El Servicio de Control de Trnsito Areo Argentino: cmo mejorarlo ?

El hecho tcnico de la aviacin, puesto en marcha hace poco mas de 80 aos ha evolucionado con mayor rapidez que lo que sus precursores esperaban. Desde el inicio mismo de la actividad, al consagrarse los principios rectores en el orden internacional, se ha contemplado que para resguardo y auxilio de la misma deba coexistir con ella el denominado servicio de proteccin al vuelo (Convenio de Paris 1919 y Chicago 1944). Bogado Fleitas en su relato en ocasin de las XVIII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronutico y del espacio y de Aviacin comercial expres: No resulta suficiente contar, en la legislacin positiva de los Estados, con normas relacionadas con la circulacin de aparatos o mecanismos que penetren en el espacio areo capaces de transportar personas o cosas (concepto de aeronave en la legislacin universal); o con reas especiales destinadas, en la superficie territorial, al arribo o partida de dichos aparatos, sino que es menester a fin de asegurar la integridad de pasajeros y mercaderas en transito areo, como asimismo resguardar, los derechos de los terceros en la superficie, contar con una eficiente organizacin, que desde tierra, cubra las operaciones y maniobras de estas aeronaves, y esa es la misin mas trascendental de los servicios de A.T.S. (servicios de control de transito areo). Nuestro Cdigo Aeronutico contempla en su capitulo II, arts. 13 y 14, los principios referentes a los servicios de proteccin al vuelo. Estos servicios han recibido la ayuda inestimable de la ciencia y tecnologa, que acude para asegurar mayor seguridad y eficiencia en la aeronavegacin. Hoy en da es indiscutible la necesidad de contar con el auxilio de un eficaz servicio de telecomunicaciones, que coadyuve en las tares del servicio de control de areo en todas sus facetas (servicios de control de rea situada en las proximidades de los aerdromos, de informacin al vuelo, de control de transito areo y de alerta de emergencia). El desarrollo de la actividad aeronutica ha derivado en lo que se dio en denominar congestionamiento de trnsito areo. A poco que meditemos sobre la realidad de los grandes aeropuertos internacionales, nos aterrara pensar en las consecuencias catastrficas que con seguridad se produciran, de no existir un eficaz servicio de control de vuelo, ni que decir de los abordajes entre aeronaves que tomen iguales rutas o se encuentren durante su vuelo con condiciones meteorolgicas de alto riesgo, etc.

El servicio de control de trfico areo, tambin conocido por sus siglas en ingles ATC (Air Traffic Control) se presta por los pases firmantes del Convenio de Chicago de 1944 que diera origen a la creacin de la Organizacin de la Aviacin Civil Internacional (OACI) en los trminos especificados por las normas de esta organizacin internacional. El espacio areo se divide en regiones de informacin de vuelo, conocidas como FIR (Fly Information Region) y cada pas se hace responsable del servicio en las comprendidas en su 'rea de responsabilidad'. En muchos casos esta rea de responsabilidad excede del territorio de un pas a fin de que el espacio areo comprendido sobre las aguas internacionales sea provisto de un servicio de informacin. El espacio areo en el que se presta el servicio de control areo se llama 'espacio areo controlado'. En las regiones de informacin de vuelo se encuentran las reas terminales de los aeropuertos importantes y entre ellas discurren las aerovas, pasillos por los que circulan las aeronaves. Otros elementos son las reas prohibidas, restringidas o peligrosas que son zonas donde el vuelo de aeronaves se ve restringido en diferentes medidas y por causas diversas. Las normas internacionales que regulan la circulacin area en el espacio areo controlado se recogen en el Cdigo Aeronutico Argentino y sus decretos Reglamentarios. Forman parte de estas normas que rigen la circulacin area las referidas al control del trnsito areo tendientes a garantizar la seguridad , proteccin, regularidad y eficiencia de la navegacin area nacional e internacional. Estos servicios de trnsito areo o ATS estn constituidos bsicamente por : control de trnsito areo, informacin de vuelo y alerta. Son complementados por los servicios de Comunicaciones Areas, Meteorologa, Bsqueda y Salvamento de Aeronaves. Tienen por finalidad esencial la prevencin de accidentes, evitando la colisin de aeronaves con el ordenamiento del trnsito areo en los despegues y aterrizajes en los aeropuertos, y tambin el otorgamiento de mayor seguridad y eficiencia del vuelo con la informacin meteorolgica y comunicaciones. En los aerdromos se brindan los servicios de control de aerdromo, de informacin de vuelo, de informacin de terminal. La dependencias de control areo son : Torre de Control, Control de Aproximacin, Centro de Control Area e Informacin Aeronutica. La prestacin de todos estos servicios esenciales deben estar perfectamente coordinados con la prestacin de los otros servicios aeroportuarios que no son esenciales y fueron privatizados por el P.E.N , por

