esencialista, el de Iguala, 18 fracas con el fracaso del primer Imperio. Y, sin embargo, el trmino Nacin ha llegado hasta nosotros, y acaso algo tenga que decirnos en materia de Justicia constitucional. Considero pertinente recordar, para hacernos cargo de las intenciones presentes en nuestros congresos constituyentes, que los nombres generan realidades. En Mxico tenemos un Poder Judicial de la Federacin, pero tambin una Suprema Corte de Justicia de la Nacin cabeza de aqul, mientras que es la Unin la que ampara con su Justicia al quejoso en los juicios de proteccin constitucional. Tendramos que empezar
El fenmeno es muy parecido al que se produce entre algunos estados nacionales y las instancias jurdicas supranacionales que los integran. Cfr. FIGUERUELO BURRIEZA, A., Luces y sombras del tratado constitucional europeo, (Dykinson, Madrid, 2006) y BUSTOS GISBERT, R., La Constitucin red: un estudio sobre supraestatalidad y Constitucin, prlogo de J.L. CASCAJO, (Instituto Vasco de Administracin Pblica, Oati, 2005). 18 El Plan de Iguala resolva el problema, delicado como pocos, de la dotacin de empleos, estableciendo una absoluta igualdad entre los asiticos, europeos, americanos y africanos que habitaran la Amrica septentrional. Es lo ms cerca que hemos estado de una definicin sieyesiana de Nacin (la Nacin como tercer estado) y, sin embargo, no habran pasado diez aos cuando ya se haba decretado la expulsin de los espaoles de territorio nacional.
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por dotar de significado a los tres conceptos para saber si por ellos pasa tambin la justificacin de la Justicia constitucional en un rgimen territorialmente compuesto como es el nuestro. De la Nacin mexicana sabemos que es una e indivisible (artculo 2 de la Constitucin de 1917), abierta hasta cierto punto al pluralismo cultural, duea de todo cuanto hay bajo el cielo y el subsuelo del Anhuac (artculo 27), representada por los diputados al Congreso de la Unin (artculo 51), pero tambin protectora de los derechos individuales a travs de su brazo, una Suprema Corte de Justicia que es calificada, no lo olvidemos, como propiedad de la Nacin. En 1836, con la Constitucin de la SieteLeyes, el principio fue entendido con cierta precisin. En efecto, el Constituyente conservador que requiere un estudio mucho ms detenido que el que hasta el momento le hemos dispensado, 19 supo establecer una suerte de Tribunal Constitucional que an hoy sorprende, por lo precoz, a propios y extraos. En lo que a la articulacin poltico-territorial se refiere, no es complicado aventurar que tal vez del centralismo de las Siete Leyes nos qued la impresin de que todo control constitucional en serio, es decir, erga omnes, se traduce en una indebida invasin a los estados. Centralistas ha sido insulto comn espetado en contra de los conservadores mexicanos. Valga pues como injuria, pero represe tambin en el hecho de que el centralismo de 1836 puede tener las mismas races que el esquema de Justicia constitucional propuesto por las propias Bases. Procurar explicarme postulando una idea: el territorio mediatiza. La reunin de diputaciones provinciales 20 que en 1824 se constituy Nacin se hallar llamada con el tiempo a proteger con su Justicia (la Justicia de la Unin) a los agraviados por la accin pblica, en especfico la proveniente de las autoridades estaduales. No habr podido estar idea semejante en las cabezas de quienes concibieron al Supremo Poder Conservador? No se trata, en la mejor lnea de Sieys, 21 de constituir unitariamente a la Nacin para hacer del tercer estado el garante de la igualdad ya no legal sino constitucional?
Salvando, desde luego, el estudio de PANTOJA MORN, D., ElSupremoPoderConservador.Eldiseo institucionalenlasprimerasconstitucionesmexicanas, (El Colegio de Mxico/El Colegio de Michoacn, Mxico, 2005). 20 Resulta en este sentido clsica, si bien matizable en algunas afirmaciones, la obra de BENSON, N.L., La diputacin provincial y el federalismo mexicano, trad. M. ZAMUDIO, (El Colegio de Mxico/UNAM, Mxico, 1994). 21 El abate Sieys identific al tercer estado, esto es, al conjunto de los no privilegiados, con la Nacin. SIEYS, E., QueselTercerEstado?, introd., y notas de M. LORENTE y L. VZQUEZ, (Alianza, Madrid, 1989).
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As vista, no resulta casual la inclusin de una facultad tan extensa como aquella que permita a los miembros del Supremo Poder declarar excitados por el Poder Legislativo, previa iniciativa de alguno de los otros dos poderes qu es lo que deba entenderse por autntica voluntad de la Nacin en cualquier caso extraordinario en que sea conveniente conocerla (ley segunda, artculo 12, fraccin VIII). Interpretada tan formidable atribucin de manera sistemtica con el resto de las facultades otorgadas al Supremo, parece clara la concepcin de la voluntad nacional como una entidad distinta y en ocasiones enfrentada a la voluntad ordinaria del legislador, con lo que podra considerarse parcialmente superado el primer obstculo que el legicentrismo opone al surgimiento de una verdadera Justicia constitucional (y, por ende, al surgimiento de una autntica constitucionalidad). En el Mxico del treinta y seis estaba surgiendo algo muy parecido a los modernos tribunales de constitucionalidad, entidades ajenas a cualquiera de los tres poderes tradicionales y que, en lo relativo a sus funciones, son en efecto, Supremos Poderes Conservadores. 22 La pregunta es, hoy y desde un sistema federativo no tan distanciado del centralismo de 1836 como pretende la Historiografa oficial, 23 constituye una funcin del Tribunal constitucional declarar qu es lo que entiende por voluntad de la Nacin, aun enfrentando a los legisladores estaduales? El problema, mediando el Diecinueve, radicaba en superar el legicentrismo caciquil que campeaba en las provincias. La Frmula Otero surge en buena medida como concesin al estatalismo particularista en un ambiente de retorno al federalismo. Recurdese que desde 1824 (y el Acta del cuarenta y siete reformaba a la Carta del veinticuatro) surgi entre nosotros el absurdo de llamar soberanos a los estados de la Federacin, cuando no hay ms soberana en un Estado constitucional que la de los Derechos Humanos. Entendiendo a la Constitucin como integracin, parece claro que el principio de relatividad de las sentencias de Amparo inscrito en la tristemente clebre Frmula Otero ni siquiera sirve ya para domear cacicazgos locales. Y es aqu en donde el concepto de Unin (una unin justiciera, por lo menos en lo que se refiere a las resoluciones de Amparo) adquiere una extraordinaria relevancia y se significa por constituir superacin del ms limitado de Federacin.
BARRAGN BARRAGN, J., Breve comentario sobre las leyes constitucionales de 1836, en GALEANA, P., (comp.), Mxicoysusconstituciones, (AGN/FCE, Mxico, 1996), p. 123. 23 Puesto que ambos sistemas otorgan una centralidad inocultable al concepto de Nacin.
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La Unin, una de las tres garantas que se enarbolaron para alcanzar la Independencia de nuestro pas y para superar los particularismos rampantes en 1821, indica la presencia de un elemento pactista que puede oponerse perfectamente a la unidad en tanto que encierra actos volitivos de pueblos dispersos que coinciden en concentrar una voluntad estatal con funciones especficas aunque reservndose espacios clave de libertad y autogestin de sus especificidades. 24 En ella est, pues, la clave para entender al crptico pacto federal, cuyo mantenimiento garantista se traduce en condicin esencial para la conservacin de la integridad del Estado-Nacin que llamamos Mxico. Mantenimiento garantista, decimos, que institucionalmente debe corresponder a la Justicia constitucional. En otras palabras: el control de la constitucionalidad de las leyes fundamentales locales es indispensable en sitios como nuestro pas con un proyecto sugestivo de vida en comn, esto es, con una Nacin en trminos de Renn o de Ortega, si no fracasado s cuando menos inestable, inseguro, ineficaz, inequitativo y sumamente diferenciado, en cuanto a sus resultados socioeconmicos, entre las diversas regiones y clases sociales en que se divide Mxico. La Justicia constitucional es garanta de homologacin y, por tanto, de permanencia en la Unin, sin necesidad de mantener concesiones a particularismo alguno. Entendida en sus funciones de integracin, es la forma de recuperar, en lo territorial, el ideal no faccionalista de la Constitucin de los antiguos, que es, a final de cuentas, el ideal del veroconstitucionalismo. 25 Es convertir en proyecto comn la vigencia efectiva, omnicomprensiva e incontestada de los derechos fundamentales. El otro concepto fundamental a ser examinado es el de Constitucin. Qu es lo que en un rgimen federal debemos entender por Constitucin? Es compatible el pluralismo constitucional con la idea de una Constitucin total o totalizadora que abarque tambin a los textos fundamentales de los diversos estados de la Federacin? Es federal la Constitucin o es el ordenamiento constitucional el que establece un sistema federativo? Son preguntas no exentas de ideologizacin, pero es posible encontrar soluciones tambin en el sistema de fuentes, sistema que no tiene por qu implicar jerarquas. En la Espaa de las autonomas, la solucin que se ha dado al problema pasa por considerar a los Estatutos de las Comunidades autnomas como partes
ERAA SNCHEZ, M., El principio federal y la defensa de la constitucionalidad en Mxico, en TORRES ESTRADA, P., (comp.), Neoconstitucionalismo y Estado de Derecho, (Limusa/ITESM, Mxico, 2006), pp. 72-73. 25 FIORAVANTI, Constitucin; NEZ TORRES, M., Nuevas tendencias en el Derecho constitucional del siglo XXI o el regreso de concepciones clsicas del Estado, en TORRES ESTRADA, (comp.), Neoconstitucionalismo, pp. 135-170.
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integrantes de la Constitucin total: La posicin ordinaria del Estatuto respecto de las dems leyes del Estado es de separacin estricta. No hay aqu una relacin de jerarqua normativa, sino que el principio de competencia es el que ordena estas relaciones En este sentido, el Estatuto de autonoma es una norma que sirve de parmetro para medir la constitucionalidad de las dems; integra el denominado bloquedelaconstitucionalidad. 26 Tomando en cuenta que los Estatutos de las Comunidades espaolas requieren de la aprobacin de las Cortes generales, a travs de una Ley orgnica, para integrarse al orden jurdico espaol, podemos pensar que el problema es muy distinto al mexicano y que, en consecuencia, no estamos ante soluciones pensables para un sistema federal como el nuestro. Falacia de evasin, me temo, pues mientras ms avanzamos hacia un sistema concentrado de control constitucional ms tenemos que preocuparnos por definir qu fuentes jurdicas son las que deben ser conocidas, en exclusiva, por el rgano supremo de la Justicia fundamental. El bloque de la constitucionalidad, con independencia de la forma que revisten las distintas normas que en l se integran, es el ncleo esencial de la Constitucin del Estado espaol como Estado compuesto La heterogeneidad de las normas que lo integran impide incluirlas en el concepto de Constitucin que, como concepto jurdico formal, slo en parte las engloba, pero su comn naturaleza materialmente constitucional hace imposible regatearles, al menos, el adjetivo. 27 La materialidad constitucional de las leyes fundamentales estaduales mexicanas est fuera de toda discusin. Parece ms que vlido, en consecuencia, cuestionar sus funciones integradoras del ordenamiento constitucional de la Nacin. Sirven las constituciones de nuestros estados para medir la validez de las leyes del Estado mexicano, es decir, cumplen con una funcin propia del bloque de la constitucionalidad? En buena medida s, por cuanto en ellas se comprende gran parte de la concrecin del pacto federal y, por virtud del juego entre los artculos 73 y 124 constitucionales, un deslinde competencial muy amplio. Adems, ninguna de las leyes federales posee fuerza normativa suficiente para modificarlas, mientras que en Espaa los Estatutos de Autonoma equivalen a las constituciones de los estados miembros de una Federacin, cumplen sus mismas funciones y poseen equivalente rango y proteccin. 28 As las cosas, nada impide que, en
MUOZ MACHADO, S., Derecho pblico de las Comunidades Autnomas, (Civitas, Madrid, 2vv, 19821984), p. 290. 27 FAVOREU, L., y RUBIO LLORENTE, F., El bloque de la constitucionalidad, (Universidad de Sevilla/Cuadernos Civitas, Madrid, 1991), p. 118. 28 AJA, E., El Estado autonmico. Federalismo y hechos diferenciales, (Alianza editorial, Madrid, 1999), p. 83.
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Mxico, la Suprema Corte de Justicia se haga cargo de analizar la constitucionalidad de las constituciones locales, para permitir que las salas o cortes constitucionales de los estados se preocupen por la constitucionalidad de las leyes estaduales de segundo grado, tomando como referente el bloque constitucional en un sentido integral. El Amparo, tratndose de derechos fundamentales contenidos en la Constitucin general de la Repblica, puede seguir en manos de los tribunales de la Unin, sin detrimento de los juicios de garantas que, para tutelar sus particulares regulaciones constitucionales, establezcan las constituciones locales. La armonizacin como dimensin de la integracin requiere definicin de fuentes, pero tambin autocontencin por parte del Tribunal constitucional. En un Estado compuesto basta, para tener una Justicia constitucional integradora, con que la Corte constitucional conozca de la constitucionalidad de las diversas constituciones estaduales, integrantes como hemos visto del bloque de constitucionalidad y por tanto indisponibles para el legislador federal pero no para el rgano garante del orden constitucional. Podra quedar el anlisis de la legalidad local en las salas constitucionales de los estados? S, y en mi concepto ello implicara una gran capacidad de autolimitacin para la Corte que se traducira en un reconocimiento generalizado de su amplia auctoritas, alimento indispensable para todo Tribunal de constitucionalidad. Poco a poco la Corte dejara de ser cabeza de un Poder federal para convertirse en suprema instancia tutelar del ordenamiento constitucional, esto es, del Estado social y democrtico de Derecho. 29 Un ejemplo perfecto de mutacinconstitucional. Concluyo reiterando que el que nos ha ocupado es un tema sumamente complejo (y es que el Derecho est hecho de complejidad), que a mi manera de ver no puede resolverse con una visin euclidiana 30 del Orden jurdico, que priorice jerarquas y jerarquice prioridades, sino que requiere la comprensin del ordenamiento constitucional como un orden de integracin o, si se quiere, como un orden de cultura. Y, como no podra ser menos, me veo obligado a terminar con ms preguntas complejas y complejizantes: qu hacemos con la segunda parte del artculo 133 constitucional? Hasta qu punto el control difuso de la constitucionalidad es esencial a nuestro tipo de federalismo y, en consecuencia, resulta inocuo todo lo que aqu hemos sostenido? La evasin de la cuestin, en cualquier caso, no es un
29 CRDENAS GRACIA, J., Diez tesis sobre nuestro atraso jurdico, en TORRES ESTRADA (comp.), Neoconstitucionalismo, p. 59. 30 El adjetivo, sumamente plstico, lo tomo de Gustavo ZAGREBELSKY en ZAGREBELSKY, G. y MARTINI, C. M., La exigencia de justicia, trad. y presentacin de M. CARBONELL, (Minima Trotta, Madrid, 2006), p. 28.
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camino intelectualmente honesto y, lo que es peor, no es un camino ni jurdica ni polticamente viable.
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Hugo Gaspar Garca Domnguez*
Evaluacin de la Ley de Control Constitucional de Tlaxcala esperanza fallida?

Lamejorgarantadelalealtaddeloshombres,es hacerquecoincidasudeberconsusintereses Hamilton
I. Planteamiento del problema A travs de este trabajo pretendo aportar una visin crtica de textos, hechos jurdicos y de las personas desde luego, solamente a partir de su posicionamiento de suactividadpblicaosocial que intervienen en la ingente tarea de la administracin de justicia constitucional en Tlaxcala. 1 Sera prolijo mencionar el largo camino y los muchos afanes que se han hecho para que hoy da se reconozca a la Justicia constitucional estadual, 2 como una materia relevante en muchos sentidos, digna de inspirar la renovacin de planes de estudio de las licenciaturas en derecho, 3 propicia para el debate poltico y han sido, tambin, muchos los retos que se han superado para insertar a la macro justicia en productos legislativos, pero creo que el desafo maysculo es la aplicacin de estas normas, pues en ella convergen el entendimiento de esta novsima rama de la justicia, como la carga ideolgica y presin de los grupos de poder. Los
* Catedrtico de la Universidad del Valle de Tlaxcala y abogado postulante. 1 Algunos autores denominan esta forma de explicacin del derecho, enfoque ecosociolgico, al respecto ver Gonzlez Galvn, Jorge Alberto. La construccin del derecho. Mtodos y Tcnicas de Investigacin. IIJ-UNAM. Mxico., pp. 15 y ss. 2 Es cierto que con propiedad muchos estudiosos prefieren utilizar el vocablo de Justicia constitucional local, en aras de no excluir al Distrito Federal, sin embargo, considero que es conveniente acuar un trmino especifico que sea indicativo del nivel de las entidades federativas, an cuando precisamente el Distrito Federal no sea an reconocido como entidad federativa, pero, desde mi opinin, s debe tratrsele como entidad federativa. Cierto es tambin que este vocablo no es castellano y se recoge del Portugus, que de manera directa se traduce como una referencia directa a una provincia o gobierno local, para consulta: http://www.wordreference.com/ptes/estadual y diccionario Espaol-portugus, Espasa-Calpe, S.A. Madrid. 2001. 3 En los planes y programas de la Universidad del Valle de Tlaxcala se incluy primeramente la materia de Derecho Procesal Constitucional, como asignatura cursativa forzosa y en fechas recientes en los de la Universidad Autnoma de Tlaxcala.
resultados obtenidos en esta pequea investigacin nos arrojan datos contrastantes entre el objetivo de instituir los medios de control constitucional y la postura de los protagonistas encargados de que sta funcione, que necesariamente nos hace preguntarnos si efectivamente entre los intereses de los miembros de la judicatura est el respeto a nuestra Carta Magna estadual, y si existe lealtad a la funcin o a los personajes polticos. El anlisis y discusin en torno preferente de los textos reglamentarios de la Justicia constitucional en las entidades federativas, son precisamente el motivo por el que nos convoca una vez ms la Suprema Corte de Justicia, para que mediante la libre discusin y los comentarios constructivos, lleguemos objetivamente a revelar el grado de evolucin o involucin de esta materia, sin pasar por alto las muy diversas implicaciones sociales, polticas y jurdicas. Si bien podemos ostentarnos en Tlaxcala de este avance en la Justicia constitucional, tambin dejamos claro que falta un desarrollo ms comprometido, la maduracin en su trmite y resolucin, pero sobretodo su penetracin cultural dentro del foro de los litigantes y de la judicatura. Es necesario se perfeccione para que, debido a su efectividad, sea una verdadera alternativa su utilizacin. Tocante a esto, no est de ms aadir que la Justicia constitucional estadual no slo es perfectible desde el punto de vista tcnico-jurdico, sino, adems, debe ser perfectible para alcanzar un grado de confianza al gobernado, de tal manera que la justicia estadual llegue a optarse como primera alternativa en lugar de la federal, que ahora ocupa la preferencia de los gobernados tlaxcaltecas. Este estudio tiende a identificar, pues, las bondades y debilidades de este sistema de justicia, que lgicamente nos lleva a preguntarnos, si en verdad hemos contribuido lo necesario para hacerlo eficaz, o si solamente su inclusin es una esperanza fallida en el maremgnum de la ilegalidad y apata de los servidores pblicos. II. Acercamiento crtico a la Ley de Control Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala a.GeneralidadesdelcontrolconstitucionalenTlaxcala Como la gran mayora de estudiosos de los aspectos constitucionales y de la teora del Estado lo reconocen, la Justicia constitucional estadual, no haba sido una materia que tuviera que tenerse presente, en razn de que la hegemona poltica en Mxico existente en la mayora del siglo XX, no permita el disenso en las decisiones pblicas emanadas del mximo jefe de gobierno y a travs de una inter-
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mediacin regularmente eficaz de dicha figura, se solucionaban los problemas referentes a la gobernabilidad interna de las entidades federativas, y slo en algunos casos, se opt porque fuera el Senado de la Repblica quien asumiera esa intervencin 4 y respecto de los conflictos entre dos entidades federativas, la Carta Magna federal desde siempre estableci los mecanismos de solucin a este tipo de conflictiva, sin que se considerara de urgencia la existencia de una ley reglamentaria. Con anterioridad sostuve que La realidad de nuestra entidad federativa, ha cambiadoyhoydaobservamosquelaalternanciadelpoderpblicoponealdescubiertoladebilidad de los pilares en que sustentan la constitucionalidad local y desde luego, la legalidad de los actosquesederivandelamismanorma. 5 Estas circunstancias que siguen siendo una realidad en nuestra entidad federativa y en otras ms, palpables en la conformacin cada vez ms cotidiana de los gobiernos divididos, los gobiernos compartidos, la alternancia en el poder pblico en todos sus niveles, la diversidad en la forma de asignar los nombramientos de los servidores pblicos y la pluralidad de las ideologas de las personas que integran los rganos polticos, ya no dan certeza de una obediencia a ultranza hacia a un determinado jefe poltico y ello genera incertidumbre en la actitud y en el ejercicio de las responsabilidades pblicas, que hacen que podamos sostener, casi sin temor a la equivocacin, que exponencialmente se hacen discutibles y recurribles todos los actos de las autoridades. Dicho de otra manera, estamos presenciando una nueva forma de gobernar y una relacin de la sociedad con su gobierno no previstas. Por una parte, la muy evidente circunstancia de no ceirse a la ley por parte de algunos servidores pblicos y buscar invariablemente frente a problemas serios salidas polticas, lase fuera de la ley; y por otra parte, una sociedad ms participativa y protestataria, que busca incesantemente que la autoridad no transgreda sus ms elementales derechos. Bajo esa tesitura, se construye la reforma constitucional en los aos 2000 y 2001, que entra en vigor el 15 de enero del 2002. 6 Tambin debemos sealar que no todos los posibles conflictos jurdicos y polticos que pudieran presentarse dentro del gobierno de una entidad federativa tienen su solucin en este tipo de justicia, como tampoco nos hemos imaginado
Gonzlez Oropeza, Manuel. La intervencin federal en la desaparicin de poderes. UNAM. 2 ed. Mxico, 1987. 5 Gonzlez Oropeza, Manuel y Garca Domnguez, Hugo Gaspar. Tlaxcala y sus Constituciones. Congreso del Estado de Tlaxcala. Mxico. 1999., p. 37. 6 Publicada el da 18 de mayo de 2001, en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala.
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todas las crisis constitucionales o legales, y que la misma evolucin de la organizacin gubernamental nos permite imaginarnos algunas, por ejemplo, los conflictos al interior del Poder Ejecutivo entre titulares de las muy diversas dependencias y entidades, la no sumisin a ultranza del Procurador General de Justicia, por no depender su nombramiento del Gobernador, sino del Congreso del Estado, entre otras ms. En Tlaxcala, podemos sostener que se establece un sistema de control constitucional de rgano concentrado, 7 que algunos estudiosos lo inscriben como ms cercano a las ideas de Kelsen; pero otros pensamos que puede derivarse en un sistema difuso, si es que se introducen las reformas necesarias a la Ley Orgnica del Poder Judicial y a la Ley de Control constitucional, pues existe la pauta contenida en el artculo 79 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, para que pueda funcionar un control difuso y para claridad del contenido de los numerales invocados transcribo adpdemliterae:
ElejerciciodelPoderJudicialdelEstadosedepositaenunTribunalSuperiordeJusticia,integrado por las salas Civil, Familiar, Electoral-Administrativa, Laboral-Burocrtica y Penal, y en los juzgados civiles,familiaresypenales. El Poder Judicial garantizar la supremaca y control de esta Constitucin, y estar expedito para impartirjusticiademanerapronta,gratuita,completaeimparcial,enlostrminos,plazosycondicionesquefijenlasleyes.
Por alguna razn que an desconozco, el legislador ordinario en la Ley Reglamentaria del Control Constitucional y la actual Ley Orgnica del Poder Judicial, no incorpor esta tarea a todos los rganos jurisdiccionales, pues de una lectura detenida al numeral de la Carta Magna estadual de Tlaxcala citado, refiere que ser el Poder Judicial quien garantizar la supremaca y control de la misma; Esto es, si atendemos al contenido del primer prrafo trascrito, hemos de darnos cuentas que dicho Poder Judicial est integrado por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, sus Salas y Juzgados. Por consecuencia, es permisible que todos esos rganos puedan realizar acciones jurisdiccionales de control constitucional. En efecto, el artculo 81 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala y la Ley de Control Constitucional y la Ley Orgnica del Poder Judicial, no introducen como una premisa en el desarrollo de la funcin de todos los rganos jurisdiccionales ordinarios el control constitucional, sino que le seal esa atribucin especficamente al Pleno del Tribunal como rgano de control constitucional,
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Astudillo Reyes, Csar I. Ensayos de Justicia constitucional en cuatro ordenamientos de Mxico: Veracruz,Coahuila,TlaxcalayChiapas. UNAM. Mxico. 2004., pp. 177 y ss.
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olvidndose que bien pudiera darse por va incidental a los magistrados y jueces, el estudio de aspectos de constitucionalidad local en los asuntos de la micro-justicia, o bien ajustar sus decisiones a la ley mxima local, pues no habra otra forma para hacer valer algunas garantas constitucionales estaduales, verbigracia: la exclusin en todo proceso de la prueba obtenida ilegalmente o el respeto a los derechos de los menores, etc. Luego entonces, creo que el juzgador ordinario puede desplegar en su funcin una faceta del control constitucional, sin que pudiera reir con las cuatro figuras creadas ex profeso. En efecto, debe legislarse para hacer consecuente la norma reglamentaria con la constitucional, pero sobre todo para evitar contradicciones entre los artculos 79 y 81 de la ley suprema para esta entidad. En el proceso de definicin del control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades, segn consta en el expediente parlamentario, se debati la conveniencia de continuar con otros medios de solucin a este tipo de conflictos, optndose por la continuacin de los medios de control poltico a travs del Congreso del Estado, como en el caso de revocacin de acuerdos de los ayuntamientos o a travs del Ejecutivo, por lo que se refiere a conflictos de naturaleza poltica que pudieran presentarse entre los poderes Legislativo y Judicial. Debo dejar anotado que en el Estado de Tlaxcala, existe una profunda tradicin por la defensa de los derechos fundamentales y de los medios de solucin en problemas constitucionales, por lo que es entendible la preservacin de estos medios, 8 aun cuando en estricta tcnica slo tuvieron que prevalecer los medios de control jurisdiccionales, aspectos, todos ellos, que se discutieron en la conformacin de la reforma a que nos hemos venido refiriendo. Hay que reconocer que el control constitucional estadual es una materia reciente en la legislacin, y que las constituciones de Veracruz, Coahuila, Tlaxcala y Chiapas, fueron reformadas para introducir diversos instrumentos de control
Al respecto no debe pasarse por alto que existe constancia de juicios en defensa de derechos fundamentales desde 1594 ante la Real Audiencia Espaola, visible en el Archivo Histrico del Estado de Tlaxcala. Histrico, caja 1691, expediente 1, 12 fojas, y que la actual Constitucin de 1918 ya estableca la facultad de legislar en medios de defensa de los particulares frente actos de autoridad o que incluso, se permita conforme al artculo transitorio tercero de este ordenamiento, solicitar consulta al Congreso del Estado su opinin respecto de la aplicacin de normas constitucionales, existiendo precedente de ese ao que pueden ser consultados en la seccin de justicia y gobernacin, caja 236, expediente 13, 2 fojas del Archivo Histrico del Estado de Tlaxcala; y en el ao 2002, igualmente se promovi este recurso de duda, con motivo de las reformas constitucionales en cuanto al funcionamiento del Poder Judicial.
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constitucional, entre febrero del 2000 y noviembre del 2002, 9 es decir, en un plazo de distancia menor a los dos aos, sin mayor referente nacional que el artculo 105 de la Carta Magna y su ley reglamentaria, que pudieran guiar o inspirar dichos mecanismos, por lo que es explicable que no se hayan introducido medios idnticos y de operacin similar. Por lo que hace a Tlaxcala, se incorporaron a su Carta Magna 4 instrumentos jurisdiccionales, a saber: 1) El Juicio de Proteccin Constitucional; 2) el Juicio de Competencia Constitucional; 3) La Accin de Inconstitucionalidad, y 4) La Accin de Omisin Legislativa. Slo como dato al margen quisiera comentar que la propuesta inicial de reforma integral a esa norma suprema no fue bien recibida por todas las fracciones parlamentarias representadas en la LVI legislatura, pues mientras una la minora partidista de idntica filiacin al Gobernador pensaba que la propuesta obedeca a una forma velada de poner frenos injustificados al titular del Poder Ejecutivo, en contrario, otras fracciones parlamentarias que era la que tena mayora simple consideraba a la reforma un necesario avance en la transformacin jurdica y poltica de nuestra entidad federativa. Qued en el tintero, por ejemplo, la autonoma de la institucin del Ministerio Pblico, la creacin de una consejera jurdica, la incorporacin de la justicia de menores al Poder Judicial, la fijacin de un porcentaje determinado del presupuesto de egresos para el Poder Judicial, la consulta de leyes, entre muchas ms, que hoy da algunas ya se han incluido a los textos legales y otras an son materia de discusin. Hoy se considera un acierto haber otorgado legitimacin a la Comisin Estatal de los Derechos Humanos y a la Universidad Autnoma de Tlaxcala, para la promocin de la accin de inconstitucionalidad, pero en los momentos del diseo de la reforma integral se pens que era un exceso, 10 tal vez porque no fue lo suficientemente explicado en el debate pre-legislativo y plasmado en la iniciativa, ya que la justificacin de esa legitimacin a la institucin de los derechos humanos era otorgar la posibilidad de extender la funcin protectora de los derechos fundamentales que eventualmente pudieren quebrantarse en los ordenamientos jurdicos, ms an los llamados derechos difusos, lo que actualmente se ha acep9
Gaceta Oficial del Estado de Veracruz del 3 de febrero del 2000; Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Coahuila del 20 de marzo del 2001; Peridico Oficial del Estado de Tlaxcala del 18 de mayo del 2001, y Peridico Oficial del Estado de Chiapas del 6 de noviembre de 2002. 10 Ver intervencin de Francisco Venegas Trejo, en el expediente parlamentario de reforma a la Constitucin. Citado por Garca Domnguez, Hugo Gaspar. Ponencia presentada en la primera mesa sobre Justicia constitucional, organizada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Oaxaca, Mex.
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tado a nivel nacional con la adicin del inciso g de la fraccin segunda del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 11 que dota de legitimacin a la Comisin Nacional de Derechos Humanos y a los organismos estaduales equivalentes, de promover acciones de inconstitucionalidad en tratndose de leyes que puedan vulnerar los referidos derechos fundamentales. Por lo que hace a la legitimacin a la Universidad Autnoma de Tlaxcala, esa legitimacin se justifica nicamente desde mi perspectiva en otorgarles posibilidades de defensa en cuestiones de educacin, garantizada ampliamente por nuestra norma suprema. Nos es ocioso decir que los criterios interpretativos que en su momento lleguen a emitirse, reperfilarn la utilidad de esta legitimacin, llevando incluso a su correccin o precisin legislativa. b.EstructuradelaLeydeControlConstitucionaldeTlaxcala La norma que tiene por objeto regular los procedimientos a que se refiere el artculo 81 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, se llama Ley del Control Constitucional del Estado de Tlaxcala, 12 inici su vigencia el da 15 de enero del 2002, se ha reformado una sola vez, consta de 88 artculos y se integra de tres ttulos, repartidos de la forma siguiente:
TTULOPRIMERO DISPOSICIONESGENERALES CaptuloIDelObjetoyCompetencia; CaptuloIIDelasFormalidadesJudicialeseImpedimentos; CaptuloIIIDelosTrminos; CaptuloIVDelasNotificaciones; CaptuloVDelaLegitimacin. TTULOSEGUNDO PROCESOGENERALDELOSMEDIOSDECONTROLCONSTITUCIONAL CaptuloIDelasPartes; Diario Oficial de la Federacin, 14 de septiembre del 2006. g) La Comisin Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carcter federal, estatal y del Distrito Federal, as como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la Repblica, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitucin. Asimismo los organismos de proteccin de los derechos humanos equivalentes en los estados de la Repblica, en contra de leyes expedidas por las legislaturas locales y la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra de leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 12 Publicada el 30 de noviembre del 2001, y sus reformas el 1 de septiembre de 2004, en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado.
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CaptuloIIDelaDemandaysuContestacin; CaptuloIIIDelaInstruccin; CaptuloIVDelasSentencias; CaptuloVDelaEjecucindeSentencias; CaptuloVIDelaSuspensindelActoReclamado; CaptuloVIIDelasImprocedencias; CaptuloVIIIDelSobreseimiento; CaptuloIXDelosIncidentes; CaptuloXDelRecursodeRevocacin. TTULOTERCERO PARTICULARIDADESDELOSMEDIOS DECONTROLCONSTITUCIONAL CaptuloIJuiciodeProteccinConstitucional; CaptuloIIJuiciodeCompetenciaConstitucional; CaptuloIIIAccionesdeInconstitucionalidad; CaptuloIVDelaAccinContralaOmisinLegislativa.
c.BrevedescripcindelasdeficienciasdelControlConstitucionaldelEstadodeTlaxcala Me parece que una ausencia sensible en estas disposiciones es la falta de sancin a las autoridades infractoras de la Carta Magna estadual. Es un poco bordar sobre lo ya tejido, pero reitero que una norma jurdica para que pueda considerarse perfecta debe traer aparejada una sancin para el infractor, pues si bien es cierto, que los efectos de los medios de control de la constitucionalidad de los actos de las autoridades es nulificarlo cuando se constate que se ha realizado en contravencin a las normas jurdicas mximas, tambin es cierto que ello no es suficiente, pues hay casos documentados de servidores pblicos que se han aficionado a los actos arbitrarios, pero como no existe un castigo en lo particular, no existe un freno eficaz para que ya no se siga violando la ley. Para un servidor, desde la perspectiva de litigante, considero que es impostergable que en esta ley, incluso, en las de carcter federal que tengan como cometido la defensa de la Constitucin, exista la facultacin a la autoridad revisora de dichos actos, para que al mismo tiempo que se pronuncie respecto de la constitucionalidad o legalidad de los actos de una autoridad, aplique una sancin para el servidor pblico infractor. Tambin detectamos de la actual ley reglamentaria en comento, que en tratndose de actos provenientes del Congreso del Estado y ante un eventual incumplimiento de las ejecutorias dictadas por el Pleno del Tribunal, actuando como rgano de control constitucional, existe la imposibilidad para sancionarlo, pues se considera que la contumacia en estos casos, da pauta a instruir juicio poltico,
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el cual precisamente se tramita ante esa asamblea soberana. Sin embargo, en algn momento en todo sistema de control constitucional, se presenta esta paradoja. Igualmente, en materia de sentencias, no existe la posibilidad de dictar las medidas tendientes a la ejecucin directa de las mismas, por lo que creo conveniente que los magistrados, cuando la naturaleza del acto as lo permita, puedan ejecutar directamente una sentencia ante la renuencia por parte de los funcionarios violadores de la ley. Sera de efectos positivos que en la Ley de Control Constitucional, se incluyera una reminiscencia del artculo 111 de la Ley de Amparo, ya que como est actualmente la ley, concretamente el artculo 40, ante la falta de ejecucin de una sentencia slo se procede a sancionar al funcionario renuente, pero, por ejemplo, ante la privacin ilegal de la libertad, considero que de poco le sirve al afectado que sancionen al funcionario violador, si el quejoso sigue en prisin. Como lo asent en lneas anteriores, en Tlaxcala se opt por la preservacin del control poltico, que en algunos casos debera de ser estrictamente jurisdiccional, si es que se decidiere potenciar el control constitucional iniciado en las reformas del 2002, pues aun el Legislativo puede revocar los acuerdos de los ayuntamientos o concejos municipales o dirimir controversias entre el ejecutivo y el judicial, es decir, sostener dos formas de control constitucional para aspectos meramente jurdicos, es contradictorio e infuncional, por lo que considero se debe de auspiciar uno solo, sin apartarnos que la mediacin poltica, con todo y que en muchos casos se justifica, no siempre est vinculada al control constitucional. Asimismo, considero que en tratndose de hechos que atenten contra la libertad de las personas, la ley de referencia no debera exigir que se agoten los medios ordinarios que da el orden jurdico Tlaxcalteca, ni en aquellos en que el acto carezca de la fundamentacin y motivacin, pues de suyo, estamos en actos de sobrada apariencia ilegal, que por la magnitud del dao que causan a la legalidad y a los intereses de los gobernados, requieren de un estudio directo de su constitucionalidad, anulacin y en su caso, sancin. III. Situacin de la administracin de justicia en Tlaxcala a.Situacingeneral Si bien no es el punto esencial de esta mesa la administracin de justicia general de las entidades federativas, no podemos soslayar que al ser los rganos de control constitucional estadual, parte de ese poder, su consistencia s impacta e importa a esta ltima. En atencin a lo anterior, he decidido incluir un bosquejo de las
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acciones y atribuciones que la Ley Orgnica del Poder Judicial impuso y que no han sido realizadas o ejercidas, pues ello nos llevar al convencimiento que en Tlaxcala, se ha relegado la alta responsabilidad de juzgar de manera completa, imparcial, pronta y expedita, segn lo consagrado por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En tanto que en otras latitudes se busca que exista la disposicin que reconozca la formacin especializada, ya instituida de manera permanente, en el Poder Judicial del estado de tlaxcala contando con dicha prescripcin normativa, simplemente se ha optado porque no exista escuela judicial, vamos ni aun se ha iniciado, que tenga conocimiento, con la planeacin de la misma. Por otro lado, tambin la ley que organiza al Poder Judicial, establece los mecanismos para el funcionamiento de la carrera judicial, respecto de lo cual es afrentoso mencionar que no existe reglamento de este mecanismo de medicin del desempeo y por lo que hace a los exmenes de oposicin, slo se han practicado una sola ocasin para nombrar a dos jueces, existiendo una gama importante de servidores pblicos judiciales que simplemente estn bajo un esquema no profesiogrfico. No se han instaurado los anales que contengan los precedentes obligatorios que resulta ser en otras palabras la jurisprudencia local, como tambin mencionamos que no existe evaluacin y seguimiento de la funcin judicial, tanto en el aspecto procesal como en el personal, gestin y eficiencia, as como tampoco se les ha dotado de los aspectos instrumentales como bibliografa y tecnologa suficiente y al alcance de los funcionarios del Poder Judicial. Se han realizado acciones tendientes de dotar de capacitacin tcnica y jurdica para los funcionarios que administran justicia, sin embargo, es casustica sin programacin y escalonamiento para poder sostener que se trata de un esfuerzo acadmico de trascendencia. Un punto siempre delicado de tratar es la retribucin de los funcionarios judiciales, que no siempre deja satisfechas todas las aristas inmersas. Mi postura pugna por una retribucin adecuada y suficiente para que la pertenencia a los rganos jurisdiccionales proporcione a sus integrantes una forma digna de vivir, siendo prolijo mencionar los mecanismos para fortalecer la independencia de los juzgadores como una garanta judicial, 13 adems de desviarnos del cometido principal. Este tpico se trae a colacin en razn de que debe reconocerse en Tlaxcala la insuficiencia presupuestal asignada al Poder Judicial, siendo sta una de las tan13
Ovalle Favela, Jos, Garantasconstitucionalesdelproceso (artculos 13, 14, 16 y 17 de la Constitucin Poltica, Mxico, McGraw-Hill, 1995, 327 pp.
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tas limitantes para el fortalecimiento del mismo. Como un dato al margen, en das pasados el titular del Poder Ejecutivo, sostuvo categricamente que no habr una dotacin mayor de recursos para el Poder Judicial, no obstante que se acaban de crear organismos especializados para la justicia de menores, lo que indudablemente menguar la dotacin de los recursos necesarios para el funcionamiento de los rganos jurisdiccionales. En un sentido opuesto al fortalecimiento econmico del Poder Judicial, cuando menos en Tlaxcala, encontramos que existe inconformidad de muchos de los servidores pblicos del Poder Judicial de Tlaxcala, lase jueces, secretarios, y funcionarios menores, que la gran mayora de los recursos excedentes que son distribuidos a los poderes, en los ajustes de participaciones, sean destinados a bonos y compensaciones que no atienden a un sistema genuino de recompensas para los funcionarios esmerados y a los que debiera recompensarse. Si de pronto este comentario se tomara como trivial, habra que recordar que en no pocas ocasiones he escuchado este argumento para que no soliciten ddivas econmicas, como condicin a la realizacin de las tareas asignadas a dichos funcionarios y abiertamente lo toman como justificante para sus desviaciones ticas. De acuerdo a los informes de los ltimos diez aos que los respectivos presidentes del Tribunal Superior de Justicia del Estado, han remitido al Congreso del Estado, se revela que no se ha realizado ninguna auditora de gestin en ninguno de los juzgados, salas y Pleno. En otras palabras, no se ha establecido un mecanismo ideal para medir la eficiencia y la eficacia de la labor jurisdiccional y, por consecuencia, no existen mecanismos para garantizar que la imparticin de la justicia se ajuste al precepto contenido en el numeral 17 constitucional. Otro de los retos a cumplir es el establecimiento del boletn judicial, previsto en la Ley Orgnica del Poder Judicial vigente, que en su transitorio dcimo tercero 14 impuso 30 das naturales posteriores a la entrada en vigor para su implementacin; a cuatro aos del inicio de la vigencia de este ordenamiento no tenemos un medio impreso ni electrnico de comunicaciones oficiales de este Poder. Sumado a lo anterior, de manera relevante por su ausencia, mencionamos que no existe reglamentacin interna del Poder Judicial en su conjunto, necesaria para el legal funcionamiento de los rganos de gobierno y administracin, as como de otros necesarios para el desarrollo de la funcin jurisdiccional, reparto de cargas de trabajo, establecimiento de criterios y la supervisin de esta magnnima tarea, no obstante que el artculo tercero transitorio de la Ley Orgnica del Poder
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Publicada en el Peridico Oficial del Estado de Tlaxcala, el 10 de enero del 2002.
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Judicial, 15 establece que dentro de los 45 das naturales a entrada en vigor de la misma, el Tribunal Superior de Justicia expedir los reglamentos que requiera para su funcionamiento. b.Situacindelamacro-justicia Una parte que en esta mesa no podemos soslayar es la de enunciar cul es la situacin actual de los diversos juicios que a la fecha se han promovido en esta materia a partir de la promulgacin de la Ley de Control Constitucional, por lo que me he permitido realizar cuadros concentradores de la informacin y que muestro de la forma siguiente:
2002 JUICIO DE PROTECCIN CONSTITUCIONAL JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD OMISIN LEGISLATIVA 2003 JUICIO DE PROTECCIN CONSTITUCIONAL JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD OMISIN LEGISLATIVA 2004 JUICIO DE PROTECCIN CONSTITUCIONAL JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD OMISIN LEGISLATIVA 2005 JUICIO DE PROTECCIN CONSTITUCIONAL JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD OMISIN LEGISLATIVA 2006 JUICIO DE PROTECCIN CONSTITUCIONAL
2 2 1 0 2 6 0 0 1 2 0 3 2 5 0 0 10
1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER DESECHADO
1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER, CON 6 RECURSOS POR RESOLVER 2 RESUELTOS, 1 DESECHADO Y 3 EN TRMITE, TODOS CON RECURSOS POR RESOLVER.
RESUELTO 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER 1 DESECHADO Y 2 SIN RESOLVER 1 DESECHADO Y 1 SIN RESOLVER 1 RESUELTO Y 4 SIN RESOLVER, Y 1 RECURSO
PENDIENTES DE RESOLVER, DENTRO DE ELLOS 5 RECURSOS Y 1 INCIDENTE.
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Op.Cit.
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Evaluacin de la Ley de Control Constitucional de Tlaxcala esperanza fallida? JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD OMISIN LEGISLATIVA 0 0 2
PENDIENTES DE RESOLVER.
Los nmeros totales que exponemos a continuacin nos brindan la certeza que no se ha consolidado la Justicia constitucional estadual, pues no se toma como una verdadera alternativa para la solucin de los conflictos de constitucionalidad que se presentan, as como tambin, de manera evidente, por su nmero, tampoco justifican la dilacin en esta materia.
MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL JUICIO DE PROTECCIN CONSTITUCIONAL JUICIO DE COMPETENCIA CONSTITUCIONAL ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD OMISIN LEGISLATIVA TOTALES JUICIOS TOTALES 17 15 1 5 38 RESUELTOS 4 6 1 1 4 (*) SIN RESOLVER 13 9 0 4 26 RECURSOS SIN RESOLVER 6 4 0 0 10
As las cosas, de los datos obtenidos de fuentes oficiales, 16 se colige que en materia de Justicia constitucional en Tlaxcala, se tiene un ndice de eficiencia del diez por ciento, y debe puntualizarse que en todos los casos se han irrespetado los trminos de tramitacin, y en algunos han existido juicios de amparo por violaciones al artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, precisamente por dilacin en la administracin de justicia. Lgico es que sera extremo e injusto afirmar que todos los magistrados que integran el Tribunal Superior de Justicia de Tlaxcala, tienen apata o desprecio por el cumplimiento de su muy alta responsabilidad de juzgar y en especial de respeto por la defensa de la Constitucin local, pues existen magistrados, sobre todo, los cercanos a la academia y que han realizado estudios de posgrado, que por sus actos han demostrado estar sobradamente arriba de sus correligionarios, sin embargo, hay que reconocerlo, no han podido irradiar su vocacin responsable de juzgadores.
Dichos datos fueron obtenidos y concentrados de los informes de labores de los respectivos presidentes del Tribunal Superior de Justicia, enviados al Congreso del Estado de Tlaxcala, y contrastados con sus libros de gobierno. * Propiamente slo se han resuelto 4 mediante trmite completo, ya que los restantes 8 son promociones desechadas, que ello lleva implcito el no trmite, por lo que se colige que baja considerablemente los ndices de eficiencia en la atencin y seguimiento de los mismos y justifica la nula confianza en estos mecanismos procesales.
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Es visible en el foro tlaxcalteca, que no todos los miembros del rgano de control constitucional, tienen esa pasin por la aplicacin del derecho, pues en algunos casos documentados, est evidenciado que su actividad est dada en torno de intereses polticos, como puede inferirse del estudio objetivo de algunos actos, especialmente en materia de incidentes de suspensin. En otras palabras, es innegable que en casos aislados, pero muy detectables, algunos magistrados, tal vez la minora, no han optado por el respeto al orden jurdico nacional y tlaxcalteca, justificando de mil formas sus actuaciones y alejndose del escrupuloso cumplimiento de la ley, por ello, estamos de acuerdo con la afirmacin que se hiciera en otro foro: Quien ve en el respeto a las instituciones y en el cumplimiento de la ley una pesada carga o una exigencia moral excesiva, no puede ordenar sus actos al bien comn, prefiere dejarlos en la supuesta libertad, que a fuerza de pretender que ignora el orden jurdicoqueleobliga,secobijabajoelmandodesubuenaconciencia. 17 Esta circunstancia es de tal magnitud que no ha pasado por alto en diversos esquemas de medicin de la accin gubernamental. Por ejemplo: de acuerdo al ndice Nacional para la Competitividad Estatal, se determin que Tlaxcala, desde 1999 al 2004 ocupa el ltimo lugar en el sistema de derecho confiable y objetivo, que se obtuvo despus de analizar el ndice de corrupcin en el gobierno, la imparcialidad de los jueces, la poca calidad en la aplicacin de la justicia, la eficiencia de las sentencias y de la duracin en los procedimientos judiciales. 18 Por lo que hace a la encuesta nacional de corrupcin y buen gobierno, elaborado por Transparencia Mexicana, 19 tambin de publicacin reciente, Tlaxcala de ocupar el lugar nmero 14 en el ao 2002, pasamos al 23 en el 2006 en el ndice de corrupcin, es decir, se acrecent la percepcin negativa de la funcin pblica, incluyendo la jurisdiccional. De igual manera grave, nos encontramos que el Banco Mundial, en su reporte para el ao 2007 publicado en este mes de noviembre, coloca a
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Tomado de Mara del Carmen Platas Pacheco. Memoria del Seminario de Argumentacin Jurdica. Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Mxico. 2006., p. 8., quien adems cita a Michael Foucault. 18 El estudio fue elaborado en conjunto por el Instituto Mexicano por la Competitividad, la Escuela de Graduados en Administracin Pblica, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, el Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Monterrey, el Centro de Investigacin para el Desarrollo, el Centro de Investigaciones y Desarrollo Econmico, el Consejo de Competitividad de Estados Unidos, el Movimiento Brasil Competitivo, el Instituto Simon Frases de Canad y el Consejo Mesoamericano para la Competitividad, publicado el 26 de septiembre del 2006. www.imco.org.mx. 19 www.transparenciamexicana.org.mx
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Tlaxcala, en el lugar 32 en el ramo de administracin de justicia, 20 tomando en cuenta el cumplimiento de los plazos procesales, la objetividad en la aplicacin del derecho y la eficacia para el cumplimiento de sus sentencias. Recalco, que los datos que hoy se mencionan, no es un tema que deba disgregarse de la Justicia constitucional, pues hablando muy claro, la actividad jurisdiccional hacia particulares y hacia entes pblicos, se encuentra inmerso en un todo, cuyas direcciones y suertes no son distintas. En ello debemos de sostener que tal vez algunos de los factores que han permitido que nos encontremos en estos nada honrosos lugares, es que no existe un medio eficaz para la vigilancia de los actos deshonestos y de incumplimiento de las obligaciones que impone el servicio de la administracin de justicia. En efecto, no existe medio posible confiable, por el contrario yo dira, ya que est funcionando en el sentido de inhibir todo reclamo de actuar tico, pues de 78 quejas presentadas ante la Comisin de Gobierno Interno y Administracin del Tribunal Superior de Justicia, por posibles acciones y omisiones imputables a servidores pblicos de ese poder, entre el ao 2000 al 2005, slo 4 de 78 han sido resueltas sancionando al servidor pblico trasgresor, las dems deliberadamente se han dejado de tramitar o indebidamente se han declarado improcedentes. 21 IV. Algunas propuestas para mejorar la Justicia constitucional local en Tlaxcala a.Transparenciadelosjuiciosyevaluacinjurisdiccional Por el alto impacto que revisten las resoluciones en materia de Justicia constitucional, sobre todo aquellas que se refieren a las relaciones entre rganos de gobierno y de la validez de las normas, en la Carta Magna estadual se consagr en el inciso g) de la fraccin IV del artculo 81, la obligacin de publicar las resoluciones que se dictaran en los mismos, as dicho texto dispone:
Todas las resoluciones definitivas del Tribunal, debern publicarse en el Boletn del Poder Judicial y en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado; un extracto de las mismas, se publicar en los peridicos de mayor circulacin en el Estado.
20 Banco Mundial y Corporacin Financiera Internacional. Doing Busines en Mxico. Comparando la regulacin en los 31 estados y el Distrito Federal. Mxico, 2006., p. 33, y www.doingbusines.org 21 Informe de actividades 2004, anexo estadstico 4., p. 50. www.tsjtlaxcala.gob.mx.informe2005.pdf
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En la Ley de Control Constitucional, en el artculo 39 tambin se dispone la publicidad que deba darse a las sentencias dictadas en los procedimientos de Justicia constitucional, y que a continuacin transcribo:
... Dentro de los tres das siguientes de haberse notificado a las partes una sentencia, y en su caso la aclaracin de la misma, el Presidente del Tribunal ordenar su publicacin, as como la de los votos particulares que se hayan formulado, como est previsto en la Constitucin del Estado.
Adems, considero que debe haber una mayor difusin del trmite de este tipo de procedimientos, pues el propio Tribunal debe, por s mismo, impulsar la transparencia en la funcin pblica, en aras de impregnar en el conocimiento popular, la existencia de estos mecanismos y con ello, de su eficacia, pues aunque suene a quimera en tanto haya transparencia hay confianza de los receptores del servicio de administracin de justicia y con ello, tambin habra compromiso de los juzgadores, en razn de que la publicidad los expone al reclamo popular. Desde luego, juzgo conveniente que tambin deban publicitarse los mecanismos de evaluacin de los rganos jurisdiccionales, sean ordinarios y con funcin de control constitucional, pues, sin lugar a dudas, sera por dems saludable que la poblacin pudiera generar opinin directa respecto del funcionamiento eficaz del sistema de justicia. b.Presupuestosuficiente Como lo rese anteriormente, uno de los puntos sensibles en la administracin de justicia, es lograr su independencia a travs de la asignacin de un presupuesto suficiente para el despliegue de todas sus actividades, incluyendo la retribucin digna a todo el personal del Poder Judicial. Abiertamente me he pronunciado porque exista un porcentaje mnimo del total del presupuesto general de egresos del estado, con la finalidad de que se disminuya el efecto de las pretensiones de los otros poderes, mxime que el Judicial, como rgano de control de la constitucionalidad, se puede ver inmerso en un dilema nada conveniente, ya que puede emitir sentencias que puedan no generar simpatas por los rganos de gobierno encargados de la programacin y suministro del gasto pblico, vindose reflejado ese desencanto castigando a travs del endurecimiento presupuestal. Cuando menos en Tlaxcala, existen opiniones que van en contra de un mayor apoyo econmico y una autonoma econmica del Poder Judicial, al momento de ejercer el presupuesto, incluso sostienen que debe haber una mayor pulcritud en
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la fiscalizacin de los recursos pblicos, pues al interior del mismo existen serios cuestionamientos de los informes financieros; 22 sin soslayar que con motivo de la fiscalizacin de los recursos pblicos en los aos de 1998 y 1999, se determin el desvi de recursos pblicos por parte del entonces Presidente del Tribunal Superior de justicia, generndose un procedimiento de juicio poltico 23 y el inicio de una averiguacin previa an por determinar. Estos hechos que lamentamos muchos, cuando menos en el debate poltico de nuestra entidad federativa, hacen propicia a la descalificacin a toda iniciativa que tenga que ver con el fortalecimiento econmico del Poder Judicial. c.Vocacindejuzgar La vocacin, segn el argentino Osvaldo Loudet, es la inspiracin que llama a algn estado, a una tarea especfica, a una accin determinada. Es una voz interior que mueve nuestro espritu para dirigir en un sentido, hacia un horizonte inmediato o lejano. No es la voz que llama a Dios; es la voz que tambin llama a otras tareas nobles y elevadas. Estoy sabedor, que es sumamente arriesgado opinar de la judicatura estando fuera de ella como es mi caso, pero an as considero que, en principio, no hay cosa ms necesaria en un juez que una autntica vocacin, ya que sta conduce a realizar con mpetu las actividades que elegimos, ya lo deca Eduardo Mallea al afirmar que: el saber lo que se quiere es la sola triunfante liberacin sobre el estado larval del ser, cuando un humano sabe lo que quiere hay en l gozo y accin. Por tanto, para la plena eficacia de la imparticin de justicia, es necesario que tengamos jueces con vocacin, pues sta es la que finalmente los guiar a ser buenos, siendo importante descollar que como dice Manuel Atienza, un buen juez
Visible en la acta de la Comisin de Gobierno Interno y Administracin del Tribunal Superior de Justicia, de fecha 9 de mayo del 2005, en la que algunos de los magistrados integrantes de la misma, cuestionaron la ausencia de autorizacin de gastos, el envo de la cuenta pblica sin ser aprobada por dicho rgano colegiado, entre otras anomalas. 23 El procedimiento parlamentario determin la existencia de responsabilidad poltica, la separacin del cargo pblico y la inhabilitacin del Magistrado que fungi como Presidente del Tribunal Superior. A travs de una sentencia de Amparo se revoc la resolucin dictada en ese juicio poltico, porque de acuerdo al contenido del artculo 113 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, esta responsabilidad slo poda exigirse estando en el cargo, y habida cuenta que se haba dejado el cargo de Presidente, se consider que ya no estaba en ese supuesto, no obstante que s funga como magistrado adscrito a una Sala. La averiguacin Previa sigue su curso actualmente y se encuentra pendiente de dictaminar, pues no hubo pronunciamiento del Tribunal Colegiado de Circuito respecto de la ilegalidad de la auditora en la que se determin el desvo de recursos.
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no es slo quien aplica el Derecho vigente sin incurrir, en el ejercicio de esa actividad, en la comisin de delitos o de faltas sancionables disciplinariamente quin no es corrupto, sino quin es capaz de ir ms all del cumplimiento de las normas; y por ello, no porque se exijadelalmenos,normalmenteuncomportamientodecarcterheroico,sinoporque ciertas cualidades que ha de tener un juez las virtudes judiciales no podran plasmarse normativamente, son justamente rasgos de carcter que se forman a travs del ejercicio delaprofesin,siasuvez,setieneciertadisposicinparaello. 24 Desde luego que es algo muy bueno aspirar a tener jueces con vocacin, pero, Qu se debe hacer para encontrar a esas personas? En principio, dira yo, elaborar un sistema que elimine, o al menos minimice, cuestiones negativas me refiero a los intereses de grupos o de partidos polticos que influyen en la seleccin de los magistrados, jueces, secretarios, diligenciarios y hasta servidores de menor nivel, para que, eliminadas o reducidas esas cuestiones negativas, se encuentre, o se trate de encontrar, el verdadero talento, principalmente entre personas que estn en el ejercicio de juzgar, dndole as mayor importancia a la carrera judicial. Desde luego que en esta bsqueda de talento, se debe poner atencin en los exmenes de oposicin, en el que pueda presentarse cualquier licenciado en derecho, sistemas para reconocer a jueces que, por su actividad sumamente comprometida, sean merecedores de obtener reconocimientos. Pero, ante la dificultad de encontrar o de seleccionar jueces buenos, Qu se debe hacer? Aqu se me ocurre la necesidad de legislar, bien para forzar a aquellos personajes a realizar lo mejor posible su actividad, o bien, para quitarlos y buscar otros que s tengan esa disposicin. Aqu, es donde entra aquello de que se deben buscar mecanismos legales para sancionar rpida y eficazmente a aquellos juzgadores que no cumplan con pulcritud su mandato. Pero no slo se debe luchar por encontrar jueces con vocacin, sino que tambin es necesario hacer lo posible por tratar de infundir lo que el iusfilsofo Manuel Atienza Rodrguez llama virtudes judiciales. Para esto, puede ser de gran utilidad la escuela judicial que incluso puede servir para seleccionar posibles candidatos a jueces buenos. Estoy de acuerdo con el jurista espaol, en el sentido de que unas materias de suma importancia, son las que tienen que ver con problemas de interpretacin, de argumentacin o tica jurdica. En palabras del citado filsofo, para ser un buen juez no basta conocer el derecho positivo; eso, por s slo, no garantiza que se sea capaz de alcanzar soluciones adecuadas y de justificarlas satisfactoriamente. Esto ltimo
Atienza Rodrguez, Manuel. Cuestiones Judiciales. Biblioteca de tica, Filosofa del Derecho y Poltica, #91. Mxico, Fontamara. 2001, pp. 137 y ss.
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requiere no slo estar al da con respecto a los cambios legislativos, conocer la prctica jurisprudencial, algunas disciplinas auxiliares (como la criminologa), o ciertas tcnicas de gestin (como la informtica). Se necesita adems de todo eso, poseer una extensa cultura general (incluida la cultura de las ciencias: pinsese, por ejemplo, en los problemas de prueba. Y sobre todo, me parece, una buena formacin terica. Puede sonar a paradoja, pero no hay nada ms prctico que la buena teora; para los jueces: que la buena teora jurdica. Ahora bien, las disciplinas que constituyen el ncleo de la teora contempornea del Derecho estn prcticamente ausentes de los programas de formacin; yo no he visto al menos que en los mismos se haga mucha referencia a los problemas de interpretacin, de argumentacinodeticajurdica.
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Genaro David Gngora Pimentel
La Justicia constitucional veracruzana en la transformacin del nuevo federalismo mexicano

Me da mucho gusto compartir con ustedes este evento que se debe a una de las reformas ms relevantes en la historia constitucional de este Estado y tambin del pas. Comenzar citando la frase de un importante intelectual mexicano:
El fortalecimiento del federalismo, se funda precisamente reconociendo que el principio de inmediatez, de cercana, hace que muchas cosas las puedan efectuar mejor los municipios y los estados que la Federacin.
Me refiero a Don Jess Reyes Heroles, quien adems de haber sido un ilustre veracruzano, dedic gran parte de su obra a la creacin de diversas propuestas para mejorar la estructura del Estado, el Federalismo y la Democracia en Mxico. Por ello, estimo que para analizar cualquiera de estos temas, es imprescindible aludir por lo menos alguna de sus ideas. Desde esta perspectiva, considero que las reformas hechas a la Constitucin del Estado de Veracruz expresaron la necesidad de fortalecer la autonoma de las entidades federativas para participar de manera activa y constante en el desarrollo del Estado Mexicano. La postura centralista que adopt el gobierno por varias dcadas provoc un incipiente desarrollo en diversos sectores de Mxico. As, los frenos, contrapesos y mutuos controles que concede el sistema federal se mantuvieron aletargados hasta los ltimos aos del siglo XX. En este contexto, la tarde hoy la dedicaremos a reflexionar y analizar la esencia del nuevo federalismo y sus efectos en Mxico. Asimismo, evaluaremos la trascendencia del tema del constitucionalismo local y su relacin con el fortalecimiento de los poderes judiciales estatales, lo cual se vincular con las reformas a la Constitucin Veracruzana. Finalmente, expondr algunos asuntos relevantes que sobre este tema se han resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
Todo lo anterior, servir para mostrar los beneficios que implica el fortalecimiento de los tribunales superiores de justicia en lo relativo a la implantacin de medios de control constitucional local. Desde esta postura, a continuacin desarrollaremos el primer punto de la presente exposicin que lo he identificado como: I. El nuevo federalismo Actualmente la concepcin del Estado federal ya no se relaciona con la postura clsica de los Estados Unidos de Norteamrica que implicaba una separacin entre la Federacin y los estados. 1 De igual forma, la teora cooperativista del federalismo dej de ser aplicable parcialmente. Ello, porque los organismos integrantes de este tipo de Estado comenzaron a exigir el reconocimiento de caractersticas propias, usos y costumbres, diversidad cultural y derechos de las minoras, sin dejar de pertenecer a la Federacin. Bajo este tenor, surgi la integracin de una nueva tendencia que conserva los elementos de cooperacin y unificacin, pero tambin mantiene una constante discusin de temas polticos, econmicos y culturales que puntualizan la importancia del respeto de las competencias y de la concurrencia de los rganos integrantes del Estado federal. 2 De la clasificacin de algunos estudiosos del tema 3 y de la nuestra, estimamos que el nuevo federalismo es un sistema que intenta conciliar la postura clsica con la cooperativa promoviendo:
1. La descentralizacin; 2. Una mejor distribucin de los ingresos; 3. El fortalecimiento de organismos que integran al Estado; 4. El respeto a la clasificacin de competencias entre Federacin, estados y municipios; 5. El reconocimiento del mbito de competencia de los rganos autnomos, y 6. Una mejor coordinacin entre Poder Judicial federal y local respetuosa de derechos fundamentales que incluyen la diversidad cultural y regional.
El desarrollo de los puntos anteriores no es una labor sencilla. Ms an si tomamos en cuenta que en nuestro pas existe una pluralidad de individuos que se
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Cfr. Hberle, Peter, El federalismo y regionalismo como forma estructural del Estado constitucional,Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2006, pp. 86-87. 2 bidem,p. 88. 3 Cfr. UBIARCO Maldonado, Juan Bruno, El federalismo en Mxico y los problemas sociales del pas, Mxico, AEXPOD, 2002, p. 67.
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relacionan en amplios mrgenes de desigualdad. En este sentido, considero que un federalismo bien logrado puede conceder herramientas indispensables para solucionar distintos problemas que se presentan en Mxico. No obstante, se trata de una tarea que requiere tiempo y voluntad de los diversos actores que encarnan las instituciones y organismos que integran al Estado. Sobre este punto, apenas hace pocos aos hemos podido advertir distintas reformas de los ordenamientos jurdicos de las entidades federativas, lo cual nos indica el nacimiento y desarrollo de una corriente llamada derecho constitucional local que busca entre otros aspectos la ampliacin de derechos fundamentales individuales y sociales y su posible defensa jurdica. 4 Esto se debe a que las entidades federativas estn madurando la competencia y principios de supremaca, legalidad e inviolabilidad que les concede la estructura federal del Estado Mexicano. Tal situacin es positiva debido a que establece mecanismos de tutela de derechos ms accesibles para los gobernados y tambin propicia la descentralizacin del poder. Es pertinente sealar que a partir de este fenmeno, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin increment su compromiso con el pacto federal, al resolver con frecuencia diversos asuntos promovidos por rganos de gobierno que exigen el reconocimiento de sus facultades o reclaman la afectacin a su esfera competencial. De esta manera, a travs de sus resoluciones y de la reciente interpretacin de algunos preceptos de la Constitucin general, se est reconociendo la delimitacin y alcances de la estructura del Estado federal Mexicano. Un ejemplo de esto lo podemos observar en la tesis 136/2005, cuyo rubro dice: Estado mexicano. rdenes jurdicos que lo integran. 5 Dicha jurisprudencia deriva de una controversia constitucional promovida por un municipio del Estado de Hidalgo, y realiza una interpretacin de varios artculos de la Constitucin federal 6 para establecer que en el Estado mexicano existen cinco rdenes jurdicos que son: el federal, el local o estatal, el municipal, el del
Len Hernndez Marco Antonio, Creacin de Tribunales Constitucionales Locales, en Gmiz Parral Mximo y Jos Enrique Rivera Rodrguez (coords.), Las aportaciones de las entidadesfederativasalareformadelEstado,Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2005, p. 531. 5 Jurisprudencia P./J. 136/2005, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, pgina 2062, de rubro: ESTADO MEXICANO, RDENES JURDICOS QUE LO INTEGRAN. 6 Los artculos interpretados en la tesis son: 1, 40, 41, primer prrafo, 43, 44, 49, 105, fraccin I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo prrafos, 122, primer y segundo prrafos, 124 y 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
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Distrito Federal y el constitucional. Determinando que este ltimo corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ya que le compete definir la esfera competencial de tales rdenes jurdicos. Conviene sealar que la identificacin de cada uno de estos rdenes implica el reconocimiento de sus caractersticas y estructuras particulares, por ello, si nos referimos al mbito federal podramos involucrar el tema de los rganos autnomos o lo relativo a las decisiones del Congreso de la Unin, slo por mencionar unos casos. Bajo esta postura, podemos considerar que la funcin de este orden se relaciona con prohibiciones, facultades y obligaciones en las competencias de cada uno de los rganos que conforman el pacto federal. 7 Una vez mencionado lo anterior, me interesa sealar el tema de la redistribucin de la justicia en el nuevo marco del federalismo, debido a que es en este apartado donde la presencia del constitucionalismo local cobra especial importancia. Para ello desarrollar el siguiente punto relativo a: II. La trascendencia del tema del constitucionalismo local y los poderes judiciales estatales Es importante hacernos la siguiente pregunta: cul debe ser el principal objeto del Estado Mexicano? La respuesta a lo anterior, supone que la esencia de un Estado que presume ser democrtico distribuya el poder proporcionadamente y establezca mecanismos de tutela que garanticen el pleno goce de los derechos de los individuos frente a las agresiones de la mayora y del gobierno. 8 Esto, porque mientras un Estado proteja y garantice los derechos humanos y fundamentales de sus gobernados, el desarrollo y la calidad de vida se incrementan para sus habitantes. Al respecto, considero que los frenos y contrapesos que concede el sistema federal pueden contribuir a lo anterior, ya que las entidades federativas y dems rganos integrantes tambin se encuentran comprometidos a promover el desarrollo y garanta de estos derechos. De acuerdo con esta apreciacin, los mecanismos de tutela de derechos no deben centralizarse o monopolizarse, por el contrario, se debe promover su difu7
En este sentido se redact la Jurisprudencia P./J. 9/2006, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XXIII, febrero de 2006, pgina: 1533, de rubro: PRINCIPIO DE DIVISIN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERSTICAS. 8 La idea se sostiene por Dworkin quien expone que los derechos individuales son la esencia de todo sistema jurdico.
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sin e implementacin para que el gobernado tenga un fcil acceso al reconocimiento y goce de sus derechos. Sin embargo, estos mecanismos procesales no deben surgir espontneamente, ya que se deben tomar en cuenta distintos factores que ofrezcan beneficios y no obstculos procesales para el gobernado. Digo esto, porque en los ltimos aos ha revivido la polmica en los tribunales superiores de los estados sobre el tema del amparo local, ya que algunos sectores tienen un profundo inters en obtener la autonoma como el caso Argentina o los Estados Unidos de Norteamrica. 9 El tema del amparo local no debe proponerse superficialmente ya que sus efectos implican diversas modificaciones dentro de la estructura judicial mexicana. Por ejemplo: en pases como el nuestro, las entidades federativas gozan de autonoma pero pertenecen a un sistema unificado ya que algunas resoluciones y las jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin les son obligatorias. En consecuencia, proponer un amparo local como tal implicara la imposibilidad de unificar la jurisprudencia con el agravamiento de la inseguridad jurdica que esto podra arrojar. 10 Basta con preguntarnos: Cuntas contradicciones de tesis podran surgir de esta modificacin? Qu autoridad jurisdiccional sera la competente para revisar la impugnacin de una sentencia de amparo local, en caso de que sta fuera revisable? Se abrira otra instancia previa al amparo federal? Cunto costara la capacitacin y mantenimiento de implementacin de esta figura a los poderes judiciales locales? Lo anterior son slo algunas cuestiones sobre las posibles consecuencias que este tipo de juicio podra generar bajo el esquema actual de la Constitucin federal. Cabe sealar que no desconozco la necesidad de una reforma sustancial con efectos en las jurisdicciones locales, sin embargo, creo que dicha reforma requiere un estudio exhaustivo y disciplinario que detecte cules son los verdaderos problemas que afectan el desarrollo del acceso a la justicia en Mxico. Las reformas a los medios de control de tutela de derechos no slo se requieren a nivel local, sino tambin en el federal, toda vez que figuras como el amparo exigen una urgente reforma y actualizacin. Pero no todo es oscuro y amargo, no debemos perder de vista que las reformas constitucionales de 1987 y 1994 al artculo 116, fraccin III, constitucional, estaSobre este tema se realizan distintos comentarios por Fix Zamudio, Hctor, Relacin entre los Tribunales Locales y los Tribunales Federales, en HERNNDEZ, Antonio Mara y Diego Valads (coords), Estudios sobre federalismo, justicia, democracia y derechos humanos, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2003, p. 104 10 Al respecto se pronunci el Dr. Hctor Fix Zamudio, luego de un detallado estudio de la historia del amparo en Mxico, en la obra citada en el punto que antecede.
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blecieron reglas ms precisas para garantizar la independencia de los jueces y magistrados locales y esto gener un vnculo ms directo entre las funciones jurisdiccionales locales, las constitucionales estatales y la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Es as que actualmente podemos observar que el desarrollo del constitucionalismo local y los tribunales Superiores de Justicia est mejorando las condiciones jurisdiccionales y las vas de tutela de derechos de sus gobernados. Como consecuencia, hoy se presenta una fuerte tendencia al desarrollo de controles de constitucionalidad locales y de reformas que crean novedosas medidas procesales que integran a diversos actores polticos como son los organismos autnomos y las comisiones de derechos humanos. En relacin con lo dicho, a continuacin expondr el siguiente punto de esta ponencia que se refiere a: III. La contribucin de la Constitucin Veracruzana y su repercusin en el nuevo constitucionalismo local Como lo seal en un inicio, las reformas a la Constitucin Veracruzana no slo beneficiaron al Estado, sino al esquema del nuevo federalismo mexicano. Digo esto, porque a partir del ao 2000, y con la introduccin del control constitucional local por parte de este Estado, se present un fuerte movimiento de reformas constitucionales estatales en otras entidades federativas como Coahuila, Tlaxcala, Chiapas, Guanajuato, slo por mencionar algunas. El Estado de Chihuahua ya haba previsto algunas medidas procesales semejantes, pero fue por las reformas constitucionales del Estado de Veracruz en el ao 2000, cuando se reconoci expresamente la figura del control constitucional local. Entre las principales innovaciones que se integraron a partir de las citadas reformas, se encuentran la creacin de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia, el juicio de proteccin de derechos humanos, el procedimiento en contra de las resoluciones del Ministerio Pblico por no ejercitar la accin penal, reservar la averiguacin previa o su desistimiento, las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisin legislativa. Asimismo, la reestructuracin constitucional tambin enriqueci el catlogo de derechos incluyendo el captulo de los derechos humanos que reconoce expresamente el derecho a la informacin y derecho del medio ambiente saludable. 11
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Cfr. Aguirre Moreno, Judith, Evolucin del Derecho Constitucional Veracruzano, en ANDREA SNCHEZ, Francisco (Coord.), Derecho constitucional estatal, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2001.
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Aunado a ello, esta reforma tambin reconoci una importante presencia a los rganos autnomos del Estado. De los distintos medios de control de constitucionalidad local que se integraron en la Constitucin Veracruzana, nos llama la atencin el relativo a la accin por omisin legislativa, debido a que se trata de una figura procesal que reclama el silencio del legislador y le exige operatividad prctica a los preceptos constitucionales que requieren reglamentacin. Esto es del todo positivo ya que debemos recordar que el Poder Legislativo es la voz de los gobernados y es tambin la expresin ms importante de la soberana. Es oportuno mencionar, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin el ao pasado public una jurisprudencia que se pronuncia sobre el tema de la omisin legislativa y las clasifica en cuatro tipos que son: a) absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, b) relativas en competencias de ejercicio obligatorio, c) absolutas en competencias de ejercicio potestativo y d) relativas en competencias de ejercicio potestativo. 12 Asimismo, el citado tribunal aprob otra jurisprudencia, en la cual determin la improcedencia de la accin de inconstitucionalidad en contra de la omisin del Congreso local. 13 Cabe sealar que yo fui disidente en ese criterio, ya que considero que la procedencia de la accin de inconstitucionalidad de la Constitucin federal debe ampliarse en estos casos. Las razones las explico en el voto particular que formul en la accin de inconstitucionalidad 7/2003, y se puede consultar en Internet. No obstante lo anterior, la figura de la accin por omisin legislativa local es de gran importancia debido a que se trata de un procedimiento cuya substanciacin nicamente se circunscribe a la entidad federativa que la prev. Por tanto, advertimos que en este supuesto la Constitucin local prev un procedimiento que mejora el ejercicio de la soberana y la representatividad popular de los habitantes de la entidad federativa, aun cuando no se encuentre expresamente reconocido por la Constitucin federal.
Jurisprudencia P./J. 11/2006, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, pgina 1527, de rubro: OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. 13 Jurisprudencia P./J. 23/2005, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, pgina 781, de rubro: ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFIC LA CONSTITUCIN ESTATAL.
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Esto es un ejemplo de las diversas posibilidades legislativas con las que cuentan las constituciones locales para fortalecer su autonoma en coordinacin con el sistema federal. Otra de las innovaciones que se incorporaron en la Constitucin Veracruzana, fue el juicio de proteccin de derechos humanos, el cual a pesar de que se limita a la tutela de aquellos contenidos en su jurisdiccin local, significa un gran paso en su desarrollo constitucional. La tutela de derechos humanos en comento, no debe confundirse con el amparo local porque guarda en s mismo caractersticas propias como la reparacin del dao en caso de resultar fundada la violacin. Es as que en el ao 2000, este juicio dio origen a una de las controversias constitucionales ms relevantes en materia de federalismo mexicano y coordinacin de la jurisdiccin local y federal. El criterio que deriv de la citada controversia reconoci y legitim la competencia de la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz para conocer del juicio de proteccin de derechos humanos. La justificacin de dicha determinacin se sustent en el argumento de que no se invade la esfera de la jurisdiccin federal, debido a que el citado proceso salvaguarda exclusivamente aqullos derechos reconocidos por el propio ordenamiento local. Asimismo, la tesis reconoci sus diferencias con el amparo federal, en el sentido de que ste se encarga de tutelar las garantas reconocidas por la Constitucin federal, lo cual escapa de la esfera competencial de los tribunales superiores de justicia. 14 Es de este modo, que apreciamos que nuestro marco constitucional actual permite que las entidades federativas establezcan diversos mecanismos de tutela de derechos para sus habitantes, lo cual contribuye positivamente al verdadero desarrollo del Estado Mexicano. Cabe sealar que la reforma constitucional veracruzana en su captulo de los derechos humanos, refleja un pleno inters en actualizar el contexto local a un plano jurdico que incluye los dems beneficios contemplados en los diversos ins-
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Tesis P. XXXIII/2002, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XVI, agosto de 2002, pgina 903, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZLLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIN POLTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIN, PUES AQUL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL.
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trumentos jurdicos protectores de derechos. As, observamos que la redaccin de su artculo 4, menciona lo siguiente:
Los habitantes del Estado gozarn de todas las garantas y libertades consagradas en la Constitucin y las leyes federales, los tratados internacionales, esta Constitucin y las leyes que de ella emanen; as como aquellos que reconozca el Poder Judicial del Estado, sin distincin alguna de origen,raza,color,sexo,idioma,religin,opininpoltica,condicinoactividadsocial()LasautoridadesdelEstado,ensurespectivaesferadeatribuciones,tieneneldeberdegenerarlascondiciones necesarias para quelas personas gocen de los derechos, as como proteger los que sereserveel pueblo de Veracruz mediante el juicio de proteccin de derechos humanos La violacin de los mismosimplicarlasancincorrespondientey,ensucaso,lareparacindeldao.
El contenido del artculo anterior es progresista porque no slo se limita a establecer el reconocimiento de los derechos de la Constitucin local, sino obliga a sus autoridades a generar las condiciones necesarias para que las personas los gocen. Y, en caso contrario, les ofrece una va jurisdiccional para que los hagan valer con la respectiva reparacin del dao que se hubiere provocado por su violacin. No s ustedes, pero yo considero que el contenido de este precepto es vanguardista porque ofrece un mecanismo de tutela jurisdiccional a sus gobernados en caso de que stos consideren que se les ha violado algn derecho. Cosa distinta, a la labor que tienen las comisiones estatales de derechos humanos, las cules tienen facultades para emitir recomendaciones, pero carecen del elemento de jurisdiccin. Con esto no demerito el trabajo de las Comisiones Estatales de Derechos Humanos, simplemente puntualizo la importancia de que las constituciones locales prevean un sistema de tutela con carcter jurisdiccional, ya que ello s es viable dentro del marco constitucional federal vigente. Cosa distinta, al amparo local, que involucra elementos de mayor complejidad, los cuales a mi juicio s requieren una reestructura y revaloracin cuidadosa de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Los instrumentos de tutela de derechos humanos en el mbito local se han convertido en una necesidad real, ya que advertimos que slo en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin del ao 2000 a la fecha se han promovido diversos recursos de las comisiones estatales de derechos humanos, asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales y gobernados, que reclaman alguna violacin de derechos humanos. Cabe sealar que estos asuntos no cumplen con los requisitos procesales que conforman el juicio de amparo, y por ende, se integran como el tipo de asunto denominado varios. A este tipo de casos le podemos aadir di199
versas controversias, acciones de inconstitucionalidad, recursos de reclamacin y amparos en revisin que tambin se relacionan con este tema. Al respecto, destaca el dato de que la mayora no resuelve el fondo por distintos motivos como lo es la falta de legitimacin de alguna de sus partes. Cabe sealar que slo estoy mencionando asuntos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, ya que si consideramos aquellos derivados de juzgados de Distrito o de tribunales Colegiados, advertimos que el nmero se incrementa considerablemente. Los asuntos en comento tienen distintas caractersticas que implican problemas propios de su regin. Por ejemplo, existen asuntos que vienen de estados como Jalisco, Oaxaca, el Distrito Federal, Sonora, Guerrero, Chiapas, Baja California y Morelos, y al no encontrar la va jurisdiccional correcta para su resolucin tienen que ser desechados o remitidos nuevamente al rgano que los envi. El resultado de lo anterior, es la limitacin del acceso a la justicia de los gobernados, toda vez que existe una inconformidad o posible violacin de derechos que no encuentra una solucin de fondo dentro del sistema jurisdiccional mexicano. Sin embargo, como antes se expuso, se advierte que el diseo constitucional federal vigente s permite estos mecanismos de tutela de derechos humanos con carcter jurisdiccional y ello se aval por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin cuando resolvi la controversia constitucional ya mencionada. Por tanto, consideramos que las entidades federativas pueden reforzar a los poderes judiciales estatales mediante la instauracin de estos mecanismos procesales. Otro de los puntos que me interesa destacar, es el relativo a la importancia y reconocimiento que la Constitucin veracruzana otorga a los organismos autnomos como integrantes del orden jurdico estatal. Ello, porque se les reconoce legitimacin para iniciar leyes o decretos, 15 se dedica un captulo constitucional para su regulacin y tambin se les atribuye la posible responsabilidad de la violacin de derechos humanos reconocidos en el marco jurdico estatal. 16
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Al respecto, el artculo 34 de la Constitucin del Estado de Veracruz establece lo siguiente: El derecho de iniciar leyes o decretos compete: () VI. A los organismos autnomos de Estado, en lo relativo a la materia de su competencia. 16 En la parte que interesa, el artculo 64 establece que: Para el cumplimiento de las atribuciones sealadas en las fracciones I y II del artculo 56 de esta Constitucin, el Tribunal Superior de Justicia contar con una Sala Constitucional, integrada por tres magistrados, que tendr competencia para: () I. Conocer y resolver, en los trminos de la ley respectiva, del juicio de proteccin de derechos humanos, por actos o normas de carcter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, provenientes de: () a) El Congreso del Estado; b) El Gobernador del Estado, y c) Los titulares de las dependencias o entidades de la administracin pblica estatal, municipal y de los organismos autnomos de Estado.
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La regulacin anterior, nos muestra que en lo relativo al tema de los organismos autnomos existe un mayor desarrollo a nivel local que federal, ya que otro ejemplo lo encontramos en la Constitucin del Estado de Coahuila. Ello, porque concede legitimacin a los organismos autnomos estatales en los juicios de controversia constitucional y accin de inconstitucionalidad locales. Sobre este punto, me interesa comentar que en el esquema federal esta situacin no ha sido debidamente analizada y, salvo el caso de la legitimacin restringida que tiene la Comisin Nacional de Derechos Humanos en las acciones de inconstitucionalidad, lo cierto es que estos organismos no cuentan con un verdadero reconocimiento como integrantes del orden jurdico nacional. Tal situacin se reflej en asuntos como la reciente controversia constitucional 150/2006, en la cual se neg legitimacin a la citada Comisin para formar parte de este tipo de juicios. Al respecto, yo sostuve un voto particular en el cual principalmente expres que:
1. La solicitud de un rgano constitucional autnomo federal como la Comisin Nacional de Derechos Humanos ameritaba una interpretacin primigenia de la norma constitucional en lo relativo a las controversias constitucionales. 2. En este momento, existe otro asunto en el cual la demanda promovida por el Instituto Federal Electoral s fue admitida. 3. Los rganos constitucionales autnomos tienen papel relevante dentro del sistema de divisin de poderes dentro del esquema constitucional, y por ello, ste debe ser preservado con instrumentos procesales como lo es la controversia constitucional.
Los puntos anteriores, slo son algunos argumentos que expuse en mi voto, ya que considero que la divisin de poderes no debe analizarse desde la postura clsica de la distribucin del poder en tres sectores. En virtud de lo mencionado, podemos considerar que las reformas a la Constitucin del Estado de Veracruz significan un importante avance en el desarrollo del nuevo federalismo mexicano. Inclusive, a partir de la nueva reestructuracin de esta entidad federativa, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha tenido que realizar diversas interpretaciones de la Constitucin federal. Algunas de estas interpretaciones las enunciar brevemente en la parte final de esta ponencia que se refiere a:
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IV. La Constitucin Veracruzana y su interpretacin por la Suprema Corte de Justicia: Adems del criterio que legitim el juicio de proteccin de derechos humanos y reconoci la constitucionalidad de la Sala Constitucional local, el Estado de Veracruz se relaciona con el estudio de otros asuntos sobre federalismo. Tal fue el caso de las acciones de inconstitucionalidad 26, 27 y 28 de 2004, de las cuales deriv la jurisprudencia sobre los lmites de la interpretacin autntica. 17 En el criterio en comento se determin entre otros puntos, que dicha interpretacin no slo debe tomar en cuenta a las normas que se encuentran en posicin horizontal a la interpretada, sino tambin aquellas relevantes de jerarqua superior o vertical constituciones federal y local, y los principios y valores en ellas expresados, establecidos por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Otro asunto fue el relacionado con la controversia constitucional 38/2003, y en l se determino pronunciar el criterio que estableci que si en la demanda de controversia se plantean violaciones directas a la Constitucin federal, no es necesario agotar el juicio previsto en la Constitucin local. 18 El estudio de este asunto es importante porque establece un elemento de coordinacin entre el Poder Judicial federal y el local ya que reconoce los alcances del recurso local, pero a su vez delimita la esfera competencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Existen otros asuntos que nos sirven para mostrar la influencia de la Constitucin del Estado de Veracruz en el federalismo mexicano. Tal fue el caso de la controversia constitucional 11/2004. Lo importante de este caso fue la aprobacin de tres jurisprudencias que delimitaron la constitucionalidad del procedimiento para la creacin y delimitacin de municipios. As, tenemos que la primera de ellas 19 determin que de la interpretacin de los artculos 115 y 124 de la Constitucin, se desprende que la creacin de
Jurisprudencia P./J. 87/2005, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005, pgina 789, de rubro: INTERPRETACIN AUTNTICA DE LA LEY. SUS LMITES. 18 Jurisprudencia P./J. 116/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, septiembre de 2005, pgina 893, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VA PREVISTA EN LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE). 19 Nos referimos a la Jurisprudencia P./J. 151/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, pgina 2298, de rubro: MUNICIPIOS. REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SU CREACIN.
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un municipio es relevante para los estados ya que constituyen la base de su divisin territorial y organizacin poltica. Por ello, para crear un nuevo municipio se requiere que la Legislatura local lo haga por la mayora de las dos terceras partes de sus integrantes, concediendo a los municipios afectados la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos, ajustndose a los lineamientos de las constituciones federal y local. El segundo de los criterios derivados de la controversia constitucional de referencia se refiere a la garanta de audiencia otorgada a los municipios que hubieren sido afectados. 20 Al respecto, se estableci ampliar los efectos del artculo 14 de la Constitucin federal, en el sentido de que la garanta de audiencia se respetara por las autoridades competentes cumpliendo con los siguientes requisitos: 1) comunicar a los ayuntamientos correspondientes la existencia de un procedimiento cuya culminacin pueda afectar sus intereses; 2) referirles las cuestiones que se tratarn o debatirn en el mismo; 3) darles oportunidad de expresar su opinin al respecto y de presentar pruebas en apoyo de sus afirmaciones, y 4) emitir una resolucin final en la que se atiendan cuestiones planteadas por las partes. Sobre este tema pronunci un voto particular ya que considero que la creacin de los municipios no slo versa sobre la competencia exclusiva de las legislaturas de los estados, sino que tambin est en juego el respeto a la autonoma municipal y el paradigma del Municipio Libre. Y por ello, la garanta de audiencia tena que ser ms amplia e incluyente. El ltimo criterio derivado de esta controversia constitucional es muy importante, porque expres que la creacin de un municipio exiga una motivacin reforzada por parte de las autoridades creadoras. 21 De esta manera, an cuando fui disidente en algunos aspectos de este asunto, considero que la ampliacin de garantas de motivacin reforzada y fundamentacin cuando se trate la creacin de un municipio es positiva ya que dicho acto es de trascendencia socioeconmica, institucional, poltica y cultural.
20 Nos referimos a la Jurisprudencia P./J. 152/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, pgina 2298, de rubro: MUNICIPIOS. EN EL PROCEDIMIENTO DE EMISIN DEL DECRETO QUE LOS CREA DEBE CONCEDERSE EL DERECHO DE AUDIENCIA A LOS MUNICIPIOS AFECTADOS. 21 Nos referimos a la Jurisprudencia P./J. 153/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, pgina 2299, de rubro: MUNICIPIOS. SU CREACIN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS MBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIN REFORZADA.
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Por razones de tiempo no menciono otros asuntos relacionados con este importante tema. Sin embargo, de todo lo expuesto podemos arribar a las siguientes conclusiones:
A) El nuevo federalismo mexicano debe contar con los elementos de: respeto al multiculturalismo, descentralizacin, mejor distribucin de los ingresos, fortalecimiento de sus rganos integrantes, delimitacin de competencias, reconocimiento de sus rganos autnomos y, con la coordinacin de los poderes judicial local y federal. B) La esencia de un Estado que presume ser democrtico, es el respeto de los derechos de sus gobernados. Por tanto, los frenos y contrapesos que concede el sistema federal pueden contribuir a que las entidades federativas y dems rganos integrantes del Estado fortalezcan sus mecanismos de tutela y proteccin de derechos. C) El tema del amparo local implica diversas modificaciones en la estructura judicial mexicana porque generalmente se presenta en los sistemas de control constitucional difuso. Por ello, su adopcin debe analizarse con debido cuidado ya que entre otros puntos implicara la imposibilidad de unificar la jurisprudencia con el agravamiento de la inseguridad jurdica y adems podra generar contradicciones de tesis que recaeran a un rgano judicial federal para su resolucin. Adems, podra convertirse en una instancia previa al amparo federal. D) No quiero decir que est en contra del desarrollo de los mecanismos de tutela de derechos, simplemente, considero que las reformas en este tema tan importante deben tomar en cuenta diversos aspectos para que sean viables y eficaces en nuestro marco jurdico. E) Es tema actual el de una reforma sustancial con efectos en las jurisdicciones locales, sin embargo, creo que dicha reforma requiere un estudio exhaustivo y disciplinario que detecte cules son los verdaderos problemas que afectan desarrollo del acceso a la justicia en nuestro pas. F) La figura del amparo federal tambin requiere reformas urgentes que lo adapten al contexto jurdico actual y que eviten su desnaturalizacin de juicio protector de derechos. G) Actualmente estamos ante una fuerte tendencia positiva de adoptar controles de constitucionalidad locales que integren diversos actores polticos como los organismos autnomos y las comisiones de derechos humanos. H) Las reformas a la Constitucin veracruzana no slo beneficiaron a la entidad federativa, sino al esquema del nuevo federalismo mexicano, debido a que propici un fuerte movimiento de reformas constitucionales estatales que instauraron el control constitucional local. I) Los instrumentos de tutela de derechos humanos en el mbito local se han convertido en una necesidad real, ya que en el mbito federal se han promovido diversos recursos que involucran problemas con caractersticas propias de su regin y por ello,
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juicios federales como el amparo no siempre sirven como instrumento procesal para su solucin. J) La instauracin del juicio de proteccin de derechos humanos por parte del Estado de Veracruz es una medida razonable que contribuye a una mejor tutela de derechos de los habitantes de esa entidad federativa ya que prev la reparacin del dao. Y, adems no impide que el gobernado tenga acceso al control jurisdiccional federal. K) El diseo constitucional mexicano actual s permite la instauracin de mecanismos de tutela de derechos humanos con carcter jurisdiccional y ello lo aval la Suprema Corte de Justicia cuando resolvi la controversia constitucional que reconoci a las salas constitucionales locales. L) La divisin de poderes no debe analizarse desde la postura clsica de su distribucin en tres sectores, debido a que en la actualidad existe una pluralidad de actores polticos que tambin toman decisiones fundamentales para el pas.
Una vez que he mencionado lo anterior, slo me resta agradecerles su atencin reiterndoles la importancia que tiene que todos tengamos inters en estos temas, ya que no debemos olvidar que si bien el Estado tiene como principal funcin la proteccin de nuestros derechos, tambin lo es que su desarrollo y progreso en mucho depende de la sociedad cooperadora y exigente de su correcta administracin. Tesis y Jurisprudencia citadas P./J. 136/2005, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, pgina 2062, de rubro: ESTADO MEXICANO, RDENES JURDICOS QUE LO INTEGRAN. P./J. 9/2006, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XXIII, febrero de 2006, pgina: 1533, de rubro: PRINCIPIO DE DIVISIN FUNCIONAL DE PODERES. SUS CARACTERSTICAS. P./J. 11/2006, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXIII, febrero de 2006, pgina 1527, de rubro: OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. P./J. 23/2005, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, pgina 781, de rubro: ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDE-
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NAMIENTOS LEGALES ORGNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFIC LA CONSTITUCIN ESTATAL. P. XXXIII/2002, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XVI, agosto de 2002, pgina 903, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIN POLTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIN, PUES AQUL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL. P./J. 87/2005, Novena poca, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, julio de 2005, pgina 789, de rubro: INTERPRETACIN AUTNTICA DE LA LEY. SUS LMITES. P./J. 116/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, septiembre de 2005, pgina 893, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VA PREVISTA EN LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE). P./J. 151/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, pgina 2298, de rubro: MUNICIPIOS. REQUISITOS CONSTITUCIONALES PARA SU CREACIN. P./J. 152/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, pgina 2298, de rubro: MUNICIPIOS. EN EL PROCEDIMIENTO DE EMISIN DEL DECRETO QUE LOS CREA DEBE CONCEDERSE EL DERECHO DE AUDIENCIA A LOS MUNICIPIOS AFECTADOS. P./J. 153/2005, aprobada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Novena poca, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXII, diciembre de 2005, pgina 2299, de rubro: MUNICIPIOS. SU CREACIN NO PUEDE EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS MBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN UNA MOTIVACIN REFORZADA.
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Manuel Gonzlez Oropeza
La funcin judicial en el control constitucional de las entidades federativas

