Ministrio do Planejamento

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Governo Federal

CLASSIFICAES ORAMENTRIAS
De grande importncia para a compreenso do oramento so os critrios de classificao das contas pblicas. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as informaes que se deseja obter. Pela classificao possvel visualizar o oramento por Poder, por funo de governo, por subfuno, por programa, por categoria econmica. A classificao funcional-programtica representou um grande avano na tcnica de apresentao oramentria. Ela permitiu a vinculao das dotaes oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma viso do "que o governo faz", o que tinha significado bastante diferente do critrio anterior que visualizava o "que o governo comprava". A partir do oramento do ano 2000, diversas modificaes foram estabelecidas na classificao vigente, procurando-se privilegiar o aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas simplificadoras e descentralizadoras. O eixo principal dessas modificaes foi a interligao entre o Planejamento ( Plano Plurianual PPA) e o Oramento, por intermdio da criao de Programas para todas as aes de governo, com um gerente responsvel por metas e resultados concretos para a sociedade. Assim, uma vez definido o programa e suas respectivas aes, classifica-se a despesa de acordo com a especificidade de seu contedo e produto, em uma subfuno, independente de sua relao institucional, ou seja, independente de qual Ministrio esteja localizada aquela ao. Assim, o Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e as Portarias no 117 e 51, respectivamente, de 12 de novembro e 16 de novembro de 1998, ambas do Ministrio do Planejamento e Oramento, foram introduzidas substanciais modificaes no processo de planejamento e oramento do setor pblico, que entrou em vigor com o oramento de 2000. O Decreto no 2.829/98 estabeleceu normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio; a Portaria no 117/98, substituda, posteriormente, pela Portaria no 42, de 14 de abril de 1999, com a preservao dos seus fundamentos, atualizou a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1o do art. 2o e 2 do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, ou seja, revogou a Portaria no 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificao FuncionalProgramtica); e a Portaria no 51/98 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do Oramento da Unio. Essas modificaes representam um importante passo no sentido da modernizao dos processos de planejamento e oramento, com aplicabilidade Unio, Estados e Municpios, tendo como escopo principal a busca para o setor pblico de uma administrao menos burocrtica e mais gerencial, com efetiva cobrana de resultados. Nesse sentido, identifica-se no esforo de modernizao a observncia de dois pressupostos: cobrana de resultados e realidade problematizada. Como cobrana de resultados deve ser entendida aquela avaliao junto sociedade das aes

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desenvolvidas pelos governos (Unio, Estados e Municpios), aferidas em termos de benefcios efetivamente oferecidos ao cidado. Trata-se de uma abordagem nova, porquanto os sistemas administrativos vigentes caracterizam-se por serem de baixa responsabilidade, isto , quando existe cobrana, refere-se mais a processos e meios, e nunca a resultados ou mesmo produtos. J a realidade problematizada traduz o esforo de modernizao do planejamento, fazendo com que o mesmo passe a ser centrado em "problemas", que antes eram elementos constitutivos do diagnstico do planejamento tradicional, e agora assumem a condio de estruturadores do prprio plano. Por sua vez, essa concepo fundamental para a cobrana de resultados, que poder pautar-se, na sua aferio, em termos de identificar se os problemas elencados no plano foram efetivamente resolvidos. O cumprimento desses dois pressupostos (cobrana de resultados e realidade problematizada), como representativos de uma administrao gerencial, torna necessria a observncia dos seguintes princpios: simplificao, descentralizao e responsabilidade. A simplificao est muito bem refletida na nova forma de tratar-se o planejamento, considerando que o seu elemento, talvez, de maior relevncia, passa a ser um conceito de fcil entendimento, qual seja, o problema. Quem no tem idia do que seja um problema? A descentralizao, alm de ser um princpio que preside a boa prtica administrativa, assume maior importncia, ainda, quando se fala em cobrana de resultados, que deve ocorrer, preferencialmente, no nvel onde a ao est sendo realizada, prxima do cidado, que seu destinatrio final. Cabe sempre lembrar que as pessoas moram nos municpios e que mesmo dentro de uma instituio as intermediaes distantes do setor responsvel pela execuo da ao so causadoras de ineficincia. A tradio administrativa brasileira sempre foi de atribuies difusas de responsabilidades, o que torna praticamente impossvel uma cobrana de resultados. Assim, o que se est propondo que o administrador assuma, de uma forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa e consequentemente, pela soluo ou encaminhamento de um problema. Em razo dos pressupostos e dos princpios anteriormente mencionados, teramos uma concepo de planejamento e oramento que contempla as seguintes caractersticas: a) Viso estratgica, com estabelecimento de objetivos; b) Identificao dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, tendo em vista tornar realidade essa viso estratgica; c) Concepo dos programas que devero ser implementados, com vistas ao atingimento dos objetivos que implicaro na soluo dos problemas ou aproveitamento das oportunidades; d) Especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos respectivos produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades; e) Aos objetivos, sero atribudos indicadores e aos produtos, metas. Dessa forma, observaremos um encadeamento lgico entre os planos e oramentos, ou seja, problemas, programas e produtos. Ou de uma outra forma: problemas, programas, atividades e projetos.