medio del decreto de necesidad y urgencia 375/97, que son prestados por el explotador aeroportuario, tambin deben coordinarse con el explotador de la aeronave. De lo que surge que toda la operacin area es muy costosa, compleja , especfica, e intervienen numerosos sujetos que deben contar con una gran capacitacin y profesionalidad , cuya actuacin debe ser coordinada por la autoridad aeronutica quien debe ejercer el servicio de control del trnsito areo. En el aerdromo la Torre de Control es la que suministra el servicio de control de despegue y aterrizaje de aeronaves, la informacin de la ruta de vuelo y en su caso sobre el alerta meteorolgico. El personal que presta servicios en estas reas debe estar altamente capacitado. El art. 13 del Cdigo Aeronutico Argentino mantiene de manera exclusiva en manos del Estado Nacional Argentino, a travs de la autoridad aeronutica militar que es la Fuerza Area Argentina, todo lo relativo a la prestacin de los servicios de proteccin al vuelo. Reserva para esta autoridad la planificacin, habilitacin, contralor y ejecucin de estos servicios por considerarlos servicios pblicos esenciales integrativos del concepto de seguridad del territorio nacional, protegindose de esta manera la soberana nacional. Los servicios de Trnsito Areo en nuestro pas, son categorizados por el decreto 2145/73, como servicios pblicos esenciales para la seguridad y desarrollo de la aviacin civil cuya responsabilidad est a cargo del Estado Nacional quien lo presta a travs de la Fuerza Area Argentina. La autoridad responsable de suministrarlos era el Comandante en Jefe de la Fuerza Area, a travs del Comando de Regiones Areas, y especficamente dentro de este la Direccin de Trnsito Areo o de la Secretara de Aeronutica segn la poca. La normativa prev como excepcin que por razones de utilidad pblica el Estado Nacional, pueda efectuar convenios con empresas privadas para la prestacin parcial de aquellos. Por lo que en el caso de plantearse una emergencia por fallas en el sistema de prestacin del servicio, que no garantice la seguridad en la actividad area , o cuando est reconocido por el propio Estado Nacional su imposibilidad de cumplir con la adecuada y moderna prestacin del servicio, cabe preguntarse si el mismo estara plenamente habilitado por las normas anteriormente citadas para dictar un decreto de necesidad y urgencia (previsto adems como constitucional) para la contratacin de una empresa que prestara y/o modernizara el servicio. En principio no cuando se pretende delegar la totalidad del ejercicio pero s cuando se delega parte de l, dado que el art. es claro al sealar que el servicio de manera exclusivadebe ser prestado por el Estado nacional, salvo algunas excepciones.