Distribucin de competencias del Federalismo Mexicano
Presentacin Antes de abordar el tema de la Justicia constitucional estatal es conveniente repasar el concepto de soberana que gozan los estados en su rgimen interior, a partir de sus orgenes constitucionales, en 1824, ao en que se defini este concepto. El artculo 40 de la Constitucin federal vigente establece la forma de gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, por voluntad del pueblomexicano,como el de una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior. Esta determinacin poltica fundamental que proviene del Acta Constitutiva de la Federacin Mexicana de 1824, 1 que fue la primera Constitucin Mexicana, presenta an hoy en da una problemtica por resolver, pues el significado de estados libres y soberanos ha sido, como lo presagiaba Fray Servando Teresa de Mier, poco definido. Este tema es de fundamental importancia con relacin a las elecciones en las entidades federativas, pues su organizacin y rgimen legal est precisamente inmerso en el concepto de rgimen interior de los estados; sin embargo, hasta dnde ejercen su soberana los estados en ese rgimen interior y hasta dnde es dable que la Federacin intervenga para sentar principios que limitan la soberana de los estados? Estos dos extremos se unen en un centro que ha sido difcil de identificar. El objetivo del presente ensayo consiste en tratar de dar respuesta a estas preguntas. La soberana de los estados no es incondicional, sino que est sujeta a un rgimen interior, que no se define en la Constitucin federal y, que desde el nacimiento de nuestro pas, ha representado el problema de los problemas del federalismo mexicano, como acertadamente lo ha calificado Emilio O. Rabasa. 2
El artculo 6 del Acta prescribi: Sus partes integrantes son estados independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su administracin y gobierno interior, segn se detalla en esta Acta y en la Constitucin general. 2 ElPensamientoPolticodelConstituyentede1824.UNAM., p. 119.
Antecedentes y Evolucin del Federalismo Como es comnmente sabido, el sistema federal mexicano fue inspirado en sus inicios por el sistema implantado en los Estados Unidos del Norte y, tambin en ese pas, la soberana de los estados provoc una guerra civil y una infinidad de precisiones y definiciones legales y polticas que todava no acaban de construir la tenue lnea divisoria entre la soberana federal y la soberana local. Lo mismo se puede decir de Canad que, aunque sin guerras, debate una polmica fundamental sobre la secesin de la provincia de Qubec. Las ideas iniciales sobre este problema se expresaron en el Primer Congreso Continental de los Estados Unidos, donde Thomas Burk; al defender a los estados frente al Congreso de la confederacin, y discutir el artculo III 3 del proyecto de Artculos de la Confederacin, primer documento constitucional de ese pas, elaborado por John Dickinson el 20 de agosto de 1776, consider que dicha disposicin era atentatoria a la soberana de las colonias o estados, pues se reduca a reconocerles una dbil facultad sobre su rgimen interno (internal police powers); por lo que, para evitar que el Congreso Continental se convirtiera en un poder sin control, en detrimento de los poderes retenidos por los estados, propuso una enmienda al proyecto original que, al votarse se aprob, formando parte del texto definitivo como artculo segundo:
Cada Estado retiene su soberana, libertad e independencia, as como toda facultad, competencia o atribucin que no est delegada expresamente a los Estados Unidos por esta confederacin, en Congreso reunido.
A partir de este momento, la discusin sobre el rgimen interior de los estados se defini por exclusin al rgimen expreso del gobierno federal. Aunque estos Artculos fueron sustituidos por la vigente Constitucin de los Estados Unidos de 1787, y particularmente esta disposicin fue modificada por otra que ha sido interpretada de manera distinta, a travs de la Enmienda Dcima, aprobada en 1791, 4 que dice:
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Artculo III. Cada Colonia deber retener y disfrutar tanto de sus leyes, derechos y costumbres, como lo juzgue apropiado; as como reservarse para s misma, la regulacin exclusiva y nica de su Gobierno en cuanto a su administracin interna (internal police), en todas las materias que no debern interferir con las de los Artculos de la Confederacin. The Dickinson draft of the Confederation. Editado por Merril Jensen. The Articles of Confe- deration. An interpretation of the social-constitutional history of the American Revolution 1774-1781. The University of Wisconsin Press. Reimpreso 1976., p. 254. 4 La interpretacin se dio en el caso McCulloch v. Maryland (17 US 316) decidido en 1819, por el cual se manifest que el gobierno federal fue establecido por el pueblo y no por la voluntad
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Los poderes no delegados a los Estados Unidos por esta Constitucin, ni prohibidos por ella a los estados, estn reservados a los estados respectivamente, o al pueblo.
La referencia al artculo segundo de los Artculos de la Confederacin es obligada, ya que esta disposicin histrica muestra una gran similitud con el artculo 124 de la Constitucin Mexicana vigente, precisamente por la exigencia de que las facultades de la Federacin Mexicana sean expresas, aunque a la Dcima Enmienda, no se menciona la palabra expresamente:
Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados. 5
Resulta de inters abordar la perspectiva que aporte el artculo segundo de los Artculos de la Confederacin, ya que la similitud con nuestra distribucin de competencias actual, es notoria. Cul fue la intencin de los constituyentes norteamericanos al referirse a las facultades de la confederacin y no a la de los esta-
de los estados, expresada a travs de un Pacto o Constitucin, por lo que as daba respuesta la Suprema Corte de Justicia a las resoluciones de las legislaturas de Kentucky y Virginia de 1798-1799, que afirmaban que la Unin Federal era un mero producto de los estados. The Oxford Companion to the Supreme Court of the United States. Kermit L. Hall, editor. Nueva York. 1992., p. 537. 5 No obstante, habr que concluir que la delegacin expresa a que se refieren los documentos constitucionales difieren en ambos pases, pues en los Artculos de la Confederacin la delegacin expresa es por parte de las colonias o estados, mientras que en nuestra Constitucin, desde el artculo 21 del Acta de Reformas del 21 de mayo de 1847, la delegacin expresa es por parte de la Constitucin y no de los estados. Efectivamente el Acta de Reformas mencionaba en el precepto aludido: Los poderes de la Unin derivan todos de la Constitucin, y se limitan slo al ejercicio de las facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restriccin. Esta diferencia la percibira Jos Mara Iglesias cuando el Congreso Constituyente de 1856-1857 estaba discutiendo el prembulo de dicha Constitucin Mexicana y se entr al debate sobre si la soberana de los estados era pre-existente a la formacin de la Constitucin, como lo sostena Valentn Gmez Faras, o si, esta soberana era creacin de la misma Constitucin, como lo afirmaba Iglesias. Jess Reyes Heroles. El Liberalismo Mexicano. Tomo Tercero., pp. 398-400. An antes del Acta de Reformas, esta distribucin de competencias haba sido propuesta por la Legislatura de Quertaro al Congreso de la Unin en octubre de 1830, como reforma al entonces artculo 171 de la Constitucin de 1824 en los siguientes trminos: Las facultades concedidas a los Supremos Poderes Generales y las restricciones y deberes impuestos a los estados quedan circunscritos a lo que terminantemente se expresa en esta Constitucin o en la Acta Constitutiva. La Nacin y los estados se reservan respectivamente la autoridad que no han delegado. Isidro Montiel y Duarte. Derecho PblicoMexicano.Tomo II. Imprenta del Gobierno. Mxico. 1882., p. 291.
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dos libres, soberanos e independientes? Creo que, para los Estados Unidos, la respuesta est originalmente en que la soberana radicaba en los estados, pues de otra manera no era posible hablar de delegacin, y la tautologa de delegacin expresa abundaba sobre esta idea pactista; este error que condujo a teoras de la secesin, lo subsanaron con la Guerra Civil. Despus se ha rectificado el camino a travs de la jurisprudencia que ha enfatizado al pueblo y no tanto a los estados y sus gobiernos, como fuente de la soberana. 6 Aunque durante la colonia, las trece provincias de Amrica conocieron distintas formas de autogobierno y autonoma, otorgadas graciosamente por delegacin del Rey, esta concesin de la autoridad central hacia las colonias tena todas las caractersticas polticas y jurdicas de una delegacin, igualmente expresa. Con la Independencia, la soberana tuvo que ser reasumida por el pueblo de cada colonia o provincia que valor su independencia de manera individual, pero que para conservarla, se vieron paradjicamente forzados a entrar en una Unin, con la cual queran confirmar su libertad y soberana, por lo que para formarla tendran que delegar expresamente ciertas facultades. Esta delegacin se contendra en un Pacto constitucional, a efecto de que constara de manera explcita, la delegacin de soberana por parte de los estados originarios. Esta concepcin tuvo implicaciones desde la aprobacin del Acta de Independencia en ese pas. La declaracin de Independencia realizada por el Congreso Continental se vio con recelo por los estados, quienes declararon individualmente su independencia de Inglaterra, por lo que los representantes ante dicho rgano lo hicieron con instrucciones precisas de sus estados mandantes, de que una vez realizada sta, los estados retendran el pleno control de sus asuntos internos. 7 Evolucin del Federalismo en Mxico El Acta Constitutiva de Mxico establece que son los estados los que son libres e independientes de cualquier otra Nacin, y no una declaracin constitutiva del
6 De esta manera, el caso McCulloch v. Maryland (17 US 316, 1819) se uni al caso de Texas v. White (74 US 700) decidido en 1869, para demostrar que la voluntad unilateral de un Estado como Texas para separarse durante la Guerra de Secesin, de la Unin Federal de los Estados Unidos, a la cual perteneca desde 1845, no era vlida, pues dicha Unin Federal era indestructible, formada por estados indestructibles, integrada por el pueblo soberano cuya decisin por formar la Unin, no poda ser revocada por la decisin de un gobierno usurpador confederado. OxfordCompaniontotheSupremeCourtoftheUnitedStates.Op.Cit., p. 869. 7 Jensen. Op.Cit., pp. 117-119.
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Congreso Continental, aunque ste estuviera compuesto por representantes de los estados. Las mltiples declaraciones de independencia de Mxico fueron redactadas, desde un principio, a nombre de la Nacin Mexicana, no al de las provincias en donde se proclamaron; por lo que la soberana interior de los futuros estados mexicanos sera una consecuencia de la Declaracin de Independencia como Nacin y de sus constituciones resultantes. As, histricamente, la creacin de los estados fue posterior a la Nacin como Estado independiente. El primero de ellos, proclamado a s mismo Estado, fue el de Nueva Galicia o Xalisco, cuya diputacin provincial asumi la categora de Estado libre, soberano e independiente, el 16 de junio de 1823, pero no con la misma pretensin de soberana que tuvieron las colonias de Amrica del Norte, sino siempre referido como Estado federado con la gran Nacin Mexicana. 8 Por lo tanto, en Mxico, la soberana estatal no pre-existi a la Constitucin, sino que sta fue coincidente con el Pacto de las entidades, que con su formacin, lograran la independencia como Nacin y, adems, el reconocimiento constitutivo de su soberana. De esta manera, la distribucin de competencias al estilo de la confederacin de los Estados Unidos, no puede ser interpretada en Mxico de la misma manera en que se hizo en ese pas. Es ms, la gran Nacin Mexicana mantuvo an antes de su Independencia, lazos de fraternidad y unin, que no se observan en las antiguas colonias de Amrica del Norte, las cuales estuvieron divididas desde los orgenes de su forzada Unin, por innumerables agravios, sobre todo por tierras y lmites. En Mxico, aunque de la discusin del Acta Constitutiva se presume que haba tambin ciertos diferendos entre los nuevos estados, no fueron tan patentes como los de su
Timothy E. Anna. Forging Mxico. 1821-1835. University of Nebraska Press., p. 124. Incluso en el caso de Chiapas, que fue el nico Estado que abiertamente se adhiri a la Federacin Mexicana, su adhesin se llev a cabo mediante dos plebiscitos de acuerdo a la ms pura tradicin de la soberana popular, el primero celebrado a raz de la convocatoria del 16 de diciembre de 1823 publicada por orden de su Junta Suprema Gubernativa, y el segundo el 24 de marzo de 1824, mediante la cual se efectu la consulta de septiembre de 1824 donde dos terceras partes de los distritos en que se divida votaron por la Unin con Mxico. Para el 4 de octubre de dicho ao, la Nacin Mexicana haba consentido igualmente con la adhesin de Chiapas, a travs de la Constitucin Mexicana. Nettie Lee Benson. The Provincial Deputation in Mxico. Harbinger of Provincial Autonomy, Independence and Federalism. University of Texas Press. 1992., p. 122.
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vecino. 9 No obstante, entre las funciones que tendra que desempear, el gobierno federal se constituy, desde 1824, en un rbitro natural entre los estados. Por otra parte, la transformacin de las provincias en estados fue ms uniforme y homognea en Mxico que en los Estados Unidos, debido a que las diputaciones provinciales de la Constitucin de Cdiz de 1812, haban contribuido a formar un ambiente poltico comn para esta asuncin de nueva categora. Desde un principio, los estados mexicanos entendieron que su soberana era sobre su rgimen interior, o la administracin interna de su gobierno, pero no tuvieron aspiraciones de sobreponer su soberana a la de la Nacin Mexicana, cuyas autoridades generales la representaran. En otras palabras, la discusin del sistema federal mexicano se caracteriz por un reconocimiento de un gobierno federal supra-estatal, que necesariamente repercutira en la autonoma de los estados, los cuales nunca pretendieron discutir sus poderes ejercidos para el bienestar general. Por ello, hacia 1824, en Mxico se entendi mejor la soberana de los estados que en los Estados Unidos, 10 pues como se mencion nunca se asumi una preeminencia de los estados sobre la Federacin. Al contrario, se reconoci que la Constitucin era el Pacto Constitutivo tanto del reconocimiento de las antiguas provincias en estados libres y soberanos, como de que el gobierno federal o general, como se aludi en esa poca, representaba a la Nacin Mexicana. 11
Las diferencias entre los estados mexicanos y la Federacin se agravaron posteriormente al momento constitutivo de la Unin Federal y se profundizaron con la lucha de facciones polticas, antecedentes de los partidos polticos. Pedro de Alba. Primer Centenario delaConstitucinde1824.ObraconmemorativapublicadaporlaH.Cmara deSenadoresdelosEstados Unidos Mexicanos. Talleres Grficos Soria. 1924., p. 78. Despus del centralismo que formalmente domin al Virreinato, la Constitucin de Cdiz al eliminar la figura del Virrey, instaur las jefaturas polticas en cada una de las seis provincias (Mxico, Nueva Galicia, Yucatn, San Luis Potos, Nuevo Len y Nueva Vizcaya), con plena independencia una de otra. De esta manera, el sentimiento de independencia fue hacia una metrpoli central, como la de Mxico en la Nueva Espaa. Benson. Op.Cit.,pp. 7-8. 10 En la sesin del 9 de junio de 1787, James Madison enfatiz que: Si vamos a ser considerados como Nacin, todas las distinciones en estados deben ser abolidas, refirindose a la igualdad entre los estados pequeos y pobres, con los tres grandes que eran Virginia, Massachussetts y Pennsylvania. Esta aseveracin refleja adems, que la Convencin Constituyente guardaba dudas sobre la formacin de la Nacin estadounidense, punto que jams fue puesto en duda en Mxico. TheRecordsoftheFederalConventionof1787.Editado por Max Farrand. Volumen I. Yale University Press. Reimpreso en 1987., p. 178. 11 La jurisprudencia contempornea describe todava esta equivalencia en los siguientes trminos: NACIN, REPRESENTACIN DE LA. La Nacin no puede ser confundida con una entidad federativa, y los funcionarios de un Estado no son los que, por consiguiente la representan, pues es nica y est representada por sus rganos federales, de acuerdo al artculo 41 de la Ley Suprema. SJF. 5 poca. Tomo LII., p. 71. Amparo Administrativo en revisin
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Al decir de Pedro de Alba, la Constitucin de 1824 estableci un sistema federal ms completo que el que tenemos actualmente, porque no se restringan las facultades de los estados en todo lo que se refera a su rgimen interior y, en cambio, se les daban prerrogativas, teniendo las legislaturas locales la llave para la eleccin del Presidente de la Repblica. 12 Poco antes de aprobarse esta Constitucin federal, el propio Congreso Constituyente aprob el decreto del 2 de julio de 1824, en el cual se resume la frmula sencilla de lo que es el rgimen interior: Que los congresos de los estados pueden dispensar toda clase de leyes, que no sean del resorte general de la Federacin; en esta frase se resume la potestad soberana de legislar por parte de los estados, que ha continuado a lo largo de la historia del federalismo en Mxico. Efectivamente, la Constitucin de 1824 determin que todas las leyes expedidas por el Congreso general tuviesen como objeto el mantener la independencia de los estados en lo relativo a su rgimen interior, segn el artculo 49, fraccin III, de dicha Constitucin; 13 pero, de la misma manera, el artculo 50 de esta Ley Fundamental estableci la facultad del Congreso General para promover la ilustracin y fomentar la prosperidad general del pas, sin impedir a los estados la facultad de concurrir en su regulacin dentro de su rgimen interior. De esta manera, la accin benfica de los estados y de la Federacin concurran, con sus respectivas leyes, para que, en sus propios mbitos, se regulasen las mismas materias, si bien bajo la coordinacin y supervisin de la Federacin, pero sin excluir ni mediatizar a los estados en sus facultades para atender las materias que fuesen de su mismo inters. Es ms, segn la redaccin de la Constitucin referida, se puede deducir que la legislacin federal debera dictarse de manera complementaria o subsidiaria a la legislacin de los estados; as lo indican las fracciones II del artculo
6656/36. Antonio Ahumada. 5 de abril de 1937. Mayora de 4 votos. La Constitucin y su interpretacin por el Poder Judicial de la Federacin. Suprema Corte de Justicia. Fondo de Cultura Econmica. Volumen IV. 1993., pp. 2589-2590. 12 De Alba. Op.Cit.,p. 81. 13 Quiz la primera referencia al gobierno interior de las provincias, se encuentra en la Memoria de Miguel Ramos Arizpe que en 1811 dirigi a las Cortes de Cdiz sobre la situacin de las Provincias Internas de Oriente (Coahuila, Nuevo Len, Nueva Santander y Texas): Los vicios del sistema... consisten principalmente en no tener en su interior un gobierno superior, as para lo puramente gubernativo como para lo judicial. Reyes Heroles. Op. Cit. Tomo I., p. 364. Durante las Intendencias, las provincias haban observado cierta descentralizacin en lo militar, pero no en lo gubernativo. La Constitucin de 1824 haba agregado la potestad legislativa al rgimen interior, desarrollando las facultades otorgadas a las diputaciones provinciales, y convirtindolo as en soberana.
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49 14 y I, II y XXXI del artculo 50, 15 en cuyos textos se deduce que el Congreso de la Unin debera tener respeto al rgimen interior de los estados y, las leyes federales no deberan mezclarse en la administracin interior de stos. Esta soberana haba sido definida aun antes del Primer Congreso Constituyente en nuestro pas, desde el artculo 2 de la Constitucin de Apatzingn de 1814, como la facultad de dictar leyes y establecer la forma de gobierno que ms conviniera a los intereses de la sociedad. El artculo 11 de la Constitucin de la Insurgencia, asignaba tres atribuciones a la soberana: la facultad de dictar leyes propiamente dicha, la de hacerlas ejecutar y la de aplicarlas a los casos particulares. El Acta Constitutiva de la Federacin estableci que estas atribuciones deberan contarse en el gobierno particular de los estados, organizado con los tres poderes. En el artculo 34 del Acta se estableci un principio fundamental:
La Constitucin general y esta Acta garantizan a los estados de la Federacin, la forma de gobierno adoptada en la presente Ley y cada Estado queda tambin comprometido a sostener a toda costa la Unin federal.
Los primeros escritos sobre el sistema federal mexicano, aludieron a que los estados, aunque soberanos, deberan atender el principio de la Unin federal. De todas las discusiones sobre el federalismo en el primer Congreso Constituyente, la aprobacin de los estados como entes soberanos fue la ms cerrada de todas, ya que se aprob por 40 votos contra 28. La soberana estatal radica en su Constitucin Durante el siglo XX, la supremaca de la Constitucin federal eclips la importancia de las constituciones de las entidades federativas de Mxico. Incluso el desarrollo del control de la legalidad fue abundante tanto a nivel federal como estatal y todo un adecuado sistema contencioso-administrativo fue promovido en los estados,
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Las leyes y decretos que emanen del Congreso General tendrn por objeto: III. Mantener la independencia de los estados entre s en lo respectivo a su gobierno interior, segn la Acta Constitutiva y esta Constitucin. 15 Las facultades exclusivas del Congreso General son las siguientes: I. Promover la ilustracin (...) sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educacin pblica en sus respectivos estados. II. Fomentar la prosperidad general, decretando la apertura de caminos y canales o su mejora, sin impedir a los estados la apertura o mejora de los suyos (...). XXXI. Dictar todas las leyes y decretos que sean conducentes para llenar los objetos de que habla el artculo 49, sin mezclarse en la administracin interior de los estados.
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adems de tribunales electorales y otros de la misma naturaleza para aplicar eficientemente las leyes ordinarias. Sin embargo, las constituciones de los estados quedaron como dudoso y oscuro reflejo de la Constitucin federal, utilizadas slo para replicar las reformas aprobadas al texto federal y confirmar las mismas instituciones de nuestra Ley Suprema. La funcin judicial es igualmente importante para caracterizar a la soberana de los estados en virtud de que la aplicacin de las leyes a travs de los actos gubernativos y de los actos jurisdiccionales correspondientes, son producto de las autoridades electas en ejercicio de dicha soberana, por lo que son manifestaciones de sus respectivos regmenes interiores. Sin embargo, con la nica excepcin de la Constitucin de Chihuahua de 1921 que, en su artculo 10, estableci el Recurso de Queja para proteger los derechos reconocidos por esa Constitucin a los residentes en el Estado y, que actualmente es el artculo 200 de la nueva Constitucin estatal, ninguna otra ley fundamental de Estado alguno retom el celo que sus constituciones del siglo XIX observaron para proteger la Carta Fundamental de sus respectivos estados. Incluso, en el caso de Chihuahua, la falta de una ley reglamentaria no ha permitido desarrollar la proteccin de los derechos de los chihuahuenses. Hasta qu punto es correcto admitir que la ley ordinaria condiciona la entrada en vigor y aplicabilidad de una disposicin constitucional? No es acaso la Constitucin del Estado, la ley suprema de la entidad y, por lo tanto, superior a cualquier deficiencia o inconsistencia de la ley ordinaria? Como la Constitucin del Estado es la norma fundadora del sistema jurdico estatal, la que organiza a los poderes de gobierno de la entidad, la que reconoce derechos a sus habitantes y la que fija los principios fundamentales de un Estado, es por lo tanto, la ley suprema de una entidad federativa. Aunque por mucho tiempo se consider a las constituciones estatales como leyes reglamentarias de la Constitucin federal, no se analizaron las consecuencias de esta categora; simplemente se les asimil a las leyes federales, aunque stas no crearan un nuevo orden jurdico como las constituciones estatales, ni desarrollaran un mbito de competencia propio, como el previsto en la Constitucin federal con el abstracto concepto de rgimen interior de los estados. Efectivamente, las constituciones estatales complementan, ms que reglamentan, las disposiciones de la Constitucin federal, en lo relativo a la soberana parcial de las entidades federativas. Son leyes constitucionalesen el sentido de que complementan los artculos 40 y 124 y, slo pueden incurrir en inconsistencia o contradiccin con la Constitucin, en tanto contravengan una prohibicin expresa
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de la federal, segn se desprende de los artculos 117 y 118, u omitan una prescripcin expresade sta, como la prevista en el artculo 116 respecto a la no reeleccin y a la representacin proporcional; pero, en lo que respecta al rgimen interno de los estados, las constituciones estatales son soberanas y fijan las instituciones ms acordes para el Estado respectivo. Si bien las leyes federales tambin reglamentan disposiciones expresas en la Constitucin, de acuerdo al artculo 124, la competencia de la Federacin est expuesta en la misma Constitucin federal y no pueden las leyes federales excederse, sino tan slo reglamentarla. As, las constituciones estatales, complementan a la Constitucin federal, en tanto que la competencia de lo estatal no est expuesta por aqulla, sino por las constituciones locales. Las facultades reservadaspor la Constitucin federal se explicitan en las constituciones estatales, por lo que ellas mismas son las que detallan la competencia de los estados, de la misma manera que la federal hace lo propio con las facultades federales; desde este punto de vista, ambas constituciones son normas fijadoras de competencias y participan de la misma supremaca. No obstante, no cabe duda que la Constitucin federal es la norma fundamental de todo el orden jurdico nacional, tanto por lo que hace, al ser el sustento de validez de las constituciones estatales, como por lo que no hace, al no explicitar las atribuciones estatales o no ampliar las prohibiciones y prescripciones. Pero las constituciones estatales no se equiparan a las leyes federales, por ser ambas derivadas de la federal, ya que stas no son normas que distribuyen las competencias, sino tan slo reglamentan las atribuciones prefijadas, mientras que las constituciones estatales detallan las facultades reservadas por la federal a los estados, pero que necesitan ser explicitadas por las constituciones estatales. En efecto, para fijar qu tanto pertenece al rgimen interno de los estados, slo corresponde a los textos fundamentales de las entidades federativas. Las leyes federales, en contraste, slo pueden determinar competencias por delegacin expresa de la Constitucin federal, en aquellas materias concurrentes que exceptan la regla general de distribucin de competencias establecida por el artculo 124. Pero esta situacin es excepcional, y estas leyes tambin participan, en mi opinin, de la naturaleza de leyes constitucionales junto con las constituciones estatales. Pareciera que todas las leyes son iguales, si stas reglamentan a la Constitucin federal. Desde este punto de vista no existira una diferencia entre la jerarqua y funciones de una ley federal que se expide en uso de algunas de las facul-
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tades expresas del artculo 73 de la Constitucin federal, con respecto a la Constitucin del Estado de Veracruz, o de cualquiera otro Estado. Sin embargo, si se analiza bien, existe una gran diferencia entre ambos ordenamientos. Aunque los dos cuentan con la caracterstica de ser reglamentarios de la Constitucin federal; esto sucede porque la Constitucin federal, como ley fundamental del Estado federal Mexicano, contiene los mbitos de competencia de los niveles de gobierno, tanto el federal como el estatal. Pero la ley federal no crea por s misma al mbito federal, sino que ms bien reglamenta a una autoridad o a una competencia especfica ya creada o prevista en la Constitucin federal. Por ello, se le denomina ley secundaria, ya que descansa sobre las disposiciones de la ley fundamental. El rgimen federal est explcito en el artculo 124 de esa Constitucin, por lo que las leyes federales son reglamentarias de las facultades que slo pueden estar en el texto de la misma Constitucin federal. En contraste, una Constitucin estatal, s crea o define por s misma, a las autoridades y competencias de un Estado, las cuales no estn descritas expresamente en la Constitucin federal, pues sta, slo enuncia, sin describirlas, las facultades reservadas que son competencia de todos los estados del pas, lo cual tiene una gran significacin para la jerarqua y contenido de las constituciones estatales. Lo anterior es porque el Poder Constituyente federal deleg en los poderes constituyentes derivados de los estados la facultad de determinar, en cada caso, las facultades reservadas a los estados y su respectivo rgimen interior, otorgando igualmente a los estados la capacidad para organizar a los poderes de sus estados, segn el artculo 116 de la Constitucin federal. La Constitucin de un Estado reglamenta as, de manera distinta la ley federal, a las disposiciones de la Constitucin federal, pues es ella misma una norma fundante de todo el orden jurdico estatal, sobre la cual, otras leyes sern expedidas por el rgano legislativo del Estado, por lo que su jerarqua es de una ley constitucional y no una mera ley reglamentaria, como el resto de las leyes federales lo son. De esta manera, las constituciones estatales no son leyes secundarias de la Constitucin federal, como las leyes federales, sino son leyes constitucionales complementarias de la Constitucin federal, ya que definen el rgimen interior de los estados, a que se refiere el artculo 39 de la Constitucin federal. De la misma manera, la Constitucin de un Estado representa la soberana de los estados miembros de la Unin federal. Segn los artculos 40 y 41 de la Constitucin federal, la soberana nacional reside en los poderes federales, pero como complemento de ella. La soberana local corresponde a los estados, que resultan
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de la forma de gobierno del pas, como una Repblica compuesta de estados libres y soberanos. Esta soberana se materializa en la Constitucin del Estado correspondiente, en donde se define su rgimen interior. Entre las leyes federales no hay jerarqua, como tampoco la hay entre las leyes locales. Pero, las constituciones estatales si cuentan con preeminencia respecto de las leyes locales, dentro de su competencia, siendo la Constitucin federal la nica suprema respecto de todos los ordenamientos del pas, segn lo prescribe el artculo 133 federal. 16 Cualquier conflicto entre una Constitucin estatal o sus leyes resultantes y una ley federal se resuelve conforme a la interpretacin de la Constitucin federal, pues el conflicto de esta especie surge sobre la transgresin, bien en el mbito de competencia expresa de la Federacin o reservada de los estados; en consecuencia, no hay jerarqua entre ambas normas, sino que la Constitucin federal, es la nica que impone su jerarqua. De la misma manera, se entiende sobre cualquier conflicto entre una ley federal y una ley estatal, ya que una antinomia entre ambas, implica, necesariamente una infraccin a la Constitucin federal, ya sea por el legislador federal que se excedi en regular una facultad no prevista expresamente en el texto federal, o del estatal que invadi una atribucin federal. A su vez, una ley local no puede contravenir la Constitucin del Estado, ya que es su fundamento de validez, al tener previsto su proceso legislativo de creacin, as como la materia o competencia que regula la ley secundaria. La Constitucin del Estado prescribe igualmente la competencia municipal, al determinar cules son los municipios en el Estado, o al delegar en una ley orgnica dicha determinacin. La justicia Constitucional Estatal y la Jurisdiccin federal Tal como lo hemos reiterado, la soberana de los estados fue definida desde el Congreso Constituyente de 1824, con tres elementos principales que demostraran su verdadera autonoma frente a otros mbitos de poder: 1) Capacidad para legislar en las materias concernientes a su rgimen interior; 2) Capacidad para elegir a sus propias autoridades y 3) Capacidad para resolver en definitiva los asuntos de su competencia, sin ingerencia de poderes ajenos a los estatales. Las dos primeras capacidades han sido satisfechas sin mayor perturbacin excepto por las continuas reformas constitucionales que obligan o prohiben a los
Para no repetir el trmino de Constitucin, en el texto se har referencia al nmero del artculo y se definir si es federal o estatal, si se trata de la Constitucin federal o estatal.
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estados a organizarse o a no ejercer determinadas funciones. El Acta de Reformas de 1847, de indudable espritu federalista, estableci sin embargo, el recurso de reclamo en sus artculos 22, 23 y 24, que import la facultad de anular leyes, tanto federales como estatales, si se encontraban viciadas de anticonstitucionalidad, lo cual representaba la posibilidad de anular leyes estatales por el Congreso de la Unin, 17 as como leyes federales por la mayora de las legislaturas de los estados. Sin embargo, la ltima capacidad ha resultado ms inestable, pues en nuestra historia constitucional se han adoptado posiciones contradictorias que inducen a considerarla como un principio ambiguo con pros y contras que se neutralizan. En un principio, el artculo 160 de la Constitucin federal de 1824 consagr la inatacabilidad de las resoluciones de los tribunales superiores de Justicia de los estados de la siguiente manera:
El Poder Judicial de cada Estado se ejercer por los tribunales que establezca o designe la Constitucin; y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, sern fenecidas en ellas hasta su ltima instancia y ejecucin de la ltima sentencia. 18
El espritu federalista que inspir nuestra primera Constitucin federal perme durante toda la primera Repblica, llegando incluso a proponerse por la Legislatura de Guanajuato el 5 de marzo de 1827 la obligacin para los funcionarios que radicaran en los estados, desempeando funciones del Gobierno federal, de prestar juramento de obediencia hacia las constituciones de los mismos estados donde radicaran, en reciprocidad a la obediencia prestada a la Constitucin federal por las autoridades estatales. 19 El espritu de los constituyentes originarios de Mxico fue el de garantizar la independencia del Poder Judicial, lo cual implicaba que las resoluciones de los tribunales inferiores fueran respetadas y los tribunales centrales se abstuvieran de
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Quizs Mariano Otero al consagrar este sistema de anulacin de leyes tom en cuenta la iniciativa de reforma constitucional presentada por la Legislatura del Estado de Veracruz al artculo 161 de la Constitucin de 1824, fechada el 2 de diciembre de 1830, mediante la cual se propona que el Congreso de la Unin al recibir la Constitucin y las leyes estatales para su informacin, procedieran a revisar su constitucionalidad y se pronunciaran en 60 das hbiles sobre su validez. Esta iniciativa fue atemperada y bien complementada en el Acta de Reformas por Otero. Isidro Montiel y Duarte. Derecho Pblico Mexicano. Tomo II. Imprenta del Gobierno Federal. Mxico. 1882., p. 301. 18 Isidro Montiel y Duarte. Op.Cit.pp. 271-272. 19 Idem.,pp. 285-287.
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intervenir en sus resoluciones. Esta tendencia es sorprendente en una etapa centralista, pero la constata Isidro Montiel y Duarte con las siguientes palabras:
El Poder Judicial tena todas las condiciones que el derecho pblico declara indispensables para que haya una completa garanta de su independencia; y en cuanto a los negocios cuya primera instancia comenzaba en los juzgados inferiores, para nada tena que intervenir el Poder Judicial del centro; pero las causas de responsabilidad promovidas contra los magistrados se seguan y terminaban ante la Suprema Corte. 20
La limitacin de instancias en todas las constituciones histricas del pas, tanto las federales como las centralistas, muestran la tendencia de respetar las decisiones de los tribunales estatales o departamentales, segn el caso. De esta manera, la Ley Quinta de 1836 se cie a este criterio en su artculo 34:
En cada causa, sea cual fuere su cuanta y naturaleza, no podr haber ms que tres instancias. Una ley fijar el nmero de las que cada causa deba tener para quedar ejecutoriada segn su naturaleza, entidad y circunstancias.
Esta slida organizacin judicial pretenda no slo dar seguridad jurdica a los gobernados otorgando a las decisiones judiciales con fuerza de res judicata, sino tambin a descentralizar la propia administracin de justicia, aun en los periodos centralistas de nuestra forma de gobierno. El proyecto constitucional de 1842, que transitaba entre el centralismo y el federalismo, obra de Jos Fernando Ramrez, tambin previ en su artculo 151:
Corresponde a los tribunales departamentales, conocer de todos los negocios judiciales que se instauraren dentro del territorio de su Departamento, hasta ltima instancia y ejecucin de la sentencia. 21
El Acta de Reformas continu esta prescripcin. Nuevamente el reconocido cronista Montiel y Duarte nos informa:
DerechoPblicoMexicano.Tomo III. Imprenta del Gobierno Federal. Mxico. 1882., p. VIII. Idem., p. 240. Aun las Bases Orgnicas de 1843 consagraron este mismo principio, por la Junta Nacional Instituyente en sesin del 19 de mayo de 1843: Artculo 46: Habr en los Departamentos tribunales superiores de justicia y jueces inferiores. Todos los negocios que comiencen en los juzgados inferiores de un Departamento, terminarn dentro de su territorio en todas las instancias. Una ley determinar el modo de suplir las segundas y terceras instancias de los departamentos que no pudieren establecer tribunales superiores. Idem.Tomo III., pp. 402, 451.
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El Poder Judicial de la Federacin no extiende su accin a aquellos negocios que estn ntimamente ligados con el rgimen interior de los estados, y aqu obra de lleno la declaracin que la Acta de reformas hizo, diciendo: Que los poderes de la Unin derivan todos de la Constitucin y se limitan slo al ejercicio de las facultades expresamente concedidas en ella misma, sin que se entiendan permitidas otras por falta de expresa restriccin; y decimos que aqu obra de lleno la regla establecida en el Acta de Reformas. 22
Efectivamente, esta disposicin del Acta de Reformas dio origen al artculo 124 de la actual Constitucin que determina la regla general de distribucin de competencias, con facultadas expresas para la Federacin y reservadas para los estados. Desde la exposicin de motivos del Proyecto de Reforma de las Leyes Constitucionales de la Repblica Mexicana, redactada el 30 de Junio de 1840, la Comisin Especial de la Cmara de Diputados expuso estas ideas:
Cuando nosotros hablamos de esta independencia (del Poder Judicial), no la hacemos consistir en el mero hecho, de que el Gobierno en ningn caso tenga que ocuparse de los encargados de administrar justicia, porque esto nada significa, sino que consideramos el objeto saludable, que un legislador puede proponerse en esta medida, cual es el de asegurar la imparcialidad de las sentencias. 23 (...) En auxilio de la expedicin de sta, nos ocurri el pensamiento de que en todos los juicios hubiera a lo ms dos instancias. (...) 24 Y qu remedio habr, si el tribunal de segunda instancia comete una injusticia, un atentado contra las disposiciones de las leyes? Si se nos dirige esta pregunta, la hacemos tambin respecto del tribunal de tercera instancia; pero deseando consultar el remedio, somos de parecer que se deje expedito el recursodenulidad,para el caso de que se falle contra ley expresa. Este recurso fue establecido en la legislacin antigua, y muy especialmente aplaudido y recomendado por los profesores del derecho; y en verdad que no encontramos mayor razn, para que se anule un proceso, por slo el hecho de que se haya faltado a los trmites del juicio, y no se verifique lo mismo, porque la sentencia se pronuncie contrael tenorexpresodelasleyes. 25
Aunque Jos Fernando Ramrez apoy este dictamen, escribi su famoso voto particular en el cual sugiere por vez primera que la Suprema Corte ejerciera un
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Idem.Tomo III., p. VI. Idem.,pp. 94-95. 24 Idem., p. 96. 25 Idem., p. 98.
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medio de control constitucional sobre la legislacin, 26 lo cual precisamente se combina con la propuesta del recurso de nulidad mencionado por la mayora de la Comisin. Aunque su propuesta como la de Otero se parece ms a la de una accin de inconstitucionalidad que a un juicio de amparo, es innegable que a partir de ese ao de 1840, se unen por primera vez, en mi opinin, el control judicial de la constitucionalidad y la exacta aplicacin de la ley como una garanta constitucional. Manuel Crecencio Rejn complet el sistema propuesto por Ramrez, como es bien conocido, en su Proyecto de Constitucin para Yucatn de diciembre de 1840, no slo por prever un control de la constitucionalidad hacia las leyes, sino tambin para la proteccin de las garantas individuales. A l corresponde las consecuencias de la relatividad de las sentencias incluso para las leyes anticonstitucionales, por lo que realmente se debera denominar el efecto Rejn y no el efecto Otero: 27
As es, que aunque segn el proyecto, se da al Poder Judicial el derecho de censurar la legislacin, tambin se le obliga a ejercerlo de una manera oscura y en casos particulares, ocultando la importancia del ataque a las miras apasionadas de las facciones. Sus sentencias pues, como dice muy bien Tocqueville, no tendrn por objeto ms que el descargar el golpe sobre un inters personal, y la ley se encontrar ofendida por casualiQu remedio ms a propsito que ocurrir a una corporacin (Suprema Corte de Justicia), que puede llamarse esencialmente imparcial, para que pronuncie su fallo sobre la inconstitucionalidad de una ley? Idem., p. 146. La propuesta fue concretada en los siguientes trminos: Cuando el Supremo Gobierno o la cuarta parte de los diputados, la tercera parte de los senadores presentes que compongan actualmente sus respectivas cmaras, o la tercera parte de las juntas departamentales reclamen alguna ley como anticonstitucional, decidir la cuestin la Suprema Corte de Justicia en juicio contencioso. Idem., p. 150. Mariano Otero rechaz en consecuencia esta propuesta, al otorgar esta facultad tanto al Congreso de la Unin como a la mayora de las legislaturas de los estados a travs del reclamo previsto en los artculos 22 al 24 del Acta de Reformas. 27 Sobre todo porque Otero no contempl expresamente el amparo contra leyes, sino contra actos violatorios de garantas individuales en los artculos referidos en la anterior nota a pie de pgina. En el proyecto de Constitucin de la minora de 1842, Otero concede ante la Suprema Corte de Justicia la facultad para conocer del reclamo violatorio de las garantas individuales contra cualquier acto de los poderes Ejecutivo o Legislativo de los estados; as como establece que sern las legislaturas por mayora las que decidieran la inconstitucionalidad de leyes federales, segn el artculo 81, fracciones I y II del proyecto. Idem.,p. 269. En el Acta de Reformas, Otero cambiara ligeramente el sistema sustituyendo a la Suprema Corte por el Congreso de la Unin. Ponciano Arriaga desech este procedimiento de Otero en la sesin del 28 de octubre de 1856 por haber engendrado conflictos y dificultades que conducan a la anarqua. En sustitucin, Arriaga adopta las palabras de Rejn: Ninguno de estos inconvenientes hay en que la ley mala sucumba parcialmente, de una manera lenta por medio de fallos judiciales. Idem.Tomo IV., pp. 841-842.
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dad. De todos modos la ley as censurada no quedar destruida: se disminuir s su fuerza moral, pero no se suspender su efecto material. Slo perecer por fin poco a poco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia (...) 28
De esta manera, el artculo 62 de la Constitucin de Yucatn de marzo de 1841 estableci:

Corresponde a este Tribunal reunido: 1. Amparar en el goce de sus derechos a los que le pidan su proteccin contra los decretos y leyes de las Legislaturas que sean contrarias al texto literal de la Constitucin, o contra las providencias del Gobernador, cuando en ellas se hubiese infringido el Cdigo Fundamental en los trminos expresados; limitndose en ambos casos a reparar el agravio en la parte en que la Constitucin hubiese sido violada.
Se ha mencionado tambin que el amparo fue previsto por vez primera en el artculo 6, de la Constitucin de Chiapas de 1826. De la misma manera podemos reportar el amparo de parte del Poder Judicial de Campeche para proteger los derechos de los habitantes contra actos especficos del Poder Ejecutivo estatal, segn la Constitucin del Estado de 1861, en su artculo 66, fraccin I. Lo mismo se puede decir de Tabasco que, en su Constitucin de 1857, estableci el amparo para proteger a sus habitantes en el goce de sus derechos contra las autoridades polticas del Estado, limitndose a reparar el agravio, segn lo preceptuado en el artculo 50, fraccin I de dicha Constitucin. El primer antecedente de la controversia constitucional lo encontramos en la Constitucin de Morelos y sus reformas de 1878, cuando confa a su Tribunal Superior de Justicia la facultad de dirimir controversias entre el Legislativo y el Ejecutivo por leyes o actos que se consideren anti-constitucionales, segn los artculos 110 y 111 de la Constitucin Morelense. El procedimiento debera ser sumario y resolverse en 5 das, se exceptuaban los actos del Congreso estatal referidos al Gran Jurado y al Colegio Electoral, segn el artculo 116 y, adems, se consignaba que en esta funcin el tribunal no estaba facultado para interpretar la Constitucin, sino slo para aplicarla. En la sesin del 29 de octubre de 1856 en el Congreso Constituyente, el juicio de amparo se expandi no slo para atacar la inconstitucionalidad de las leyes, sustituyendo a la anulacin legislativa de leyes inconstitucionales, sino contra actos de toda autoridad. El diputado Espiridin Moreno de Jalisco manifest:
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Idem., p. 158.
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Es menester tambin que haya amparo contra las disposiciones inconstitucionales de los estados, y que este amparo sea efectivo y no ilusorio, como lo fue mientras la revisin de los decretos de las legislaturas estuvo encomendado al Senado (...) Es necesario que los ciudadanos de los estados, que lo son de la Repblica, encuentren amparo en la autoridad federal, contra las autoridades de los mismos estados, cuando atropellen las garantas individuales o violen la Constitucin. 29
Sin embargo, muchos diputados trataban de delimitar el campo de la Federacin con respecto al rgimen interior de los estados, de acuerdo a la tradicin de mayor duracin, segn hemos expresado. En apoyo a esta posicin tradicional se encontraba la doctrina de Joseph Story, de gran influencia en dicho Constituyente, quien al comentar la clusula de supremaca constitucional de los Estados Unidos (artculo VI, prrafo 2) mencion:
De esta supremaca de la Constitucin de las leyes y tratados de los estados reunidos resulta para los tribunales federales la obligacin de pronunciar la nulidad de los actos del Congreso o de los estados que fueren contrarios a la Constitucin federal. Pero estos tribunales no tienen el derecho de pronunciar la nulidad de los actos contrarios a las constituciones de los estados, si estos actos no estn en oposicin con la Constitucin federal, este poder pertenece a los tribunales de los mismos estados. 30
A partir de la Constitucin de Veracruz aprobada en el ao 2000, las constituciones estatales comenzaron a implementar, de manera sistemtica, medidas de proteccin jurisdiccional de sus normas fundamentales, a travs de procedimientos que son familiares a la justicia federal y que muchos de ellos, por cierto, se originaron en los estados antes que en la Federacin. De esta manera, la tradicin que retoma la Constitucin de Veracruz no es una novedad, pero si es una actualizacin importante de un principio racional que se abandon en el siglo XX inexplicablemente: consistente en que la Constitucin es tambin una Ley, la Ley Fundamental, que debe protegerse contra cualquier infraccin, y que toca a los estados el proteger su propia norma fundamental. El artculo 101 de la Constitucin de 1857 previ que los tribunales federales resolveran toda controversia sobre leyes o actos de cualquier autoridad que violen las garantas individuales, previstas en la Constitucin federal, dando as paso a la intervencin de la justicia federal sobre tales violaciones por parte de los es29 30
Idem.Tomo IV., pp. 844-845. Joseph Story. CommentariesontheConstitutionoftheUnitedStates.2 Volmenes. 3 edicin. Boston. Little, Brown & Company. 1858. Reimpresin por The Lawbook Exchange Ltd. 2001. 2 Volumen., p. 645.
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tados. Desde entonces se ha entendido que cualquier resolucin, que afecte las garantas individuales de los tribunales estatales puede ser revisada por los jueces federales. Sin embargo, paradjicamente la forma en que se ha ejercido esta lgica autoridad, a travs de una jurisdiccin exclusiva de los tribunales federales para resolver cualquier aspecto de la constitucionalidad federal, con base en la tesis de jurisprudencia P. /J. 74/99, ha repercutido en la abstinencia de los tribunales estatales en el control de la constitucionalidad federal, pero ello no implica que no ejerzan sus obligaciones de proteger sus propias constituciones. Otras tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte ha complementado este control por parte de los tribunales federales, mediante la aprobacin de casos que presentan violaciones indirectas a la Constitucin federal y que, quiz sean ms violaciones a las constituciones estatales, como se asienta en la tesis P./J. 4/99 para las acciones de inconstitucionalidad y la tesis P./J. 23/97 por lo que respecta a las controversias constitucionales. La ausencia de medios locales de control constitucional promueven estas intervenciones. El Libro Blanco de la Administracin de Justicia (2006) publicado por la Suprema Corte de Justicia ha sealado que una de las sugerencias para modernizar esta cuestin sera la restriccin de hacer procedentes las violaciones indirectas de la manera en que se ha hecho hasta la fecha. Una disposicin constitucional, parecida a la fraccin IX del artculo 107 constitucional vigente podra ensayarse dentro del texto de la Ley de Amparo para que pudiera decir lo siguiente:
LasresolucionesdefinitivasdelosTribunalesSuperioresdeJusticiadelosestadosnoadmitenrevisinalgunaamenosdequedecidansobrelainconstitucionalidaddeunaleyoactoestableciendo lainterpretacindirectadeunpreceptodelaConstitucinfederal.
La armonizacin de las facultades constitucionales de los tribunales de la Federacin con la de los estados debe hacerse de una manera tal que el rgimen interior de los estados no se afecte por la intervencin indiscriminada de la Federacin. Por su parte, los tribunales federales deben ser los garantes efectivos de la Constitucin federal y para ello, todo acto de autoridad est sometido a su jurisdiccin. Una mejor selectividad de los casos que llegan a los tribunales federales que ayuden a formar criterios jurisprudenciales orientadores para los estados, sera lo ms conveniente, ms que la revisin automtica y masiva de todos los casos decididos por los tribunales estatales.
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Avances de la Justicia constitucional estatal La Suprema Corte de Justicia ha logrado avanzar el concepto de independencia de los poderes judiciales estatales durante el ao de 2006, particularmente a travs de la interpretacin del artculo 116 de la Constitucin federal, como consecuencia de las diversas controversias constitucionales planteadas que han generado mltiples tesis de jurisprudencia al respecto. Esta consolidacin de los poderes judiciales estatales est complementada por las medidas adoptadas en la Declaracin de Jurica de 2005, por lo que el Gobierno federal ha puesto en marcha medidas concretas de fortalecimiento de esta importante funcin, en el mbito de competencia que la Constitucin federal le confiere. Toca ahora a los estados, a travs de sus propias constituciones, darle contenido a su rgimen interior y asignarle a su funcin judicial el fundamental papel del control constitucional interno, ya que el control de la legalidad estatal que ha venido ejerciendo es insuficiente. Las constituciones de los estados no son antagnicas a la Constitucin federal, no slo por la jerarqua entre ellas, sino por la vocacin de complementariedad entre ambos tipos de leyes fundamentales; de tal manera que los mecanismos de proteccin constitucional existente en la federal deben ser reproducidos en los estados pues de lo contrario las despojaramos de su supremaca como norma en el rgimen jurdico estatal y de su carcter jurdico vinculante. Por ello, hasta el 2006, ya son 20 estados de la Repblica los que han implementado en sus respectivas constituciones diversos mecanismos de control de la constitucionalidad. 31 Lo anterior es ms importante por cuanto que la justicia que se administra en nuestro pas, descansa en su inmensa mayora en las entidades federativas ms que en el mbito federal. Por lo anterior, en Mxico como en otros pases federales, cada Estado debe juzgar por s mismo qu disposiciones deben estar incluidas en sus respectivas constituciones y cmo debe interpretarlas y aplicarlas, ya que la soberana de los estados radica principalmente en la capacidad para crear, organizar y distribuir las competencias que les son reservadas por la Constitucin federal. 32
Eduardo Ferrer Mac-Gregor. La regulacin de los mecanismos de control constitucional en las entidades federativas (Esbozo Comparativo). En Manuel Gonzlez Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor. La Justicia Constitucional en las entidades federativas. Editorial Porra. Mxico. 2006., p. 1054. 32 Thomas H. Cooley. ThegeneralprinciplesofConstitutionalLawintheUSofAmerica.Little, Brown & Co. Boston. 1898., p. 384.
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En los Estados Unidos, a pesar de la irreformabilidad pragmtica de su Constitucin federal, las constituciones de las entidades federativas son prolijas, como en Mxico, y se calcula en 5000 las enmiendas totales a las 50 constituciones estatales. 33 Ello convierte a los estados en protagonistas importantes del constitucionalismo norteamericano y transforma a sus respectivas supremas cortes en tribunales de revisin judicial para todas las iniciativas de reforma constitucional de cada Estado. Siete estados hacen que su Suprema Corte rinda opiniones consultivas sobre la constitucionalidad de las leyes estatales, y sus criterios no son necesariamente los mismos que los sostenidos por la Suprema Corte federal al interpretar la Constitucin federal. 34 En Mxico, a partir del ao 2000, casi un cuarto de las entidades federativas del pas, en poco ms de cinco aos, ha tomado medidas integrales del control constitucional interno y cerca del 60% de los estados ha implementado al menos uno de los medios de control constitucional; de esta manera podemos afirmar que la Justicia constitucional estatal es una tendencia apreciable y en pleno desarrollo. Al robustecer la Justicia constitucional estatal se robustece la jurisdiccin federal, pues la complementariedad opera plenamente en esta materia.
Alan Tarr. Introduction. State Constitutions for the Twentietw-First Century. The Politics of State Constitutional Reform. Alan Tarr y Robert F. Williams editores. Vol. I. State University of New York Press. Nueva York. 2006., p. 2. 34 Alan Tarr. The Judicial Branco. StateConstitutions.Op.Cit.Vol. II., pp. 91-92.
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Mara Amparo Hernndez Chong Cuy
Entre el control constitucional federal y el estatal *

Desde que en el ao 2000 el estado de Veracruz se erigi como nuevo paradigma en el discurso federalista al haber incursionado en la creacin de un sistema, en todo el sentido de la expresin, de medios de control constitucional estatales, pareciera que en Mxico se despert, tras un largo sueo, un gigante dormido. Los legisladores han estado estudiando el tema, viendo cmo incorporarlo en sus respectivas legislaciones o legislando al respecto, cmo podran quedarse atrs!, divulgando sus federalistas vanguardias, y, particularmente, haciendo notar que ya se incorporaron a la usanza del momento. Pareciera que para estar en forma, hay que estar en el grupo, hay que contar con medios de control constitucional local. Quiz se considere como tema superado, o incluso caduco, el cuestionamiento acerca de si las constituciones estatales son verdaderamente constituciones, as como el diverso de si la implantacin de estos medios es realmente un medio o un fin en s mismo, y en todo caso, cul sera el fin ltimo? Pero a pesar de lo avanzado de la oleada, y ms bien precisamente a propsito de ello, creo que vale la pena abrir o reabrir, segn sea el caso, algunas discusiones cuyo resultado bien podra ser un factor importante que determine la eficacia de los medios de control constitucional local. Una clasificacin un tanto superficial de la evolucin de la Justicia constitucional local, podra consistir en identificar las siguientes etapas: Una primera y obligada, presumiblemente etiquetable como histrica, sera sin lugar a dudas, la estrenada por el propio juicio de amparo, que, como es bien sabido, vio su nacimiento como un medio de control constitucional estatal en el Yucatn del siglo XIX. Ya en el rgimen constitucional vigente en el siglo XX, podramos identificar una segunda etapa, en la que, con suma discrecin y poco o nulo uso, las constituciones estatales prevean alguna que otra figura a travs de la cual se podra lograr la tutela de la propia Constitucin. Con mayor generalidad, la figura que se preVersin de la ponencia presentada en la mesa redonda sobre Justicia constitucional local auspiciada por la Casa de la Cultura Jurdica de Oaxaca y el Tribunal Superior de Justicia de ese mismo Estado, celebrado en Oaxaca, Oaxaca, los das 12 y 13 de noviembre de 2004 y publicada en RevistaLex.DifusinyAnlisis. noviembre 2004, ao IX, nmero 114, pp. 24-32.
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sentara sera la de la posibilidad de que un tribunal superior de justicia o la legislatura local resolviera conflictos entre municipios o entre poderes estatales; y con especial particularidad, la figura para la proteccin de derechos fundamentales prevista en Chihuahua 1. Sin embargo, tan discreto y poco explorado era el tema del control constitucional como tal, que los medios que existan pasaron dcadas inadvertidos, o al menos no identificados como medios de control. Por otra parte, concediendo con Fix Zamudio, que los organismos protectores de derechos humanos y los medios para exigir responsabilidad poltica a los servidores pblicos son medios de control constitucional, la siguiente etapa podra identificarse en algn punto entre 1982 y 1992, toda vez que en esas fechas tuvieron lugar las reformas a nivel federal en esas dos materias que condujeron a los estados a legislar en similar sentido. Un momento difcil de definir temporalmente, pero que se antoja fuerte y serio en los ltimos diez aos antes del fin de siglo, es la lucha emprendida por diversos actores por fortificar y vigorizar las constituciones estatales a travs, entre otras cosas, de la instauracin de medios de control local; gesta que se encumbra en la creacin Veracruzana antes mencionada. A partir de Veracruz, los estados han evolucionado hacia ese paradigma, en mayor o menor medida, algunos creando sistemas de control local, con pluralidad de medios y/o autoridades ad hoc, 2 otros en trminos atemperados en mayor o menor grado. 3 Sin embargo, a pesar de que no puede negarse que todava son muchos los que no han entrado en esta dinmica, lo cierto es que Veracruz se erige, sin duda, y especialmente a partir del espaldarazo que le dio una Suprema Corte dividida cuando sta se pronunci sobre la validez de la creacin de medios de control constitucional local, 4 en el inicio de una nueva poca del constituArtculos 109 y 200 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Chihuahua. Chiapas, Coahuila, Estado de Mxico, Guanajuato, Nuevo Len, Tlaxcala, Quintana Roo y Veracruz. 3 Chihuahua, Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Oaxaca, Quertaro y Zacatecas. 4 Controversia constitucional 15/2000, promovida por el municipio de la Antigua, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 10 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artculo 4, prrafo tercero (establecimientodeljuicio de proteccin de derechos humanos), que se aprob por mayora de seis votos; controversia constitucional 16/2000, promovida por el municipio de Crdoba, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 9 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artculo 4, prrafo tercero, que se aprob por mayora de cinco votos; controversia constitucional 17/2000, promovida por el municipio de Tomatln, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 10 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artculo 4, prrafo tercero, que se aprob por mayora de seis votos; y controversia constitucional 18/2000, promovida por el muni2 1
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Entre el control constitucional federal y el estatal
cionalismo estatal, en que el federalismo judicial toma una carta de presentacin distinta. Entendido en Mxico como la lucha de la justicia estatal frente a la federal para que le devolviese la competencia que originalmente le corresponde, y que, sobre todo, a travs del juicio de amparo, le fue mermada por razones quiz vlidas en su momento histrico, el federalismo judicial encontr un nuevo frente; tomar en serio sus constituciones estatales y crear sus propios medios de control constitucional. Cul fue en mvil real en este movimiento? Fortalecer la Constitucin estatal?, crear medios de control estatales para fortalecerse frente a la Federacin? No s, pero tampoco encuentro mucha trascendencia en determinarlo; de cualquier modo, una cosa lleva a la otra y viceversa. Ahora, mientras el movimiento contina entusiastamente en los mbitos legislativos estatales en los que an no cristaliza o contagiando a los que recin se adentran en la materia, existen elementos ya que permiten advertir cules sern algunos de los obstculos que estas creaciones legislativas tendrn para poder llegar a considerarse instrumentos eficaces y alternativas reales. Se gesta ya el inicio de una fase en la que los medios de control local tendrn que probar, ante entusiastas, detractores y escpticos, cul es su funcin jurdica o poltica en el ordenamiento jurdico y si justifican su propia existencia. Por supuesto, sera materialmente imposible pretender reconocer todos estos factores de obstculo, pero s pueden advertirse algunos escollos que considero, cuando menos, bien merecen una reflexin, por breve que sea. Como factores que de manera significativa pueden incidir en la eficacia y en el anlisis de la justificacin de la existencia de los medios de control local, encuentro dos: uno de tipo social y otro de corte netamente jurdico, pero quiz menos difcil de superar que el primero. En junio de 2001 en Hermosillo, Sonora, en el marco de una mesa redonda que vers precisamente sobre control constitucional estatal, convocada por el Instituto de Investigaciones Legislativas del H. Congreso del Estado de Sonora, que en aquella ocasin, creo recordar, celebraba su primer aniversario, manifest, y lo sigo pensando, por eso lo reitero, que tratndose de medios de control constitucional locales, hay un factor ineludible que determina el grado de su poca o mucha utilizacin: me refiero a las circunstancias culturales y polticas imperantes en las
cipio de Juan Rodrguez Clara, Estado de Veracruz, fallada el 9 de mayo de 2002, por unanimidad de 10 votos, excepto por lo que se refiere al reconocimiento de validez del artculo 4, prrafo tercero, que se aprob por mayora de seis votos.
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que dicho sistema habr de desenvolverse, concretamente, al grado de confianza que los posibles demandantes y demandados depositan en la autoridad estatal a la que se atribuirn sendas facultades. Por ejemplo, si la facultad de controlar la Constitucin se atribuye al tribunal superior de justicia, debe ponderarse cul es el grado de confianza que aquellas entidades que podrn someterse ante ese tribunal sus diferencias tienen en el propio tribunal. Hay esa confianza?, hay un sentimiento de profesionalismo?, de juridicidad sobre politizacin?, de imparcialidad?, de independencia de pensamiento? La pregunta sera si realmente las creencias generalizadas de los diferentes actores polticos alcanzan a sustentar un sistema de control local, porque sin ese respaldo, se procurar traducir, como seguramente en muchos casos ser posible, esa controversia en una de ndole federal, para puentear la instancia local, por ms que el legislativo estuviera empeado en que el conflicto se resolviera en casa. Una especie de bypass jurdico para acceder a una instancia que consideran ms imparcial, o simple y sencillamente imparcial porque, en tanto sale de la arena estatal, no tiene ningn escollo en fallar como resulte que deba ser. Es cierto que el celo federalista es el predominante, y sin duda el nimo que impera es que lo estatal se quede en el estado porque eso es muy federalista, pero valdra la pena cuestionar si siempre o si slo en algunos casos, es ms ventajoso para los actores polticos de las entidades federativas que los conflictos salgan de la arena en que se presentaron. Por otra parte, retando la eficacia del control constitucional local, est un factor jurdico, de momento, no tan fcil de superar: cmo articular los medios de control local con los controles federales, de manera que uno no aniquile al otro? A pesar de que la experiencia es corta, dada la mocedad del tema, los casos que se han presentado permiten trazar ya algunos de los contornos de la problemtica. Qu se puede pensar cuando se tiene noticia de que contra la resolucin dictada en una accin de inconstitucionalidad estatal se presenta una demanda de amparo ante los tribunales federales?, es decir, Cundo lo resuelto en un medio de control local se impugna a travs del ejercicio de un medio de control federal? 5
Amparo directo 664/2001. Segundo Tribunal Colegiado en materia civil del Sptimo Circuito en Xalapa, Veracruz.
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Cuando se promueven ante la Suprema Corte acciones de inconstitucionalidad contra leyes locales, siendo que stas podran haber sido impugnadas en la va del mismo nombre a nivel estatal? 6 O un juicio de proteccin de derechos (local) simultneo a un juicio de amparo? 7 O cuando se demanda ante la Corte en controversia constitucional siendo que esa misma controversia podra haber sido resuelta por la autoridad estatal? 8 En lo personal, surge la duda del factor cultural al que antes me refer. Pero haciendo a un lado esas conjeturas, y desde un plano netamente jurdico o quiz procesal, todo pareciera indicar una desarticulacin entre ambas instancias, la federal y la estatal, que puede diluir en manos de los poderes en conflicto, particularmente del que acciona, la eficacia de la legislacin local en la materia. Se trata de un problema polifactico. Por una parte, la procedencia de dos instancias iguales, una ante la potestad federal y otra ante la estatal, contra la misma norma o acto; por ejemplo: la eleccin entre presentar una demanda de amparo local o la tradicional federal, o entre presentar una demanda de controversia local o federal, o entre una accin de inconstitucionalidad local o la federal. Pero, por otra parte, y como problema que se arrastra con races histricas, la procedencia de la revisin federal contra cualquier decisin que se tome por la instancia judicial estatal. La omniprescencia, o estar mejor dicho, la omniprocedencia del amparo judicial siempre estar ah, constituyendo una oportunidad tentadora para exportar el asunto hacia el aparato federal, porque resulta muy difcil, o quiz hasta artificioso, sustentar hoy por hoy, constitucional, legal o jurisprudencialmente, la improcedencia del amparo directo contra este tipo de decisiones. El amparo judicial
Accin de inconstitucionalidad 31/2000, promovida por el Partido de Accin Nacional, fallada el 29 de enero de 2001, por unanimidad de 11 votos; Accin de inconstitucionalidad 36/2001, promovida por Diputados integrantes de la Sexagsima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas, fallada el 22 de abril de 2003, por unanimidad de 10 votos; y Accin de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002, promovidas por diputados integrantes de la Quincuagsimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y Partido Poltico Nacional Convergencia, falladas el 18 de febrero de 2003, por unanimidad de 10 votos. 7 As lo expusieron funcionarios del Tribunal Superior de Veracruz en el encuentro en el que se expuso lo aqu plasmado. 8 Controversia constitucional 25/98, promovida por el municipio de Xalapa, Veracruz, fallada el 23 de marzo de 2000, por unanimidad de 9 votos; controversia constitucional 32/97, promovida por el municipio de Valle de Bravo, Estado de Mxico, fallada el 22 de febrero de 1999, por unanimidad de 9 votos; y controversia constitucional 72/2003, promovida por el municipio de la Magdalena Tlaltelulco, Estado de Tlaxcala, fallada el 14 de abril de 2004, por unanimidad de 4 votos de los integrantes de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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podr, no obstante estos esfuerzos estatales convertirse, tambin en este caso, en la sombra que inhiba la eficacia de un sector importante del control constitucional local. Si a lo anterior sumamos que desde el clebre Caso Temixco 9 la controversia constitucional ante la Corte procede para revisar actos, en mi opinin, materialmente jurisdiccionales de los estados, muy a pesar del diverso criterio que seala que no procede la controversia contra resoluciones judiciales, 10 la sombra federal parece nuevamente hacerse presente. Ahora bien, desde otra arista, en aquellos casos en que las instancias se duplican, o lo que es igual, cuando existe control local y control federal contra un mismo acto (controversia constitucional local y controversia constitucional federal; accin de inconstitucionalidad local y accin de inconstitucionalidad federal, etc-
Controversia constitucional 31/97, promovida por el municipio de Temixco, Morelos, fallada el 9 de agosto de 1999, por unanimidad de 8 votos. 10 Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XII, octubre de 2000.Tesis: P./J. 117/2000., p. 1088. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VA IDNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, pgina 703, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL., estableci que si el control constitucional busca dar unidad y cohesin a los rdenes jurdicos, en las relaciones de las entidades u rganos de poder que las conforman, tal situacin justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitucin federal, sin importar sus caractersticas formales o su relacin mediata o inmediata con la Norma Fundamental. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la accin de controversia constitucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la va idnea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razn por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolucin dictada en un juicio, pues ello lo hara un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisin la misma cuestin litigiosa debatida en el procedimiento natural, adems de que en ste no se dirimen conflictos entre los rganos, poderes o entes a que se refieren los artculos 105, fraccin I, de la Constitucin federal y 10 de la ley reglamentaria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los gobernados. Controversia constitucional 16/99. Ayuntamiento del municipio de Hermosillo, Sonora. 8 de agosto de 2000. Once votos. Ponente: Olga Snchez Cordero de Garca Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagn. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy dos de octubre en curso, aprob, con el nmero 117/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a dos de octubre de dos mil.
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tera), tambin se ve en riesgo el xito, si por xito entendemos eficacia, del control constitucional local. Existen criterios que coadyuvan a resolver esta cuestin. A nivel legal, tenemos que la fraccin VI del artculo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 Constitucional, establece el conocido como principio de definitividad de los actos impugnados. Este principio se ha considerado de contenido un poco ms amplio que el que se le atribuye en el juicio de amparo, pues se ha entendido jurisprudencialmente que su alcance no es slo el tradicional, consistente en que exista un medio que permita la modificacin o revocacin del acto, sino que tambin comprende aquellos casos en los que se est tramitando ste o que an no se ha agotado el procedimiento dentro del que se dict, tras el cual adquiere la definitividad que lo hace imperativo. 11 La jurisprudencia dictada tanto en controversias constitucionales como acciones de inconstitucionalidad, ha establecido que, an cuando existan medios locales para resolver el conflicto, para efectos de la procedencia de la va, no es necesario agotarlos si se hacen valer violaciones a la Constitucin federal pues este tipo de violaciones slo pueden ser atendidas por la Suprema Corte. 12
ARTCULO 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin federal. Las controversias constitucionales son improcedentes: VI. Cuando no se haya agotado la va legalmente prevista para la solucin del propio conflicto. 12 Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 136/2001., p. 917. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VA PREVISTA EN LA LEGISLACIN LOCAL SLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIN A NORMAS LOCALES. El artculo 19, fraccin VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales, el que no se haya agotado la va legalmente prevista para la solucin del conflicto, principio de definitividad que tratndose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales slo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitucin federal, sino violaciones a la legislacin local que, como consecuencia, produzcan la transgresin a normas de la Carta Magna, pues el rgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneracin a disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretacin de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federacin y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Controversia constitucional 6/2001. Ayuntamiento del municipio de Jurez, Chihuahua. 25 de octubre de 2001. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: Juan Daz Romero y Jos de Jess Gudio Pelayo. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretaria: Lourdes Ferrer Mac Gregor Poisot. El Tribunal Pleno, en su sesin
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Sin embargo, a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos que no descarto sea el modelo al que se aspire, nuestra Constitucin federal es sumamente detallada, tanto en su aspecto dogmtico como en el orgnico. Si bien es cierto que, como federalista que es, prev que en todo aquello que no regule podrn hacerlo los estados, tambin lo es que, precisamente en virtud de que regula tantas cosas, el espectro de posibilidades novedosas a nivel constitucional estatal se ve reducido, y por ende, resultado reducido tambin el mbito de exclusividad del control local. Este contexto permite que sea relativamente fcil, ante una situacin de duplicidad de opciones, federalizar el conflicto invocando una violacin a la Constitucin general, y elegir la instancia federal ante la local, con el consecuente desaire lase ineficacia del control estatal. Si a esto se suma tambin que existen casos, en los que no estn legitimados en la va local algunos sujetos que s lo estn en la federal, se tiene, obviamente, pase directo a la opcin federal, cuando la conflictiva pudo haberse atendido localmente de haber mejor articulacin entre lo federal y lo estatal. Por ejemplo, en el estado de Veracruz no cuentan con legitimacin los partidos polticos locales para promover acciones de inconstitucionalidad, como s sucede a nivel federal; situacin que se ha presentado en la Corte ya en varias ocasiones. 13 Pero tambin existe un criterio que pone en serios problemas el control abstracto local de leyes, aun cuando los sujetos legitimados para accionar son los mismos. Me refiero al criterio sostenido el ao pasado por el Pleno de la Corte, que seala que para que la va local deba agotarse, previo o en lugar de la va federal, es necesario que el medio federal proceda en contra de lo que se resuelva en la instancia local. 14 Obviamente, en tratndose de acciones de inconstitucionalidad
privada celebrada hoy seis de diciembre en curso, aprob, con el nmero 136/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a seis de diciembre de dos mil uno. 13 Accin de inconstitucionalidad 31/2000, promovida por el Partido de Accin Nacional, fallada el 29 de enero de 2001, por unanimidad de 11 votos y Accin de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002, promovidas por diputados integrantes de la Quincuagsimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y Partido Poltico Nacional Convergencia, falladas el 18 de febrero de 2003, por unanimidad de 10 votos. 14 Accin de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002, promovidas por diputados integrantes de la Quincuagsimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y Partido Poltico Nacional Convergencia, falladas el 18 de febrero de 2003, por unanimidad de 10 votos. Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XVII, marzo de 2003.Tesis: P./J. 5/2003., p. 979. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD ESTABLECIDA EN LOS ARTCULOS 64, FRACCIN III, Y 65, FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN POLTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE. NO DEBE AGOTARSE PREVIAMENTE A LA ACCIN QUE ESTABLECE EL
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eso jams ser posible, por eso mi apreciacin muy personal de que la tesis da carpetazo al asunto del control abstracto local; y salpica la posible eficacia del control concreto, pues supone, implcitamente, que s cabr controversia sobre controversia. Tambin para el anecdotario, la Primera Sala de la Suprema Corte, resolvi una controversia intentada por un municipio Tlaxcalteca, que fue sobreseda por no haberse agotado la va legalmente prevista para el conflicto, que no era otra sino la competencia constitucional (figura anloga a la controversia constitucional pero a nivel estatal), por lo que sera de celebrarse que se haya dejada la resolucin del caso a la instancia local, pero lamentablemente el sobreseimiento se mo-
ARTCULO 105, FRACCIN II, DE LA CONSTITUCIN FEDERAL. De lo dispuesto en los artculos 64, fraccin III, y 65, fraccin II, de la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz-Llave, se advierte que compete a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado sustanciar los procedimientos en las acciones de inconstitucionalidad que se presenten en contra de leyes o decretos contrarios a la Constitucin local, ejercitados por el Gobernador del Estado o cuando menos por la tercera parte de los miembros del Congreso Estatal, as como formular los proyectos de resolucin definitiva que someter al Pleno del citado Tribunal. Sin embargo, si se toma en consideracin que para que los sujetos legitimados para promover la accin de inconstitucionalidad establecida en el artculo 105, fraccin II, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentren obligados a agotar, previamente a esta va constitucional, algn medio de defensa previsto en las leyes secundarias para la solucin del conflicto, es presupuesto indispensable que la resolucin que en l llegue a dictarse sea susceptible de impugnarse a travs de dicho medio de control constitucional, resulta evidente que el citado medio de defensa contemplado en la Constitucin local no puede constituir una va que deba agotarse previamente a la accin de inconstitucionalidad que establece la Constitucin federal, pues en sta nicamente puede plantearse la no conformidad de normas de carcter general con la propia Ley Fundamental, pero no as de actos, como lo sera la resolucin que llegara a dictar el mencionado Tribunal Superior de Justicia al resolver la accin local. Accin de inconstitucionalidad 33/2002 y su acumulada 34/2002. Diputados integrantes de la Quincuagsimo Novena Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz y el Partido Poltico Nacional Convergencia. 18 de febrero de 2003. Unanimidad de diez votos. Ausente: Jos Vicente Aguinaco Alemn. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretarios: Pedro Alberto Nava Malagn y Martn Adolfo Santos Prez. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy trece de marzo en curso, aprob, con el nmero 5/2003, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a trece de marzo de dos mil tres.; vase tambin las consideraciones vertidas en la accin de inconstitucionalidad 36/2001, promovida por diputados integrantes de la Sexagsimo Primera Legislatura del Congreso del Estado de Chiapas, fallada el 22 de abril de 2003, en la que se desestima como causal de improcedencia la existencia de un medio estatal (chiapaneco) de control abstracto, todava ms radicales.
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tiv porque se haban intentado las dos vas. Qu creencia subyace en semejante intencin? 15 Las consecuencias de la desarticulacin resultan tan evidentes como explicables, y es que la Justicia constitucional estatal en Mxico se dio sin una visin de conjunto, ms como esfuerzos individuales de los estados ajenos a la Federacin. Se legisl en la materia sobre un sistema federal previamente en funciones y aun cuando de pocos aos, bien arraigado en el colectivo social. Contrastando de nuevo el modelo estadounidense, en Mxico se ha venido legislando sobre control local cuando el contexto constitucional federal es muy vasto en opciones de control que tienen un alto grado de accesibilidad. Como para efectos de la reforma al juicio de amparo dira el Ministro Gudio, 16 las cosas se fueron dando sin tener presente que estamos frente a un sistema que debe verse en su conjunto, the bigpicture diran nuestros vecinos del norte. El sistema de control constitucional no se reduce a dos esferas irreconciliables o ajenas una a la otra: la federal por un lado y la estatal por el otro, antes bien, ambas son parte de un solo sistema, que tiene por objeto preservar el orden constitucional en general, entendiendo que ste se comprende no slo por lo estatuido por la Constitucin federal sino por lo que estatuyen a su vez, con fundamento en la propia Constitucin federal, las constituciones locales. En mi opinin, ante este panorama, superar la desarticulacin es una responsabilidad de varios actores, pero no sabra si se trata de responsabilidades solidarias o subsidiarias, aunque se me antoja lo primero. Por una parte, quiz la ms fcil de implementar, sera dejar que los medios de control local se ocupen de atender slo aquellos espacios en los que el control federal no tiene alcance, por ejemplo, el control abstracto de la legislacin municipal, la posible legitimacin de entidades de la administracin pblica paraestatal o los organismos autnomos, hiptesis en la cual el caso de Nuevo Len resulta ejemplificativo. 17
Controversia constitucional 72/2003, promovida por el municipio de la Magdalena Tlaltelulco, Estado de Tlaxcala, fallada el 14 de abril de 2004, por unanimidad de 4 votos de los integrantes de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 16 GUDIO PELAYO, Jos de Jess, La complejidad de la simplificacin del amparo. Reflexiones en torno a la estructura, alcance y contenido de una nueva Ley de Amparo, en Ingeniera judicial y reforma del Estado. Preocupaciones, inquietudes, esperanzas, Mxico, Porra, 2003. 17 Reforma a la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, publicada en el Peridico Oficial del Estado, el 9 de junio de 2004; cfr. RENAS BTIZ, Carlos Emilio, Control de la Constitucionalidad local en el Estado de Nuevo Len (las razones de un modelo prudente), en Manuel Gonzlez Oropeza y otro, coords., LaJusticiaconstitucionalenlasentidadesfederativas, Mxico: Porra, 2006, pp. 757-779.
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Desde otra trinchera, la Suprema Corte puede aportar tambin en este rengln con base en su facultad para decidir la cuestin efectivamente planteada, 18 al margen de la literalidad de los planteamientos que se hagan valer por los promoventes, de tal suerte que desmaquille, si se me permite la expresin, lo que, encubriendo una irregularidad local, se expresa como una violacin a la Constitucin federal. Un caso en el que esto se ha hecho, a mi modo de ver, con meridiana y ejemplar nitidez, fue en la controversia constitucional 16/2003, resuelta por la Segunda Sala el 21 de noviembre de 2003, pero curiosamente, la diseccin efectuada no fue para hacer vigente un medio de control constitucional estatal, sino un medio de control de legalidad previsto en la Ley de Coordinacin Fiscal del Estado. 19 Mas no podramos ser muy entusiastas en esta alternativa por las limitantes que nuestro propio contexto constitucional impone, segn antes he sealado. La Corte podra tambin reconsiderar algunos criterios, entre ellos: el antes sealado respecto a la exigencia de que para que se pueda sobreseer un asunto bajo el principio de definitividad, lo resuelto en el medio local deba ser impugnable por la misma va a nivel federal; el derivado del caso Temixco, conforme al cual, las violaciones a ordenamientos jurdicos locales son plenamente atendibles por parte el Tribunal, 20 as como los criterios que autorizan, tanto en controversias como
ARTCULO 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artculo 105 de la Constitucin federal. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinar en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestin efectivamente planteada. 19 Controversia constitucional 16/2003, promovida por el municipio de Zapopan, Estado de Jalisco, fallada el 21 de noviembre de 2003, por unanimidad de 5 votos de los integrantes de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. 20 Controversia constitucional 31/97, promovida por el municipio de Temixco, Morelos, fallada el 9 de agosto de 1999, por unanimidad de 8 votos. Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: X, septiembre de 1999. Tesis: P./J. 98/99., p. 703. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. Los poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los rdenes jurdicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artculo 105, fraccin I, de la Carta Magna, cuya resolucin se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en su carcter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremaca de la Constitucin, consistente en que la actuacin de las autoridades se ajuste a lo establecido en aqulla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el anlisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relacin directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la
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acciones de inconstitucionalidad estudiar violaciones indirectas a la Constitucin, 21 y procurar conciliar entre estos criterios, que tornan porosos y frgiles los deConstitucin federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesin a los rdenes jurdicos descritos, en las relaciones de las entidades u rganos de poder que las conforman, tal situacin justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones slo por sus caractersticas formales o su relacin mediata o inmediata con la Norma Fundamental, producira, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armona y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultara contrario al propsito sealado, as como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones tcnicas, lo que implcitamente podra autorizar arbitrariedades, mxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser tambin integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgnica o la dogmtica de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control. Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, Morelos. 9 de agosto de 1999. Mayora de ocho votos. Ausente: Jos Vicente Aguinaco Alemn. Disidentes: Jos de Jess Gudio Pelayo y Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Humberto Surez Camacho. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el siete de septiembre del ao en curso, aprob, con el nmero 98/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a siete de septiembre de mil novecientos noventa y nueve. 21 Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: IX, febrero de 1999. Tesis: P./J. 4/99., p. 288. ACCIN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una accin de inconstitucionalidad, si en l se alega contravencin al artculo 16 de la Constitucin federal, en relacin con otras disposiciones, sean de la Constitucin local o de leyes secundarias, siempre que estn vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitucin local dentro del proceso legislativo que culmin con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidaran. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artculo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisin judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas. Accin de inconstitucionalidad 1/98. Diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: Juan N. Silva Meza. Ponente: Genaro David Gngora Pimentel. Secretario: Jorge Alberto Gonzlez lvarez. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el veintiocho de enero en curso, aprob, con el nmero 4/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a veintiocho de enero de mil novecientos noventa y nueve. Nota: El criterio contenido en esta tesis ha sido abandonado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: V, Abril de 1997.Tesis: P./J. 23/97., p. 134. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en l se alega contravencin al artculo 16 de la
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ms, especialmente el que seala que no procede la controversia constitucional contra actos jurisdiccionales, 22 trastocado a su vez por la procedencia de la conConstitucin federal, en relacin con otras disposiciones, sean de la Constitucin local o de leyes secundarias, siempre que estn vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitucin local dentro del proceso legislativo que culmin con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidaran. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artculo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisin judicial el examen integral de validez de los actos impugnados. Controversia constitucional 6/96. Alfonso Vzquez Reyes y Margarito Solano Daz, en su carcter de Presidente Municipal y Sndico del municipio de Asuncin Cuyotepeji, Distrito de Huajuapam, del Estado de Oaxaca, contra el Gobernador, Secretario General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 10 de febrero de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: Mariano Azuela Gitrn. Ponente: Juan Daz Romero. Secretario: Osmar Armando Cruz Quiroz. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el ocho de abril en curso, aprob, con el nmero 23/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a ocho de abril de mil novecientos noventa y siete. Nota: El criterio contenido en esta tesis ha sido superado por el contenido en la tesis P./J. 98/99, publicado en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo X, septiembre de 1999, pgina 703, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL. 22 Novena poca. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Tomo: XII, octubre de 2000.Tesis: P./J. 117/2000., p. 1088. CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO SON LA VA IDNEA PARA COMBATIR RESOLUCIONES JURISDICCIONALES, AUN CUANDO SE ALEGUEN CUESTIONES CONSTITUCIONALES. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, pgina 703, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIN FEDERAL, estableci que si el control constitucional busca dar unidad y cohesin a los rdenes jurdicos, en las relaciones de las entidades u rganos de poder que las conforman, tal situacin justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitucin federal, sin importar sus caractersticas formales o su relacin mediata o inmediata con la Norma Fundamental. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la accin de controversia constitucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la va idnea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razn por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolucin dictada en un juicio, pues ello lo hara un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisin la misma cuestin litigiosa debatida en el procedimiento natural, adems de que en ste no se dirimen conflictos entre los rganos, poderes o entes a que se refieren los artculos 105, fraccin I, de la Constitucin federal y 10 de la ley reglamentaria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los gobernados. Controversia constitucional 16/99. Ayuntamiento del municipio de Hermosillo, Sonora. 8 de agosto de 2000. Once votos. Ponente: Olga Snchez Cordero de Garca Villegas. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagn. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy dos
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troversia contra actos de esta naturaleza cuando no provienen de rganos formalmente judiciales. 23 Por otra parte, la solucin no podramos reducirla a una cuestin de legislacin constitucional adjetiva, ya sea federal o estatal, pues ninguna resultara apta para articular lo desarticulado. Si fuese la legislacin estatal la que impusiera la inatacabilidad de lo resuelto en va de control local, la instancia federal, siguiendo la pauta que siempre ha seguido, sostendra que esa legislacin no puede vlidamente imponerle lmites a su jurisdiccin; vale sealar que a pesar de que varias constituciones estatales, 24 prevn expresamente que sus medios de control local son sin perjuicio de los establecidos en la Constitucin federal, especialmente los artculos 76, fraccin VI, 103 y 105 constitucionales, estas disposiciones no resuelven el problema. En el plano de la legislacin adjetiva federal, existe ya ese principio de definitividad, que, por lo antes dicho, no ha resultado suficiente y tiene muchos vericuetos que, lo hacen poroso en esta materia. La solucin, si fuese meramente legislativa, para ser efectiva, tendra que ser necesariamente la reforma constitucional, pero en ese supuesto, estamos realmente preparados para cortar de tajo? Interrogante, que se conecta inevitablemente con la diversa planteada en un inicio, existe un valor entendido no escrito pero generalizado entre individuos y actores polticos de que todo, o al menos todo lo que hasta hoy es posible, se quede en los estados? Ojal fuera as de grande la confianza, pero existen hechos que parecen sealar lo contrario. Si no, cmo explicar los casos en que se duplican las vas en que se litiga, los casos en que tras lo que resuelve la instancia local se acude a lo federal, o los casos en que se encubre de federalista por el actor un juicio que en el fondo es localista? Mientras no se logre articular la Justicia constitucional con la local, y no se perciban como dos partes de un solo sistema, que, como tal, deben engranar bien para que el todo funcione, la Justicia constitucional local, difcilmente podr dejar
de octubre en curso, aprob, con el nmero 117/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a dos de octubre de dos mil. 23 Se han presentado tambin muchos casos de actos realizados por legislaturas locales que son materialmente jurisdiccionales, respecto de los cuales tradicionalmente se ha considerado procedente la controversia constitucional. Al respecto, ver GUDIO PELAYO, Jess, Controversia sobre controversia, discusin en torno a los lmites de la Suprema Corte, Mxico, Porra, 2000. 24 Vanse las constituciones de: Chiapas, en su artculo 56; Coahuila, en su artculo 58; Quintana Roo, en su artculo 104; Colima, en su artculo 74, fraccin VI; y Durango, 96, fraccin XI; Quertaro, artculo 70, fraccin III (se infiere por la redaccin); Zacatecas, en su artculo 100, fraccin IV.
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de ser triangulada frente a la federal, en claro detrimento de la accesibilidad de la justicia, pues entre ms instancias, ms retraso y justicia retrasada es justicia denegada. El federalismo judicial no slo es un sistema en el que Federacin y estados se distribuyen la jurisdiccin; es la bsqueda por un rgimen en el que no hay paralelos, sino conjuntos que engranan y que trabajan en concierto para un mismo fin, que es hacer accesible la justicia a quin se ve en la necesidad de pedirla.
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Francisco Higuera Castro Jess Ramrez Milln
Reflexiones sobre los medios de control constitucional en el constitucionalismo sinaloense

