Aula 02

CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 02
Ol, Pessoal! Saiu o edital prova seria conseguinte tempo entre itens: do concurso e me pegaram de cala arriada. No imaginava que a to prxima, marcaram ela para o dia 29 de outubro. Por teremos que rever nosso cronograma, encurtando um pouco o as aulas. Tambm diminuram o contedo, saram os seguintes
1. Estruturao da mquina administrativa no Brasil desde 1930: dimenses estruturais e culturais. 4. Estrutura e estratgia organizacional. Cultura organizacional e mudana no setor pblico. Convergncias e diferenas entre a gesto pblica e a gesto privada. O paradigma do cliente na gesto pblica. 7. Novas tecnologias de gesto (reengenharia, qualidade, planejamento estratgico, Balanced ScoreCard) e tecnologias da informao e comunicao: impactos sobre a configurao das organizaes pblicas e sobre os processos de gesto.
Assim, nosso cronograma ficou da seguinte forma:
Aula 02 - 01/09:
1. As reformas administrativas e a redefinio do papel do Estado. Reforma do Servio Civil. 2. O Estado oligrquico e patrimonial, o Estado autoritrio e burocrtico.
Aula 03 - 06/09:
1. As reformas administrativas e a redefinio do papel do Estado. Reforma do Aparelho do Estado. 10. Mudanas institucionais: conselhos, organizaes sociais, organizao da sociedade civil de interesse pblico (OSCIP), agncia reguladora, agncia executiva.
Aula 04 - 12/09:
3. Novas lideranas no setor pblico. Processos participativos de gesto pblica: conselhos de gesto, oramento participativo, parceria entre governo e sociedade.
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Aula 05 - 16/09:
4. Governo eletrnico. Transparncia da administrao pblica. Controle social e cidadania. Accountability. 5. Excelncia nos servios pblicos. Gesto por resultados na produo de servios pblicos. 6. Comunicao na gesto pblica e gesto de redes organizacionais. 9. Governabilidade e governana. Intermediao interesses (clientelismo, corporativismo neocorporativismo). de e
Aula 06 - 21/09:
Aula 07 - 27/09:
Aula 08 - 03/10:
7. Administrao de pessoal. Noes de SIAPE. 5. Gesto de Pessoas por Competncias.
Aula 09 - 07/10:
8. Administrao de compras e materiais: processos de compras governamentais e gerncia de materiais e estoques. Noes de SIASG. 11. Processo de formulao e desenvolvimento de polticas: construo de agendas, formulao de polticas, implementao de polticas. 12. As polticas pblicas no Estado brasileiro contemporneo. Descentralizao e democracia. Participao, atores sociais e controle social. Gesto local, cidadania e equidade social.
Aula 10 - 12/10:
Aula 11 - 17/10:
13. Planejamento e avaliao nas polticas pblicas: conceitos bsicos de planejamento. Aspectos administrativos, tcnicos, econmicos e financeiros. Formulao de programas e projetos. Avaliao de programas e projetos. Tipos de avaliao. Anlise custobenefcio e anlise custo-efetividade. Simulados
Aula 12 - 21/10:
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0 contedo diminuiu, mas no significa necessariamente que vamos ver menos coisas. Na realidade, agora vamos poder abordar alguns temas de forma um pouco mais detalhada. Boa Aula!
Sumrio
1 2 3 ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL ESTADO OLIGRQUICO E PATRIMONIAL ESTADO AUTORITRIO E BUROCRTICO
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 VARGAS E O MODELO BUROCRTICO GOVERNO JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO DECRETO-LEI N 2 0 0 DE 1 9 6 7 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO RETROCESSO BUROCRTICO NA C F / 8 8
4 6 11
11 18 23 28 30
4 5
PONTOS IMPORTANTES DA AULA QUESTES COMENTADAS

5.1 5.2 LISTA DAS QUESTES GABARITO
34 35
44 48
LEITURA SUGERIDA
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1 Administrao Pblica no Brasil