Y esta afirmacin tiene su fundamento en su naturaleza jurdica que segn la opinin mayoritaria es la de un servicio pblico que debe ser prestado exclusivamente por el Estado Nacional, a travs de Secretaria de Aeronutica (arts. 13,14, Cdigo Aeronutico y 11 dec. Ley 12.50/56). Si bien es cierto que la naturaleza de servicio pblico reservado con carcter de exclusividad para el Estado, surge del juego interpretativo de los mencionados textos legales, he puesto de manifiesto que ellos permiten en ciertas y determinadas circunstancias excepcionar al mismo. En efecto, el art. 13 del cdigo establece que por razones de utilidad pblica el estado puede proceder a la firma de convenios con empresas privadas para la realizacin de estos servicios. Por otro lado el art. 15 del decreto mencionado establece...El Ministerio de Aeronutica podr proponer al Poder Ejecutivo... cuando lo considere necesario, la revisin de las presentes normas, con el fin de amoldarlos a la evolucin natural de la aeronutica en el orden interno y en el internacional. Si tenemos en cuenta la fecha del decreto, llegaremos a la conclusin de que no poda prever la situacin actual de desarrollo tecnolgico en los medios de comunicacin a travs de los sistemas satelitales. Pero de las mismas normas surge la posibilidad de que estas normas sean revisadas y actualizada, permitiendo la prestacin del servicio a otras entidades. La reforma a nuestra legislacin interna es imperiosa. Sin alterar la naturaleza de servicio pblico se debe contemplar la eliminacin del requisito de exclusividad, o sea se debe permitir la concesin por el estado del mismo a otras entidades sin restricciones (privadas o mixtas, nacionales o internacionales). Esta solucin se impone dado que nuestro pas no se encuentra en condiciones econmicas de solventar un sistema satelital de informaciones, y debe recurrir necesariamente para su implementacin a los sistemas extranjeros. Respecto al problema jurdico de la imposibilidad de la contratacin de una empresa multinacional privada para la prestacin de estos servicios que mejoraran notablemente la seguridad del servicio de control de vuelo , ya en el ao 1992 present en las Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronutico y Espacial, organizadas por el IBEROA Organismo Consultivo de la O.N.U. en Chile, una ponencia que propona para resolver la problemtica: para poder hacer uso de los servicios de telecomunicaciones por satlites en el servicio de control de trnsito areo, se hace necesaria la reforma de la legislacin nacional, la que deber consistir en la eliminacin de la exclusividad de la explotacin del mismo a manos del Estado, ello atendiendo a motivos de seguridad, modernizacin y eficiencia en la prestacin del servicio y la imposibilidad de nuestro Estado de establecer por cuestiones econmicas, un servicio de sistema de comunicaciones a travs de satlites permitindose la contratacin de empresas privadas prestatarias nacionales o extranjeras mediante sistemas que aseguren la transparencia y control del servicio .

Sin embargo como lo referenci nuestro sistema legal sigue exactamente igual , sin cambio alguno, ni mejora en la prestacin del servicio. El servicio de control de trnsito areo a las aeronaves no es gratis. Es remunerado. Dado que la prestacin de los servicios de proteccin y seguridad a la aeronavegacin en nuestro espacio areo constituye una obligacin del Estado porque se considera por nuestras leyes como un servicio pblico esencial, es imperativo el cobro de una tasa o contraprestacin del servicio y que stas sean aplicadas al mejoramiento de las instalaciones y servicios de apoyo a fin de mantener el servicio al mismo nivel del desarrollo de la aeronutica. Las tarifas o tasas por el servicio de proteccin al vuelo aeroportuarios, deben ser abonadas tanto por los explotadores de aeronaves nacionales como las internacionales que operen rutas en nuestro pas como en el exterior. Se pagan ( entre otras que pasaron a ser cobradas por el explotador o concesionario aeroportuario) por proteccin al vuelo (servicio de trnsito areo, telecomunicaciones aeronuticas, radioayudas para la navegacin y meteorologa aeronutica) a la Fuerza Area Argentina. En la problemtica del servicio de control del trafico areo existen dos cuestiones : una es la actualizacin del sistema (tratado en prrafos anteriores) y la efectiva aplicacin de las recomendaciones de la OACI; el otro es la eterna discusin de si el servicio de control por parte del Estado debe estar en manos militares o civiles. En el mundo existen dos mtodos para ejercitar y garantizar a la aviacin civil este servicio: o lo presta el Estado a travs de un organismo militar ( caso Argentino a travs de la Fuerza Area) o civil ( caso de la mayora de los pases) , o bien se crea un grupo de Estados que garanticen la prestacin del servicio por razones econmicas y polticas (caso de EUROCONTROL en varios estados europeos). No es novedad la afirmacin de que el servicio de control del trnsito areo en nuestro pas es totalmente obsoleto e inseguro que no se encuentra adecuado a la evolucin actual de la aviacin, probablemente porque las sumas percibidas en conceptos de cobro de tasas no fueron debidamente aplicadas al mejoramiento del servicio. Pero las autoridades no han hecho nada por mejorarlo, actualizarlo o garantizar que las sumas percibidas en concepto de tasas sean efectivamente aplicadas al mejoramiento de estos servicios. La necesidad de la actualizacin inmediata de la prestacin del servicio de control de trnsito areo no se discute. Ha sido puesta de manifiesto en numerosas conferencias y acontecimientos cientficos jurdicos en los cuales se analizaron los dos problemas referidos a la actualizacin y mejoramiento de los sistemas de prestacin y el ente que deba prestarlos. La primera cuestin tuvo casi siempre la misma respuesta dado que estamos frente a cuestiones tcnicas, nadie discute que nuestro viejo Cdigo