I. Introduccin En el debate sobre el constitucionalismo mexicano, cobra cada vez mayor relevancia el tema de los medios de control de la constitucionalidad, particularmente en el mbito de los estados de la Repblica, donde, si bien es cierto, la evolucin se ha dado de manera lenta, a la fecha nueve constituciones estaduales contemplan disposiciones relativas a dichos mecanismos de control, es el caso las constituciones de Chiapas, Coahuila, Guanajuato, Morelos, Nuevo Len, Quintana Roo, Tlaxcala, Veracruz y el Estado de Mxico. Sin embargo, todava falta mucho por recorrer en el tema que nos ocupa y como en otros campos del mbito local, por desgracia, llegamos tarde a las exigencias de los tiempos; es impostergable revertir esta tendencia. As, aunado a la magra existencia de estudios sistemticos sobre el contenido de las constituciones locales, existen otros temas que los doctos en la materia no pueden seguir postergando, nos referimos, slo por citar un ejemplo, a la naturaleza y alcance de dichos instrumentos que norman la vida de la esfera de los gobiernos locales, con relacin a la soberana de las entidades federativas y la Supremaca de la Constitucin federal. Los vacos y problemas que se derivan de la ausencia de dichos estudios, no deben soslayarse; la alternativa para encontrar soluciones est en construir un debate a la altura de las nuevas circunstancia que la realidad nos impone, ello nos permitira contar con suficientes elementos para reflexionar, por ejemplo, sobre el alcance de los medios de control de constitucionalidad en las constituciones estaduales, es decir, determinar si stos son realmente mecanismos de naturaleza constitucional o simplemente herramientas de legalidad. En este orden de ideas, adems de la necesidad de profundizar en los conceptos de soberana y autonoma, surge la exigencia de analizar otras categoras que no se pueden abordar por separado como lo son el federalismo y el regionalismo, este ltimo entendido por H. W. Perry como una forma de descentraliza-
cin del poder, 1 del cual depender si los medios de control de la constitucionalidad estaduales realmente resultan ser mecanismos eficaces, frente a las disposiciones de la Constitucin federal. El contenido de nuestro modesto trabajo se limita a presentar breves referencias histricas para que, en la medida que la informacin lo permita, valorar los medios de control que en la actualidad se establecen en la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa; intentamos tambin, aportar algunas reflexiones de contenido conceptual, que advertimos obligadas para dar marco a las reflexiones que dan sentido al presente ensayo. II. Control de la constitucionalidad y Derecho Procesal Constitucional Las teoras que se ocupan de estudiar los mecanismos creados para mantener la integridad de la Constitucin, han originado un novedoso e interesante campo de estudio de la ciencia del derecho: el Derecho Procesal Constitucional, donde ocupa un lugar preponderante el anlisis de los medios para el control de la constitucionalidad. Al respecto Ernesto Rey Cantor, expresa:
Los controles de constitucionalidad y los mecanismos procesales de proteccin son garantas que el juez constitucional debe viabilizar, a travs de procesos constitucionales, para preservar con justicia la supremaca de la Constitucin y la proteccin de los derechos humanos. 2
As, es dable afirmar que los mecanismos para el control de la constitucionalidad han surgido en el momento mismo en que se tuvo necesidad de someter a escrutinio un acto de autoridad que, habiendo afectado la esfera jurdicamente protegida del gobernado o invadido la competencia de otro poder, contraviene alguna disposicin del orden constitucional. En consecuencia, para que dicho acto sea invalidado se debe establecer en la propia Constitucin, los mecanismos o medios de control mediante los cuales la autoridad, ejercer la facultad de velar por la debida observancia de la Constitucin; por ello cobra cada vez mayor relevancia para los pueblos la instauracin de estados democrticos de corte constitucional.
1 H.W. Perry, Jr. Federalism and Regionalism, en Valads, Diego y otros, coords., Federalismo y Regionalismo, Mxico: UNAM, Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla, 2005, p. 415. 2 REY CANTOR, Ernesto, Derecho Procesal Constitucional en Colombia, en Ferrer MacGregor, Eduardo, coord., DerechoProcesalConstitucional, Mxico: Porra, 2003, pp. 2961-2962.
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Las modalidades de defensa de la Constitucin se relacionan con la misma concepcin organizativa de los poderes pblicos y con las normativas especficas de tutela de la Constitucin o de los institutos que la caracterizan y con la determinacin de rganos dotados de funciones de garanta especficas, entre ellas la consistente en confiar a los jueces la tarea de verificar si los actos de las autoridades se someten a las prescripciones constitucionales. En tal sentido, se debe atender a la denominacin de un Estado, no slo por el modelo que se pretenda alcanzar, se requiere para conocer de los medios de control de la constitucionalidad, de valorar las diversas formas que se establecen en la Constitucin para su defensa. Existen diversos conceptos utilizados para la disciplina que estudia los medios de control de la constitucionalidad; en un intento por diferenciar al Derecho Procesal Constitucional del Derecho Constitucional Procesal el constitucionalista mexicano Hctor Fix-Zamudio menciona que, a juicio de Domingo Garca Belaunde, el Derecho Procesal Constitucional y Derecho Constitucional Procesal, como juego de palabras que dara a entender la existencia de dos disciplinas con un mismo objeto. 3 No obstante la afirmacin consignada con anterioridad, es pertinente consignar la existencia de importantes diferencias por cuanto que el Derecho Procesal Constitucional es un sector del Derecho Procesal, mientras que el Constitucional Procesal, corresponde al mbito del Derecho Constitucional; no poseen el mismo contenido aun cuando tengan su fuente en las normas constitucionales, de tal manera que el Derecho Procesal Constitucional tiene por objeto esencial el anlisis de las garantas constitucionales en sentido actual, es decir, los instrumentos predominantemente procesales estn dirigidos a la reintegracin del orden constitucional cuando el mismo ha sido desconocido o violado por los rganos del poder. El Derecho Constitucional Procesal, por su parte, examina las instituciones procesales desde la perspectiva del Derecho Constitucional, en razn de que las constituciones contemporneas, especialmente las surgidas en la segunda posguerra, han elevado a la jerarqua de normas fundamentales a varias instituciones de carcter procesal. De conformidad con lo anterior, y tomando como referencia la supremaca constitucional, ser atribucin y obligacin de los jueces en la aplicacin de la ley
GARCA BELAUNDE, Domingo, De la jurisdiccin constitucional al Derecho Procesal Constitucional, en Ferrer MacGregor, DerechoProcesalConstitucional, Ob.Cit., t. I, p. 322.
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vigilar su observancia, lo que ha dado lugar a dos sistemas: el austriaco, tambin conocido como continental europeo y el americano. El sistema austriaco se construye sobre la base de que los jueces y tribunales ordinarios no pueden conocer ni decidir cuestiones de inconstitucionalidad, debido a la influencia determinante de Juan Jacobo Rousseau, quien postul la supremaca del rgano legislativo como representante de la voluntad general y de Carlos Luis de Secondat, Barn de Montesquieu, al concebir al juez como un aplicador mecnico de la ley; en este sistema, la tarea de control de constitucionalidad, se encomienda a un rgano especializado denominado Corte o Tribunal Constitucional y se estructura un sistema concentrado, principal, general y constitutivo. El sistema americano surge en los Estados Unidos de Amrica y predomina en nuestro continente, se concibe a partir de que todos los jueces y tribunales pueden decidir sobre la constitucionalidad de los actos de autoridad, especialmente las disposiciones legislativas, por lo cual es calificado como difuso, incidental, especial y declarativo. Es as como, considerndose los antecedentes mencionados, se dice que, en el ordenamiento mexicano se han incorporado elementos del modelo europeo continental y han conducido a la conformacin de un tribunal constitucional especializado, an con la denominacin anterior de Suprema Corte de Justicia, a partir de las reformas de 1988 dado que hasta entonces, sta funcionaba como tribunal de casacin, al otorgarle competencia para conocer en ltima instancia de los juicios de amparo y de otras controversias de carcter estrictamente constitucional, trasladando a los tribunales colegiados de circuito (introducidos en 1951) la decisin de los juicios de amparo en los cuales se plantearan cuestiones de legalidad. III. Las entidades federativas y el control de constitucionalidad Como puede advertirse, el estudio del Derecho Procesal Constitucional es complejo y la mayora de sus tpicos deben transitar por la ruta del debate doctrinario, entre otros factores, tenemos que su campo de estudio presenta contenidos y alcances muy amplios, incluso incorporan, como es el relativo a las facultades de investigacin del Poder Judicial federal, o bien, las facultades de la Comisin para la defensa de los derechos humanos. Lo anterior es de obligada consideracin al tratar de ubicar esta disciplina en las entidades federativas que ya contemplen mecanismos de proteccin para sus constituciones. As por ejemplo, el control de la constitucionalidad en el Estado de Chiapas, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 56 de la Constitucin de dicha entidad federativa, se manifiesta como un medio de control para mantener
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la eficacia y la actualizacin democrtica de su Constitucin, bajo el principio de supremaca constitucional, teniendo como objeto dicho mecanismo de control, el dirimir, de manera definitiva e inatacable, los conflictos constitucionales que surjan dentro del mbito interior del estado. De conformidad con el contenido del prrafo tercero del precitado artculo de la Constitucin chiapaneca, conocer y resolver el Pleno de la Sala Superior del Supremo Tribunal de Justicia en su carcter de Tribunal del Control Constitucional, con excepcin de los asuntos electorales, de los medios de control constitucional siguientes: de las controversias constitucionales; de las acciones de inconstitucionalidad; de las acciones por omisin legislativa. Sobre el avance en la materia que nos ocupa, en las entidades federativas, el maestro Fix Zamudio afirma:
Una de las consecuencias del pluralismo que se inici con la reforma federal constitucional de 1988 y que se increment de manera paulatina con los cambios de 1995 y 1996, se tradujo tambin en una modificacin, as sea atenuada, del agobiante centralismo poltico y jurdico de nuestro rgimenfederal,transformacinque,sibiennohallegadoaestablecerunfederalismosimilaralmodelonorteamericano,almenosseadviertelatendenciahaciala descentralizacinquesehatraducidoenunacrecienteautonomadelasfacultadesdelasautoridadeslocalesfrentealaFederacin. 4
1. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y el principio de supremaca constitucional Como es sabido las constituciones que prevn la defensa constitucional pueden optar entre dos sistemas, atendiendo la naturaleza poltica o judicial del rgano al cual se le ha encomendado dicha defensa, nuestro sistema se inscribe en aquellos en los que el control constitucional est conferido al rgano judicial federal, es decir a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a travs de los medios que la Constitucin federal establece. Con los diversos anlisis realizados sobre el contenido de esta disposicin, por estudiosos de la materia, se llegaron a obtener elementos para denominar a sta como la clusula de la supremaca constitucional. Sin embargo, a la luz de lo dispuesto en el artculo 133 constitucional, en la parte donde se establece que:
Fix Zamudio, Hctor, El Derecho Procesal Constitucional de las entidades federativas en el ordenamiento mexicano. Reflexiones comparativas, Ponencia general presentada en el I Encuentro sobre Justicia Constitucional en las entidades federativas (poderes judiciales y Amparo local), 1 y 2 Septiembre del 2005, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico.
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Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposicionesencontrarioquepuedahaberenlasconstitucionesoenlasleyesdelosestados.
Pareciera crearse una contraposicin entre ambas disposiciones, y en consecuencia los estudios realizados al respecto, no hayan podido establecer con la suficiente contundencia las que den tranquilidad a la dogmtica en el campo del Derecho Constitucional. Las disposiciones que se establecen en el mencionado artculo 133 constitucional, han requerido de ser interpretadas por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y como resultado de ello, entre otros, ha sido que dicho rgano judicial ha emitido criterios reiterados en cuando que en ste se establecen dos importantes principios, como lo son el de supremaca constitucional y el de jerarqua normativa. En este orden de ideas, los criterios anteriores han resultado ser de gran relevancia para el derecho y la doctrina constitucional mexicana, pues le han permitido a los estudiosos de este importante campo tan fundamental, explicar la preeminencia de dicha Constitucin federal en el sistema jurdico mexicano, esto es, han sido estos criterios utilizados como fundamentos para explicar la supeditacin de los rganos de poder pblico estaduales mediante la confrontacin con lo establecido en el artculo 40 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Como puede apreciarse, el precitado artculo constitucional dispone que los estados que constituyen la Repblica son libres y soberanos, la justificacin de esta explicacin encuentra sustento en las interpretaciones jurisprudenciales donde ha quedado asentado que la libertad y soberana de las entidades federativas sern tales en tanto, con su ejercicio, no se vulnere el pacto federal contemplado en este artculo. De esta manera, el pacto federal se asume como el esquema constitucional por el que las entidades federativas permanecen en unin con la Federacin, y que ha sido posible sostenerlo con base en los principios de supremaca constitucional y jerarqua normativa. Es de elemental justicia reconocer el importante rol que en este tema ha desempeado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por lo que es vlido afirmar que a travs de sus resoluciones se han establecido las bases para que en el sistema jurdico mexicano:
a) Las entidades federativas deban sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna y, en aquellos casos que las leyes expedidas por las
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legislaturas de los estados resultasen ser contrarias a los principios de supremaca constitucional y jerarqua normativa, entonces debern predominar las disposiciones de la Ley Fundamental y no las de dichas leyes ordinarias, no obstante que stas se hubiesen realizado de conformidad con la Constitucin local de la entidad. b) El hecho de que los jueces de cada Estado deban arreglarse a los ordenamientos establecidos por el artculo 133 constitucional Constitucin, leyes federales y tratados internacionales a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las constituciones o en las leyes locales, haya significado que no se establezcan facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadas del Congreso local correspondiente.
De conformidad con la interpretacin jurisprudencial en comento, en cuanto que en el artculo 133 de la Constitucin federal no se establecen facultades de control constitucional para los jueces estaduales, conocido como control difuso de la Constitucin, ha dado como resultado que en Mxico exista un control concentrado de la constitucionalidad y el cual consiste en que slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionalidad de las leyes a travs del juicio constitucional de amparo. Es decir, la autoridad judicial de los tribunales de las entidades federativas no estn facultadas para examinar si una ley es constitucional o no, pues de hacerlo resultara improcedente. As lo ha reiterado la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al aprobar las tesis que ha continuacin se transcriben:
Constitucionalidad de las leyes, Examen de la, Improcedente, Por la autoridad judicial comn. No existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que imponga a la autoridad judicial comn, por aplicacin literal del artculo 133 constitucional, la obligacin de calificar la constitucionalidad de las leyes que norman el contenido de sus resoluciones; si bien es cierto que ocasionalmente ha llegado a sustentarse tal tesis, la mayora de los precedentes se orientan en el sentido de considerar que slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionalidad de las leyes a travs del juicio constitucional de amparo. Constitucionalidad de las leyes, Examen de la, Improcedente por la autoridad judicial comn. Conforme a la Constitucin federal, no todo rgano judicial es competente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, sino solamente el Poder Judicial federal, a travs del juicio de amparo, donde la definicin de inconstitucionalidad emitido por la autoridad federal se rodea de una serie de requisitos que tratan de impedir una desorbitada actividad del rgano judicial en relacin con los dems poderes; aun en el caso del artculo 133 constitucional en relacin con el 128, que impone a los Jueces de los estados la obligacin de preferir a la Ley Suprema cuando la ley de su Estado la contrara, el pre-
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cepto se ha entendido en relacin con el sistema segn el cual es nicamente el Poder federal el que puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad. Esto es as, porque nuestro derecho pblico admite implcitamente que, conforme al principio de la divisin de poderes, el rgano judicial est impedido de intervenir en la calificacin de inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos que a ese rgano se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la Constitucin federal cuando dota al Poder Judicial de la Federacin de la facultad de examinar la constitucionalidad de los actos de cualquier autoridad.
Como puede verse no existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin que imponga a la autoridad judicial del mbito local, por aplicacin literal del artculo 133 constitucional, la facultad de calificar la constitucionalidad de las leyes que norman el contenido de sus resoluciones, toda vez que la mayora de los precedentes se orientan en el sentido de considerar que slo el Poder Judicial de la Federacin puede calificar la constitucionalidad de las leyes, a travs del juicio constitucional de amparo. El criterio predominante de la Suprema Corte de Justicia, ha sido considerar que el artculo 133 constitucional no es fuente de facultades de control constitucional para los Jueces del orden comn, interpretndolo a la luz del rgimen previsto por la propia Carta Magna, esgrimiendo como argumento central el evitar la anarqua en la organizacin y distribucin de competencias de las autoridades estatales. Es importante advertir, as se ha dicho, que si desde la Constitucin de 1857, el contenido del actual artculo 133 de la Constitucin de 1917, se reprodujo en esencia el artculo 126 de la Constitucin de los Estados Unidos de Norteamrica, en este pas la disposicin tiene una vigencia plena en la medida en que el control constitucional se despliega por la va de excepcin o defensa inicialmente ante cualquier autoridad local y pasa despus a la jurisdiccin federal a travs de recursos procesales, que vinculan dentro de un solo proceso, las dos instancias desarrolladas sucesivamente ante las dos jurisdicciones, mientras que en nuestro sistema jurdico, como ya se mencion anteriormente, el control constitucional se previene en la va de accin y se encomienda exclusivamente al Poder Judicial de la Federacin. Por lo que hace, especficamente en cuanto a la posibilidad de que los jueces del orden comn puedan calificar las leyes o actos de autoridad, bajo la consideracin de que resultan violatorios de la Constitucin, es inadmisible sostener que, con fundamento en lo dispuesto por el artculo 133 de la Constitucin general de la Repblica, stos puedan abstenerse de aplicar las leyes locales.
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IV. Orgenes del constitucionalismo sinaloense Un estudio para conocer los orgenes del constitucionalismo sinaloense, es decir, conocer sobre el proceso histrico de la Constitucin como ley fundamental y reguladora del poder pblico en el Estado Libre y Soberano de Sinaloa, tendra que iniciarse con algunas debidas y necesarias aclaraciones, dado que esta entidad federativa, en sus principios, no se conoci con el nombre de Sinaloa y su extensin territorial no fue la misma que tiene actualmente, ni sus habitantes fueron los que a la fecha pueden recibir el nombre de sinaloenses. Es con apoyo en estas aclaraciones, como se podr entender por qu a la primera Constitucin promulgada para esta entidad federativa no se le haya denominado con el nombre de Sinaloa y determinar por qu el mbito espacial que se estableci para la aplicacin de sus disposiciones ha sido distinto. As se tiene que en el Acta constitutiva de la Federacin mexicana de 1824, mediante la cual se crearon las bases para la organizacin del sistema federal, al sealarse los estados miembros que constituiran a ste, se hizo referencia a la entidad con la calidad de provincia de Sinaloa para que, en unin de la tambin provincia de Sonora, se constituyeran en una sola entidad federativa a la que se le denomin: Estado Interno de Occidente. De igual manera, al establecerse en el Acta mencionada que el territorio del Estado Interno de Occidente se integraba con el que le haba correspondido a las provincias de Sonora y Sinaloa, con la unin de estas provincias en una sola entidad federativa, se dispuso una amplia extensin territorial para el mbito de la observancia y aplicacin de las normas contenidas en la primera Constitucin promulgada para este Estado. Obvio es decir que esta unin territorial, entre otros aspectos, fue motivo de inconformidades y movimientos socio-polticos en la entidad y dio lugar a que el 13 de octubre de 1830 se expidiera el Decreto federal por el que se dispona la separacin de las provincias de Sonora y Sinaloa y para que a partir del 13 de marzo de 1831 se considerara a la entidad, como parte integrante de la Federacin, con el nombre de Estado Libre y Soberano de Sinaloa. Fue as como, con la separacin de las provincias de Sonora y Sinaloa y el reconocimiento de stas como estados miembros de la Federacin mexicana, se crearon las bases para la organizacin de sus respectivos gobiernos y tener sustento cada Estado para expedir su propia Constitucin y para la aplicacin de sus normas en su respectivo espacio territorial El Estado Libre y Soberano de Sinaloa, en el contexto nacional, no sera ajeno a los diversos movimientos polticos que se vivieron en el pas, sino al contrario,
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participara en stos desde la etapa de federalizacin inicial, pasando por el centralismo, para volver nuevamente al sistema federal, dando con ello pauta para que en las constituciones que se han promulgado para la organizacin y funcionamiento del poder pblico sinaloense, se hayan reflejado las tendencias e ideologas de estos movimientos. 1.CronologadelasconstitucionesparaelEstadodeSinaloa. Las diversas constituciones que han regido a la entidad sinaloense se pueden mencionar, en orden cronolgico, mediante la cita de los siguientes documentos:
31 de octubre de 1825. Constitucin para el Estado Interno de Occidente, en el que formaron parte de ste las Provincias de Sonora y Sinaloa. 12 de diciembre de 1831. Primera Constitucin para el Estado Libre y Soberano de Sinaloa y a partir de entonces, con la misma denominacin para las constituciones que se han expedido en la entidad. Constitucin del 31 de enero de 1852 Constitucin del 1 de abril de 1861 Constitucin del 18 de octubre de 1869 Constitucin del 29 de octubre de 1880 Constitucin del 21 de septiembre de 1894 Constitucin del 25 de agosto de 1917 Constitucin del 22 de junio de 1922, actualmente en vigor.
Esta diversidad de constituciones, nueve leyes supremas en menos de un siglo, en la historia del Estado de Sinaloa como parte integrante de la Federacin, le ha permitido afirmar a algunos historiadores, entre otros, como el Maestro Jos Antonio Garca Becerra que este fenmeno jurdico:
Refleja de alguna manera la inestabilidad poltica que se vivi durante el siglo XIX y el proceso de bsqueda hacia la consolidacin de instituciones jurdico-constitucionales adecuadas a la realidad sinaloense, bsqueda que no siempre ha sido afortunada. 5
El anterior argumento, deber orientar al estudioso del constitucionalismo sinaloense para conocer de los factores que han influido en estos documentos y en el desarrollo y evolucin de las instituciones del poder pblico en el Estado de Sinaloa, a la luz de un anlisis histrico-poltico que de sus contenidos se haga.
5
Garca Becerra, Jos Antonio, Comentarios a la Constitucin poltica del estado libre y soberano deSinaloa, 2 ed., Mxico: Universidad Autnoma de Sinaloa, 1991, p. 15.
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Entre estas instituciones llamar la atencin, por lo menos para el interesado en la proteccin de los derechos fundamentales, las disposiciones que se han establecido para esta materia. 2.ConceptoynaturalezadelaConstitucindelEstadodeSinaloa La Ley Fundamental para el Estado de Sinaloa, considerndola como objeto de estudio para el Derecho Procesal Constitucional, requerira de ser definida y, de acuerdo a los lineamientos establecidos por la doctrina constitucional, esta definicin pudiera hacerse desde un punto de vista formal o bien de un punto de vista normativo. En estas condiciones, la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, del punto de vista formal, pudiendo ser conceptuada como el documento solemne en el cual se establecen las normas fundamentales del Estado de Sinaloa; o bien, desde un punto de vista normativo, como el conjunto de normas jurdicas fundamentales que regulan la estructuradelEstadodeSinaloa,ladeterminacinyfuncionamientodesusrganosascomo larelacindeestosrganosentresyconlosparticulares. Y con los criterios doctrinales, utilizados para la clasificacin de las constituciones y en relacin con otros criterios de clasificacin utilizados para stas, como lo son aquellos que atienden al carcter deontolgico de las mismas, la Constitucin local pudiera considerarse como una Constitucin Poltica real, incidiendo que el espritu de sus disposiciones aspiran a establecer las bases para la debida convivencia entre gobernantes y gobernados sinaloenses. Por otra parte, es de mencionarse que an cuando en los primeros documentos constitucionales que se expidieron para el Estado, se establecieron disposiciones que han sido consideradas como antecedentes de algunas garantas consagradas en la Constitucin federal, como resultado del anlisis que se realizara con el contenido actual de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, se obtendra que sta no coincidira con el criterio tradicional utilizado para la divisin de la Constitucin en parte dogmtica y orgnica. V. Los principios constitucionales en la Constitucin Sinaloense Otro elementos a valorar, con relacin a la naturaleza de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, y que deben ser tomados en cuenta para la valoracin de los medios de control de la constitucionalidad, son los principios constitucionales, incluidos en ella como cualidades y caractersticas que le permiten distinguirse como una ley fundamental y distinta de las dems leyes de la entidad.
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Los principios constitucionales, conocidos con la denominacin de principio de supremaca, de reformabilidad, y de inviolabilidad, se localizan en los artculos 158 y 159 de la Constitucin sinaloense. As se tiene que el estudio de los principios, en los artculos antes mencionados, tendra como finalidad que el anlisis que se haga no sea slo una lectura de sus disposiciones sino que, adems, de ello se obtengan elementos bastantes para afirmar la importancia de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, como Ley Suprema en el orden jurdico sinaloense y con ello tener bases para la defensa de sus disposiciones al interior de la entidad. La comprensin de los principios constitucionales, al igual que para la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos como la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, tiene trascendental importancia, puesto que, como ya qued anteriormente expresado, es mediante estos principios como se diferencian las constituciones de las dems leyes. Por lo que hace al principio de legitimidad, o legitimacin como tambin se llama, no se deriva de disposicin expresa en la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, como tampoco lo tiene en la Constitucin federal, y para la comprensin de este principio resultan vlidos los argumentos expresados por el constitucionalista mexicano Ignacio Burgoa, quien afirma que el mismo, se fundamenta en la aceptacin y cumplimiento de las disposiciones constitucionales por el pueblo, quien es su creador y destinatario. En cuanto al principio de supremaca en la Constitucin sinaloense, de un anlisis comparativo se tendra que ste presenta grandes diferencias con el principio de supremaca sustentado en el artculo 133 de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos. Entre estas diferencias pueden mencionarse las del mbito territorial y el de competencia por la materia. La supremaca de la Constitucin federal determina la validez de sus disposiciones en el espacio donde puede hacer valer su soberana as como por las materias que son de su exclusiva competencia, mientras que la supremaca de la Constitucin sinaloense se ve limitada a la aplicacin de sus disposiciones slo en el territorio del Estado de Sinaloa y a las materias de su competencia. Sobra decir que lo anterior ha tenido un gran peso para la eficacia de los medios del control de la constitucionalidad a nivel local.
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1.ElArtculo158delaConstitucinlocalyelprincipiodesupremaca El artculo 158 de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, es el sustento jurdico para la supremaca de sta y en l se establece expresamente que esta Constitucin es la Ley Fundamental. Sin embargo, conforme al principio de mbito territorial de la ley, la calidad de fundamental que se establece para esta Constitucin se limita al Gobierno interior del Estado, es decir, el imperio de las disposiciones de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, est circunscrito solamente al mbito territorial sinaloense. El citado principio de mbito territorial de la ley ha sido uno de los argumentos para afirmar que las disposiciones de la constituciones locales son autnomas y no supremas; sin embargo, con relacin a las leyes reglamentarias de la misma y otros ordenamientos secundarios de competencia local, con lo que se integra al orden jurdico sinaloense, puede seguirse afirmando que sus disposiciones son supremas, o en todo caso, fundamentales. Por otra parte, la negativa expresin nadie podr estar dispensado de acatar sus preceptos, tambin contenida en el citado artculo 158, a la luz de la supremaca de la Constitucin federal, adquirira un carcter de obligatoriedad slo cuando los preceptos de la Constitucin local se encuentren acorde a lo establecido en dicha Constitucin federal. La dispensa para no acatar los preceptos de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, cuando stos sean contrarios a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se sustenta en el artculo 133 federal, y que expresa lo siguiente:
Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin leyes y tratados, a pesar de las disposicionesencontrarioquepuedahaberenlaconstitucionesoleyesdelosestados.
Es de mencionarse que el principio de supremaca constitucional, o bien de autonoma constitucional si as se le quiere llamar, de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, a diferencia de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que si los tiene, no cuenta con mecanismos efectivos para su defensa ante actos contrarios a ella, siendo por ello que para la nulificacin de estos actos debe recurrir a los rganos judiciales de la Federacin. Lo anterior, ha sido motivo de un interesante debate entre los estudiosos del derecho local y con sus aportaciones estn formando criterios para que en cada entidad federativa, adems de crear controles sobre los actos de la Constitucin local, se instauren tribunales especializados dotados de competencia para resolver acciones de inconstitucionalidad.
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Al respecto, resulta conveniente recordar que, si para el rgano creador de la Constitucin federal existen limitaciones, razn de ms existen limitaciones para el Poder Constituyente que crea la Constitucin local, resultando ser una de las principales, precisamente el pacto federal. La limitacin del pacto federal, a la que debe sujetarse la Constitucin local, previo estudio comparativo, sirve para actualizar los argumentos del Diego Valads para determinar la coexistencia de un constitucionalismo originario y un constitucionalismo reflejo, en la entidad. Ejemplo de un anlisis comparativo, para el estudio del constitucionalismo originario y sus consecuencias en un constitucionalismo reflejo, podra resultar el prrafo primero del artculo 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se expresa lo siguiente:
Elpoderpblicodelosestadossedividir,parasuejercicio,enEjecutivo,LegislativoyJudicial.
Con lo que en el artculo 19 de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, se establece:

ElSupremoGobiernodelEstado,sedivide parasuejercicio,entrespoderes:Legislativo,Ejecutivo y Judicial.
Obtenindose, del contenido de este ltimo, una disposicin a la que ha debido sujetarse, en cumplimiento al pacto federal, el Poder Constituyente Sinaloense al crear los rganos para el ejercicio del poder pblico del Estado de Sinaloa.
2.ElPoderConstituyenteylosPoderesConstituidosenlaConstitucindelEstadodeSinaloa El constituyente sinaloense, desde la primera Constitucin que cre, instituy como poderes constituidos, es decir, como rganos con atribuciones y facultades para hacer valer las disposiciones establecidas en sta, a los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esta decisin, es de suponerse, no fue slo en observancia a lo dispuesto por la Constitucin federal, sino que los integrantes del constituyente sinaloense estuvieron tambin inspirados por la importancia y trascendencia de la doctrina que establece los principios de la divisin del poder pblico. La Constitucin del Estado de Sinaloa, actualmente, instituye en sus apartados correspondientes, disposiciones para cada uno de los poderes constituidos pero, igualmente, les seala facultades que los lleva a ejercerlas en forma coordinada.
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As, en el ttulo cuarto de la Constitucin local, en su captulo II se establecen disposiciones relativas al Poder Legislativo, regulando, entre otras, la forma y requisitos de eleccin de sus miembros, su integracin y funcionamiento y, principalmente, las facultades exclusivas para este poder. Asimismo, en el captulo III del ttulo antes mencionado, se seala lo relacionado con el Poder Ejecutivo, regulando su organizacin y mencionando sus facultades exclusivas, mientras que, en el captulo IV regula lo relativo al Poder Judicial y tambin a sus facultades exclusivas. Ante lo anterior, habr de estarse atento a las disposiciones originales que establecan para el Congreso del Estado en materia de proteccin de los derechos de los ciudadanos e interpretacin de la ley y como stos fueron evolucionando. VI. Los medios de control de constitucionalidad en la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa Antecedentes. Entre las disposiciones de las diversas constituciones que han regido al Estado de Sinaloa, atendiendo a fin, se pudieran citar algunas que se relacionan con la proteccin de derechos, vigilancia de ordenamientos que se opongan al Estado, o bien sobre la interpretacin de la ley. As se tiene que, la que pudiera ser considerada como la primera Constitucin para el Estado de Sinaloa, al igual que para el Estado de Sonora, en la Constitucin Poltica del Estado Libre de Occidente de 1825 dispone, entre las atribuciones que al Congreso del Estado se le otorgan, las siguientes:
Art. 109. ...... I. Decretar las leyes concernientes a la administracin y gobierno interior del Estado en todos sus ramos; interpretarlas, aclararlas, suspenderlas o derogarlas. II. Velar incesantemente sobre la conservacin de los derechos civiles y polticos de los habitantes del Estado, y promover por cuantos medios estn a su alcance la prosperidad general. XV. Representar al Congreso general de la Unin sobre las leyes, decretos u rdenes generales que se opongan o perjudiquen a los intereses del Estado.
En tanto que para la Sala tercera de la Corte Judicial denominacin empleada para el rgano supremo del Poder Judicial en la fraccin II del artculo 279, le establece la facultad para or las dudas de ley de las otras salas, y si se exige interpretarlas, las pasar para su aclaracin al Congreso por conducto del gobierno.
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Por lo que hace a la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa de 1831, primera para la entidad con tal denominacin, contiene una diversidad de garantas, algunas anticipndose a la Constitucin federal, y que en el artculo 28 dispone:
Todo ciudadano puede reclamar la observancia de esta Constitucin y denunciar sus infracciones a la Asamblea Legislativa. Jams podr privrsele que presente a la misma Asamblea o cualquiera otra autoridad, sus individuales derechos y que exija el cumplimiento de las leyes que se los garantiza, siendo responsable de sus escritos.
Y mientras que, entre otros, en el artculo 49 dispone que le corresponde a la Asamblea Legislativa interpretar las leyes, en el artculo 98 expresa que:
La Alta Corte de Justicia ni los jueces inferiores pueden mezclarse en el ejercicio de la potestad legisladora, interpretar las leyes o suspender su ejecucin, ni usurpar funciones administrativas.
En la Constitucin vigente en 1852, incluyndose diversas garantas individuales, el artculo 27 recoge lo dispuesto en el anterior artculo 28 e igualmente, en el artculo 47 le reconoce a la Asamblea Legislativa la atribucin de interpretar las leyes, as como lo prohibe para el Supremo Tribunal de Justicia y jueces inferiores, en el artculo 95. En cuanto a la Constitucin que rige en 1861, no conteniendo disposiciones expresas en materia de garantas individuales, como si lo hicieron las anteriores constituciones, en el artculo 4 dispone:
El Estado de Sinaloa reconoce que los derechos del hombre son el objeto de las instituciones sociales, y garantiza en consecuencia el uso y goce de los especificados en la declaracin consignada en la Constitucin federal.
Siendo interesante, en relacin a lo anterior, sealar la disposicin que se estableca en su artculo 6 al tenor siguiente:
Esta declaracin de derechos no despoja a los habitantes del Estado de los dems que tengan arreglo a los principios de justicia natural.
Por otra parte, ya no vuelve aparecer disposicin similar como la que le facultaba al ciudadano presentar a la Asamblea o cualquiera otra autoridad, sus individuales derechos y exigir el cumplimiento de las leyes que se los garantizaba. Se contina facultando al Congreso, en la fraccin I del artculo 29, para la interpre262
tacin de la ley sin que, de manera expresa, se le prohiba al Poder Judicial del Estado. La Constitucin de 1870, reconoce los derechos del hombre en los mismos trminos que la Constitucin de 1862, con sustento en principios de justicia natural (artculos 4 y 7) mantiene la facultad de Congreso para interpretar la ley al tiempo que en el artculo 74, con tintes de contradiccin, se dispone que:
El poder Judicial del Estado juzgar segn la Constitucin particular del mismo, antes que segn sus leyes secundarias. Sin embargo, deber siempre arreglarse a las leyes que se den exprofeso para interpretar la Constitucin.
De la misma manera que las constituciones de 1862 y 1870, la Constitucin de 1880, en los artculos 4 y 7 reconoce los derechos del hombre y las bases para una justicia natural. El Congreso mantiene la atribucin de interpretar la ley, as como el Poder Judicial en los trminos antes mencionados. En la Constitucin de 1894 ya no establece disposiciones en las que, expresamente, se reconozcan los derechos del hombre ni impone las bases de una justicia natural, lo que suceder en adelante con las dems constituciones. En esta Constitucin, para el Congreso no se dispone la facultad de interpretar la ley sino el de aclararla y se mantiene, en el artculo 65, la facultad de interpretacin de la ley por el Poder Judicial. La Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, vigente en 1917, reconoce las garantas individuales mencionndolas en el artculo 42, as como la prohibicin al Congreso para afectarlas y no le concede a ste la facultad de interpretar o aclarar la ley. Por lo que hace al Poder Judicial del Estado, en el artculo 77, se incorpora una importante disposicin al tenor siguiente:
Corresponde de manera exclusiva al Supremo Tribunal de Justicia, conocer de las controversias del orden civil que se susciten entre dos o ms municipios del Estado, y entre ste y uno o ms municipios.
Esto es, dado que de los datos obtenidos en materia de proteccin de derechos y vigilancia del orden jurdico en la entidad slo se hacan en trminos declarativos, con una disposicin de esta naturaleza, para un rgano judicial, ello pudiera ser un valioso antecedente como medio de control jurisdiccional y al cual recurriremos ms delante.
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Finalmente, en la actual Constitucin, llamar la atencin que se vuelva a incluir la facultad del Congreso del Estado para interpretar la ley mientras que al Supremo Tribunal en Pleno, conforme la fraccin III del artculo 104, le corresponde:
Conocer y resolver las controversias de cualquier orden que se susciten, entre los poderes del Estado, entre uno o ms poderes del Estado, y los ayuntamientos, o entre stos entre s.
Disposicin sta que en relacin con lo establecido originalmente, adquiere an mayor trascendencia, dado que permite tener mayores elementos y considerarla como una semilla de los medios de control de constitucionalidad a nivel local. 2.Artculo104,fracc.III,delaConstitucinPolticadelEstadodeSinaloa Existe as un valioso antecedente en la Constitucin local, como en el caso de la controversia constitucional que se menciona en el texto de la fraccin III del artculo 104 de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, dado que dicha fraccin dispone que el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Poder Judicial del Estado conocer de las controversias que se susciten entre los poderes del Estado, entre uno o ms poderes del Estado, y los ayuntamientos, o entre stos entre s. En este contexto, con fecha 5 de octubre de 1998, el Ejecutivo del Estado envi al Congreso iniciativa de ley para reglamentar la fraccin III en comento y entre los motivos expuestos se mencionaban los argumentos siguientes:
El inters del Ejecutivo estatal se orienta porque esta disposicin constitucional cuente con la normatividad secundaria adecuada para su debida aplicacin, as como a cubrir una laguna jurdica legal que exista en materia de controversias que se susciten entre los poderes del Estado, entre uno o ms poderes del Estado y los ayuntamientos, o entre stos entre s. La iniciativa de ley, con la que se estableci un procedimiento simplificado, tiene como objeto el lograr una garanta de seguridad jurdica para las partes, a fin de que sus disposiciones sean presencia del Estado de derecho como es la premisa a cumplir en la sociedad, para que, ante cualquier conflicto que se presente, exista la normatividad jurdica apropiada que permita resolverlo, con los procedimientos necesarios y la regulacin de las diversas hiptesis que se pueden dar, as como la garanta de que la solucin de los problemas ser dentro del marco jurdico. Esto es, no obstante que las funciones y facultades de los poderes del Estado, de los ayuntamientos y de los dems organismos pblicos, se encuentran delimitados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin local y las leyes reglamentarias que de ellas se derivan, sin embargo, presentndose en ocasiones con-
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flictos entre ellos, debera drseles una respuesta satisfactoria para que se restablezca la armona y colaboracin entre los mismos. Sin embargo, es de destacar el hecho de que an existiendo desde hace aproximadamente siete aos la Ley Reglamentaria de esta fraccin, sea por falta de la difusin de este medio de control o por no haber sido todava valorada en sus alcances, no se tienen elementos para determinar casos de su aplicacin y mucho menos para valorar su eficacia.
3. De otros antecedentes constitucionales relacionados con el control de la constitucionalidadlocal Tomndose como referencia las caractersticas que se han establecido para un Derecho Procesal Constitucional estadual, as como las posibles particularidades del mismo, adems de la comentada fraccin III del artculo 104, se puede acudir a las disposiciones establecidas en los artculos 77 bis, 109 bis, as como las fracciones I y II del mismo artculo 104, con relacin a los artculos 134 y 135, todos de la Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, para determinar la naturaleza de las instituciones establecidas en estos artculos. a)Artculo77bisyladefensadelosderechoshumanosenelEstadodeSinaloa Se establece en el artculo 77 bis de la Constitucin local que:
Para conocer de las quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa violatorias de los derechos humanos, provenientes de cualquier autoridad o servidor pblico del Estado o los municipios, con excepcin de los del Poder Judicial del Estado, se establece un organismo denominado Comisin Estatal de los Derechos Humanos, con carcter autnomo, personalidad jurdica y patrimonio propio, que tendr por objeto la proteccin, observacin, promocin, estudio y divulgacin de los derechos humanos previstos en nuestro orden jurdico vigente.
Esta Comisin, rgano autnomo y con atribuciones estatales, no es un medio de carcter jurisdiccional aunque tampoco lo es de carcter poltico ya que debido a su naturaleza requiere de sustentarse en una filosofa plural e integral. Por lo que hace a la Comisin, como instrumento para la defensa de la Constitucin, dado su objeto de proteccin de derechos fundamentales como son los derechos humanos, la atribucin concedida para formular recomendaciones da como resultado que sta no sea vinculatoria, es decir, no se establece en la Ley un medio eficaz para su cumplimiento. En cuanto a este rubro, algunos estudiosos consideran que una forma de cumplimiento de la recomendacin puede ser su publicacin en el informe que el
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Presidente de la Comisin Estatal de Derechos Humanos debe presentar, anualmente, a los poderes Ejecutivo y Legislativo estatal, sin que exista uniformidad al respecto. b)Artculo109Bis,delajurisdiccinadministrativa En este artculo se instituye un control jurisdiccional, donde expresamente se manifiesta que:
Se instituye la Jurisdiccin Administrativa para conocer de las controversias que se susciten en relacin con la legalidad, y, en su caso, la interpretacin, cumplimiento y efectos de los actos, procedimientos y disposiciones de naturaleza administrativa emitidos por autoridades del Estado o de los municipios.
Crendose as tribunales administrativos, dotados de plena autonoma para dictar sus fallos, mismos que s cuentan con medidas para hacerse efectivos. Esta jurisdiccin, como literalmente se lee en dicho artculo, es para conocer de controversias relacionadas con la legalidad, lo cual no permite considerarlo como un mecanismo de control de la constitucionalidad. c)Artculo134.JuicioPoltico Como un clsico control de la constitucionalidad es considerado el denominado juicio poltico, sobre todo si se atiende a que est dirigido a fincar la responsabilidad del servidor pblico por haber infringido, o no haber observado debidamente disposiciones establecidas en el orden jurdico, particularmente, en la Constitucin Poltica, segn sea el caso, federal o estadual. El juicio poltico, se realiza con la intervencin del Congreso del Estado, erigido en jurado de acusacin, y con la participacin del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia quien conoce como jurado de sentencia, es considerado como un medio de control mixto, es decir, intervienen en el procedimiento rganos de naturaleza poltica y jurisdiccional. Para esta consideracin se tendra que tener en cuenta si el Congreso del Estado, al actuar en este juicio adquiere calidad de rgano jurisdiccional, porque entonces no sera un medio de control mixto, sino eminentemente jurisdiccional. Por otra parte, de considerarse mixto, podra ser un juicio biinstancial mientras que, si es tenido por jurisdiccional, resultara uninstancial. Una solucin a lo anterior es recordar que no procede recurso legal alguno en contra de la acusacin ni de la sentencia del Pleno.
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Finalmente, en tanto que la resolucin del Congreso que puede dar lugar, o no, a formular acusacin, resulta vinculatoria toda vez que si procediere, el servidor pblico quedar separado de su cargo; igualmente que el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, constituido en Jurado de Sentencia, dictando una sentencia condenatoria impondr como sancin la destitucin del servidor pblico y su inhabilitacin para ocupar cargo, empleo o comisin de cualquier naturaleza en la administracin pblica. d)Artculo135.Deladeclaratoriadeprocedencia Establecido el juicio de declaratoria de procedencia, al que se le aade, por la comisin de delitos, la misma denominacin, dara lugar a especulaciones de ser ste un control de constitucionalidad o de legalidad, dado que su finalidad es que el servidor pblico sea penalmente responsable por los delitos que cometa y en consecuencia su conducta delictuosa sea perseguida y sancionada conforme a las leyes penales. Ante lo anterior, resultar vlido recordar que el juicio de declaratoria de procedencia ha estado en relacin al trmino de fuero constitucional, el que ha permitido que, principalmente, cargos de eleccin popular cuenten con una proteccin para el ejercicio del cargo. De esta manera, ubicado en el marco de la gobernabilidad que demanda que los titulares de rganos de poder acten en el cargo, empleo o comisin, en los trminos establecidos por la Constitucin, este juicio sera de naturaleza de control de la constitucionalidad. El juicio de declaracin de procedencia, es eminentemente poltico y uninstancial ya que slo requiere intervencin del Congreso del Estado, erigido en jurado de acusacin, de que ha lugar a proceder penalmente en contra del servidor pblico inculpado. Sin embargo, como excepcin y a la luz de lo dispuesto por la fraccin II del artculo 104, tambin puede conocer el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, para resolver, como jurado de sentencia, de las acusaciones penales formuladas por la Legislatura local en contra del Gobernador del Estado, por la comisin de delitos. VI. Conclusiones Primera. En el marco terico-jurdico, anteriormente analizado, se obtiene que en el control de constitucionalidad y, por tanto, del equilibrio real entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, ha prevalecido como finalidad, la defensa de la supremaca
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constitucional, a partir de concebir a la Constitucin como un ordenamiento supremo con mecanismos mediante los cuales se pueda garantizar a los ciudadanos y habitantes de una entidad federativa el goce de libertad plena frente al indebido ejercicio del poder pblico. Segunda. Esta prevalencia de la supremaca constitucional ha estado dirigida, principalmente, a la Constitucin federal por lo que se hace necesario teoras constitucionales con visin local que se avoquen a determinar el valor del documento, en el que se han plasmado las bases que rigen las relaciones entre gobernantes y gobernados de la entidades federativas, lo que pudiera hacerse a partir de fortalecer el estudio del Derecho Procesal Constitucional local. Tercera. Las constituciones que han regido para el Estado de Sinaloa contienen una rica informacin que an no ha sido debidamente valorada, pudindose citar a manera de ejemplo las disposiciones establecidas, en algunos casos, para la proteccin de los derechos o garantas individuales as como las facultades de interpretacin de la ley que en estos ordenamientos se han establecido. Cuarta. La vigente Constitucin Poltica del Estado de Sinaloa, con el valioso antecedente que constituye lo dispuesto por su artculo 104, fraccin III, cuenta con una disposicin que no ha sido utilizada y con ello ha evitado que en la entidad se pueda iniciar un medio de control de la constitucionalidad a nivel local lo cual no est acorde con las demandas que presenta realidad jurdica actual. Quinta. An cuando, en la actual Constitucin local, existen otro medios de control como lo son la jurisdiccin administrativa y la defensa de los derechos humanos, adems de los juicios polticos y la declaracin de procedencia, se requiere avanzar hacia una mejor cultura de la jurisdiccionalidad. VIII. Fuentes de consulta ACOSTA ROMERO, Miguel y otro, Derecho jurisprudencial mexicano, Mxico: Porra, 2002. Andrea Snchez, Francisco Jos de, Derecho constitucional estatal. Estudios histricos, legislativos y tericos-prcticos de los estados de la Repblica mexicana, Mxico: UNAM, 2001. ASTUDILLO REYES, Csar I., EnsayosdeJusticiaconstitucionalencuatroordenamientosde Mxico: Veracruz,Coahuila,TlaxcalayChiapas, Mxico: UNAM, 2004. CARBONELL SNCHEZ, Miguel, La Constitucin pendiente. Agenda mnima de reformas constitucionales, Mxico: UNAM, 2004. CASTRO, Juventino V., Lajurisdiccinmexicana, Mxico: Porra, 2003. CIENFUEGOS SALGADO, David, coord., Constitucionalismolocal, Mxico: Porra, 2005.
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Francisco Martnez Snchez
Justicia social en el horizonte poltico de los gobiernos de los estados