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Contudo, a Classificao Funcional-Programtica, tal como foi concebida e, principalmente, conforme vem sendo aplicada, impeditiva a que se implemente um planejamento e um oramento centrados em problemas e com aferio de resultados, da porque houve a necessidade de se revogar a Portaria no 9/74. Na realidade, a funcional-programtica representa uma juno de duas classificaes: a classificao funcional oriunda da Lei no 4.320/64 e uma classificao de programas, surgida a partir da introduo do oramento-programa na prtica administrativa brasileira (primeiro, em alguns estados - Rio Grande do Sul, Guanabara - e, posteriormente, na Unio). Assim, em razo desse hibridismo, convivem dentro de uma mesma classificao, duas lgicas classificatrias: a da funcional, que se prope a explicitar as reas "em que" as despesas esto sendo realizadas, e a programtica, com a preocupao de identificar os objetivos, isto , "para que" as despesas esto sendo efetivadas. Visto dessa maneira, parece claro que o papel de classificador deveria caber funcional, porquanto, pela sua prpria natureza, carece de sentido falar-se em padronizao de objetivos. Contudo, na prtica, houve a predominncia da idia de classificador, o que fez com que a funcional- programtica perdesse a sua eficcia gerencial, empobrecendo, com isso, a prtica, entre ns, do oramento-programa. Na verdade, passou a significar um aglomerado de "caixas" onde as aes so agrupadas, sem maiores preocupaes com o tipo da transao que est sendo classificada. Nesse contexto, com a reforma da funcional-programtica procurou-se, sobretudo, privilegiar o aspecto gerencial dos planos e oramentos, mediante a adoo de prticas simplificadoras e descentralizadoras. Mais especificamente, foi retirado da sua estrutura o contedo classificador, representado pelo rol das funes, que, juntamente com as subfunes, constituir uma classificao independente dos programas, e com utilizao obrigatria em todas as unidades da federao (com a ressalva do disposto na Portaria no 42/99), e que servir de base para a consolidao das despesas pblicas em termos nacionais. Cabe ressaltar que, a classificao funcional ora introduzida, muito embora tenha como escopo principal a identificao das reas em que as despesas estariam sendo realizadas, preservou, na sua lgica de aplicao, a matricialidade da funcional-programtica, ou seja, as subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas. Ademais, justamente por significar rea de despesa, chega-se s funes e subfunes por intermdio dos projetos e atividades, da porque a entrada no classificador funcional deve ser o ltimo ato do processo de planejamento e oramentao. Quanto aos programas, cada nvel de governo passar a ter a sua estrutura prpria, adequada soluo dos seus problemas, e originria do plano plurianual. Assim, no haver mais sentido falar-se em classificao programtica, mas sim em estruturas programticas diferenciadas de acordo com as peculiaridades locais. Uma outra abordagem simplificadora refere-se convergncia entre as estruturas do plano plurianual e do oramento anual. A idia de uma estrutura modular prpria para o plano e outra diferenciada para o oramento, ainda que teoricamente sedutora, no tem apresentado resultados satisfatrios no tocante integrao entre planejamento e oramento. Na verdade, a conversao entre esses mdulos tem-se revelado extremamente difcil, acabando por prevalecer, no final, a importao, pelo plano, de categorias do oramento, o que lhe acarreta uma acentuada perda de identidade.