Aeronutico (otrora ejemplo para otras legislaciones) est obsoleto en el 75 % de sus disposiciones y necesita una urgente actualizacin. Tampoco es tema de discusin que los sistemas de control de trnsito areo deben ser modernizados. Recuerdo que all por el ao 1999 a 2000 detall en varias conferencias con precisin las bondades de la aplicacin del sistema satelital a la navegacin area, porque el gran desarrollo de la aviacin civil lleva a una necesaria evolucin en sus sistemas de seguridad. En la actualidad la seguridad slo podra ser satisfecha mediante la implementacin a nivel mundial de los nuevos sistemas de control del trafico areo, que requieren una gran inversin econmica. Ello slo ser posible por medio de la cooperacin internacional debido al alto costo que significa la instalacin de estos nuevos servicios. En el decenio de 1980, el Consejo de la OACI consider el crecimiento permanente de la aviacin civil internacional teniendo en cuenta las nuevas tecnologas y determin que era apropiada una evaluacin completa y un anlisis de los procedimientos y tecnologas que prestan servicio a la aviacin civil. Se reconoca en general en esa fecha que el enfoque en cuanto al suministro de servicios de trnsito areo (ATS) y el sistema de navegacin area estaban continuamente limitando el crecimiento de la aviacin y limitaban adems las mejoras de la seguridad, eficiencia y regularidad de los vuelos. En 1983, el Consejo de la OACI estableci el Comit especial sobre sistemas de navegacin area del futuro (FANS) encargado de elaborar recomendaciones para el desarrollo futuro de la navegacin area en la aviacin civil en un horizonte de 25 aos. En 1991, se estableci un segundo Comit FANS encargado de supervisar y coordinar la planificacin de la transicin hacia el sistema de navegacin area del futuro. En septiembre de 1991, la 10 Conferencia de Navegacin area dio su apoyo al concepto FANS. Despus de ser aceptado por el Consejo de la OACI, este concepto recibi el nombre de Sistemas de Comunicaciones, Navegacin y Vigilancia/Gestin del Trnsito Areo (CNS/ATM). Este concepto encierra en una sigla la complejidad de un sistema con tres funciones bsicas, Comunicaciones, Navegacin y Vigilancia, elementos de apoyo de lo que constituye el trnsito areo ATM. La Undcima Conferencia de Navegacin Area (AN-Conf/11) auspiciada por la OACI en Montreal, 22-Sep al 03-Oct 2003, aprob un concepto operacional mundial de gestin del trnsito areo (ATM) el cual se espera incremente la seguridad y mejore la eficiencia, conducentes a una mayor conveniencia a los pasajeros. Se calcula que para el ao 2010 segn el cronograma adoptado por la OACI, los sistemas CNS-ATM constituirn los nicos aplicables al uso internacional.