I. Introduccin La justicia social como tema prioritario para el desarrollo integral de los estados del pas, requiere de manera imprescindible de su anlisis, su alcance y la viabilidad de la aplicacin de nuevos sistemas legales que permitan eficientar el funcionamiento gubernamental. Las polticas pblicas mientras carezcan de un horizonte en la Constitucin local y en las leyes ordinarias, conducen al desorden financiero y ejercicio caprichoso de quienes ejercen el poder. Respecto a los recursos que proporciona la Federacin para impulsar la justicia social, regularmente se indica, ex profeso, el destino de su aplicacin, correspondiendo a la misma Federacin vigilar el exacto cumplimiento del compromiso poltico social que deben efectuar las instancias de los gobiernos de los estados. Educacin o desarrollo cultural, fortalecimiento e impulso productivo en el campo, son temas prioritarios en la agenda poltica de los gobiernos de los estados, principalmente en aquellas entidades donde el ndice de pobreza y desempleo constituyen el reto de las polticas pblicas para abatir este rezago social. Sin embargo, la adopcin de polticas pblicas errneas o el inadecuado ejercicio del presupuesto deben ser materia de revisin. De esta manera, se podra lograr una administracin pblica honesta y acorde a los intereses de la sociedad; adems siempre ser importante abrir canales de comunicacin para que quienes estimen que los actos de la administracin pblica causan o puedan causar una afectacin al inters general, lo puedan discutir y en su caso se haga la correccin debida en un sistema de responsabilidades y sanciones. II. Polticas pblicas sujetas a la eficacia del derecho Es urgente que las polticas pblicas 1 tengan eficacia social y resultados de cambio. Para lograrlo es importante que existan medios de control constitucional que
Las polticas pblicas son programas de gobierno encaminadas a dar respuestas a las demandas sociales. Estas actividades gubernamentales son producto de un sistema poltico que permite poner en accin al gobierno. Las polticas pblicas intrnsicamente estn encaminadas a propiciar el bienestar social y deben tener siempre un sustento jurdico.
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se puedan ejercer a fin de que la sociedad pueda ser partcipe en la vida institucional y se evite cualquier tipo de desvo de recursos, su dispendio o el ejercicio de polticas antijurdicas y contrarias a la esencia democrtica y que, como consecuencia, impliquen defraudacin social o financiera. El sistema de regulacin jurdico-administrativo existente, no es suficiente para el control de los actos de la administracin pblica estatal o municipal cuando se lesione el inters social. En efecto, en estos casos entran en discusin derechos colectivos, cuya reclamacin puede corresponder a un conglomerado social que debe manifestarse por la va del derecho y no con protestas callejeras que bien podran evitarse mediante el ejercicio de acciones populares que tengan como fin obtener la correccin de los actos de la administracin pblica. En la medida en que la sociedad pueda ejercer responsablemente acciones encaminadas al saneamiento de la administracin pblica y al fincamiento de responsabilidades, nuestro sistema democrtico puede verse fortalecido, puesto que el pueblo advertir una respuesta jurisdiccional que garantice los derechos colectivos 2 y sociales, 3 mismos que deben de estar plasmados en las constituciones de los estados. Abrir espacios jurdicos para que el pueblo se pueda expresar, significa la democratizacin de instituciones, ejercer el poder con el pueblo mismo. Lo que equivale a una legitimacin popular, porque los gobiernos locales que acten con lealtad democrtica sern ms fuertes polticamente para gobernar. En cambio, cuando el poder se ejerce de modo desptico y alejado de la democracia, se propician inconformidades sociales que terminan en manifestaciones o tomas de oficinas pblicas como formas para presionar a las autoridades a fin de que sean atendidas sus demandas. Es preciso que la justicia social sea atendida no slo por la va poltica; que su cumplimiento no quede a la voluntad exclusiva de quien tenga la obligacin de atender las demandas sociales y de llevar a cabo los programas de gobierno destinados a la solucin de problemas sociales, culturales o econmicos, sino que
Prima facie, el reconociento de colectivos parece legitimar una distribucin de derechos basada en criterios de identidad colectiva, razn por la cual se suele considerar que los derechos colectivos son incompatibles con la tradicin liberal, obedeciendo mejor a los principios de moralidad comunitaristas. Carbonell Snchez, Miguel, coord., Diccionario de derechoconstitucional, Mxico: UNAM, Porra, 2002, p. 155. 3 Derechos Sociales. Prerrogativas I. Prerrogativas y pretensiones de carcter econmico, social y cultural, reconocidas al ser humano, individual o colectivamente considerado. Hoy da se les designa generalmente con el trmino derechos econmicos, derechos sociales y culturales. Diccionariojurdicomexicano, Mxico: UNAM, Porra, 1987, p. 1068.
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cuando exista incumplimiento por el motivo que sea, se permita la reclamacin colectiva y que sea un Tribunal el que resuelva conforme a la Constitucin y a las leyes aplicables. En otro aspecto, la permisin del anlisis tcnico y jurdico de los proyectos o programas de accin pblica, permite que la sociedad pueda convencerse de su viabilidad, eficacia y eficiencia en organizar y ofrecer servicios de bienestar (salud, educacin, transporte, comunicaciones), que permitan un mejor desarrollo econmico, social y cultural, principalmente de los sectores ms empobrecidos o de de grupos colectivos que requieran del impulso gubernamental para propiciar mejores formas de vida. En el sistema de Democracia Representativa no siempre es suficiente que sean los rganos de representacin popular los nicos que deban legitimar los programas de gobierno o las medidas de distribucin del gasto pblico, sino que es de vital importancia que los diversos sectores de la sociedad tengan la oportunidad de anlisis y de objecin, puesto que son los que sern los beneficiados o perjudicados con motivo de la ejecucin o inejecucin de cualquier obra pblica. En este sentido la funcin social del derecho es regular adecuada y racionalmente todas aqullas polticas pblicas encaminadas a producir beneficios sociales, sin que el control jurdico se convierta en obstculo para el desenvolvimiento de la gestin gubernamental, ya que la razn de ser de la observancia de la norma jurdica es garantizar el Estado Social de Derecho. Luego debe evitarse que el hiperjuridicismo ahogue cualquier planteamiento no formalista que est orientado en una direccin legalista, porque debe quedar claro que en un Estado de Derecho, la garanta de los derechos y libertades de los ciudadanos es esencial y, por tanto, el que la accin pblica se lleve a cabo con la mxima pulcritud jurdica constituye una necesidad imperiosa. III. Reconocimiento y tutela jurisdiccional de los derechos colectivos y derechos sociales Los derechos colectivos deben estimarse especficos porque se refieren a grupos de personas determinadas. En las democracias liberales resaltan las minoras culturales y, la identidad de cada agrupacin colectiva se caracteriza por su propia idiosincrasia, misma que se desenvuelve y se desarrolla por la variedad de costumbres, tradiciones y valores propios que se cultivan por la especfica colectividad. Asimismo, los derechos patrimoniales como fruto de la evolucin histrica o de las conquistas sociales y que los distingue de los dems, conforman la esencia de los derechos colectivos por cuanto que todos participan en su beneficio. As
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los grupos tnicos, comuneros o ejidatarios, tienen delimitado el mbito de sus derechos colectivos en relacin con los que asiste a la sociedad en general. Los derechos colectivos, no siempre son inherentes de manera exclusiva a grupos sociales que se distinguen por su origen, raza, religin, etc. sino que tambin por la complejidad social pueden referirse al conglomerado social aunque momentneamente se ubican en situaciones de desventaja en relacin con otras personas. Se puede sealar como ejemplo a los consumidores quienes compran para consumir y as satisfacer sus necesidades ms apremiantes. Para esto los proveedores se encargan de poner en venta todos aquellos productos que las personas requieren para subsistir y el Estado tiene que implementar polticas de control de precios. Si la mayora de la poblacin requiere de los productos, como los de primera necesidad, entonces ese gran nmero de consumidores adquieren derechos colectivos consistentes en que el Estado debe decretar medidas encaminadas a evitar el encarecimiento excesivo de los productos porque puede generar crisis econmica que afecte la vida familiar. En este caso, surge en la vida social el derecho de la colectividad a que exista un control de precios de los productos y se proteja al consumidor ante los abusos de los proveedores. En este sentido el nmero ilimitado de consumidores, por el solo hecho de serlo, adquieren ipso facto, el derecho colectivo para ser protegidos por el rgano competente del Estado, o bien si ste no prev la medida legal respectiva, se surte la obligacin de hacerlo, dado que el deber estatal estriba en proporcionar seguridad, orden y paz para la convivencia humana. En suma el Estado, debe procurar justicia entre los gobernados para el desarrollo armnico de la sociedad. Los derechos colectivos por consecuencia, podemos decir que son de derecho pblico, forman parte de los de la tercera generacin y les asisten a grupos determinados de personas que, por tanto, de modo intersubjetivo, como objetivo, comparten circunstancias sociales, econmicas y culturales, mismos que al ser reconocidos, requieren del respeto y de la proteccin ms eficaz por los rganos del Estado. En tanto que a los derechossociales, hoy en da se les designa generalmente con el trmino derechos econmicos, sociales y culturales. Estos derechos no deben confundirse con los derechos colectivos, porque aqullos en sentido lato sensu, constituyen un grupo de derechos, distintos tanto de los derechos individuales o civiles, como de los derechos del ciudadano o polticos, y tiende a proteger a la persona humana como integrante de un grupo social. Se trata de prerrogativas o pretensiones econmicas, sociales o culturales y se precisan en los artculos 2,
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3, 4, 27, 28 y 123 de la Constitucin federal, referidos, respectivamente a los derechos de los indgenas, a la educacin, a la vivienda, a la salud, a la proteccin de los pueblos indios, a los derechos de la nacin sobre sus recursos, a la proscripcin del latifundismo y a la proteccin del campesino, a la prohibicin de monopolios y a la tutela del trabajador. 4 Regularmente los derechos o garantas sociales son reclamables a ttulo personal, y en cambio los colectivos por su naturaleza comunitarista pueden ser ejercidos de manera colectiva, tal y como sucede en materia agraria en los casos cuando el comisariado ejidal o comunal entabla la accin. Lo mismo sucede en materia laboral cuando es el sindicato quien ejerce la accin. A estos derechos se les ha considerado como garantas sociales, pero en realidad al ser propios de la clase campesina y obrera caen en el campo de los derechoscolectivos. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al resolver la contradiccin de tesis 201/2004-SS, que aparece en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, rubro: Suspensin en amparo. resulta improcedente respecto de la aplicacin de los artculos de la Ley Federal de Proteccin al Consumidor que obligan a fraccionadores, constructores o promotores, a registrar ante la procuradura respectiva los contratos de compra-venta de casa habitacin y de uso temporal de inmuebles mediante el sistema de tiempo compartido, califica como derechos colectivos los que tienen los consumidores frente a los vendedores de inmuebles para habitacin y de uso temporal en el sistema de tiempo compartido. Lo que llama la atencin del texto de la ejecutoria es que se utiliza el trmino de derechoscolectivos,que en la doctrina constitucional casi es inusual, porque siempre se hace alusin a garantas sociales. Creemos que es correcto y adecuado decir derechos colectivos, porque como se ha venido explicando, estos derechos se refieren a grupos sociales determinados y por ende, tales derechos son especficos, pero sin perder su generalidad por cuanto a la categora o clase social de que se trate. En este sentido, es pertinente que se legisle en materia de los derechos colectivos en las entidades federativas, acorde a las circunstancias econmicas, sociales, culturales y econmicas que representan los diversos grupos sociales que existen en las propias regiones de los estados. Es de precisarse que estos derechos deben de estar garantizados para su cumplimiento por la va jurisdiccional; en la actualidad algunos estn tuteladas como son los derechos colectivos agrarios, laborales y de los consumidores, pero existe omisin legislativa sobre los derechos de los pueblos indgenas, porque si
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Ibidem, p. 1068.
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bien en la Constitucin federal, se establece la garanta social de los pueblos indgenas, no menos cierto es que en las entidades federativas, ha quedado en el olvido este tema pese a la marginacin que priva en estas comunidades. El Estado de Oaxaca, adelantndose a la Constitucin federal, mediante decreto nmero 258, publicado en el peridico oficial del Estado, el 6 de junio de 1998, adicion a la Constitucin del Estado, el artculo 16, que determina que esta entidad federativa tiene una composicin tnica plural, sustentada en la presencia y diversidad de los pueblos que lo integran. Asimismo, se reconoci el derecho a la libre determinacin de los pueblos y comunidades o sea la autonoma de los mismos; sin embargo, falta adicionar en la Constitucin local los derechos colectivos, garantizarlos por la va jurisdiccional, y legitimar la accin popular cuando se afecten estos derechos: En materia indgena podemos sealar, entre otros derechos colectivos, los siguientes.
a) Participacin en el aprovechamiento y administracin de los recursos naturales. b) Derecho a la indemnizacin de los pueblos y comunidades por la explotacin indebida de sus recursos naturales. c) Conservacin y respeto a los smbolos y lugares sagrados. d) Respeto y registro a la propiedad intelectual colectiva de los pueblos y comunidades indgenas. e) Conservacin y respeto al patrimonio cultural tangible e intangible. f) Conservacin y desarrollo de las lenguas autctonas. g) Conservacin y fortalecimiento de la medicina tradicional o ancestral de los pueblos y comunidades indgenas.
Estos derechos son enunciativos y van surgiendo segn las caractersticas de cada pueblo o comunidad. Slo quisimos sealar algunos a manera de ejemplo. Abrir estos espacios polticos y jurdicos en la vida institucional, fortalece la democracia, porque las minoras o mayoras inconformes estarn en aptitud de discutir por la va del derecho, de manera eficaz y certera sus diferendos y discrepancias. Por lo que se refiere a la justicia jurisdiccional, debemos de buscar mayor eficacia institucional teniendo un control de la Constitucin y de la legalidad en el mbito de la poltica pblica. La escasa credibilidad de lo que representan las instituciones gubernamentales se debe, entre otros motivos, a que se carece de medios idneos para exigir de
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modo coactivo respuesta a las autoridades encargadas de llevar a cabo polticas pblicas con proyectos presupuestados. As, respecto al informe que rinden los gobernados de los estados ante el Congreso, habra que considerar el problema que se presenta cuando no existe aprobacin unnime de la cuenta pblica, ya que en tal supuesto, para el caso de que la minora considerara tener razn en sus objeciones, debe preverse un procedimiento de impugnacin para que lo resuelva el Tribunal Constitucional y as evitar que los diputados inconformes, que representan a una parte de la sociedad, queden sin la oportunidad de que se escuchen sus planteamientos jurdicos, por lo que, para que haya mayor democracia, es pertinente regular esa circunstancia en las constituciones locales, porque a nivel federal tampoco sera procedente una controversia constitucional, porque no habra conflicto entre poderes. Lo mismo debera observarse tratndose de las autoridades municipales, quienes tienen a su cargo llevar a cabo programas de inters social en sus respectivas comunidades, ello para el caso de que los habitantes del lugar no estn convencidos del cumplimiento de las obligaciones polticas y administrativas al respecto. En este sentido, es impostergable promover el cambio institucional a efecto de transformar la forma del ejercicio del poder, elevando a la categora de derechos sociales, las polticas pblicas presupuestadas, porque son derechos que se han adquirido y por lo mismo, no pueden ser revocados, modificados o tergiversados por las autoridades estatales o municipales que tienen la encomienda de llevarlas a cabo. Estos derechos sociales pueden provenir del mismo gobierno de los estados, o de los Ayuntamientos, por medio de acuerdos, decretos o de las leyes, por lo que cuando se hagan pblicos y principalmente cuando estn considerados en la Ley de Egresos, que apruebe la Cmara de Diputados, la sociedad debe quedar legitimada para demandar la violacin de sus derechos sociales si pasado el tiempo prudente no se ejerce el presupuesto para los fines autorizados. La razn para considerar derechos sociales a los proyectos o programas autorizados, es porque implican beneficios sociales, culturales y econmicos, que cuando se incumplen los beneficiarios quedan desamparados y privados de esos beneficios provenientes de recursos de la misma sociedad, por lo que debe permitirse la reclamacin respectiva y el rgano de gobierno que resulte obligado debe dar una respuesta positiva. Los programas de gobierno deben entonces ser reales y no demaggicos o de falsas promesas, porque no se justificara en un sistema de gobierno contem-
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porneo, contar en sus leyes con derechos programticos que queden a su arbitrio llevarlos a cabo o no. Es preciso entonces, que se produzca un cambio sustancial en la normatividad constitucional, considerando como derechos sociales todos aquellos programas que se juzguen benficos para la comunidad y que financieramente hayan sido aprobados. Al considerarse como derechos sociales, habra mayor transparencia en la administracin pblica, porque la posibilidad jurdica de encausar cualquier inconformidad social, evitara cualquier acto de corrupcin y se propiciara con mayor eficacia credibilidad institucional. Independientemente de lo anterior, es imprescindible considerar otros aspectos como derechos sociales: destacamos entre otros temas, los relativos a la proteccin que se debe de brindar a los campesinos en relacin con el precio y la comercializacin de los productos de primera necesidad, as como el financiamiento con que pudieran contar para la adquisicin de implementos agrcolas, a efecto de incrementar la produccin que en los ltimos aos ha descendido considerablemente, debindose atender en su caso a los cambios de cultivos en las regiones en que as se requiera por los cambios climticos, a efecto de fortalecer la produccin y combatir la pobreza extrema en algunas comunidades del pas. Adems, con ciertos incentivos se evitara el abandono de parcelas por los ejidatarios o comuneros, as como de los pequeos propietarios, que prefieren emigrar por lo incosteable que significa ahora la produccin agrcola. Es por ello, importante instituir nuevos derechos sociales en las constituciones de los estados, a fin de acercar la justicia social a los ms marginados. Debe destacarse que no es suficiente la garanta social a que se refiere el artculo 27 de la Constitucin federal, porque el problema no es de la tenencia de la tierra, sino el relativo a la produccin, consumo, comercializacin, y financiamiento de los productos. Estos derechos una vez reconocidos en las constituciones podran ser exigibles para el caso de que exista incumplimiento o vulneracin de los mismos por las autoridades. En cuanto a los derechos difusos, su defensa compete a la sociedad en general, dado que las diversas organizaciones legalmente reconocidas podran demandar a las mismas autoridades o a terceros cuando se afecte el medio ambiente, el patrimonio histrico o cultural, puesto que en la actualidad no est permitido el ejercicio de la accin popular. Estimamos saludable instituir el medio procesal para que las inconformidades de la sociedad no terminen en simples protestas. El federalismo debe ser la fuente directa para fortalecer a los gobiernos de los estados, quienes con sus constituciones pueden prever un nuevo horizonte polti-
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co que sea acorde a las exigencias del Estado contemporneo del siglo XXI, y lo fructfero es la opcin constitucional de ejercer todas aquellas facultades que no estn reservadas a la Federacin y es all donde se requiere la ingeniera constitucional 5 para el aprovechamiento pleno del federalismo en beneficio de los estados y del pas. IV. Legitimacin popular para la revisin y vigilancia de la administracin pblica Es necesario asumir nuevas formas jurdico-polticas con el serio propsito de que dentro de un sistema de pluralismo democrtico el ejercicio gubernamental se desarrolle de manera abierta a la participacin popular. Esta participacin puede enriquecer las polticas pblicas mediante sealamientos serios que permitan corregir proyectos equivocados y as lograr mayor eficiencia en la administracin pblica. La participacin popular de manera organizada, responsable e institucional, significa el ejercicio democrtico que no slo puede corregir la poltica gubernamental, sino que puede impedir el dispendio cuando se pretendan llevar a cabo polticas pblicas que, lejos de producir beneficios, ocasionen daos a la poblacin o a la sociedad. Para regular este nuevo mecanismo que se propone para el ejercicio del poder poltico, es totalmente imprescindible que deba de regularse la accin procesal por un rgano jurisdiccional, en vista de que todos los actos de gobierno deben estar sujetos a las leyes y a la Constitucin, incluso la observancia en los casos procedentes de los tratados internacionales. V. Justicia constitucional y tribunal de cuentas En este nuevo siglo XXI, resulta imprescindible impulsar la Justicia constitucional, promoviendo una Constitucin dinmica, reconociendo nuevos derechos sociales
El concepto ingeniera constitucional fue introducido por Giovanni Sartori, en su obra denominada Ingenieraconstitucionalcomparada. Unainvestigacindeestructuras,incentivosyresultados, y al ocuparse del tema de las constituciones seala que las mismas son formas que estructuran y disciplinan los procesos de toma de decisiones de los estados. Las constituciones establecen la manera en que se crearn las normas no deciden ni deben decidir qu debe estar establecido por las normas. Es decir, que las constituciones son ante todo, procedimientos, cuya intencin es desarrollar un ejercicio controlado del poder. Concluye este esclarecido constitucionalista cuanto ms perdamos la nocin de que las constituciones se deben controlar y sostener por incentivos, tanto ms deber reiterarse que la conformacin que las constituciones es una tarea semejante a la Ingeniera. Hace un siglo decir ingeniera constitucional habra sido un pleonasmo, pero en la actualidad slo nos recuerda algo que hemos olvidado.
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a la comunidad, y tutelarlos de manera jurisdiccional, tanto los reconocidos como los adquiridos, ya que de esta manera se podran lograr importantes objetivos en materia de justicia social. En la medida en que la Justicia constitucional se cumpla a cabalidad, el sistema de gobierno se ver fortalecido por la voluntad popular, porque una administracin pblica sustentada en principios democrticos, constitucionales y de legalidad, propiciar paz y progreso. Pero para que este escenario poltico sea viable, no basta la voluntad poltica de quienes ejercen el poder, sino que es imprescindible la existencia de un Tribunal Constitucional que est dotado de facultades y competencias para poder revisar los actos que se traduzcan en violacin de garantas sociales e individuales, y anularlos a fin de que se cumpla con el mandato constitucional o de las leyes ordinarias aplicables. AsImismo, el Tribunal Constitucional podra actuar como tribunal de cuentas, tratndose del caso en que una minora de diputados no estuviere conforme con la aprobacin de la cuenta pblica y en tal supuesto podra ocurrir por va de accin ante el tribunal constitucional impugnando la aprobacin y expresando los motivos de inconformidad. Lo mismo puede suceder tratndose de la Ley de Ingresos y de Egresos. La revisin de la cuenta pblica por la va jurisdiccional puede ser una opcin que garantice la transparencia de la funcin pblica, la honestidad financiera y el ejercicio de polticas pblicas benficas y acordes a los intereses sociales, econmicos polticos y culturales del pueblo. El derecho debe ser siempre el fundamento de todos los actos de las autoridades, pero cuando los rganos de gobierno de las entidades federativas se excedan de sus funciones constitucionales infringiendo garantas sociales, derechos colectivos o individuales, debe operar un Tribunal Constitucional para que revise, corrija y conmine a las autoridades a acatar el mandato constitucional. Es necesaria la transformacin del derecho en el pas, para responder a los cambios sociales, puesto que no basta pregonar un estado constitucional, si la Constitucin misma no contiene los nuevos derechos sociales, acordes a la evolucin poltica, econmica, social y cultural de los pueblos de Mxico, por lo que se considera importante que en las constituciones de los estados se introduzca la definicin de un estado social de derecho.
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VI. Conclusiones Es impostergable reconocer los derechos sociales en las constituciones de los estados y protegerlos por la va jurisdiccional, a fin de que no se reduzcan a meros enunciados normativos, puesto que en tal hiptesis la sociedad quedara desamparada en los sistemas gubernamentales autoritarios. Los derechos sociales se generan por la naturaleza misma o por los fenmenos sociales. As cuando en el orden administrativo se autoriza el ejercicio de ciertas polticas pblicas para la sociedad, pueblos o comunidades, deben considerarse como derechos sociales adquiridos, sobre todo cuando se advierta que la intencin fue producir beneficios para la colectividad, por lo que en tal hiptesis el acto administrativo debe considerarse como derecho social y a fin de que no se vulnere, debe permitirse el reclamo popular por la va jurisdiccional, para evitar manifestaciones que perturben el orden pblico. En una sociedad democrtica y abierta siempre es conveniente que la administracin pblica est vigilada por la misma sociedad y para tal efecto tambin debe permitirse el ejercicio de reclamaciones por la va jurisdiccional. La rendicin de la cuenta pblica, la aprobacin de la ley de ingresos y egresos, cuando sea aprobada por la mayora de los diputados de los congresos de los estados, se debe de implementar la accin de inconformidad que puedan formular la minora que rena el porcentaje que debe fijarse, para que pueda ocurrir ante el rgano jurisdiccional competente. Como consecuencia, se considera pertinente crear el Tribunal Constitucional y de Rendicin de Cuentas en los estados, y as dar paso a un nuevo constitucionalismo que garantice el estado social de derecho, y el ejercicio de una administracin pblica transparente y eficaz para el beneficio y progreso de los estados. VII. Fuentes de consulta BERLN VALENZUELA, Francisco, coord., El Estado contemporneo y su reconstruccin institucional, Mxico: Porra, 2002. CARBONELL SNCHEZ, Miguel, coord., Diccionario de derecho constitucional, Mxico: Porra, 2002. Diccionariojurdicomexicano, Mxico: UNAM, Porra, 1987. REZZOAGLI, Bruno Ariel, coord., Anlisis jurdico, econmico y poltico de la corrupcin, Mxico: Porra, 2005.
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Csar de Jess Molina Surez
Medios de control constitucional para la solucin de conflictos limtrofes en las entidades federativas
I. La divisin territorial del pas La divisin de lo que ahora es el territorio nacional, obedeci a que la estructura poltica, administrativa y jurdica de sus partes integrantes ha sufrido cambios trascendentales partiendo de la poca del dominio espaol hasta la actualidad. Durante la Colonia, las diferentes entidades, Virreinato de la Nueva Espaa, capitanas, intendencias, provincias, quedaban completamente sometidas a los dictados del imperio; en los albores de la independencia, se impusieron las entonces nuevas formas de gobierno de los Estados Unidos de Norteamrica, y la Constitucin de 1824 adopt para Mxico, entre otras caractersticas, el sistema republicano y federal, categoras que propiciaron en las entidades el desarrollo de una doble conciencia, la de autonoma en su rgimen interior y, al mismo tiempo, la de unin nacional a travs del pacto federal. La historia del pas demuestra que este sistema republicano y federal, adems de representativo y democrtico, ha enraizado firmemente como principio constitucional, pues pese a que las vicisitudes de la vida nacional han propiciado pocas en que se han impuesto regmenes centralistas o imperiales, siempre se ha vuelto a aquella estructura que en la actualidad comprende, como partes integrantes de la Federacin, treinta y un estados y el Distrito Federal. Este nmero de entidades federativas, comparado con el de las partes existentes en pocas anteriores que eran menores en nmero, revela un crecimiento notable; este incremento puede deducirse del estudio histrico del pas; por ms que los constituyentes forjadores del primer Estatuto de 1824 trataron de establecer como principios para el reconocimiento de estados nuevos, que no fueran tan grandes que propiciaran la pretensin de independencia, ni tan pequeos que no tuvieran medios para subsistir autnomamente, lo cierto es que en la creacin de las entidades estatales no siempre han predominado tales reglas u otras de tipo tcnico que dividiera cientficamente el territorio, sino que en buena parte se han generado por hondas razones de aglutinamiento e identificacin de grupos regionales que datan, inclusive, de la poca precortesiana; asimismo, tambin han provenido de las divisiones de similitudes sociales y culturales, de intereses econmicos y aun de coyunturas polticas.
La divisin en estados dentro del sistema federal acarrea otra caracterstica que consiste en que no siendo los estados dependientes de un gobierno jerrquicamente superior, en el sentido en que lo son los departamentos o provincias dentro de un rgimen centralista, sino autnomos internamente en los trminos establecidos en la Constitucin federal, ven redoblado su inters en que se respete el permetro geogrfico que delimita el territorio dentro del cual regirn sus leyes. Por otro lado, los antecedentes histricos del pas sobre la delimitacin o deslinde geogrfico de las entidades polticas integrantes del Estado Mexicano, permiten advertir que a pesar de la importancia que para el sistema de gobierno del pas revela la divisin del territorio nacional en estados, la definicin de las fronteras o lmites de cada una de las entidades que lo integran, por regla general, no ha sido resuelta ni en la Constitucin vigente ni en los cdigos polticos que la precedieron. La resea histrica mencionada corrobora la afirmacin anterior, pues de ella se advierte que la definicin de los lmites de las entidades federativas ha sido aplazada por distintos motivos hasta nuestros das aun ante la intencin de los constituyentes de dichos cdigos fundamentales para que esa cuestin fuera resuelta. En efecto, por ms que el actual artculo 45 de la Constitucin federal expresamente consigna que los estados de la Federacin conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, de lo que podra inferirse que existe o existi alguna disposicin que detalla los lmites territoriales de los estados y que sera esa la que conservan o deben conservar, la realidad muestra una circunstancia diferente, toda vez que como ha podido constatarse a travs de la evolucin histrica antedicha, la regla general es que hasta la fecha no existen normas y, por tanto, certeza sobre cul debe ser la extensin y lmites de cada uno de los estados, pues a pesar de las promesas de arreglo que los constituyentes hicieron en cada documento supremo histricamente dado en el pas, nunca se cumplieron; por ello se explica que al precepto en comento se haya agregado que dichos lmites se conservan siemprequenohayadificultadencuantoastos. A ms de lo expuesto, debe recordarse que aunque el artculo 45 constitucional ha sufrido seis reformas, conserva hasta ahora la redaccin original que fue aprobada por el Congreso Constituyente de mil novecientos diecisiete en el que fue el artculo 116 (slo se suprimi la alusin a los Territorios Federales), y que sus orgenes revelan que el constituyente de Quertaro requera definir las partes integrantes del pacto federal tal y como se convena en el nuevo documento
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constitucional, puesto que si el federalismo permaneca como la estructura de la organizacin poltica bsica de la nueva Constitucin, resultaba necesario establecer la forma en que quedaban conformadas sus partes integrantes. De esa manera, al analizar los antecedentes de dicho artculo 45 constitucional, puede apreciarse que se limit a crear el marco jurdico para una situacin preexistente, sin abundar en cules eran dichas extensiones o lmites de los estados, ni establecer criterios uniformes para su fijacin, conformndose con remitir a una supuesta definicin anterior. Ciertamente, dicho artculo 45 (anterior 116) contempl una frmula de consenso poltico para eludir obstculos que retardaran la transicin constitucional, con lo que tcitamente la nueva Constitucin respetaba la autonoma de los estados en relacin con su extensin y lmites, mientras no hubiera diferencias al respecto. As, la Constitucin se limit a reconocer la existencia de las partes integrantes de la Repblica y su integridad territorial, sin llevar a cabo una reglamentacin especfica respecto de los lmites. En efecto, como podr constatarse, la remisin original que contiene el artculo 45 de la Carta Fundamental casi nunca ha sido resuelta con claridad ni determinada por una ley y, por tanto, la extensin y lmites territoriales de casi todos los estados de la Federacin tampoco han sido establecidos. La historia del pas revela tambin que los creadores de los cdigos polticos histricamente dados, aun los de corte centralista y con mayor razn los que simpatizaban con el sistema federal, advirtieron la necesidad de demarcar los linderos de los estados y en casi todos se propugn porque fuera en las propias leyes fundamentales en donde se definieran sus respectivos lmites, pero por diversas razones que atendieron, principalmente, a la falta de estudios tcnicos o cientficos y a la premura de tiempo, la solucin fue pospuesta en la mayora de las veces. II. La necesidad de fijar los lmites territoriales de las entidades federativas Como se ha indicado, la intencin del Constituyente de Quertaro, heredada de los constituyentes que le precedieron, fue que en la misma Constitucin se definieran los lmites territoriales de las entidades federativas. Lo anterior encuentra una explicacin jurdica que sustenta ese propsito, si se tiene en cuenta que al adoptarse en el pas el sistema de gobierno republicano representativo, democrtico, y federal, la divisin del territorio mexicano en estados y la consecuente delimitacin geogrfica de cada uno de stos, constituye
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uno de los pilares fundamentales que respaldan el sistema de gobierno aludido, de tal manera que la definicin de los lmites de los estados no se constrie a un aspecto meramente geogrfico, porque en ello inciden una serie de particularidades que repercuten directamente en la forma de gobierno y en la esfera de competencia que la propia Constitucin seala para cada uno de los rdenes jurdicos que ella misma establece, lo que justifica que en razn de tales circunstancias el Constituyente pretendiera que fuera dicho Cdigo Poltico el que originariamente fijara los linderos geogrficos de las entidades federativas. En efecto, la Ley Fundamental del pas consigna expresamente la forma de gobierno del pueblo mexicano y dispone que es la de una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una Federacin establecida segn los principios de la propia Constitucin, y adems, al regular el ejercicio del poder soberano establece que dicho poder se ejerce por medio de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los estados en lo que toca a sus regmenes interiores, de tal manera que los artculos 1, 40, 41, primer prrafo, 43, 44, 49, 105, fraccin I, 115, fraccin I, 116, primero y segundo prrafos, 122, primero y segundo prrafos, 124 y 133, de la Constitucin federal, prevn la existencia de cuatro rdenes jurdicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal (dentro del cual aparece la figura del Municipio Libre), el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre s, contando con autonoma para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes. Ahora bien, la propia Constitucin federal, como ordenamiento que sirve para dar cohesin y unidad a cada una de las estructuras descritas con antelacin, delimita su mbito espacial de validez; es decir, determina el espacio sobre el que ejercen las funciones de gobierno que el mismo Cdigo Poltico les asigna como propios de su competencia. Para demostrar el dominio jerrquico y unificador de los rdenes jurdicos constitucional y federal, basta con destacar que el artculo 133 de la Carta Magna determina que la Constitucin, las Leyes del Congreso de la Unin y los tratados celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, sern la Ley Suprema de toda la Unin, y el diverso numeral 49 dispone el principio de divisin de poderes para el ejercicio de las atribuciones de autoridad en el mbito federal, desarrollando la competencia especfica de cada uno de ellos en los artculos subsecuentes, que comprenden hasta el 107, destacando que el mbito de validez de los actos de
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las autoridades lo es todo el territorio nacional, que abarca las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal. En el orden jurdico del Distrito Federal, se resalta nicamente que el fundamento de su autonoma estructural y funcional, en relacin con otros rdenes jurdicos, es el artculo 122 constitucional, dispositivo que establece las prevenciones correspondientes a la coexistencia de los rganos de gobierno a quienes se encomienda ejercer el poder poltico de la entidad, sobre el espacio territorial descrito en el artculo 44 de la Constitucin federal. Luego, en el orden jurdico de las entidades federativas existen dos esferas dentro de las cuales ejercen sus funciones, a saber: la federal que las enlaza e integra a una entidad superior, y la interna, que desarrollan autnomamente dentro de los lineamientos que convinieron en la norma federal. En el caso de la esfera de competencia federal, su mbito de validez no se delimita territorialmente, porque como se ha dicho, el orden jurdico federal tiene aplicacin en todo el espacio que comprende la Nacin Mexicana, sino que aqulla se determina por razn de la materia en relacin con la cual se ejercen las funciones, segn lo dispone el artculo 124 de la Constitucin federal, al sealar: Lasfacultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federalesseentiendenreservadasalosestados. En tanto que en la esfera de competencia de las propias entidades federativas, su mbito de validez, adems de que tambin se determina por razn de la materia conforme al invocado artculo 124 constitucional, se fija conjuntamente en razn de su territorio, segn se desprende de lo dispuesto por el artculo 121, fracciones I y II, de nuestra Ley Fundamental, que dicen:
I.LasleyesdeunEstadoslotendrnefectoensupropioterritorioy,porconsiguiente,nopodrn serobligatoriasfueradel. II.Losbienesmuebleseinmueblesseregirnporlaleydellugardesuubicacin.
Lo anterior, se corrobora, adems, por lo dispuesto en diversos textos constitucionales, entre ellos, el 40 al disponer: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y soberanosentodoloconcernienteasurgimeninterior;perounidosenunaFederacinestablecidasegnlosprincipiosdeestaLeyFundamentaly en el primer prrafo del artculo 41, que dice: El pueblo ejerce su soberana por medio de los poderes de la Unin, en los casosdelacompetenciadestos,yporlosdelosestados,enloquetocaasusregmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin
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federal y las particulares de los estados, las que en ningn caso podrn contravenir las estipulacionesdelpactofederal. 1 De esa manera, la divisin del territorio nacional en estados y su delimitacin geogrfica, como uno de sus elementos constitutivos se traduce en el mbito espacial de validez de su orden jurdico, sirviendo de base para ejercer su jurisdiccin, entendindose sta como la facultad de dictar leyes y aplicarlas dentro de dicho territorio. Conforme a lo anterior, la nocin de territorio tiene importantes implicaciones jurdicas, ya que tratndose de las entidades federadas, se traduce en el espacio en el cual el poder pblico ejercer su imperio y dominio, esto es, que el poder de imperio de los gobiernos estatales se realiza a travs de actos, principalmente legislativos, que slo tienen eficacia jurdica dentro de su territorio, segn lo dispone la fraccin I del artculo 121 constitucional. Por lo que se refiere a lo establecido en el artculo 121, fraccin II, el dominio rector se ejerce sobre los bienes muebles e inmuebles que se ubiquen dentro del territorio del Estado y que no sean propiedad de la Nacin; esta disposicin, por tanto, excluye la posibilidad de que un derecho ajeno al local regule los bienes que se encuentren en su territorio al establecer que la nica norma aplicable ser la local. De esa manera, al adoptarse en la Carta Magna el sistema republicano, representativo, democrtico y federal, como forma de gobierno para el Estado Mexicano, que se compone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior pero unidos en una Federacin, es evidente que tiene un territorio que, a su vez, comprende los territorios que corresponden a las entidades federativas, de tal manera que sobre el territorio federal, tambin llamado nacional segn se advierte del artculo 42 constitucional, las autoridades u rganos del Estado federal o de la Federacin ejercen las funciones legislativas, ejecutivas o administrativas y jurisdiccionales, a travs de las cuales se desempea el poder pblico y, por tanto, dicho territorio es el mbito de imperio de este poder; sin embargo, tambin las entidades federativas despliegan, dentro del espacio territorial que a cada una de ellas corresponde, las citadas funciones pblicas, de tal suerte que dentro del territorio de las mencionadas entidades se ejercen el poder pblico federal y el poder pblico local; dualidad que podra implicar una trastornadora interferencia entre ambos si no existiera un principio cardinal sobre el que
1 Vase Tesis publicada en la pgina 227, Volmenes 127-132, Sptima poca, Primera Parte, del Semanario Judicial de la Federacin. Rubro: LEYES LOCALES, EMANAN DEL EJERCICIO DEL PODER SOBERANO DE LOS ESTADOS DE LA UNIN.
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se sustenta el sistema competencial entre los rganos federales y los de los estados federados. 2 Adems, la definicin de los linderos geogrficos de las entidades federativas que integran el territorio nacional, constituye un aspecto fundamental para la debida cohesin del indicado sistema gubernamental ya que su determinacin permite saber no simplemente dnde comienza y acaba el territorio, sino cul es el espacio geogrfico donde se ejercen vlidamente las funciones pblicas del Estado. En efecto, para el sistema de gobierno adoptado en el pas es necesario y hasta imperioso que sea determinado el principio y el fin del mbito espacial de validez del orden jurdico estatal, porque la definicin del territorio de los estados de la Repblica, no slo atiende a una cuestin geogrfica, sino que en ello inciden una serie de circunstancias y consecuencias que repercuten directamente en la forma de gobierno y en la esfera de competencia que la propia Constitucin seala para cada uno de dichos rdenes jurdicos, toda vez que el espacio geogrfico de cada uno de stos se traduce en el mbito sobre el cual deben ejercer las funciones que la Constitucin federal les asigna y sobre el que su respectivo orden jurdico tendr validez, aspecto que revela la importancia que tienen los lmites o fronteras del territorio de un Estado federado. De esa guisa, a pesar de que la divisin de estados del territorio nacional y su consecuente limitacin es una base indispensable en el sistema de gobierno del pas, pues a travs de ella se delimitan las rbitas competenciales entre las autoridades federales y las locales en el desempeo del poder pblico, el Constituyente slo resolvi expresamente la primera de las aludidas cuestiones; esto es, la relativa a la divisin de estados y al respecto consign en su artculo 40, que la Repblica representativa, democrtica y federal en que se constituye el pueblo mexicano se compone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, los cuales explcitamente se enumeran en el artculo 43 de dicho Cdigo Fundamental, detallando as cules son los estados que la componen y que son los que se unen para formar una Federacin a travs del pacto federal; sin embargo, en cuanto a la demarcacin territorial o linderos geogrficos que debe corresponder a cada una de tales entidades el Constituyente dej que los
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Sobre este tema resulta ilustrativa la jurisprudencia P./J. 95/99, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que aparece publicada en la pgina setecientos nueve del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, Novena poca, con el rubro CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS RDENES JURDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIN FEDERAL TIENEN AUTONOMA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS.
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poderes constituidos, en ejercicio de las facultades que les fueron otorgadas por l mismo, se ocuparan de dirimir esa cuestin a travs de diversos procedimientos que tambin el autor de la Constitucin consign en su obra. III. La ausencia de legislacin limtrofe Como se ha expuesto, a pesar de que el artculo 45 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dispone que los estados de la Federacin conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos, no se establece con precisin cules son tales linderos territoriales de cada entidad federativa y slo remite dicho precepto constitucional a una supuesta definicin anterior. En efecto, debe rememorarse que los artculos 44, 45, 47, 48 y 49 de la Constitucin de mil ochocientos cincuenta y siete creaban un mecanismo semejante al del artculo 45 de la Constitucin vigente, con la sola diferencia de que aqulla haca una alusin a cada Estado en lo particular. El artculo 44 de aqul documento supremo estableca que los estados de Aguascalientes, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guerrero, Mxico, Puebla, Quertaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y el territorio de Baja California conservaran los lmites que tenan en ese entonces. Por lo que corresponda a los estados de Colima, Tlaxcala, Nuevo Len y Coahuila (estos ltimos en ese entonces un mismo estado), los artculos 45 y 47 los reorganizaban ya que o bien haban sido territorios, o para ese momento se componan de lo que haban sido extensiones de antiguos territorios. Finalmente el artculo 48 dispona que los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Oaxaca, San Luis Potos, Tabasco, Veracruz, Yucatn y Zacatecas recobraban la extensin que haban tenido hasta el treinta y uno de diciembre de mil ochocientos cincuenta y dos, con ciertas precisiones en cuanto a ciertos municipios colindantes unos y otros, establecidas en el artculo 49. En resumen, la cuestin de lmites y extensin de los estados tampoco fue resuelto con precisin por el constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete y, de alguna forma, tambin remita a situaciones preexistentes. Igual ocurri con el Proyecto de Constitucin Poltica de diecisis de junio de mil ochocientos cincuenta y seis, con el Estatuto Orgnico Provisional de la Repblica Mexicana dictado por Comonfort y con las Bases para la Administracin de la Repblica suscritas el veintids de abril de mil ochocientos cincuenta y tres, de corte centralista, que disponan, segn se ha visto, en su artculo 3 de la seccin tercera, que los estados y departamentos se mantenan conforme a su antiguo ser y demarcacin, con excepcin del partido de Aguascalientes.
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Pero la constante remisin a una situacin anterior no termin, pues los artculos 2 y 3 de las Bases de Organizacin Poltica de la Repblica Mexicana de diecinueve de diciembre de mil ochocientos cuarenta y dos establecan que el territorio de la Repblica comprenda lo que anteriormente haba sido el virreinato de la Nueva Espaa, la capitana general de Yucatn, las comandancias de las antiguas provincias internas de Oriente y Occidente, Baja y Alta California y la de Chiapas, y que el nmero de los departamentos que se formaban, as como sus lmites, quedaran definidos por una ley, continuando por el momento como hasta entonces haban existido, pero dicha ley nunca se expidi. Lo mismo sucedi en la Constitucin centralista, conocida como las Siete Leyes Constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, en cuyo artculo 2 de la Sexta Ley, se dispuso que el Primer Congreso derivado de dicha Constitucin hara la divisin del territorio en departamentos mediante una ley, y que mientras eso ocurra se dividira provisionalmente el territorio por una ley secundaria, pero dichas leyes tampoco se promulgaron y los antiguos estados se convirtieron temporalmente en los departamentos que la Constitucin prevea. Finalmente, la Constitucin de mil ochocientos veinticuatro dispona en su artculo 2, que el territorio de la nacin se compona de lo que anteriormente haba formado el virreinato de la Nueva Espaa y que una ley constitucional hara la demarcacin de los lmites de la Federacin una vez que las circunstancias lo permitan, pero esta ley tampoco se expidi. As, la remisin original que contiene el artculo 45 de la Carta Fundamental casi nunca ha sido resuelta con claridad ni determinada por una ley y, por tanto, la extensin y lmites territoriales de casi todos los estados de la Federacin tampoco han sido establecidos a detalle. IV. Vas constitucionales para fijar los lmites territoriales de las entidades federativas Ante la ausencia de fijacin de los lmites de las entidades federativas, el Poder Constituyente y el Poder Reformador de la Constitucin establecieron diversos procedimientos para resolver conflictos limtrofes, los cuales pueden analizarse a partir de dos momentos histricos, a saber:
a) A partir de la Constitucin de 1917 y hasta el 8 de diciembre de 2005, y b) A partir del 8 de diciembre de 2005.
En los prrafos siguientes nos ocuparemos del primer momento histrico.
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Las cuestiones relativas a los lmites territoriales de las entidades federativas se regularon en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artculos 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48 y el 73, fraccin IV, que en su orden decan lo siguiente:
Artculo 42. El territorio nacional comprende: I. El de las partes integrantes de la Federacin; II. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes; III. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano Pacfico; IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes; V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fija el Derecho Internacional y las martimas interiores; VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional. Artculo 43. Las partes integrantes de la Federacin son los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Nayarit, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn, Zacatecas y el Distrito Federal. Artculo. 44. La Ciudad de Mxico es el Distrito Federal, sede de los poderes de la Unin y Capital de los Estados Unidos Mexicanos. Se compondr del territorio que actualmente tiene y en el caso de que los poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir en el Estado del Valle de Mxico con los lmites y extensin que le asigne el Congreso General. Artculo. 45. Los Estados de la Federacin conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya dificultad en cuanto a stos. Artculo. 46. Los estados pueden arreglar entre s, por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero no se llevarn a efecto esos arreglos sin la aprobacin del Congreso de la Unin. Artculo. 47. El Estado de Nayarit tendr la extensin territorial y lmites que comprende actualmente el Territorio de Tepic. Artculo 48. Las islas, los cayos y arrecifes de los mares adyacentes que pertenezcan al territorio nacional, la plataforma continental, los zcalos submarinos de las islas, de los cayos y arrecifes, los mares territoriales, las aguas martimas interiores y el espacio situado sobre el territorio nacional, dependern directamente del Gobierno de la Federacin, con excepcin de aquellas islas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los estados. Artculo 73. El Congreso tiene facultad: ... IV. Para arreglar definitivamente los lmites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias tengan un carcter contencioso.
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De los preceptos constitucionales transcritos as como del anlisis de la evolucin histrica y de la interpretacin gramatical, sistemtica y causal teleolgica de dichas disposiciones de la Carta Magna, se advierte que para definir los lmites territoriales o linderos geogrficos de las entidades federativas que componen la Federacin, primeramente debe tenerse presente la aseveracin vertida anteriormente en el sentido de que, por regla general, los lmites de las entidades federativas no han sido expresamente determinados ni en la Constitucin vigente ni en ninguno de los cdigos polticos histricamente dados en el pas; sin embargo, puede advertirse que en todos ellos se destaca la intencin del Constituyente para que esa cuestin fuera resuelta en la propia Constitucin, pero ante la imposibilidad de lograrlo en la mayora de los casos, el principal remedio constantemente propuesto fue que el Congreso emitiera una ley en la que se concluyera esa cuestin, lo cual no ha sido cumplido. Efectivamente, de la resea histrica que se ha hecho en los prrafos anteriores, puede evidenciarse con claridad que el comn denominador en los documentos constitucionales ha sido que ante la imposibilidad del Constituyente fuera el Congreso el que originariamente resolviera en forma definitiva la cuestin de los lmites y demarcacin territorial de los estados de la Repblica, y aunque ello no se ha realizado, la atribucin de dicho poder constituido sigui vigente, aunque ahora, como diremos despus se traslad al Senado de la Repblica. En efecto, al inquirirse sobre la determinacin de todos los factores, elementos, circunstancias, causas o fines que en un momento dado de la vida del Estado Mexicano han originado la proclamacin de postulados o principios bsicos que forman el contexto esencial de la Constitucin federal, se observa lo siguiente:
a) Que aunque casi nunca se ha delimitado expresamente el espacio territorial que corresponde a cada Estado de la Repblica, en varias ocasiones el Constituyente de los distintos cdigos polticos ha establecido que los lmites territoriales se arreglaran por una ley constitucional, la que lgicamente tendra que emanar de un rgano legislativo competente para ello, de tal suerte que si en la mayora de los casos se seal al Congreso como el rgano creador de normas constitucionales, es inconcuso que a ste le corresponde emitir la legislacin relativa. b) Que los aludidos Constituyentes, si bien por diversas circunstancias no han sealado en su obra los lmites territoriales de todos los estados de la Repblica, s reflejaron su intencin de que fuera un Poder Constituido, por ellos creado, el que inicialmente realizara la demarcacin correspondiente pues as se advierte de diversos debates, exposiciones y discusiones que se han vertido en torno a la cuestin en comento, como puede constarse, de la sinopsis histrica que al efecto se ha plasmado en esta investigacin, de la que ha podido advertirse que en varias ocasiones el Constituyente decidi que se
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pospusiera el arreglo de los lmites territoriales de las entidades federativas, encomendando esa labor al siguiente Congreso, sin que hasta la fecha ninguno se haya ocupado de resolver totalmente el tema.
Luego, el sealado propsito del Constituyente se encuentra plasmado en la Constitucin federal vigente, en la que se reitera lo que desde el Acta Constitutiva de la Federacin de treinta y uno de enero de mil ochocientos veinticuatro se pretendi: que fuera el Congreso el que definiera originariamente los lmites territoriales de las entidades federativas, cuando no se encontraren establecidos en la propia Constitucin. Como ha quedado de manifiesto, existen en la Constitucin federal una serie de disposiciones que otorgan a cada uno de los rdenes jurdicos que ella misma establece, un cmulo de atribuciones que slo a ellos compete realizar. As en el orden jurdico federal, la Carta Magna establece a cargo del Congreso de la Unin determinadas facultades de cuya realizacin depende la designacin de los lmites territoriales de las entidades federativas, que sin la intervencin de dicho rgano legislativo no podran efectuarse vlidamente por no estar conferidas a otro rgano o nivel de gobierno y que precisamente en razn de ello se justifica que sea l quien realice el sealamiento originario de los linderos geogrficos de los estados que componen el territorio nacional. En esa tesitura, cuando el constituyente no ha establecido los lmites de las entidades federativas, uno de los procedimientos constitucionales para lograr ese objetivo, se dispona en el artculo 73, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos que deca:
Artculo 73. El Congreso tiene facultad: ... IV. Para arreglar definitivamente los lmites de los estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carcter contencioso. Del precepto constitucional transcrito se advierten las hiptesis jurdicas siguientes: - Que al Congreso corresponda arreglar definitivamente los lmites de los estados. - Que dicho rgano legislativo al arreglar tales linderos est facultado para terminar las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcacin de sus respectivos territorios, y - Que el Congreso no estaba facultado para terminar las diferencias aludidas cuando stas tuvieran un carcter contencioso.
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Con base en las hiptesis anteriores, puede concluirse que atendiendo al sentido lgico y conceptual de las palabras utilizadas por el Constituyente en la primera parte de la fraccin IV del artculo 73 constitucional, el Congreso de la Unin tena competencia para conformar, ordenar o enmendar, normar o reglar, de manera firme, decisiva o concluyente, las lneas, fronteras o linderos del territorio de las entidades que integranlaFederacin. De esa guisa, de la interpretacin armnica y sistemtica de los artculos 45 y 73, fraccin IV, de la Constitucin federal, puede vlidamente concluirse que precisamente para dar solucin a las vicisitudes anteriormente resaltadas, el Constituyente confiri al Congreso de la Unin la facultad de ordenar las fronteras de las entidades que integran la Federacin. As, para dar coherencia al contenido del artculo 45 constitucional se requera que el Congreso de la Unin, en uso de la facultad que le confera el artculo 73, fraccin IV, del mismo ordenamiento supremo, determinara los lmites territoriales que correspondan a cada entidad federativa, puesto que de esa manera se actualizarn los supuestos normativos que prev el primero de los dispositivos citados y sin ello no poda tener consistencia en la realidad jurdica, sin que esto signifique que un precepto constitucional est por encima de otro, sino que el contenido de ambos da unidad y armona al orden jurdico constitucional. En efecto, la enunciada facultad otorgada al Congreso de la Unin da cohesin y sentido al contenido del artculo 45 constitucional y ste a su vez al ahora reformado 73, fraccin IV, por lo siguiente:
- Porque al existir pronunciamiento de dicho rgano legislativo sobre cules son los lmites territoriales que corresponden a las entidades federativas, se establecera una base cierta, ausente de especulaciones, que permitira conocer cules son los linderos geogrficos que deben conservar cada una de ellas. - Porque al referir el artculo 45 que la extensin y lmites que pueden conservar los estados son los que hasta hoy han tenido, siempre que no exista dificultad en cuanto a ellos, no significa que por el hecho de no existir tales dificultades se tenga certeza sobre la extensin y lmites en comento, sino que ello requiere de un reconocimiento de los mismos que precisamente corresponde otorgar a la propia Constitucin o en su caso, al Congreso de la Unin en uso de la aludida facultad que la propia Carta Magna le otorga. - Porque la expresin que hasta hoy han tenido que se contiene en el artculo 45 constitucional cobra aplicacin cuando en la Constitucin federal, o bien, cuando el Congreso de la Unin ha ordenado los linderos geogrficos de las entidades federativas y reconoce los que han tenido hasta el momento mismo en que se hace dicho reconocimiento.
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- Porque tambin la expresin que hasta hoy han tenido, debe entenderse actualizada permanentemente en el tiempo, esto es, sin sujecin a algn da en especfico, sino al momento presente, toda vez que la extensin y lmites de las entidades federativas que sean establecidos por la propia Constitucin u ordenados por el Congreso de la Unin no se encuentran supeditados a alguna fecha en especial, sino al reconocimiento que de ellos haga dicho documento supremo o el rgano legislativo federal, permaneciendo en el tiempo y permitiendo que la extensin y lmites en comento se conserven hasta en tanto no exista dificultad en cuanto a ellos, en cuyo caso, como se ver, subsistir la resolucin que dirima tal conflicto pues as lo permite tambin la Constitucin federal. - Porque no podra establecerse que existen dificultades en la extensin y lmites de los estados si no existe una base objetiva que permita determinar cules son los linderos que a cada uno debe corresponder, que consiste precisamente en el reconocimiento que de ellos hubiere hecho la Constitucin o que en su caso haga el Congreso de la Unin. - Y finalmente porque la existencia de dificultades en la extensin y lmites de los estados no significa que los mismos queden indefinidamente indeterminados, toda vez que el orden jurdico de las entidades federativas requiere que sus linderos sean establecidos para dar coherencia y unidad al sistema federal de gobierno que la propia Constitucin consigna y en funcin de ello debe existir un rgano que, ante la falta de regulacin del Constituyente, determine tales linderos, que en el caso lo es el Congreso de la Unin.
Lo anterior pone de manifiesto que para que los estados de la Federacin conserven la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, se precisa que exista un sealamiento expreso de los mismos que permita tener certeza respecto de cules deben ser ellos y precisamente ante esa necesidad, cuando no se han precisado en la Carta Fundamental, esta misma prev que sea el Congreso de la Unin el que inicialmente seale el mbito de validez espacial del orden jurdico de cada una de las entidades federativas. En otro orden de ideas, el artculo 46 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
Artculo 46. Los estados pueden arreglar entre s, por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero no se llevarn a efecto esos arreglos sin la aprobacin del Congreso de la Unin.
Aunque conforme al invocado dispositivo los estados tienen la posibilidad de arreglar sus respectivos lmites a travs de convenios amistosos, esa facultad se encuentra restringida en diversas circunstancias. Ciertamente, en primer lugar, debe destacarse que existen en la Constitucin federal una serie de disposiciones que se encuentran estrechamente vinculadas
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con las cuestiones limtrofes de las entidades federativas, sobre las cuales se sustentan muchos de los intereses de la Federacin que tambin el Congreso de la Unin est obligado a salvaguardar. A guisa de ejemplo, puede sealarse que existen diversas zonas del territorio mexicano sobre las cuales los estados de la Repblica no ejercen poder, derechos, jurisdicciones o competencia alguna, porque se encuentran bajo el dominio directo de la Nacin, de manera que respecto de esas demarcaciones territoriales las entidades federativas no pueden celebrar convenio alguno porque no ejercen su soberana y su mbito espacial de validez se ve en consecuencia limitado toda vez que su regulacin corresponde a la esfera federal a travs del Congreso de la Unin. Tal es el caso, verbigracia, de las zonas marinas mexicanas que se regulan en la Ley Federal del Mar, reglamentaria de los prrafos cuarto, quinto, sexto y octavo del artculo 27 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Conforme a la sealada legislacin, en muchos de los casos, la demarcacin y lmites territoriales de aquellas zonas en donde es la Nacin la que ejerce poder y dominio, invariablemente involucra la demarcacin y lmites de las entidades federativas, como es el caso de los estados costeros que inevitablemente limitan entre s y en alguno de sus lados, con alguna zona martima mexicana a las que se refiere la reseada Ley Federal del Mar, de tal suerte que en esa parte limtrofe con una zona del dominio de la Nacin, no podran convenir para arreglar sus lmites territoriales, porque por una parte, no ejercen su soberana sobre esa porcin de territorio, por otra, porque al no tener el dominio del mismo no pueden disponer de l y, finalmente, porque las zonas martimas en comento que sean limtrofes con el territorio de una entidad federativa son determinadas y delimitadas por la Federacin y no por los propios estados. Otro hecho que pone de manifiesto la restriccin de los estados para celebrar entre ellos convenios de lmites y que justifica la intervencin del Congreso de la Unin, deriva de lo dispuesto en los artculos 27, quinto prrafo y 73, fraccin XVII, ambos de la Constitucin federal, conforme a los cuales pertenecen a la Nacin las aguas de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aqullas en toda su extensin o en parte de ellas, sirva de lmite al territorio nacional o a dos entidades federativas; las aguas de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estn cruzadas por lneas divisorias de dos o ms entidades o entre la Repblica y un pas vecino, o cuando el lmite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la Repblica con un pas vecino, y del segundo precepto constitucional aludido se ad-
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vierte el uso y aprovechamiento de aguas de jurisdiccin federal, como son las antes mencionadas, corresponde regularlas al Congreso de la Unin mediante la emisin de leyes que emita al respecto, lo que significa que los estados de la Federacin no pueden convenir respecto de sus lmites territoriales cuando stos sean las aguas mencionadas sin observar las disposiciones que al efecto emita o haya emitido el Congreso de la Unin. Existe otro caso que pone de manifiesto la restriccin de los estados para celebrar entre s convenios sobre sus respectivos lmites, que se presenta, como de hecho acontece en el presente asunto, cuando dos entidades limtrofes entre s, a su vez limitan en el mismo punto territorial con las fronteras del pas, de manera tal que como el punto limtrofe entre los estados limita a su vez con una frontera internacional, a tales entidades no les corresponde sealar sus linderos geogrficos por ms que consideren convenir entre ellos slo en cuanto a su respectivo territorio, pues al ser limtrofes tambin con alguna frontera, dichos linderos deben precisarse observando disposiciones de poltica exterior y tratados internacionales que conforme a los artculos 89, fraccin X y 76, fraccin I, de la Constitucin federal le compete regular al Presidente y al Senado de la Repblica. Todava hay otra cuestin que se advierte del artculo 46 constitucional, que consiste en que si bien dicho dispositivo permite el arreglo de los lmites territoriales de las entidades federativas a travs de la celebracin de convenios amistosos que aprobara el Congreso de la Unin (ahora el Senado de la Repblica), ello debe entenderse como una mera posibilidad y no como una regla general; es decir el sealamiento de los linderos geogrficos de los estados no depende de la celebracin de convenios amistosos. En efecto, puede ocurrir que uno los estados no quiera convenir sobre sus respectivos lmites; en ese caso no puede considerarse que sus linderos geogrficos queden indefinidamente indeterminados o que no puedan arreglarse si no existe convenio amistoso, toda vez que la demarcacin del mbito espacial de validez del orden jurdico de las entidades federativas no depende de la voluntad de stas para celebrar tales acuerdos, sino de que se cumpla el orden normativo establecido en la Constitucin federal que exige el sealamiento especfico del territorio de los estados de la Repblica para dar cohesin y unidad al sistema federal de gobierno que ella misma establece y conforme al cual el orden normativo de los estados slo tiene validez dentro de su espacio geogrfico y no puede ser obligatorio fuera de l, segn lo establece el artculo 121, fraccin I, de la Ley Fundamental.
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Pues bien, del estudio sistemtico de los artculos 46 y 73, fraccin IV, constitucionales, puede concluirse que el Constituyente otorg al Congreso de la Unin, como un rgano del gobierno federal al que en la materia que se examina estn sometidos los rdenes jurdicos locales, la facultad de establecer los lmites territoriales de las entidades federativas cuando no se encuentren dispuestos en la propia Carta Magna. Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto, inclusive, que el Constituyente, previendo los acontecimientos que podran suscitarse sobre la demarcacin de los linderos geogrficos de las entidades federativas, respecto de los cuales no podran convenir entre ellas, otorg al Congreso de la Unin la competencia de ordenar los sealados lmites. As por ejemplo, el hecho de que dos estados limiten entre s y adems sean limtrofes con aquellas zonas marinas respecto de las cuales no ejercen soberana, no impide que sus linderos geogrficos no puedan sealarse, pues si bien no podran hacerlo ellos mismos, el Congreso de la Unin s est facultado para ello sin restriccin alguna, toda vez que adems de tener competencia para regular lo relativo a las aludidas zonas martimas en trminos del artculo 73, fracciones XIII y XVII, de la Constitucin federal, tambin la tiene para ordenar los lmites de las entidades federativas conforme a la fraccin IV del propio precepto, sin embargo, con la reforma constitucional de 8 de diciembre de 2005 que referiremos ms adelante, esta facultad se atribuy al Senado de la Repblica. Adems, a travs de esa ltima facultad concedida al Congreso de la Unin, no se deja a la voluntad de los estados el sealamiento de sus respectivos lmites, sino que la intervencin de dicho rgano legislativo puede operar aun ante la ausencia de convenios amistosos, toda vez que al ser una exigencia para el sistema federal de gobierno que se determine el mbito espacial de validez del orden jurdico de los estados, la prerrogativa concedida al Congreso no est sujeta al cumplimiento de condicin alguna que no sea la de acatar los preceptos que la propia Constitucin consigna; es decir, dicho rgano legislativo est investido de la facultad de emitir leyes en los que determine la extensin y lmites territoriales de los estados de la Repblica, cuando en la Carta Magna no se dispongan esos linderos. En otro orden de ideas, el artculo 73, fraccin III, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece:
Artculo 73. El Congreso tiene facultad: ... III. Para formar nuevos estados dentro de los lmites de los existentes, siendo necesario al efecto:
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1. Que la fraccin o fracciones que pidan erigirse en estados, cuenten con una poblacin de ciento veinte mil habitantes, por lo menos. 2. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia poltica. 3. Que sean odas las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la ereccin del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el da en que se les remita la comunicacin respectiva. 4. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federacin, el cual enviar su informe dentro de siete das contados desde la fecha en que le sea pedido. 5. Que sea votada la ereccin del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras. 6. Que la resolucin del Congreso sea ratificada por la mayora de las legislaturas de los estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate. 7. Si las legislaturas de los estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificacin de que habla la fraccin anterior, deber ser hecha por las dos terceras partes del total de legislaturas de los dems estados.
Conforme al dispositivo constitucional transcrito, el Congreso de la Unin tiene la facultad de formar nuevos estados dentro de los lmites de los existentes, siempre que se cumplan los requisitos que el propio precepto establece. Como se observa, el primer presupuesto que exige el precepto constitucional transcrito es que el nuevo Estado se forme dentro de los lmites de los existentes, por lo que para que en principio sea procedente la formacin de un nuevo Estado es menester que se sepa cules son los lmites de los estados existentes y de ah determinar dentro de cules se formar la nueva entidad, pero adems, de darse ese supuesto, tendra que asignarse al nuevo Estado un territorio que tendra que quedar delimitado, y en todo caso, no podra ser aplicable lo dispuesto en el artculo 45 constitucional que se refiere a la extensin y lmites que hasta hoy han tenido los estados, ya que al tratarse de una nueva entidad, lgicamente no podra concebirse que previamente hubiere tenido alguna extensin y lmites de su territorio. Precisamente en atencin a esas vicisitudes, el Constituyente otorg al Congreso de la Unin (ahora al Senado de la Repblica) la facultad de arreglar los lmites de los estados, puesto que en el caso referido podra vlidamente sealar cules seran los lmites de los estados en los que se creara uno nuevo, cul sera el territorio de ste, cules sus lmites y cules los linderos de los que a su vez seran limtrofes con la nueva entidad y para ello necesariamente tendra que
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hacer uso tanto de la facultad que le concede la fraccin III del artculo 73 constitucional como de la que le otorga la diversa fraccin IV del mismo dispositivo. Como corolario del anlisis histrico, gramatical y sistemtico de la primera de las hiptesis sealadas que se advierten del artculo 73, fraccin IV, constitucional, puede establecerse como primer presupuesto del procedimiento poltico para fijar los lmites de las entidades federativas, que el Constituyente quiso que cuando no se encontraren establecidos los lmites de un Estado en la propia Carta Magna, fuera el Congreso de la Unin el facultado para sealar originariamente los linderos geogrficos de los estados de la Federacin, otorgndole para ello la facultad de arreglar definitivamente los lmites de los estados. Ahora bien, la existencia de diferencias limtrofes entre estados no es un presupuesto indispensable para que el Congreso ordene definitivamente las fronteras territoriales de las entidades federativas, toda vez que, como ha quedado expuesto en los prrafos precedentes, lo que el Constituyente quiso fue incluir en la Constitucin federal los linderos geogrficos que deban corresponder a cada Estado, pero como por diversas circunstancias no lo hizo en la mayora de los casos, estableci que cuando en dicha Ley Fundamental no se hubieren establecido tales cuestiones limtrofes, esa tarea deba estar a cargo del Congreso de la Unin sin mayores restricciones que las que con su actuacin se respetara el orden jurdico constitucional. En virtud de lo anterior debe entenderse que la facultad del Congreso para arreglar definitivamente los lmites de los estados, cuando no se encuentran precisados en la Constitucin federal, no dependa de que entre ellos existan o no diferencias sobre la demarcacin de sus respectivos territorios, sino de la necesidad que el orden jurdico constitucional exigiera para dar cohesin y unidad al sistema federal de gobierno que la Carta Magna estableca. Estimar lo contrario podra llevar a la consideracin de que para que el Congreso arreglar definitivamente los lmites de los estados era necesario que entre ellos se susciten las sealadas diferencias; empero, ello no debe interpretarse de esa forma, porque si la divisin de estados y su consecuente delimitacin geogrfica es uno de los pilares fundamentales que sustentan el sistema federal de gobierno que la Carta Magna establece en virtud de que con ello se conoce con certeza dnde empieza y donde acaba el mbito espacial de validez del orden jurdico de los estados que componen la Federacin, puede vlidamente concluirse que la actuacin del Congreso cumple un carcter de convalidacin y garanta federal en que se vigila que las leyes y actos de un Estado slo tengan efecto en el espacio geogrfico que le corresponde y que por lo mismo no depende de que entre tales
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entidades existan o no diferencias sobre la demarcacin de sus respectivos territorios, de tal manera que al Congreso de la Unin le est autorizado arreglar los lmites territoriales de los estados con independencia de que entre stos existan o no diferencias. En esa tesitura, lo que el Constituyente quiso al establecer la facultad del Congreso para terminar las diferencias en comento, fue que stas se concluyeran, en caso de que existieran, al mismo tiempo en que dicho rgano legislativo arreglara definitivamente los linderos y no que la existencia de tales diferencias determinara la actuacin del Congreso para efectuar dicho arreglo. Conforme a lo expuesto puede destacarse que siempre que el Congreso terminara las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcacin de sus respectivos territorios lo hara arreglando definitivamente los lmites de los mismos, pero no en todos los casos en que el Congreso arreglara los lmites de dichas entidades federativas terminara las diferencias que entre ellas se susciten. Lo anterior se corrobora si se toma en consideracin que no todas las diferencias suscitadas entre las entidades federativas son susceptibles de dirimirse por el Congreso de la Unin, pues conforme a la ltima parte del artculo 73, fraccin IV, constitucional, que se refiere a la tercera hiptesis que se advierte de dicho numeral, a ese rgano legislativo slo le est autorizado acabar con las discrepancias aludidas cuando no tengan carcter contencioso, toda vez que el invocado precepto dice menoscuandoestasdiferenciastengan carcter contencioso, de tal manera que no es necesario que el Congreso resuelva las diferencias suscitadas entre los estados para que pueda ordenar sus lmites porque tratndose de las que tengan carcter contencioso no podrn ser terminadas por dicho rgano legislativo. En conclusin, la facultad del Congreso para arreglar definitivamente los lmites de los estados y la de terminar las diferencias que entre ellos se susciten sobre la demarcacin de sus respectivos territorios, son cuestiones diferentes aunque vinculadas entre s, toda vez que mientras en la primera slo a dicho rgano legislativo le est autorizado ordenar los linderos geogrficos de las entidades federativas cuando no se hubieren sealado en la Constitucin federal y sin mayores restricciones que las anotadas anteriormente, la segunda no siempre depende del sealamiento que se haga de los indicados lmites territoriales puesto que estar supeditada a que las diferencias suscitadas no tengan un carcter contencioso, de suerte que si tienen esa caracterstica el Congreso slo puede arreglar los lmites pero no concluir las referidas diferencias.
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En conclusin, el procedimiento poltico para ordenar los linderos geogrficos de las entidades federativas consiste en que cuando en la Constitucin no se encuentren precisados los lmites territoriales de los estados, el Congreso de la Unin, en uso de la facultad que el Constituyente le otorg en el artculo 73, fraccin IV, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, emita leyes o disposiciones de carcter general en los que determine la extensin y linderos de los estados de la Repblica, con las que inclusive se terminen las diferencias que entre ellos se susciten sobre la demarcacin de sus respectivos territorios, pudiendo realizarlo de oficio o a solicitud de alguna de las entidades y slo se encuentra restringido a no terminar tales diferencias cuando despus de haberse pronunciado sobre el mbito espacial que debe corresponder a cada entidad existan entre ellas discrepancias sobre la demarcacin efectuada, puesto que en ese caso, tales diferencias sern contenciosas y no podrn resolverse por ese rgano legislativo, tal como en el caso acontece segn se ha explicado anteriormente y se detallar en los prrafos siguientes. Por otro lado, en lo que concierne a la reforma constitucional de ocho de diciembre de dos mil cinco, conviene precisar el contenido de los artculos de la Carta Magna que fueron reformados:
Artculo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre s por convenios amistosos, sus respectivos lmites, pero no se llevarn a efectos esos arreglos sin la aprobacin de la Cmara de Senadores. A falta de acuerdo cualquiera de las partes podr acudir ante la Cmara de Senadores, quien actuar en trminos del artculo 76 fraccin XI de esta Constitucin. Las resoluciones del Senado en la materia sern definitivas e inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin, podr conocer a travs de controversia constitucional a instancia de parte interesada de los conflictos derivados de la ejecucin del correspondiente decreto de la Cmara de Senadores. Artculo 73. El Congreso tiene facultad: Fraccin IV. Derogada. Artculo 76. Son facultades exclusivas del Senado: Fraccin X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos lmites celebren las entidades federativas. XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre lmites territoriales de las entidades federativas que as lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes. XII. Las dems que en la misma Constitucin le atribuya.
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Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer en los trminos que seale la Ley Reglamentaria de los asuntos siguientes: Fraccin I. De las controversias constitucionales que con excepcin de las que se refieren a la materia electoral y a lo establecido en el artculo 46 de esta Constitucin se susciten entre...
Como puede observarse, la reforma constitucional de referencia atiende a dos cuestiones fundamentales, la primera, que en lugar de atribuir al Congreso de la Unin las facultades para designar los lmites territoriales de la entidades federativas se confiere esa facultad a la Cmara de Senadores, pero conservando bsicamente el mismo esquema, es ms, el Poder Reformador de la Constitucin pas por alto en esa reforma diversas cuestiones que siguen correspondiendo al Congreso de la Unin y que son complementarias de la facultad que ahora deleg a la Cmara de Senadores, por ejemplo, la facultad de establecer los lmites territoriales de los estados que colindan con el mar o con una frontera internacional. Tales circunstancias en un momento dado sin duda alguna crearn un conflicto de competencia constitucional entre la Cmara de Senadores y el Congreso de la Unin que no previ el Constituyente Reformador en la modificacin a la Carta Magna en comento. La segunda cuestin elemental que se desprende de la mencionada reforma, atiende a que se reconoce que en ltima instancia es la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, la que, en va de controversia constitucional, resuelva aquellos conflictos entre el Senado de la Repblica y una entidad federativa sobre sus lmites territoriales, como a continuacin se expone en el apartado siguiente. VI. La controversia constitucional como ltima instancia para resolver conflictos limtrofes entre entidades federativas El ms Alto Tribunal ha sostenido que de la evolucin legislativa que en diversos textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas:
1. En una primera etapa, se concibi la controversia constitucional, slo para resolver las que se presentaren entre un Estado y otro. 2. En una segunda etapa, se contemplan adems de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federacin y uno o ms estados. 3. En un tercer periodo, a las anteriores, se suman los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o ms estados y el Distrito Federal y, las que se susciten entre rganos de gobierno del Distrito Federal.
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4. En la actualidad, el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin federal ampla los supuestos mencionados en el numeral anterior, para incluir a los municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unin, a cualquiera de sus cmaras y, en su caso, a la Comisin Permanente.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, tambin ha sostenido, que la finalidad perseguida por el legislador no slo ha sido la de dar una respuesta a los diversos conflictos que en el devenir histrico se plantearon, primero, entre los rganos locales, despus, entre stos y los federales, posteriormente, entre aqullos y los municipios y, finalmente, los que pudiesen presentarse entre los propios rganos del Gobierno del Distrito Federal o entre stos y los antes mencionados; sino tambin el de establecer un instrumento procesal de carcter constitucional que pudiere ser accionable por alguno de los rganos antes mencionados por virtud de un acto que estimen vulnere su esfera competencial; de tal manera que la figura de la controversia busca dar respuesta y una solucin jurdica a todos los conflictos que puedan surgir entre los diversos entes pblicos y, claro est, dichasolucinserladesubordinarlatotalidaddelosactosdelpoderpblico alaConstitucin. En esa tesitura, se ha destacado que la tutela jurdica de las controversias constitucionales, conforme a su evolucin legislativa, radica, de manera principal pero no nica en proteger el mbito de atribuciones que la Constitucin federal establece para los rganos del Estado que expresamente menciona su artculo 105, fraccin I, como lo son, de manera genrica: la Federacin, los estados, los municipios, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo federal, el Congreso de la Unin, cualquiera de sus cmaras o, en su caso, la Comisin Permanente, los poderes de una misma entidad federada y, por ltimo, los rganos de gobierno del Distrito Federal. Conforme a lo narrado, la razn de ser de ese medio de control radica en que en el sistema constitucional del Estado federal, donde coexisten los rdenes jurdicos aludidos, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesin es la propia Constitucin. De este modo, el orden jurdico constitucional se erige como un orden total, al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los rdenes jurdicos parciales. De esa guisa, el cometido del ms Alto Tribunal del pas al resolver controversias constitucionales, consiste en preservar los dos principios que sustentan las relaciones jurdicas y polticas de los rdenes jurdicos sealados con anterioridad, a saber, salvaguardarelfederalismoylasupremacaconstitucional.
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Por todo lo expresado, se concluye que la Suprema Corte de Justicia tiene el deber devigilarcelosamenteatravsdelosdiferentesmediosdecontrolderangoconstitucional, como lo es la controversia constitucional, que el orden supremo que la Constitucin previenenoseavulnerado. No obstante lo anterior, por lo que se refiere a las controversias constitucionales que tratan de conflictos limtrofes entre entidades federativas, debe destacarse lo siguiente: Los artculos 94, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establecen las bases fundamentales sobre las que se sustenta la funcin principal de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; esto es, la jurisdiccional. De la interpretacin sistemtica de los aludidos preceptos puede evidenciarse que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin es un rgano jurisdiccional al que la Carta Magna atribuye, entre otras funciones, la del control constitucional de las leyes y los actos de autoridad, vigila que las autoridades administrativas y legislativas acten dentro del cuadro de competencias y con apego al marco que la propia Constitucinlesseala, de la que adems es su intrprete en ltima instancia. As, al desplegar dicha funcin jurisdiccional, la Suprema Corte no puede legalmente tener intervencin sobre el asunto que se le plantea si ste no se encuentra comprendido dentro de los artculos 103 a 107 de la Constitucin federal, que como se ha dicho, fijan la jurisdiccin y competencia de ese Alto Tribunal, por ello, no le est permitido dictar resoluciones de carcter general si no es en los estrictos trminos fijados por las normas constitucionales; esto es, la labor de la Suprema Corte, por antonomasia, consiste en resolver controversias, contenciones, litigios, pero carece de facultades para hacer declaraciones abstractas sobre alguna materia, pues su criterio slo puede quedar expuesto en las ejecutorias que sobre asuntos determinados tenga que dictar. Pues bien, ni los preceptos citados ni ningn otro de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, atribuye a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin la facultad de deslindar, a priori, el territorio de cada una de la entidades que integran la Federacin; esto es, no es el rgano de gobierno encargado de establecer originariamente el mbito espacial de validez del orden jurdico de los estados mediante el arreglo de sus lmites. Sin embargo, aunque es cierto que la Constitucin federal no establece a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin la facultad de establecer los linderos de los estados, s le otorga competencia para juzgar las leyes y los actos que relacionados con esa cuestin sean susceptibles de quebrantar los principios y
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fundamentos que la propia Carta Fundamental establece y que como consecuencia de dicha labor, pueda concluir las diferencias limtrofes que en va contenciosa sean cometidas a su anlisis. En ese contexto, tratndose de cuestiones limtrofes entre los estados de la Federacin el control constitucional de los aludidos actos o leyes encuentra como presupuesto fundamental para que la Suprema Corte de Justicia determine en controversia constitucional los lmites que deben corresponder a cada entidad federativa, que previamente hayan sido fijados por una autoridad poltica. Lo anterior es en tal tenor, porque si bien la Suprema Corte de Justicia de la Nacin no tiene facultades para arreglar los lmites de los estados, s la tiene para conocer de los actos y normas que se impugnen por considerar que se violan o se desconocen los establecidos, pero si no existe dicho presupuesto, resultar materialmente imposible que el juzgador resuelva sobre la demarcacin, puesto que carecer de una norma que le sirva de punto de referencia para cotejar las leyes o actos impugnados violatorios de lmites y, por tanto, del orden jurdico constitucional. Sobre este aspecto se estima oportuno reiterar que aunque la Constitucin federal prev en su artculo 45 que los estados conservarn la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, como se ha expuesto, no existe certeza respecto de cules son esos lmites, de manera que si no se encuentran detallados por el rgano a quien le corresponde hacerlo, el juzgador no podr constatar si las leyes o actos impugnados efectivamente infringen los lmites que la Constitucin autoriza a conservar a los estados de la Federacin. Dentro de este presupuesto se encuentra la facultad del Senado de la Repblica para terminar las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcacin de sus respectivos territorios cuando ya habiendo norma constitucional o legal, tales diferencias tengan carcter contencioso, pues al revestir esta cualidad, la forma de resolverlas ser ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin a travs de la controversia constitucional que establece el artculo 105, fraccin I, inciso d), de la Ley Fundamental. Ciertamente, el carcter contencioso de las diferencias que se susciten entre los estados sobre la demarcacin de sus respectivos territorios, debe establecerse sobre una base objetiva que se determina cuando el Constituyente o en su caso el Senado de la Repblica, ordena los linderos que deben corresponder a cada entidad y que a pesar de eso subsisten entre ellas discrepancias o desavenencias que dicho rgano legislativo no puede dirimir, precisamente porque ya existe de su parte un pronunciamiento al respecto.
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De otra forma, resultara materialmente imposible que la Suprema Corte dictara una sentencia en relacin con lmites estatales, toda vez que este Alto Tribunal debe partir de que ya existen marcados esos lmites, de que ya existe certeza de cules deben conservar los estados, para con ello determinar si los actos o normas que se impugnan por violentarlos o desconocerlos se ajustan a lo previsto en el Cdigo Fundamental del pas. De esa guisa, una vez que el Constituyente o el Senado seala los lmites de los estados, como presupuesto fundamental para acudir a la controversia constitucional, la inconformidad de un Estado en contra de otro, por leyes o actos que impliquen incumplimiento o desconocimiento del deslinde fijado podr vlidamente someterse a anlisis constitucional en la va de controversia (artculo 105, fraccin I, inciso d), constitucional). En todos los casos anteriores, como ya existe una norma constitucional, una ley o cuerpo normativo que determina los lmites de los estados, la intervencin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin consistir en resolver si aquellos u otros actos o normas posteriores se ajustan al orden jurdico constitucional y, por ende, decidir el conflicto limtrofe verificando los linderos que a cada entidad deben corresponder, con apego a los que seala la Constitucin, la ley federal correspondiente, o el convenio de los estados aprobado por el Senado. Conforme a lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a travs de la controversia constitucional, dicta sentencias, dirime conflictos, contiendas o litigios que pueden derivar en la declaracin de invalidez, aun para efectos, de normas y de actos positivos, omisivos o negativos, pero no le est autorizado marcar linderos de las entidades federativas, a menos que existan tales presupuestos, por lo que como premisa fundamental debe verificar primero si en alguna norma, constitucional o legal, se designaron los linderos geogrficos de las entidades federativas para con ello verificar si las normas generales o actos impugnados en dicho medio de control son o no atentatorias del mbito espacial o geogrfico de validez que dicha Norma Fundamental establezca. Como primer presupuesto del procedimiento judicial debe destacarse que corre a cargo de esta Suprema Corte de Justicia de la Nacin y opera slo de manera excepcional y bajo el cumplimiento de determinadas circunstancias que a continuacin se exponen:
Como se ha indicado en el considerando dcimo primero de esta ejecutoria, los artculos 94, 103, 104, 105, 106 y 107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establecen las bases fundamentales sobre las que se sustenta la funcin principal de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin; esto es, la jurisdiccional.
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En el contenido de los aludidos preceptos constitucionales puede evidenciarse que este Alto Tribunal es un rgano jurisdiccional al que la Carta Magna atribuye, entre otras funciones, la del control constitucional de las leyes y los actos de autoridad, vigila que los poderes Ejecutivo y Legislativo acten dentro del cuadro de competencias y con apego al marco que la propia Constitucin les seala, de la que adems es su intrprete en ltima instancia. Al desplegar dicha funcin jurisdiccional, la Suprema Corte no puede legalmente tener intervencin sobre el asunto que se le plantea si ste no se encuentra comprendido en la Constitucin federal que fija la jurisdiccin y competencia de este Alto Tribunal; por ello no le est permitido dictar resoluciones de carcter general si no es en los trminos fijados por las normas constitucionales; esto es, la labor de la Suprema Corte, por antonomasia, consiste en resolver controversias, contenciones, litigios, pero carece de facultades para legislar sobre alguna materia, pues su criterio slo puede quedar expuesto en las ejecutorias que sobre asuntos determinados tenga que dictar. A las anteriores precisiones, debe agregarse el hecho de que ni los preceptos citados, ni ningn otro de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, atribuye a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin la facultad de arreglar lmites, ni de deslindar el territorio de cada una de la entidades que integran la Federacin; no es el rgano de gobierno encargado de establecer el mbito espacial de validez del orden jurdico de los estados mediante el arreglo de sus lmites. Pero si bien es cierto que la Constitucin federal no establece a cargo de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin la facultad de arreglar los linderos de los estados, s le otorga competencia para juzgar las leyes y los actos que relacionados con esa cuestin sean susceptibles de quebrantar los principios y fundamentos que la propia Carta Fundamental establece. Dentro de los instrumentos o medios de control constitucional de los aludidos actos o leyes se encuentra la controversia constitucional a que se refiere el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que tratndose de cuestiones limtrofes entre los estados de la Federacin opera de la siguiente manera: I.Cuandoelconstituyenteoensucasoelsenadoyahandeterminadoloslmitesquedeben corresponderacadaentidadfederativa El presupuesto fundamental para que la Suprema Corte de Justicia determine en controversia constitucional los lmites que deben corresponder a cada entidad federativa, consiste en que ya se encuentren precisados en la Constitucin fede-
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ral o en que el Senado de la Repblica, a quien como ya se dijo, el Constituyente facult para arreglar los lmites de los estados, a travs de una ley o cuerpo normativo, haya sealado los linderos de las entidades. En efecto, si bien a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin no le est autorizado arreglar los lmites de los estados, s tiene competencia para conocer de los actos y normas que se impugnen por considerar que se violan o se desconocen los establecidos, pero si no existe dicho presupuesto, resultar materialmente imposible que el juzgador resuelva sobre la demarcacin, puesto que carecer de una norma que le sirva de punto de referencia para cotejar las leyes o actos impugnados violatorios de lmites. Sobre este aspecto se estima oportuno reiterar que aunque la Constitucin federal prev en su artculo 45 que los estados conservarn la extensin y lmites que hasta hoy han tenido, como se ha expuesto, no existe certeza respecto de cules son esos lmites, de manera que si no se encuentran detallados por el rgano a quien le corresponde hacerlo, el juzgador no podr constatar si las leyes o actos impugnados efectivamente infringen los lmites que la Constitucin autoriza a conservar a los estados de la Federacin. De esa guisa, una vez que la Constitucin Establece los linderos o que el Senado arregla los lmites de los estados, como presupuesto fundamental para acudir a la controversia constitucional, pueden suscitarse mltiples hiptesis de contencin directamente relacionadas con los conflictos limtrofes, los que, sin pretender agotarse en esta ejecutoria, podran ser, entre otros, los siguientes:
1. La inconformidad de un Estado en contra de actos o normas de otro Estado que desconocen o vulneran los lmites establecidos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, (artculo 105, fraccin I, inciso d), constitucional). 2. La inconformidad de un Estado o de ambos en contra de la decisin delimitadora del Senado de la Repblica, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 3. La inconformidad de un Estado o de ambos en contra de la indebida ejecucin de la resolucin por la que el Senado de la Repblica determin sus respectivos lmites, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 4. La inconformidad de un Estado tercero en contra de la resolucin del Senado o de su ejecucin, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 5. La inconformidad de un Estado en contra del que fue su contraparte, por leyes o actos que impliquen incumplimiento o desconocimiento del deslinde fijado por el Senado de la Repblica, (artculo 105, fraccin I, inciso d), constitucional).
Debe agregarse a lo anterior, que dentro del presupuesto que se viene analizando, en el sentido de que exista pronunciamiento del Senado de la Repblica
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sobre los lmites de las entidades federativas, se encuentra tambin aqul que emana de la facultad que le concede el artculo 46 constitucional para aprobar los convenios amistosos que se celebren entre los estados para arreglar sus respectivos lmites, toda vez que, como se ha dicho, de existir la convalidacin de tales acuerdos, se crea una base objetiva sobre la que este Alto Tribunal pueda juzgar los actos o normas que contravengan lo dispuesto en la Constitucin federal. As, en el presupuesto de que el Congreso haya aprobado los convenios referidos, existirn tambin mltiples casos que podrn someterse al anlisis constitucional a travs del procedimiento previsto en el artculo 105, fraccin I, de la Ley Fundamental, los que verbigracia, podran ser los siguientes:
1. La inconformidad de un Estado o de ambos, cuando ya convinieron, en contra de resolucin del Senado de la Repblica que haya decidido no aprobar el convenio respectivo en los trminos pactados por las propias entidades, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 2. En contra de uno de los estados por negarse a la ejecucin de un convenio de lmites aprobado por el Senado de la Repblica (artculo 105, fraccin I, inciso d), constitucional). 3. La inconformidad de un Estado tercero en contra de la resolucin del Senado de la Repblica que aprob un convenio de lmites entre otras entidades, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 4. La inconformidad de un Estado tercero en contra de la ejecucin de la resolucin del Senado que haya aprobado un convenio de lmites celebrado entre otras entidades, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 5. La inconformidad de uno de los estados en contra de aquel con quien celebr un convenio de lmites aprobado por el Senado, por un acto o norma posterior que violente o desconozca los linderos acordados y aprobados, (artculo 105, fraccin I, inciso d), constitucional).
En todos los casos anteriores, como ya existe una ley o cuerpo normativo que determina los lmites de los estados, la intervencin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin consistir en resolver si aquellos u otros actos o normas posteriores se ajustan al orden jurdico constitucional y, por ende, decidir el conflicto limtrofe disipando las dudas sobre los linderos que a cada entidad deben corresponder.
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II.CuandonilaConstitucinnielCongresodelaUninhandeterminadoloslmitesquedeben corresponderacadaentidadfederativa Cuando ni la Constitucin ni el Senado hayan establecido la lnea divisoria entre los estados, el procedimiento judicial que establece el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, puede operar, aunque indirectamente, entre otros supuestos, en los siguientes:
1. En contra de la negativa Senado a pronunciarse sobre la aprobacin de un convenio amistoso celebrado por los estados, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 2. En contra de la negativa del Senado a iniciar el procedimiento para arreglar las diferencias de lmites a solicitud de un Estado, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional). 3. En contra de la negativa del Senado para atender la solicitud que un Estado le formula para que sean determinados sus lmites territoriales, (artculo 105, fraccin I, inciso a), constitucional).
Conforme a lo expuesto, es posible concluir que, como se ha destacado en el considerando decimoprimero de este fallo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, a travs de la controversia constitucional, dicta sentencias, dirime conflictos, contiendas o litigios que pueden derivar en la declaracin de invalidez, aun para efectos, de normas y de actos positivos, omisivos o negativos, pero no le est autorizado marcar linderos de las entidades federativas si no existen tales presupuestos, mxime que para ello la Constitucin federal expresamente consigna esa atribucin a un rgano diferente que es el Congreso de la Unin, el que lo puede realizar aprobando convenios amistosos celebrados entre los estados, atendiendo a la solicitud de uno o ms de stos o bien, sealndolos oficiosamente.
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Hctor Rivera Estrada
El control constitucional olvidado: Apuntes para una nueva teora de la anulacin

Mxico requiere de un control de la constitucionalidad eficiente que respete la supremaca constitucional sobre las cada vez ms sofisticadas maneras de evadirla; para ello es necesario recuperar experiencias pasadas que nuestro pas ensay, as como actualizarlas, aclarndolas en su significado original, con base en las denominadas decisiones polticas fundamentales, entendidas como la creacin y organizacin de las instituciones que le dan vida al Estado Mexicano: repblica, federalismo y democracia, entre otras. El significado original del control constitucional mexicano tuvo sus orgenes en el control poltico, organizado a travs de procedimientos constitucionales, ejercido por el propio Congreso de la Unin o por derivaciones de ste, como fue el denominado Consejo de Gobierno. Como ejemplo, encontramos el artculo 165 de la Constitucin de 1824, el cual confi en el Congreso de la Unin la facultad de resolver cualquier duda sobre el significado de la Constitucin, as como de juzgar a cualquier funcionario que la infringiera, mediante juicio poltico, despus de haber sido investigado por el Consejo de Gobierno, integrado por un senador de cada Estado, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 116, fraccin I de la misma Constitucin. De igual manera, la Constitucin de 1824 en su artculo 166 otorgaba exclusiva competencia a las legislaturas de los estados para hacer observaciones y plantear reformas a la Constitucin. El papel que jugaba el Congreso de la Unin en el control constitucional se ha perdido en las subsecuentes versiones de la Constitucin Mexicana, aunque todava aparece facultado para interpretar genricamente la ley, segn lo dispone el inciso f) del artculo 72 constitucional, as como interpretarla mediante el procedimiento del juicio poltico previsto en el ttulo cuarto, y por supuesto, reglamentar la Constitucin a travs de la expedicin de las leyes secundarias pertinentes, establecidas expresamente en el artculo 73 y en otras partes de nuestra Ley Fundamental. De la misma manera, las legislaturas de las entidades federativas han perdido su vigor y presencia en la formacin de la voluntad federal, pues en la original Constitucin de 1824, a stas se les encargaba con exclusividad, no slo las re-
formas al texto de la Constitucin federal, sino elegir a los dos candidatos a la Presidencia de la Republica (artculo 79), a los senadores de la Repblica (artculo 33), a los ministros de la Suprema Corte y al Procurador General de la Repblica (artculo 127), as como, presentar iniciativas de leyes y decretos de la Federacin al Congreso de la Unin (artculo 52 fraccin II). Adems de las progresivas reformas constitucionales que desde 1921 se han emprendido sin tregua en nuestro pas, para ampliar y facilitar las expansivas facultades del Poder Ejecutivo federal, las asambleas legislativas, tanto la federal como las estatales, se han visto disminuidas en sus capacidades polticas para representar a la poblacin, con la prohibicin de reeleccin inmediata, lo cual ha repercutido en la dificultad para construir carreras parlamentarias, y de la integracin profesional, independiente y responsable de los congresos mexicanos. No obstante, los anteriores vicios a cuestas de las asambleas legislativas, desde 1963 se ha ido perfilando la vida democrtica del pas con formas de representacin poltica ms reales que han perfeccionado la composicin de los poderes legislativos; la creciente y compleja pluralidad se ha ido consolidando dentro de un sistema de partidos, mismo que ha modificado el sistema poltico, de un monoltico e intransigente sistema presidencial caracterizado por el autoritarismo y articulado mediante la mayora congresional de un solo partido, al Mxico de hoy definido por la lucha democrtica electoral y la existencia de gobiernos divididos, donde el titular del Poder Ejecutivo es de un partido poltico, mientras que la mayora del Congreso corresponde a miembros de la oposicin partidista. Por eso, parece incongruente que a pesar de los avances democrticos ocurridos en la integracin y renovacin de los poderes legislativos, federales y estatales, sea en esos espacios de representacin poltica donde menos facultades trascendentes para el pas se ejerzan, comenzando por el control constitucional. El control jurisdiccional se ha consolidado en un largo proceso de ms de 150 aos; fue el segundo de los medios de control empleados para vigilar y aplicar la Constitucin contra leyes y actos que le fueran contrarios. Debemos hacer notar y no olvidar, que la funcin jurisdiccional en un pas como el nuestro de derecho codificado, posee restricciones que lo limitan frente a los pases que fueron sus modelos en el establecimiento de la denominada revisin judicial y que se concret en nuestro juicio de amparo. Los supuestos de la legitimacin procesal reducen a esta funcin judicial en el acceso de los intereses difusos o colectivos, cuyo dao no sea personal ni directo; y los efectos de las sentencias son siempre interpartes, por lo que no son efectivas tratndose de leyes inconstitucionales, ya que se refieren slo a las partes en cuestin.
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Crear un control jurisdiccional de la Constitucin, al estilo de los pases del commonlaw no ha sido posible en las reformas pasadas del Poder Judicial, ni en las que se plantean a partir del proyecto del ao 2000, mediante una nueva Ley de Amparo, donde se contempla una declaratoria general de inconstitucionalidad y de interpretacin. Lo anterior demuestra que las soluciones jurisprudenciales deben ser formalizadas con soluciones legislativas, pues de esa forma accedera de manera concurrente, con la intervencin de los poderes constituidos y, por supuesto, con la participacin del denominado constituyente permanente, el Imperio de la Ley. Aun con la avanzada reforma constitucional de 1994, contina la complejidad a la que se enfrenta nuestro sistema para reconocer la capacidad de la funcin judicial para acordar resoluciones con efectos erga omnes, ms an, cuando la propia Suprema Corte de Justicia ha sealado que: LajurisprudenciadelaCortenoes ni tiene propiamente los caracteres de la ley, ni respecto de ella pueden aplicarse exactamente los mismos principios, entre ellos, el de no retroactividad, porque segn la Ley de Amparo, la jurisprudencia sloesobligatoriaparalosjuecesdedistrito, pero nunca puede entenderse que tenga el carcter de ley para las partes (amparo directo 6822/60, Juan Vzquez Cohen, 7 de julio de 1961, sexta poca, vol. XLIX, p. 60); en un afn de reiterar su carcter judicial, se ha sostenido que al sentar jurisprudencia no se llevan a cabo funciones legisladoras puesto que, en los casos que se le presentan, no obra como cuerpo legislador, sino como intrprete de la ley, por lo que debe concretarse a la interpretacin jurdica de los preceptos establecidos por el Poder Legislativo. Parece evidente el reconocimiento que hace el mximo tribunal del pas sobre la funcin del Poder Legislativo como nica fuente directa de la creacin de leyes. En contraste, la Constitucin Mexicana todava prev la capacidad del Congreso para interpretar leyes mediante el mismo procedimiento de su creacin, a travs del inciso f) del artculo 72. Si bien Mariano Otero fue el promotor del amparo en el mbito federal y sus postulados se encuentran vigentes, de acuerdo al celebre artculo 25 del Acta de Reformas (1847), en la historia de las instituciones jurdicas ha pasado desapercibida la aportacin de Otero en materia de inconstitucionalidad de leyes, pues si es verdad que recoge la relatividad de las sentencias de amparo contra actos del Poder Legislativo, parece dudoso que el sentido original del amparo hubiese sido contra todo tipo de leyes o decretos de los poderes legislativos, sino que, en nuestra opinin, slo se refiri a aquellos que tuvieran un contenido administrativo e individualizado.
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Otero plasm en los artculos 22 y 23 del Acta de Reformas los medios legislativos para anular leyes inconstitucionales, en sus dos vertientes: leyes federales y leyes estatales. Para las leyes locales estableci en el artculo 22: Toda ley de los estados que ataque la Constitucin o las leyes generales, ser declarada nula por el Congreso, pero esta declaracin slo podr ser iniciada en la Cmara de Senadores. Mientras que en el artculo 23 estableci: Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso General fuera reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente, de acuerdo con su ministerio, o por 10 diputados, o 6 senadores, o 3 legislaturas, la Suprema Corte ante la que se har el reclamo, someter la ley al examen de las legislaturas, las que dentro de 3 meses, y precisamente en un mismo da, darn su voto. Si estos dos artculos establecieron dos reclamos ante las asambleas legislativas para juzgar de la inconstitucionalidad de las leyes, y aqu lo importante de recurrir a los datos histricos que permiten vincular la creacin legislativa con los actos jurdico-legislativos a regular, Qu sentido tiene el artculo 25 del Acta, que faculta a los tribunales federales para proteger a cualquier habitante de la Repblica en el ejercicio de sus derechos, contra todo ataque del Poder Legislativo? Nuestra respuesta es que Otero no se equivoc, como la doctrina moderna repite, al instaurar el juicio de amparo como el medio idneo contra leyes inconstitucionales, o anticonstitucionales como nuestro autor lo refera, sino que el amparo proceda, en el Acta de Reformas, slo contra leyes, decretos o resoluciones de los poderes legislativos que tuvieran un contenido individualizado, como eran los decretos sobre pensiones, contratos de obra pblica, concesiones, patentes de invencin, derechos de autor, revalidacin de estudios y ttulos, as como otros de contenido administrativo, pero formalmente legislativos. Estos decretos y leyes individualizados fueron comunes durante el siglo XIX, cuando las facultades del Congreso eran amplias y su supervisin sobre los actos del Poder Ejecutivo era normal. Al respecto habra que recordar que el Consejo de Gobierno bajo la Constitucin de 1824 se compona de senadores, pero sus funciones eran fundamentalmente administrativas, aprobando los actos de mayor importancia del Ejecutivo. La Constitucin de 1857 ampli estas facultades administrativas de los congresos y gener la crtica de autores como Daniel Coso Villegas, quien explic el rezago legislativo del Congreso de la Unin y la morosidad para expedir los cdigos necesarios para el pas, por preferir ejercer con prioridad mltiples funciones administrativas. Estos dos artculos del Acta de Reformas que estuvieron vigentes durante el azaroso periodo de diez aos, de 1847 a 1857, con un intervalo durante la ltima
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dictadura de Santa Anna de 1853 a 1855, seguramente se aplicaron en nuestro pas de manera errtica; lo importante es que reflejan el verdadero sentido del pensamiento de Otero respecto al control constitucional y a las leyes contrarias a la Constitucin; si nos apegamos a ciertos principios de lgica jurdico-poltica y de control interorgnico, no era el amparo, como control jurisdiccional, el encargado de enfrentar las leyes inconstitucionales, sino el reclamo ante las legislaturas, aparece como el medio para resolver la condicin de las leyes, con la derogacin o abrogacin de la norma inconstitucional, siguiendo un procedimiento legislativo y no jurisdiccional. El principio de que las leyes no pueden ser derogadas o reformadas ms que por otras leyes, es uno de los principios fundamentales del derecho codificado de nuestro pas; proviene desde la Constitucin de Cdiz, en cuyo artculo 153 se estableci: Las leyes se derogan con las mismas formalidades y por los mismos trmites que se establezcan; y que se repite en todas las subsecuentes constituciones, ya mexicanas, hasta la vigente. De esta manera, la regla de la revisin judicial de que una resolucin de esta naturaleza puede derogar una ley es incongruente, aunque dicha derogacin se encuentre legitimada por la inconstitucionalidad de la ley, como tambin es incongruente con el legado de Otero, el cual previ en los artculos 22 y 23 del Acta de Reformas diversos reclamos legislativos, no jurisdiccionales, para derogar la ley inconstitucional, no para suspenderla en el caso concreto de un juicio de amparo, cuya finalidad se encuentra claramente sealada. En el sistema de Derecho Civil o codificado, la ley es interpretada primariamente por el mismo legislador, tal como la antigua Constitucin de Cdiz lo estableci y la Constitucin actual lo repite: Los congresos son los intrpretes de la ley. La jurisprudencia, como interpretacin de la Constitucin, est sometida a las modalidades que la ley le determina; en la actualidad, la interpretacin constitucional o legal que lleva a cabo el Poder Judicial de la Federacin est constreida a una observancia de los propios tribunales, sin extenderse en sus efectos a las dems autoridades, como lo habamos sealado anteriormente. Al respecto, la lectura del artculo 14 constitucional es significativa cuando establece en su ltimo prrafo que en los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deber ser conforme a la letra o a la interpretacin jurdica de la ley, y a falta de sta, se fundar en los principios generales del Derecho. Claramente lo observamos, la interpretacin jurdica es limitada y, desde el principio de la jurisprudencia, la Suprema Corte ha definido que no puede obrar como cuerpo legislador, sino tan slo como intrprete, sin despegarse de los
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principios generales que la propia legislacin mantiene (Semanario Judicial de la Federacin. 5 poca. Tomo LVI. p. 1351). Con esta tradicin a cuestas, Cmo es posible que unas decisiones del Poder Judicial de la Federacin puedan anular y dejar sin vigencia las leyes que considere inconstitucionales? Para ello, habra que emprender una gran reforma constitucional y no slo reformar la Ley de Amparo. Por estas razones y otras ms, resulta pertinente analizar, sin detrimento de los avances que en la administracin de justicia se han establecido, la posibilidad de implementar un control legislativo de la constitucionalidad, rescatando el pensamiento de Mariano Otero, que viene a ser uno de los mejores exponentes del constitucionalismo mexicano. La prctica de la funcin judicial referida al control constitucional de las leyes, sobrepasa el campo legtimo de los tribunales; su actividad se concentra en la ejecucin de la decisin poltica que emana del rgano establecido para ello, es decir, el Congreso; de ah que, el control de la constitucionalidad debe ser control poltico, de otra forma, si los tribunales ejercen ese control, se apartan de su naturaleza como ejecutores de la decisin poltica para convertirse en un poder superior a los otros. La actividad de los jueces consiste en vigilar la aplicacin justa de las normas que tutelan derechos individuales frente a la actividad de la administracin pblica o, incluso, de las lagunas o antinomias propias de cualquier legislacin. Habamos manifestado que el Poder Legislativo cuenta igualmente con la capacidad de interpretar, tanto la Constitucin como las leyes, con mayor investidura y tradicin que el propio Poder Judicial, debido a que nuestro sistema se basa en principios donde el legislador es el autntico intrprete. En 1964, el entonces senador Andrs Serra Rojas, explic con motivo de un dictamen, que el Congreso de la Unin interpreta la Constitucin a travs de las leyes reglamentarias que expide, as como interpreta las leyes, a travs de las reformas o derogaciones que hace de las mismas. Ya Otero, fiel a esta tradicin legal, propia del derecho codificado, contempl como funcin de las asambleas legislativas del pas, la de analizar y decidir sobre la constitucionalidad de las leyes, para declararlas en consecuencia, con efectos generales. La propuesta de Otero proviene probablemente de la experiencia de los Estados Unidos de Norteamrica, que conoci a travs de Alexis de Tocqueville. James Madison, denominado el Padre de la Constitucin de ese pas, elabor en 1799, un Reporte dirigido a la Asamblea General del Estado de Virginia, la cual haba aprobado una resolucin concerniente a la constitucionalidad de las Leyes de Extranjera y Sedicin aprobadas en 1798.
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En dicha Resolucin, la Asamblea Legislativa de Virginia haba aprobado en su punto tercero la consideracin de que los poderes del Gobierno federal eran limitados, pues segn el pacto federal, sus facultades son delegadas por los estados, los cuales son partes fundantes de dicho pacto. Madison que fue constituyente en Filadelfia en 1787, as como cronista de la Convencin Constituyente, asever en su reporte, que los poderes no otorgados a la Federacin fueron retenidos por los estados, tal como fuera explicitado en la Enmienda X que dice: Los poderes no delegados a los Estados Unidos por esta Constitucin, ni prohibidos por ella a los estados, estn reservados a los respectivos estados, o al pueblo. De esta manera, Madison concluye en su reporte de 1799, que la Federacin slo puede ejercer constitucionalmente los poderes otorgados por los estados, por lo que corresponde a ellos apreciar cundo una ley federal ha sido expedida en contravencin a la delegacin hecha, sobre todo cuando esa contravencin ha sido deliberada, palpable y peligrosa, como en el caso de las leyes de Extranjera y Sedicin donde se infringen derechos de los extranjeros. Pero en un pas con tradicin anglosajona, con nfasis en la creacin judicial del derecho, Madison se pregunta si la facultad de apreciar las violaciones al pacto federal, por parte de los estados, no pondra en peligro la facultad del Poder Judicial de ser el nico expositor de la interpretacin constitucional. Madison responde con dos argumentos: 1. Que la usurpacin de poderes constitucionales por el gobierno federal no siempre puede ser revisada por el Poder Judicial, pues como el Ministro y comentarista constitucional Joseph Story explicara en su obra (1833), cada poder es un intrprete de la Constitucin al ejercer sus funciones, de esta manera, el Poder Legislativo interpreta la Constitucin al expedir leyes y decretos reglamentarios. Como se puede apreciar, fue sta la visin que sostuvo Andrs Serra Rojas como senador de la Republica en 1964, con motivo de una resolucin sobre ratificacin de nombramientos del Ejrcito y la Armada; y 2. Que siendo el Poder Judicial parte del gobierno federal, no est exento de sobrepasar sus propias facultades, por lo que el intrprete final en esta materia deberan ser los estados, aquellos que son partes fundantes del pacto federal, pues si bien el Poder Judicial es el supremo intrprete de la Constitucin, lo es, segn Madison, respecto de los dems poderes de la Unin, pero no respecto de los estados partes del pacto federal, ya que para esos efectos, el Poder Judicial federal es una parte del gobierno con poderes delegados. En este punto, Story mostrara su desacuerdo y propondra que fuera el propio pueblo quien decidiera la infraccin constitucional mediante su voto en las elecciones y el
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cambio de representantes en el Congreso, o mediante el juicio poltico al Presidente o a los jueces federales infractores. De cualquier manera, ambos puntos de vista contradictorios nos muestran que los fundadores del control constitucional tanto en Estados Unidos de Norteamrica, a travs de Madison y Story, como en Mxico, con Otero, no descartaron el control poltico de la constitucionalidad ejercido por el proceso electoral a travs del rgano representativo por antonomasia que lo son las asambleas legislativas. Las anteriores consideraciones no son especulaciones o ancdotas, sino que nos muestran una intencionalidad que se ha tergiversado con el paso del tiempo, asumiendo que Mxico es idntico a los Estados Unidos de Norteamrica y que a pesar de no contar con una tradicin inmemorial de interpretacin judicial amplia y radical, nos hemos circunscrito al juicio de amparo como nico medio para el control constitucional, olvidando que nuestra tradicin de derecho codificado nos obliga a considerar otros medios, igual de eficaces, como lo es la Teora de la Anulacin de las Leyes por las asambleas legislativas. La interpretacin jurdica reconocida por el artculo 14 constitucional fue una innovacin en la Constitucin de 1917, pero sigue atada a la letra de la ley y a los principios generales del Derecho previstos en la misma, de tal manera, que el legislador sigue siendo constitucionalmente el intrprete de la norma, tal como est previsto en las constituciones Mexicanas desde sus orgenes. La misma jurisprudencia reconocida en la Constitucin est sujeta a las modalidades que la ley le consigne. Por ello, resulta oportuno considerar que adems del desarrollo que pueda tomar el juicio de amparo, Mxico requiere de un cambio estructural para poder reconocer las amplias facultades de anulacin que el stare decisis o la fuerza del precedente, cobra en los pases del Common Law, por lo que resulta ms natural y oportuno para nuestro pas volver a sus races de Derecho Civil, y desarrollar una nueva Teora de la Anulacin de Leyes, de la manera en que Otero la plasm en el Acta de Reformas, fortaleciendo as a los poderes legislativos, fundamentos de nuestra democracia. El fortalecimiento de las asambleas legislativas es por igual el fortalecimiento de los procesos electorales, caracterstica que no poseen los poderes judiciales. As, un poder que no ha sido nombrado democrticamente y que goza de inamovilidad, tiene la posibilidad de abusar del poder al frustrar o anular la decisin poltica de los otros dos poderes constituidos tradicionales que s han sido electos y son controlados, de alguna forma, por el pueblo. Ms an, el constante empeo institucional por apartar al ms alto tribunal del pas de la contaminacin que en s contienen los procesos en donde se conjunta la poltica y los
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intereses nacionales, lleva un alto grado de certeza de que, tarde o temprano, la confianza lograda por el Poder Judicial de la Federacin decaiga por emitir fallos en donde lo poltico es el factor de decisin. La pluralidad ha hecho madurar a los congresos y su integracin se encuentra cada vez ms capacitada para decidir las graves cuestiones que implican los problemas de constitucionalidad. Si no tenemos confianza en las asambleas legislativas de nuestro pas, Cmo es que les confiamos el proceso de reforma constitucional?, Cmo les encargamos el procedimiento de responsabilidad poltica por infracciones a la Constitucin?, Cmo, por fin, les confiamos la ratificacin de los ministros y magistrados de la Nacin? Las crticas que sufrieron las ideas de Madison en los Estados Unidos por conducir a la secesin de los estados, fueron disipadas con su actuacin como Presidente de ese pas, as como por la negociacin de Henry Clay en el Congreso federal frente a la anulacin de las tarifas decretada por la Legislatura de Carolina del Sur en 1833. Otero super la versin de Madison, pues en lugar de reconocer que un Estado, por s mismo, pudiera anular una ley federal expedida en nombre de la Nacin, contempl que tendra que ser la mayora de estados los que decidieran, con la mayora de su poblacin a travs de sus representantes en las respectivas legislaturas, la suerte de una ley federal que infringiera gravemente las facultades delegadas. Adems de que nuestro pas no reconoce la Secesin, sino que ha considerado a la Unin como una decisin fundamental, consideramos que los estados fundantes del pacto federal deben decidir la inconstitucionalidad de una ley federal, por la mayora de sus legislaturas, as como el Congreso de la Unin como representante de la Nacin, debera decidir la constitucionalidad de una ley local, con resoluciones de efectos generales en ambos casos, anulando la ley en cuestin. De esta manera, seguira el juicio de amparo sin desnaturalizarlo con sus efectos particulares para el quejoso, declarando inconstitucional la ley contraria a la Ley Fundamental, pero sin efectos generales. De la misma manera, la controversia constitucional continuara para resolver los conflictos entre uno de los integrantes del pacto federal, as como la accin de inconstitucionalidad para una fraccin de las asambleas legislativas que deseen controvertir la constitucionalidad de una norma recin aprobada. Un nuevo recurso de nulidad debe contemplarse en la esfera de nuestros medios de control constitucional, que sea capaz de anular las leyes contrarias a la
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Constitucin federal, decidido por el Congreso de la Unin si es una ley local, o por la mayora de las legislaturas de los estados si es una ley federal. Para el caso de la ley federal, podra seguirse en parte el procedimiento del Acta de Reformas, donde tres legislaturas estatales sometieran a la Suprema Corte de Justicia el recurso, para que sta con su dictamen lo consultara a las dems legislaturas de los estados, incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y en un plazo perentorio se resolviera por ellas, sometiendo su resolucin a la declaracin pertinente de la Suprema Corte. Si la mayora de dichas legislaturas consideran a la ley federal inconstitucional, la Suprema Corte declarara con efectos generales la nulidad de la ley federal. Si la ley atacada fuera una ley local, el recurso se sometera ante el Congreso de la Unin, por el Tribunal Superior de Justicia correspondiente u otros rganos legitimados con su dictamen respectivo, cuando para esos efectos hubieran acudido por los menos el o los ayuntamientos que representaran el 10 por ciento de la poblacin del Estado. El recurso se turnara a la Comisin de Puntos Constitucionales la cual dictaminara en un plazo previsto en la ley, para ser resuelto por el pleno como una ley de anulacin. Se podra prever igualmente, que la Suprema Corte de Justicia al momento de aprobar una tesis firme de jurisprudencia, respecto de la inconstitucionalidad de una ley federal, tendra obligatoriamente que someterla a la mayora de las legislaturas para seguir el procedimiento de anulacin de oficio. Si fuera la jurisprudencia relativa a una ley local, se remitira igualmente al Congreso de la Unin para agotar de oficio el procedimiento de anulacin. Con este nuevo mecanismo de control constitucional, se dejaran a salvo todos los dems procedimientos constitucionales, incluyendo los que las constituciones estatales desarrollaran para el control interno de sus constituciones; adems se lograra un fortalecimiento evidente de los poderes legislativos, con total respeto de los poderes judiciales, los cuales tendran en algunos aspectos una intervencin en la anulacin de las leyes, y se rescatara la valiosa tradicin del derecho codificado donde las leyes se anulan por representantes del pueblo, en bien del federalismo.
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Jos Alonso Rodrguez Cruz
Algunos argumentos a favor de la creacin de la Sala Constitucional en el Estado de Tabasco