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Dessa forma, optou-se por utilizar-se um nico mdulo integrador entre plano e oramento, que ser o programa. Em termos de estruturao, o plano termina no programa e o oramento comea no programa, o que confere a esses documentos uma integrao desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilizao entre mdulos diversificados. O programa como nico mdulo integrador e os projetos e atividades como instrumentos de realizao dos programas. Em relao ao processo oramentrio, importante destacar a preocupao que passa a prevalecer com a idia de produto(bem ou servio). No h como falar-se em oramentoprograma, sem ter bem definido o ciclo produtivo que est sendo objeto da oramentao. Os oramentos em vigor no permitem que se tenha essa visualizao, onde os programas, projetos e atividades, ora so associados a medidas de produtos, ora a medidas de insumos. Um primeiro passo no sentido de se buscar essa visibilidade foi revisar o conceito de atividade, em relao qual no estava associada a noo de produto, que era exclusividade do projeto. Agora, tanto o projeto como a atividade envolvem um conjunto de operaes que tm como resultado um produto. No caso do projeto, um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do governo; e no caso da atividade, um produto necessrio manuteno da ao de governo. Ainda na busca de conferir maior visibilidade ao ciclo produtivo objeto da oramentao, instituram-se as "operaes especiais", com a finalidade de agregar aquelas despesas em relao s quais no se possa associar, no perodo, a gerao de um bem ou servio, tais como, dvidas, ressarcimentos, transferncias, indenizaes, financiamentos e outras afins. Dito de uma outra forma, so aquelas despesas nas quais o administrador incorre, sem, contudo, combinar fatores de produo para gerar produtos, ou seja, seriam neutras em relao ao ciclo produtivo sob sua responsabilidade. As operaes especiais constituem uma espcie do gnero das operaes oramentrias. A outra espcie seriam as "aes oramentrias", que se traduzem nos diferentes projetos e atividades. Cabe lembrar que as "operaes especiais" no vinculadas a programas constantes do plano plurianual, comporo uma funo especfica, denominada "encargos especiais", sem identificao de programas. importante ressaltar o enorme significado para o bom xito dessas reformas representado pelo recadastramento das atividades e projetos oramentrios, institudo pela Portaria no 51/98. Com esse trabalho que se tornar possvel uma melhor identificao dos verdadeiros produtos do ciclo oramentrio, mediante uma triagem no diversificado universo das aes que integram os oramentos. Quanto substituio da Portaria no 117/98, oportuno ressaltar que a Portaria no 42/99, que a revogou, manteve os seus fundamentos, tendo objetivado, apenas: a) estabelecer que, para os municpios, a nova classificao funcional entrar em vigor a partir do exerccio financeiro de 2002; b) tornar mais explcita a idia da matricialidade, que permite a combinao de subfunces com funes diferentes daquelas a que estejam vinculadas;

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c) recodificar o rol de subfunes, tendo em vista facilitar a adaptao dos sistemas de informtica. Concluindo, acredita-se que, com a adoo dessas medidas, ser possvel imprimir ao processo de planejamento e oramento uma verdadeira reforma gerencial, com nfase em atribuies concretas de responsabilidades e rigorosa cobrana de resultados, aferidos em termos de benefcios para a sociedade.

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