El concepto operacional ATM global representa la visin de la OACI de un sistema ATM integrado, armonizado e interfuncional a nivel mundial, concebido para orientar en la implantacin de la tecnologa CNS/ATM. La implementacin de este concepto operacional considera un horizonte de planificacin hasta el ao 2025 y ms all. La Conferencia revis un nuevo manual sobre la gestin de la seguridad para los servicios de trnsito areo e identific una necesidad de la OACI para desarrollar previsiones de procedimientos para controladores de trnsito areo de respuesta ante emergencias en vuelo, teniendo en cuenta las recientes amenazas a la seguridad (security). Tambin se enfatiz la importancia de la toma decisiones colaborativa, una gestin mundial del flujo de trnsito areo y de la planificacin orientada a la performance. A merced de la aplicacin de la nueva avinica, la tecnologa satelital y el uso de ordenadores surge un nuevo concepto que reviste gran relevancia en el servicio cual es el de GNSS, o sea el Sistema Global de Navegacin Satelital. En base a los desarrollos del sistemas de navegacin basada en satlites (GNSS) se recomendaron ms pasos hacia la utilizacin de esta tecnologa, se desarrollaron lineamientos para mitigar la vulnerabilidad de los sistemas de radares a interferencias. El GNSS (Sistema Mundial de Navegacin Satelital), se basa en la accin de una cantidad de satlites en rbita que suministran datos de posicionamiento con alto grado de confiabilidad, navegacin satelital de ruta, terminal de aproximacin y de aterrizaje, y servicio de vigilancia dependiente automtica que adquiere especial importancia en reas del globo no cubiertas hasta el momento por los medios tcnicos (radares etc. ) disponibles. El segmento espacial est integrado por el conjunto de satlites mientras que el segmento terrestre se integra con las estaciones instaladas en tierra firme. Es un hecho que un alto porcentaje de los incidentes de aviacin tienen su origen en interpretaciones erradas o instrucciones mal dadas a travs de la comunicacin oral mediante el uso de sistemas de comunicacin de radios o de radar. En consecuencia la informacin transmitida digitalmente contribuir a minimizar los errores de percepcin auditiva. Los mtodos de control usados generalmente en nuestro pas, estn basados en la informacin del plan de vuelo y su actualizacin, provistas por la intervencin oral del piloto en cuanto al informe de su posicin. Estos procedimientos son utilizados inclusive en los ATS equipados con procesos informatizados. Como antes dije los beneficios de la implementacin de los nuevos sistemas hoy no se discuten y se manifiestan no slo respecto a la seguridad

de los vuelos sino en la reduccin de costos de combustible , reduccin de demoras, entre otras ventajas. El problema radica en la implementacin de estas mejoras y en la prestacin del servicio de control del trfico areo que enfrenta a dos posiciones muy enfrentadas que generalmente responden a la poltica aerocomercial que sigue el gobierno de turno. Por un lado estn aquellos que opinan que el control debe estar en manos civiles , por otro los que lo dejan en manos militares. Ya referenci que el actual sistema normativo de nuestro pas conserva el servicio de control del transito areo para el Estado Nacional, y en l en manos de la Fuerza Area Argentina. Muchos afirman que el mantenimiento del servicio de control en la Fuerza Area responde a un fundamento de proteccionismo en el mbito de la poltica aerocomercial. Como consecuencia del accidente areo sufrido por un avin de LAPA en el Aeroparque de la Ciudad de Bs.As., se produjo todo un movimiento espasmdico de reaccin y de cuestionamientos hacia el sistema de seguridad de la aeronavegacin. Lo cual no es lo ideal dado que ello impide una seria discusin y estudio de las reformas a establecerse. Sin embargo no podemos desconocer que tuvo algunos resultados. Por ejemplo que se decretara la emergencia en el transporte aerocomercial por medio de un decreto del P.E.N. n 1654 del 4 de septiembre de 2002. Tambin, que se presentara en la Cmara de Diputados de la Nacin un Proyecto de Ley de Aviacin Civil por medio del cual se propona la creacin de la Administracin Federal de Aviacin Civil (AFAC), que funcionara en la rbita del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos de la Nacin, con el objeto de fiscalizar, controlar y administrar toda actividad aeronutica civil que, en cualquiera de sus manifestaciones, se realice en el territorio de la Repblica Argentina, su mar territorial y espacio areo. La AFAC tendra competencia exclusiva con relacin a la actividad aeronutica civil en todo lo concerniente a: la circulacin area, funcionamiento de aerdromos, aeropuertos y servicios vinculados con estos, otorgamiento de concesiones de servicios comerciales areos, aeropuertos y servicios de apoyo al vuelo. Toda otra incumbencia relacionada a la actividad aeronutica civil En el proyecto la AFAC deba ejercer la fiscalizacin y control de la seguridad area: planeamiento, investigacin y desarrollo; bsqueda y salvamento; investigacin de accidentes.