I. Introduccin Ante la falta de consolidacin de una Justicia constitucional local, en Tabasco, los problemas de constitucionalidad se han trasladado para su resolucin ante el Poder Judicial federal, dejando entrever los nuevos signos de una transicin silenciosa apenas perceptible, entre el dejar atrs las tesis que consideraban a las constituciones locales y federal, como programas polticos, tesis que poco a poco pierde terreno para dar paso a una concepcin como norma jurdica vinculante para gobernantes y gobernados. Esa transicin de una Constitucin como programa poltico a una concepcin como norma jurdica vinculante, queda de manifiesto en virtud de que los ltimos diez aos en Tabasco, los conflictos polticos importantes se han convertido en controversias jurdicas de carcter constitucional, en la que se acude ante la H. Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para que emita una resolucin definitiva e inatacable. 1 Como dato estadstico relevante se menciona que mientras que con anterioridad a 1995, ningn rgano de poder acudi en va de controversia constitucional a la H. Suprema Corte, de 1995 a la presente fecha se han interpuesto 23 acciones de este tipo, destacndose que tres de ellas se interpusieron en 2004, en 2005 se presentaron cuatro y a el mes de octubre de 2006, se interpusieron trece de ellas, evidenciando el paulatino cambio de concepcin y el fortalecimiento en Tabasco de la citada tesis en el sentido de que tanto la Constitucin federal como local, no pueden reducirse a meros programas polticos, sino que por el contrario, porque son verdaderas normas jurdicas de mxima jerarqua, se acude ante la jurisdiccin constitucional para logra su cumplimiento ante una eventual violacin.
Para mayor referencia se cita que ante la H. Suprema Corte, han acudido el Poder ejecutivo y legislativo local o diversos municipios de la entidad, en va de controversia constitucional sustancindose a la fecha las identificadas bajo los nmeros de expediente 11/1995, 33/1997, 32/2001, 52/2004, 68/2004, 78/2004, 11/2005, 12/2005, 14/2005, 39/2005, 7/2006, 16/2006, 17/2006, 19/2006, 22/2006, 23/2006, 24/2006, 29/2006, 33/2006, 34/2006, 35/2006, 36/2006 y 135/2006.
De lo hasta aqu sealado se pone de manifiesto que ha sido el Poder Judicial federal, quien hasta ahora, ha marcado con el conocimiento y resolucin de las controversias Constitucionales vinculadas al Estado de Tabasco, la conduccin de este proceso de transicin siendo una tarea pendiente la construccin y desarrollo de una jurisdiccin constitucional local propia. Esta tendencia de acudir ante el Poder Judicial federal va controversia constitucional para dar fin a un conflicto entre poderes en la entidad, si bien resulta la va ms recurrente, tiene al menos dos implicaciones no deseables: La primera, ligada a los efectos del centralismo judicial a favor del Poder Judicial federal, y la segunda implicacin se relaciona con el retardo en la emisin de una solucin a los conflicto constitucionales locales. Respecto a los efectos negativos del centralismos judicial en tratndose de controversias constitucionales, son dignas de tomar en cuenta las consideraciones vertidas por el Ministro Jos de Jess Gudio Pelayo, en diversos votos particulares, publicados en su libro Controversia sobre Controversia. 2 En lo tocante a las implicaciones negativas que tiene que ver con el retardo de la resolucin de los conflictos constitucionales locales, cuando se recurre ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, basta sealar en va de ejemplo el caso del nombramiento del titular del rgano Superior de Fiscalizacin del Congreso del Estado de Tabasco, cuya pugna por el nombramiento de su titular dio origen a un decreto de nombramiento, un decreto de abrogacin de tal nombramiento, un veto del gobernador por este decreto abrogatorio, una controversia constitucional interpuesta por el Poder Legislativo local, en contra del veto del gobernador y actualmente a una controversia constitucional interpuesta por el Gobernador, conflicto en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha intervenido, mas sin embargo a pesar de que ha trascurrido casi seis aos de pugna, ni con la intervencin de la Corte, se ha podido resolver el fondo de este problema constitucional local. 3 Expresado lo anterior y con el objeto de retomar esta importante cuestin, se esbozan algunos de los lineamientos centrales para superar tal situacin en la entidad.
Gudio Pelayo, Jos de Jess, Controversia sobre Controversia, Mxico, ed. Porra, 2001. 3 Las consideraciones e implicaciones de este caso se encuentran en la ejecutoria dictada en fecha 23 de mayo de 2005, por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la controversia constitucional No. 52/2004 y en la controversia constitucional No. 39/2005, misma que a octubre de 2006, se encuentraba pendiente de resolucin.
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II. Antecedentes y marco constitucional local vigente Como un primer antecedente de instituciones locales defensoras de la Carta Magna local, lo encontramos en la Constitucin de Tabasco de 1825, misma que confera al Poder Ejecutivo a travs del Gobernador del Estado, la facultad de ser el rgano protector de la constitucionalidad local. 4 Cabe sealar que el cumplimiento de tal responsabilidad era considerada de gran importancia, al grado de que su incumplimiento por parte del Primer Gobernador de Tabasco, Agustn Ruiz de la Pea, le vali ser depuesto de su empleo de Gobernador. 5 Mencin especial merece la atribucin que confera el artculo 90 fraccin XII, en relacin con el artculo 118 inciso 4, de la comentada Constitucin local de 1825, en la que se estableca un instrumento de control preventivo de constitucionalidad, al facultar al Gobernador del Estado, con la consulta al Consejo de Gobierno, para objetar sobre la ley o decreto del Congreso del Estado, antes de su promulgacin. Otro instrumento contemplado en la analizada Carta Magna local, lo constitua el recurso de duda, previsto en el artculo 218, en el que en forma exclusiva se le otorgaba competencia al Congreso local, para resolver las dudas que ocurran sobre la inteligencia de algn precepto constitucional, siendo dicho instrumento, anlogo a la actual institucin relativa a las cuestiones constitucionales, previstas al menos en las constituciones de los estados de Veracruz, Tlaxcala y Chiapas. Por otra parte, es pertinente destacar que del anlisis de la Constitucin local de 1857, se desprende que la proteccin de dicha Carta Magna se llevaba a cabo por los tres poderes del Estado: en trminos del artculo 37 fraccin I, de la Constitucin local de 1857, dejaba en claro que era facultad de la Diputacin Permanente, la de velar sobre la observancia de la Constitucin del Estado y de las leyes, quien en caso de conocer de alguna infraccin a las mismas, lo hacia del conocimiento del Congreso, que en trminos de sus atribuciones poda declarar la formacin de causa a altos funcionarios, para sancionar la violacin al orden constitucional o legal del Estado (Art. 35 fraccin XVI). En otro orden, cabe destacar que le corresponda al Poder Ejecutivo, dar reglamentos y rdenes para el mejor cumplimiento de la Constitucin y las Leyes del Estado y al Poder Judicial, le estaba atribuido conocer y resolver va jurisdiccional, de la vulneracin de los derechos de los tabasqueos, ello a travs del referido amparo local(Art. 50 inciso 1).
En efecto en su artculo 90 fraccin V, expresaba textual que era atribucin del Poder Ejecutivo: Cuidar del cumplimiento de la Constitucin y leyes, formando para su ejecucin los necesarios reglamentos. 5 Respecto a este caso ver: Ortiz Ortiz, Martn (Coordinador), Historia del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco 1824-1920, Mxico, Universidad Jurez Autnoma de Tabasco-Gobierno del Estado-Poder Judicial del Estado de Tabasco, 1994, pp. 127 y 128.
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En cuanto al marco constitucional vigente, comenzaremos por sealar que la actual Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tabasco, establece un bosquejo de dos acciones constitucionales locales importantes a destacar. La primera accin bien pudiera denominarse controversia constitucional local, y se encuentra acotada por lo sealado en el artculo 61 de la Carta Magna Tabasquea en vigor, el cual reza: Son facultades del Tribunal Superior de Justicia, funcionando en pleno, dirimir los conflictos de carcter jurdico que surjan entre los municipios y cualquiera de los otros dos poderes del Estado y las dems que le confieren las leyes. El segundo instrumento se denomina accin de revisin municipal, y se precisa en el artculo 65 fraccin I, inciso g), de la Constitucin local en vigor, el cual en forma textual seala lo siguiente: El ejercicio de la accin de revisin municipal, la cual tendr por objeto plantear ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, la posible contradiccin entre un acto o disposicin de carcter general emitida por el cabildo con alguna disposicin contemplada en la Constitucin local; dicha accin de revisin municipal, podr ejercitarse dentro de los treinta das siguientes a la fecha en que se efecte el acto o entre en vigor la disposicin impugnada y slo podr ser promovida, por el equivalente, al treinta y tres por ciento o ms, de los integrantes del cabildo, 6 del que haya emanado la disposicin impugnada. En los trminos de la ley reglamentaria. De los preceptos citados se puede concluir lo siguiente: a) Por lo que respecta a las acciones del tipo de las controversias constitucionales locales, as como en tratndose de la acciones de revisin municipal, el rgano competente para conocer y resolver en nica instancia es el Pleno del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco. b) Cabe sealar que para la tramitacin de la controversia constitucional local a que se hace referencia, no resulta un obstculo insalvable el hecho de que hasta la presente fecha no exista una legislacin reglamentaria que determine con precisin el procedimiento a seguir para sustanciar la controversia
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Este requisito de procedibilidad es criticable, ello en virtud de que la accin de revisin municipal es planteada como un instrumento procesal para la defensa de las minoras en el cabildo del ayuntamiento, ante los acuerdos de mayora cuando esta mayora violente la Constitucin local, y conservando en cada cabildo municipal, la oposicin garantizada de solamente dos regidores de representacin proporcional, con tal porcentaje, menor al dos por ciento del cabildo, y ante la exigencia del porcentaje previsto en el artculo 3 de referencia, las minoras se encuentran en un total estado de indefensin, porque aun que existe esta accin analizada, su ejercicio le est vedado por un requisito de procedibilidad, que como minora no puede cubrir. Una verdadera accin a favor de minoras en el cabildo debiera legitimar a cualquier regidor miembro de este rgano colegiado, para intentar la accin de revisin municipal, desapareciendo la regla de porcentaje del 33% que actualmente se prev.
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antes sealada, pues hasta en tanto se emita dicha norma jurdica, en trminos de la fraccin VI, del artculo 19, de la vigente Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Tabasco, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, tiene la facultad y la obligacin de tramitar los asuntos de competencia del Pleno, verbigracia, el caso de la controversia constitucional local analizada, hasta dejarla en estado de resolucin, rigindose dicha tramitacin por las reglas del juicio ordinario civil, en lo que le sea aplicable, mientras tanto se emita la ley reglamentaria correspondiente, que seale su tramitacin especial, ello en trminos del artculo 203 del vigente Cdigo de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Tabasco. 7 c) En cuanto a la accin de revisin municipal, en fecha 1 de noviembre de 2003, se public en el Peridico Oficial del Estado de Tabasco, en su suplemento 6381, la Ley Reglamentaria del artculo 65, fraccin I, inciso G), de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tabasco, destacando de dicha norma reglamentaria las siguientes cuestiones: el ejercicio de la accin de revisin municipal, tendr por objeto plantear ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, la posible contradiccin entre un acto o disposicin de carcter general, emitida por el Cabildo con alguna disposicin contemplada en la Constitucin local (artculo 2); en cuanto a la legitimacin activa fue conferida al equivalente del treinta y tres por ciento o ms de los integrantes del Cabildo Municipal, del que haya emanado el acto o la disposicin impugnada (artculo 3); pueden ser parte como actor el treinta y tres por ciento o ms de los regidores miembros del Cabildo Municipal, que haya emitido el acto o disposicin de carcter general impugnado, la autoridad responsable, que ser el Cabildo Municipal y el Procurador General de Justicia del Estado (artculo 12); en cuanto al trmino para ejercitar la accin, ser de treinta das, contados a partir del da siguiente a la fecha en que se efecte el acto o entre en vigor la disposicin que se reclame(artculo 18); La demanda deber presentarse ante el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco, cuyo magistrado presidente al recibirla, la turnar a un magistrado que tendr el carcter de instructor y le dar el trmite correspondiente, hasta ponerlo en estado de resolucin (artculo 21); y ser el Pleno del Tribunal quien apro7
Este procedimiento de tramitacin fue explicitado por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Tabasco, al resolver el caso del conflicto jurdico 1/2005, planteado por el municipio de Centro, Tabasco, en contra del Poder Ejecutivo, mismo que fue desechado de plano por existir una causal de improcedencia. En su demanda el municipio de Centro, equvocamente pretenda combatir una sentencia dictada por el H. Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, aduciendo que dicho tribunal contencioso, perteneca al Poder Ejecutivo del Estado, por lo que en tal sentido le era permisible el planteamiento de un Conflicto Jurdico o controversia constitucional local.
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bar en su caso el proyecto de sentencia presentado por el magistrado instructor (artculo 26). Sin embargo a pesar de lo genrico de los preceptos constitucionales locales especficamente en relacin con la controversia constitucional, en ellos se contiene en esencia la base sobre la cual debe operar una reforma fundamental en torno a la consolidacin de un sistema integral de control y defensa de la constitucionalidad local en Tabasco, a continuacin se expresan algunas ideas para abonar este debate. III. Elementos bsicos para una reforma Constitucional en el Estado de Tabasco Como un presupuesto indispensable para la instauracin de la regularidad constitucional en el Estado de Tabasco, se hace necesario establecer de manera puntual en el texto Constitucional, un apartado que detalle los derechos humanos en el mbito local, en las que se desarrollen notoriamente los derechos que la Constitucin general de la Repblica, reconoce en sus primeros 29 artculos, para que con posterioridad a ello se justifique la creacin del instrumento idneo de proteccin y defensa de dichos derechos humanos en el mbito local. 8 Por otra parte, resulta imperativo, efectuar una reforma a los artculos en los cuales se contienen las facultades de los rganos de poder locales como son: municipios, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, y los organismos autnomos, para dar sentido a la instauracin de instrumentos tales como los juicios de competencia constitucional. Es claro que la operatividad en los hechos y la eficacia de los instrumentos de Derecho Procesal Constitucional local que se creen en el Estado, se encuentra supeditada a los presupuestos antes citados y es ah donde se requiere un trabajo legislativo previo, verbigracia la que efecte una Comisin Tcnica Especializada de acadmicos y de abogados destacados, en diversos foros que en su caso se realicen en el Estado de Tabasco, la cual concluya con la formulacin del anteproyecto de iniciativa de reforma constitucional local, lo que garantizara un trabajo serio y dara la legitimacin necesaria a la misma, evitando a toda costa reformas irreflexivas, al vapor, alejndose del recurrente e indeseable fenmeno de la clonacin legislativa. 9
Un anlisis del estado actual del tema puede consultarse en: Carmona Tinoco, Jorge Ulises; La problemtica de la incorporacin y la eficacia de los derechos humanos en el constitucionalismo local, en: Cienfuegos Salgado, David (Compilador), Constitucionalismo Local,Mxico, ed. Porra, 2005, pp. 101-128. 9 En torno al fenmeno de la clonacin legislativa puede consultarse a: Hernndez Chong Cuy, Maria Amparo; Legislar o clonar? Una invitacin a la reflexin legislativa en torno a la
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Entre tanto, y para abonar este debate que se encuentra pendiente en la entidad, se expresan algunos argumentos en torno a este objetivo, centrndonos especialmente en la creacin de una Sala Constitucional:
Si bien en la Constitucin de Tabasco, el rgano competente para resolver problemas de conflictos constitucionalidad local, es el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, por razones de especializacin puede crearse en una primera etapa, una Sala que conozca exclusivamente de la materia constitucional, ello es posible en virtud de que la Constitucin federal vigente no contiene ninguna prescripcin en lo relativo a la estructura que debe tener el Poder Judicial de una entidad federativa, por lo que stas gozan de una amplia autonoma para establecer y organizar a sus propios tribunales que lo integraran, fijando su rbita de atribuciones con todas aquellas cuestiones de carcter jurisdiccional que expresamente no le estn conferidas a los rganos judiciales de la Federacin.
En ese sentido, es claro que no existe impedimento jurdico constitucional para que un Estado de la Repblica, en uso de sus facultades residuales establezca en su Carta local, una Sala Constitucional perteneciente al H. Tribunal Superior de Justicia. Han seguido esta tendencia con sus respectivas variantes, los estados de Veracruz, 10 Quintana Roo y Estado de Mxico. 11 Dentro de las posibles objeciones que pudieran surgir para la realizacin de una reforma local que cree una Sala Constitucional, interesan destacar dos de ellas: las objeciones de tipo financiaras que tienen que ver con cuestiones de carcter presupuestal y las objeciones de diseo constitucional, que tienen que ver con la idea de que ante la existencia de una Justicia constitucional federal, es innecesaria la existencia de una Justicia constitucional local. En cuanto a las objeciones de tipo financiero-presupuestal que pudieran surgir a la Creacin de una Sala Constitucional en Tabasco, resulta orientador la solucin tomada en la Constitucin Poltica del Estado de Mxico, en la cual se establece que la Sala Constitucional se integrar por cinco magistrados del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Mxico, designados por el Consejo de la Judicatura de la referida entidad, y se integrar cada vez que se requiera, iniciando sus funciones a ms tardar al tercer da de haberse presentado alguna escrito de
introduccin de medios de control constitucional local, en: Cienfuegos Salgado, David (Compilador), ConstitucionalismoLocal,Mxico, ed. Porra, 2005, pp. 303-312. 10 En torno al tema ver a: FIX-ZAMUDIO, Hctor, Estudios de la defensa de la Constitucin en el ordenamientomexicano, 2 ed. Mxico, Porra, 2005, pp 375 y 376. 11 Al respecto ver a: BENITEZ TREVIO, Humberto B., La Sala Constitucional del Estado de Mxico como expresin del federalismo mexicano, Mxico, UNAM, 2005.
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demanda y agotar sus funciones al resolver dicha demanda, reintegrndose al Pleno, ello tal y como se seala en los artculos 3, 4 y 5 de la vigente Ley Reglamentaria del Artculo 88 Bis de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Mxico, esta solucin implementada en el Estado de Mxico, bien puede ser tomada en consideracin para el Estado de Tabasco, con la intencin de que en una primera etapa, el Poder Judicial local, pudiera cumplir con las funciones de defensor de la regularidad constitucional, con el mismo presupuesto asignado al citado poder, sin necesidad de aumentar el numero de magistrados que actualmente integran el Tribunal Superior de Justicia de la Entidad, evitando mayores cargos al erario pblico. En una segunda etapa, dependiendo de la cantidad de asuntos que reciba esta eventual Sala, pudiera constituirse como una Sala permanente. En cuanto a la objeciones de diseo Constitucional, en el sentido de que ante la existencia de una Justicia constitucional federal, resulta innecesaria la Justicia constitucional local, sta puede sintetizarse bsicamente bajo el argumento, de que la instancia local constituira una duplicidad de acciones en detrimento de los accionantes que tendran que agotar previamente el recurso local, para finalmente interponer su accin ante la instancia federal, para obtener una resolucin definitiva e inatacable. La anterior objecin constituye uno de los escollos a salvar de mayor importancia para toda entidad federativa que desee implementar seriamente un sistema de Justicia constitucional local, e incluso tal objecin representa para los estados de la Repblica como Veracruz, Tlaxcala, Chiapas, Coahuila, Chihuahua, Quintana Roo, Nuevo Len, Guanajuato, entre otros, que tiene tales instituciones de control constitucional, un problema latente a superar, para que la Justicia constitucional no se convierta en una justicia de paso. La objecin de diseo Constitucional, antes citada, en el fondo entraa un cuestionamiento de mayor profundidad, que bien puede plantearse como sigue: Puede un rgano de control constitucional en una entidad federativa dictar resoluciones definitivas e inatacables?, ms aun si a tal pregunta se respondiera en sentido afirmativo, surge la interrogante en torno a: cules pudieran ser los medios de control constitucional local en cuyo caso, una entidad federativa tendra la ltima palabra?, y finalmente habra que responder a los cuestionamientos de: cules serian algunas de las implicaciones de esta Justicia constitucional local? Los cuestionamientos antes citados estn directamente ligados con las competencias y facultades que se le asignen en el caso propuesto a la Sala Constitucional para Tabasco, la cual se limitara a resolver problemas de estricta constitucionalidad local y ante cualquier planteamiento de violaciones directas a la Consti-
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tucin general de la Repblica, debern ser desechadas de plano, ello para estar en concordancia con los criterios emitidos por nuestra Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los que se adjudica el monopolio para conocer y resolver cuestiones en las cuales el parmetro de control sea la Constitucin federal. 12 Aunado a lo anterior tambin debe estimarse que sera conveniente que la Sala Constitucional propuesta, limitara su competencia respecto al conocimiento de problemas entre rganos de poderes locales cuando se traten de controversias en donde se afecten sus derechos patrimoniales, porque tal competencia abrira la puerta para que las resoluciones que en definitiva dictara dicho rgano de control, pudieran ser combatidas va juicio de amparo, caso de excepcin en el que un rgano de poder o un municipio, puede acudir como parte quejosa, ante un tribunal judicial federal, 13 por lo que de preverse una causal de improcedencia en ese sentido, se cerrara la va del juicio de amparo, ante los tribunales federales, evitando con ello que sean stos, los que dictaran la ltima palabra en materia de Justicia constitucional local. De lo anterior y retomando la primera pregunta en torno a si: Puede un rgano de control constitucional en una entidad federativa dictar resoluciones inatacables? Una respuesta prudente sera: En sentido afirmativo, para ello se hace necesario el establecimiento de las causales de improcedencia respecto a las violaciones directas a la Constitucin federal y en temas de afectacin de los derechos patrimoniales respecto de los rganos de poder; en cuya caso estaramos ante mayores posibilidades de que las resoluciones emitidas, por el garante de la constitucionalidad local, sean inatacables, por las razones tcnicas antes sealadas. Tratndose de la segunda cuestin planteada relativa a: Cules pudieran ser los medios de control constitucional local en cuyo caso, una entidad federativa tendra la ltima palabra?, una primera aproximacin a la cuestin planteada implcitamente entraa la aceptacin de que pueden incorporarse dentro de los
Vinculados a los criterios aducidos se cita en va de ejemplo la tesis de jurisprudencia aprobada bajo el rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL, localizable en el Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Pleno, T. XI, abril de 2000, tesis P./J. 30/2000, p. 812, materia: constitucional, jurisprudencia. 13 Vase: entre otras la Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena poca, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XIX, marzo de 2004, Tesis: X.1o.20 A, p. 1515, bajo el rubro: AMPARO. ES IMPROCEDENTE CUANDO LO PROMUEVE UNA AUTORIDAD POR ACTOS QUE AFECTEN LOS INTERESES QUE TUTELA COMO ENTE PBLICO.
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modelos de Justicia constitucional local especialmente para el Estado de Tabasco, un sinnmero de medios de control, pero de esa multiplicidad nos interesa destacar todos aquellos instrumentos en cuyo caso, las resoluciones que hipotticamente pudiera dictar el rgano garante de la constitucionalidad, no pudieran ser recurridas en va de controversia constitucional o de accin de Inconstitucionalidad o va juicio de amparo ante el Poder Judicial federal. En este sentido resulta pertinente acotar la jurisdiccin constitucional local identificando las materias en las cuales puede tener un desarrollo innovador sin la intervencin como ulterior instancia del Poder Judicial federal. La primera restriccin como se ha sealado con anterioridad, sera el circunscribir el modelo a los problemas exclusivos de violaciones a la Constitucin local, desechando cualquier problema que se planteara respecto a violaciones vinculadas a la Constitucin federal. Esta primera restriccin obedece a los criterios que se han hecho referencia con antelacin, mismos que han sido definidos por la Suprema Corte de la Nacin respecto a la competencia exclusiva que se ha adjudicado va interpretacin en torno al control judicial de la Carta Magna, criterios que aun que resultan cuestionables, mientras no opere un cambio en los mismos, obligan a su cabal acatamiento. El segundo acotamiento sera excluir de los problemas de constitucionalidad local, los conflictos generados entre autoridades en cuestiones que versen sobre su actuacin como sujetos de derecho privado reclamando la afectacin de modo directo a sus derechos patrimoniales. El citado acotamiento resulta obligado en virtud de que es de explorado derecho que de no existir tal limitante, cualquier autoridad legitimada al acudir ante el rgano de control constitucional local, ante el eventual planteamiento de conflictos en los que la autoridad acta sin imperio como sujeto del derecho privado, en el cual se encuentre en juego su patrimonio, le otorgara el inters jurdico necesario para recurrir a la eventual resolucin final del juicio, va accin de amparo. El tercer acotamiento tiene que ver con no otorgar legitimacin para acudir ante el rgano de control constitucional local a los gobernados como personas fsicas. La anterior consideracin tiene que ver con el hecho irrefutable de que de otorgar legitimacin a los gobernados como personas fsicas, stos podran impugnar va juicio de amparo, ante los juzgados y tribunales del Poder Judicial de la Federacin, la actuacin del rgano de control constitucional. Precisando lo anterior, si bien existe la conveniencia de no legitimar a los gobernados en el sentido apuntado, tal acotamiento no significa que las entidades federativas implcita y dcilmente acepten que la interpretacin y defensa de los
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derechos individuales contenidos en sus constituciones locales, tengan como futuro exclusivo el que les marquen los tribunales federales, y sea a travs del juicio de amparo los que se encarguen del desarrollo constitucional de tales derechos fundamentales. Por el contrario, las entidades federativas deben tomar una actitud activa e innovadora, fincando la defensa de los derechos humanos en los estados, por vas de acciones cuya materia sean la defensa de los inters o derechos colectivos o difusos, respecto de los cuales nuestra institucin nacional del juicio de amparo, en sus ms de 150 aos de evolucin constitucional, prcticamente ha cerrado toda posibilidad de desarrollo. En este sentido en el mbito de los derechos colectivos o difusos, las entidades tienen expedita la va para desarrollar instrumentos de proteccin de los derechos humanos que las mismas se reserven y plasmen en sus constituciones locales. Explorar estas posibilidades de desarrollo en el derecho constitucional local, resulta de fundamental importancia. Si en sus orgenes el juicio de amparo fue impulsado decididamente por las entidades federativas, hasta consolidarse como una institucin nacional de gran vala, congruente con ello, no sera exagerado sentenciar que es en los estados de la Federacin, el lugar idneo donde existe una posibilidad real de surgimiento y desarrollo de los derechos colectivos y difusos, el cual probada su utilidad estara en posibilidad de convertirse en una institucin con vigencia nacional. IV. Posibles facultades y competencias de la Sala Constitucional que se propone para Tabasco En los prrafos que anteceden se han expuesto algunas de las consideraciones dignas de tomar en consideracin en el diseo de la Sala Constitucional que se propone crear dentro de la estructura del Tribunal Superior de Justicia de Tabasco, sin embrago, en este apartado se clarifican sus atribuciones. Esta Sala conocer de la materia Constitucional, siendo pertinente destacar que a diferencia de la Justicia constitucional instaurada en Veracruz, en donde el control constitucional local se encuentra dividido entre el Pleno del Tribunal y la Sala Constitucional, se propone crear en Tabasco una Sala sobre la cual recaiga la atribucin de conocer y resolver como rgano especializado y terminal, los asuntos constitucionales de su competencia, evitando bifurcaciones que no resultan lgicas. 14
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Al respecto se sigue la opinin del Dr. Ferrer Mac-Gregor, expuesta en: Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Derecho Procesal Constitucional local (la experiencia en cinco estados 2000-
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Dentro de las atribuciones que pudieran asignarse a la Sala Constitucional propuesta se pueden considerar las siguientes:
a) Garantizar la regularidad constitucional local mediante la interpretacin y la anulacin de actos u omisiones, leyes o decretos, reglamentos, bandos, contrarios a la Carta Magna de la entidad. b) Resolver las cuestiones constitucionales que le sean planteadas. c) Decidir sobre las acciones de revisin de los procedimientos de reforma a la Constitucin del Estado. d) Decidir sobre las acciones de revisin de los procedimientos de designacin de ciertos altos cargos pblicos, que implique la colaboracin de los poderes locales. e) Conocer y resolver los juicios de proteccin de los medios de participacin ciudadana, los juicios de competencia constitucional, las acciones de inconstitucionalidad, de las acciones por omisin legislativas, las acciones de revisin municipal y el Juicio de Proteccin de los interese colectivos y difusos. f) Conocer y resolver las quejas contra las resoluciones del Ministerio Pblico, en las que se ordene la reserva de una averiguacin previa, o el no ejercicio de la accin penal. g) Conocer y resolver los Juicio de Proteccin de los interese colectivos y difusos.
De las competencias propuestas como atribuciones para la Sala Constitucional, resulta pertinente realizar las siguientes anotaciones: En tratndose de la accin de revisin de los procedimientos de reforma a la Constitucin de Estado, este instrumento tiene como objeto, el velar porque las reformas que se efecten al texto constitucional local, se realicen con estricto apego al procedimiento sealado en la misma. Por lo que corresponde a la accin de revisin de los procedimientos de designacin de ciertos altos cargos pblicos en los cuales para su nombramiento requieren cumplir a cabalidad de un procedimiento especficamente sealado en la Constitucin del Estado, en los que se prevn la colaboracin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, en el nombramiento del los magistrados del Tribunal Electoral del Estado, Procurador General de Justicia del Estado, el titular del rgano Superior de Fiscalizacin del Congreso del Estado, de los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, los magistrados del Tribunal de Conciliacin y Arbitraje del Estado de Tabasco, Presidente de la Comisin de Derechos Humanos del Estado, y los consejeros electorales que conforman el Instituto Electoral y de Participacin Ciudadana de Tabasco. Esta accin podra ejercitarse bajo
2003), en CARBONELL, Miguel (Coordinador), Derecho Constitucional. Memorias del Congreso InternacionaldeCulturasySistemasComparados, Mxico, UNAM, 2004, pp. 470 y 471.
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dos hiptesis, la primera para que, efectuado un nombramiento de un funcionario pblico, de los enumerados con antelacin, se verifique la constitucionalidad del procedimiento seguido para su designacin. La segunda hiptesis de procedencia de la accin, tendra lugar ante la eventual omisin del Poder Ejecutivo, para proponer al Poder Legislativo, a los funcionarios dentro de los cuales deba recaer el nombramiento del nuevo funcionario pblico, ello ante el vencimiento del periodo para el cual fueron nombrados los funcionarios salientes. 15 En relacin con los juicios de competencia constitucional, su finalidad sera la defensa y proteccin de la parte orgnica de la Constitucin local, particularmente en lo relativo a la distribucin de facultades que correspondan a cada poder local o municipio u organismo constitucionalmente autnomo, legitimando a sus titulares, para protegerse, ante un eventual conflicto de invasin de competencias. Por lo que toca a la accin de Inconstitucionalidad local, su finalidad sera la determinacin de la regularidad de la constitucionalidad local respecto de las normas generales que en su caso emitan el Poder Legislativo local o el Poder Ejecutivo local, legitimndose en cada caso concreto a los siguientes sujetos: a) Cuando la norma general la emita el Poder Legislativo, la legitimacin la tendra en primer trmino, cualquiera de los coordinadores de las fracciones parlamentarias que conformen la legislatura en funciones, con independencia del porcentaje de representacin legislativa que conserve en el Congreso local; en segundo trmino los municipios o consejos municipales, cuando la norma general en cuestin se relacione con sus atribuciones. Por otra parte en tercertrmino, se otorgara legitimacin activa al Poder Ejecutivo local, cancelndole a dicho sujeto la institucin del veto. Finalmente se legitimara en cuarto lugar a los organismos constitucionalmente autnomos, cuando la norma general en cuestin se relacione con sus atribuciones; b) Cuando la norma general sea emitida por el Poder Ejecutivo local, la legitimacin la tendra en primer trmino, cualquiera de los coordinadores de las fracciones parlamentarias que conformen la legislatura en funciones, con independencia del porcentaje de representacin legislativa que conserve en el Congre15
El respecto se menciona que en el Estado de Tabasco a octubre de 2006, los magistrados del Tribunal de Conciliacin y Arbitraje as como los magistrados integrantes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se les venci el periodo para el cual fueron designados por el Congreso local, y ante la omisin absoluta del Ejecutivo del Estado, de iniciar el procedimiento de designacin para nuevos magistrados, y ms an, ante la falta de un instrumento que sancione esta violacin, se debilita la fuerza normativa de la Carta Magna local. El establecimiento del Instrumento propuesto, sera un medio de proteccin y defensa de los procedimientos de designacin de ciertos altos cargos pblicos previstos en la Constitucin del Estado.
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so local; en segundo trmino los municipios o consejos municipales, cuando la norma general en cuestin se relacione con sus atribuciones. Finalmente se legitimara en tercerlugar a los organismos constitucionalmente autnomos, cuando la norma general en cuestin se relacione con sus atribuciones. Por lo que toca a el juicio de proteccin de los Medios de Participacin Ciudadana, se propone otorgar, expresas facultad a la Sala Constitucional para decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la conformidad con la Constitucin local, de la convocatoria a un plebiscito o referndum estatal o municipal, slo por vicios en el procedimiento de su formacin. Asimismo se propone otorgarle competencia para decidir, con posterioridad al pronunciamiento popular en un plebiscito o referndum estatal o municipal, sobre la conformidad con la Constitucin local, slo por vicios en el procedimiento de su formacin. En tratndose de la omisin legislativa, la finalidad de este recurso ser la emisin de una sentencia de carcter declarativa en la cual se resuelva sobre si la omisin reclamada afecta en forma directa la norma constitucional local. La finalidad de este instrumento ser velar porque el Poder Legislativo, no sea omiso en el ejercicio de las facultades que la Constitucin local les otorgue. Respecto de las cuestiones de constitucionalidad, la materia central de este instrumento ser dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los dems tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicacin de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. En tanto que el juicio de proteccin de los intereses colectivos y difusos, en sta materia como se ha hecho mencin con antelacin, las entidades tienen expedita la va para desarrollar instrumentos de proteccin de los derechos humanos vinculados a los interese colectivos y difusos, que las mismas se reserven y plasmen en sus constituciones locales. V. Cules seran algunas de las implicaciones de esta Justicia constitucional local? En este apartado nos interesa reflexionar en torno a dos posibles implicaciones del sistema propuesto, la primera implicacin, sera el surgimiento del modelo de la doble jurisdiccin en materia de constitucionalidad en el Estado de Tabasco y la segunda sera la transicin del Poder Judicial del Estado de Tabasco, de poder ausente a guardin de la regularidad constitucional local.
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a)Elsurgimientodeladoblejurisdiccinenmateriaconstitucional Comenzaremos por apuntar la premisa bsica en torno a que nuestra organizacin judicial en Mxico se encuentra vinculada al modelo conocido como de doble jurisdiccin, el cual bien pudiera sintetizarse como la existencia de dos jerarquas judiciales completas e independientes: La de los tribunales federales y la de los tribunales estatales; lo que implica que en principio poseen competencias diferentes y propias, en la cual los asuntos que conoce pueden iniciarse y concluirse en ella, y slo en contadas excepciones existe alguna intervencin de una jurisdiccin en la otra. La creacin del referido modelo de la doble jurisdiccin en Mxico tiene su antecedente inmediato en el artculo 18 del Acta Constitutiva de la Federacin aprobada el 24 de enero de 1824, precepto cuyo contenido versaba que: La Federacin deposita el ejercicio del Poder Judicial en una Corte Suprema de Justicia y en los tribunales que establecern en cada estado; reservndose demarcar en la Constitucin las facultades de esta Suprema Corte. Por su parte en la Constitucin federal de los Estados Unidos Mexicanos del 4 de octubre de 1824, en el artculo 123, se estableci que: El Poder Judicial de la Federacin residir en una Corte Suprema de Justicia, en los tribunales de circuitos y en los juzgados de distrito; en otro apartado de dicha Carta Magna, en el artculo 160, dispona de manera categrica: El Poder Judicial de cada estado se ejercer por los tribunales que establezca o designe la Constitucin, y todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al conocimiento de estos tribunales, sern fenecidas en ellos hasta su ltima instancia y ejecucin de la ltima sentencia. Respecto a la Carta federal de 1857 de nuestro pas, sta adopt tambin el principio de la doble jurisdiccin, pero sin incluirse en el texto lo dispuesto en el artculo 160 de la Constitucin de 1824, antes citado, sealndose expresamente las facultades de los tribunales federales, particularmente en sus artculos del 97 al 100; y por otra parte se dej a las entidades federativas la regulacin y organizacin de los tribunales locales. El panorama hasta aqu apuntado, se vio trastocado con la instauracin en nuestra Carta Magna del juicio de amparo, particularmente en materia jurisdiccional, el mismo que influy de manera decisiva sobre la centralizacin de la jerarqua judicial a favor de los tribunales federales. Este fenmeno de centralizacin respecto del Poder Judicial a favor de los tribunales federales, propiciado por la institucin del amparo, ha reavivado dentro de las entidades federativas la conviccin de retornar al modelo de la doble juris-
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diccin en los trminos en los que fue establecida originalmente en la Carta Magna de 1824. Al respecto es claro que la implementacin de la analizada doble jurisdiccin en torno a las controversias judiciales entre particulares misma que conocen y resuelven en primera instancia los tribunales estatales y en una segunda instancia los tribunales federales, a travs del juicio de amparo Directo, slo ser posible mediante una reforma a la actual Constitucin general de la Repblica, en la que se limite en su caso la procedencia del juicio de garantas, cambio que en el corto plazo es poco probable. Por otra parte resulta paradjico, que el modelo de la doble jurisdiccin respecto del control de la constitucionalidad local, est plenamente vigente, y depende exclusivamente de las entidades federativas su implementacin, ejercicio y desarrollo. Llegado a este punto es dable dejar en claro que con el establecimiento de la Justicia constitucional local, y en particular con el modelo delineado en estas reflexiones para el Estado de Tabasco, lo que se pretende no es crear una jurisdiccin constitucional de paso, ni mucho menos pretender rivalizar con las facultades otorgada a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, por nuestra Carta Magna federal, en materia de mximo Interprete en materia de constitucionalidad. Lo que se sostiene es algo distinto, se propone que los estados se ocupen del control local, en aquellos espacios en los que el control federal no tiene acceso y precisamente porque en estos espacios, la Justicia constitucional federal, no tiene acceso, es en estos espacios constitucionales donde las entidades federativas, pueden dictar resoluciones definitivas e inatacables, sin que ello implique puntos de tensin entre jurisdicciones federales y locales, pues las entidades federativas, slo cubrirn un espacio constitucional al que hoy por hoy, al Poder Judicial federal, le es inaccesible. En este sentido debe ser entendida la construccin de una jurisdiccin constitucional local, con competencias propias y diferentes, a la instancia federal, eliminando cualquier tensin entre jurisdiccin federal versus jurisdiccin local, entendiendo que lo conveniente es abonar el camino que nos conduzca a la construccin de un federalismo judicial cooperativo, en el que en materia de control constitucional, las entidades federativas, particularmente los poderes judiciales locales, cooperen con el Poder Judicial federal, impartiendo justicia en
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materia constitucional local, en aquellos espacios en donde el Poder Judicial federal, no tiene alcance. 16 b) El Poder Judicial del Estado de Tabasco: de poder ausente a guardin ltimo de la constitucionalidadlocal La segunda implicacin que traera consigo la implementacin de la Justicia constitucional en el Estado de Tabasco, en los trminos propuesto, sera que la misma, dara mayor fortaleza al Poder Judicial local, al asignarle la competencia de guardin ltimo de la regularidad constitucional en la entidad. La conveniencia para que la legislatura local y los municipios, asignen tan importante atribucin a un poder como el Judicial, tradicionalmente ocupado entre otras cosas para resolver conflictos entre particulares, es que los tribunales judiciales, constituyen una alternativa jurisdiccional a la problemtica que encierra el ejercicio del poder en una entidad federativa. En efecto Tabasco, es un Estado de composicin poltica plural, por ende la posibilidad de que continen surgiendo conflictos de intereses entre los rganos de poder, es cada vez mayor y a mayor litigiosidad, debe haber mayores cauces para resolverlos, so pena de vivir condenado a ser rehn de todo aquel que posea la suficiente fuerza para violentar impunemente el marco constitucional local. En este sentido subyace en este paradigma, la necesidad de erigir a un rgano capaz de fungir como estabilizador por excelencia del ejercicio del poder poltico en el Estado, cuyo inters, sea el velar por la defensa de la constitucionalidad. Habilitar al Poder Judicial local, para que los rganos del poder pblico de la entidad puedan acudir a la justicia para resolver lo que a travs de los mecanismos de dilogo y la negociacin no logren dirimir, constituye una alternativa siempre latente. La decisin poltica del Poder Legislativo y de los municipios en Tabasco, para facultar al Poder Judicial como guardin ltimo de la constitucionalidad local, acelerar el proceso de transicin hacia una nueva constitucionalidad en la entidad. Una nueva constitucionalidad en la cual la Carta Magna local, deje de verse como instrumento del poder para convertirse en norma jurdica para el control del ejercicio del poder pblico. Sin lugar a dudas, la decisin poltica que en su oportunidad tome la Legislatura y los municipios, respecto a si ha lugar a reformar la Constitucin de Tabasco,
16 Notas personales tomadas del Diplomado en Derecho Constitucional Estatal, impartido por el Dr. Manuel Gonzlez Oropeza, a invitacin del Poder Judicial del Estado de Tabasco, impartido durante los meses de abril a mayo de 2004.
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tomando en consideracin los elementos bsicos precisados con antelacin, reivindicar al Poder Judicial, del papel marginal en la solucin de conflictos polticos, para transitar de poder ausente a garante ltimo de las normas constitucionales en Tabasco. VI. Reflexiones finales Es a travs del establecimiento de rganos y medios facultados para velar por la regularidad de la constitucionalidad local con las caractersticas esbozadas para el Estado de Tabasco en este trazado, en donde existe la posibilidad del ejercicio de una jurisdiccin completa e independiente de los tribunales judiciales estatales, en la cual los asuntos que conozcan puedan iniciarse y concluirse en ellos, y slo en contadas excepciones exista alguna intervencin de la jurisdiccin de los tribunales federales. Sin lugar a dudas el resurgimiento del modelo de la doble jurisdiccin se encuentra vinculado a los cambios que las entidades federativas continen realizando en su respectivo marco constitucional local, para llenar ese vaci hasta ahora existente en diversos estados de la Repblica, respecto a la falta de control jurisdiccional de la regularidad constitucional interna. La implementacin y desarrollo paulatino de la Justicia constitucional local, dar prestigio necesario a los poderes judiciales locales, para estar en aptitud de enfrentar con xito reformas constitucionales ms profundas. En este sentido, las entidades federativas que transiten con xito en hacerse cargo de la solucin de sus problemas constitucionales internos, gozarn de la suficiente credibilidad, para enfrentar nuevos retos a favor del federalismo judicial, verbigracia la creacin de cortes estatales, o tribunales constitucionales estatales, o cualquier otro paradigma viable, que redunde en una mejor administracin e imparticin de justicia en el mbito local. Sin lugar a dudas, ese floreciente Derecho Procesal Constitucional local ser objeto de ajustes y reajustes, pero existe la franca conviccin de que buena parte del futuro del federalismo judicial debe construirse con la aportacin de las entidades federativas. Los estados de la Repblica que por diversas razones no transiten hacia este nuevo paradigma, abdican al ejercicio pleno de su espacio constitucional, mismo, que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, les reconoce. El camino recorrido por los estados de la Republica, que hasta ahora han incursionado en la jurisdiccin constitucional local, bastan para afirmar categrica-
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mente que la otra gran reforma judicial, la de las entidades de la Federacin, ha empezado a construirse. Finalmente expresamos nuestros votos a favor de que el Estado Libre y Soberano de Tabasco, en un futuro cercano, consolide una reforma constitucional integral. Sirvan las reflexiones vertidas en este artculo, para orientar el debate pendiente en la entidad sobre este importante tpico. VII. Fuentes consultadas ASTUDILLO REYES, Csar I., Ensayos de derecho constitucional en cuatro ordenamientos deMxico:Veracruz,Coahuila,TlaxcalayChiapas, Mxico, UNAM, 2004. ASTUDILLO Reyes, Csar I., Reflexiones sobre los sistemas locales de Justicia constitucional en Mxico, en: CARBONELL, Miguel, Derechos Constitucional. Memorias del Congreso Internacional de Cultura y Sistemas Jurdicos Comparados, Mxico, UNAM, 2004. ASTUDILLO Reyes, Csar I., La Justicia constitucional local en Mxico. Presupuestos, sistemas y problemas, en: Boletn Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie Ao XXXIX, Num. 115 Enero-Abril, Mxico, UNAM, 2006. BENITEZ TREVIO, Humberto B., La Sala Constitucional del Estado de Mxico como expresindelfederalismomexicano, Mxico, UNAM, 2005. CIENFUEGOS SALGADO, David (Compilador), Constitucionalismo local, Mxico, Porra, 2005. FERRER Mc-GREGOR, Eduardo, Ensayos sobre Derecho Procesal Constitucional, Mxico, Porra-Comisin Nacional de Derechos Humanos, 2004. FERRER Mc GREGOR, Eduardo (Coordinador): DerechoProcesalConstitucional, 4 edicin, Cuatro Tomos, Porra, Mxico, 2003. FERRER Mc GREGOR, Eduardo y VEGA HERNNDEZ, Adolfo (Coordinadores): Justicia constitucionallocal, FUNDAP, Quertaro, 2003. FIX-ZAMUDIO, Hctor, Estudios de la defensa de la Constitucin en el ordenamiento mexicano,2 ed., Mxico, Porra, 2005. GONZLEZ OROPEZA, Manuel: Los orgenes del control jurisdiccional de la Constitucin y de losDerechosHumanos, Comisin Nacional de Derechos Humanos, Mxico, 2003. GUDIO PELAYO, Jos de Jess, ControversiasobreControversia, Mxico, Porra, 2001. HERNANDEZ CHONG CUY, Mara Amparo, Entre el control constitucional federal y el estatal, en: CIENFUEGOS SALGADO, David (Comp.), Estudios en homenaje a don Jorge FernndezRuiz.Derechoprocesal; Mxico, UNAM, 2005. HERNANDEZ CHONG CUY, Mara Amparo, El legado de la primera integracin de la nueva Suprema Corte de Justicia de la Nacin (Mito y riesgos de la controversia
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constitucional), en: Realidad Jurdica, Volumen 3, No. 1, Mxico, Facultad de Derecho, Campus Mexicali, Universidad Autnoma de Baja California, 2004. Registro electrnico: http://realidadjuridica.uabc.mx/realidad/volumen3.htm
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Daniel Solorio Ramrez
Reflexiones sobre la Justicia constitucional federal y local