O sea que el proyecto presentado claramente estableca la posicin contraria a la imperante hasta ese momento ya que deba crearse la AFAC (en el mbito civil) y pasar a sus manos el control del trfico areo. El proyecto no prosper. Paralelamente y en el mismo momento, la Secretara de Transporte de la Nacin, solicit al Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA), cuya actuacin deficiente en el control de la concesionaria del aeropuerto en el que haba ocurrido el accidente fue puesta de manifiesto, que contrate a un grupo de trabajo a fin que elaboren un proyecto de ley de reforma del Cdigo Aeronutico. Las directivas eran : que deban elaborar un proyecto de ley que prevea la creacin de un nuevo rgano que tenga a su cargo todo lo vinculado a la seguridad area excepto el control del espacio areo que deba quedar en manos de la Fuerza Area. En la nota remitida al O.R.S.N.A. ( presidida por el Dr. Barra) por el Secretario de Transporte de la Nacin de aquel entonces Sr. Canosa deca especficamente que todo deba se incluido en el proyecto salvo el control del transito areo que quedara en manos de la Fuerza Area As, se conform y contrat el grupo de expertos entre los que se contaba el experto de la OACI en materia aeronutica, Dr. Mario Folchi, quien junto a otros colegas elaboraron un proyecto de Ley para crear el Ente Federal de Aeronutica Civil, pero el control del trafico areo continu en manos de la fuerza area. En el ao 2005, en oportunidad de festejar en la Pcia. de Crdoba los 90 aos de la creacin de la Fuerza Area , el entonces Ministro de Defensa de la Nacin, Dr. Pampuro adelant que el gobierno nacional elaboraba un proyecto de Ley de Reforma al Cdigo Aeronutico que deslindaba el control de la aeronutica civil de lo militar. En el presente , septiembre de 2006, se ha conocido a travs de publicaciones periodsticas declaraciones de la actual Ministra de Defensa de la Nacin Dra. Nilda Garr, pasara el control del trnsito areo de la Fuerza Area a la Secretara de Transporte de la Nacin. Si el cambio se hace , es muy importante, ya que el paso dado en cuanto a la desmilitarizacin del sistema es positivo dado que se extraera del mbito castrense militar la operacin aeronutica civil. Pero ello no bastara, lo esencial es cmo se presta el servicio y la capacidad y profesionalismo de quien lo presta. En el caso argentino, si el servicio va a pasar a manos de un Ente Civil del Estado Nacional, la percepcin de las tasas aeroportuarias deben garantizar la autogestin. En otras palabras los importes percibidos deben estar destinados a su fin cual es que el servicio sea mejorado .

Si lo recaudado se invierte en las mejoras y actualizaciones del servicio ellas deben inclur no slo a la tecnologa ( autorizndose la contratacin de servicios de telecomunicaciones) , sino tambin a la capacitacin del personal conforme a normas internacionales de la OACI a fin de lograr la mxima eficiencia y profesionalidad en la prestacin del servicio. Tambin es importante que el Ente de Control ejerza sus funciones debidamente y controle sin miramientos. Como se advierte la problemtica aeronutica y su mejoramiento requiere de un alto conocimiento de la materia, que es muy especfica en cuanto a su terminologa, tecnologa , normativa etc. motivo por lo cual para realizar un verdadero cambio que garantice el efectivo mejoramiento del servicio es necesaria la participacin de personas altamente capacitadas en el tema aeronutico. Para ello , sera muy beneficioso constitur una Comisin de Expertos, integrada por juristas y especialistas reconocidos en la materia a fin que asesoren al Estado Nacional en la mejor manera de alcanzar e implementar de manera eficaz las normativas de la OACI proponiendo las reformas legislativas que se requieran, que opinen respecto a la conveniencia de cada uno de los sistemas y que aconsejen la mejor manera de capacitar debidamente al personal. Caso contrario manera corremos el riesgo de pasar de una autoridad militar a otra civil que no est capacitada para prestar o mejorar el servicio, o que la recaudacin de las tasas aeroportuarias no sean aplicadas a cubrir y mejorar las necesidades de la aviacin. Maria Cristina Grunauer de Fal Profesora Titular Ctedra Derecho del Transporte Terrestre Aeronutico Martimo y Espacial Facultad de Derecho Universidad Nacional de Tucumn

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