I: Nuestra Justicia constitucional En Mxico los conceptos control constitucional y Justicia constitucional son casi inseparables. Con una sola excepcin (la accin abstracta de inconstitucionalidad de normas generales) la funcin judicial se ejerce slo en, y con motivo de, litigios interpartes en los trminos que siguen:
A travs del juicio de amparo, con base en los artculos 103 y 107 de la Constitucin nacional, los jueces federales de primera instancia (de distrito) resuelven todos los litigios de inters individual contra actos de autoridad, ya individualizados, ya de carcter general, que involucran un problema de interpretacin constitucional por violacin de garantas individuales. Contra las sentencias de los jueces federales (de distrito) procede un recurso de revisin que permite llevar el caso a un tribunal de circuito (colegiado) que resuelve con autoridad terminal, o excepcionalmente a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Conforme al artculo 105 de la propia Constitucin nacional, la Suprema Corte de Justicia conoce en nica instancia de dos tipos de acciones: 1. La controversia entre poderes pblicos por inconstitucionalidad de sus actos de carcter general o particular, y 2. La accin abstracta contra leyes u otras normas generales tildadas de inconstitucionales. La reforma constitucional de 1996 cre un novedoso Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, al que corresponde ser ltima autoridad en todos los litigios electorales del orden federal, estatal y municipal a travs de diversos instrumentos procesales.
Este joven tribunal, al poco tiempo de instalado y de propia autoridad intent ejercer un control difuso de la validez constitucional de las leyes electorales en los litigios sometidos a su autoridad. Esta audacia result insoportable para la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que en la primera oportunidad dictamin con fuerza obligatoria que dicho tribunal carece de toda competencia para ejercer facultades de control constitucional de leyes en los litigios ordinarios sometidos a su potestad. 1
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Afirmo que el criterio de ese Tribunal result insoportable para la SCJN porque en la primera oportunidad lo ech abajo. En la segunda parte de este trabajo se aborda este punto bajo el rubro: Otralamentabletesisjurisprudencial.
1.ElcontrolenlaletradelaConstitucin En la letra de la Constitucin mexicana (y slo en la letra) conviven tanto el control concentrado como el control difuso de la constitucionalidad, es decir, nuestro texto supremo recogi una parte del sistema europeo y otra del estadunidense en los trminos que siguen:
Uncontrolconcentrado,a cargo nicamente de los jueces federales que conocen del juicio de amparo en su gran multiplicidad de aplicaciones; tambin de las acciones de inconstitucionalidad de normas generales; de las controversias constitucionales entre poderes pblicos; del juicio de revisin constitucional electoral contra resoluciones de los tribunales estatales y del juicio de proteccin de los derechos polticos del ciudadano, todo esto con base en los artculos 103 y 107 por lo que hace al juicio de amparo, 105 por lo que hace a las acciones y controversias referidas y 99 en lo que se refiere a la materia electoral. Un control difuso o por va de excepcin, previsto por el artculo 133 de la Constitucin nacional, a cargo de los jueces de los estados, y por extensin a cargo de todo juez, dentro de cualquier controversia inter-partes.
Ahora bien, a pesar de que la Constitucin estableci un doble sistema, en nuestras prcticas judiciales el nico que funciona es el control a cargo exclusivamente de los jueces federales, en tanto que el control que deben ejercer los jueces de los estados en todos los litigios sometidos a su autoridad ha sido letra muerta, lo que por un lado se explica en funcin de la tradicional inercia y el escaso desarrollo de la justicia a cargo de las entidades federativas, y por otro en funcin de que la jurisprudencia de la SCJN prcticamente ha aniquilado este ltimo tipo de control. Errneamente el alto tribunal ha considerado que ambos sistemas son incompatibles, inadvirtiendo que por el contrario pueden convivir sin colisiones y con provecho para el sistema jurdico. La jurisprudencia ha dicho que a pesar del artculo 133 los jueces estatales carecen de toda facultad para decidir si las leyes que deben aplicar en los litigios sometidos a su potestad son o no contrarias a la Constitucin. Ondulante por muchos aos, ese criterio fue convertido en obligatorio en 1999, a contra-corriente, precisamente en esta poca cuyo principal signo es la apertura y la pluralidad. La Corte, segn veremos, ha definido este punto en sentido contrario al que aconseja la historia. 2.Descentralizacinvs.centralismodelajusticia Todava ms extrao es (bueno, ni tan extrao, ya que as lo ha condicionado nuestro arraigado centralismo) que los propios jueces de los estados siguen negndose (sal-
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vo casos de verdadera excepcin) a ejercer la alta autoridad que les otorga la Ley Suprema. Resignados a actuar bajo una jurisdiccin vigilada, supervisada por los jueces federales, pocas veces defienden su autoridad en beneficio de la poblacin que demanda justicia. 2
Por qu los jueces de los estados tradicionalmente han sostenido ser incompetentes para conocer cuestiones de constitucionalidad planteadas por las partes en las controversias ordinarias sometidas a su potestad? Por qu no les importa faltar a los principios de congruencia y exhaustividad de los fallos judiciales que pronuncian, omitiendo esa parte sustancial de la controversia? 3 Por qu la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha propiciado este grave obstculo para el desarrollo de la justicia de los estados? Por qu, en un incomprensible afn centralizador la Corte tambin cercen de tajo la sensata y til facultad de controlar la constitucionalidad de las leyes electorales que con muy buen juicio se auto-atribuy el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin? 4
Todo esto es verdaderamente extrao; quiz la explicacin deba ser buscada en nuestras races histricas, en las profundidades centralistas, en los atavismos del alma nacional. Y es que como veremos, en Mxico han convivido persistentemente las tendencias centralizantes y las corrientes descentralizadotas de la
En octubre de 1994 fue celebrado el XVIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos, que culmin en una magna DeclaracindeQuertaro en cuyos puntos resolutivos pidieron la desaparicin del amparo directo en materia civil y se dolieron de haberse convertido en meros maquiladores de expedientes judiciales en que los jueces federales dicen la ltima palabra. Al cabo del tiempo lo que pareca iniciar una poca de activismo judicial en los estados vino a quedar en nada. Nadie se ocup de su lastimera peticin. (Memoria del XVIII Congreso Nacional de Tribunales Superiores de Justicia, editadoporelInstitutodeEspecializacindelPoderJudicialdelEstadodeQuertaro,edicinespecial). 3 No deja de ser penoso para la justicia estatal que los magistrados de los tribunales superiores que participaron en el proceso de elaboracin del proyecto para una nueva Ley de Amparo (1999-2000) lo ms que aportaron es su solicitud de que no se les impongan plazos cortos ni multas elevadas por sus demoras en el cumplimiento de las rdenes de los jueces federales. As se desprende de las memorias de la serie de eventos que organiz la Suprema Corte en diversos lugares del territorio nacional para consultar la opinin de los juristas del pas sobre su proyecto para una nueva Ley de Amparo. 4 El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin muy pronto advirti la imperiosa necesidad de impartir justicia completa en los litigios electorales sometidos a su potestad, y sin reparo alguno (talcomoavecesprocedetambinlaSCJN) se atribuy a s mismo la facultad de inaplicar en los procedimientos ordinarios las leyes electorales contrarias a la Constitucin, pero la Corte le arrebat esa facultad tan necesaria, con lo que, produjo una grave mutilacin al sistema de justicia electoral.
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vida pblica. Han prevalecido las primeras pero hemos tenido pocas en que las segundas con gran esfuerzo han intentado prevalecer. 2.1.Latendenciadescentralizadora Bajo la presidencia de Ignacio L. Vallarta, en 1881, la SCJN estableci que conforme al 126 de la Constitucin de 1857 (133 de la actual) los jueces estatales no slo estn facultados, sino que adems tienen el deber inexcusable de ajustar sus actos a la Constitucin nacional, por encima de lo que disponga cualquiera otra ley. Siguiendo la doctrina que en 1803 estableciera el clebre John Marshall (Marburyvs.Madison) la Corte mexicana estableci hace ms de ciento veinte aos: ... segn el artculo 126 eslaLeySupremaalaquedebenarreglarselosjuecesdecadaEstadoapesardelasdisposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados: que tal conducta no puede ser subversiva o anrquica porque si un juez funda una resolucin en la anticonstitucionalidad de la ley que la parte pretende se aplique, sta tiene entre otros el recursodeapelacinparaqueelsuperiorenmiendeocorrijaelerrorenquehayaocurridoel inferior, y si la ejecutoria es favorable al apelante, queda expedito el derecho de quien se sienta agraviado, para interponer el recurso de amparo, sin que por tales emergencias sea lcito decir que la administracin de justicia se convertira en un caos, pues no lo es que los jueces obren con independencia dentro de la orbita de sus atribuciones, aun cuando sus fallosseanreprobadosporquiencorresponda...porquelosjuecesnoslotienenelderecho, sino la estricta obligacin de obsequiar preferentemente los preceptos constitucionales, cuandolasrdenesqueselescomuniquenseancontrariasaesospreceptos. 5 Esta tendencia descentralizadora no qued como un mero recuerdo del siglo XIX, sino que trascendi al siglo XX. Durante la 5 poca de la jurisprudencia mexicana alcanz gran celebridad un proyecto de sentencia redactado por Gabino Fraga, ministro presidente de la 2 Sala de la Suprema Corte (amparo en revisin 4072/41, Compaa Telefnica de Sabinas, Coahuila, S.A.) al interpretar que conforme a los artculos 128 y 133 de la Constitucin no slo los jueces, sino inclusive el Poder Ejecutivo estaban obligados a resolver sobre constitucionalidad de las leyes que rigen su propia actividad. Dijo el prestigiado administrativista: ... la jurisprudencia establecida por esta Suprema Corte sostiene que en los recursos ordinarios no se pueden plantear cuestiones que versen sobre inconstitucionalidad de leyes, pues este linaje de problemas slo puede ser tratado en el juicio de garantas. Esta Sala considera errnea la
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Justo Prieto vs. Supremo Tribunal de Justicia de Chihuahua; el quejoso, asesor de un juez estatal, reclam la responsabilidad que le fue impuesta por haber aconsejado al juez inaplicar una ley estatal, considerada contraria a la Constitucin nacional. (Vallarta Luis, CuestionesConstitucionales,tomo III, Porra, pp. 427 y s.s.).
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jurisprudenciaanterioryestimaquedebesermodificada...lejosdejustificarselaintrascendencia de los... artculos 128 y 133 constitucionales se hace indispensable recurrir a ellos por ser aplicaciones del principio de supremaca constitucional que se ha hecho valer en este fallo... para afirmar la posibilidad de que el Ejecutivo se aparte de la aplicacin de las leyes inconstitucionales y d preferencia absoluta al cumplimiento de la Constitucin... luego si el Ejecutivo no solamente puede, sino que est obligado a ajustarse preferentemente a los mandatos de la Ley Suprema, el Tribunal Fiscal... tiene que tener indudablemente la misma posibilidad y la misma obligacin... todas las consideraciones que preceden demuestran la necesidad de modificar la tesis que hasta poca reciente vino sustentando la Suprema Corte... reconociendo a las autoridades ... la obligacin de apartar la aplicacin de la ley secundariacuandoenconceptodeellasviolenlaConstitucin...nuncapodrllamarseanrquica una tesis fundada en la Ley Suprema, que sostenga como base fundamental para el mantenimiento del orden y del equilibrio constitucionales, que la Constitucin se respete diariaynormalmentesinnecesidaddequeparatodosloscasosintervengaelPoderJudicial federal...enconsecuencia,alnegarselaSalaresponsable(deltribunalfiscaldelaFederacin) a estudiar el concepto de inconstitucionalidad del artculo 182 de la ley aduanal, viol en perjuiciodelaquejosalosartculos14,16y17constitucionales.Debepuesconcederseelamparo para el efecto de que la autoridad responsable pronuncie nueva sentencia y estudie esa cuestin. 6 Fue demasiado lejos el clebre administrativista y ministro de la SCJN Gabino Fraga. Autorizar que el Poder Ejecutivo juzgue por s y ante s la validez de las leyes relacionadas con los asuntos que le competen, para decidir por s mismo si las obedece o no, implicara en Mxico un autoritarismo mayor al que ha ejercido tradicionalmente dicho poder. Se impone discordar de esta doctrina judicial que podra conducirnos al increment del despotismo ejecutivo. Pero cosa muy distinta ocurre cuando se trata del Poder Judicial, porque los jueces no proceden de oficio, sino nica y exclusivamente a peticin de parte; los jueces no resuelven sino controversias, litigios inter-partes y no pueden obrar sino a travs del proceso judicial, bajo las garantas de audiencia y legalidad. As, el riesgo de despotismo judicial no es mayor que el existente en todos los procesos judiciales. No se ve problema alguno si la Corte levanta el obstculo jurisprudencial que impide a todos los jueces, a quienes se dirige el artculo 133, ejercer su deber ineludible de inaplicar las leyes inconstitucionales a peticin de parte y bajo las formas del proceso judicial, es decir, con audiencia de las partes interesadas.
Ver Gudio Pelayo Jos de Jess, Introduccin al Amparo Mexicano, Noriega Editores, ITESO, Mxico, 1999, pp. 379 y s.s.
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Tambin durante la 5 poca la jurisprudencia de la SCJN admiti la eficacia del 133 en por lo menos tres ejecutorias muy conocidas:
... CONSTITUCIN, IMPERIO DE LA. Sobre todas las leyes y sobre todas las circulares, debe prevalecer siempre el imperio de la Carta Magna, y cuantas leyes secundarias se opongan a lo dispuesto en ella, no deben ser obedecidas por autoridad alguna (Semanario Judicial de la Federacin, Tomo IV, pg.878Quintapoca). ...CONSTITUCIONALIDADDELALEY.Deconformidadconelartculo133delaConstitucinfederal,todos los jueces de la Repblica tienen la obligacin de sujetar sus fallos a los dictados de la misma a pesar de las disposiciones que en contrario pudieran existir en las otras leyes secundarias, y siendo as resultara ilgico y antijurdico pretender que cumplieran con esa obligacin si no tuvieran a la vez la facultad correlativa de discernir si las leyes que rigen los actos materia de la contienda, se ajustan o no al Cdigo Supremo de la Repblica cuando esa cuestin forma parte del debate, ya quedeaceptarselatesiscontraria,seraimponeralosjuecesunaobligacin,sindarleslosmedios necesarios para que pudieran cumplirla. (Semanario Judicial de la Federacin, Tomo LXI, pg. 644, Quintapoca).
Pero no fueron estas resoluciones las nicas en que los tribunales federales reconocieron el control constitucional por los jueces estatales. Tambin han dicho que tratndose de disposiciones manifiestamente contrarias a la Constitucin las autoridades comunes debern abstenerse de aplicarlas:
...CONSTITUCIN,SUAPLICACINPORPARTEDELASAUTORIDADESDELFUEROCOMNCUANDOSEENCUENTRA CONTRAVENIDA POR UNA LEY ORDINARIA. Si bien es verdad que las autoridades judiciales del fuero comn no pueden hacer una declaracin de inconstitucionalidad de la ley, s estn obligadas a aplicar en primer trmino la Constitucin federal en acatamiento del principio de supremaca que estatuye el artculo 133 de la propia Carta Magna, cuando el precepto de la ley ordinaria contraviene directamente y de modo manifiesto, una disposicin expresa del pacto federal. Amparo directo 6098/55. Fernando Csares y Csares Jr. y otro. 22 de febrero de 1960. Cinco votos. Ponente: ManuelRiveraSilva.
Esta tesis es lo suficientemente oscura y ambigua para dejar en el aire la cuestin fundamental: cundo estamos ante una inconstitucionalidad manifiesta? Es la inconstitucionalidad algo que puede medirse gradualmente? No obstante la tesis deja clara la intencin de no monopolizar la interpretacin de la Constitucin nacional.
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La misma doctrina de la inconstitucional manifiesta se encuentra en otros precedentes judiciales. 7 Tambin la Corte ha sostenido que las salas del Tribunal Fiscal de la Federacin pueden decidir conforme al artculo 133 de la Carta Magna si las leyes en que se apoyan los actos impugnados son o no constitucionales; 8 que independientemente de lo que dispongan las leyes relativas, las autoridades administrativas tienen el deber de ajustar sus actos a la Carta Magna; 9 que cualquier tribunal puede anular los actos administrativos que, con independencia de lo que establezca la ley secundaria, no cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento; 10 que si ante un tribunal de apelacin se agrega violacin a preceptos constitucionales en va de agravios, el tribunal tiene el deber de reparar esas violaciones si las estima fundadas; 11 y que los tribunales pueden abstenerse de aplicar leyes cuya inconstitucionalidad se advierta sin necesidad de una interpretacin de ambos textos, como sera la que estableciera la pena de mutilacin prohibida explcitamente por el artculo 22 de la Constitucin; 12 y otros criterios que de convertirse en jurisprudencia habran propiciado que los jueces de los estados ya hubieran desarrollado la cultura del Estado constitucional, en cuya virtud el juez aplica la ley, s, pero tambin y principalmente aplica la Constitucin. Tendramos, de haber sido as las cosas, un sistema ms abierto, menos antidemocrtico, en que todos los jueces y abogados podramos participar en el control jurdico de las leyes. 13 Al llegar los litigios a los tribunales de amparo, iran enriquecidos con los argumentos de validez constitucional planteados por los abogaCuarta Sala de la SCJN, 5 poca, SJF, tomo XLVI, amparo en revisin 5172/35, noviembre de 1935, bajo el rubro: Leyes, facultades de las autoridades para declararlas anticonstitucionales. OJO. La de Ziga: 8 Segunda Sala SCJN, 5 poca, SJF, tomo LXXII, amparo en revisin 1908/41, Ortiz Rubio Pascual, abril de 1942, bajo el rubro: Constitucionalidad de las leyes, competencia del tribunal fiscal para examinarla y estatuir sobre ella. 9 Segunda Sala, amparo revisin 2336/40, 5 poca relator Gabino Fraga, SJF 1917-1975, bajo el rubro: Amparo contra la inconstitucionalidad de algunos preceptos de una ley. Esta tesis se relaciona con la jurisprudencia 112, SJF, 5 poca, tomo LXXIII. 10 Segunda Sala SCJN, amparos en revisin 2125/59 y 5752/61; revisiones fiscales 47/61, 210/63 y 415/61. Tercera Sala amparo directo 4559/70, SJF, 7 poca, volumen 32. 11 Tercera Sala amparo directo 4559/70, SJF, 7 poca, volumen 32. 12 Primer tribunal Colegiado en materia administrativa del primer circuito; amparo directo 477/71, ponente Guillermo Guzmn Orozco, 7 poca, SJF, tomo 38. 13 La calidad de un sistema de justicia no depende nicamente de la aptitud ni de la actitud de los tribunales, sino de la calidad de los abogados que ejercen ante ellos. Sin stos, aqullos muy poco pueden hacer en beneficio de la poblacin y de la calidad de sus propias decisiones.
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dos y resueltos por los jueces estatales. Nuestro debate jurdico habra alcanzado un mejor nivel; ya no estaramos discutiendo nicamente cuestiones de mera legalidad secundaria, sino puntos de derecho de mayor trascendencia, pues como asienta un reputado profesor espaol ... es difcil, encontrar un problema jurdico medianamenteserioquecarezcadealgunarelevanciaconstitucional. 14 2.2.Latendenciacentralizadoraylastesis73/99y74/99 Con algunos vaivenes en la jurisprudencia mexicana ha prevalecido la tendencia a impedir que los jueces de los estados (yporendeatodoslosabogadosquelitiganante ellos) ejerzan la facultad que les concede la Constitucin para salvaguardar la validez constitucional de las leyes, e interpretar la norma suprema. 15 Ha prevalecido la desconfianza frente a la justicia estatal. La misma desconfianza que a finales del siglo XIX provoc que los jueces federales se convirtieran en revisores de todos los fallos dictados por todos los tribunales de los estados, en todos los litigios del orden estatal. En su versin moderna esa desconfianza hizo que en 1999, despus de mltiples titubeos jurisprudenciales, pasando sobre el texto expreso del artculo 133 de la Constitucin, la Corte dejara excluidos a los jueces de los estados del sistema de Justicia constitucional. Aunque el precepto impone a esos jueces el deber de preferir la norma suprema por encima de toda ley o acto que le sea repugnante, la jurisprudencia prefiri mantener en manos de los jueces federales un monopolio que no prev la Constitucin. En sesin plenaria de 14 de julio de 1999 la Suprema Corte emiti dos tesis jurisprudenciales derogatorias del artculo 133. Me refiero a las tesis 73/99 y 74/99 que a la letra dicen:
... CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIN. ES ATRIBUCIN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN.Lasupremacaconstitucionalseconfiguracomounprincipioconsustancialdelsistemajurdico-poltico mexicano, que descansa en la expresin primaria de la soberana en la expedicin de la Constitucin,yqueporellosecolocaastaporencimadetodaslasleyesydetodaslasautorida14
Prieto Sanchs Luis; Neoconstitucionalismo y Ponderacin Judicial, en la obra editada bajo la coordinacin de Miguel Carbonell, Neoconstitucionalismo (s), Trotta, Espaa, 2001, p. 130. 15 En 1968 fue derogado el artculo 162 de la Ley de Amparo, que, como una interesante y til curiosidad jurdica, tena previsto que en los juicios ordinarios ante los jueces comunes, las partes podan plantear incidentes de inconstitucionalidad por violaciones procesales. El juez del conocimiento deba resolver la cuestin constitucional en disputa, sin perjuicio de que a travs de los medios ordinarios de impugnacin su decisin fuese revisada con posterioridad. A la figura procesal se le denominaba amparoide o incidente de reparacin constitucional. Inspirada claramente en el sistema de control por va de excepcin que prev el artculo 133 de la Constitucin nacional, esa disposicin fue suprimida sin mayor explicacin. Supongo que al legislador le dio por ejercer un alarde de nacionalismo y de pureza del sistema en que nicamente los jueces federales resuelven sobre constitucionalidad.
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des, de ah que las actuaciones de stas deben ajustarse estrictamente a las disposiciones de aqulla.Enestesentido,msqueunafacultad,lasupremacaconstitucionalimponeatodaautoridad el deber de ajustar a los preceptos fundamentales, los actos desplegados en ejercicio de sus atribuciones.Portanto,sibienesciertoquelostrespoderesdelaUnindebenobservarlaLeySuprema,nopuedeafirmarsequeporestarazn,lasautoridadespuedan,porsyantes,enelejercicio de funciones materialmente jurisdiccionales, examinar la constitucionalidad de sus propios actos o de los ajenos, toda vez que, al respecto, la propia Constitucin consagra, en sus artculos 103 y 107, un medio de defensa ex profeso, por va de accin, como es el juicio de amparo y lo encomienda, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federacin, sentando las bases de su procedencia y tramitacin.... ... CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTCULO 133 DE LA CONSTITUCIN. El texto expreso del artculo 133 de la Constitucin federal previene que Los Juecesdecada estadosearreglarnadichaConstitucin,leyesytratadosapesardelasdisposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados. En dicho sentido literal lleg a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretacin sistemtica del precepto y los principios que conforman nuestraConstitucin.Enefecto,estaSupremaCortedeJusticiadelaNacinconsideraqueelartculo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unosyotros,puesdichopreceptodebeserinterpretadoalaluzdelrgimenprevistoporlapropia CartaMagnaparaeseefecto...A.R.1878/93;A.R.1954/95;A.D.R.912/98;A.D.R.913/98yA.D.R.914/98....
As de escuetas, breves, inexplicadas e inexplicables son las tesis derogatorias del artculo 133 de la Constitucin nacional. Pero no son stas las nicas resoluciones dictadas en la materia. Veamos a continuacin otra de fecha posterior que a pesar de mantener la tendencia de sus precedentes, abre no obstante una puertecilla por la que se puede filtrar el control de la constitucionalidad por los jueces de los estados. Veamos:
...SUPREMACA CONSTITUCIONAL Y ORDEN JERRQUICO FORMATIVO. PRINCIPIOS DE. INTERPRETACIN DEL ARTCULO 133 CONSTITUCIONAL QUE LOS CONTIENE. En el mencionado precepto constitucional no se consagra garanta individual alguna, sino que se establecen los principios de supremaca constitucional y jerarqua formativa, por los cuales la Constitucin federal y las leyes que de ella emanen, as como los tratados celebrados con potencias extranjeras, hechos por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado, constituyen la Ley Suprema de toda la Unin, debiendo los jueces de cada Estado arreglarse a dichos ordenamientos, a pesar de las disposiciones en contrario que pudiera haber en las constituciones o en las leyes locales, pues independientemente de que conforme a lo dispuesto en el artculo 40 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,losestadosqueconstituyenlaRepblicasonlibresysoberanos,dichalibertadysoberanase
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refiere a los asuntos concernientes a su rgimen interno, en tanto no se vulnere el pacto federal, porque deben permanecer en unin con la Federacin segn los principios de la Ley Fundamental, porloquedebernsujetarsugobierno,enelejerciciodesusfunciones,alosmandatosdelaCarta Magna, de manera que si las leyes expedidas por las legislaturas de los estados resultan contrariasalospreceptosconstitucionales,debenpredominarlasdisposicionesdelCdigoSupremoyno lasdeesasleyesordinarias,auncuandoprocedandeacuerdoconlaConstitucinlocalcorrespondiente, pero sin que ello entrae a favor de las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, facultades de control constitucional que les permitan desconocer las leyes emanadasdelCongresolocalcorrespondiente,pueselartculo133constitucionaldebeserinterpretado a la luz del rgimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto. (Amparo en revisin 2119/99. Francisco Toms Ramrez. 29 de noviembre de 2000. Cinco votos. Ponente: Olga Snchez CorderodeGarcaVillegas.Secretaria:LeticiaFloresDaz).
Aunque esta tesis ratifica el criterio de que los jueces de los estados no estn autorizados por el artculo 133 de la Constitucin nacional para inaplicar leyes estatales bajo el argumento de inconstitucionalidad, tampoco impide que las constituciones de los estados otorguen a sus jueces esa autorizacin. Por esta va pudiera iniciarse un control jurdico de la validez constitucional de las leyes en el mbito de la justicia interna de las entidades federativas, sin perjuicio de las atribuciones que imponen a los jueces de amparo y a la SCJN conforme a la Constitucin federal. Vayamos ahora al anlisis minucioso de las tesis jurisprudenciales pre-insertas:
La primera de estas tesis (73/99) reafirma el principio de supremaca constitucional que obliga a todas las autoridades del pas, pero inmediatamente despus niega toda posibilidad de que dicho principio sea cumplido en los procedimientos ordinarios a cargo de autoridades judiciales. Como si el artculo 133 no existiera, esta tesis invoca nicamente la va del juicio de amparo a cargo exclusivamente de los jueces federales. La tesis 74/99 hace invocacin expresa del artculo 133 y reconoce que anteriormente la Suprema Corte interpret que dicho precepto autoriza que los jueces de los estados ejerzan el control constitucional de las leyes materia de los procesos de su propia competencia, pero a continuacin afirma que la postura sostenida con posterioridad y de manera predominante ha negado dicha facultad tomando en cuenta una interpretacin sistemtica y los principios que conforman nuestra Constitucin. Y sin explicar cul es entonces el contenido del 133, esta tesis simplemente niega que sea fuente de facultades para que los jueces controlen la validez constitucional de las leyes materia de los procesos ordinarios que ante ellos se ventilan. En la base de estas dos tesis no hay argumentos sino dogmas. Entran en contradiccin con los diversos criterios jurisprudenciales que han sostenido que cuando dos precep-
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tos constitucionales entran en contradiccin aparente, ambos deben ser interpretados de tal manera que ninguno quede anulado, sino que los dos tengan aplicacin y contenido prctico.
Estas tesis parecen prohibir que el 133 diga lo que dice. Ms que decisiones jurdicas, son actos de fuerza, excluyentes, monoplicas, centralistas, ajenas a la madurez democrtica que demanda la actual sociedad mexicana. Pugnan con lo esencial del sistema federal que supone la existencia de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior. Desconocen la capacidad (y el poder constitucional) de los jueces de los estados para pronunciarse sobre la validez de las leyes y atentan contra el rgimen federativo que cada da merece mayor relevancia para encauzar la vida nacional. Lejos de convencer estas tesis decidieron vencer. Aunque en otras pocas la SCJN ha reconocido las facultades de los jueces estatales, en 1999 se limit a cambiar de postura e imponer un criterio derogatorio de la norma supuestamente interpretada. Afirma que una nueva interpretacin le llev a concluir que la parte relativa del 133 no tiene significado alguno, inadvirtiendo que la justicia de los estados tiene mucho que dar en beneficio de la sociedad mexicana actual. Ha olvidado que los jueces, tal como dice el ministro Gngora Pimentel, tienen que leer la Constitucin como mexicanos de esta poca, cuyos signos de pluralidad estn por todos lados. 16 3.Gnesis,evolucineinvolucindelartculo133delaConstitucinnacional. Este polmico precepto ha sido menospreciado por el tradicional centralismo que ha imperado. Felipe Tena Ramrez, el constitucionalista por excelencia del siglo XX mexicano, autor del texto que ms ha influido en la cultura constitucional de los juristas mexicanos (y en alguna poca ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin), afirm que el 133 es un precepto extrao a nuestro sistema de control constitucional que, en su decir, haba encomendado nica y exclusivamente a los jueces federales la proteccin del orden jurdico superior. Su tesis fue adoptada por el alto tribunal. Lo ms que tan ilustre profesor concedi es que el 133 autoriza
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Genaro Gngora Pimentel, ministro de la Suprema Corte, al explicar su doctrina del juez justicia viva ha sostenido que: ...El derecho escrito y la jurisprudencia y los precedentes son impotentes para encuadrar toda la vida social que constantemente se renueva. Los jueces que actualmente vivimos no podemos leer la Constitucin... ms que como mexicanos actuales. As como esimposiblequeellegisladorpreveatodosloscasos...tampocoesposibleniconvenienteaplicarpara lasolucindelosnuevosproblemaslasviejasyantiguasjurisprudencias.... (Introduccin al Estudio del Juicio de Amparo, Porra, Mxico, 1989, p. 18).
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que los jueces estatales se aparten de las leyes federales contrarias a la Constitucin, y apliquen preferentemente las leyes estatales acordes con dicho ordenamiento supremo. 17 La opinin de este ilustre profesor nos hace advertir que en Mxico el centralismo no es un asunto puramente poltico. Tambin ech hondas races en el mbito acadmico, pues no es lo mismo reflexionar sobre derecho constitucional desde los cubculos de la SCJN o de la UNAM, que hacerlo desde una universidad estatal o desde un cargo judicial del orden estatal. Las visiones son distintas, inexorablemente. Pero veamos la gestacin parlamentaria del artculo 133 a fin de tener una opinin clara de sus alcances. El numeral consta de dos partes a saber:
La primera contiene el conocido principio de supremaca constitucional en cuya virtud todo acto contrario a la Constitucin carece de toda eficacia jurdica. La segunda contiene el mandato dirigido a los jueces estatales (y por mayora de razn a todo otro juez) de ajustar sus decisiones a la Constitucin nacional, por encima de cualquiera otra norma que la contravenga.
El precepto no naci en la Constitucin de 1917 sino en la de 1857, cuyo artculo 126 era idntico al actual. En los debates del Constituyente de 1857 no aparece explicacin alguna que revele la intencin con que fue incluido en la norma suprema. Es claro, no obstante, que fue tomado de la Constitucin estadunidense, cuyo artculo VI contiene un prrafo segundo que dice:
Esta Constitucin y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern la Ley Supremadelpas;ylosjuecesdecadaEstadoestarnporlotantoobligadosaobservarlossinconsideracindeningunacosaencontrarioenlaConstitucinolasleyesdecualquierEstado. 18
Cuando Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejercito Constitucionalista, present al Congreso Constituyente, reunido en Quertaro en 1916, su proyecto de reformas a la Constitucin de 1857 (proyectodelquefinalmentesaliunanuevaConsti... Para hacer a un lado la ley local, el juez tendra que apreciar la constitucionalidad de un acto ajeno, como es dicha ley, expresin de la voluntad de la Legislatura del Estado... que... tiene la presuncin de ser constitucional, y dicha presuncin slo puede destruirse cuando... por sentencia del poder Judicial Federal... el juez ordinario... debe aplicar la ley, sin juzgar de su constitucionalidad... El texto del artculo 133 parece atribuir al juez comn... facultades de discriminacin constitucional... el artculo 133 es, por cualquier lado que se le considere, un precepto oscuro, incongruente y dislocador de nuestro sistema. 18 Traduccin tomada de MarburyvsMadison,unaDecisinHistricaparalaJusticiaConstitucional, Cienfuegos Salgado, David, (compilador) ed. Laguna, Mxico 2005, p. 253.
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tucin) no apareca referencia alguna al texto del anterior artculo 126, pero la Comisin de Constitucin decidi incluirlo en su dictamen. La parte relativa no deja espacio a duda en cuanto a la intencin del Constituyente:
... la ley americana en un precepto anlogo hace uso de la expresin enrgica, diciendo que leyes comostassonlaLey Supremadelatierra. Asesentrenosotrostambin,yelartculo...adems de esa grandiosa declaracin constituye la salvaguarda del pacto federal, y su lugar preferente respectodelasconstitucioneslocales,puesautorizaalosjuecesaceirseaaqul,apesardedisposiciones en contrario que pueda haber en stas... la Comisin ha recogido el artculo y se ha permitidoincluirlo... 19
Fue as que en su 62 sesin ordinaria, el Congreso Constituyente de 1917 aprob el numeral 133 en los trminos que siguen:
Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados hechos o que se hicieren por el presidente de la Repblica, con aprobacin del Congreso, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyesdelosestados.
El precepto fue posteriormente reformado en 1934 (D.O.F. 18-enero) pero nicamente para asentar que los tratados no son hechos sino celebrados por el presidente y que no requieren aprobacin del Congreso, sino nicamente del Senado, pero la ltima parte del precepto permanece intocada. Esta gnesis parlamentaria revela que el creador de la Constitucin (por hiptesistericaelpueblomismoatravsdesusdiputadosconstituyentesreunidosenQuertaro) quiso no slo facultar, sino imponer a todos los jueces el deber de cumplir y hacer cumplir la Constitucin por encima de toda otra norma que le sea repugnante, sin exigir un sistema especializado de control constitucional. Vislumbr que no hay obstculo sensato para considerar que dicha funcin no pueda llevarse a cabo y con eficacia en los procesos ordinarios sometidos a la potestad de los jueces. El propio Kelsen afirm aos despus la compatibilidad de ambos sistemas al sostener que no existe la disyuntiva necesaria de escoger un control concen-
Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917, edicin de la Secretara de Gobernacin, Tomo II, Mxico, 1960, p. 1218.
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trado puro, o uno por va de excepcin o difuso tambin en puridad, porque ambos sistemas pueden convivir sin oposicin entre ellos. 20 4.LosjuecesdelaSCJNcontrasmismos Las discusiones acadmicas sobre el control constitucional por los jueces estatales despiertan en Mxico encendidos debates. En el mismsimo seno de la Suprema Corte algunos ministros se pronuncian abiertamente en pro de autorizar el control que establece el artculo 133, (como si les fuera permitido prohibir lo que autoriza la Constitucin) pero al fallar deciden lo contrario. Su opinin personal suele ir contra el sentido de sus propios fallos. Afirman que los jueces de los estados deben ejercer esas facultades, pero extraamente se abstienen de al menos formular votos particulares en ese sentido. As ocurre verbigracia con el ministro (hoyjubilado) Juventino Castro y Castro:
...esunarealidadqueelartculo133obligaatodofuncionario(todojuez,dirayo)acumplirlaConstitucin... y abstenerse de aplicar disposiciones que le sean contrarias... yo creo que s pueden convivirperfectamenteel133conel103yel107;noleveoelchoque.... 21
En la misma sesin el ministro Jos de Jess Gudio Pelayo se manifest partidario abierto de que los jueces de los estados ejerzan sus atribuciones constitucionales en la materia, es decir, de la descentralizacin judicial. No obstante, por respeto a la institucionalidad formul su ponencia bajo el criterio excluyente de la SCJN y dej asentado que en lo personal no acepta dicho criterio:
... Puede existir un rgano especial establecido para ese fin, por ejemplo un tribunal especial, el llamado tribunal constitucional o bien el control de la constitucionalidad de las leyes, la llamada revisinjudicialpuedeencomendarsealostribunalesordinariosyespecialmentealaSupremaCorte.El rgano revisor puede estar facultado para abolir completamente la ley inconstitucional, de manera que no pueda ser ya aplicada por ningn otro rgano. Si un tribunal ordinario es competente para verificar la constitucionalidad de una ley, nicamente puede estar facultado para negarse a aplicarla en el caso concreto si considera que es inconstitucional, en tanto que otros rganos permanecen obligados a aplicar el precepto. (Kelsen, Hans, Teora General del Derecho y del Estado, UNAM, Mxico, 1979, pp. 186 y 187). 21 Sesin de 19 de mayo de 1995, al resolver el amparo en revisin 1878/93, Mara Alcocer Viuda de Gil vs. Primer Tribunal Unitario de Circuito con residencia en Coahuila, bajo la ponencia del ministro Jess Gudio Pelayo. Este ltimo, para sujetarse al criterio de la SCJN present un proyecto que negaba las facultades de los jueces estatales, pero en los debates expres estar dispuesto a votar contra su propio proyecto, con tal de lograr que el pleno cambiara su criterio y adoptara uno ms acorde con el texto del 133., Op.Cit. Tomada de la trascripcin contenida en las pp. 422 a 438 de Introduccin al Amparo Mexicano de Jos de Jess Gudio Pelayo, Noriega editores, Mxico, 1999.
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...nocompartoelcriteriodelaCorteenquesefundaelproyectoyquierorecordar...lainteresante y profunda crtica que el ministro Mariano Azuela Rivera ha hecho a esta jurisprudencia que interpreta que solamente el Poder Judicial federal puede declarar la inconstitucionalidad de una ley... debe cambiar la interpretacin... para abrir la posibilidad del control difuso de las leyes en Mxico, porquesellegaalabsurdodequesiunjuezdeclarainconstitucionalunaley,selereprende,seconcedeelamparo paraqueapliqueesaley;despuslaparteaquinperjudicesaaplicacinseviene alamparo,yentoncesprocedeporquelaleyesinconstitucional.Estodistorsionatodounsistema de justicia congruente. Como lo dice el maestro Azuela ambos sistemas de ninguna manera se excluyen, ms bien se complementan... aunque parezca irnico y paradjico con gusto votar en contra de los fundamentos de mi propio proyecto en cuanto hace a la interpretacin del artculo 133.... 22
Pero es muy preocupante que el ministro Gudio Pelayo parece estar cambiando de criterio para sostener el centralismo que la Corte ha hecho suyo. En una ponencia desarrollada en noviembre de 2004 en la Casa de la Cultura Jurdica de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en Oaxaca 23 afirm que:
... de ser un partidario a ultranza de la procedencia del control difuso en nuestro sistema constitucional, adopt una postura mucho ms moderada y cercana, aunque sin coincidir en aspectos sustanciales, con la sustentada con la reciente jurisprudencia de la Corte, ... expongo precisiones, maticesydistinciones...imprescindiblesparaunadecuadoplanteamientoysolucin....
La transcripcin revela que hay razones para estar preocupados por el cambio de orientacin del juez Gudio, el ms abierto partidario de la descentralizacin de nuestro sistema en favor del desarrollo pleno de la justicia de los estados. 24 Por su parte el ministro Aguirre Anguiano de manera muy extraa opin que para la aplicacin del artculo 133 por los jueces de los estados es necesario que previamente se expida una ley reglamentaria, y que mientras no exista dicha ley el precepto es letra muerta:
... hace falta una ley instrumental...reglamentaria del 133... pues en otros pases, en Espaa por ejemploexiste...unaleyqueloquehaceesproducirenvosrpidosycortosaltribunal,paraqueen Idem. Lo Confuso del Control Difuso de la Constitucin; ponencia presentada en el Seminario sobre Control Constitucional en las entidades federativas, Oaxaca, 11 y 12 de noviembre de 2004. 24 En los fallos de la Corte en que ha sido ponente y en los votos particulares que emite, hay razones suficientes para considerar que por varios aos este juez ha sido cabeza de una corriente de pensamiento claramente perfilada a favor de la soberana interior de las entidades federativas.
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forma muy breve se pronuncie sobre la constitucionalidad de la norma ordinaria en entredicho... hasta la fecha slo el Poder Judicial federal.. puede interpretar la constitucionalidad de la otras leyes... 25
En la misma sesin resolutiva del amparo en revisin 1878/93 el ministro Mariano Azuela sostuvo un criterio exageradamente conservador y monoplico en cuanto al control constitucional:
...en Mxico el Poder Judicial federal y el pleno como ltimo interprete, son los nicos que pueden decir genuinamente lo que dice la Constitucin... no es posible que un juez del fuero comn, que un juez de distrito actuando en un juicio ordinario puedan pronunciarse sobre aquello que est reservado a un tribunal constitucional... en el momento enque aceptemos un control difuso de la Constitucin,...todoslosjuecesdetodosloslugaresdelaRepblicapodrnestardiciendoloquedicela Constitucin... y tenemos lo que yo llamara una bomba de tiempo... es atractivo cuando uno da una conferencia, cuando escribe un ensayo jurdico,... ah! Perocuando est uno con la responsabilidad de velar por el orden constitucional, ve uno que ese control difuso est hecho para hombres santos,sabios,grandiososjuristas...reconozcolasabiduradelaCorte.... 26
Genaro Gngora Pimentel, destacado miembro de la SCJN, en el mismo debate se mostr abiertamente partidario de reconocer que los jueces estatales tienen plenas facultades para el control constitucional de las leyes, e invocando una idea festiva que expres alguna vez el jurista jalisciense Luis G. Salceda:
... el juez local segn el multicitado 133 est obligado a verificar el contraste de la ley y dar preferencia a la que corresponda al orden superior... la Suprema Corte es tan celosa defensora de la Constitucinqueprohibealasdemsautoridadesquecumplanconella;primerotienenqueviolarla para que luego venga el Poder Judicial federal a desfacer el entuerto... ste es el sistema seguido en todos esos precedentes... lo que ha dicho el seor ministro Gudio Pelayo y lo que ha dicho el seorministroCastroyCastromeimpresiona,meparececlaro.... 27
En su turno el ministro Castro y Castro (jubilado en diciembre de 2003) se mostr igualmente dispuesto a reconocer que la Constitucin concede a los jueces estatales facultades plenas para el control de la constitucionalidad de las leyes aplicables a los litigios sometidos a su autoridad:
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Tomada tambin del debate relativo al amparo en revisin 1878/93, Mara Alcocer Vda. de Gil vs. Primer Tribunal Unitario de Circuito en Coahuila. 26 Idem. 27 Idem.
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...si frente a un asunto ordinario un juez tiene que optar por una disposicin que le es obligatoria, pero que desde que hizo la protesta dijo que no aplicara si en su concepto era inconstitucional,... yocreoquepuedenconvivirperfectamenteel133conel103y107,noleveoelchoque.... 28
Pero ninguno de los ministros partidarios de que los jueces estatales ejerzan sus facultades de control constitucional han expresado ni tan siquiera votos particulares que apunten la posibilidad de que la Corte pudiera renovar su anquilosado criterio excluyente y monoplico. Extraamente se limitan a opinar en favor de dicha institucin, pero no van ms all. Algo extrao ocurre en el Alto Tribunal, que mantiene en la inhibicin total a la justicia de los estados. 5.Unaaplicacinprcticadestajurisprudencia. Para quien no tenga experiencia prctica en el ejercicio de la abogaca en Mxico quiz no resulte muy clara la trascendencia de rescatar esta facultad del juez ordinario, por lo que, a fin de dar una idea ms o menos clara de lo que significa en las prcticas judiciales mexicanas la aplicacin de esta jurisprudencia centralizante, sigamos paso por paso, tiempo por tiempo, un caso real, debidamente documentado: a) En septiembre de 1992 una persona demand a la Universidad Autnoma de Baja California en juicio reivindicatorio por la entrega de un inmueble. El juez de primera instancia emplaz a la UABC, y sta, al contestar la demanda opuso ante el juez ordinario de lo civil una excepcin de inconstitucionalidad del Cdigo de Procedimientos Civiles que serva de base al proceso. Dicho cdigo, dijo la demandada, era inconstitucional porque su texto no haba sido publicado en el peridico oficial. b) En mayo de 1994 (casidosaosdespus) el juez de primera instancia pronunci su fallo, omitiendo fallar la excepcin de inconstitucionalidad, en los trminos que siguen: ... la excepcin de naturaleza constitucional a que alude el pasivo, este juzgador omite su estudio porque no le compete conocer de violaciones a las garantas individuales, ya que tal actividad est reservada exclusivamente a los tribunales federales de conformidadconlosartculos103delaConstitucin...y1delaLeydeAmparo.... c) La Universidad apel del fallo y en va de agravios sostuvo ante el superior que el juez viol los principios de congruencia y exhaustividad de los fallos judiciales porque omiti el estudio de la excepcin de inconstitucionalidad de la ley impugnada, omisin que le hizo incurrir en violacin al artculo 133 de la Constitucin nacional. Al negarse a resolver la excepcin de inconstitucionalidad sometida a su
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Idem.
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potestad, el juez tambin viol el principio de justicia completa que prev el artculo 17 de la misma Constitucin del pas, afirm la apelante. d) En septiembre de 1994 la Segunda Sala del Tribunal Superior de Justicia de Baja California resolvi el recurso de apelacin (toca civil 904/94) y para no operar en la orfandad plena se apoy en la tesis vertida en 1935 por la Segunda Sala de la SCJN, SJF, Quinta poca, tomo XLIV, pg. 2042 que dice: LEYES DE LOS ESTADOS CONTRARIA A LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES. Es cierto que el artculo 133... dispone que los jueces de cada Estado aplicarn sus preceptos, de ella, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados; pero para saber, a ciencia cierta, si una disposicin de las leyes delos estados es contraria alos preceptos constitucionales, se requiere que previamente, as se haya resuelto por tribunales competentes, que no pueden ser otros que los tribunales de la Federacin.... Con ese apoyo declar que el juez obr correctamente al negarse a resolver dicha cuestin de inconstitucionalidad: ... no asiste la razn a la apelante, cuenta habida que su argumento estriba en afirmarqueconformealartculo133...elaquotenaobligacindeexaminarlainconstitucionalidad del Cdigo de Procedimientos Civiles en que se apoy el juicio seguido en su contra... el juez obr con recto criterio al determinar que no le compete conocer de violaciones de garantas individuales... porque esa actividad est reservada exclusivamente a los tribunalesfederales...ladeclaracindeinconstitucionalidaddelcdigo...noeracompetenciadeljuez ... se requiere que previamente lo resuelvan los tribunales de la Federacin y por ende el agravioesinoperante.... e) Insatisfecha la Universidad acudi a los tribunales federales (amparo directo 630/94) y en 21 de febrero de 1995 el Primer Tribunal Colegiado del XV Circuito se apresur a proteger su exclusividad en el ejercicio del poder de interpretacin constitucional; resolvi que tanto el juez de primera instancia como el tribunal de apelacin del orden estatal hicieron lo correcto al negarse a ejercer las facultades que prev el artculo 133: ... son ineficaces los conceptos de violacin ... porque ancuando es verdad que el artculo 133... contiene lo que doctrinariamente se denomina control difuso de la constitucionalidad... sin embargo tambin lo es que para ello es necesario que exista una ley secundaria contraria a la Constitucin, pero tal contradiccin debe ser de modo directo y manifiesto, presupuestos que no acontecen en el caso a estudio, a virtud de que el Cdigo de Procedimientos... de ninguna manera puede conceptuarse como contrario en forma directa y manifiesta a la Carta Magna... por otra parte no basta que exista esa contradiccin de manera directa y manifiesta... para que los jueces de los estados en acatamiento al principio de supremaca constitucional, arreglen las leyes secundarias a la citada Carta Magna,... calificarla de inconstitucional es facultad de que carecen ... por ser exclusivadelPoderJudicialdelaFederacin....
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f) Contra ese fallo la Universidad promovi recurso de revisin en marzo de 1995, y casi dos aos despus, a fines de enero de 1996, el Pleno de la SCJN pronunci su fallo definitivo que sin entrar al anlisis del proceder de los tribunales que anteriormente haban conocido del caso, se limit a ir al fondo del asunto y concedi el amparo por considerar que la ley que sirvi de base al juzgamiento en primera y segunda instancia era inconstitucional. En lo conducente el fallo de la Corte dice:
... es fundado el concepto de violacin en virtud de que al restablecerse la vigencia un cdigo... sin publicar su texto ni precisar sus datos de identificacin y publicacin de las reformas y adiciones dequefueobjetoseviolanlasgarantasdeseguridadycertezajurdicasalcolocarseenestadode indefensinalaquejosa...lainconstitucionalidad...abarcanosloatalesreformasyadicionessino tambin al cdigo ensu integridad... lo que deriva no slo de laimprecisin deldecreto legislativo ... sino tambin de la imprecisin del texto del cdigo... debe revocarse la sentencia y otorgarse el amparo ... contra ... la Segunda Sala del Tribunal Superior... la Justicia de la Unin ampara y protege ....
g) Para cumplir el fallo de amparo, en marzo de 1996 la Segunda Sala del Tribunal Superior de Baja California pronunci una nueva sentencia que en lo conducente dice:
... con base en la ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin... es procedente analizar los agravios expresados por la quejosa Universidad Autnoma de Baja California. Ahora bien, tomandoencuentalaexcepcindeinconstitucionalidaddelaleyquienimpusoenprimerainstancia... resultaque...efectivamentesonfundadoslosagravios...envirtuddequeelaquo,alresolverensu sentencia un procedimiento regido por un cdigo ... sin que se publicara su texto ni se precisaran losdatosdeidentificacinypublicacin...el a quonopudoresolveconbaseenuncdigoqueno poda aplicarse por el desconocimiento del referido cuerpo de leyes... lo que deja a la quejosa en un estado de indefensin por la inconstitucionalidad... del cdigo ... se revoca la sentencia ... dictada por el Juez Mixto de Primera Instancia del Partido Judicial de Tecate, Baja California y en su lugar dicta otra para quedar como sigue: PRIMERO: Ha sido procedente la excepcin de inconstitucionalidadplanteadaporlaUniversidadAutnomadeBajaCalifornia....
Tuvieron que transcurrir casi cuatro aos para que la Universidad, demandada en juicio ordinario ante los tribunales comunes de Baja California, pudiera lograr una primera y nica declaratoria de inconstitucionalidad de una ley notoriamente viciada. Esa ley, no obstante su inconstitucionalidad manifiesta, dio lugar a una condena que los jueces (en primera instancia y en apelacin) impusieron a la quejosa. Impedidos para cumplir lo esencial de su deber judicial, el juez de primera instancia
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de Tecate y el Tribunal Superior de Justicia de Baja California tuvieron que someterse a una ley inconstitucional, sin siquiera entrar al anlisis de la argumentacin expresada por la Universidad impugnante de esa ley. Desposedos de su propia capacidad-deber de salvaguardar el principio de constitucionalidad de sus propios actos, tambin olvidaron los principios de congruencia y exhaustividad de los fallos judiciales y del principio de justicia completa que prev el artculo 17 de la Constitucin nacional. Una parte fundamental de esta controversia sometida a la potestad de los tribunales de Baja California (precisamente la parte que determin el resultado final del litigio), qued fuera de la cercenada jurisdiccin de dichos tribunales, que as, carecen de facultades:
Para decidir con apego al principio de constitucionalidad que protestaron cumplir cuando tomaron protesta del cargo. Para resolver con apego al principio de exhaustividad que les exige no dejar punto alguno de la controversia fuera de la resolucin. Para ajustar sus fallos al principio de congruencia que les exige resolver precisamente con apego a los argumentos de las partes. Para impartir la justiciacompletaque prev el artculo 17 de la Constitucin nacional.
6.Lacalidaddelosfallosjudiciales Aunque al ventilarse el litigio a que se refiere el punto anterior todava no exista la tesis jurisprudencial 74/99, la declaratoria ya se vea venir y los jueces estatales ya estaban entrenados para sostener por cuenta propia esta anodina forma de impartir justicia en que todo mundo sale perdiendo:
Pierden los justiciables porque tiene que transcurrir muchsimo tiempo, y sortear una cauda de procedimientos judiciales, antes de obtener una declaracin judicial de que una ley es o no inconstitucional. Pierden los jueces de los estados porque su autoridad qued reducida a ser jueces inferiores de mera legalidad, condenados a aplicar, sin juicio crtico alguno, leyes contrarias a la Constitucin, es decir, leyes contrarias al derecho vlido. Los jueces federales pierden por partida doble: pierden cuando actan como jueces de mera legalidad porque en esos casos se encuentran en las mismas condiciones que los jueces estatales; y tambin pierden cuando obran en nombre de la Constitucin porque se ven constreidos a examinar los conflictos de constitucionalidad por vez primera, in novo,sin un pronunciamiento previo de los jueces estatales sobre el punto jurdico constitucional en debate. En lugar de hacer su estudio para confirmar o revocar el criterio de los jueces ordinarios, (lo que permitira una reflexin ms profunda y completa) tienen que partir de cero,con las desventajas inherentes.
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Este sistema ha provocado un incremento sin freno a la carga de trabajo de los jueces federales, porque nadie ms que ellos est autorizado para resolver sobre constitucionalidad. En todos los litigios que envuelven un problema de este tipo obligados a empezar desde cero. Los jueces por cuyas manos pas el asunto con anterioridad no pudieron aportar argumento alguno que sirviera de base a los jueces federales para emprender su propio estudio. Se los prohibe la jurisprudencia. La tesis 74/99 no constituye slo una violacin al 133. Es toda una actitud ante el derecho, al que as, se le priva de la vitalidad que pudiera impregnarle el talento de los jueces estatales, hoy forzados a abdicar de su deber fundamental de decir el derecho vlido en cuanto a su fondo, es decir, el derecho acorde con la Constitucin. 29 As, los jueces estatales mantienen un bajo nivel profesional que comparten con los abogados que litigan ante ellos, lo que explica la escasa calidad, la intrascendencia de sus resoluciones, cuya eficacia depende de que sean o no avaladas por los tribunales de amparo. A travs de esta tesis la Corte mexicana ha implantado un centralismo carente de toda justificacin. 30
En Marbury vs. Madison, 1804, el juez John Marshall dej escrito que es de la esencia del deber judicial decir cul es la ley, refirindose a la necesidad de que los jueces juzguen conforme a la ley, pero cuando sta se encuentra en conflicto con la Constitucin deben preferir la norma suprema, pues una ley que la contraviene, por ese solo hecho deja de ser ley. 30 En torno a estos puntos el argentino Daniel E. Herrendorf al referirse a la justicia mexicana dice: ...En realidad, me sorprenda la larvada y minscula capacidad del Poder Judicial de ese pas, situacin que si bien no puede sustraerse del dominio frreo del Estado por un poderoso grupo poltico que lo controla hace casi setenta aos, tampoco deja de estar vinculada con la escasa vitalidad jurdica del pas. El contrapunto de comparacin inmediata era los Estados Unidos, cuya proximidad geogrfica lograba un fenmeno extrasimo: muy frecuentemente nos visitaban en la Universidad catedrticos norteamericanos que hablaban de un Poder Judicial extraordinariamente capacitado, y que los estudiantes crean entre imposible y fantstico. En ese punto intent repasar qu pasa con los jueces en nuestro continente, y qu clase de cosas creen que hacen. Respecto de Mxico, no dejaba de sorprenderme que el pas que fue cuna del amparo judicial se resignara a un elenco de jueces tan desvitalizado. Pero el hechizo se deshizo rpido. En efecto: Toda circunstancia de investigacinconcluarpidamenteenqueelamparocontrasentenciasnacienMxicodebidoalanecesidad de contar con una instancia judicial superior que pudiera revisar sentencias falladas por jueces inferioresconsiderados,invariablemente,incapaces.Param,entodocaso,eraunejemplomsdecmo la necesidad poltica se convierte en derecho un poco a la fuerza. El amparo se me presentaba ahora como una deslealtad, nacida para detener a los jueces y no para fortalecer a la magistratura, que estaba y permanece recelada. Esta desconfianza tuvo races histricas. Durante la dominacin espaola, la administracin de justicia conoca dos sedes: Mxico y Guadalajara, asientos de los dos Reales Audiencias. La Corte Suprema de Justicia vino a reemplazar, con la Constitucin de 1824, a ambas y al Supremo Consejo de Indias. No obstante el rgimen federal establecido entonces, subsisti un ejercicio centralista de la justicia, que tena adems razones muy prcticas: haba muy pocos abogados y residan en las ciudades judiciales mencionadas: Guadalajara y Mxico. Por este motivo,
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7.LoquenoexpliclaCorteSuprema La tesis 74/99 interpret el artculo 133 mediante un acto de fuerza. Ms bien dicho no lo interpret sino lo acall. Enmudeci a los jueces de los estados en un punto fundamental, inherente a la descentralizacin de nuestro sistema jurdico, olvidando que la garanta de acceso a la jurisdiccin que prev el artculo 17 de la Constitucin exige que la justicia no sea un monopolio, ni materia de procedimientos alambicados que inexorablemente deba transitar quien tenga necesidad de salvaguardar sus derechos. Olvid que el acceso a la justicia completa, imparcial y sin trabas slo se logra si todos los jueces estn autorizados para salvaguardar el derecho de manera completa en cualquier procedimiento judicial. En sustancia la tesis incurre en los errores que siguen:
Dice que el 133 no prev un control constitucional a cargo de los jueces estatales, pero omite decir qu es entonces lo que dispone dicho precepto, cuya letra no deja espacio a duda. Niega que sea fuente de facultades para el control constitucional de las leyes, pero guarda silencio en cuanto a su significacin, porque alguna debe tener; dice lo que no, pero calla lo que s. Sin argumento alguno, y sin justificar su cambio de criterio, descalifica sus propias tesis jurisprudenciales emitidas durante la 5 poca en las que admiti lo que ahora niega. Desborda los lmites competenciales de nuestro ms Alto Tribunal, pues nada le autoriza a silenciar preceptos constitucionales.
8.Unatesisantifederalista Esta tesis olvid que nuestra Constitucin establece un sistema federativo; que los estados miembros del pacto federal poseen soberana plena en lo concerniente a su rgimen interior; que la constitucionalidad de las leyes cuya aplicacin corresponde a los jueces de los estados es al menos en primera instancia un asunto propio del rgimen interior de cada entidad federativa, y que como ensea Luis Prieto Sanchs las constituciones garantistas (como la mexicana) suponen que su cumplimiento puede exigirse sin mayores complejidades, a travs de los procelos tribunales de provincias fueron cubiertos por jueces legos que no siempre tenan la preparacin suficiente para la imparticin de justicia; incluso, no era requisito ser abogado para ocupar un ministerio en la propia Corte Suprema, sino simplemente estar instruido en la ciencia del Derecho de acuerdoalaConstitucinde1824... el juez se ha convertido en un funcionario dcil, domesticado por el sistema de gobierno. El poder descubri que poda ejercer su grave dominio sobre las agencias judiciales que han sido enseadas a no salirse de ciertos cnones estrechos fijados por la ley... los jueces, atentos solamente a sistemas rgidos y estrechos de derecho, no tienen ninguna facultad creadora. El Poder de los Jueces, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1994, pp. 11, 12 y 37.
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dimientos jurisdiccionales establecidos para la proteccin ordinaria de los derechos. Empearse en mantener un sistema excluyente en que slo cierto tipo de jueces, y mediante ciertos procedimientos especficos pueden resolver problemas constitucionales, es inadvertir que las sociedades democrticas requieren opciones mltiples para desahogar sus controversias en el marco del derecho. Veamos lo que dice Prieto Sanchs:
...los sistemasconcentrados... representan un residuo de otra poca y de otra concepcin de las cosas, en particular de aqulla poca y de aquella concepcin (kelseniana) que hurtaba el conocimiento de la Constitucin a los jueces ordinarios, justamente por considerar que aqulla no era una verdadera fuente del derecho, sino una fuente de las fuentes, cuyos conflictos haban de dirimirse ante un rgano especialsimo con un rostro mitad poltico y mitad judicial. Pero si la Constitucinesunanormadelaquenacenderechosyobligacionesenlasmsdiversasesferasderelacin jurdica, su conocimiento no puede quedar cercenado para la jurisdiccin ordinaria, por ms que la existencia de un Tribunal Constitucional imponga complejas y tensas frmulas de armonizacin.... 31
La Corte mexicana debiera advertir que la justicia a la que denominamos constitucional no es un asunto para iniciados, sino parte de la justicia que requiere la vida cotidiana. Es un aspecto fundamental del sistema de justicia al que todo ciudadano y todo juez deben tener acceso sin restricciones. La proteccin constitucional debe estar al alcance del ciudadano comn y del juez ordinario, pues no son sino:
...normas ordenadoras de la realidad que los jueces ordinarios pueden y deben utilizar como parmetrosfundamentales de susdecisiones.Desdeluegolas decisionesdellegisladorsiguenvinculandoaljuez,perosloatravsdeunainterpretacinconstitucionalqueefectaesteltimo. 32
9.Otralamentablejurisprudencia En otra muestra de celo excesivo, y con el nimo al menos aparente de consolidar el monopolio del control constitucional a travs de procedimientos especializados, la SCJN tambin aniquil el control difuso de la constitucionalidad de las leyes que por creacin judicial, y con gran esfuerzo de interpretacin constitucional ya estaba ejerciendo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. La facultad no era explcita en el texto de la norma, pero s estaba implcita en la naturaleza de las cosas que se juzgan en los procesos judiciales electorales.
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Prieto Sanchs, opuscit., pp. 127 y s.s. Ibidem, pp. 130 y 131.
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Haciendo un verdadero malabarismo para esquivar la aparente prohibicin establecida por el 105 de la Constitucin, el Trife haba asumido una saludable competencia para decidir, a peticin de parte, si las leyes materia del debate eran o no contrarias a la Constitucin. Veamos la laberntica argumentacin que aparece en la parte conducente de la tesis de que se trata:
... TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIN. TIENE FACULTADES PARA DETERMINAR LA INAPLICABILIDAD DE LEYES SECUNDARIAS. CUANDO STAS SE OPONGAN A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES.. De una interpretacin teleolgica, sistemtica y funcional de los diferentes artculos de la ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanosquecontienenlasbasesfundamentalesrectorasdelajurisdiccinelectoral,sedesprendequeelTribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin est facultado por la Carta Magna para decidir el conflicto de normas que en su caso se presente, y determinar que no se apliquen a actos o resoluciones combatidos por los medios de impugnacin que corresponden a su jurisdiccin y competencia los preceptos de leyes secundarias que se invoquen o puedan servir para fundarlos, cuando tales preceptos se oponen a las disposiciones constitucionales; esto con el nico objeto de que los actos o resoluciones impugnados en cada proceso jurisdiccional de su conocimiento se ajusten a los lineamientos de la Ley Fundamental y se aparten de cualquier norma, principio o lineamiento que se les oponga, pero sin hacer declaracin general o particular en los puntos resolutivos, sobre inconstitucionalidad de las normasdesaplicadas,sinolimitndosenicamenteaconfirmar,revocaromodificarlosactosoresoluciones concretamente reclamados en el proceso jurisdiccional de que se trata. (ojo: aqu adopt la frmula Otero, propia del juicio de amparo). La interpretacin sealada lleva a tal conclusin, pues en el proceso legislativo del que surgi el decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de agosto de 1996, se pone de manifiesto la voluntad evidente del rgano revisor de la Constitucin de establecer un sistema integral de justicia electoral,conelobjetodequetodaslasleyes,actosyresolucioneselectoralessesujeten,invariablementealodispuestoenlaCartaMagna,paralocualsefijladistribucincompetencialdelcontenido total de ese sistema integral de control de constitucionalidad, entre la Suprema Corte de JusticiadelaNacinyelTribunalElectoral,sistemaquefinalmentequedrecogidoenlostrminos pretendidos, pues para la impugnacin de leyes como objeto nico y directo de la pretensin, por considerarlas inconstitucionales, se concedi la accin de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el artculo 105, fraccin II, y respecto de los actos y resoluciones en materia electoral, la jurisdiccin para el control de su constitucionalidad se confiri al Tribunal Electoral, cuando se combaten a travs de los medios de impugnacin de su conocimiento, como se advierte de los artculos 41, fraccin IV, 99 y 116 fraccin IV de la Ley Fundamental; y en este supuesto la nica forma en que el Tribunal Electoral puede cumplir plenamente con la voluntad sealada, consiste en examinar los dos aspectos que pueden originar la inconstitucionalidad de los actosyresoluciones:laposiblecontravencindedisposicionesconstitucionalesporleyesquelasautoridades electorales apliquen a deban aplicar directamente, y el examen de las violaciones que sirvandesustentoalosactosoresolucionesquederivendeleyesaplicadasquenoseencuentren enoposicinconnormasfundamentales.Noconstituyeobstculo alo anteriorlaprevisinconte-
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nidaenelartculo105,fraccinII,constitucional,enelsentidodequelanicavaparaplantearlano conformidaddeleyeselectoralesalaConstitucineslaprevistaenesteartculo,queprimafacie, podraimplicar unaprohibicindelanlisisdelaoposicindeleyessecundariasalaConstitucinen algn proceso diverso a la accin de inconstitucionalidad, dado que esa apariencia se desvanece, (s claro: se desvanece si el Tribunal as lo quiere)siseveelcontenidodelpreceptoenrelacin con los fines perseguidos con el sistema del control de la constitucionalidad que se analiza, cuyo anlisis conduce a concluir vlidamente que el verdadero alcance de la limitacin en comento es otro, y se encuentra en concordancia con las dems disposiciones del ordenamiento supremo y conlosfinesperseguidosporstas,alavezpermitelaplenasatisfaccindelosfinesperseguidos conlainstitucin,ylainterpretacinestribaenqueelimperativodequelanicavaparaplantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitucin slo significa (ojo: aqu se erige el Tribunal en intrprete de la Constitucin) que los ordenamientos legislativos no pueden ser objetodirectodeunaaccinde anulacinenunasentencia,sinoexclusivamenteenlavaespecfica de la accin de inconstitucionalidad, lo cual no rie con reconocerle al Tribunal Electoral la facultad de desaplicar a los actos y resoluciones combatidos, en los medios de impugnacin de su conocimiento,lasleyesqueseencuentrenenoposicinconlasdisposicionesconstitucionales,enlos trminos y con los lineamientos conducentes para superar un conflicto de normas, como lo hace cualquier juez o tribunal (bueno, no cualquiera: los jueces de los estados por ningn motivo lo hacen a pesar de que el 133 les ordena hacerlo) y cuando enfrenta un conflicto semejante en la decisin jurisdiccional de un caso concreto, y la inteleccin en este sentido armoniza perfectamente con todas las partes del sistema constitucional establecido. Esto se ve robustecido con lo previsto en el prrafo quinto del artculo 99 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, porque dada la distribucin de competencias del sistema ntegro de justicia electoral, el supuesto en que se ubica la previsin constitucional que se analiza, respecto a la hiptesis de que este tribunal sustente una tesis sobre inconstitucionalidad de un acto o resolucin y que la Suprema Corte sostenga un criterio contrario en algn asunto de su jurisdiccin y competencia, nicamente se podra presentar para que surtiera efectos la regla en el caso de que, habindose promovidounaaccindeinconstitucionalidadencontradeunaleyelectoral,elPlenoladesestimaraydeclararalavalidezdelanorma,yqueporotrolado,conmotivodelaaplicacindeesanorma parafundar un actooresolucin,sepromovieraunmediodeimpugnacinenelqueseinvocarala oposicindelamismanormaalaCartaMagna,yelTribunalElectoralconsideraraquesseactualiza dicha oposicin, ante lo cual cabra hacer la denuncia de contradiccin de tesis prevista en el mandamientocomentado.Tambincobramayorfuerzaelcriterio,sisetomaencuentaqueellegisladorordinariocomprendicabalmenteloselementosdelsistemaintegraldecontroldeconstitucionalidad de referencia, al expedir la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 de laConstitucinPolticadelosEstadosUnidosmexicanos,alnoincluirensusartculos43y 73al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, entre las autoridades a las que obligan las razones contenidas en los considerandos que funden los resolutivos de las sentencias aprobadas por cuando menos ocho votos en las controversias constitucionales y en las acciones de inconstitucionalidad,puesestorevelaquedicholegisladorlequedclaro(bueno, al que le qued claro fue al Tribunal, no al legislador) que el Tribunal Electoral puede sostener criterios diferentes en ejer-
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ciciodesusfacultadesconstitucionalesdecontroldelaconstitucionalidaddeactosyresoluciones electorales. SALA SUPERIOR. S3EL 018/98. JUICIO DE REVISION CONSTITUCIONAL. SUP-JRC-033/98. PARTIDO FRENTE CIVICO. 16 DE JULIO DE 1998. UNANIMIDAD DE 4 VOTOS. PONENTE: LEONEL CASTILLO GONZALEZ. AUSENTES. ELOY FUENTES CERDA, ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO Y MAURO MIGUEL REYES ZAPATA. TRANSCRIBIR
Pero al resolver la contradiccin 2/2000 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en sesin de 23 de mayo de 2002 dictamin en tono admonitorio:
... Se debe reiterar la obligatoriedad en todos sus trminos de las jurisprudencias de este alto tribunal antes relacionadas, para la Sala Superior y Salas Regionales del Tribunal Electoral, las que debern en el futuro abstenerse de efectuar pronunciamiento alguno sobre la inconstitucionalidad de leyes, aun cuando se pretenda realizarlo so pretexto de buscar su inaplicacin; as como de incurrir nuevamente en inobservancia a la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Se sigue igualmente de lo anterior, que las tesis que se han sustentado por el TribunalElectoral delPoderJudicialdelaFederacinoquellegaranasustentarsesobreinconstitucionalidaddeleyeselectorales,nopuedenserconsideradascomojurisprudenciasyporellonoexiste obligacinalgunadeacatarlas....
Esta infortunada tesis (unregaoalosmagistradosdelTRIFE) dej un gran vaco en la justicia electoral. Implcitamente conden a los ciudadanos y tribunales a someterse a leyes cuya validez no pueden controvertir porque no existe otra va jurdica para plantear esa controversia. Cerr las puertas a toda posibilidad de impugnarlas en los procedimientos en que se aplican al sostener que la nica va para combatir las leyes electorales es ante la SCJN, en la va de accin de inconstitucionalidad, que slo procede in abstracto, dentro de los treinta das siguientes a la vigencia de las leyes. As, estas leyes no pueden ser impugnadas con motivo de sus actos de aplicacin. Este criterio apoyado en una interpretacin letrista del artculo 105 de la Constitucin es imprctico e ineficiente. Dej un injustificado vaco que impide la defensa jurdica. Eso no es hacer justicia, sino denegarla. 33
Peter Bauer, socio director de la consultora Estrategia Total escribi al publicarse este fallo: ... dicenlosministrosqueelcontrolconstitucionalesconcentradoyqueresidesloenellosy enlostribunalesinferioresdelPoderJudicialcuandoactanenjuiciodeamparo.Dndeestladisposicin constitucional que fundamenta esto? Ms bien existe un artculo que expresamente contradice la resolucin de la Corte: el 133 que establece como copia del sistema norteamericano el control difuso de la constitucionalidad de las leyes que puede realizar cualquier juez. Necesitamos un sistema pleno, que funcione siempre, y que proteja efectivamente la supremaca de la Constitucin sobre todo lo dems. De eso se trata el Estado de Derecho... Milenio Diario, domingo 26 de mayo de 2002.
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10.Unatareaparaabogados Cuando en Mxico los abogados, los juristas, los profesores universitarios logremos que nuestros jueces estatales adviertan la trascendencia de la funcin de Estado a que han renunciado?, y que les sea devuelta la jurisdiccin de que indebidamente se les ha privado, podrn incursionar en el estudio y resolucin de los problemas jurdicos de fondo y llegaremos a la conclusin de que slo necesitamos jueces de derecho. Advertiremos que la distincin entre jueces de legalidad y jueces de constitucionalidad es un artificio muy poco til, cuya aplicacin no beneficia a nuestro sistema jurdico. Legalidad y constitucionalidad son conceptos parciales de un binomio que slo puede operar completo. 34 Podramos recuperar el sentido de aqulla antigua expresin de Alexis de Tocqueville: ... el juez americano aplicalaley,s,perotambinypreferentementeaplicalaConstitucin.... 35 Cuando esto logremos recuperaremos el principio de supremaca constitucional, que ser materia de cualquier procedimiento, ante cualquier juez ordinario, sin perjuicio de las impugnaciones jurdicas que procedan. Advertiremos que la injustificada separacin entre jueces constitucionales y jueces ordinarios complica innecesariamente nuestro sistema de justicia y minimiza a unos jueces frente a otros. Podremos decir, siguiendo a Luigi Ferrajoli que: ... la sujecin del juez a la ley ya no es, como en el viejo paradigma positivista, sujecin a la letra de la ley cualquiera
Rolando Tamayo y Salmorn, en su trabajo Interpretacin Constitucional, la Falacia de la Interpretacin Cualitativa ha dicho con meridiana claridad que la interpretacin constitucional no es cualitativamente distinta de la interpretacin de las leyes ordinarias o de otros materiales jurdicos. En el fondo se trata en todo caso de interpretacin jurdica. Veamos algunos prrafos: ...ladogmticaconstitucionalconsideraquelaConstitucinesdiferente de las otras normas jurdicas en atencin al contenido... en razn de que... dice cosas diferentes... en razn de que es elaborada por el Constituyente, en tanto que la ley es hecha por el legislador... los actos constituyentes son parte del orden jurdico y son derecho con el mismo ttulo que los dems momentos del sistema. El Constituyente es... un punto de partida de un orden jurdico... el constitucionalismotradicionalinsisteenquelaConstitucinesesencialmentediferente(cualitativamente)de losdemsmaterialesjurdicos(esideario,esfuerza,esluz)deahquesostenganquelosmtodosde interpretacin de la Constitucin deben ser diferentes a los dems mtodos de interpretacin jurdica.Estoclaramenteesunafalacia...(InterpretacinJurdicayDecisinJudicial, obra compilada por Rodolfo Vzquez, editada por Doctrina Poltica Contempornea, Fontamar, Mxico, 1998, pp. 121 a 123.) 35 En la Democracia en Amrica el clebre autor se refera al concepto bsico en cuya virtud ley ordinaria y Constitucin no son sino dos partes del binomio inseparable que es el derecho vlido, pues la primera no tiene valor jurdico sino cuando est de acuerdo con la segunda.
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que fuere su significado, sino sujecin a la ley en cuanto vlida, es decir, coherente con la Constitucin.... 36 II. El camino es transitable La justicia de los estados tiene capacidad suficiente para desarrollar en beneficio de la poblacin su facultad de ejercer el control constitucional sin perjuicio de que sus decisiones sean revisadas, para confirmarlas o invalidarlas, por lo jueces federales a travs de las vas que corresponda. De que se puede se puede, pues aunque la mayor responsabilidad por esta inaccin (inanicin?) corre por cuenta de los jueces de los estados (pornegarsesistemticamenteaejercerelpoderdeinterpretacin que les concede el artculo 133) de pronto se encienden los faros de la renovacin. Aunque Baja California es una entidad federativa muy rezagada en lo concerniente a la vida pblica, no obstante ha generado al menos tres interesantes resoluciones: 1.Primercaso:resolucinsobreinconstitucionalidaddeunaleydentrodeunprocesopenal En el proceso penal 610/99, el Juez Segundo de lo Penal del Partido Judicial de Mexicali encontr que la defensa haba formulado conclusiones de inconstitucionalidad del artculo 233 del Cdigo Penal (encubrimiento por receptacin culposa) por considerarlo contrario a la garanta de exacta aplicacin de la ley penal. El juez pudo omitir esos argumentos y decir en su sentencia que el defensor deba plantear tan extraas alegaciones ante los jueces federales, pero siguiendo las tesis de Marshall y Tocqueville opt por asumir ... la esencia del deber judicial. Leamos algunos prrafos relevantes de este inslito caso. Dijo el defensor en su pliego de conclusiones:
INCONSTITUCIONALIDADDELARTCULO233DELCDIGOPENAL.Sloencasodequeeljuzgadoestime acreditado el cuerpo del delito y la responsabilidad de mi defenso, antes de condenar examinar losargumentosdeinconstitucionalidadaqueestecaptulosecontrae.Alestimarlosfundadosdecidir no aplicar el 233, porque dicho precepto pugna con la dogmtica penal cuyos principios bsicosseencuentranenelartculo14delaConstitucinnacional.Segnsesabe,estprohibidoimponer penas no decretadas en una ley exactamente aplicable a los hechos. Este principio constitucional no prev slo una garanta de legalidad exigible a los jueces para que apliquen las leyes con exactitudaloshechos,sinoademsunagarantaexigibleallegisladorpenal,consistenteencrear leyes susceptibles de aplicacin exacta. Los tipos penales deben estar concebidos de tal manera quenopropicienambigedades,vaguedades,imprecisiones,inexactitudes;alcrearlosellegislador
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Ferrajoli, Luigi; Derechos y Garantas, La Ley del Ms Dbil; editorial Trotta, Madrid, 2001, p. 26.
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debe describir con precisin los elementos materiales del injusto () II. Bajo estas premisas admitidas por tirios y troyanos, es ineludible concluir que el legislador viol la dogmtica penal cuando redact el artculo 233. Veamos los elementos materiales del delito materia de la acusacin:1.Quealguienpreviamentehayarobadounacosa.2.Queuntercero,sinnimodelucro,haya recibidodichacosaenventaoprenda.3.Quelaausenciadeanimuslucrandiderivedelafaltade conocimiento de que la cosa era robada, o de no haber puesto el cuidado necesario para asegurarsedequesuenajenantetenaderechoparadisponerdelacosa.Elprecepto,comoseadvierte, encierra un conflicto gramatical y conceptual: exige que la falta de animus lucrandi sea una consecuencia de ignorar que la cosa era robada. Esa incoherencia es lo que gramaticalmente dicelaley;esaeslaprimerahiptesis;lasegunda:quelafaltadeanimuslucrandiseaconsecuencia de no haber puesto el cuidado necesario para asegurarse (adquirir un seguro?), de la procedencialegtimadelacosa.Esodicelaley,nimsnimenos.Unexamenmesurado deltipohacever que no describe una conducta susceptible de aplicacin exacta. Bien puede ocurrir que un sujeto adquiera una cosa robada, pero lo haga tomando previamente algunas precauciones que hagan suponer que puso el cuidado necesario para asegurarse que su enajenante poda disponer de la cosa () III. Ahora bien, cules son los cuidados necesarios de que habla el legislador? Los que aconseje el sentido comn, los normales, los ordinarios, los que cualquier persona no especializada podra tomar, pero esto bien puede ser objetado bajo el argumento nada despreciable de que los cuidados necesarios varan segn la naturaleza de la cosa. El lenguaje del legislador no significalomismoaladquirirunabicicleta,unacanica,untrompoouncigarrillo,quecuandosetrata de un aeroplano, un barco, una residencia o un paquete de cdulas hipotecarias. Convertir en delito lo multvoco es chocar con la dogmtica penal; es convertir en delincuente a quien adquiere un reloj que le ofrece un viejo amigo, o una simple bicicleta callejera, como ocurri a Solorio Reyes. Esa ley no puede ser aplicada exactamente; su proteica naturaleza impide un criterio uniforme que satisfaga las exigencias de la dogmtica penal. IV. Mi defenso no puede ser condenado por hechos que lo dejaran en total indefensin. Condenarlo por una ley ambigua, imprecisa, vaga, proteica, multiforme, es la indefensin misma. Una ley as, no permite cumplir la garanta constitucionaldeaplicacinexactaaloshechos.PorloanteriorpidoqueSuSeoraenejerciciodelasfacultades que le conceden los artculos 14, 16 y 133 de la Constitucin, deje sin aplicacin al caso lo que prevelartculo233 delCdigo Penal,porrespetoalagaranta constitucionaldeexactaaplicacin de la ley. La Suprema Corte ha reconocido las facultades que para el control constitucional tienen losjuecesestatales,ysinolashubierereconocido,esonopodraimpedirqueSuSeoraejerzalas facultadesquedirectamenteleconcedeelartculo133delaConstitucionalnacional.
Ante estas conclusiones de inconstitucionalidad, en sentencia de 4 de mayo de 1999 el juez asumi la competencia que prev el 133 de la Constitucin nacional:
...COMPETENCIADEESTEJUZGADO.Estosargumentosdeinconstitucionalidadexpresadosporladefensa forman parte de la controversia, por lo que el juzgado no puede eludirlos, so pena de inobservarloesencialdesusdeberesjurisdiccionales,puesentrminosdelosartculos14,16y133dela ConstitucinPolticadelosEstadosUnidosMexicanos,enrelacinconlosnumerales7,56,57,58y
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59 de la Constitucin Poltica de Baja California, y 59 fraccin VI, 289, 291 y 292 del Cdigo de Procedimientos Penales, los tribunales deben resolver todos los conflictos sometidos a su jurisdiccin, sinquehayabasejurdicaparaomitirlascuestionesdeinconstitucionalidad.Estonoimplicainvadir lasatribucionesdelostribunalesdelaFederacin,sinoceirsealprincipiodesupremacaconstitucional, lo que ya han reconocido dichos tribunales en los fallos que a continuacin se invocan: (y aqu transcribe algunos interesantes criterios emitidos por jueces federales).Tambinse hanpronunciadoenfavordelcontroldifusoalgunosfuncionariosdelPoderJudicialdelaFederacin a titulo personal. Los ministros Genaro David Gngora Pimentel, Jos de Jess Gudio Pelayo y JuventinoCastroyCastro,endiversosforoshanexpresadoquelosjuecesdelosEstadosnopueden eludir vlidamente el deber que les impone el artculo 133, y que esto no pugna con el juicio de amparo, cuyo conocimiento corresponde a los jueces federales. Victorino Rojas Rivera, Juez de DistritoenCampeche,enuntrabajopublicadoporABZ,ejemplar85,pgs.2,3,4y5,primeraquincenade 1999, escribi: Estn facultados los jueces de los estados para anteponer la ley fundamental sobre la Constitucin y ley locales? La respuesta es afirmativa, pues esa fue la intencin del Constituyente no slo de 1917 sino desde el de 1857, sin que con ella pueda establecerse una dislocacin del sistema jurdico mexicano ni una invasin en la esfera competencial del Poder Judicial de la Federacin, en lo referente a la declaracin de inconstitucionalidad de leyes. Esto es posible porque aun cuando la Corte ha rechazado con insistencia el control difuso de la constitucionalidad, en lo que coinciden numerosos tratadistas de Derecho Constitucional, no impide que en la exclusividad del control constitucional que ejercen los tribunales de la Federacin coexista uno subsidiario que ejercen los jueces de los estados cuando consideren la contravencin de la Carta Magna por una Constitucin particular o por una ley local, pues por el principio de supremaca constitucional estarn autorizados para apartarse de stas y ajustar su acto de autoridad a la ley fundamental; principiodesupremacaconstitucionalquemsqueunafacultadconstituyeunimperativoafinde salvaguardarelpactofederal. Estastesis,ademsdelastranscritasenelpliegodeconclusiones del defensor de Solorio Reyes, sirven de apoyo a la facultad-deber que tiene este Juzgado para dilucidar problemas de inconstitucionalidad como el implicado en el presente sumario. En tal virtud este Juzgado asume la facultad que le otorga directamente el artculo 133 de la Carta fundamental,vinculadaestrechamenteconlagarantaindividual dejurisdiccinplenaycompletaqueprevn los numerales 14, 16, 17 y 116 del mismo ordenamiento supremo, vinculados tambin con los artculos56,57,58y59delaConstitucindelEstadoy59fraccinVIdelCdigodeProcedimientosPenales, y en ejercicio de esa facultad-deber, este juzgado entra al anlisis y resolucin del diferendo constitucionalplanteadoporladefensadeSolorioReyes,enlostrminosdelconsiderandosiguiente().
Una vez que fund y motiv su competencia constitucional, entr al fondo del asunto como si fuera un juez de distrito fallando un juicio de amparo, y resolvi:
..II.RESOLUCIONDELACUESTINCONSTITUCIONALPLANTEADAPORLADEFENSA.Siendocompetenteeste juzgado para resolver cuestiones constitucionales, en ejercicio de dichas facultades determina que los argumentos de inconstitucionalidad planteados por la defensa de Solorio Reyes son infun-
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dados. No es jurdicamente correcto afirmar que la descripcin que se contiene en el artculo 233 delCdigoPenaldelEstadoseacontrariaalartculo14Constitucionalporinobservanciadelprincipio de tipicidad, como afirma la defensa. El legislador estatal, al crear la disposicin secundaria que la defensatildadeinconstitucional,observelcitadoprincipioal estableceruna conductaconstitutiva del delito de encubrimiento por receptacin culposa, pues estim como tal la conducta de aquellapersonaquerecibaenventaoprenda,ysinnimodelucro,unacosarobada,pornoponer elcuidadonecesarioynotomarprecaucinalgunadequequienletransmitilacosatenalafacultad de disposicin de la misma; concepto en el que aparecen todos y cada uno de los elementos queinformanaltipo,puesenelcontenidosubstancialdesteaparecentodosloselementosdela teora pentatmica del delito, a saber: conducta o hecho, tipicidad, antijuricidad, culpabilidad y punibilidad, por lo que dogmticamente cumpli el legislador local con el principio de tipicidad inmerso en el segundo prrafo del artculo 14 constitucional. Consecuentemente, no pugna el contenido de dichadescripcintpicaconlagarantaqueenmateriapenalsecontieneenelsegundoprrafodel artculo 14 Constitucional, relativo a la garanta de la exacta aplicacin de la ley en materia penal, pues el acto de aplicacin es propio de la autoridad jurisdiccional, en ejercicio de las atribuciones competenciales y legales que le hayan sido otorgadas, pues la funcin del legislador al estimar determinadaconductacomodelictuosa,esladeestablecerlosdiversoselementosmateriales,subjetivos, normativos o valorativos que en su caso estime necesarios para conformar el delito, y serfuncindelaautoridadjudicial,sujetaaunrectoyprudentecriterioobjetivo,eldeinterpretar los elementos que se contienen en la descripcin tpica establecida por el legislador, para su exacta aplicacin al caso especfico, creando la norma individualizada correspondiente. Si bien escierto noesdelomsafortunadalaredaccindelpreceptosecundarioimpugnado,tambinloesquede ello no se infiere que sea inconstitucional () En tal virtud debemos considerar que no obliga el artculo 14 Constitucional al legislador ordinario a definir cada uno de los elementos constitutivos deldelito,comoloafirmaladefensaenrelacinalcuidadonecesarioquesecontieneenlaredaccin del artculo 233 del CdigoPenal del Estado, pues el sentido de ese elemento de carcter valorativosermateriadeinterpretacinacargodelrganodecisorconmotivodelaaplicacindeltipoalcasoconcreto,sinqueseaextraoelempleodeexpresionesdetal linajeporellegisladorordinario en el campo del Derecho Penal () En tal virtud este Juzgado estima que no le asiste la raznaldefensor,niaparecejustificadalainconstitucionalidadqueenderezacontraelartculo233 del CdigoPenaldelEstado,conservandostesuplenovigorjurdicoparaseraplicado.
Este fallo no tiene paralelo en la justicia de los estados porque entr al anlisis de la constitucionalidad de un precepto del Cdigo penal, y sent un precedente. Pero si bien el juez obr con apego a la Constitucin al asumir plenamente sus facultades, a juicio del defensor se equivoc al juzgar el fondo, lo que dio lugar a un recurso de apelacin. As apareci en escena el Tribunal Superior de Justicia de Baja California, siempre tan prudente, tan conservador, tan extremadamente sumiso a los precedentes federales; siempre tan negado a toda innovacin jurdica. En su momento la 3 Sala (tocapenal1132/99) prefiri re-encauzar tan extrao
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proceso judicial; hizo a un lado todos los argumentos de inconstitucionalidad, cerr los ojos a los agravios de la defensa y absolvi al reo bajo el argumento falaz denoestarintegradoelcuerpodeldelito! La Sala de apelacin frustr as, un caso que pudo haber llegado a la SCJN. Pudo al menos haber confirmado las facultades de control constitucional con slo entrar al fondo de los agravios expresados contra la de primer grado, lo que habra dado lugar a que por la va de amparo directo en grado de revisin (oenejerciciode la facultad discrecional de atraccin) el caso pudiera llegar a la Corte, que as habra tenido una oportunidad real de examinar el ejercicio del control constitucional por jueces estatales. Jams ha tenido uno as, la pobre. Siempre ha tenido que resolver in abstracto este punto de nuestro derecho constitucional, porque nunca los jueces estatales no suelen resolver algo tan sencillo, tan simple, y a la vez tan relevante para la consolidacin de nuestro sistema jurdico.. Hasta el reo absuelto quedfuriosoconelTribunalSuperiorporesaabsolucin! 2. Segundo caso: una interpretacin directa de la fraccin octava delartculo 20 de la Constitucinnacional En la causa penal 430/2000 (Rodrigo Cecea Meza y otros) el mismo juez encontr que al formular conclusiones el defensor invoc la fraccin VIII del artculo 20 de la Constitucin nacional y que peda sobreseer bajo los argumentos que siguen:
...conapoyoenlafraccinVIIIdelartculo20delaConstitucinnacional,7delaConstitucinPoltica del Estado, 1, 2, 3, 8, 60, 224 y 304 del Cdigo de Procedimientos Penales de Baja California, porhabertranscurrido(conenormeexceso)elperiodomximode unaoqueparajuzgar concede a Su Seora el orden jurdico vigente, en elmomento de pronunciar el fallose declare: a) Que en laespeciesehaextinguidolajurisdiccin,yqueesehonorablejuzgadoseencuentraimpedidopara resolver el fondo de la acusacin planteada en mi contra por el Ministerio Pblico. b) Se decrete el sobreseimientodeesteprocesopenal.c)Sedecretemilibertadinmediatayabsolutayseordene cancelar la garanta que tengo otorgada para el disfrute de mi libertad provisional. CONSIDERACIONESFCTICASYJURDICAS.PRIMERO.En11deoctubrede2000fuideclaradoformalmentepresoporSu Seora, quien me estim presunto responsable de los delitos de cohecho y abuso de autoridad. Hantranscurridocasidosaosymediodesdequeelprocesofueiniciado,sinquealafechaexista unpronunciamientosobremiresponsabilidad penal.SEGUNDO. Durantetodoesetiempoheestado bajo la potestad de ese juzgado; mi libertad ha estado restringida en detrimento de mis derechos constitucionales; he tenido que estarme reportando cada semana, y durante todo ese tiempo he tenido que soportar (injustificadamente) el desprestigio derivado de estar sometido a un proceso penal que se ha prolongado mucho ms all del periodo que de consuno establecen las constituciones nacional y local, as como las leyes ordinarias que rigen la conducta de los jueces penales. TERCERO.SilaConstitucinylasleyessecundariashanconcedidounplazomximodeunaopara
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juzgaraunindividuo,dichaprescripcinnoesunameradeclaracinterica,sinoquetieneimplicaciones jurdico-prcticas fundamentales. Significa que si bien los jueces penales estn dotados de jurisdiccin, es decir, estn investidos de la facultad de juzgar la conducta de los individuos en el mbito de lo penal, dicha potestad no es ni absoluta, ni ilimitada, ni se puede ejercer en cualquier tiempo, sino precisamente dentro de los lmites constitucionales. CUARTO. En lo que al tiempo se refiere la Constitucin es demasiado clara para dudar de su contenido. La fraccin VIII del artculo 20 de la Carta federal dispone... La nica excepcin a este mandato superior se da en el caso de que el propio reo solicite ampliacin del plazo para su defensa, hiptesis que en la especie no se surteporqueyonosolicit,nimayorplazodeprueba,nimayorplazoparaeljuzgamiento.Enlaespecie transcurri ms del doble del tiempo que prev la Constitucin, sin que yo hubiere sido juzgado.QUINTO.PeronoesnicamentelaConstitucinlaqueimponeelperiododeunaoparajuzgar penalmente a un individuo. La misma disposicin se ha trasladado al Cdigo de Procedimientos PenalesdeBajaCalifornia,cuyoartculo8redujoanmselplazoparaeljuzgamiento;impusoaljuzgadoreldeberdepronunciarelfallodentrodeunperiododenuevemeses,loquerevelaunaintencinclaradellegislador:Elplazodeunaonoserefierenicamentealpronunciamientodelfallo de primera instancia, sino que tambin incluye el trmite del recurso de apelacin, en su caso. Veamos: ... ART. 1. El indiciado gozar de los derechos que otorga la Constitucin... y podr ejercerlos desde el momento en que se inicie una averiguacin... hasta la terminacin del procedimiento.... ART. 2. ... Todo individuo tiene derecho a ser juzgado dentro del plazo sealado constitucionalmente.... ART. 3. El derecho de defensa es inviolable en todo grado y estado de los procedimientos penales.... ART. 8. Ningn proceso deber prolongarse por ms de un ao.... ... La sentencia de primera instancia se dictar dentro de los nueve meses de dictado el auto de formal prisin.... ...Ensegundainstancia...seresolverenunplazomximodedosmesessiseimpugnaunauto,y entresmesescuandosetratedesentencia....SEXTO.Conformealosartculos14y16delaConstitucin nacional el cumplimiento de la legalidad tiene el rango de garanta individual, por lo que Su Seora tuvo en todo tiempo, durante este proceso, el deber de juzgarme dentro de los plazos constitucionales,peroesedeberfueincumplido,endetrimentodemisgarantasindividualesdelegalidad, fundamentacin y motivacin. Si a lo anterior agregamos el abierto desacato al plazo constitucional que prev la fraccin VIII del artculo 20 en consulta, vinculado ste con las normas secundariastranscritasenelpuntoanterior,esclaroquelajurisdiccindeesejuzgadoquedjurdicamente extinguida al transcurrir un ao desde que el auto de formal prisin fue pronunciado (nuevemeses,segnelartculo8delenjuiciamientopenallocal)sinquesehayadictadoelfalloque decida sobre mi responsabilidad penal. SPTIMO. No ignoro que en otros casos los tribunales han resueltoqueelsolotranscursodelosplazoslegalesconcedidosalaautoridad pararealizar undeterminadoacto,otomarunadeterminadadecisin,noextinguelasfacultadesdedichaautoridad, quesiguefacultadaaunqueelplazolegalhayatranscurridoconexceso,loquenoporserciertoes menos antijurdico. Pero dichos criterios se refieren a materias ajenas a lo penal. Veamos algunos precedentes: a) En el juicio de amparo 468/95 (Enrique Pelayo Torres vs Juez Primero de lo Civil de Mexicali) el Segundo Tribunal Colegiado del XV Circuito resolvi que si el Presidente de la Repblica expidieldecretoquetransformaBancomerS.N.C.,enBancomerS.A.fueradelperiododeunao queleconcedielartculo7transitoriodelaLeydeInstitucionesdeCrdito,debeentenderseque:
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... el Ejecutivo federal ya no se encontraba investido de la facultad que le otorg el Congreso de la Unin a travs del referido... transitorio.... ... cuando el presidente ... expidi el decreto que se reclama en el presente juicio de garantas... ya haban transcurrido ms de 270 das despus de que cesaron sus facultades... de donde se sigue que al ser as, es obligado concluir que el decreto... importa violaciones a las garantas individuales... en cuya reparacin es preciso concederle el amparo.... Y si bien es cierto que este criterio jurisprudencial qued finalmente invalidado por la Suprema Corte (contradiccin de tesis 33/96 y tesis de jurisprudencia 56/97 y 57/97) tambin lo es que no se trataba de materia penal, sino de materia administrativa. OCTAVO. En el mbito del Derecho Penal y del derecho de procedimientos penales las garantas individuales tienen el ms alto rango jurdico.Esenmateriapenaldondesehaimpuestoelprincipiodelaaplicacinestrictadelaley.Por encima de la facultad de castigar estn los principios libertarios de inocencia que derivan de nuestra Constitucin. NOVENO. b) Tambin es cierto que en materia electoral se ha llegado a resolver que si la autoridad no ejerce sus facultades dentro de los plazos legales, stas no se extinguen, pueslaautoridadpuedeejercerlasfueradelosplazoslegales.Asloresolvi,verbigracia,laSalaSuperior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el juicio de revisin constitucional promovido por el Partido de Baja California contra actos del Consejo Estatal Electoral (SUP-JRC095/2002) pero nuevamente destaqumoslo: no se trataba de materia penal, sino de materia electoral. Los principios de sta, no son aplicables a aqulla. DCIMO. Conforme a los artculos 1, 2, 3, 8, 60 y 284 del Cdigo de Procedimientos Penales la sentencia tiene que ser dictada dentro de nueve meses a partir del auto de formal prisin, lo que revela que al legislador ordinario le pareci excesivo el plazo de un ao que prev la Constitucin nacional y decidi otorgar una mayor proteccin a la libertad personal restringiendo implcitamente la facultad punitiva del Estado-Juez. Veamos: Conforme al artculo 304 del enjuiciamiento penal procede el sobreseimiento... ... cuando se demuestre que la pretensin punitiva est legalmente extinguida..., ... y conforme al artculo 307 del mismo ordenamiento, al sobreseer se decretar la libertad absoluta del procesado, lo que en la especie estoy pidiendo sedetermine. FACULTADES DEL JUZGADO PARA TOMAR LA DETERMINACIN QUE SOLICITO. Conforme al artculo 133 de la Constitucin nacional... ...los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin... a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constitucionesoleyesdelosestados......loqueimplicaqueesejuzgadoestfacultadoparaaplicarlanormaconstitucionalcontotalindependenciadeloquediganlasleyeslocales.Peroenlaespecieelproblemajurdicoesmuchomssimpleporquelaleyestatal(pormayoraderazn)pugna con el mandato constitucional. El ejercicio de esta facultad en la especie no implica juzgar sobre la validez de una norma secundaria, sino simplemente aplicar de manera directa la Constitucin, reforzada porlas leyessecundariaspre-invocadas.......Tratndosedeunproblemadegarantasindividuales que el legislador ordinario traslad a nuestro derecho procesal penal ordinario, no hay duda de que su seora tiene el deber jurdico de declarar que en la especie se extingui la jurisdiccin cuando transcurri ms de un ao sin que se pronunciara la sentencia de fondo. El EstadoJuez es el primer obligado a sujetarse a la norma fundamental, pero adems a las normas secundarias que coinciden plenamente con aqulla, y an ms, protegen ms ampliamente la libertad personal....
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Ante este planteamiento que involucra una interpretacin directa de un precepto constitucional, el juez asumi su propia competencia en los trminos siguientes:
...I. COMPETENCIA CONSTITUCIONAL. Previo a la resolucin de la controversia substancial planteada porelagentedelMinisterioPblico,atentosporunaparte,alaobligacinqueaestejuzgadoleimponeelsegundoprrafodelartculo133delaConstitucingeneraldelaRepblica,yporlaotra,ala impuestaporelartculo24del CdigoPenaldelEstadoenrelacinconelordinal59 delanormatividadprocesal,esprocedenteabordarsienelparticularseencuentraprescritalapotestadjurdica para resolver el fondo de la acusacin planteada por el agente del Ministerio Pblico, como lo alega elcoprocesadoJosRodrigoCeceaMeza.--...LaSupremaCortedeJusticiadelaNacinhareconocido mediante algunas ejecutorias, facultades que para el control constitucional tienen los jueces estatales, facultades que adems, expresamente derivan del artculo 133 de la Constitucin general,comoconsecuenciadelateoradelacorrelatividaddelderecho...Lafacultadparaabordar problemas de constitucionalidad y atenerse primariamente para su resolucin a los mandatos que impone la Constitucin general de la Repblica, deriva adems de los artculos 59 fraccin IV, 291 y 292 del Cdigo de Procedimientos Penales del Estado, as como de los artculos 14, 16 y desde luego del artculo 133 de la Constitucin en relacin con los artculos 7, 56, 57, 58 y 59 de la Constitucin local, normativos de cuya interpretacin sistemtica, se deduce sin gnero de duda, el deber que tienen los tribunales de resolver todos los conflictos sometidos a su jurisdiccin, sin que haya base jurdica para no abordar cuestiones de constitucionalidad, examen que desde luego no implica invasin a las atribuciones de los tribunales federales, sino ceirse al principio de supremaca constitucional... Se considera, pues, que el control constitucional principal que se ejerce por va de amparo, o mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad y sobre controversias constitucionales se diferencia del subsidiario que se ejerce por el principio de supremacaconstitucionalenelobjetivodeunoyotro,ancuandoamboscoincideneldesalvaguardia de la Constitucin federal , pues el del primero lo es no slo la declaracin de inconstitucionalidad delaleyodelactodeautoridad,sinoelderesarciralquejosoenelgocedesusgarantasvioladas, y en el segundo, lo constituye el de evitar la infraccin de las mismas. Esta gran diferencia en la que no ha reparado la Corte en la interpretacin del artculo 133 constitucional ni varios constitucionalistas,yconformealacualcoexistenenteorayenlaprcticatantoelcontrolconstitucional que ejercen los Tribunales de la Federacin como el que ejercen los jueces de los estados, sin que uno excluya al otro, ms bien ste complementa a aqul. ... Estas tesis y otras de parecido linaje sirven de apoyo para sustentar la facultad-deber que tiene este juzgado para dilucidar problemas como el planteado por Jos Rodrigo Cecea Meza y en tal virtud asume la facultad prevista directamente por el artculo 133 de la Constitucin fundamental, vinculada estrechamente con la garanta individual de plena y completa jurisdiccin que prevn los ordinales 14, 16 y 116 del propio cdigopoltico,relacionadaconlosnumerales56,57,58y59delaConstitucindelEstadoy59fracciones V y VI de la legislacin procesal, por lo que en ejercicio de esa facultad-deber as como atentos al principio de exhaustividad que entre otros debe observar todo pronunciamiento judicial, este juzgadoseencuentraobligadoaexaminarlacuestinplanteadaporelcitadoprocesado...
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Ya asumida su propia competencia entr al fondo de la cuestin constitucional sometida a su potestadjurisdiccional: ... II. RESOLUCIN DE LA CUESTION CONSTITUCIONAL PLANTEADA. Resultan infundados los alegatos formulados por Jos Rodrigo Cecea Meza . ... Afirma en va de excepcin, que enel caso concreto se encuentra prescrita la potestad judicial para resolver el fondo de la cuestin planteada por el agente del Ministerio Pblico y que por ende, debe decretarse el sobreseimiento del proceso y consecuentemente su libertad absoluta, en virtud de que no fue fallada la causa dentro del plazo previstoporlafraccinVIIIdelartculo20delaConstitucingeneraldelaRepblica,conculcandosu garanta de brevedad constitucional. ... Si bien es cierto, como lo alega el acusado que la causa no fue fallada dentro del plazo previsto por la fraccin del referido normativo constitucional, tambin lo es,que de ello nosesigue, como lo afirma Cecea Meza que seencuentreprescrita la potestad judicial para definir la antijuridicidad o no de los hechos, toda vez que la Constitucin no prev que en la hiptesis apuntada, sea esa la consecuencia jurdica por inobservancia del plazo, pues si hubiese sido esa la intencin del constituyente expresamente la hubiera declarado como en algunas ocasiones la propia Constitucin lo establece, en caso de que incumplan las autoridades con lasobligacionesquelesimpone unagaranta,comoenelcaso dequese violelaprevistaenel artculo 19 cuya infraccin trae aparejada la libertad del acusado o en el caso de que se obtenga una declaracin del acusado como consecuencia de una incomunicacin, o sin asistencia del defensor, hiptesis stas en las que tal declaracin carece de pleno derecho de efectos jurdicos, pero en el caso especfico no establece que una vez concluido el plazo, deba cesar la potestad judicial, por lo quenopuedeafirmarsequeenelcasoconcretoseencuentreprescritalafacultadparaexaminar el fondo de la litis planteada, mxime que la facultad-deber que corresponde al Estado para sancionar las conductas antisociales, no puede incluirse dentro de aquellas que puedan ser sujetas a prescripcin por tratarse de una facultad soberana; admitir lo contrario, implicara que se despojara de esa facultad-deber, en detrimento de la sociedad que se encuentra interesada en que a travs del imperium estatal sean sancionadas aquellas conductas que la trastocan para el efecto dequenoquedenimpunes......Enmritodeloexpuesto,...seRESUELVE...PRIMERO.VIGENCIADE LA POTESTAD JUDICIAL. Resulta infundada la excepcin constitucional planteada por la defensa de JosRodrigoCeceaMeza,yporconsiguientevigentelapotestadjudicialpararesolverelfondode la litis criminal... SEGUNDO. PROCEDENCIA PARCIAL DE LA ACCIN PENAL... es infundada por lo que se refiere a Jos Rodrigo Cecea Meza, y por ende, se absuelve a dicho acusado de los hechos que le atribuyelagentedelMinisterioPblico....
La sentencia absolutoria impidi que este caso continuara su marcha; el Ministerio Pblico no apel y el fallo caus ejecutoria. As, lamentablemente para el sistema jurdico (pero afortunadamente para el reo) tampoco este caso pudo llegar a la Suprema Corte.
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3. Tercer caso: Una interpretacin directa de las penas inusitadas y trascendentales que prevelartculo22delaConstitucinnacional. Una vez que fue cumplida la condena que le fue impuesta en la causa penal 745/97, el sentenciado (Juventino Ibez Avendao) promovi ante el Juez Segundo de lo Penal, por la va de un incidente no especificado, la destruccin de la ficha signaltica que le fue impuesta con motivo el proceso. Su razonamiento fue muy sencillo: si ya cumpl la condena no hay razn jurdica para que permanentemente me persiga el estigma de la ficha que me fue impuesta. El Juez resolvi en su momento lo que sigue:
...SENTENCIA INTERLOCUTORIA:--- Mexicali, Baja California, a dos de marzo de dos mil cinco. - - VISTOS para resolver interlocutoriamente los autos del incidente no especificado de destruccin de ficha signalticayantecedentespenales,promovidoporelsentenciadodentrodelacausapenalnmero 745/97, .... resulta ... fundado ... an cuando para ello sea necesario suplir la argumentacin en quesesustenta,atentosalodispuestoporelartculo24delCdigoPenaldelEstado,porvadeinterpretacin teleolgica. An cuando es verdad que conforme al artculo 279 del Cdigo procesal del Estado, debe identificarse al procesado dentro del procedimiento que se le instruye... tambin lo es, que una vez que sea absuelto o en su caso... haya cumplido la pena impuesta, sera injusto... que se le condenara a llevar toda su vida ese estigma. La finalidad que se persigue al identificar administrativamentealprocesadounavezdictadoelauto deformalprocesamientoodesujecin a proceso, no justifica el dao social que se causa a una persona que fue procesada por un delito, cuandoesabsueltaocuandocumpliconlasentenciaimpuesta,yaquesupermanencia,mxime que no fue declarada en sentencia como pena propiamente dicha, causa a quien la padece grave dao social, toda vez que tiene innegablemente un efecto estigmatizante, ya que ataca en forma directa la honra y la fama del identificado, cuya secuela trasciende negativamente en su esfera jurdica.Ciertamente,lahonraylafamasonvaloresmuyapreciadosparaelserhumano.Miguelde CervantesSaavedra,ensufamosaobraElQuijotedelaMancha,sobreelparticularexpres:Por lahonra,comoporlalibertad,sepuedeydebeaventurarlavida,porqueeldeshonoryelcautiverio son los males mayores que puede padecer el ser humano. En proverbios 22, se dice que: vale ms tener buena fama y reputacin, que abundancia de oro y plata (Biblia Dios habla hoy), Sociedades Biblicas Unidad Segunda Edicin. Corea. 1988. pg. 599. En el Libro de Eclesiasts, captulo 7, versculo 1, leemos que: vale ms la buena fama que el buen perfume (criterio que se contiene en el voto minoritario formulado por los ministros Genaro David Gngora Pimentel, Jos de Jess Gudio Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Juan N. Silva Meza en el amparo en revisin nmero 649/97, promovido por Jos Antonio Rodrguez Nez y fallado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en sesin pblica de 13 de octubre de 1997). No hay duda que quien es identificado queda inhabilitado socialmente de hecho, como as lo hace ver el incidentista, para ocupar cargos privados ya que se convierte de ipso en un ciudadano de segunda clase, por eso una vez cumplida la pena impuesta en sentencia, como consecuencia de la conducta activa u omisiva, dolosa o culposa, que le fue imputada penalmente y que origin el procedimiento respectivo, deben
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tambin estar atentos a los principios de justicia inmersos en nuestro sistema constitucional desaparecer aquellas consecuencias generadas con motivo del actuar antijurdico, entre ellas, la identificacincomolosantecedentesdelasoficinaspoliciacas.Admitirlapermanenciadelaidentificacin y de los antecedentes penales en casos como el que nos ocupa, en que el sentenciado ha cumplido con todas las consecuencias que le fueron impuestas por la autoridad judicial en la sentencia que le fue dictada, es soslayar que el ser humano es por naturaleza un ser sociable, como as lo anotaba, entre otros filsofos de la antigedad, Aristteles y que los bienes que integran su patrimonio moral dependen del concepto que de l tenga la sociedad. Qu acarrea la afectacin de la honra y la fama para una persona? indudablemente que el descrdito y el desprecio pblico por ello la identificacin estigmatiza, y se lesiona la relacin del identificado para con los dems miembros de la sociedad; restringe o disminuye su capacidad jurdica de adquirir y contraer obligaciones;leimpideylimitadesenvolverseconnormalidadenlasociedadyesclaroquetransgrede el derecho de la persona de contratar, puesto que ya no ser digno de confianza, de trabajar, sobre todo en pocas de crisis econmicas como en la actual en la que abundan los desempleados, ya que nadie quiere contratar a quien ha estado envuelto en cuestiones judiciales penales an cuandohayaresultadoabsuelto;ysiloquesobrasonpersonassinempleo,esclaroqueseelegir a quien no tenga antecedentes penales. Lo anterior es desde luego injusto para quien padece una situacin de estanaturaleza, sobre todoen lashiptesisen que resulteabsuelto o cuando se trate de delitos de mnima relevancia penal por ser mnimo el dao causado a la colectividad o finalmente, en la hiptesis en que ha cumplido con la sentencia para resarcir como miembro de la colectividadel daoastay conlafinalidad de reinsertarsenuevamenteala misma.Mantenerindefinidamentelaidentificacinadministrativaylosantecedentespenalesdequienhasidosujetoa procesocuandoyacumpliconlasentenciaimpuesta,ademsdesercontrarioalasgarantasde seguridad jurdica que derivan del sistema constitucional a favor del sentenciado y que acoge nuestra legislacin procesal secundaria, orientados a la proteccin de su debilidad personal, es marginarlosocialmentealgradodequeprcticamenteseleobstaculizaeneldesempeodecualquier trabajo, porque es visto con recelo y desconfianza, mxime que es costumbre y prctica cotidiana en nuestro medio laboral, que al solicitar empleo, uno de los requisitos a cubrir es precisamente el de presentar un certificado de no antecedentes penales, documento en el que aparecen todos los datos, huellas y fotografas, no obstante que el titular del certificado, en un proceso penal, haya sido, como ya se ha dicho, absuelto, que haya cumplido la pena o en su caso, que no obstantequenolahayacumplido,seencuentreprescritacomotodasaquellasconsecuenciasque se generaron con motivo de su imposicin en el proceso a que haya estado sometido; cuestin ltimaqueesajenaalestudioquehoynosocupa. Porreglageneralnosepodraconfiar,por ejemplo, un asunto de contenido patrimonial a un abogado que apareciera en una ficha signaletica como probable responsable de un delito de robo, fraude o abuso de confianza, independientemente que resultara absuelto de las imputaciones que motivaron el proceso y la consecuente identificacin. Por ello, es evidente que la sola existencia de la ficha signaltica es suficiente para producir consecuencias negativas al identificado. Lo anterior se puntualiza mediante el ejemplo, porque el terreno laboral es de suma importancia, pues es precisamente en el trabajo donde descansa la economa de un hogar; del trabajo dependen el sostenimiento de la familia en todas sus necesida-
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des, como inclusive as se reconoce en diversas legislaciones especiales. Por estas razones que son hechos notorios y que no requieren de prueba, atentos a lo dispuesto por el artculo 154 del cdigo procesal, es por lo que la permanencia de la identificacin y del antecedente penal causan daos irreparables al identificado, y por ello, la identificacin ordenada al dictarse el auto de bien preso o de sujecin a proceso, por razones de seguridad jurdica para el justiciable y de carcter axiolgico,quenosonajenasalDerechoPenalsustantivoyadjetivo,debendestruirseenloscasos en que la sentencia haya sido observada. Por otra parte, si bien la identificacin no es tcnica y formalmente,conformealcatlogoprevistoporelartculo25delCdigoPenalunapena,yquepor tal razn, de carcter formal, no haya sido decretado como tal en la sentencia, materialmente s participa de las caractersticas de pena infamante y trascendental, ya que permite afectar tanto el honor del procesado como el de sus allegados. Las penas trascendentales son aquellas que rebasan el carcter trascendental que stas deben tener y cuyos efectos gravosos por tanto, no recaen slo en el condenado sino tambin en otras personas, en tanto que las penas infamantes son aquellas que atentan contra el honor, la reputacin del decoro y provocan, deshonra, descrditoydesprestigio.Elhonordeunapersonaesunbienobjetivoquehacequestaseamerecedora de admiracin y de confianza. El honor se gesta y crece en las relaciones sociales, la observanciadesusdeberesjurdicosymoralesloconfigura,lareputacinseentiendecomolafamayel crditodequegozaunapersona.Porunladoseapreciaenlaopiningeneralizadaquedeunapersonasetiene,enelmediosocialdedondesedesenvuelve,yporelotroenlosobresalienteoexitosaqueseadichapersona;eldecoroseintegraporelhonor,pureza,honestidad,recato,honra,estimacin y se basa en el principio de que a toda persona se le debe considerar como honorable y merecedora de respeto, lo cual constituye una regla aceptada colectivamente en el trato social. De lo anterior se sigue que la permanencia de la identificacin administrativa repercute necesariamenteenelhonor,enlareputacinoeneldecorodelidentificadocausndoleundaodecarctersocialquenoenpocasocasionestrasciendeasusmsallegados,particularmenteasufamilia directa,entindase,esposaehijosqueparticipantambindeladeshonraque provocalaficha.Paraquienhasidosometidoaproceso,laidentificacinconstituyeunamarca,unestigma,yesmotivo de innumerables dificultades para conseguir trabajo o de ser aceptado como un sujeto normal, y por ello, no puede quedar ad perpetuam, en los casos en que la sentencia impuesta ha sido cumplida; no hay razn legal para mantener vigente indefinidamente el antecedente, ya que tal criterio rie con la institucin de la prescripcin. Finalmente, conforme al artculo 18 de la Constitucin general de la Repblica, cuya observancia es obligada para resolver la cuestin incidental que nos ocupa, dada su jerarqua formativa dentro de nuestro sistema positivo, el trabajo , la capacitacin para el mismo y la educacin, son losmedios para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad, por lo cual la permanencia indefinida o ad perpetuam de la ficha y de los antecedentes penales, es incongruente con el designio constitucional que se establece en el citado ordinal, ya que de hecho dificulta gravemente para el identificado obtener trabajo, por lo que la permanencia de la identificacin constituye un hecho que dificulta gravemente su reinsercin social a la fuente laboral, ya que es visto con olor a maldad, segn criterio que se expresa en el invocado voto minoritario, por lo cual la permanencia del antecedente no es congruente con las bases en que se sustentaelsistemadereadaptacinsocialconsagradoenla Constitucinpoltica,relativasaltra-
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bajoylaeducacin;talreinsercinnopodralograrsedemantenersedemaneraindefinidalaidentificadacomolosantecedentespenales.Consecuentesconlosrazonamientosexpuestos,resulta operante y por tanto fundado el incidente de destruccin de ficha signaletica y antecedentes penales que promueve el sentenciado Juventino Ibez Avendao, por lo que una vez que cause ejecutoria la presente interlocutoria, destryase en audiencia pblica y con asistencia de las partes, la ficha signaltica que aparece en los autos del principal de la causa nmero 745/97 y grese asimismo oficio al director de Ejecucin de Sentencias en el Estado, para que remitan a este juzgado eloriginaly/oantecedentespenalesobrantesensusarchivosanombredelsentenciadoJuventino Ibez Avendao, con motivo de la citada causa o en su caso, para que cancelen el o los que aparezcan registrados en tales dependencias a nombre del citado sentenciado. En mrito de las consideraciones expuestas y con fundamento en lo dispuesto por los artculos 14, 16, 18 y 22 de la Constitucin general de la Repblica, 24 y 25 del Cdigo Penal del Estado, 279 y 411 del instrumental de la materia ... se resuelve: Resulta operante y por lo tanto fundado el incidente no especificado de destruccin de ficha y antecedentes penales,... una vez que cause ejecutoria la presente interlocutoria requirase ... al Director de la crcel pblica, as como al director de Ejecucin de Sentencias...queremitanaestejuzgadoeloriginaly/oantecedentespenalesobrantesensusarchivosa nombre del incidentista Juventino Ibez Avendao, con motivo de la causa penal nmero 745/97,...,paraqueensuoportunidadyenaudienciapblicaconasistenciadelaspartesseproceda a su destruccin ... As, interlocutoriamente lo resolvi y firma ... Juan Salvador Morones Pichardo,juezSegundodeloPenal,porantesusecretariodeacuerdos,...queautorizaydafe.
Este caso es una clara muestra de una interpretacin directa de la Constitucin nacional en lo concerniente a uno de sus aspectos bsicos, como es el de los derechos fundamentales. Esta interpretacin la llev a cabo por un juez de primera instancia de lo penal. El indiciado no hubo de recurrir a los tribunales de amparo para algo tan sustanciosamente sencillo, como es la proteccin de los derechos humanos reconocidos por el orden jurdico nacional. 4. Cuarto caso: inconstitucionalidad de un precepto transitorio de una Constitucin del EstadodeCoahuila Por sentencia de 28 de marzo de 2002 (juicio electoral 01/2002) el Pleno del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Coahuila declar la inaplicacin de una norma transitoria de la Constitucin poltica local, por considerarla contraria a la Constitucin nacional. Veamos:
... este Tribunal Electoral es un tribunal de constitucionalidad y de legalidad en materia polticoelectoral,segnloprevistoenlosartculos41,124,128y133 delaConstitucingeneraldelaRepblica...estemodelodejusticiafortalecenuestroestadohumanista,socialydemocrticodederecho ... como directriz fundamental para determinar la irregularidad, vigencia, validez, eficacia y actualizacin democrtica de nuestra ley constitucional... como norma jurdica plena que tiene una serie
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decontenidos,valoresyprincipiosquelimitanyvinculanalpoderpblico...luegoentoncesporlava del autocontrol constitucional (tambin llamado control difuso) el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado puede interpretar la norma constitucional para determinar si en un caso concreto unanormaoactodebeserdesaplicadooinvalidadoporirencontradelasupremacaconstitucional... este Tribunal puede conocer de cuestiones de constitucionalidad y por tanto en el caso concretolanormatransitorianodebeentendersecomounobstculo...esteTribunaldeclaralainaplicabilidaddelanormaconstitucionallocalporirencontradelagarantadeaccesoalajusticiaelectoral a que se refieren los artculos 14, 17, 41, 124 y 116 de la Constitucin poltica de los E.U.M. ... ms an cuando en forma expresa el artculo 133 de la Constitucin establece que los jueces de cada Estado se arreglarn a la Ley Suprema de toda la Unin, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los estados. En este caso una norma constitucionaltransitorialocal vaencontradelasupremacaconstitucional,alnegarelaccesoalajusticia electoral en los estados y por tanto debe preferirse la norma fundamental para resolver este asunto....
5.InconstitucionalidaddeunaleyestatalporcontradeciralaConstitucindelordenestatal Con posterioridad a la fecha en que la SCJN dej al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin sin facultades para el control de las leyes contrarias a la Constitucin federal, dicho Tribunal se las ingeni para practicar por lo menos control constitucional del orden estatal. Veamos este interesante precedente:
CONFLICTO ENTRE UNA DISPOSICIN LEGAL LOCAL Y LA CONSTITUCIN DE LA RESPECTIVA ENTIDAD FEDERATIVA. EN EL MBITO NACIONAL, SU SOLUCIN CONSTITUYE CONTROL DE LA LEGALIDAD Y NO DE LA CONSTITUCIONALIDAD.Cuandoenunaentidadfederativasepresentaunconflictonormativoentreunadisposicinlegallocalyunaconstitucionaldelarespectivaentidadfederativa,elmismodeberesolverse a favor de esta ltima, atendiendo al principio general de derecho de que ante la contradiccin de normas generales debe atenderse a la de mayor jerarqua y, en caso de ser de igual jerarqua, se estar a lo mandado en la norma especial, en el entendido de que la solucin al conflicto de normas, no significa, en manera alguna, que la norma legal quede excluida del sistema, porque, para ello, el nico mecanismo constitucionalmente establecido, es la accin de inconstitucionalidad, cuyacompetenciarecaeenlaSupremaCortedeJusticiadelaNacin,entrminosdelodispuestoen la fraccin II delartculo 105 de la Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos. Lo anterior esas,porquelasolucindeunconflictonormativo,entrelodispuestoenunaConstitucindeuna entidadfederativayunaleyloca,cuandounaautoridadlocalemiteunactoconcretodeaplicacin, debe considerarse como control de la legalidad y no de la constitucionalidad, toda vez que este ltimo supone la confrontacin o cotejo de la norma jurdica en que se basa el acto de autoridad, con las normas y principios contenidos en la Constitucin federal. En esa virtud, el control de la legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral corresponde tanto a los rganos jurisdiccionales y competencias, atendiendo a lo dispuesto en los artculos 41, prrafo segundo, fraccin IV, y 116, prrafo segundo, fraccin IV, inciso d), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,puestoquelosmediosdeimpugnacinenmateriaelectora,entreotrosobjetos,tiene
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el de garantizar que dichos actos y resoluciones se sujeten invariablemente al principio de legalidad. En este sentido, un tribunal electoral de una entidad federativa tiene atribuciones que le devienen desde la Constitucin federal, para revisar la legalidad de los actos y resoluciones electorales, como sucede cuando determina si la decisin de una autoridad electoral vulnera la Constitucin local al estar apoyada en una norma legal local que se encuentra en contravencin con aqulla.Asimismo,larevisinquelaSalaSuperiordelTribunalElectoraldelPoderJudicialdelaFederacin haga de las decisiones de un rgano jurisdiccional electoral local, sera un control de la legalidad, porque la solucin de un conflicto entre normas de carcter local, atendiendo la jerarqua de las mismas,enmaneraalgunaimplicaunpronunciamientosobrelainconstitucionalidaddeunaley,en tanto que en ningn momento se estara confrontando sta con la Constitucin federal (Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-026/2003 y acumulado. Partido Accin Nacional. 6 de junio de 2003. Unanimidad de votos,. Ponente:Jos de Jess Orozco Henrquez. Secretario: Armando I. Maitret Hernndez. Juicio de revisin constitucional electoral. SUPO-JRC-166/2003 y acumulados. Partido Accin Nacional. 26 de junio de 2003. Unanimidad de votos. Ponente: Mauro Miguel Reyes Zapata. Secretario: Armando Cruz Espinoza. Sala Superior, tesis S3EL006/2004. Compilacin oficialdejurisprudenciaytesisrelevantes1997-2005,pgina449-451.
Este criterio del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin que ha venido sosteniendo en muchos otros casosconstituye un caso claro de control constitucional de leyes del orden estatal, por considerar que stas pugnan con la Constitucin de la propia entidad federativa. Aunque pudorosamente el Tribunal asienta que no est ejerciendo control constitucional, dicha afirmacin es un mero eufemismo. Toda decisin de inaplicacin de una ley bajo el argumento de inconstitucionalidad federal o estatal es conceptualmente un control constitucional. He aqu cinco casos claros de control constitucional ejercido, los primeros cuatro por jueces estatales y el quinto por un tribunal federal. El primero versa sobre inconstitucionalidad del precepto ordinario que prev el delito de encubrimiento por receptacin culposa; el segundo sobre interpretacin directa de la fraccin VIII del artculo 20 de la Constitucin nacional; el tercero sobre interpretacin directa de los artculos 16 y 22 de la misma Constitucin; el cuarto sobre la invalidez constitucional de una norma electoral contenida en la Constitucin de Coahuila y el quinto sobre invalidez de normas estatales por contradecir a la Constitucin estatal. Dadas las circunstancias de estos casos, de no haber ejercido el control constitucional los jueces estatales, tampoco lo habran podido hacer los jueces federales. Estos casos no habran llegado hasta esas cumbres del sistema jurdico. 37
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tres primeros casos fueron resueltos por Juan Salvador Morones Pichardo, juez 2 de lo Penal del Partido Judicial de Mexicali, B.C. y el ltimo por los magistrados Elena Trevio Ramrez, Jos Rodrguez Esparza y Daniel Garca Njera, integrantes del Tribunal Electoral
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Si los abogados y juristas mexicanos logramos que los tribunales de los estados asuman sus potestades constitucionales, la justicia ordinaria o del fuero comn, pasar a ser justicia a secas, sin que entre sta y la justicia federal haya ms diferencia que la derivada de la calidad de los fallos que dicten sus jueces. Nos estaremos acercando al discurso que hoy constantemente se escucha en labios de ministros de la Corte y consejeros de la Judicatura federal: ...sienMxicoelsiglo XIXfueelsiglodelPoderLegislativo;sielXXfueelsiglodelPoderEjecutivo;elsigloXXIserel siglodelosjueces.... Pero hace falta que previamente todos los jueces sean jueces completos, capaces de resolver ntegramente las controversias sometidas a su autoridad, tal como impone el 17 de la Constitucin nacional, y fijar el contenido del derecho. Esto, que es la esencia del trabajo judicial, debe llevarse a cabo por todos los jueces y no nicamente los federales. III. Las dramticas consecuencias prcticas del centralismo en la tendencia reformadora de las constituciones de los estados Con posterioridad al ao 1999 en que fueron aprobadas por la SCJN las tesis 73/99 y 74/99, varios estados miembros de la Federacin mexicana han reformado sus constituciones en busca de dar cauce a la pluralidad poltica, hoy consustancial a la sociedad mexicana. Cuando los reformadores llegan al punto relacionado con la Justicia constitucional, necesariamente tienen que plantearse varias preguntas:
Debemos resignarnos a la prdida definitiva de las facultades de control constitucional que nos concede el artculo 133 de la Constitucin federal? Podemos prever en las constituciones estatales que los jueces de esta entidad federativa ejerzan esas facultades? Debemos aceptar resignadamente que la interpretacin de la Constitucin nacional quede exclusivamente en manos de los jueces federales, o tiene sentido dar la batalla en el plano constitucional para rescatar esa facultad tan importante?
Segn la respuesta que los reformadores (poderes constituyentes permanentes delosestados) han dado a estas preguntas es el modelo y la tendencia que han ido adoptando en lo concerniente a la Justicia constitucional. Algunos, claramente resignados, han optado por crear nicamente sistemas de control de sus propias constituciones estatales, muy poco tiles en la prctica porque stos son todava
del Poder Judicial del Estado de Coahuila. Los cuatro son casos de un autntico control de la constitucionalidad por parte de tribunales estatales.
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ordenamientos con muy escaso contenido sustancial. 38 Otros han dejado la puerta abierta para, por va de interpretacin, asumir que sus jueces pueden controlar no slo la constitucionalidad estatal, sino tambin la nacional cuando resuelven los litigios ordinarios sometidos a su potestad jurisdiccional. El mejor ejemplo de este modelo es el que adopt la Constitucin del Estado de Coahuila de Zaragoza, (peridico oficial de 20 de marzo de 2001) cuyo ttulo V, captulo IV, denominado La Justicia constitucional local tiene un artculo 158 que en su parte relativa dice:
...Cuandolaautoridadjurisdiccionalconsidereensuresolucinqueunanormaescontrariaaesta Constitucin,conbaseenloestablecidoporelartculo133delaConstitucinPolticadelosEstados UnidosMexicanosdeberdeclarardeoficiosuinaplicabilidadparaelcasoconcreto.EnesesupuestoelTribunalSuperiordeJusticiapodrrevisarlaresolucinenlostrminosquedispongalaley....
La referencia al artculo 133 de la Constitucin nacional no deja mucho espacio para dudar de que en el fondo este precepto es un intento por rescatar la facultad de controlar tambin la constitucionalidad nacional. Esa norma no obstante, en nada impide la procedencia de las impugnaciones ante los jueces federales. La experiencia todava es muy poca, por lo que en el futuro prximo se podr conocer el alcance real de estos nuevos dispositivos. La corriente que ha predominado es la de reformar las constituciones estatales nicamente para que los jueces de la entidad federativa controlen la constitucionalidad interna. 39 En la prctica de la justicia mexicana esta tendencia no parece tener un gran futuro. Se corre el peligro de que la Justicia constitucional de las entidades federativas se convierta en un mero trmite. Por encima de los tribunales constitucionales de los estados estarn ubicados invariablemente los jueces federales a travs de los tribunales de amparo, o directamente la propia SCJN a travs de sus facultades para operar mediante las controversias y acciones de inconstitucionalidad nacional que establece el artculo 105. Por esta va muy poco se lograr en favor del desarrollo y el fortalecimiento de la justicia de los estados.
38 Ms de setenta aos de dominio de un partido hegemnico (PRI), produjeron una inercia legislativa difcil de superar. Las constituciones de los estados fueron reformadas por aos y aos slo para reflejar en el mbito interno las mismas decisiones adoptadas por el Constituyente permanente federal. Las constituciones estatales son mero reflejo de la Constitucin del pas, tan llena de minuciosidades, al grado de dejar muy poco espacio a la creatividad estatal. 39 Ms de quince entidades federativas han reformado ya sus constituciones del ao 2005 a la fecha. Salvo Coahuila en los trminos acabados de apuntar, han omitido las referencias al artculo 133 de la Constitucin nacional. Los inhibe una especie de temor reverencial a la jurisprudencia de la SCJN.
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IV. A modo de conclusiones 1. En la letra de la Constitucin mexicana conviven un sistema de control concentrado de la constitucionalidad, a cargo de jueces federales, y uno de control difuso a cargo de los jueces de los estados, y por extensin a cargo de todo juez dentro de cualquier procedimiento judicial. No son excluyentes, sino complementarios, no obstante, el escaso desarrollo que en Mxico han podido alcanzar los sistemas estatales de justicia se debe (entreotrasrazones) a que los jueces de los estados se encuentran casi totalmente relevados de su responsabilidad, pues la justicia federal no slo revisa todas sus resoluciones; adems les impide ejercer a plenitud sus facultades constitucionales. 2. La justicia que llamamos constitucional no es, en manera alguna, un tipo de justicia distinta, ni de mayor calidad, ni de mayor trascendencia que la justicia que hemos dado en llamar ordinaria. Ambas son expresiones del deber que tienen los jueces todos los jueces de resolver con apego al derecho vlido los litigios sometidos a su potestad jurisdiccional. 3. Las tesis jurisprudenciales 73/99, 74/99 y 2/2000 privan a la poblacin del derecho a recibir justicia completa en los asuntos que competen a los jueces de los estados. No hay razn jurdica, ni poltica, ni de ningn otro tipo, que justifique que la SCJN cierre las puertas a la facultad-deber que tienen todos lo jueces de decir el derecho conforme a la carta fundamental. Al impedir que los jueces estatales ejerzan una facultad inherente a su funcin jurisdiccional, la SCJN les obliga a violar los principios de congruencia y exhaustividad de sus propios fallos y a faltar a la protesta que rindieron al tomar posesin de sus cargos. 40 Les obliga a violentar las normas bsicas del sistema federativo que prevn los artculos 40 y 41 de la Constitucin, al impedir que los jueces estatales ejerzan las facultades propias de la soberana interior que a los poderes pblicos de las entidades federativas otorga el pacto federal. 4. No deja de ser extrao que la SCJN, que tantas muestras de apertura ha dado a partir de su nueva integracin en 1995, se muestre tan conservadora en este punto fundamental de nuestro sistema judicial, faltando a su deber de impulsar el desarrollo de la justicia ms cercana a los justiciables.
Al resolver el caso Marbury vs. Madison se preguntaba el juez Marshall: Por qu se hara jurar a un juez cumplir sus deberes conforme a la Constitucin... si tal Constitucin no constituye una regla para el desempeo de sus funciones, si para l es un libro cerrado que no puede examinar? (Gonzlez Oropeza, Manuel, Los Orgenes del Control Jurisdiccional ConstitucinylosderechosHumanos, editado por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, 2003, p. 132.)
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5. El ejercicio pleno de sus facultades por los jueces de los estados, no slo permitir el desarrollo profesional de dichos jueces; tambin har que los gobiernos estatales se interesen por destinar ms recursos pblicos a la superacin de los problemas atvicos que padece la justicia ordinaria. La fuerza histrica, jurdica, poltica, cultural e inclusive emocional del juicio de amparo mexicano (y de los jueces federales) no debe obstaculizar el desarrollo de otras opciones capaces de consolidar a nuestro sistema de justicia, aprovechando el talento de centenares (miles) de jueces que ejercen la jurisdiccin en las entidades federativas. 6. Sin abogados persistentes no hay buenos jueces; quienes ejercemos el derecho ante los jueces estatales debemos invocar constantemente la autoridad del artculo 133 siempre que en los procesos ordinarios aparezcan cuestiones de inconstitucionalidad. An no sabemos qu dir la Corte cuando le lleguen, impugnados, los fallos de tribunales estatales que ejercieron, con tino o sin l, su facultad de control constitucional. Hasta hoy la pasividad de la justicia estatal ha impedido que lleguen este tipo de casos a la SCJN. 7. Las resoluciones de excepcin citadas en este trabajo ponen en relieve que los jueces estatales pueden transitar con eficiencia la va del control constitucional, sin perjuicio de que sus decisiones sean revisadas oportunamente por los tribunales federales, siempre que involucren una cuestin de constitucionalidad nacional. 8. El siglo de los jueces (dequehoyhablanlosministrosdelaCorteylosconsejerosde la judicatura federal) slo llegar cuando todos los jueces asuman la responsabilidad constitucional que les corresponde; mientras tanto los estatales estn condenados a muy escaso desarrollo.
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Mauricio Yanome Yesaki
La Justicia constitucional local en el estado de Nuevo Len

Una utopa por negligencia del legislador ordinario

en las entidades federativas en donde se carece de Tribunales Constitucionales Locales, se presenta el serio problema de la violacin que se da al artculo 17 de la Constitucin federal, porque no habiendo tribunales con competencia para resolver conflictos cuando existan violaciones a la Constitucin local, se pone en riesgo la estabilidad poltica, por falta de una administracindeJusticiaconstitucional. Francisco Martnez Snchez
I. Exordio El objetivo de este ensayo es analizar el Decreto nmero 100 publicado el da 09 de junio de 2004, en el Peridico Oficial del Estado de Nuevo Len, mediante el cual se reform por modificacin los artculos 15 prrafo segundo, 16 prrafo segundo, 17 prrafo cuarto, 63 fraccin XLVIII, 87 prrafos cuarto y sexto, 94 prrafos primero, cuarto, octavo, noveno, dcimo, dcimo primero, dcimo segundo y dcimo cuarto, 95, 96, 97, 99 prrafo cuarto, sexto y sptimo, 100 prrafo segundo, 101 prrafo segundo, 103 segundo prrafo, 152, 153 y del nombre del ttulo XII, as como por adicin de un quinto prrafo al artculo 16 de la Constitucin estadual. Dicha reforma dio cabida a lo que en la doctrina se denomina: Justicia constitucional local al incorporarse en el artculo 95 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len los medios de control constitucional como lo son: la controversia de inconstitucionalidad local y la accin de inconstitucionalidad local. El primero se utiliza para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan una competencia constitucional destinada a otro poder u rgano estatal o municipal, con excepcin del Poder Judicial del Estado, al ser ste el encargado de dirimir la controversia planteada. La finalidad del segundo es impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier ayuntamiento que en abstracto violen derechos fundamentales de las personas o la distribucin de competencias que se establecen
para el Estado o los municipios o para los poderes u rganos pblicos estatales o municipales. Con lo anterior, a primera vista, el Poder Judicial del Estado de Nuevo Len, se ha transformado para configurarse como garante del control constitucional local por medio del Tribunal Superior de Justicia, sin embargo, a pesar de lo loable de la reforma en comento, la misma resulta ser ineficaz e incompleta ya que el rgano jurisdiccional estadual, tendr jurisdiccin plena para conocer y resolver los medios de control de la constitucionalidad local en los trminos de la ley reglamentaria, la cual al da de hoy no ha sido expedida; en consecuencia, la Justicia constitucional local en esta entidad federativa se encuentra nicamente establecida en la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, dando como resultado la inoperancia de la defensa de la Constitucin local al no tener eficacia jurdica tales medios de control constitucional. En consecuencia, la finalidad de este trabajo, lo es, exponer las consecuencias de la ausencia de la ley reglamentaria del artculo 95 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len, que se requiere para ver completada la eficacia de los medios de control constitucional y salvaguardar con ello la vigencia de la Constitucin estadual. De igual manera, hacer un llamado al Poder Legislativo estatal para que a la brevedad d el debido cumplimiento al artculo segundo transitorio del decreto nmero 100 publicado en el Peridico Oficial del Estado en fecha 09 de junio de 2004, que ordena la expedicin de la ley reglamentaria del nuevo contenido del artculo 95 de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, para estar en aptitud de contar con los medios de control constitucional local en esta entidad federativa, que por mandato de la Constitucin estadual deben existir para salvaguardar la debida distribucin de competencias que la misma determina. Ahora bien, para comprender con exactitud la problemtica que se aborda en este ensayo, se requiere en primer trmino, realizar un breve anlisis de la figura de la inconstitucionalidad por omisin y su regulacin en Mxico; en segundo lugar, acudir al proceso legislativo de la reforma constitucional estatal en estudio, para vislumbrar aunque someramente, la intencin del legislador en la creacin de lo que la doctrina denomina: Justicia constitucional local en el Estado de Nuevo Len y estar en posibilidad de determinar lo que se debe hacer para lograr tener efectivamente una verdadera defensa de la Constitucin local.
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II. La inconstitucionalidad por omisin y su regulacin en Mxico La inconstitucionalidad por omisin, se define como la falta de desarrollo por parte del Poder Legislativo, durante un tiempo excesivamente largo, de aquellas normas constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma tal que se impide su eficaz aplicacin. 1 Para comprender la definicin apuntada, se requiere analizar sus elementos. La falta de desarrollo siguiendo las ideas expuestas por Jos Julio Fernndez Rodrguez abarca no slo la total ausencia de legislacin en ese punto conflictivo, sino tambin la presencia de una normativa parcial. Esta ltima puede hacer alusin a una realidad dual: a una regulacin que se olvida de alguna parte inescindible de esa materia o a una que trata parcialmente a sus destinatarios, con la consiguiente vulneracin del principio de igualdad. En todos estos supuestos se est ante un no actuar que, an cuando tiene el carcter de decisin poltica, tiene consecuencias jurdicas. La inconstitucionalidad se configura cuando se suscitan los siguientes supuestos: la inactividad del legislador, un periodo temporal excesivo, la falta de elaboracin de preceptos de obligatorio y concreto desarrollo, los encargos del legislador y la ineficacia de la norma constitucional. El primero se refiere que, al ser el Poder Legislativo el encargado de emanar normas con rango de ley que desenvuelvan los preceptos constitucionales que requieran tal proceder, es decir, posee total legitimidad para llevar a cabo el desarrollo de las disposiciones constitucionales dado que es elegido directamente por el pueblo mediante el voto popular; en consecuencia, no tiene sentido tratar de determinar si la inactividad del legislador es consciente o inconsciente, o sea, voluntaria o no, en virtud de que su importancia se limita a la responsabilidad poltica en que pudieran incurrir tras un proceso de individualizacin. El segundo se encuentra ntimamente ligado con el anterior, ya que la inactividad debe conectarse con un periodo excesivamente prolongado y toda vez que ste ltimo elemento es de sumo relativo, permite modulaciones, por lo que queda en manos del rgano competente determinar si ha transcurrido o no ese tiempo, teniendo presente las diversas circunstancias que existan en el caso concreto, las cuales pueden ser de variada naturaleza, ya que los preceptos constitucionales que necesitan desarrollo no contemplan regularmente plazos
Fernndez Rodrguez, Jos Julio. Aproximacin al concepto de inconstitucionalidad por omisin, en Miguel Carbonell (Coord.) Enbuscadelasnormasausentes.Ensayossobrelainconstitucionalidadporomisin. Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas UNAM, 2003., p. 29.
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perentorios en los que deban actuar los poderes constituidos, sino que conceden libertad a stos para llevar a cabo su proyecto jurdico-poltico. Por tanto, la necesidad de desarrollo y las circunstancias que lo retardan no son intereses equivalentes que tengan que ser ponderados en una situacin exclusivamente poltica, sino que en virtud de las exigencias del derecho, la necesidad de desarrollo es el principio y el retraso en el desarrollo lo es la excepcin, en consecuencia, si la excepcin pretende imponerse necesita justificacin. Los encargos del legislador constituyen el tercer elemento de la inconstitucionalidad y consisten en que, al ser la norma constitucional de eficacia limitada, dada la previsin explcita o implcita en ella contenida, resulta de obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena, o sea, son normas incompletas y que requieren para su eficacia la interpositio legislatoris. Expresado en otros trminos: la articulacin tcnica respecto al modo de presentarse el precepto, produce que nazca una obligacin de hacer que pesa sobre el legislador en virtud de su misma formulacin; es decir, existe una vinculacin entre los poderes constituidos respecto a dotar de eficacia plena a tales normas. En consecuencia, la presencia de un encargo del legislador para que se produzca una omisin inconstitucional es esencial porque una omisin tendr relevancia jurdica slo cuando exista un precepto jurdico que establezca una conducta y precisamente dicha omisin lesione tal precepto. La omisin pasa as, de un no hacer nada a un no hacer algo, siendo ese algo lo que espera el orden jurdico y se fundamenta en la no realizacin esperada debida, de manera que el centro de toda discusin acerca del problema de la omisin del legislador es el encargo constitucional, que resulta vinculante. La ineficacia de la norma constitucional constituye el ltimo elemento de la inconstitucionalidad y es la consecuencia de todo lo anterior: la existencia de unas normas del texto fundamental que requieren interpositio legislatoris, unida a la dejacin del rgano encargado de tal interpositio trae como resultado la falta de eficacia de aquellas normas o una eficacia minorada. Para finalizar esta seccin del apartado, cabe sealar que no hay que confundir eficacia con validez de la norma constitucional, ya que son conceptos totalmente distintos y no interdependientes ya que el primero consiste en la conformidad o adecuacin de la conducta de los destinatarios con lo que la norma prescribe; es decir, se refiere exclusivamente al cumplimiento real de derecho en el seno de la sociedad, en tanto que la validez est en funcin de la competencia del rgano que la dicta, el procedimiento que se sigue y la materia regulada.
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Por otra parte, la figura de la omisin legislativa en Mxico en el mbito federal no se encuentra regulada normativamente, sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin lo aplic por vez primera al resolver la controversia constitucional 46/2002, planteada por el municipio de San Pedro Garza Garca, Nuevo Len, porque siguiendo lo expuesto por Carlos Francisco Cisneros Ramos 2 el Congreso del Estado incurri en la omisin en la expedicin de las disposiciones legales en materia municipal sobre las bases del procedimiento administrativo, incluyendo medios de impugnacin y los rganos para dirimir las controversias entre la administracin pblica municipalylosparticulares, que fue lo que constituy el objeto de la demanda. En esta ocasin no interesa, exponer las razones que tomaron en consideracin los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para decidir en el debate ocurrido en la sesin pblica en la cual se discuti el proyecto de resolucin de la controversia constitucional de trato, sino ms bien, sealar las consecuencias de tal determinacin: se conmin al legislativo ordinario de Nuevo Len a dejar de ser negligente y procediera a la expedicin de los ordenamientos jurdicos a los que hace referencia el artculo 115 constitucional y como no acta en los tiempos concedidos por el Constituyente Permanente, le seal el plazo respectivo de acuerdo con los periodos de sesiones previstos en la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len y en la Ley Orgnica del Poder Legislativo de esa entidad federativa, respetando la autonoma de ste. Lo anterior sent el cambio de criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin acerca de la figura de la omisin legislativa, ya que a partir de ahora a travs de la controversia constitucional se encuentra facultado para conocer de la inconstitucionalidad por omisin, lo que se traduce en que el referido rgano judicial supremo es un autntico garante de la defensa de la Constitucin, al permitrsele mediante dicho medio de control constitucional ser el vehculo que resguarde el debido cumplimiento de los principios de supremaca constitucional, federalismo y divisin de poderes. Ahora bien, respecto del cumplimiento dado a la sentencia de la controversia constitucional 46/2002, emitida el da 10 de marzo de 2005 por parte del Poder Legislativo estadual, es de apuntar que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin pas por alto el proceso complicado de reforma constitucional establecido en los artculos 148 a 152 de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, por lo que resulta materialmente imposible su cumplimiento en el plazo concedido en la
2 Cisneros Ramos, Carlos Francisco. Controversia constitucional y la negligencia del legislador ante un mandato constitucional. El caso Nuevo Len. C.C. 46/2002. Revista Nuestra Democracia, Num. 5, Enero de 2006., pp. 61-69.
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misma, ya que se requieren de dos periodos de sesiones para tal efecto, no obstante, ello no impide al Congreso del Estado de Nuevo Len haber cumplido al da de hoy con lo ordenado en la referida sentencia, pues ya han transcurrido ms de dos periodos de sesiones. En cambio, en las entidades federativas el Estado de Veracruz, por sealar un ejemplo, reform integralmente su Constitucin Poltica en el ao 2000, trayendo consigo, cambios sustanciales en las atribuciones del Poder Judicial, ya que se propuso que dicho rgano jurisdiccional garantizara la supremaca de la Constitucin local a travs de los medios de control constitucional siguientes: la controversia constitucional, la accin de inconstitucionalidad y la accin por omisin legislativa. Respecto de este ltimo, se seal en la exposicin de motivos de manera literal lo siguiente:
El tercer y ltimo procedimiento es el denominado accin por omisin legislativa que, a partir del estudio constitucional comparado, se propone introducir en nuestro orden legal, como una forma adicional de mantener y sostener el principio de Supremaca Constitucional, a travs del otorgamiento del derecho de accin en esta materia al Gobernador del Estado o cuando menos a la tercera parte de los ayuntamientos, cuando alguno de stos considere que el Congreso haya sido omiso en la elaboracin y expedicin de alguna ley o decreto, y que precisamente dicha carencia, al menoscabar la vigencia ntegra y cabal de la Constitucin, afecte su debido cumplimiento en la vida comn de los poderes y ciudadanos veracruzanos. As, una vez declarada la omisin, el Tribunal Superior de Justicia lo comunicar inmediatamente al Presidente del Congreso y Gobernador del Estado, para que en un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias, el Congreso expida la ley o decreto de que se trate. Si no se hiciere as, el Tribunal Superior de Justicia podr dictar las bases a que deba sujetarse la autoridad ejecutora, en tanto se expide el ordenamiento de que se trate.
Para una mejor comprensin de lo hasta aqu expuesto, se estima oportuno transcribir los artculos 56, 64 y 65 de la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz, los cuales a la letra disponen:
Artculo 56. El Poder Judicial del Estado tendr las siguientes atribuciones: I. Garantizar la supremaca y control de esta Constitucin mediante su interpretacin y anular las leyes o decretos contrarios a ella, II. Proteger y salvaguardar los derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, mediante el juicio de proteccin correspondiente; III. Interpretar y aplicar las leyes del fuero comn y las federales en jurisdiccin concurrente;
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IV. Resolver las impugnaciones que se presenten en las elecciones de Gobernador, de diputados al Congreso del Estado y de los ayuntamientos; as como los dems recursos que seale la ley de la materia, teniendo sus resoluciones el carcter de definitivas; V. Realizar el cmputo final y, en su caso, la declaracin de validez de la eleccin de Gobernador, y la de Gobernador electo del candidato que hubiere obtenido el mayor nmero de sufragios, ordenando su publicacin en la Gaceta Oficial del Estado; VI. Dirimir las controversias que se susciten entre la administracin pblica estatal o municipal, y los particulares; VII. Resolver las controversias laborales que se susciten entre los poderes Judicial o Legislativo y sus trabajadores, as como entre la administracin pblica estatal y municipal con sus empleados, en los trminos que fije la ley; VIII. Tramitar y resolver, mediante los procedimientos que seale la ley, los asuntos de los menores infractores; IX. Dictar las medidas procedentes para que la administracin de justicia sea pronta, expedita y completa; X. Conocer del juicio poltico como rgano de sentencia, cuando los servidores pblicos incurran en actos u omisiones que constituyan perjuicio a los intereses pblicos fundamentales y a su correcto despacho; (REFORMADA, G.O. 18 DE MARZO DE 2003) XI. Conocer, en los trminos que fije la ley respectiva, de los juicios de responsabilidad civil derivada del ejercicio del cargo, que se instauren a instancia de parte agraviada o de sus causahabientes, en contra de magistrados, consejeros, Procurador General de Justicia, secretarios de despacho, y dems servidores pblicos de los poderes Ejecutivo y Judicial; XII. Determinar y publicar los precedentes obligatorios, sustentados en cinco resoluciones consecutivas en el mismo sentido en la materia, que vinculen a todas las autoridades del Estado, en los trminos que seale la ley; XIII. Resolver los conflictos de competencia que surjan entre los tribunales y juzgados; XIV. Adscribir a los magistrados a las salas correspondientes, y XV. Las dems atribuciones que le seale esta Constitucin y la ley. SECCIN PRIMERA DEL CONTROL CONSTITUCIONAL Artculo 64. Para el cumplimiento de las atribuciones sealadas en las fracciones I y II del artculo 56 de esta Constitucin, el Tribunal Superior de Justicia contar con una Sala Constitucional, integrada por tres magistrados, que tendr competencia para: I. Conocer y resolver, en los trminos de la ley respectiva, del juicio de proteccin de derechos humanos, por actos o normas de carcter general que conculquen derechos humanos que el pueblo de Veracruz se reserve, provenientes de: a) El Congreso del Estado;
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b) El Gobernador del Estado, y c) Los titulares de las dependencias o entidades de la administracin pblica estatal, municipal y de los organismos autnomos de Estado; II. Conocer y resolver, en instancia nica, de las resoluciones del Ministerio Pblico sobre la reserva de la averiguacin previa, el no ejercicio de la accin penal y las resoluciones de sobreseimiento que dicten los jueces con motivo de las peticiones de desistimiento que formule el Ministerio Pblico; III. Sustanciar los procedimientos en materia de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y las acciones por omisin legislativa, y formular los proyectos de resolucin definitiva que se sometan al pleno del Tribunal Superior de Justicia; IV. Dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los dems tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o aplicacin de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones tendrn efectos suspensivos y debern ser desahogadas en un plazo no mayor de treinta das naturales, en los trminos que disponga la ley. Artculo 65. El pleno del Tribunal Superior de Justicia conocer, en los trminos que establezca la ley, de los asuntos siguientes. I. De las controversias constitucionales que surjan entre: a) Dos o ms municipios; b) Uno o ms municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo, y c) El Poder Ejecutivo y el Legislativo. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los poderes Ejecutivo, Legislativo, o de los municipios, y la resolucin del Pleno del Tribunal Superior de Justicia las declare inconstitucionales, sta tendr efectos generales cuando hubiere sido aprobada por las dos terceras partes de sus miembros, y surtir efectos a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial del Estado; II. De las acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes o decretos que se consideren contrarios a esta Constitucin, y que se ejerciten dentro de los treinta das siguientes a su promulgacin y publicacin por: a) El Gobernador del Estado, o b) Cuando menos la tercera parte de los miembros del Congreso. Las resoluciones dictadas tendrn efectos generales cuando hubieren sido aprobadas por las dos terceras partes de los miembros del pleno del Tribunal Superior de Justicia, y surtirn efectos a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial del Estado, sin poder aplicarse retroactivamente excepto cuando se trate de asuntos del orden penal y en beneficio del inculpado; III. De las acciones por omisin legislativa, cuando se considere que el Congreso no ha aprobado alguna ley o decreto y que dicha omisin afecte el debido cumplimiento de esta Constitucin, que interponga: a) El Gobernador del Estado, o
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b) Cuando menos la tercera parte de los ayuntamientos. La omisin legislativa surtir sus efectos a partir de su publicacin en la Gaceta Oficial del Estado. En dicha resolucin se determinar un plazo que comprenda dos periodos de sesiones ordinarias del Congreso del Estado, para que ste expida la ley o decreto de que se trate la omisin. Si transcurrido este plazo no se atendiere la resolucin, el Tribunal Superior de Justicia dictar las bases a que deban sujetarse las autoridades, en tanto se expide dicha ley o decreto.
De lo anterior se concluye que, al encontrarse establecidos los medios de control constitucional local en la Constitucin Poltica del Estado de Veracruz, en concomitancia con la Ley Orgnica del Poder Judicial de esa entidad federativa que regula el procedimiento de los mismos, la supremaca, eficacia y vigencia de la norma fundante estadual en cita, se encuentra resguardada debidamente y no como acontece hasta ahora en el Estado de Nuevo Len, en donde la defensa de esa Constitucin, se halla en suspenso en tanto el Congreso del Estado expida la Ley Reglamentaria del artculo 95 constitucional como se ver en el apartado siguiente. III. El proceso legislativo para la incorporacin de los medios de control constitucional local en el Estado de Nuevo Len Antes de iniciar a exponer el contenido de este apartado, me encuentro obligado a explicar aunque someramente el procedimiento especial o complicado de reforma constitucional establecido en los artculos 148 a 152 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len, a fin de evitar confusiones futuras al desarrollar el mismo. Dichos numerales sealan que en cualquier tiempo puede ser reformada la Constitucin estadual, pero para ello, las que se propongan, para ser admitidas, necesitarn el voto de la mayora de los miembros presentes en el Congreso. Asimismo, admitida la propuesta, se tomarn en consideracin las adiciones o reformas y se publicarn y circularn profusamente con extracto de la discusin y no podrn ser votadas antes del inmediato periodo de sesiones. 3 Ya en la sesin respectiva, cumplido el requisito de la publicacin, ser necesario contar con el voto de las dos terceras partes, cuando menos, de los diputados que integran la Legislatura.
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Lo que se busca con el requisito de que no pueden ser votadas antes del inmediato periodo de sesiones, es que entre la admisin a discusin y su votacin exista la debida reflexin del texto que se dictamina, en consecuencia, para la modificacin de la norma fundante local se requieren dos periodos de sesiones de la Legislatura.
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Sin embargo, en el caso que nos ocupa, se recurri a un periodo legislativo extraordinario que permiti en un lapso de tres meses reformar la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len, para incorporar entre otras cosas, los medios de control de constitucionalidad local y cumplir con la exigencia establecida en su artculo 149. Una vez sealado lo anterior, cabe mencionar que el da 23 de abril de 2004, el Gobernador Constitucional del Estado de Nuevo Len, present al H. Congreso de esta entidad federativa la iniciativa de decreto que reforma la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len y la Ley Orgnica del Poder Judicial del mismo Estado. En la exposicin de motivos se lee en la parte conducente lo que a continuacin se transcribe:
La Iniciativa que se presenta en esta ocasin, comprende la Constitucin Poltica del Estado y la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado, en virtud de tratarse de ordenamientos rectores, el primero como Ley Suprema en Nuevo Len y el segundo como dispositivo orgnico mximo del Poder Judicial local. Se encuentran propuestas que de ser aprobadas por esa H. Legislatura, sern la base de algunas nuevas leyes tales como la que regule los medios de control de la constitucionalidad local
A fin de facilitar el anlisis de este documento, se hace una exposicin de motivos en primer trmino acerca de los temas que comprende la propuesta y posteriormente se hace una explicacin particular de las reformas al articulado. Los temas principales que comprende la iniciativa estn enfocados a:
- Salvaguardar la vigencia de la Constitucin local, mediante la incorporacin de la accin de controversia de inconstitucionalidad local y de la accin de inconstitucionalidad local. - Fortalecer la funcin del Tribunal Superior de Justicia, a travs del establecimiento de una facultad para su Pleno, consistente en la creacin de salas colegiadas. - Fortalecer el Consejo de la Judicatura, mediante la asignacin de mayores atribuciones. - Dar competencia al Tribunal Superior de Justicia, como instancia revisora de los laudos en materia laboral de los servidores pblicos. - Especializar la atencin de los asuntos civiles y mercantiles en el Poder Judicial, mediante la creacin de Juzgados y Salas Mercantiles. - Impulsar el acceso a una justicia no controversial, a travs de los medios alternos de solucin de conflictos. - Salvaguardar la vigencia de la Constitucin local, mediante la incorporacin de la accin de controversia de inconstitucionalidad local y de la accin de inconstitucionalidad local.
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Defender la vigencia de la Constitucin de Nuevo Len, declarando la invalidez de cualquier ley o acto de autoridad que la contrare, actualmente slo puede hacerse en ciertos casos por el Poder Judicial de la Federacin. Esto es, los derechos fundamentales del individuo que directamente emanan de la Constitucin local, as como las normas que en sta se establecen en materia de rgimen orgnico y distribucin de competencias entre las autoridades pblicas de la entidad, aunque debieran estar garantizados por nuestro Estado, no se cumple con ese cometido. Esta laguna jurdica que impide consolidar soberanamente el Estado Constitucional de Derecho en la entidad, se propone colmarla incorporando en la Constitucin estatal las bases fundamentales de los siguientes medios de control de la constitucionalidad local: las controversias de inconstitucionalidad y las acciones de inconstitucionalidad. A travs de la controversia de inconstitucionalidad podr solicitarse al Tribunal Superior de Justicia del Estado, la invalidacin de toda norma general o acto de autoridad, proveniente de los poderes y rganos pblicos, estatales o municipales, que invada el mbito de competencia que la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len establece para cualquiera otro de esos poderes y rganos pblicos, o del Estado de Nuevo Len o de cualquiera de sus municipios. Esta controversia slo podrn promoverla la entidad, poder y rgano pblico, titular del mbito de competencia invadido, con excepcin del propio Poder Judicial del Estado, que precisamente se convertira en titular jurisdiccional para resolver los conflictos jurdicos surgidos entre las autoridades pblicas locales. La accin de inconstitucionalidad, por su parte, se propone como medio judicial para obtener la anulacin con efectos erga omnes de toda norma general, proveniente del Congreso o de cualquier ayuntamiento en la entidad, que sea contraria a la Constitucin del Estado. Esta accin se inscribe dentro de los denominados medios abstractos de control de la constitucionalidad, ya que los sujetos legitimados para promoverla, no son los directamente agraviados con la norma irregular, sino a los que bien cabe reconocerles el carcter de vigilantes genricos de la constitucionalidad de las normas generales contenidas en las leyes estatales o los reglamentos y bandos municipales. En la iniciativa se propone como sujetos legitimados para intentar las (sic) accin de inconstitucionalidad local, al Procurador General de Justicia del Estado y sobre todo a los propios legisladores que integran el Congreso y a los regidores integrantes de los ayuntamientos. Obviamente que esta accin no podr promoverla la mayora que hubiera consentido y aprobado la norma general inconstitucional, sino siempre una minora legislativa, lo cual impide que una fraccin o coalicin legislativa mayoritaria utilice su fuerza
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para transgredir las normas de la Constitucin estatal, que sern seguramente vigiladas con celo por su oposicin poltica que, aunque minoritaria, contrara con la poderosa arma de la accin de inconstitucionalidad. Para determinar al rgano judicial competente para resolver los medios de control de la constitucionalidad en el Estado, se tomaron varios aspectos, entre otros, los siguientes: que tal autoridad fuera de la mxima jerarqua judicial, en correspondencia con la mxima jerarqua jurdica de las normas constitucionales que salvaguarda; que el rgano fuera de integracin colegiada, para evitar que recaiga en una persona el gran poder jurdico-poltico inherente en el control constitucional; que la gran relevancia del rgano y de la funcin a su cargo, no provocara sin embargo, una aplicacin ineficiente de los recursos econmicos. Esto ltimo, particularmente considerando que en otras entidades federativas del pas, en donde se ha incorporado el control constitucional local, la carga inicial de trabajo reportado en esta materia, no ha sido suficiente para justificar la creacin de un rgano con competencia exclusiva y especializada en la materia. Por esto, en la iniciativa se propone que la competencia para resolver los medios de control de la constitucionalidad local, se otorgue al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado. La conveniencia de los sistemas de control de la constitucionalidad en general, ha quedado comprobada de forma manifiesta en nuestro pas, a partir de la incorporacin en 1994, de las controversias y acciones de inconstitucionalidad previstas en el artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ahora bien, respecto a las ventajas especficas que se obtienen para el Estado de Nuevo Len, con la incorporacin de un sistema de control de la constitucionalidad estatal se encuentran el fortalecimiento de la soberana estatal y el avance del federalismo en materia judicial, que se logran en la medida en que el Estado de Nuevo Len, a travs de su Poder Judicial, queda facultado para resolver, con carcter definitivo e inatacable, los conflictos jurdicos entre autoridades pblicas, en los que se hagan valer exclusivamente violaciones a la Constitucin o las leyes del Estado. Otra ventaja del sistema de medios de control de la constitucionalidad local que en esta iniciativa se propone, es que tiene un objeto ms amplio y mayor nmero de sujetos legitimados, en comparacin con el control constitucional previsto en la Constitucin federal. Esto debido a que el mbito estatal permitira impugnar inclusive normas generales provenientes de ayuntamientos, as como dirimir conflictos por invasin de competencias en los que estn involucrados rganos constitucionalmente autnomos o de la administracin pblica paraestatal o paramu-
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nicipal. Adems, se otorga legitimacin para promover las acciones de inconstitucionalidad, a fracciones minoritarias de cinco legisladores, o de dos o tres regidores, as como al Procurador de Justicia del Estado. La iniciativa respeta plenamente la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, toda vez que el sistema de control de la constitucionalidad local que propone, es exclusivamente para la salvaguarda de los derechos fundamentales y mbitos competenciales que directamente emanan de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len. Por tanto, las normas generales o actos de autoridad, provenientes de los poderes pblicos, estatales y municipales, que violen la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, debern seguir siendo materia de los medios de control constitucional que en la propia Constitucin federal se establecen. El sistema nacional de control concentrado de la constitucionalidad, cuyo conocimiento y resolucin corresponde en forma privativa al Poder Judicial de la Federacin, no impide a los estados establecer medios judiciales para la defensa de los derechos del gobernado que tengan su origen directo en la mxima estatal, as como de las normas de sta que establecen la estructura, integracin y atribuciones, de los poderes y los principales rganos pblicos del Estado. No se omite mencionar, que el sistema de control de la constitucionalidad local que se propone, se ha diseado procurando sea sencillo, accesible y efectivo, con el propsito inmediato de que logre penetrar y consolidarse en el foro local, y con el deseo de que en el futuro prximo evolucione incorporando nuevas figuras y modalidades que amplen su cobertura A continuacin se comentan las reformas propuestas a cada artculo:
Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len Artculo 94. Se propone dar atribuciones adicionales al Poder Judicial en materia de control de la constitucionalidad estatal y como revisora en asuntos de carcter laboral de servidores pblicos del Estado y municipios de Nuevo Len. Tambin se propone dar al Tribunal Superior de Justicia la potestad de colegiar las salas, lo que permitir una mejor calidad en las decisiones, enriquecidas con variados puntos de vista y experiencias, disminuyendo la posibilidad de posturas parciales. En este sentido, se sugiere sealar que las Salas Colegiadas preferentemente conocern de apelaciones de sentencias definitivas y se da libertad para que de acuerdo a las disposiciones presupuestarias y a las necesidades del servicio, el Pleno de dicho Tribunal pueda acordar el nmero y la conformacin de las salas, con apego a lo establecido en la Ley Orgnica del Poder Judicial.
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En virtud de las nuevas materias que se proponen pueda conocer el Poder Judicial, se sugiere sealar que el Tribunal Superior de Justicia formar salas competentes en materia laboral de servidores pblicos, adems de la civil familiar y penal. Tambin se recomienda sealar que podr formar Salas en materia mercantil, lo anterior, acorde con la propuesta que se presenta para separar formalmente en rganos diferentes la atencin de los asuntos civiles y mercantiles. Finalmente se sugiere establecer que las Salas podrn tener competencia especializada en una materia o competencia mixta, segn lo determine para cada una el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, de acuerdo a criterios como especializacin o volumen de trabajo, entre otros. En lo que respecta al fortalecimiento del Consejo de la Judicatura, y de manera acorde con la unificacin de su Presidencia en la del Tribunal Superior de Justicia, se propone que el Consejo asuma las facultades de administracin del presupuesto integral del Poder Judicial. Tal como en el Poder Judicial federal, se propone que el Presidente del Tribunal Superior de Justicia sea el Presidente del Consejo de la Judicatura, mantenindose el nmero actual de integrantes de este Consejo, los cuales sern nombrados como hasta ahora, uno por el Titular del Ejecutivo y otro por el Congreso del Estado, lo cual implica que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia ya no designar un consejero, sino que directamente se considerar como tal al Presidente de ese Tribunal, quien tambin lo ser del Consejo mencionado. En este sentido, se propone eliminar el prrafo referente a la eleccin, duracin en el cargo y prohibicin de reeleccin del Presidente del Consejo de la Judicatura. En relacin con lo anterior, se excepta al Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la restriccin establecida en este artculo, la cual seala Los funcionarios del Poder Judicial del Estado no podrn ser Consejeros de la Judicatura, salvo si se separan del cargo cien das naturales antes de su eleccin o designacin. Con el fin de evitar divisiones al interior del Consejo de la Judicatura, se propone sealar que los consejeros no representan a quien lo designa, por lo que su funcin debern desarrollarla con imparcialidad e independencia. En cuanto a la duracin del cargo del Consejero de la Judicatura, se mantiene la de cinco aos vigente en la actualidad, sin embargo se propone precisar que lo anterior no ser aplicable a su Presidente, en virtud de que el cargo de Presidente del Tribunal Superior de Justicia slo es por dos aos. Con el propsito de dar ms flexibilidad en la operacin, as como una respuesta ms gil a las necesidades del servicio que se presta en los juzgados de primera instancia y en los juzgados menores, se sugiere sealar que los jueces a cargo de los mismos podrn ser especializados en una materia o mixtos. Artculo 95. Acorde a lo que se coment con anterioridad, al exponer los temas principales sobre los que se sugiere reformar la Constitucin del Estado, en el presente artculo se propone establecer los medios de control constitucional que como un primer paso
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hacia un federalismo judicial, se sugiere sean incorporados dentro del mximo ordenamiento de nuestra entidad. En este sentido, se propone considerar que el Tribunal Superior de Justicia tenga jurisdiccin plena para conocer y resolver en los trminos que seale la ley reglamentaria, que al efecto se propondr tambin como consecuencia de estas reformas legislativas, sobre los medios de control de la constitucionalidad local que se detallan a continuacin. 1. Controversia de inconstitucionalidad local: Actos reclamados: actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por la Constitucin del Estado, y que provengan de otro diverso poder u rgano estatal municipal. No ser procedente contra actos del Poder Judicial. Parte actora: Estado, municipios, poderes u rganos pblicos estatales o municipales. El Poder Judicial no podr ser parte actora. 2. Accin de inconstitucionalidad local: Actos reclamados: normas generales expedidas por el Congreso o un ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitucin, o violen la distribucin de competencias que en esta Constitucin se establecen para el Estado y los municipios, o para cualquiera de los poderes u rganos pblicos estatales o municipales. Parte actora: tratndose de normas generales expedidas por el Congreso, podrn promoverla al menos cinco de los diputados integrantes de ste, y tratndose de normas generales dictadas por un ayuntamiento, podrn promoverla al menos dos de los regidores del respectivo ayuntamiento, o al menos tres regidores del mismo tratndose de ayuntamientos integrados con quince o ms regidores. Esta accin tambin podr promoverla el Procurador General de Justicia del Estado. Finalmente se propone establecer que las sentencias dictadas para resolver estos medios de control constitucional, que declaren inconstitucional una norma general, tendrn efectos generales en todo el Estado, a partir de la fecha que en la propia sentencia lo ordene y debern publicarse en el Peridico Oficial del Estado. Artculo 96. Acorde a las reformas comentadas con anterioridad, en el artculo que establece las atribuciones del Tribunal Superior de Justicia se sugiere: Dar competencia para resolver los medios de control constitucional;.
Por su parte, a la Comisin de Legislacin y Puntos Constitucionales del H. Congreso del Estado, le fue turnado para su estudio y dictamen la iniciativa antes apuntada, llevndose a cabo la primera vuelta el da 27 de abril de 2004 y aprobndose el mismo por mayora de votos de la siguiente manera: 24 a favor, 6 en contra y 1 abstencin. En dicho dictamen se expres por cuanto hace a la parte que interesa en este estudio, en el captulo de consideraciones lo que a continuacin se expone:
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De la lectura de la iniciativa que se dictamina se desprende que la misma comprende reformas tanto a la Constitucin Poltica local como a la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado de Nuevo Len, y en virtud del procedimiento especial que se establece para las reformas a nuestra Ley Fundamental local en los artculos 148, 149 y 150 de la misma, los integrantes de esta Comisin hemos determinado que las mismas se dictaminen por separado. Primeramente, en cuanto a las reformas a la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, los integrantes de esta Comisin de Dictamen Legislativo consideramos lo siguiente: .en relacin a las reformas planteadas al artculo 94, coincidimos con el autor de la iniciativa a fin de otorgar atribuciones adicionales al Poder Judicial, tanto en materia de control constitucional en el mbito estatal como revisora en los asuntos de carcter laboral de servidores pblicos del Estado y municipios de Nuevo Len. En cuanto a la propuesta de reforma al artculo 95, consideramos que la misma es de aprobarse, a fin de establecer los medios de control constitucional como lo son la accin de inconstitucionalidad y la controversia de inconstitucionalidad en el mbito local, de forma semejante a como se encuentran establecidos en el fuero federal; preceptuando primeramente en cuanto a la controversia de inconstitucionalidad local, que los actos reclamados sean aquellos actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por la Constitucin del Estado, y que provengan de otro diverso poder u rgano estatal municipal, no siendo procedente contra actos del Poder Judicial, y que la parte legitimada para ejercer el derecho de accin en dicha materia sean el Estado, los municipios, los poderes u rganos pblicos estatales o municipales, exceptuando al Poder Judicial, en virtud de que el mismo es quien resuelve, y es principio general de derecho que no podra ser juez y parte a la vez. Y estableciendo de igual forma en cuanto a la accin de inconstitucionalidad local, que los actos reclamados que puedan ser objeto de la misma sean las normas generales expedidas por el Congreso o un ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitucin, o violen la distribucin de competencias que en esta Constitucin se establecen para el Estado y los municipios, o para cualquiera de los poderes u rganos pblicos estatales o municipales, y legitimando con el derecho de accin para emprender la citada accin legal, tratndose de normas generales expedidas por el Congreso, al menos cinco de los diputados integrantes de ste, y tratndose de normas generales dictadas por un ayuntamiento, al menos dos de los regidores del respectivo ayuntamiento, o al menos tres regidores del mismo tratndose de ayuntamientos integrados con quince o ms regidores, pudiendo promoverla tambin el Procurador General de Justicia del Estado. En este sentido, consideramos que tal como se propone en la iniciativa de mrito, sea el Tribunal Superior de Justicia quien tenga jurisdiccin plena para conocer y resolver en los trminos que seale la ley reglamentaria, sobre dichos medios de control de la cons-
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titucionalidad local, en virtud de que las mismas tienen por objeto precisamente la proteccin de la constitucionalidad, es decir, de las normas establecidas en nuestro mximo ordenamiento legal en el Estado, y por tanto, deben ser estudiadas y resueltas tambin por la mxima autoridad judicial en el mismo, sobretodo tomando en cuenta que sus decisiones seran tambin tomadas de manera colegiada, con las bondades que lo mismo representa. En lo tocante a las reformas planteadas al artculo 96 coincidimos con el autor de la iniciativa en el sentido de establecer, dentro de las atribuciones del Tribunal Superior de Justicia, las de tener competencia para resolver los medios de control constitucional; para conocer en grado de revisin de los asuntos mercantiles que le remitan los Juzgados, as como los asuntos en materia laboral de servidores pblicos, que le remitan los tribunales de arbitraje; para acordar el nmero y la integracin colegiada o unitaria de las salas, as como la adscripcin de los magistrados; para expedir y modificar toda clase de reglamentos que sean necesarios para el cumplimiento de las funciones del personal del Tribunal; para presentar iniciativas relacionadas con la administracin de justicia y la organizacin del propio Tribunal; para emitir lineamientos y criterios generales de interpretacin de las leyes del Estado en las materias competencia del Poder Judicial, los cuales sern de observancia obligatoria en los juzgados y salas, lo anterior a fin de estar acorde con las modificaciones mencionadas con anterioridad.
El H. Congreso del Estado conoci el 02 de junio de 2004, en segunda vuelta el dictamen con proyecto de decreto presentado ante el Pleno del Poder Legislativo en fecha 27 de abril de 2004 para su aprobacin definitiva, el cual se aprob por mayora de votos de la siguiente manera: 31 a favor, 11 en contra y 0 abstenciones. En dicho dictamen se expres, por cuanto hace a la parte que interesa en este estudio, en el captulo de consideraciones lo que a continuacin se expone:
En sentido general, las reformas aprobadas para su apertura a discusin cumplen con diversos propsitos y objetivos, encaminados a conseguir una mejora en el sistema de procuracin e imparticin de justicia en Nuevo Len. Se trata de un proceso gradual, que involucra diversos cuerpos normativos, y que tendr como finalidad ltima, el mejoramiento del sistema de justicia de nuestro Estado, el cual da inicio con la aprobacin de las reformas sometidas a nuestra consideracin, y que darn soporte constitucional a los diversos cambios y mejoramientos que se pretenden realizar a nuestro marco jurdico vigente. Las reformas que ahora se estudian para su aprobacin en definitiva respetan el marco federal, y si bien fortalecen las instituciones de nuestro Estado y el respeto y aplicacin de nuestra Constitucin Poltica local, las mismas no van ms all de las determi-
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naciones que establece la Ley Suprema de la Repblica, respetando desde luego el pacto federal. Si bien las reformas que se ponen ahora a nuestra consideracin buscan una mejora substancial en el sistema judicial de nuestra entidad, las mismas no dejan de lado la realidad econmica de nuestro Estado, ya que ese es un elemento que no puede dejar de considerarse, ya que las reformas podran ser sumamente bondadosas, pero inaplicables al no existir los recursos que pudieran darles sustento, cuestin que no sucede en la propuesta que ahora analizamos, ya que en la misma se tom en cuenta tambin dicho elemento. Por otra parte, consideramos de suma trascendencia el establecimiento en nuestra Constitucin de los medios de control de la constitucionalidad local. Lo anterior en virtud de que nuestra Constitucin establece tanto la organizacin y funcionamiento de nuestro Estado, como entidad parte del pacto federal, pero autnoma en su rgimen interior, as como los diversos derechos reconocidos al pueblo, por lo que se hace necesario garantizar, de alguna forma, el respeto, apego y observancia de la misma en nuestro rgimen interior. Por ello, los integrantes de esta Comisin dictaminadora consideramos que debe ser aprobada la reforma relativa a establecer los medios de control de la constitucionalidad local, a fin de lograr que los derechos contenidos en la misma tengan verdadera observancia y exista la forma de hacerlos valer en caso de que los mismos no fueran respetados, Por otra parte, en el numeral 95, coincidimos con el establecimiento de los medios de control de la constitucionalidad, siendo stos la controversia de inconstitucionalidad local y la accin de inconstitucionalidad local, pero modificando en esta ltima lo relativo al nmero de diputados o regidores en su caso que estaran legitimados para interponerlas, estableciendo en su lugar que stos lo harn en los trminos y nmero de promoventes que determine la ley reglamentaria. De igual forma, en el prrafo ltimo de dicho artculo, en relacin a los efectos generales que surtirn las sentencias en dichos medios de control de la constitucionalidad, consideramos oportuno establecer que esto se realice cuando sean votadas por mayora calificada que determine la ley reglamentaria,respecto a que dichos temas pueden ser abordados en la ley reglamentaria; asimismo se decidi en el interior de la Comisin que deber surtir efectos a partir de la fecha de su publicacin en el Peridico Oficial del Estado o en la fecha posterior a la misma que la propia sentencia seale, a fin de no dejar la posibilidad de que surta efectos aun antes de su publicacin en el Peridico Oficial del estado, si as se determinare en la sentencia, como pudiera darse con el texto vigente, ya que al surtir la misma efectos generales, sta debe hacerse del conocimiento general a travs del medio oficial en el Estado. .
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Finalmente, mediante oficio nmero 201-LXX-2004 de fecha 02 de junio de 2004, emitido por el Congreso del Estado, se solicit al Gobernador Constitucional del Estado, la publicacin en el rgano Oficial del Estado, el Decreto nmero 100, expedido por el Poder Legislativo estadual, siendo publicado en el Peridico Oficial del Estado el da 09 del mismo mes y ao, quedando redactados los artculos 94, 95 y 96, los cuales contienen lo que la doctrina denomina: Justicia constitucional local de la siguiente manera:
TITULO VI DEL PODER JUDICIAL ARTCULO 94. Al Poder Judicial corresponde la jurisdiccin local en las materias de control de la constitucionalidad local, civil, familiar, penal y de adolescentes infractores. Tambin garantizar la vigencia de las normas de la Constitucin y leyes federales, en las materias en que stas autoricen la jurisdiccin concurrente. El ejercicio del Poder Judicial se deposita en un Tribunal Superior de Justicia, en Juzgados de Primera Instancia y en Juzgados Menores, y se expresar a travs de funcionarios y auxiliares en los trminos que establezcan esta Constitucin y las Leyes. En el Poder Judicial habr un Consejo de la Judicatura del Estado, el cual tendr las atribuciones que le sealen esta Constitucin y las Leyes. El Tribunal Superior de Justicia funcionar en Pleno, en Salas Colegiadas y en Salas Unitarias y se regir en la forma que seale la Ley Orgnica del Poder Judicial. Tendr el nmero de magistrados que determine la Ley, quienes durarn hasta veinte aos en su encargo. El Pleno del Tribunal Superior de Justicia estar integrado por los magistrados y funcionar con el qurum que establezca la Ley. Las Sesiones del Pleno sern pblicas y, por excepcin, secretas en los casos en que as lo exijan la moral y el inters pblico. El Presidente del Tribunal Superior de Justicia ser un Magistrado que no integrar Sala. Ser electo por el Pleno y durar en su encargo dos aos sin reeleccin inmediata. La vigilancia y disciplina del Poder Judicial se realizar en los trminos que determine la Ley. La administracin del Poder Judicial estar a cargo del Pleno del Consejo de la Judicatura. El Consejo de la Judicatura del Estado se compondr por tres Consejeros, de los cuales uno ser el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, otro ser designado por el Titular del Poder Ejecutivo, y otro por el Congreso del Estado, mediante voto aprobatorio secreto de, al menos, la mitad ms uno de sus integrantes. El presidente del Tribunal Superior de Justicia tambin ser el presidente del Consejo de la Judicatura y permanecer en este cargo durante el tiempo que tenga el carcter de Presidente de dicho Tribunal, sin recibir remuneracin adicional por el desempeo de esta funcin.
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Las personas que sean consideradas para ser consejeros de la Judicatura debern haberse distinguido por su honestidad, capacidad y aptitud profesional para el desempeo de la funcin. Los funcionarios del Poder Judicial del Estado, excepto el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, no podrn ser Consejeros de la Judicatura, salvo si se separan del cargo cien das naturales antes de su eleccin o designacin. Los Consejeros de la Judicatura del Estado no representan a quienes los designa, por lo que ejercer su funcin con independencia e imparcialidad. Salvo el Presidente del consejo, los dems consejeros durarn en su cargo cinco aos improrrogables y sern sustituidos de manera escalonada. El Consejo de la Judicatura del Estado funcionar en Pleno o en Comisiones. El Pleno sesionar con la presencia de su Presidente y de, al menos, otro de sus integrantes. Los Jueces sern necesarios para el despacho pronto y expedito de los asuntos de su competencia. ARTCULO 95. El Tribunal Superior de Justicia tendr jurisdiccin plena para conocer y resolver, en los trminos que seale la Ley reglamentaria, de los siguientes medios de control de la constitucionalidad local: I. De la controversia de inconstitucionalidad local, que podr promover el Estado y municipios, as como los poderes u rganos pblicos estatales o municipales, para impugnar actos de autoridad o normas generales que invadan su competencia garantizada por esta Constitucin, y que provengan de otro diverso poder u rgano estatal o municipal. El Poder Judicial del Estado no podr ser parte actora ni demandada en estas controversias. II. De la accin de inconstitucionalidad local para impugnar normas generales expedidas por el Congreso o por cualquier ayuntamiento, que en abstracto violen los derechos fundamentales de las personas emanados de esta Constitucin, o violen la distribucin de competencias que en esta Constitucin se establecen para el Estado y los municipios, o para cualquiera de los poderes u rganos pblicos estatales o municipales. Esta accin de inconstitucionalidad podr ser promovida por los diputados, tratndose de normas generales expedidas por el Congreso del Estado, y por los regidores tratndose de normas generales expedidas por su respectivo ayuntamiento, en los trminos que determine la Ley reglamentaria. Esta accin tambin podr promoverla el Procurador de Justicia del Estado. Las sentencias dictadas para resolver una controversia de inconstitucionalidad local o una accin de inconstitucionalidad local, que declaren inconstitucional una norma general, tendrn efectos generales en todo el Estado cuando sean votados por la mayora calificada que determine la ley reglamentaria, a partir de la fecha en que sean publicadas en el Peridico Oficial del Estado o de la fecha posterior a la publicacin que la propia sentencia ordene. ARTCULO 96. Corresponde al Tribunal Superior de Justicia:
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I. Resolver en Pleno las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad; II. A travs de las Salas, conocer en grado de revisin de los negocios civiles, familiares, penales, de adolescentes infractores o de jurisdiccin concurrente, que le remitan los Jueces; III. Elegir en Pleno, cada dos aos, al Presidente del Tribunal Superior de Justicia, conforme lo determine la Ley; IV. Determinar en Pleno, el nmero de las Salas, su integracin colegiada y unitaria, su especialidad y la adscripcin de los magistrados; V. Conocer en Tribunal Pleno para resolver en definitiva, a instancia de parte interesada, de los magistrados o de los Jueces, qu tesis debe prevalecer cuando las Salas del Tribunal sustenten criterios contradictorios al resolver los recursos de su competencia, las cuales sern de observancia obligatoria en las Salas y Juzgados; VI. En Pleno, dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las Salas, y entre los juzgados, de acuerdo a lo que establezca la Ley; VII. En Pleno, expedir y modificar su reglamento interno para el cumplimiento de las facultades de los servidores pblicos del Tribunal Superior de Justicia; VIII. Presentar ante el Congreso del Estado, las iniciativas de leyes que estime pertinentes, relacionadas con la administracin de justicia y la organizacin y funcionamiento del Poder Judicial; IX. Conocer en Tribunal Pleno, erigido en Jurado de Sentencia, de la responsabilidad de los servidores pblicos a que alude el ttulo VII de esta Constitucin; X. Acordar y autorizar las licencias de los magistrados; XI. En Pleno, expedir los acuerdos necesarios para el mejor ejercicio de sus funciones; XII. Examinar los informes que mensualmente debern remitirle los Juzgados, acerca de los negocios pendientes y de los despachados; XIII. En Pleno, acordar lo necesario para la implementacin de dispositivos electrnicos necesarios para la realizacin de la funcin jurisdiccional; y XIV. Las dems facultades que las leyes le otorguen.
De la lectura ntegra de los artculos antes transcritos, se advierte claramente que la Justicia constitucional del Estado de Nuevo Len est debidamente establecida en la Constitucin estadual, pero a la vez resulta incompleta e ineficaz, pues al depender de la expedicin de una ley posterior por parte del Congreso del Estado, sea sta reglamentaria o no, la eficacia de la norma constitucional local se encuentra supeditada a la misma. Por lo anterior, se estima conveniente analizar las consecuencias de la omisin legislativa producida por la negligencia o dejadez del Congreso del Estado de Nuevo Len, ante un mandato constitucional.
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IV. Devenir de la Justicia constitucional local ante la negligencia del legislador ordinario a un mandato constitucional El artculo segundo transitorio del decreto nmero 100, que reforma la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len, publicado en el Peridico Oficial del Estado el da 09 de junio de 2004, establece que:
Las disposiciones referentes a los medios de control constitucional entrarn en vigor una vez que inicie la vigencia de la Ley que reglamente esa materia.
La condicin suspensiva antes apuntada, hace que los medios de control constitucional establecidos en la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len, pierdan su eficacia y retarda el inicio de la Justicia constitucional local en esta entidad federativa en detrimento de la defensa de la Constitucin estadual, mxime cuando no se seala un plazo perentorio determinado por el propio Constituyente permanente para la expedir la misma. Sin embargo, lo anterior no es bice para que el Congreso estadual elabore y expida la ley reglamentaria del artculo 95 de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, ya que la ausencia de un plazo en el decreto de reforma de trato no se traduce en libertad para dejar de cumplir con un mandato constitucional, configurndose as una omisin legislativa, la cual debe subsanarse a la brevedad posible a travs de la elaboracin y expedicin de la ley de mrito por parte del Congreso del Estado de Nuevo Len, mediante el procedimiento complicado de reforma constitucional establecido en los numerales 148 a 153 de la Constitucin estadual, al tener el carcter de norma constitucional, toda vez que la doctrina del legislador soberano est superada en el constitucionalismo contemporneo. En consecuencia, ante la omisin legislativa en cita, se est en presencia de una arbitrariedad e irresponsabilidad del legislador ordinario, particularmente del Congreso del Estado de Nuevo Len, al no hacer lo ordenado por el Constituyente permanente, mxime cuando ya han transcurrido a la fecha ms de cinco periodos ordinarios de sesiones, sin contar los extraordinarios, lo que conlleva a concluir que se est en presencia de una negligencia del legislador, la cual puede ser corregida a travs de los medios de control constitucional establecidos en el mbito federal, a falta de una regulacin estadual. Por lo anterior, si lo que el Constituyente permanente local buscaba era establecer lo que la doctrina denomina: Justicia constitucional local en la entidad federativa, lo logr parcialmente, ya que la eficacia de la norma constitucional reformada, la dej en suspenso hasta que se elabore y exista en la vida jurdica la ley reglamentaria del artculo 95 constitucional, misma que al no encontrarse
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expedida al da de hoy, la vigencia de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Nuevo Len est pendiente. De esta guisa, resulta que la supremaca de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, es una tarea pendiente del Congreso del Estado, como se expone en el apartado siguiente. V. Una tarea pendiente: la supremaca de la Constitucin local Adicionalmente a todo lo antes expuesto, se estima que, para lograr una verdadera defensa de Constitucin estadual se requiere que la misma provea los medios de control constitucional necesarios para tal efecto, sin embargo, con la reforma realizada a travs de la expedicin del Decreto nmero 100 publicado el 09 de junio de 2004 en el Peridico Oficial del Estado, sta qued inconclusa ya que al limitarse al establecimiento de la controversia de inconstitucionalidad local y la accin de inconstitucionalidad local, sin tomar en cuenta su falta de eficacia si bien se avanz en esta materia, tambin lo es que al no regular la figura de la omisin legislativa local no estn completos los medios de control constitucional. Por ende, a manera de conclusin se sealan las siguientes precisiones:
Primera: En el dictamen en primera vuelta de la iniciativa de trato, la cual fue aprobada el da 27 de abril de 2004, se concluy que la reforma propuesta tom en consideracin el factor econmico, por lo que resta la voluntad poltica para la elaboracin y expedicin de la ley reglamentaria del artculo 95 de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, en virtud de que como acontece con todo cambio normativo, existen dos factores determinantes para lograrlo: por una parte, recursos presupuestales y por el otro, el consenso poltico de los tres titulares en los que se distribuye el poder pblico. Segunda: Otro de los avances de la citada reforma, lo constituye la facultad del Tribunal Superior de Justicia de esta entidad federativa para presentar ante el Congreso del Estado iniciativas de leyes relacionadas con la administracin de justicia y la organizacin y funcionamiento del Poder Judicial, por lo que a falta de la ley reglamentaria del artculo 95 de la Constitucin estadual, dicho rgano de poder se encuentra investido de atribuciones para elaborar la iniciativa respectiva y coadyuvar con el Poder Legislativo en la consecucin de la supremaca de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len. Tercera: Se considera necesario hacer patente que, al da de hoy no existe en el seno del Poder Legislativo estadual ninguna iniciativa ni proyecto de ley que busque remediar la omisin legislativa producida con la omisin en la expedicin de la ley reglamentaria del artculo 95 de la Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len. Cuarta: Por todo lo anterior, se requiere una nueva reforma constitucional para incluir la figura de la accin por omisin legislativa local como un medio de control constitucional adicional, el cual permita a los poderes pblicos estatales como municipales, as como a los ciudadanos conminar al Poder Legislativo estadual a hacer lo que justifica su exis-
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tencia dentro del pacto social: elaborar y expedir las leyes que la entidad federativa requiere para una convivencia armnica y pacfica.
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Anexo I Proyecto de Ley de Defensa Constitucional Local del Estado de Quertaro

Santiago de Quertaro, Qro., a 4 de Septiembre de 2007. ASUNTO: Se presenta Iniciativa QUINCUAGSIMO QUINTA LEGISLATURA DEL ESTADO DE QUERTARO PRESENTE Lic. Isaac Jimnez Herrera, diputado del grupo parlamentario del Partido Accin Nacional, de la Quincuagsimo Quinta Legislatura, con fundamento en lo dispuesto por los artculos 33 fraccin 11 y 40 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Quertaro Arteaga; 145 de Ley Orgnica del Poder Legislativo del Estado de Quertaro; y CONSIDERANDOS I. Planteamiento general Las constituciones locales son normas que permiten desarrollar el mbito de competencias otorgadas por la Constitucin federal a los poderes locales y a los municipios. En tal sentido, se erigen como normas fundamentales del orden jurdico interno de cada entidad. En tanto texto normativo prescriptivo, la Constitucin del Estado Libre y Soberano de Quertaro Arteaga aspira a su aplicacin por todas las autoridades y a su respeto por todas las personas. No puede ser de otra forma si realmente se quiere asumir como una norma fundamental del sistema jurdico queretano. Desde luego, existen diversos mecanismos que tienden a su aplicacin. Encontramos por ejemplo medios preventivos, como la protesta de su cumplimiento que deben hacer los funcionarios pblicos; tambin algunos medios sancionadores como las responsabilidades administrativa, civil y penal de los funcionarios pblicos. De igual forma, se cuenta con diversos instrumentos y rganos pblicos encargados de la aplicacin de algunos mandatos constitucionales, especialmente en materia de informacin pblica y derechos humanos. Sin embargo, no se cuenta en Quertaro con un sistema de defensa del apartado orgnico de la Constitucin local. Esto es, las competencias constitucionales otorgadas a las autoridades no cuentan con una autntica garanta, entendida esta como los mecanismos jurdicos que garantizan su respeto cuando pretendan ser violentados por una autoridad. Desde luego, esta omisin resulta de graves consecuencias. Implica que una importantsima porcin de la mxima ley local no tiene procedimientos que la hagan realidad cuando sea inobservada por accin u omisin. Peor an, el artculo
setenta de la carta local establece como atribucin del Pleno del Tribunal Superior de Justicia: III. Procesar y sentenciar los litigios que no sean competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin o el Senado de la Repblica y que surjan entre: a) Poder Ejecutivo y Legislatura del Estado; b) Poder Ejecutivo o Legislatura del Estado con algn organismo constitucional autnomo; c) Municipios del Estado con organismos constitucionales autnomos, el Poder Ejecutivo o Legislatura del Estado; y d) Los municipios del Estado. Por lo que se establece el derecho de diversos rganos pblicos de recurrir ante el mximo rgano jurisdiccional para la resolucin de controversias que puedan existir entre los mismos; sin embargo, no existe ley reglamentaria de la fraccin transcrita, conducindose a una grave situacin, dado que, segn lo contemplado en la Ley Orgnica del Poder Judicial del Estado, los jueces no pueden negarse a conocer de los asuntos que sean su competencia, bajo responsabilidad; pero tampoco pueden procesar los litigios de forma distinta a la prevista por la ley, tambin amenazados de incurrir en responsabilidad. Sin embargo, no hay ley reglamentaria. Desde luego, los asuntos de la defensa constitucional orgnica han tomado mayor peso en la actualidad debido a la pluralidad poltica que vive nuestro estado. La composicin plural del mosaico poltico queretano exige encontrar medios de solucin de controversias dentro del marco jurdico, pues no puede ya confiarse su resolucin a mecanismos polticos al margen del derecho, ni confiar en que nunca se presentarn controversias entre rganos de poder. Si la Constitucin local realmente se considera como una norma rectora de la creacin jurdica prescriptiva de la entidad, entonces se debe contar con los procedimientos que lo lleven a la realidad. Es posible que algunos consideren ocioso regular la materia procesal constitucional, con el pretexto de que al momento no se han presentado conflictos que requieran su atencin mediante la regulacin de la misma. En primer lugar, debemos considerar que justamente la ausencia actual de dichos conflictos permite legislar sin que la norma se presuma con una intencin poltica determinada. En segundo lugar, no debemos olvidar que han existido en nuestra historia conflictos entre ejecutivo y legislativo, o entre municipios del estado por asuntos de trminos municipales, que han tenido que ser resueltos mediante la negociacin poltica, que por un lado no es tan fcil cuando reina la pluralidad poltica y partidaria, y por otro puede estar sujeta a consideraciones no necesariamente legales. Otras opiniones podrn sostener que, dado que se cuenta con las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales a nivel federal, es ocioso regular medios de control locales. Esta apreciacin es errada porque parte del supuesto de que la Constitucin local puede (y debe, lo que es peor) ser tutelada por autoridades distintas de las locales, lo que implica una abdicacin total de la autonoma de que goza Quertaro como entidad; adems de que ignora los lmites propios de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
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Proyecto de Ley de Defensa Constitucional Local del Estado de Quertaro
En el campo del derecho constitucional local comparado, es una realidad que, desde el ao 2000, el tema de la Justicia constitucional local ha tenido un gran desarrollo tanto en lo legislativo como en lo doctrinal. Entidades como Veracruz, Durango, Tlaxcala, Tabasco, Campeche, Estado de Mxico, entre otras, han establecido normas locales de control constitucional. Cada entidad ha atendido a su realidad para establecer las normas que consideren pertinentes. As, tenemos procesos para la defensa de las garantas individuales locales, otros que atienden a la omisin constitucional, a la consulta de constitucionalidad, etc.; en algunos casos se crean salas constitucionales con plena jurisdiccin o con competencias acotadas; a veces se otorga la competencia de sentenciar al Pleno de los tribunales locales. Varias son las posibilidades y los mecanismos utilizados. Desde luego los legisladores se han servido de la copiosa produccin doctrinal que existe. En el mbito internacional, no se puede dejar a un lado los trabajos seeros de Hans Kelsen, ni su planteamiento de la Constitucin como un texto plenamente obligatorio. Tampoco podemos dejar a un lado los planteamientos tericos que asumen a las constituciones como un conjunto no slo de normas, sino tambin de principios y directrices polticas, como plante en un inicio Ronald Dworkin. En el plano legislativo internacional, tenemos la experiencia tanto de las naciones europeas como de Amrica latina, que tanto en el mbito de lo nacional como de lo local han abordado el tema. Nuestro pas cuenta, desde la reforma de 1994 a la justicia federal, con importantes mecanismos de defensa de la Constitucin nacional, como son las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Se ha tejido tambin un entramado de opiniones doctrinales de autores muy respetados. Entre otros, podemos encontrar a Hctor Fix-Zamudio, Juventino V. Castro, Elizur Arteaga Nava; en el mbito de la defensa constitucional local, destacan los nombres de Manuel Gonzlez Oropeza y David Cienfuegos Salgado. Desde luego, esta propuesta se estructura a partir de un ejercicio de investigacin y comparacin entre las normas y las opiniones doctrinarias. No pretende establecer una propuesta ideal, sino un texto real, que atienda a las caractersticas jurdicas de nuestra entidad. No se trata de un cdigo tipo, ejercicio doctrinal de mucho provecho, sino de una norma que aspira a su plena validez y eficacia. As, se ha elaborado partiendo del supuesto de respetar el texto actual de la Constitucin local, sin proponer para nada su reforma o modificacin. Debe verse, pues, como una norma ajustada a la realidad de su tiempo, que desde luego podr ser mejorada conforme la experiencia de su propia aplicacin lo sugiera. II. Principales caractersticas. La presente ley se divide en dos ttulos. El primero de ellos contempla las normas comunes a los medios de control constitucional. El segundo regula en lo particular cada medio de controlo, tambin llamados, de defensa constitucional. El espritu que informa a la ley se basa en varios supuestos. El primero, un procedimiento gil y rpido; lo cual es una necesidad derivada de la naturaleza propia
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de los litigios que se procesarn con las nuevas disposiciones, pues hablamos del enfrentamiento entre mximas autoridades locales por la constitucionalidad de sus actos, situacin que puede desde luego afectar la vida de las personas. As pues, no se puede pensar en un procedimiento lento y largo. Esta idea se plasma en diversas formas. Por ejemplo, en el establecimiento de todos los das y horas como hbiles, situacin que a manera de ejemplo, ya sucede en el derecho procesal electoral. En otro apartado muy importante, encontramos reflejado este apartado en el mecanismo de supletoriedad, pues se establece en primer lugar a la legislacin procesal administrativa, antes que a la legislacin procesal civil. Lo anterior requiere una explicacin. El derecho comparado nos marca que en varias entidades que cuentan con leyes de Justicia constitucional local, la supletoriedad es a favor de los cdigos procesales civiles. Sin embargo, si atendemos a la finalidad y estructura de dichas legislaciones, nos encontramos con procedimientos diseados para resolver conflictos de derecho privado entre particulares; en el derecho procesal constitucional orgnico nos enfrentamos a la necesidad de resolver litigios entre autoridades, con un contenido claramente de derecho pblico. Por lo mismo, resulta ms acorde con su naturaleza establecer una supletoriedad a favor de la legislacin procesal administrativa, que est pensada desde luego para la resolucin de conflictos de derecho pblico. La necesidad de un proceso rpido se plasma tambin en los plazos cortos que establece esa ley. Un punto fundamental es el establecimiento de principios de interpretacin. Esto porque la interpretacin constitucional requiere una gua diferente de la interpretacin de las normas del derecho civil o del penal, y es necesario dejar claro cules son dichos principios. No se fijaron los principios interpretativos de una forma caprichosa. Son producto de la naturaleza propia de los litigios constitucionales, y se han desarrollado a lo largo de un amplio esfuerzo doctrinario y jurisprudencial. Se enuncian tambin principios que tienden a la funcin de los procesos, como el respeto al mbito competencial; y a cuestiones procesales, como el impulso oficioso y la preclusin. Como las partes de un proceso constitucional pueden tener su legal residencia en el interior de la entidad, se tiene que prever un mecanismo extraordinario para la presentacin de las demandas. As, se establecen dos mecanismos, el primero y comn en la legislacin procesal constitucional, la remisin de la demanda mediante correo certificado. El segundo consiste en la presentacin de la demanda ante el juez del lugar, ya sea de primera instancia o municipal. Este nuevo mecanismo parte de dos supuestos. El primero es que los juzgados deben mantener guardias o personal autorizado para recibir escritos de trmino aun despus de cerradas sus oficinas, lo que no sucede necesariamente en las oficinas de correos. El segundo es que en cada cabecera municipal existe, al menos, un juzgado municipal; as, tenemos una mayor posibilidad para la presentacin de la demanda en el ltimo da, no como premio a una autoridad indolente, sino como la posibilidad de procesar un litigio constitucional.
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Se prohibe expresamente el desistimiento de la demanda. Esto atiende a que estamos ante medios de defensa constitucional, esto es, de derechos no disponibles ni personalsimos, por lo que no puede haber posibilidad de desistimiento. Una de las situaciones que, en la prctica en diversas reas procesales, provoca mayores dilaciones y contratiempos en el proceso es el mecanismo de notificacin. En ocasiones las partes se ocultan, niegan su domicilio, o incluso autoridades que se niegan a recibir las notificaciones que les son dirigidas; por tanto se ha establecido el principio de reducir al mximo las notificaciones personales, partiendo de que, una vez que las partes han comparecido a juicio, es su responsabilidad estar al tanto de su desarrollo, vigilando constantemente las notificaciones que por lista se hagan. Se divide el proceso en tres partes, instruccin, sentencia y ejecucin. En la primera, que abarca desde la demanda hasta el proyecto de sentencia, encontramos un Magistrado Instructor, encargado de dirigir el proceso hasta dejarlo en estado de resolucin. Concluido lo anterior, la sentencia es atribucin del Pleno del Tribunal y la ejecucin del Presidente del mismo. Resulta de sobremanera importante el tema de la sentencia y su ejecucin. Se establecen los elementos mnimos que debe contener, pero esto se hace no en cuanto a formalismos, sino con elementos tendientes a hacer plenamente efectiva su ejecucin mediante el establecimiento claro de sus efectos y los actos a realizar. Tambin se estatuye la necesidad de expresar los argumentos en que la misma se fundamente, ya que si bien dicha obligacin se deriva del deber de motivar las sentencias, resulta particularmente insustituible en el caso de la argumentacin de asuntos constitucionales. Las reglas de ejecucin de sentencia son fundamentales para garantizar que lo resuelto quede en el papen y no en la realidad. Se erige al Presidente del Tribunal Superior en el encargado de vigilar los actos de las autoridades que tiendan a realizar lo ordenado en la sentencia, y se establece un mecanismo de denuncia de incumplimiento, as como la posibilidad de un plazo de gracia. Sin embargo, las disposiciones legislativas son muy claras en cuanto a la responsabilidad en que puede incurrir la autoridad omisa, as como el otorgamiento de facultades al Presidente del Tribunal a efecto de que, frente a una autoridad indolente, rebelde y omisiva, dicte las medidas necesarias para que se ejecute la sentencia. Por la complejidad de las sentencias constitucionales, se faculta al Tribunal para que fije plazos en los que la autoridad condenada informe sobre el cumplimiento parcial o total de la sentencia; lo que permitir un mejor seguimiento de su ejecucin. Se dota al juzgador de una amplia suplencia de la queja. Esto tiene su razn de ser en el hecho de que se trata de procesos constitucionales, y que debe prevalecer siempre la Constitucin por encima de la pericia de las partes en litigio. A nadie se puede afectar, jurdicamente, por aplicar la mxima norma local an en suplencia de una queja deficiente. Desde luego, se regulan las normas relativas a las pruebas, incidentes y recursos. En el primer caso, se busca fortalecer al juez como director del proceso, tanto para decidir la admisin de pruebas como para ordenar aquellas que considere
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necesarias para formar su opinin; en el segundo se establece un procedimiento gil que, con excepcin de la suspensin, debe fallarse en la sentencia definitiva a efecto de no entorpecer el proceso. Por ltimo, respecto de recursos, se legisla un nico recurso de trmite sencillo y gil, acorde con el espritu de economa procesal y celeridad que fundamenta a esta ley. Existe la posibilidad de determinar la suspensin de la norma o acto de autoridad impugnado, fijndose los extremos que se deben acreditar para que dicha suspensin sea procedente. En el caso de la omisin, cuando se acrediten tambin dichos requisitos, el juez podr dictar medidas a efecto de subsanarla de forma temporal y sujeta a la resolucin final del asunto. Como una forma de ilustrar el criterio de las autoridades, as como de contribuir al desarrollo del derecho constitucional local en la prctica, se otorga al Tribunal Superior de Justicia la posibilidad de fijar jurisprudencia en materia constitucional. Cabe recordar que ya cuenta la Sala Electoral de dicho rgano con una facultad similar, justamente en la resolucin de conflictos electorales. Los medios de control constitucional, o tambin llamados procesos constitucionales, que contempla esta ley son dos: controversia constitucional de competencia y accin por omisin constitucional. Se contemplan estos medios dado que, por un lado, son suficientes para resolver la mayor parte de los litigios constitucionales entre autoridades, y por otro, su establecimiento no requiere una reforma a la Constitucin local. Existen diversos mecanismos a nivel nacional en otras entidades, es cierto, pero no se trata de copiar lo que se encuentra en otras entidades, ni de seguir una moda o imponer nuevas tendencias. El trabajo legislativo no debe buscar la innovacin o el cambio como un fin, sino la regulacin efectiva de la convivencia social. As, esta ley busca adecuarse a nuestra realidad ms all de modelos ideales o aspiraciones doctrinarias. Desde luego, como ya se expres, la prctica podr recomendar la inclusin de otros mecanismos y la reforma de diversos ordenamientos, pero al momento se estima que lo establecido en este cuerpo es suficiente para resolver los problemas planteados. La controversia de competencia es un procedimiento que resuelve conflictos por normas, tales como leyes o reglamentos; o por actos que invaden el mbito de competencia de otra autoridad. La invasin de competencias bien puede ser en lo territorial o en lo material, y se estima que este mecanismo procesal es idneo para conocerlos y resolverlos. En el caso de una controversia planteada por el Ejecutivo estatal en contra de una ley, ser un requisito de procedibilidad el que haya agotado el procedimiento de observacin previsto por la mxima ley local. Esto porque, entre otras funciones, dicho mecanismo sirve para que el Ejecutivo alerte al Legislativo sobre la posible inconstitucionalidad de una ley aprobada. Como apoyo, podemos citar la siguiente jurisprudencia sobre controversias constitucionales a nivel nacional que contiene el mismo principio:
No. Registro: 189,992 Jurisprudencia
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Materia(s): Constitucional Novena poca Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta XIII, abril de 2001 Tesis: P./J. 55/2001 Pgina: 924 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL PROMOVIDA POR EL GOBERNADOR DE UN ESTADO EN CONTRA DE UN DECRETO DENTRO DE CUYO PROCESO LEGISLATIVO NO HIZO VALER EL DERECHO DE VETO. ES IMPROCEDENTE POR NO AGOTAR LA VA LEGALMENTE PREVISTA PARA LA SOLUCIN DEL CONFLICTO, As COMO POR CONSENTIMIENTO. El ejercicio de la facultad que tiene el gobernador de un Estado para objetar, dentro del proceso legislativo, el decreto que le enva el Congreso local para su sancin, promulgacin y publicacin, conocida como derecho de veto, expresa su desaprobacin y falta de consentimiento con el decreto por vicios de inconstitucionalidad, por defectos o por ser inconveniente. Ahora bien, si el gobernador ejerce dicha facultad y, pese a ello, el Congreso insiste en su posicin, aqul debe promulgar la ley y ordenar su publicacin, pero ello por la fuerza de las normas constitucionales y legales, mas no por su consentimiento, lo cual lo legtima para promover la controversia constitucional en contra de la ley que se vio obligado a promulgar; pero si en su oportunidad no hace valer el derecho de veto, tal omisin implica su plena aprobacin y consentimiento respecto al contenido del decreto proveniente del Legislativo, de modo que por tales razones la controversia constitucional que pretendiera promover sera improcedente en trminos de lo dispuesto en las fracciones VI y VIII del artculo 19, esta ltima en relacin con el artculo 10, fraccin 11, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y 11 del Artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, tanto porque el actor no agot la va legalmente prevista para la solucin del conflicto, como porque consinti los actos dentro del proceso legislativo. Controversia constitucional 21/2000. Poder Ejecutivo del Estado de Mxico. 15 de febrero de 2001. Once votos. Ponente: Juan Daz Romero. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagn. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada hoy veintinueve de marzo en curso, aprob, con el nmero 55/2001, la tesis jurisprudencial que antecede. Mxico, Distrito Federal, a veintinueve de marzo de dos mil uno.
La accin por omisin tiene lugar cuando una autoridad est dotada de una atribucin que, sin embargo, no ha sido reglamentada por otra autoridad y por tanto no puede ejercerse. As, nos encontramos con que existe la competencia pero no los medios jurdicos para desarrollarla. En este caso, la sentencia tendr por efecto que la autoridad competente emita la regulacin jurdica faltante, ya sea una ley o un reglamento. En caso de omisin, el Tribunal podr dictar reglas a que el ejercicio de dicha facultad deba sujetarse. Lo anterior puede parecer una intromisin indebida del Poder Judicial en los mbitos de otros poderes o autoridades. Pero no debemos olvidar, en primer lugar, que la Constitucin local debe ser plenamente vigente y no estar sujeta al capricho o la omisin de las autoridades; en segundo lugar, que las sentencias otorgarn a la parte que perdi un plazo adecuado para subsanar la omisin; y
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por ltimo, que es sumamente grave que una atribucin constitucional no se ejerza por culpa de una autoridad omisiva. Como conclusin, se busca con esta ley subsanar la falta de regulacin que hasta la fecha ha tenido la fraccin 111 del artculo 70 de la Constitucin local. Ms an, se pretende dar la base para la solucin de conflictos jurdicos entre las mximas autoridades locales cuando los mismos se refieran a cuestiones de constitucionalidad. Pero, sobre todo, se busca establecer la garanta jurdica de que la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Quertaro es una norma plenamente obligatoria. LEY DE DEFENSA CONSTITUCIONAL LOCAL DEL ESTADO DE QUERTARO TTULO PRIMERO DISPOSICIONES COMUNES Captulo Primero Disposiciones generales Artculo 1. La presente Ley es reglamentaria del artculo 70, fraccin 11, de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Quertaro Arteaga. Es de orden pblico su aplicacin y de observancia obligatoria. Artculo 2. Es objeto de esta ley la resolucin de los litigios que surjan entre: I. Poder Ejecutivo y Legislatura del Estado; II. Poder Ejecutivo o Legislatura del Estado con algn organismo constitucional autnomo; y III. Municipios del Estado con organismos constitucionales autnomos, el Poder Ejecutivo o Legislatura del Estado. Artculo 3. Es competente para resolver los asuntos sealados en el artculo anterior el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado. Artculo 4. En los procesos y sentencias de los litigios a que se refiere esta ley, el juzgador atender a los siguientes principios: I. Interpretacin conforme a la Constitucin: Todas las normas que deban interpretarse para la resolucin del litigio, ya sea de fondo o adjetivas, debern interpretarse de forma que su sentido sea acorde con las normas de grado superior, especialmente en el caso de la Constitucin del Estado. En el caso de sentenciar, slo podr determinarse una norma como inconstitucional cuando no sea posible encontrar una interpretacin de la misma acorde con la Constitucin. II. Maximizacin de los derechos fundamentales: En los casos a decidir, se deber buscar siempre la mxima amplitud jurdica de los derechos fundamentales. III. Respeto a los mbitos competenciales: El juzgador deber respetar el mbito de competencias otorgado por el orden jurdico a las autoridades.
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IV. Impulso procesal: Los plazos procesales precluyen por su simple cumplimiento. Es responsabilidad del juzgador el conducir el proceso a lo largo de cada una de sus etapas. Artculo 5. Las actuaciones procesales debern reunir los siguientes requisitos: I. Estar escritas en idioma espaol; II. Contar con la firma de las partes o del juzgador y el Secretario General de Acuerdos del Tribunal; III. En el caso del juzgador, obligatoriamente debern contar con la debida fundamentacin y motivacin, mediante la cita de la norma exactamente aplicable al caso y la argumentacin que sostenga la decisin tomada. Las partes podrn obtener copia simple de cualquier pieza de autos, sin necesidad de peticin por escrito. Artculo 6. Las promociones debern ser presentadas por las partes en la Oficiala de Partes del Tribunal Superior de Justicia. En el caso de la demanda, si se trata del ltimo da para su presentacin y la actora no tiene su domicilio oficial en la ciudad de Santiago de Quertaro, podr presentarla ante el juez de primera instancia o, en caso de que no exista, el juez municipal de su residencia. El juez ante el que se presente la demanda no podr negarse a recibirla bajo ningn concepto, extender la constancia respectiva y remitir mediante la mensajera interna dicha demanda al Presidente del Tribunal Superior de Justicia. En caso de que la actora, siendo el ltimo da para la presentacin de la demanda, no recurra al juez del lugar, podr remitirla al Presidente del Tribunal Superior de Justicia por correo en pieza certificada. Artculo 7. En materia de procesos constitucionales todos los das y horas sern hbiles, sin necesidad de que se habiliten mediante auto. Artculo 8. Las partes sern representadas por el funcionario facultado en las leyes que las rijan, sin que se acepte ningn otro tipo de representacin. Podrn nombrar delegados para que participen en las diligencias, mediante promocin oportunamente presentada, debiendo contar los delegados con ttulo legalmente expedido en el rea del derecho y contar con cdula registrada en la Secretara del Tribunal Superior de Justicia. La personalidad se acreditar mediante el documento pblico idneo para cada caso, que deber exhibirse en original o copia certificada. Podrn las partes autorizar personas para consultar los autos y recibir notificaciones. Artculo 9. Las partes, por el simple hecho de comparecer a JUICIO, tienen la obligacin de imponerse de los autos y recibir en su domicilio las notificaciones personales. Los acuerdos y decretos judiciales se notificarn de la siguiente forma:
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I. Personal, mediante el Actuario en el domicilio de las partes y en un plazo no mayor a dos das a contar desde el dictado de la determinacin, nicamente en el caso de la sentencias y autos que contengan un apercibimiento. II. Por lista y al da siguiente de su dictado, cualquier otro auto. Artculo 10. El emplazamiento deber ser hecho por conducto del Actuario en el domicilio oficial de la demandada, levantando constancia de la misma. Artculo 11. Los autos y resoluciones judiciales causan efectos el da de su publicacin, empezando a correr los plazos al da hbil siguiente. Artculo 12. Los plazos procesales precluyen por el simple transcurso del tiempo. No se requiere promocin alguna ni declaracin judicial de su preclusin. Artculo 13. Cuando no se fije un plazo expreso en esta Ley, el juzgador podr fijarlo entre tres y diez das, fundando y motivando su determinacin. Artculo 14. Las partes, as como cualquier autoridad o particular, estarn obligadas a prestar el apoyo necesario al juzgador para la aplicacin de esta ley. Artculo 15. Para el cumplimiento de sus determinaciones, el juzgador podr utilizar las siguientes medidas de apremio: I. Amonestacin, con anotacin en el expediente del funcionario; II. Multa hasta por cien das del salario integral del funcionario, o en caso de un particular, en das del salario mnimo profesional ms alto en el Estado; III. Arresto hasta por cuarenta y ocho horas; y IV. Denuncia ante el Ministerio Pblico cuando la conducta, independientemente de su autor, pueda constituir un delito. Artculo 16. El desahogo del proceso ser competencia del Magistrado instructor que por turno corresponda. Ser el encargado de conducir el proceso hasta la presentacin del proyecto de sentencia. Artculo 17. En los procesos constitucionales no habr desistimiento. Artculo 18. Los procesos constitucionales se seguirn siempre conforme a esta Ley. Existiendo la institucin pero no estando completamente regulada, se aplicara: I. Ley de Enjuiciamiento de lo Contencioso Administrativo; y II. Cdigo de Procedimientos Civiles para el Estado. Captulo Segundo Demanda y contestacin Artculo 19. La demanda deber contener:
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I. Nombre y domicilio del actor, as como de su representante legal; II. Nombre y domicilio de la autoridad demandada; III. Narracin sucinta de los hechos pertinentes; IV. Norma o acto impugnado, indicando la fecha de publicacin o conocimiento del mismo. En su caso, sealamiento de la atribucin constitucional V. Argumentos que sostengan la inconstitucionalidad de la norma, acto u omisin impugnado; y VI. Pruebas que se ofrezcan. Artculo 20. La contestacin de la demanda deber presentarse dentro de los quince das posteriores a que haya surtido efectos el emplazamiento, y deber contener: I. Respuesta a los hechos de la demanda, sosteniendo en su caso la constitucionalidad de la norma o acto, o la inexistencia de la omisin; y II. Las pruebas que se ofrezcan. Artculo 21. En caso de plantearse, la reconvencin y su contestacin se tramitarn en la forma sealada en los artculos anteriores. Captulo Tercero Improcedencia y Sobreseimiento Artculo 22. Los procesos constitucionales sern improcedentes en los siguientes casos: I. Cuando sean promovidos por quien carezca de legitimidad para hacerlo; II. Cuando se promuevan contra actos originados por personas que no pueden ser parte de un proceso constitucional; III. Cuando se promuevan contra actos impugnables en una controversia constitucional o accin de inconstitucionalidad; y IV. Cuando se promuevan fuera de los plazos legales para hacerlo. Artculo 23. El juzgador deber dictar el sobreseimiento de la causa en los siguientes casos: I. Se acredite la existencia de una causa de improcedencia; II. No se pruebe la existencia de la norma, acto u omisin impugnada; III. El acto o norma causa del proceso sean derogados o revocados, o se subsane la omisin impugnada. Captulo Cuarto Disposiciones comunes en materia de pruebas Artculo 24. Son admisibles en los procesos constitucionales las pruebas documentales y la confesin que se desprenda de los escritos de las autoridades. Nunca se admitir la prueba de posiciones.
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Artculo 25. El momento oportuno para el ofrecimiento de pruebas ser en la demanda o su contestacin, sin que puedan ofrecerse posteriormente ms que en los casos que autoriza esta Ley. Las pruebas debern ofrecerse sealando los hechos o afirmaciones que expresamente tiendan a probar. Artculo 26. Hasta antes del dictado de la sentencia, el juzgador podr ordenar la prctica de cualquier diligencia que considere necesaria para conocer la verdad de los hechos. Artculo 27. El juzgador admitir aquellas pruebas que resulten pertinentes para la resolucin del litigio. No admitir las que busquen acreditar hechos evidentes, aceptados o confesados, ni las que prueben hechos no controvertidos. Artculo 28. El juzgador ordenar las medidas pertinentes para la preparacin de las pruebas que as lo requieran, determinando las obligaciones que en tal materia recaern sobre las partes. Artculo 29. En el caso de que las partes deban exhibir en el proceso documentos que no tengan en su poder y no se encuentren en archivos pblicos, podrn solicitar que el juzgador las requiera a su poseedor o encargado de su guarda, siempre que la parte interesada acredite haberlas solicitado previamente con al menos cinco das hbiles. Captulo Quinto Disposiciones comunes en materia de alegatos y sentencia Artculo 30. Concluida la etapa probatoria, las partes podrn presentar por escrito sus alegatos. Terminado el periodo de alegatos, la sentencia deber dictarse en un mximo de treinta das. Artculo 31. El proyecto de sentencia deber ser elaborado por el Magistrado Instructor, quien lo presentar al Pleno del Tribunal Superior de Justicia para su aceptacin o rechazo. El proyecto se presentar y discutir en la sesin de pleno ms inmediata posterior a su elaboracin, pudindose convocar a una sesin extraordinaria si las circunstancias del caso lo ameritan. Discutido el proyecto de sentencia, se votar, aprobndose como tal con el voto de la mayora simple de los magistrados presentes. En caso de rechazo, se nombrar un nuevo magistrado instructor para que presente un nuevo proyecto, que deber discutirse dentro del plazo sealado en el artculo anterior.
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Artculo 32. En las sentencias se deber de fijar con la mayor claridad posible lo siguiente: I. Fundamentos de derecho; II. Argumentos que justifiquen el fallo, expresados de la forma ms completa y clara posible, vinculando la norma aplicable con las pruebas rendidas; III. Declaracin de la nulidad del acto o ley impugnada o de la existencia de una omisin inconstitucional; IV. Efectos de la sentencia, cuidando en fijar los plazos para el cumplimiento de la misma, as como las bases a que debern sujetarse los actos que deban realizarse en su ejecucin y las autoridades encargadas de hacerlo. Artculo 33. Existir suplencia de la queja respecto de cualquier escrito de parte, as como en los argumentos acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma, acto u omisin impugnada. Artculo 34. Adems de su notificacin personal, la sentencia deber publicarse ntegramente en el Peridico Oficial del Estado La Sombra de Arteaga. Artculo 35. Las sentencias tendrn plenos efectos jurdicos, para las partes, a partir de su notificacin, y para todas las dems personas a partir de su publicacin oficial. Artculo 36. El juzgador, en la sentencia, fijar los plazos para ejecutarla. Para hacerlo, considerar los siguientes elementos: I. Afectaciones a las partes y los particulares. II. Nmero de autoridades que debern ejecutarlas. III. Complejidad de la ejecucin de la sentencia. Artculo 37. El plazo para la ejecucin de sentencia podr fijarse en un periodo de hasta ciento noventa das hbiles. Artculo 38. Dentro de los cinco das posteriores al dictado de la sentencia, la parte condenada podr solicitar al Tribunal la ampliacin del plazo para la ejecucin, explicando los argumentos en que se base. En tal caso, se dar visa por cinco das a la contraria, a efecto de que manifieste lo que a su derecho convenga. Hecho lo anterior, o transcurrido el plazo, se dictar por el Pleno del Tribunal la resolucin en que se resuelva lo conducente. Artculo 39. La ejecucin de sentencia es de orden pblico. El Presidente del Tribunal Superior de Justicia vigilar bajo su ms estricta responsabilidad el cumplimiento de todas las sentencias de los procesos objeto de esta ley. Artculo 40. En la sentencia podrn fijarse plazos o trminos en los cuales la parte condenada informe sobre la ejecucin en trmite o total de la sentencia.
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En todo momento, de considerarlo pertinente, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia podr solicitar a cualquier autoridad encargada de la ejecucin de sentencia, que informe sobre el trmite de la misma. Artculo 41. La parte que obtuvo puede denunciar la inejecucin de sentencia, misma que se tramitar conforme las reglas de los incidentes. Acreditada la inejecucin total o parcial, el Presidente del Tribunal Superior de Justicia dictar resolucin en la que ordene los actos o abstenciones inmediatas a realizar para la ejecucin de la sentencia, y denunciar ante los rganos competentes por la responsabilidad poltica, administrativa o penal en que haya incurrido la autoridad condenada. Captulo Sexto Disposiciones comunes en materia de incidentes Artculo 42. Los incidentes con motivo de los procesos constitucionales locales, con excepcin del de suspensin, no retrasarn en ningn caso el proceso, debindose fallar en sentencia. Artculo 43. Los incidentes se tramitarn mediante un escrito de cada parte, en el que se ofrecern tambin las pruebas. Artculo 44. El juzgador, recibida la demanda incidental, contar con tres das para admitirla o rechazarla. Admitida, correr traslado a la contraria, quien deber contestar en un plazo de cinco das. Contestado el incidente o trascurrido el plazo para hacerlo, el juzgador dictar auto en que admita las pruebas, ordenar la preparacin de las que lo requieran y, en su caso, ordenar que las pruebas se desahoguen en la audiencia de pruebas del juicio. Artculo 45. El incidente de suspensin se tramitar en los trminos de los artculos anteriores. Ser procedente cuando el juzgador estime que, de no concederse, se acreditan cualquiera de los siguientes extremos: I. Se afecte gravemente la prestacin de un servicio pblico; II. Se ponga en riesgo la solvencia econmica de un rea de gobierno; III. Se afecten derechos fundamentales de las personas. No podr concederse suspensin en contra de leyes, pero si en contra de reglamentos, acuerdos y actos de autoridad. Artculo 46. Cuando la abstencin de la autoridad conduzca a los supuestos descritos en cualquiera de las tres fracciones del artculo anterior, el juzgador podr decretar las provisiones necesarias para evitarlos. Artculo 47. La suspensin podr ser dictada de oficio por el juzgador cuando estime pertinente la existencia de los supuestos previstos en el artculo 45.
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Artculo 48. En caso de que las pruebas admitidas en el incidente de suspensin requieran fecha para su desahogo, la misma ser fijada en el auto que las admita. Dicha audiencia deber realizarse en un plazo mximo de cinco das. Artculo 49. En la audiencia prevista en el caso anterior, o en el mismo auto en que se admitan las pruebas si stas no requieren desahogo, el juzgador citar para alegatos por un periodo comn de dos das. Transcurrido el mismo, sin necesidad de citacin para sentencia, la resolucin incidental deber dictarse en un mximo de cinco das. Captulo Sptimo Recursos Artculo 50. Contra las determinaciones de trmite dictadas en el curso de un proceso constitucional, en el incidente de suspensin o en ejecucin de la sentencia, proceder el recurso de revisin, que ser resuelto por el Magistrado Instructor. El recurso se tramitar por escrito, mediante peticin hecha por la recurrente, vista a la contraria por tres das y resolucin en tres das. Cuando se impugne una determinacin tomada por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia, la resolucin del recurso competer al Pleno del mismo. Artculo 51. Contra la sentencia definitiva no cabe recurso alguno. Captulo Octavo Jurisprudencia Artculo 52. En materia de control constitucional, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia podr establecer jurisprudencia obligatoria para el mismo. sta se constituir con tres casos de contenido anlogo resueltos en el mismo sentido. Artculo 53. El Pleno del Tribunal Superior podr modificar su propia jurisprudencia cuando concurra el voto favorable de al menos dos terceras partes de sus integrantes numerarios. Artculo 54. La jurisprudencia en materia de interpretacin de la Constitucin local deber ser publicada en el medio y forma que acuerde el Pleno del Tribunal Superior, por lo menos cada dos aos.
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TTULO SEGUNDO MEDIOS DE CONTROL CONSTITUICONAL LOCAL Captulo Primero Tipos de medios Artculo 55. Los medios de control constitucional contemplados en esta ley son los siguientes: I. Controversia constitucional de competencia; II. Accin por omisin constitucional. Artculo 56. Queda fuera de esta ley la regulacin de otros medios de defensa constitucional local, tales como los procedimientos ante la Comisin Estatal de Derechos Humanos, el Juicio Poltico, la Declaracin de Procedencia y los procedimientos de responsabilidad de los funcionarios pblicos. Artculo 57. El objetivo de todos los medios de control constitucional local es la prevalencia de las normas secundarias y principios de la Constitucin local por encima de las normas secundarias y actos de autoridad. Captulo Segundo Controversia constitucional de competencia Artculo 58. La controversia constitucional de competencia sirve para controvertir actos y normas generales secundarias emitidas por un poder de la entidad, un ayuntamiento o un organismo constitucional autnomo cuando afecten las atribuciones concedidas en la Constitucin local a otro poder, ayuntamiento u organismo constitucional autnomo. Artculo 59. El plazo para el ejercicio de la controversia ser de quince das hbiles que se contarn de la forma siguiente: I. A partir del da siguiente de la publicacin de la norma o acto en el Peridico Oficial del Estado La Sombra de Arteaga; y II. A partir de que la actora tuvo conocimiento de la norma o acto, cuando no se haya publicado en el Peridico Oficial del Estado. Artculo 60. Siempre que la controversia sea planteada por el Poder Ejecutivo en contra de una ley, deber acreditarse que su titular ejerci el derecho de veto, requisito sin el cual deber ser considerada improcedente. En la controversia constitucional el Ejecutivo podr plantear argumentos diversos de los expresados en el veto. Artculo 61. Podrn solicitarse informes a autoridades o particulares sobre algn hecho o afirmacin, debiendo en tal caso realizarse el requerimiento por conduc-
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to del juzgador e integrando las solicitudes de todas las partes a la peticin de informe. Artculo 62. En el caso de prueba pericial, la misma se desahogar en atencin a los cuestionarios que formulen las partes oportunamente. La prueba estar a cargo del perito nombrado por el juzgador y por los asociados de las partes, en caso de que los nombren. Los peritos debern estar registrados ante la Secretara General de Acuerdos del Tribunal Superior de Justicia del Estado. Slo en caso de que no haya peritos registrados en la ciencia o arte que se requiera, el juzgador podr admitir peritos no registrados. El perito nombrado por el juzgador deber excusarse en los casos previstos por el Cdigo de Procedimientos Civiles. En caso de no hacerlo, podr ser recusado por las partes. Artculo 63. Ser admisible tambin la prueba testimonial, desahogndose la misma mediante interrogatorio por escrito o verbal que hagan las partes a los testigos, mismos que sern protestados de decir verdad y separados para el desahogo de la misma. Artculo 64. Con excepcin de las documentales, las pruebas admitidas se desahogarn en una audiencia, misma que estar presidida indefectiblemente por el juzgador. Se desahogarn primero las pruebas ofrecidas por el actor y despus las del demandado. Artculo 65. La sentencia de las controversias constitucionales, cuando determinen la procedencia de la accin, contendrn una declaracin de inconstitucionalidad general. Captulo Tercero Accin por Omisin Constitucional Artculo 66. La accin por omisin constitucional procede a peticin del poder, ayuntamiento u organismo constitucional autnomo que, teniendo otorgada una atribucin en la Constitucin local, no pueda ejercitarla por falta de regulacin debida a otro poder, ayuntamiento u rgano constitucional autnomo. La accin por omisin constitucional proceder tambin cuando la omisin consista en la no regulacin por un poder, ayuntamiento u organismo constitucional, de una atribucin otorgada en la Constitucin federal, cuando la falta de regulacin haga imposible el ejercicio de dicha atribucin. Artculo 67. La accin por omisin podr plantearse en cualquier momento, mientras subsista dicha omisin.
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Artculo 68. La accin por omisin constitucional no admitir otro medio de prueba que la documental y la confesin que se derive de los escritos de las partes. Artculo 69. La sentencia de la accin por omisin constitucional, en caso de que la decrete procedente, contendr, adems de lo contemplado en el artculo 32 de esta ley: I. El plazo para que la autoridad condenada emita la regulacin necesaria para subsanar la omisin constitucional; y II. En su caso, las reglas a la que se deba de sujetar la regulacin que deba dictarse en ejecucin de la sentencia. Dichas reglas slo debern ser relativas a los contenidos jurdicos que debern observarse, sin hacer referencia o contener consideraciones de tipo poltico. Artculo 70. Pasado el plazo concedido a la autoridad para que emita la regulacin correspondiente, sin que la misma se realice ni se encuentre en vas de ejecucin, por nica vez el Tribunal Superior de Justicia otorgar un plazo de hasta treinta das hbiles a la autoridad condenada a efecto de que ejecute plena y completamente la sentencia. Artculo 71. En caso de que agotado el plazo extraordinario concedido a la autoridad no se encuentre cumplida la sentencia, sin perjuicio de la responsabilidad en que la misma incurra, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia dictar la regulacin a que deba sujetarse el ejercicio de la atribucin reconocida en sentencia. Dicha regulacin ser aplicable hasta en tanto el rgano encargado competente para establecerla no lo haga. ARTCULOS TRANSITORIOS PRIMERO. La presente ley entra en vigor a los treinta das de su publicacin el Peridico Oficial del Estado La Sombra de Arteaga. SEGUNDO. Para la impugnacin que tenga por objeto normas o actos anteriores a la vigencia de esta ley, se concede por nica ocasin un plazo de quince das a contar de la entrada en vigor de esta. ATENTAMENTE INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE ACCiN NACIONAL DIP. ISAAC JIMNEZ HERRERA
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Anexo II La reforma del Poder Judicial del estado de Jalisco (1994)

Jos Barragn Barragn * Miguel Bazdresch Parada Efran Gonzlez L. Morfn
I. Aspectos generales En un Estado de Derecho, la mejor defensa de los Derechos Humanos no puede ser otra ms que la defensa impartida por el Poder Judicial, es decir a travs de un sistema jurisdiccional de pleno conocimiento, exactamente tal como lo es el Poder Judicial federal en su jurisdiccin de amparo o del juicio de amparo entre nosotros. Todos hemos odo alguna vez decir que el juicio de amparo mexicano es la mejor garanta que existe en el mundo para proteger a los particulares frente a los poderes pblicos. Entre los abogados, lo mismo que entre los jueces y los estudiantes en las facultades y escuelas de derecho existe esta misma conviccin sobre las bondades del juicio de amparo federal mexicano. En teora, o en abstracto, sin duda el juicio de amparo federal es una magnfica institucin. En la prctica, en la realidad de todos los das ese juicio de amparo result ser ya insuficiente, porque a pesar de su existencia y a pesar de hallarse relativamente cerca de nosotros, las violaciones a los Derechos Humanos, no slo no se han frenado, sino que inclusive estas violaciones se han agravado y se han multiplicado. Entre otras razones, por considerar que el juicio de amparo resultaba insuficiente, se cre en 1990 la Comisin Nacional de Derechos Humanos y en 1992 se reform el artculo 102 de la Constitucin federal para que tambin hubiera en cada Estado esta clase de organismos protectores. Pues bien, desde el punto de vista general, tomando en cuenta el mbito federal y el estatal, una buena medida para proteger los Derechos Humanos hubiera sido aqulla que se hubiera podido hacer sobre este mismo juicio de amparo, para aumentar su eficacia hasta lograr acabar definitivamente con la impunidad y las violaciones a dichos derechos. Sin embargo, como ya sabemos, las reformas que se han hecho, no tomaron en cuenta para nada la materia del juicio de amparo. De manera que, en la prctica, el juicio de amparo federal sigue resultando una medida de proteccin insuficiente. Por este motivo, en este documento se propone introducir, en materia de rgimen interior del Estado, lo que podra denominarse juicio de amparo local, lo cual implicara una adecuada reforma a todo el Poder Judicial del Estado, de manera que se incluya expresamente la figura del Defensor del Pueblo, segn lo vamos a explicar a continuacin.
Este apartado apareci en el Libro Blanco de los Derechos Humanos en Jalisco, publicado en 1994 por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad de Guadalajara.
II. Del juicio de amparo local Nosotros estamos sugiriendo la necesidad de establecer un juicio de amparo, que sirva de medio de proteccin en materia de Derechos Humanos. Para conocer de las quejas interpuestas por esta va del juicio de amparo, se sugiere una reforma al artculo 40 de la Constitucin, a fin de habilitar al Supremo Tribunal de Justicia, a los Juzgados de Primera Instancia, a los Jueces Menores y Jueces de Paz, que constituyen el sistema de administracin de justicia en el Estado. De esta manera estaramos aprovechando el sistema jurisdiccional del Estado tal como ahora existe, tomando en cuenta que este sistema nos ofrece una mayor cobertura territorial, de manera que los habitantes tendran siempre muy cerca de sus personas o de sus domicilios a un juez, ante quien solicitarle la debida proteccin y amparo. La materia objeto de proteccin no es otra ms que la relativa a los Derechos Humanos, sin excepcin de ninguna clase, entendidos en los trminos que lo estamos proponiendo nosotros mismos en este documento como la primera propuesta. El procedimiento deber ser extremadamente sencillo, regido por los principios de economa procesal, el impulso oficial, la suplencia de la queja, el de la publicidad, etctera, a fin de que el juez de amparo pudiera estar realmente en posibilidad de tomar de inmediato todas las medidas necesarias para impartir la proteccin oportuna que se le pidiera en cada caso. La demanda de amparo o la interposicin de la queja podr hacerla el agraviado, sus familiares, sus vecinos y amigos, o podr hacerla cualquier otra persona, en nombre del agraviado, que tuviere conocimiento de las violaciones cometidas. Los diversos organismos civiles de proteccin de Derechos Humanos estarn habilitados igualmente para solicitar la correspondiente proteccin en aqullos casos en que los particulares les pidieran su colaboracin, as como en aqullos otros casos de violaciones de Derechos Humanos de los cuales tuvieran conocimiento. A travs de este juicio de amparo de Derechos Humanos, el quejoso no slo ir buscando el desagravio, sino que adems demandar la investigacin de los hechos para que los responsables sean castigados ejemplarmente conforme a la Constitucin. Asimismo, el particular demandar ante el juez de amparo la estimacin de los daos causados, para que se haga el correspondiente pronunciamiento segn corresponda en derecho, y se condene al responsable de la violacin a los Derechos Humanos y consecuentemente responsable de los daos causados, para que sean reparados y resarcidos de tales daos. Como ya es tradicional en esta materia, la resolucin del juez tiene efectos nada ms respecto de las partes en el proceso, es decir tiene carcter particular. La sugerencia para habilitar al Poder Judicial del Estado a fin de que conozca por medio de juicios de amparo de las violaciones a los Derechos Humanos, es la propuesta de mayor trascendencia de todas las recomendaciones que se hacen en este documento, juntamente con la sugerencia de afectar el funcionamiento del Ministerio Pblico, tal como lo hemos explicado en pginas anteriores.
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La reforma del Poder Judicial del estado de Jalisco (1994)
III. El tribunal constitucional Formando parte de la reforma al Poder Judicial del Estado, y para complementar el sistema de proteccin, se sugiere la creacin de un Tribunal Constitucional, siguiendo para ello los ejemplos, muy numerosos y de reconocido prestigio, que ya existen en otros ordenamientos jurdicos. Para este propsito ser indispensable reformar el artculo 39 de la Constitucin vigente en el Estado, a fin de incorporar, por un lado, un enunciado que exprese con propiedad la unidad intrnseca que es inherente al Poder Judicial, as como las diferentes funciones a l encomendadas; pero, por otro lado, y como una funcin muy singular de las encomendadas al Poder Judicial, estara la funcin de constitucionalidad, encargada a el correspondiente Tribunal Constitucional. Como su nombre indica, este Tribunal deber conocer de todos y cada uno de los supuestos de inconstitucionalidad derivados o provenientes del Poder Legislativo o Congreso; del Poder Ejecutivo y poderes municipales; as como del mismo Poder Judicial del Estado, cuando ste o sus jurisdicciones conozcan de materias ordinarias a ellas encomendadas y en el curso de un juicio se plantee una Cuestin de Inconstitucionalidad. En este caso, estaramos frente a un Tribunal de nueva creacin, compuesto de 5 ministros, ms los respectivos suplentes. Para la formacin del mismo, se sugiere que la primera vez sean nombrados por el Congreso del Estado y que, en lo sucesivo las provisiones se hagan por medio de concursos de oposicin entre licenciados en derecho, que sean mayores de 35 aos, gocen de buen nombre y prestigio reconocido por la comunidad y sean seleccionados entre magistrados, jueces, ministerios pblicos, catedrticos y profesionales del derecho, que tengan a bien someterse a esta clase de concursos de oposicin. La funcin fundamental de este Tribunal es la de limitarse a examinar si los actos impugnados ante l son o no constitucionales y a hacer la declaracin expresa y formal que corresponda. En estos casos, la declaracin de inconstitucionalidad que haga tendr un carcter general o universal, invalidando un precepto particular, o la disposicin entera de que se trate. Asimismo, la declaracin de inconstitucionalidad producir la nulidad absoluta y de pleno derecho del precepto o la disposicin afectada. Para ello se prev la existencia de tres vas de acceso a esta jurisdiccin: una es la del Recurso de Inconstitucionalidad; otra es la va del Planteamiento de un Incidente o Cuestin de Inconstitucionalidad, dentro de los juicios; y la tercera va es la del ocurso para plantear todo tipo de controversias constitucionales, que puedan suscitarse entre los diversos poderes, incluidas las instancias municipales, del Estado. A)ElRecursodeInconstitucionalidad El Recurso de Inconstitucionalidad procedera en contra de leyes y actos con fuerza de ley o de carcter general, emanados del Congreso. Podrn impugnarse a partir del da mismo de su publicacin oficial. La legitimacin activa para poder formular esta impugnacin se reserva al Defensor del Pueblo, al Procurador General, a la Universidad de Guadalajara en materia educativa; al Consejo Estatal en
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materia de ecologa y problemas urbanos relacionados con la ecologa; al Consejo Asesor del Defensor del Pueblo y a los Cabildos municipales. Para la sustentacin de este Recurso, se prev una formalidad muy simple, rpida y expedita. Durante ella, se corre traslado de la impugnacin al Congreso, para que ste designe una persona que en su nombre acuda ante el Tribunal para su defensa; despus el Tribunal contar con un breve plazo, flexible, pero que no podr exceder de un mes, para dictar su sentencia. La caracterstica de esta sentencia y de todas las que dictar este Tribunal es la de tener efectos de anulacin generales. Las leyes o actos declarados inconstitucionales sern nulos de pleno derecho y no podrn ser aplicados por ninguna autoridad o poder pblico del Estado, sin incurrir en grave responsabilidad por violar la Constitucin. Dicho Recurso de Inconstitucionalidad igualmente proceder en contra de disposiciones jurdicas emanadas del Poder Ejecutivo del Estado que tengan fuerza de ley o sean de carcter general. En este caso, el traslado de la impugnacin se har al propio Poder Ejecutivo para que se persone en tiempo y forma ante el Tribunal y pueda exponerle lo que ms convenga a sus intereses. Algo parecido suceder cuando el Recurso de Inconstitucionalidad se interponga en contra de actos o disposiciones jurdicas emanadas de las autoridades municipales, cuando stas tengan fuerza de ley o sean de carcter general. Ahora, en este supuesto, el traslado de la impugnacin se har a la autoridad municipal que haya emitido dicho acto, para los mismos efectos de que comparezca y pueda defender sus intereses ante el Tribunal. Los Cabildos que hayan dictado el acuerdo que se impugna, o hayan tomado parte en la elaboracin de la disposicin impugnada, no tendrn la legitimacin activa para impugnarla, como es natural. B)LaCuestindeInconstitucionalidad La Cuestin o Incidente de Inconstitucionalidad es una medida que se incorpora a un juicio formal y se le configura como un incidente del mismo. Por tanto, se presentar durante el trmino que fije la ley respectiva para emitir la correspondiente sentencia, fallo o laudo, de que se trate. Dicho Incidente podr ser planteado de oficio por el juez o tribunal, cuando ste encuentre que un precepto o una norma que va a ser tomada como fundamento del fallo o resolucin, es o pueda ser inconstitucional. Lo har para salvar su responsabilidad por aplicar normas inconstitucionales, o por causar daos y perjuicios, si se produjeran, por dicha aplicacin inconstitucional. Asimismo podr promover este Incidente el Defensor del Pueblo, por medio de sus abogados, de oficio o a peticin de parte agraviada, as como el Ministerio Pblico. Las partes involucradas en el juicio solamente podrn promover esta Cuestin o Incidente cuando para ello cuenten con la opinin favorable del Defensor del Pueblo o del Ministerio Pblico. Esta clase de cuestiones se interpondrn ante el Tribunal Constitucional, a donde se remitir el escrito que plantee dicha Cuestin, as como las partes principales de los autos a fin de que el Tribunal pueda formarse una idea completa del planteamiento y resuelva lo conducente.
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En estos supuestos, el Tribunal se limitar nada ms a examinar si dicha norma o precepto involucrado resulta o no inconstitucional. Su fallo ser definitivo, tendr efectos de anulacin, si fuere el caso, de carcter general, de manera que la norma o precepto declarado nulo no podr aplicarse ni en el juicio en el que se hizo el planteamiento, ni en ningn otro caso, precisamente por ser inconstitucional. Cabe aclarar que esta clase de cuestiones proceden aun en la tramitacin de los juicios de amparo por violaciones a los Derechos Humanos, siempre en materia de rgimen local. C)Lascontroversiasconstitucionales Las Cuestiones Constitucionales que puedan suscitarse entre los poderes del Estado, incluidos los poderes municipales, no es la ltima materia de que conocer el Tribunal Constitucional, y se llevarn a cabo mediante un procedimiento sencillo y rpido, limitndose el Tribunal al examen de la constitucionalidad de la cuestin plateada, y resolver lo conducente, de manera definitiva y concluyente. D)Otrasfacultades Adems de las tres facultades ya descritas, se previene la conveniencia de que el Tribunal Constitucional cuente con algunas otras, de naturaleza ms bien administrativa, a fin de proveer lo necesario para su rgimen interior, como la facultad de elaborar su propio presupuesto, nombrar al personal tcnico y administrativo indispensable y reglamentar su funcionamiento interno. En nuestra opinin cada uno de los puntos hasta ahora propuestos como partes de la reforma al Poder Judicial del Estado, son puntos perfectamente viables. Esto es, se trata de una reforma legal que no atenta contra el texto de la Constitucin federal. IV. Creacin de un defensor del pueblo adscrito al Poder Judicial Originalmente las resoluciones de los juicios de amparo contemplaban un doble pronunciamiento: por un lado vena la declaracin de proteccin y amparo, tal como ahora mismo hace la justicia federal; y, por otro lado se proceda a la consignacin de la autoridad responsable, as llamada por haber violado la Constitucin en perjuicio del quejoso. He aqu la forma en que la Suprema Corte, en una resolucin de 15 de enero de 1881, formulaba esta segunda declaratoria:
1 Se confirma en todas sus partes la sentencia pronunciada... 2 Se consigna al tribunal competente, al Jefe Poltico del Centro y al alcaide de la crcel de Quertaro para que se averige la responsabilidad en que hubieren incurrido con motivo de los maltratamientos que ha sufrido Francisca Olvera en la prisin.
Este es el verdadero juicio de amparo. Mejor dicho, este juicio de amparo efectivamente se constitua en la mejor defensa de todas, en el instrumento ms idneo para proteger el orden legal establecido y, en particular, para la salvaguarda de los Derechos Humanos. La justicia federal del siglo pasado imparta una verda437
dera proteccin, porque se castigaba a la autoridad responsable. Durante todo este siglo esa misma justicia se limita a impartir una proteccin, sin haber hecho jams ningn pronunciamiento sobre la responsabilidad en que incurre toda aquella autoridad que viola la Constitucin en perjuicio de las garantas individuales. Y, como ya lo hemos sealado, el Ministerio Pblico federal permanece mudo y jams ha ejercido ninguna accin de persecucin por esta clase de ilcitos, no obstante que, por regla general, de oficio se le corre traslado del expediente respectivo. Pues bien, para hacer un correcto planteamiento del juicio de amparo, en materia de rgimen interior del Estado, y, sobre todo para introducir esa necesaria afectacin al Ministerio Pblico, segn ya lo hemos expuesto, consideramos absolutamente indispensable crear una figura para que haga las veces de Ministerio Pblico en todos aquellos casos, en los que concurra esa incompatibilidad de intereses, actualmente encomendados a dicho Ministerio Pblico. Nosotros proponemos que a este funcionario se le denomine Defensor del Pueblo, que est adscrito al Poder Judicial del Estado, en los mismos trminos en que est adscrito el Fiscal espaol; pero que se mantenga independiente y libre en su organizacin y funcionamiento; que cuente con el nmero de abogados necesario para un eficaz desempeo de sus funciones; que la primera vez pueda ser nombrado por el Congreso del Estado de entre aquellos abogados y juristas que renan los mismos requisitos que se piden para el Comisionado, y que, en lo sucesivo, se establezca el sistema de oposicin para su ingreso, en los mismos trminos en que en este mismo documento se sugiere respecto de los miembros del Poder Judicial del Estado. Adems de la funcin sealada, al Defensor del Pueblo se le debe habilitar para que pueda coadyuvar como parte procesal, a solicitud del propio quejoso, tanto en los juicios de amparo del orden federal, como en los juicios de amparo del orden estatal, para que sean eficaces las demandas de amparo y, en especial, solicite que se castigue y se ejerza la accin penal correspondiente en contra de quienes violen la Constitucin en perjuicio de los Derechos Humanos. V. Sobre la articulacin de estas propuestas Quienes firmamos este documento, estamos convencidos de la viabilidad de cada una de estas propuestas. A continuacin, a modo de ejemplo, ofrecemos una forma en que podra plasmarse dicha articulacin. En primer lugar, habra que llevar a cabo la correspondiente reforma constitucional; en segundo lugar, habra que expedir varias leyes para desarrollar los puntos fundamentales de la reforma constitucional que se sugiere. La articulacin que nosotros recomendamos sera la siguiente:
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A) Puntos particulares de la reforma constitucional Captulo III Seccin Primera Del Territorio y de los Habitantes del Estado Artculo 3. 1 (...) 2. Son Jaliscienses los nacidos dentro del territorio del Estado, as como los nacidos de padre o madre jalisciense. 3. Los Jaliscienses son mayores de edad a los dieciocho aos. 4. Todos los habitantes del Estado gozarn de los derechos humanos y garantas reconocidas en esta Constitucin. 5. Asimismo debern cumplir con las diversas obligaciones que en cada caso procedan, conforme a la Constitucin. Seccin Segunda: De los Derechos Humanos: Artculo 4. (...) Punto 1 1. Toda persona gozar de las garantas, derechos y libertades que se reconozcan en la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, en los tratados, pactos y convenciones internacionales suscritos por Mxico y en esta Constitucin. 2. Toda persona tiene derecho a hacer lo que la ley no prohibe, de manera que no podr ser perseguida ni molestada por sus opiniones o por actos que no impliquen infraccin a la misma. Tampoco est obligada a obedecer rdenes que no estn basadas en ley o no sean emitidas conforme a ella. 3. La ley no tendr efectos retroactivos en perjuicio de la persona. 4. Los derechos, las libertades y las dems garantas individuales sern interpretados, acatados y aplicados por los poderes pblicos del Estado conforme a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, y tratados, pactos y convenciones internacionales de la materia inscritos por Mxico. Punto 2 1, Todos los seres humanos son iguales en dignidad y derechos ante la ley y se prohibe toda clase de discriminaciones por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, partido poltico, opinin o cualquiera otra circunstancia personal, familiar, poltica o social. 2. La ley, que es igual para todos, deber ser aplicada por los poderes pblicos con imparcialidad, tomando en cuenta los valores y los principios superiores que sirven de fundamento al ordenamiento jurdico del Estado, como son la libertad, la justicia, la democracia, la igualdad y el pluralismo
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Punto 3 1. Todos tienen derecho a la vida y a la integridad fsica y moral. Se garantiza el derecho el honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. 2. Nadie, bajo ninguna circunstancia y por ningn motivo a pretexto, puede ser sometido a tortura, penas o tratos inhumanos o degradantes. 3. La ley protege la vida, desde la concepcin. 4. Queda abolida la pena de muerte en el Estado, salvo los casos previstos por las leyes militares en tiempos de guerra legalmente declarada por el Congreso de la Unin. 5. Los poderes Pblicos del Estado, vigilarn que se respete este derecho y castigarn todo abuso, especialmente o se trate de nios y de ancianos. Y supervisarn frecuentemente los centros hospitalarios, hospicios, centros de rehabilitacin, crceles y dems lugares en los que las personas puedan ser agraviadas en su integridad fsica y moral. 6. La ley limitar el uso de la informtica para proteger el honor y la intimidad personal y familiar y el pleno ejercicio de los dems derechos. Punto 4 1. La Constitucin protege la libertad ideolgica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin ms limitaciones, en sus manifestaciones, que las estrictamente necesarias para el mantenimiento y la salvaguarda del orden pblico. 2. Nadie puede ser obligado a declarar sobre su ideologa, religin o creencias. 3. Los poderes pblicos del Estado tendrn en cuenta las creencias religiosas del pueblo de Jalisco y mantendrn las consiguientes relaciones de respeto y cooperacin. Punto 5 1. Se protege el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegrficas y telefnicas, salvo los casos afectados por una resolucin judicial. Punto 6 1. Toda persona tiene el derecho a elegir libremente el lugar de su residencia. 2. Igualmente tiene derecho a transitar y circular libremente por el territorio del Estado, a entrar y salir de l, sometindose a la reglamentacin legal correspondiente en materia de transportacin, circulacin y trnsito de vehculos y dems normas de orden pblico que se expidan con apego a esta Constitucin. 3. Estos derechos no podrn ser limitados por motivos polticos o ideolgicos. Punto 7 1. Se garantiza y se protege el derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones por medio de la palabra, el escrito o cualesquiera otros medios de reproduccin.
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2. Se protege el derecho a la produccin y creacin literaria, artstica, tcnica y cientfica. 3. Toda persona tiene derecho a comunicar o recibir libre la informacin veraz por cualquier medio de difusin. Igualmente tiene derecho al libre acceso a la informacin oficial, salvo en los casos en que por ley expresa se limite dicho acceso. 4. Se prohibe a los poderes pblicos limitar o restringir estos derechos mediante cualquier tipo de censura previa. Dichos poderes protegern a los particulares de las represalias, aun indirectas, que puedan realizarse contra quienes hagan libre uso de estas libertades. 5. Estos derechos y libertades tienen su lmite en el respeto a los derechos y libertades reconocidas por esta Constitucin a las dems personas, a la familia, y a los grupos sociales. 6. Solamente podr acordarse el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de informacin en virtud de una resolucin judicial. 7. La ley regular la publicidad, sometindola a los principios de la verdad y la exactitud, y subordinndola al respecto de la dignidad de la persona, especialmente tratndose del empleo de la imagen, de la figura de los nios, de la juventud en general y de la mujer. Los espacios recreativos y de diversin infantil de los medios masivos de comunicacin debern hacer una precisa y marcada diferenciacin entre la diversin y los productos o los productores que patrocinen dichos programas de diversin, para garantizar la no induccin al consumismo. Punto 8 1. Garantiza y protege la inviolabilidad del domicilio, as como de todos los papeles, bienes muebles y toda clase de pertenencias existentes en l. 2. Queda estrictamente prohibido a toda autoridad penetrar o intentar penetrar en el domicilio de los particulares, salvo en el nico supuesto en que exista y se lleve consigo copia certificada autntica de la orden judicial correspondiente, debidamente requisitada en los trminos del artculo 16 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Y en este solo supuesto, los agentes de la autoridad se limitarn a realizar lo ordenado por el Juez, estndoles terminantemente prohibido hacerlo de manera que se violen o se cometan otros agravios contra derechos legtimos o reconocidos por esta Constitucin, de los que respondern civil y penalmente. 3. Incurrirn en esta responsabilidad, los agentes o las personas que directamente hayan realizado los actos de agravio, los comandantes o jefes de grupo que hayan ido al frente de la accin, as como los superiores que hayan dado la orden de allanamiento, incluyendo a los superiores que sin dar la orden expresamente, la insinen, la permitan o la toleren. Se entiende que la permiten o toleran cuando no realizan los actos necesarios para impedir dicho agravio, teniendo conocimiento de los propsitos de realizarlo. 4. Los vehculos de toda clase se consideran como una extensin del domicilio de las personas y gozan de la misma inviolabilidad.
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Ningn elemento de la polica de trnsito podr detener a un vehculo, salvo que haya incurrido en una infraccin o haya cometido algn delito penal flagrante. Tampoco estn autorizados para recoger la licencia de conducir y los dems papeles y documentos del vehculo cuando se trate de licencias expedidas por las autoridades del Estado. Sin embargo los particulares conductores y propietarios debern aceptar las molestias que, para su revisin, puedan causarles las autoridades competentes, de conformidad con las leyes de la materia. El abuso de la autoridad en estas revisiones ser igualmente objeto de responsabilidad y ser castigado por la autoridad competente. Punto 9 1. Se protege el derecho de reunin pacfica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesita de autorizacin previa. Sin embargo, cuando se trate de reuniones en lugares de trnsito intenso y manifestaciones, se deber dar comunicacin previa a la autoridad para que tome las providencias necesarias a fin de colaborar a mantener el orden pblico y el libre trnsito en la medida de lo posible. 2. El ejercicio de este derecho slo podr ser prohibido por la autoridad cuando existan razones fundadas de alteracin del orden pblico, con riesgo para las personas y para sus bienes. Punto 10 1. Se reconoce el derecho de asociacin, en los trminos de las diversas leyes que lo regulen. Slo se prohiben las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delitos. Asimismo se prohiben las asociaciones secretas y las de carcter paramilitar. Punto 11 1. Los habitantes del Estado tienen el derecho de peticin individual o colectiva, por escrito, de forma respetuosa. Este derecho se ejercer ante cualquier autoridad, la cual deber dar contestacin precisamente a dicha peticin en un trmino no mayor de 15 das. Pasado dicho trmino, el interesado o los interesados podrn acudir a la va del juicio de amparo de rgimen interior, as como podrn ponerlo en conocimiento del Defensor del Pueblo a travs de la queja correspondiente. Asimismo podr acudir a hacer valer sus derechos ante la autoridad competente cuando no reciba la respuesta a su peticin en el trmino indicado o cuando dicha respuesta sea de carcter negativo y con ella reciban o se sigan agravios a sus derechos. Punto 12 1. Se protege el derecho de propiedad as como la posesin en los trminos de la legislacin en vigor que regula sus diversas especies o clases, de manera que nadie podr ser privado de esta clase de derechos, sino mediante el correspondiente juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se hayan
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cumplido o se cumplan con todas las formalidades esenciales del procedimiento conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho. Se admite la expropiacin por causa justificada de utilidad pblica o inters social, mediante la previa y correspondiente indemnizacin, determinada en valores econmicos comerciales, actualizados al momento de realizarse dicho pago. 2. La obligacin de contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos se establecer en cada caso tomando en cuenta la capacidad econmica de los sujetos, personas fsicas y personas morales, mediante la implantacin de un sistema tributario justo y equitativo, inspirado en los principios de la igualdad y la progresividad sin que, en ningn caso, dicho sistema impositivo se convierta en una accin confiscatoria. Los poderes pblicos harn una asignacin equitativa de stos recursos hacendarios y su programacin y ejecucin respondern a criterios de eficiencia y de economa. Las asignaciones se harn de manera formal, por medio de una ley o por medio de los decretos y rdenes escritas que en cada caso correspondan. 3. Slo por medio de una ley, o con fundamento en ella, podrn establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carcter pblico. 4. Se prohiben las multas excesivas, que sern todas aquellas que no se acomoden a lo establecido en el artculo 21 de La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 5. Quedan prohibidos los mandamientos de las autoridades administrativas de carcter confiscatorio, por adeudos fiscales, hacendarios o de la Seguridad Social o por cualesquiera otras clases de adeudos o pretextos. Las autoridades acreedoras, as como las autoridades ejecutoras, debern en cada caso reducir sus pretensiones a las formalidades legales correspondientes. Se prohibe el establecimiento de contribuciones, impuestos y dems derechos sobre las casas de habitacin, as como se prohibe el cobro por servicios de agua, alcantarillado, alumbrado pblico y recoleccin de basura, que tengan carcter confiscatorio para las personas que viven en extrema pobreza. Se entiende que es confiscatoria una carga hacendaria cuando el sujeto obligado a pagarla carece objetivamente de recursos econmicos, no digamos para hacer dicho pago, sino inclusive para sobrevivir con el mnimo decoro posible. En los casos en que alguna persona o familia se encuentre en condiciones de extrema pobreza, le sern condonados y cancelados todos los adeudos que tuviere en su contra de carcter hacendario, as como por los servicios de alcantarillado, agua y dems servicios municipales o estatales. Para hacer valer este derecho se acudir al juicio de amparo del rgimen interior del Estado a fin de invalidar las leyes y dems disposiciones jurdicas que tengan este carcter confiscatorio, pudiendo el quejoso auxiliarse del Defensor del Pueblo. 6. Los poderes pblicos del Estado estn obligados a realizar aqullas gestiones que sean necesarias y pertinentes ante las instancias federales que correspondan a fin de que la riqueza generada en el Estado y gravada por el sistema de contribuciones del orden federal, sea reasignada de nueva cuenta y de manera
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justa y equitativa para cubrir los servicios pblicos fundamentales del propio Estado. Punto 13 1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legtimos. 2. Queda prohibido a los jueces crear o producir casos o situaciones de indefensin. Ningn tribunal de ltima instancia podr negar dicha tutela en el caso en que la cuestin le sea sometida a su conocimiento. 3. Todos tienen derecho a ser juzgados por el juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de abogados, a un proceso pblico en el que se guarden todas las medidas de garanta procesal, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no confesarse culpables y a la presuncin de inocencia. Toda autoridad tiene la obligacin de respetar y hacer valer este derecho de la presuncin de inocencia, de manera que estn obligados a apreciarla de oficio en cada caso, bajo responsabilidad personal. La Ley regular los casos en que, por razones de parentesco o de secreto profesional, no se estar en la obligacin declarar hechos presuntamente delictivos. Punto 14 1. Los ciudadanos del Estado tienen derecho a participar en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en los procesos electorales correspondientes y a hacer uso o ejercicio de las dems prerrogativas polticas y de carcter electoral reconocidas por la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Igualmente tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos pblicos. 3. El ejercicio de estos derechos slo estar sujeto al cumplimiento de los requisitos que, para cada caso, prevea esta Constitucin o las leyes de la materia. Para poder garantizar el libre acceso a los cargos pblicos se implantar el servicio civil de carrera. Este servicio se regir por los principios del ingreso por medio de concursos de oposicin abiertos; el de la jerarqua o de escalafn; el de la inamovilidad o permanencia, salvo los casos de responsabilidad deducida o probada ante la autoridad competente; y el de un salario remunerador acorde con el nivel jerrquico y las responsabilidades propias del cargo. El personal civil de carrera ser responsable del buen funcionamiento del cargo o de los servicios que le sean encomendados y est obligado a guardar y a que se guarde en su rea el principio de la legalidad. La ley determinar, de manera clara y enumerativa, los cargos que por ser de estricta naturaleza poltica, quedan fuera de este sistema de acceso por concursos de oposicin.
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Punto 15 1. Todos los actos de la administracin son pblicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibicin de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos calificados de reservados con apego a las leyes que regulen estas materias. 2. Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta informacin as como a la correccin, rectificacin y actualizacin. Quedan prohibidos los registros y archivos de filiacin poltica, excepto aquellos que se elaboren para el desarrollo de los procesos electorales y la formacin de los partidos polticos. Punto 16 1. Ninguna persona puede ser detenida o presa sino por causa de delito o falta y en virtud de orden librada con apego a la ley por autoridad judicial competente. Se exceptan los casos de flagrante delito o falta. Los detenidos debern ser puestos a disposicin de la autoridad judicial competente en un plazo que no exceda de seis horas, y no podrn quedar sujetos a ninguna otra autoridad. Se prohiben las detenciones que tengan por objeto la simple investigacin, o que estn fundadas en cualesquiera otros pretextos. El funcionario o agente de la autoridad que infrinja lo dispuesto en este artculo ser sancionado conforme a la ley, y los jueces de oficio, lo pondrn en conocimiento del Ministerio Pblico correspondiente o del Defensor del Pueblo para que se haga efectiva dicha sancin. 2. Toda persona detenida deber ser notificada inmediatamente, en forma verbal y por escrito, de la causa que motiv su detencin, de la autoridad que la orden y del lugar en el que permanecer. La misma notificacin deber hacerse por el medio ms rpido a la persona que el detenido designe y la autoridad ser responsable de la efectividad de la notificacin. 3. Todo detenido deber ser informado inmediatamente de sus derechos en forma que le sean comprensibles, especialmente para que pueda proveerse de un defensor, el cual podr estar presente en todas las diligencias policiales y judiciales. El detenido no podr ser obligado a declarar sino ante autoridad judicial competente. 4. Ninguna detencin podr exceder del trmino de tres das sin que se justifique con un auto de formal prisin en el se expresarn: el delito que se imputa al acusado; los elementos que constituyen aqul; lugar, tiempo y circunstancias de su comisin; el fundamento legal expreso, que enuncie el mandato quebrantado o las obligaciones incumplidas; y los datos que arroje la averiguacin previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado. Se prohiben las detenciones que tengan por objeto la simple investigacin, o que estn fundadas en cualesquiera otros pretextos.
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El funcionario o agente de la autoridad que infrinja lo dispuesto en este artculo ser sancionado conforme a la ley, y los jueces de oficio, lo pondrn en conocimiento del Ministerio Pblico correspondiente o del Defensor del Pueblo para que se haga efectiva dicha sancin. 2. Toda persona detenida deber ser notificada inmediatamente, en forma verbal y por escrito, de la causa que motiv su detencin, de la autoridad que la orden y del lugar en el que permanecer. La misma notificacin deber hacerse por el medio ms rpido a la persona que el detenido designe y la autoridad ser responsable de la efectividad de la notificacin. 3. Todo detenido deber ser informado inmediatamente de sus derechos en forma que le sean comprensibles, especialmente para que pueda proveerse de un defensor, el cual podr estar presente en todas las diligencias policiales y judiciales. El detenido no podr ser obligado a declarar sino ante autoridad judicial competente. 4. Ninguna detencin podr exceder del trmino de tres das sin que se justifique con un auto de formal prisin en el cual se expresarn: el delito que se imputa al acusado; los elementos que constituyen aqul; lugar, tiempo y circunstancias de su comisin; el fundamento legal expreso, que enuncie el mandato quebrantado o las obligaciones incumplidas; y los datos que arroje la averiguacin previa, los que deben ser bastantes para comprobar el cuerpo del delito y hacer probable la responsabilidad del acusado. La infraccin de esta disposicin hace responsable personalmente a la autoridad que ordene la detencin o la consienta, a quienes la ejecuten, estando todos obligados, adems de sufrir las penas a que se hagan acreedores, a indemnizar de daos y perjuicios al agraviado. Estos daos, aun los de carcter moral, sern determinados mediante criterios econmicos debidamente actualizados al momento en que se efecte el pago. 5. El interrogatorio extrajudicial carece de valor probatorio. En consecuencia para que las diligencias de los interrogatorios surtan efectos probatorios debern practicarse en presencia de la autoridad judicial competente. 6. Las personas aprehendidas por la autoridad no podrn ser conducidas a lugares de detencin, arresto o prisin diferentes a los que estn legal y pblicamente destinados al efecto. Los centros de detencin, arresto o prisin provisional sern distintos de aquellos en que han de cumplirse las condenas. Se prohibe la detencin o el confinamiento de personas en lugares distintos de los legalmente destinados para ello, bajo responsabilidad personal. La autoridad y sus agentes, que violen lo dispuesto en el presente artculo, sern personalmente responsables. 7. Ninguna persona podr ser detenida por falta e infracciones a los reglamentos gubernativos y de polica sino en los casos en que expresamente est autorizada dicha detencin. Cuando en estos casos sea detenida una persona, ser puesta en presencia de la autoridad competente en el trmino mximo de una hora.
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8. La defensa de la persona y sus derechos son inviolables. Nadie podr ser condenado ni privado de sus derechos, sin haber sido citado, odo y vencido en proceso legal ante juez o tribunal competente y preestablecido. Ninguna persona puede ser juzgada por tribunales especiales o secretos, ni por procedimientos que no estn preestablecidos legalmente. 9. No podr dictarse auto de prisin sin que preceda informacin de haberse cometido un delito y sin que concurran motivos racionales suficientes para creer que la persona detenida lo ha cometido o participado en l. Las autoridades policiales debern de oficio abstenerse e impedirn que los detenidos sean presentados ante los medios de comunicacin social, fuera de las instancias pblicas del proceso. 10. Toda persona es inocente, mientras no se le haya declarado responsable judicialmente, en sentencia debidamente ejecutoriada. El detenido, el ofendido, el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo y los abogados que hayan sido designados por los interesados, en forma verbal o escrita, tienen derecho de conocer personalmente todas las actuaciones, documentos y diligencias penales, sin reserva alguna y en forma inmediata. 11. Todos los lugares de detencin o confinamiento de personas, sujetas a presunta responsabilidad en los trminos de esta Constitucin, deben ser del conocimiento pblico y sern habilitados y reconocidos por la autoridad judicial competente. Sin este requisito el lugar ser calificado de clandestino. 12. Se prohiben los lugares de detencin y las crceles clandestinas. Ninguna corporacin pblica o privada, ni ninguna guardia, ni siquiera la autoridad militar en tiempo de paz podr detener o confinar a personas civiles en otros lugares que no sean los previamente establecidos conforme a la ley. La violacin de este artculo constituye el delito de detencin arbitraria y ser castigado con todo el rigor de la ley, incluida la condena a indemnizar econmicamente a los agraviados, en los trminos que sea planteado por el agraviado, odo el Defensor del Pueblo. 13. En cada lugar de detencin o confinamiento deber llevarse un libro oficial para el registro de ingresos y salidas. Este libro tiene carcter pblico y estar al alcance de toda persona, sin excepcin. En dicho libro debern registrarse, sin omitir a ninguna persona, el ingreso de los detenidos, indicando la hora, los datos personales de identificacin, as como los datos de identificacin de los agentes que lo estn entregando y la orden correspondiente. Cuando se trate de casos de flagrante delito se har notar esta circunstancia, en el entendido de que el presunto responsable deber ser puesto a disposicin del juez dentro del trmino constitucional. 14. Es responsabilidad del encargado del lugar de detencin el cuidar que no ingrese ninguna persona que no sea la indicada por la orden del juez, o que no sea detenida por flagrante delito. Tampoco permitir que los detenidos permanezcan ms tiempo del establecido por la Constitucin, de manera que cuando a un detenido est por cumplrsele dicho plazo, de inmediato lo pondr ante el juez correspondiente. La infraccin de estas normas constituyen el delito de detencin arbi-
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traria, y el Defensor del Pueblo har que se haga efectiva la responsabilidad correspondiente ante la autoridad competente. Punto 17 1. El sistema penitenciario debe tender a la readaptacin social y a la reeducacin de los reclusos y cumplir, en el tratamiento de los mismos, con las siguientes normas mnimas. I. La crcel no es una pena, sino el lugar en donde se cumplen las penas impuestas por la autoridad competente. II. Las condiciones generales de la crcel debern ser iguales para todas las personas que hayan merecido igual consideracin y tratamiento penitenciario por parte de la autoridad judicial competente. III. Los reclusos deben ser tratados como seres humanos; no deben ser discriminados por motivo alguno, ni podrn infligrseles tratos crueles, torturas fsicas, morales, psquicas, coacciones o molestias, trabajos incompatibles con su estado fsico, acciones denigrantes, o hacerlos vctimas de exacciones, ni ser sometidos a experimentos cientficos. IV. Deben cumplir las penas en los lugares destinados para el efecto. Los centros penales son de carcter civil y su personal ser especializado no militar. V. Tienen derecho a comunicarse, cuando lo soliciten, con sus familiares, abogado defensor, asistente religioso o mdico, y, en su caso, con el representante diplomtico o consular de su nacionalidad, as como con el Defensor del Pueblo. VI. Tienen derecho a que el Supremo Tribunal Superior de Justicia, a travs del magistrado o magistrados que para el efecto se designe, as como del Procurador General de Justicia y del Defensor del Pueblo, realice las visitas generales de crceles, segn lo establezcan las leyes, a fin de cerciorarse de que no se violan los derechos humanos y, en todo caso, para dar audiencia a quienes lo soliciten. VII. Los reos sujetos a la jurisdiccin del Estado tendrn el derecho de estar recluidos en sistemas penitenciarios independientes de los sistemas que el Gobierno federal establezca para los reos de dicha jurisdiccin federal. 2. Los menores de edad que transgredan la ley son inimputables. Su tratamiento debe estar orientado hacia una educacin integral propia para la niez y la juventud. Los menores cuya conducta viole la ley penal, sern atendidos por instituciones y personal especializado. Por ningn motivo pueden ser recluidos en centros penales o de detencin destinados para adultos. Una ley especfica regular esta materia. La edad para determinar la imputabilidad penal a las personas podr variarse, tomando en cuenta las circunstancias del entorno social y poltico, en un momento dado, sin embargo, se procurar que esta edad, por cuya virtud se hace plenamente responsable a una persona por su actos penados por la ley, coincida con la edad requerida para el ejercicio pleno de sus derechos polticos, de tal manera que la persona que es considerada plenamente responsable para efectos penales, sea igualmente considerada plenamente responsable y capaz para ejercer con plenitud sus derechos polticos.
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Punto 18 Se reconoce accin popular para denunciar y para constituirse en parte acusadora cuando se trate de violaciones a la Constitucin y a los Derechos Humanos. Dichas violaciones constituyen ilcitos de carcter penal, los cuales darn lugar no slo a deducir la correspondiente responsabilidad penal, sino tambin a la respectiva indemnizacin por daos y perjuicios causados. Estos daos sern determinados por la autoridad judicial competente en trminos econmicos, incluidos los daos morales, tomando en cuenta valores y criterios autorizados al momento de hacerse el pago. Los interesados podrn acudir por s, o por su representante legal ante la autoridad competente. Cuando la denuncia sea interpuesta ante la autoridad judicial, sta correr traslado al Ministerio Pblico para que realice las actuaciones que el caso amerite, dando aviso al Defensor del Pueblo para los efectos legales a que haya lugar. En general, cuando los ministerios pblicos no cumplan con la diligencia y eficacia debidas con sus obligaciones legales de investigar y perseguir los delitos, el Defensor del Pueblo podr hacer sus veces, sustituyndolos, siempre que se trate de violaciones a los derechos humanos, presumiendo que son casos en los que existe o puede existir incompatibilidad, oposicin o conflicto de intereses, que impiden actuar debidamente a dichos ministerio pblicos. Punto 19 1. Se reconoce el derecho de libre y fcil acceso de todos los habitantes del Estado a la educacin escolar, en todos sus niveles y clases, y a la cultura en general. Se reconoce la libertad de enseanza. 2. El Estado y los municipios, conforme al artculo 3 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, asumen la obligacin de prestar los servicios inherentes a la educacin escolarizada con puntualidad, eficiencia y calidad, garantizando que efectivamente sean de libre y fcil acceso por parte de toda la poblacin. 3. Estos servicios son pblicos y estn favorecidos por el inters social. 4. Para que todo el pueblo tenga acceso libre y fcil a los sistemas de educacin escolar, estos servicios impartidos por el Estado y los municipios sern gratuitos en todos sus grados y clases, esto es, la educacin oficial, ser cubierta por el erario pblico. 5. El Estado se reserva el derecho para el reconocimiento y el otorgamiento de los ttulos acadmicos con validez oficial, as como el otorgamiento de las respectivas licencias o patentes para su ejercicio, conforme lo disponga la ley. 6. Los particulares gozan de libertad plena para colaborar con el Estado y los municipios en toda clase de actividades de educacin escolarizada, en todos sus niveles. Sin embargo, para la validez oficial de los estudios y carreras que impartan, debern cumplir los requisitos que la ley establezca. 7. La Universidad de Guadalajara es la Universidad del Estado; es una institucin pblica, que gozar de las mximas prerrogativas legales, que le permitan cumplir
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cabalmente no slo con los fines que le son propios, sino tambin con el encargo recibido del Estado de crear, favorecer y desarrollar los sistemas de educacin superior oficial en el Estado, como mejor convenga. 8. El Congreso del Estado vigilar que la Universidad de Guadalajara cuente siempre con los recursos necesarios para su funcionamiento; contribuir a buscarle, por medio de las medidas legales que corresponda, fuentes alternativas de financiamiento y vigilar la correcta aplicacin de sus recursos. Punto 20 1. Todos tienen derecho a gozar y a disfrutar de un medio ambiente adecuado y sano para el desarrollo de la persona, y todos tienen el deber de conservarlo y de evitar que pueda deteriorarse o contaminarse. 2. Los poderes pblicos del Estado y los municipios velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales con el fin de salvaguardar el medio ambiente y mejorar la calidad de la vida, as como de emprender las acciones que sean necesarias para restaurar dicho medio ambiente cuando fuere perturbado, auxilindose de los particulares. 3. Se reconoce el derecho a toda persona para que sea protegida por el Estado en casos de desastres naturales o en casos en que sufran daos y perjuicios por desastres o calamidades por causas humanas. En estos supuestos, los poderes pblicos atendern a la poblacin afectada en sus necesidades, de acuerdo a las circunstancias y a sus posibilidades. El Estado dispondr la creacin de un sistema estatal de proteccin civil y lo dotar de los recursos necesarios para prevenir desastres ecolgicos, para valorar toda clase de riesgos ecolgicos, con amplias facultades que le permita salvaguardar plenamente el inters pblico que corresponde a esta materia ecolgica. 4. Los poderes pblicos del Estado y de los municipios, de conformidad con las atribuciones que les confiere la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, adems de fijar y determinar con toda oportunidad y antelacin el uso y destino del suelo, tanto en las reas urbanas como en aqullas reas destinadas para futuras urbanizaciones, determinarn reas especiales que se denominarn de reserva ecolgica y que tendrn el carcter de parques pblicos y sern inalienables, inembargables, y no podr, una vez que se haya tomado el acuerdo respectivo, cambirseles este destino de reas de reserva ecolgica, a menos que la autoridad competente seale nuevas reservas que cumplan con los fines de aquellas y se cuente adems con la autorizacin previa del Consejo Estatal de Ecologa. 5. La ley que regule esta materia sancionar los abusos que se cometan en perjuicio del medio ambiente, as como en perjuicio de las reas de reserva ecolgica establecidas. Punto 21 1. Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. Los poderes pblicos del Estado y de los municipios organizarn la materia de salud pblica a travs de sistemas y medidas de prevencin as como de prestaciones y de servicios, que
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sean necesarios; fomentarn la educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte. Especialmente cuidar de la atencin preventiva, tratamiento, rehabilitacin e integracin de los disminuidos fsicos, sensoriales y psquicos, prestando la atencin especializada que corresponda y los protegern para que puedan gozar de los derechos humanos que se reconocen en esta Constitucin. 2. Los establecimientos oficiales as como las clnicas y los consultorios de particulares tienen la obligacin ineludible de atender a todas aquellas personas que se presenten a los mismos en situacin de emergencia, de manera que habr responsabilidad por la falta oportuna de atencin, lo mismo que por los descuidos o la negligencia en que pudieran incurrir. Las personas que estn en condiciones de extrema pobreza recibirn esta atencin sin ninguna discriminacin y sin cargo alguno. Los particulares harn la estimacin de los gastos correspondientes a los servicios que les hayan prestado y podrn deducirlos del pago de toda clase de contribuciones, impuestos, derechos y tasas de carcter estatal o municipal, para resarcirse de lo gastado en la atencin de esta clase de personas en situacin de extrema pobreza. Punto 22 1. Todos tienen el derecho a gozar y disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes pblicos estn obligados a promover las condiciones necesarias para que este derecho se haga efectivo, regulando la utilizacin del suelo bajo el principio del inters social inherente a este derecho. 2. Se declara de inters social las acciones de los particulares que tengan por objeto la construccin de viviendas propias o destinadas para ser habitadas por sus familias en lo particular, de manera que queda prohibido gravar estas acciones con impuestos, derechos, tasas y dems contribuciones, cualquiera que sea su denominacin o su naturaleza. La ley ordinaria propiciar y fomentar esta clase de acciones entre los particulares otorgando todo tipo de facilidades en materia de carcter administrativo de manera que los permisos, las licencias y las autorizaciones sern gratuitas en la medida de lo posible, y, en todo caso, los derechos que se deban cobrar por cada uno de estos conceptos se fijarn tomando en cuenta el costo real del servicio de que se trate. Punto 23 1. Los poderes pblicos del Estado y de los municipios organizarn los servicios de asistencia pblica que correspondan, para atender a las clases ms necesitadas de manera que los beneficios de estos servicios lleguen oportuna y efectivamente a sus destinatarios. 2. Se prohiben todas aquellas acciones encaminadas a reprimir, o a gravar mediante cuotas o contribuciones especiales las actividades de las clases ms necesitadas en procuracin del sustento mnimo indispensable para su sobrevivencia. Las autoridades procurarn darles los espacios ms convenientes para el desarrollo de estas actividades y reprimirn los abusos de que sean vctimas. Especialmente cuidarn los poderes pblicos de la niez desamparada.
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Punto 24 1. Los derechos reconocidos por esta Constitucin solamente podrn suspenderse en los supuestos de emergencia grave, estado de excepcin o de sitio, por tiempo limitado y para la salvaguarda del inters pblico y social que se haya visto amenazado o afectado. 2. La suspensin deber hacerse mediante una ley o una declaratoria formal del Congreso del Estado. En los supuestos de emergencia grave que no permitan esperar la declaratoria del Congreso del Estado, la autoridad gubernativa competente har dicha declaratoria, bajo su responsabilidad, dando cuenta inmediata a dicho Congreso, quien tomar las medidas pertinentes. Ttulo Tercero Captulo III De las facultades del Congreso Artculo 23. Son facultades del Congreso: 1. Legislar en todas las ramas del rgimen interior del Estado, y ejecutar actos sobre materias que la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y la propia Constitucin del Estado encomienden al Congreso del Estado, incluida la materia de Derechos Humanos. () XVIII. A) Nombrar y remover libremente a los servidores pblicos dependientes de su Secretara y de la Contadura Mayor de Hacienda. B) Nombrar al Comisionado encargado de velar por los Derechos Humanos en el mbito de la administracin pblica del Estado, as como en el mbito de las administraciones pblicas de carcter municipal. Este nombramiento se llevar a cabo conforme a las normas establecidas en esta Constitucin. C) Intervenir en los dems nombramientos de servidores pblicos, segn las previsiones de esta misma Constitucin. Titulo Sexto Del Poder Judicial Captulo nico Artculo 39. 1. La potestad de aplicar las leyes en las causas litigiosas, en toda clase de materias de rgimen interior del Estado, incluidas las funciones relativas al conocimiento de la Constitucionalidad y la legalidad de las disposiciones jurdicas y de los actos en general de los servidores pblicos, pertenece exclusivamente a los tribunales que en esta Constitucin se establecen. 2. El Poder Judicial del Estado, para su ejercicio, se encomienda a los siguientes tribunales, instancias jurisdiccionales, juzgados y jueces: I. Al Tribunal Constitucional.
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II. Al Supremo Tribunal de Justicia, Jueces de Primera Instancia, Jueces Menores, Jueces de Paz y Jurados. III. La funcin jurisdiccional para resolver las controversias entre el Estado, los municipios, los Organismos descentralizados y Empresas de participacin mayoritaria de ambos con sus servicios, en materia laboral, estar a cargo del Tribunal de Arbitraje y Escalafn. IV. La funcin jurisdiccional en materia administrativa, incluyendo la fiscal, estar a cargo del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. 3. Se crea la Institucin del Defensor del Pueblo como un organismo pblico, jerrquicamente organizado, adscrito al Poder Judicial del Estado, pero con independencia en sus actuaciones. Gozar de presupuesto propio, el cual se anexar con el presupuesto que elabore el Tribunal Constitucional y el presupuesto del mismo Supremo Tribunal de Justicia, para que, por conducto del Ejecutivo Estatal, se integre en el presupuesto general de egresos del Estado y sea aprobado oportunamente por el Congreso. La persona que vaya a presidir este organismo se denominar Defensor del Pueblo, quien estar asistido por el nmero de visitadores, abogados defensores y dems personal tcnico y administrativo que sea necesario segn lo disponga su ley orgnica. El Defensor del Pueblo ser nombrado por el Congreso del Estado de entre los ciudadanos que renan los siguientes requisitos: que no desempee ni haya desempeado en los ltimos cinco aos anteriores a su nombramiento funciones de dirigencia o militancia activa en algn partido poltico, sindicato, o cualquier otra agrupacin laboral o patronal, y sea mayor de 35 aos. Los mismos requisitos se exigirn para los visitadores. Los abogados, que sern adscritos de acuerdo con la jerarqua judicial, a los distintos tribunales, instancias jurisdiccionales, juzgados de primera instancia, juzgados menores y juzgados de paz, sern seleccionados mediante concurso de oposicin abierta de entre magistrados, jueces, ministerios pblicos, abogados en ejercicio, maestros y catedrticos que renan los requisitos establecidos por la ley. El Defensor del Pueblo estar obligado a vigilar la observancia de la legalidad y muy especialmente el respeto de los Derechos Humanos. Para ello estar facultado para constituirse en parte en todos los juicios de todas las instancias jurisdiccionales del Poder Judicial del Estado, por medio de su cuerpo de abogados, cuando est involucrado el inters de la sociedad, y, a peticin del agraviado, en los juicios que promueva en materia de violaciones a los Derechos Humanos. Asimismo queda habilitado por ministerio de ley para coadyuvar y constituirse en representante del quejoso en los juicios de amparo federal a fin de asistirlo tcnicamente y, en todo caso, ejercer las acciones pertinentes para que se haga efectiva la responsabilidad de la autoridad que haya violado dichas garantas del quejoso. Estar facultado tambin para suplir al Ministerio Pblico en todos aquellos supuestos en que exista o se presente incompatibilidad, oposicin o conflicto entre los intereses encomendados para su tutela a la Procuradura General de Justicia del Estado, es decir, el inters de la sociedad representado por los Ministerios
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Pblicos, y el del Ejecutivo del Estado, cuyo asesor es el Procurador General. En estos casos, los servidores pblicos adscritos a la Procuradura General, as como a cualquier otra dependencia, estarn obligados bajo responsabilidad oficial a obedecer y a colaborar con el Defensor del Pueblo en funciones de Ministerio Pblico. Artculo 40. 1. El Supremo Tribunal de Justicia funcionar en Acuerdo Pleno o en Salas, con el nmero de magistrados que fije la Ley, y le corresponden las siguientes atribuciones: I. Conocer de todas las controversias del orden criminal, civil y de lo familiar, II. Resolver los conflictos de competencia que se susciten entre los tribunales a que se refiere el artculo anterior; III. Formular su Reglamento Interior; IV. Nombrar a los Jueces, o promover su nombramiento segn lo disponga la ley. V. Permitir que se proceda criminalmente contra los Jueces; VI. Conceder licencias a los Jueces para que se separen de sus cargos y admitir las renuncias de los mismos; VII. Conceder licencias a los magistrados, hasta por dos meses, para que se separen del ejercicio de sus funciones, y llamar a los Suplentes por el orden que crea conveniente, y VIII. Nombrar y remover, en la forma que determinen las leyes, a los dems servidores pblicos del Poder Judicial. 2. El Supremo Tribunal de Justicia del Estado, los Jueces de Primera Instancia, los Jueces menores y los Jueces de paz, adems de las facultades de que ya gozan, estarn habilitados para el conocimiento de los juicios de amparo que se interpongan contra actos violatorios de Derechos Humanos. Este conocimiento ser desarrollado mediante un procedimiento breve y sencillo, en los trminos que lo disponga la ley que al respecto se dicte. 3. Asimismo conocern, segn lo determine la ley, de los supuestos de responsabilidad de los servidores pblicos por violaciones a la Constitucin, a los derechos, garantas individuales y libertades constitucionales. 4. En todos los supuestos en que los actos impugnados constituyen ilcitos por la misma violacin a la Constitucin, la autoridad judicial dar aviso expreso al Ministerio Pblico as como al Defensor del Pueblo para que ejerzan la correspondiente accin de responsabilidad. 5. En todo caso, la autoridad judicial que tenga conocimiento de estos ilcitos, si son de su competencia por razn de la materia, proceder a la consignacin de la autoridad que resulte culpable, condenndola a las penas que establezca la ley, as como al resarcimiento de daos y perjuicios, valuados con criterios actualizados por el mismo juez o por los peritos que corresponda. 6. Los tribunales y en su caso los jueces estn obligados a efectuar positivamente, sin excusa alguna, las visitas de crceles que ordenen las leyes. Para ello, se recomienda la separacin de los presos sujetos a su jurisdiccin, quienes debern cumplir sus condenas en crceles y sistemas penitenciarios diferentes de las crceles y sistema penitenciario de la Federacin o de otros estados, a fin de
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asumir plena responsabilidad sobre la Direccin de las Crceles y la situacin personal de cada recluso. Artculo Transitorio Se considera de inters social la transformacin y reforma del Poder Judicial del Estado de acuerdo con los principios de profesionalizacin; ingreso por concurso de oposicin abierto; inamovilidad y permanencia; independencia efectiva, presupuesto propio, aprobado por el Congreso, y responsabilidad. El Ejecutivo del Estado promover esta reforma en un trmino inaplazable de dos aos. B) Anteproyecto de Ley del Tribunal Constitucional Captulo primero Principios generales Artculo 1. El Tribunal Constitucional, como intrprete de la Constitucin, es independiente de los dems rganos constitucionales y est slo sometido a la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, a las leyes federales y a los tratados internacionales suscritos por Mxico, cuando estn conformes con dicha Constitucin. Las leyes y tratados internacionales que hayan sido o que fueren declarados inconstitucionales por la justicia federal, no podrn aplicarse en el Estado por ninguna autoridad sin incurrir en el ilcito de violaciones a la Constitucin, en aquella precisa parte, artculo, norma o precepto que haya sido objeto de dicha declaracin de inconstitucionalidad. El Tribunal Constitucional asimismo estar subordinado a la Constitucin del Estado y a esta ley. Artculo 2. El Tribunal Constitucional est integrado por cinco ministros, los cuales, a su vez, tendrn su suplente cada uno. La primera vez sern electos por el Congreso del Estado de entre una lista de personas que renan los requisitos sealados en esta ley. Dicha lista contendr por lo menos quince nombres y ser propuesta por el Gobernador. Posteriormente, las bajas que hubiere sern cubiertas mediante concurso de oposicin interno entre los suplentes. Y las vacantes de stos sern cubiertas mediante el correspondiente concurso de oposicin abierto entre las personas que renan los requisitos establecidos en esta ley. Artculo 3. Los ministros del Tribunal y sus respectivos suplentes gozarn de inamovilidad y permanencia definitiva. Solamente por causa de responsabilidad, legalmente probada ante el Congreso del Estado, podrn ser suspendidos o depuestos de sus cargos.
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Percibirn un salario digno y remunerador, el cual ser aprobado y, en su caso, actualizado, por el Congreso del Estado, a propuesta del mismo Tribunal, con cargo al presupuesto general de egresos del Estado. Artculo 4. Para ser ministro del Tribunal Constitucional se requiere: I. Ser mayor de 35 aos el da de la promocin; II. Ser Licenciado en Derecho; III. Haberse distinguido por su desempeo en la carrera judicial federal o estatal; o en el ejercicio de la profesin de abogado; o como catedrtico, defensor del pueblo o Ministerio Pblico; IV. Gozar de buen nombre y prestigio en la comunidad; V. Superar las pruebas de la oposicin correspondiente. Artculo 5. El Tribunal Constitucional funcionar en pleno. Los acuerdos se tomarn por mayora simple de votos. El qurum del Tribunal, para que las votaciones sean legales, ser siempre de cinco ministros; en caso de que fuere necesario para completar el qurum, se podrn suplir las faltas de hasta dos ministros por cada sesin llamando con la antelacin debida a su respectivo suplente. El Tribunal Constitucional tendr un Presidente, electo por sus propios miembros que tengan el carcter de ministros propietarios. El Presidente durar tres aos en su cargo, pudiendo ser reelecto por una sola vez. Toca al Presidente del Tribunal Constitucional proveer en la esfera administrativa, conforme al reglamento que el mismo Tribunal apruebe. Artculo 6. Son facultades del Tribunal Constitucional, adems de las que le sealan la Constitucin y esta ley, las siguientes: I. Conocer del recurso de inconstitucionalidad que se interponga contra leyes, disposiciones jurdicas o actos que tengan fuerza de ley, o carcter general; II. Conocer de las cuestiones de inconstitucionalidad que se le puedan plantear en los trminos de esta ley; III. Resolver los conflictos constitucionales que puedan suscitarse entre los poderes pblicos del Estado, incluidos los poderes municipales; IV. Formar su propio presupuesto; V. Cubrir las vacantes que se presentaren, mediante los sistemas legalmente establecidos; VI. Expedir el reglamento o los reglamentos que sean necesarios para el mejor desempeo de sus funciones; Artculo 7. El Tribunal Constitucional contar con presupuesto propio, el cual ser aprobado cada ao por el Congreso del Estado, tomando en cuenta la propuesta de egresos generales que presente el Ejecutivo estatal.
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Captulo segundo Del recurso de inconstitucionalidad Artculo 8. El recurso de inconstitucionalidad de las leyes, las disposiciones jurdicas o actos que tengan fuerza de ley o sean de carcter general proceder a partir de su publicacin oficial. Artculo 9. Estn legitimados para promover este recurso: I. El Defensor del Pueblo; II. Los cabildos municipales, previo acuerdo favorable al respecto, por medio de la persona que en dicho acuerdo se habilite y con tal que no se trate de actos propios. III. La Universidad de Guadalajara en materia educativa; IV. El Consejo Estatal de Ecologa; V. Los pueblos o comunidades indgenas. Artculo 10. Admitida a trmite la demanda, se correr traslado a la autoridad que haya emitido el acto, para que nombre en el trmino de diez das un representante que pueda deducir ante el Tribunal lo que ms convenga en su defensa. La acreditacin del representante as como la formulacin de sus alegatos debern hacerse en el trmino de diez das y transcurrido este plazo, el Tribunal contar con otros diez das para dictar su resolucin, la cual ser fundada y motivada. En casos especiales, el propio Tribunal podr ampliar el plazo para dictar su resolucin, sin que en ningn supuesto exceda de treinta das el trmino total para dictar dicha resolucin. Artculo 11. La sentencia que se dicte tendr el valor de cosa juzgada vincular necesariamente a todos los poderes y a todos los servidores pblicos del Estado. Sus efectos son generales. Las leyes, las disposiciones jurdicas, o los actos declarados contrarios a la Constitucin por el Tribunal sern nulos de pleno derecho. Artculo 12. Recibido el planteamiento de una cuestin de inconstitucionalidad, se correr traslado a la autoridad de donde haya emanado la norma objeto del planteamiento, as como al Defensor del Pueblo y al Procurador, cuando no sean ellos los promoventes, para que se apersonen en el procedimiento y formulen lo que tengan a bien en un plazo de diez das, pasado el cual, el Tribunal Constitucional resolver lo conducente dentro del plazo de otros diez das; puede ampliarse este plazo, sin que exceda los treinta das en total. Artculo 13. El conocimiento del Tribunal Constitucional se circunscribe al examen de la constitucionalidad de la norma jurdica o acto que es objeto de impugnacin. Sus resoluciones producen efectos de cosa juzgada y vinculan necesariamente a todos los poderes y servidores pblicos del Estado. Las normas que hayan sido declaradas inconstitucionales sern nulas de pleno derecho; su aplicacin o ejecu-
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cin posterior a dicha declaracin importa responsabilidad personal, la cual se har efectiva de oficio por el Defensor del Pueblo o a instancia de parte agraviada. La declaracin de inconstitucionalidad de una norma que haya sido aplicada por los jueces, tribunales o instancias jurisdiccionales, es suficiente prueba de que se viol la Constitucin y de que, por tanto, se cometi este ilcito, para todos los efectos de responsabilidad a que haya lugar. Artculo 14. Las sentencias dictadas en estos supuestos tienen valor de cosa juzgada, vinculan necesariamente a los poderes pblicos del Estado, as como a todos sus servidores pblicos; producen efectos generales y las normas declaradas inconstitucionales sern nulas de pleno derecho. Captulo tercero Las cuestiones de inconstitucionalidad Artculo 15. Los tribunales, instancias jurisdiccionales y todos los jueces estn obligados a aplicar la ley correctamente y abstenerse, bajo responsabilidad personal, de aplicar leyes y normas que hayan sido declaradas inconstitucionales, tanto por el Poder Judicial federal cuanto por el Tribunal Constitucional del Estado. Cuando al tener que aplicar un precepto o una norma al caso particular de que estn conociendo aprecien que dicha ley o norma resulta o puede resultar inconstitucional, de oficio plantearn esta cuestin ante el Tribunal Constitucional del Estado, quien har la declaratoria correspondiente. Esta cuestin es procedente aun en los juicios de amparo de Derechos Humanos. Artculo 16. Adems del juez o tribunal, estn habilitados para plantear el incidente o cuestin de inconstitucionalidad el Defensor del Pueblo, el Ministerio Pblico o las partes, cuando cuenten con la opinin favorable de cualquiera de los representantes sociales aqu mencionados. Artculo 17. La cuestin de inconstitucionalidad deber ser planteada una vez que haya terminado el procedimiento, pero dentro del trmino previsto para dictar el fallo; este trmino queda suspendido hasta en tanto se reciba la resolucin del Tribunal Constitucional. En el planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad se deber precisar la norma de que se trata, as como el precepto de la Constitucin que se puede violar, si se aplicara dicha norma y acompaar su escrito de los autos y alegatos del juicio. Artculo 18. La resolucin o declaratoria que al respecto haga el Tribunal Constitucional ser firme y tendr el carcter de cosa juzgada y efectos generales. La ley, norma o precepto involucrado, que haya sido declarado inconstitucional, ser nulo de pleno derecho.
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Captulo Cuarto Los conflictos constitucionales Artculo 19. El Tribunal Constitucional conocer de todos aquellos conflictos de carcter constitucional que se susciten entre los poderes del Estado, entre los poderes del Estado y los poderes municipales, o los poderes de un municipio con los de otros municipios, por medio de procedimientos breves y sencillos, en los que se plantear y se resolver el aspecto constitucional de la controversia. C) Anteproyecto de Ley de Amparo Estatal Captulo Primero Principios generales Artculo 1. La jurisdiccin de amparo compete al Tribunal Constitucional, al Supremo Tribunal de Justicia, a los Jueces de primera instancia, Jueces Menores y Jueces de Paz. Artculo 2. Corresponde a las instancias de esta jurisdiccin velar por la observancia y exacta aplicacin de la Constitucin y el respeto a los derechos humanos. Artculo 3. Los derechos humanos son materia favorecida por el inters social, de manera que la autoridad de amparo est obligada a recibir toda demanda y, en su caso, or toda queja por violacin de derechos humanos; examinarla y determinar si efectivamente se produjo dicha violacin, as como a tomar todas las providencias que estime necesarias para restablecer el orden legal conculcado y satisfacer la legtima pretensin del agraviado. Tratndose de supuestos de violaciones a la libertad fsica de las personas y su integridad personal, exigir de inmediato que la autoridad responsable, o la autoridad que tenga detenida a la persona, la traigan fsicamente a su presencia y la ponga a su disposicin a fin de resolver lo conducente. Artculo 4. Los tribunales y los jueces, en colaboracin con el Ministerio Pblico y, en su caso, con el Defensor del Pueblo precisarn todos los elementos del ilcito cometido para los efectos de determinar y apreciar si hubo o no culpabilidad. En caso afirmativo, procedern de oficio a la consignacin de quien resultare culpable. En los supuestos en que slo haya lugar a la reparacin de daos y perjuicios, el Defensor del Pueblo, de acuerdo con el agraviado fijar el monto de la indemnizacin y el juez resolver sobre su procedencia. Artculo 5. Los Juicios de Amparo son sumarsimos y se rigen por el principio del impulso oficial y la suplencia a cargo de la autoridad de amparo, el Ministerio Pblico y el Defensor del Pueblo. Incluso cuando el particular se desistiera, dichas auto-
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ridades examinarn el supuesto para slo los efectos de castigar el ilcito de la violacin a la Constitucin. El juicio de amparo tiene por objeto examinar si se produjo o no la violacin reclamada, precisar los elementos del ilcito, reparar los agravios causados y castigar a quien resulte culpable. Las resoluciones de amparo se limitarn a declarar que el acto reclamado es o no contrario a la Constitucin para reponer las cosas al estado anterior en que se encontraban antes del acto. Tratndose de actos consumados, se har la misma declaracin y los pronunciamientos que correspondan respecto a la responsabilidad del autor de los agravios del demandante. Artculo 6. En los trminos de la habilitacin constitucional, se establece el recurso de amparo ante la justicia ordinaria integrada por el Supremo Tribunal de Justicia, los juzgados de primera instancia, jueces menores y jueces de paz, para solicitar proteccin y amparo eficaz y, en su caso, la reparacin de los perjuicios y daos causados determinada en valores econmicos actualizados y por la va ms rpida y expedita, en materia de garantas individuales, derechos y libertades reconocidos por la Constitucin. Artculo 7. Procede el recurso de amparo contra todo acto o situacin de hecho, realizado o provocado por la actividad o la omisin de cualquier servidor pblico del Estado, as como por cualquier otro organismo, institucin, o entidad en general, que acte a nombre del Estado; lo mismo que por el normal o anormal funcionamiento de los servicios pblicos, estn o no concesionados, autorizados o bajo licencia de cualquier clase, que lesionen a los particulares, personas fsicas individuales, familias, grupos sociales, comunidades indgenas, o poblaciones indgenas, con violaciones de garantas individuales, los derechos y las libertades reconocidas en la Constitucin. Artculo 8. Gozan de legitimacin para promover el recurso de amparo en materia de derechos humanos: I. Los agraviados, sus familiares, amigos o vecinos; II. El Defensor del Pueblo, de oficio o a peticin de parte; III. Los organismos defensores de los derechos humanos; IV. Tratndose de derechos polticos, adems de los particulares agraviados, podrn promover el recurso de amparo tambin los partidos polticos; V. Las comunidades rurales y los pueblos indgenas. Artculo 9. Esta clase de juicios gozan de preferencia sobre cualquier otro negocio. Para la interposicin de la demanda as como para su tramitacin todos los das del ao son hbiles. Tienen el carcter de sumarsimo: y se rigen por el principio del impulso oficial y la suplencia de la queja en todo aquello en que se afecte la legalidad y el inters de la sociedad.
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Artculo 10. En materia de juicios de amparo por violaciones a los derechos humanos, todos los servidores pblicos estn obligados a colaborar y a prestar el auxilio que les sea solicitado por el juez o el tribunal de amparo correspondiente. Las rdenes y mandamientos de la autoridad de amparo debern ser obedecidas y acatadas de inmediato por los servidores pblicos a quienes vayan dirigidos, sin oponer resistencia ni disculpa alguna y aun contra rdenes expresas de carcter gubernativo que pudieran dictarse en sentido contrario. El incumplimiento de dichas rdenes y mandamientos y la omisin de los actos positivamente sealados como de obligatoria realizacin, importa responsabilidad personal, la cual se perseguir y se har efectiva por el Defensor del Pueblo ante la autoridad competente. Artculo 11. Tratndose de juicios de amparo en materia de derechos humanos, el Supremo Tribunal de Justicia del Estado conocer: I. En una nica instancia: de las demandas de amparo que se interpongan contra actos: 1 Del Congreso del Estado, aun aquellos que emanen de sus comisiones y afecten garantas, derechos y libertades de un particular; 2. Del Gobernador del Estado; 3. De los Secretarios de Estado; II. En segunda instancia, conocer de los recursos de revisin que se interpongan en contra de las resoluciones de los jueces de primera instancia, jueces menores y jueces de paz, siempre en materia de juicios de amparo por violacin de los derechos humanos. Artculo 12. Los jueces de primera instancia, los jueces menores y los jueces de paz conocern, en primera instancia, de las demandas que se interpongan contra actos de todos los dems servidores pblicos, de carcter estatal y municipal, sin excepcin alguna. En estos casos, los particulares interpondrn su demanda ante el juzgado ms prximo a su domicilio, o ante el ms prximo al lugar de los hechos; o ante el de su preferencia. Artculo 13. La demanda de amparo podr hacerse por escrito o mediante la comparecencia personal ante el juez de amparo, el cual la formalizar en todo caso por escrito. En ella se indicarn las generales del promotor, as como las del o los agraviados y las dems circunstancias necesarias, a juicio del juez, para poder otorgar el amparo correspondiente. El juez de oficio est obligado, cuando viere que se involucra el inters de la sociedad, a integrar el expediente, para lo cual recabar la colaboracin del Defensor del Pueblo, del Ministerio Pblico, as como de cualesquiera otros servidores pblicos. Solamente se podrn sobreseer o desechar las demandas notoriamente infundadas. Cuando se trate de hechos consumados, la demanda prosperar para los efectos de precisar la responsabilidad a que hubiere lugar, as como para fijar la indemnizacin correspondiente.
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Artculo 14. Admitida la demanda, el juez o tribunal lo pondr en conocimiento de la autoridad o servidor pblico, contra cuyos actos se est interponiendo, no slo para que cumpla la obligacin legal de dar contestacin al informe correspondiente, sino tambin para que se d por notificado personalmente para todos los efectos legales, especialmente respecto de la responsabilidad oficial en que puede haber incurrido y respecto de la obligacin de resarcir de daos y perjuicios causados al quejoso. La autoridad involucrada tiene veinticuatro horas, como mximo, para comparecer en forma y para contestar, en todo caso, el informe solicitado. El juez fijar un plazo menor, o lo podr ampliar, tomando en cuenta la distancia que exista y el tiempo que se demore en poner del conocimiento de la autoridad dicha demanda. Para estos casos, los servidores pblicos recibirn las comunicaciones oficiales en el lugar en donde estn desempeando su encargo oficial. Vencido el plazo, cuando no se hubiere dado o no se hubiere recibido el informe, el juez tomar todas las providencias necesarias a fin de otorgarle al quejoso la proteccin demandada, de manera inmediata y eficaz, y podr decretar inclusive la suspensin de la ejecucin del acto reclamado. Artculo 15. Una vez que se haya recibido el informe de la autoridad sealada como responsable, el juez lo comunicar al Defensor del Pueblo as como al Ministerio Pblico, fijndoles la fecha para la audiencia constitucional, la cual deber llevarse a cabo dentro de los diez das hbiles siguientes, en presencia del quejoso o de su representante legal, del Defensor del Pueblo, del Ministerio Pblico y de la autoridad sealada como responsable. En esta audiencia, la autoridad sealada como responsable podr comparecer personalmente, por medio de su representante legal; e inclusive podr dispensarse de comparecer, pero se le apercibir en el sentido de que de las actuaciones pueden resultar en su contra cargos por la ilicitud del acto cometido, aun de carcter penal. Este apercibimiento se har en el escrito por medio del cual sea citado a comparecer en dicha audiencia. Pasada la audiencia, el juez dictar su resolucin en un plazo no mayor de diez das. Artculo 16. En casos especiales, cuando el acto reclamado sea notoriamente arbitrario y las circunstancias del mismo lo permitan, habiendo odo al Defensor del Pueblo y al Ministerio Pblico, concentrando las actuaciones, dictar la resolucin que corresponda sin atenerse a ningn trmino o plazo. En estos supuestos el juez, en persona, podr comunicarse verbalmente con la autoridad sealada como responsable, y verbalmente le comunicar que rinda su informe y lo citar para la celebracin de la audiencia, pasada la cual podr dictar su fallo sin ms dilacin.
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Artculo 17. Las sentencias de amparo en materia de derechos humanos sern motivadas y fundadas. En ellas el juez o tribunal deber pronunciarse expresamente: I. Sobre la validez del acto reclamado o su ilicitud; II. Sobre la procedencia o improcedencia del otorgamiento del amparo y la proteccin demandada; III. Sobre la procedencia o improcedencia de la responsabilidad por el ilcito cometido, as como por los daos causados al quejoso. Esta resolucin ser firme y podr ser recurrida para revisin, dentro de los tres das hbiles siguientes, ante el Supremo Tribunal de Justicia, por el quejoso, por la autoridad considerada como responsable, por terceros perjudicados si los hubiere, por el Defensor del Pueblo o por el Ministerio Pblico. Artculo 18. Si del examen realizado para el esclarecimiento de los hechos resultare que el acto reclamado es lcito de plano, sobre todo cuando dicho acto ilcito se encuentre tipificado como delito o falta en las leyes penales, de oficio, el Ministerio Pblico que haya tenido conocimiento por el traslado de la demanda que se le haya hecho; el Defensor del Pueblo, en su caso, ejercern las acciones pertinentes a fin de que dicho ilcito sea perseguido y castigado por la autoridad competente. Cuando el juez que conoce de la demanda de amparo, sea al mismo tiempo autoridad competente para conocer del ilcito cometido lo emplazar de oficio en forma para que responda del mismo. Artculo 19. El quejoso que haya sufrido daos y perjuicios como consecuencia de la violacin de sus garantas, derechos y libertades, tiene derecho a ser indemnizado econmicamente, como parte de la reparacin y demanda de amparo. El monto de estos daos y perjuicios sern determinados mediante un procedimiento especial, por el mismo juez que conoce de la demanda de amparo. Para ello abrir un expediente por separado, en donde se haga constar la pretensin del quejoso, la opinin del Defensor del Pueblo, as como la del Ministerio Pblico y la de la propia autoridad considerada responsable. Si hubiere opiniones discrepantes, la autoridad considerada responsable, por un lado, y el quejoso, asistido por el Defensor del Pueblo, por otro, nombrarn un perito que evale dichos daos y perjuicios, y el juez resolver lo conducente. Los daos y perjuicios, aun los de carcter moral, debern ser estimados en trminos econmicos, usando criterios actualizados de manera que el monto definitivo constituya una verdadera reparacin de dichos perjuicios y daos. Artculo 20. Cuando una autoridad o un servidor pblico d lugar a una demanda de amparo con motivo del ejercicio de sus funciones, cargo o servicio, el Estado, el municipio o la entidad pblica, ser solidariamente responsable por los daos y perjuicios que se causaren. El que pague puede repetir contra el autor de los daos y perjuicios lo que haya pagado.
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Tambin sern solidariamente responsables el Estado y el municipio en los supuestos en que las obras o servicios pblicos estn bajo concesin o licencias y se produzcan dichos daos y perjuicios. Artculo 21. Para la eficaz ejecucin de lo resuelto en las sentencias de amparo, el juez o Tribunal tomar todas las medidas que conduzcan a su cumplimiento. Para tales efectos, deber librar rdenes y mandamientos a autoridades, servidores pblicos o personas, que resulten estar obligadas a dar cumplimiento a dicha sentencia. La desobediencia, el desacato o la resistencia por parte de las autoridades, funcionarios, servidores pblicos o personas obligadas, ser constitutivo del delito penal correspondiente, y el Ministerio Pblico o en su defecto el Defensor del Pueblo que lo supla, proceder a ejercer las acciones penales que correspondan para castigarlos.
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