Em relao aula de hoje, foi retirado do edital o item referente estruturao da administrao pblica no Brasil, mas isso no significa que no vo cobrar nada acerca do tema. No edital, continuam os itens do "estado oligrquico e patrimonial e Estado autoritrio e burocrtico" e "reformas administrativas", que tratam basicamente da administrao pblica tupiniquim. um tema bastante importante, que tem sido muito cobrado, por isso merece nossa ateno. Antes de entrarmos nos modelos patrimonialista, burocrtico e gerencial na evoluo da administrao pblica brasileira, para comear nosso estudo, vamos dar uma olhada na evoluo das constituies brasileiras. A seguir temos a evoluo cronolgica das constituies com momentos histricos importantes.
Toda essa evoluo assinala o quanto a lei maior est sujeita s mudanas na estrutura de poder do pas. Sempre que ocorrem transformaes significativas nos grupos que detm o poder, elaborada uma nova Constituio. Por isso que, no Brasil, no podemos dissociar o direito constitucional do estudo das foras polticas. Ao longo dessa evoluo poderemos observar perodos sucessivos de concentrao e desconcentrao dos poderes polticos, refletindo aquilo que acontecia na sociedade. Das oito constituies brasileiras, quatro foram elaboradas de forma democrtica: 1891, 1934, 1946 e 1988. As outras quatro foram impostas em perodos autoritrios: 1824, 1937, 1967 e 1969. Essa relao da Constituio com a estrutura de poder est de acordo com a concepo sociolgica de Ferdinand Lassale da Constituio. Para o autor, a Constituio compreendida como o somatrio dos fatores reais de poder existentes em certo Estado, a exemplo dos fatores econmicos, polticos, culturais, militares, religiosos, entre outros. Vamos ver como o Bresser Pereira traa um panorama geral da evoluo da administrao pblico no Brasil. O autor montou a seguinte tabela:
1821-1930 Sociedade Estado (poltica) Estado (adm) Mercantil-Senhorial Oligrquico Patrimonial
1930 - 1985 Capitalista-Industrial Autoritrio Burocrtico
1985 Ps-Industrial Democrtico (1985) Gerencial (1995)
Nessa tabela do Bresser Pereira podemos ver de onde eles tiraram o item 3 do edital. No primeiro perodo temos o "Estado Oligrquico e Patrimonial", no segundo o "Estado Autoritrio e Burocrtico". Quanto aos itens da "Reforma do servio Civil" e da "Reforma do Aparelho do Estado", segundo Bresser Pereira:
Entendo que existem apenas duas verdadeiras reformas administrativas na histria do capitalismo: a Reforma Burocrtica ou Reforma do Servio Civil e a Reforma Gerencial. A primeira marca a transio para a dominao racional-legal de que nos fala Weber, representando um momento fundamental do processo histrico de racionalizao burocrtica. Atravs dela instala-se uma administrao profissional, estabelecendo-se instituies e polticas pblicas prprias da administrao pblica burocrtica. A segunda, por sua vez, partindo da existncia de um Servio Civil, desenvolve um conjunto de instituies e de princpios que viabilizam e do origem administrao pblica gerencial.
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produo agrcola destinada ao comrcio internacional (caf, algodo, borracha) e era dirigida por uma oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado para conquistar vantagens pessoais. A partir de 1930 a economia se volta para a industrializao e o governo passa a ser comandado a mos de ferro por Getlio Vargas no Estado Novo, durante o qual se implantou no pas a administrao burocrtica. Aps a sada de Vargas em 1945 h um perodo democrtico, mas em 1964 os militares retornam ao poder. Em 1985 ocorre a redemocratizao, a economia entra numa era psindustrial, em que os servios e a tecnologia da informao ganham extrema importncia. Na administrao, em 1995 lanado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observao. O prprio Bresser Pereira afirmou nesse mesmo texto que o Decreto-Lei n 200 de 1967 pode ser considerado como o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Na aula de hoje vamos estudar at a CF88, deixando para a prxima o Plano Diretor e as mudanas institucionais.
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2 Estado Oligrquico e Patrimonial

No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma de dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente superado. Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o carto corporativo do governo federal na hora de comprar uma tapioca, est claro que o patrimonialismo ainda est bastante presente em nossa cultura, j que permanece a confuso entre o patrimnio pblico e privado. Mas a partir da dcada de 1930 que o pas passa a adotar uma administrao burocrtica. Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico e patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma sociedade de classes mal sada do escravismo.
Portanto, vamos ver aqui um pouco da administrao pblica brasileira nesse perodo anterior a 1930, da administrao colonial at a Repblica Velha. Caio Prado Jnior aponta como principais caractersticas da administrao colonial: a centralizao, a ausncia de diferenciao (de funes), o mimetismo, a profuso e minudncia das normas, o formalismo e a morosidade.
Mimetismo imitao, o processo pelo qual algum ou alguma coisa se adapta para ficar semelhante a outro. Uma caracterstica importante desse perodo a falta de uma diviso do trabalho. J vimos que o modelo burocrtico tem como princpio a diviso racional do trabalho. No patrimonialismo no existe isso, tudo se confunde. A administrao colonial, apesar da abrangncia das suas atribuies e da profuso de cargos e instncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente. Segundo Frederico Lustosa:
O caos legislativo fazia surgir num lugar funes que no existiam em outros; competncias a serem dadas a um servidor quando j pertenciam a terceiros; subordinaes diretas que subvertiam a hierarquia e minavam a autoridade.
Essas disfunes tinham origem, em grande medida, na tentativa de copiar as estruturas e instituies existentes na metrpole (Portugal) e do vazio de
autoridade (e de obedincia) no imenso territrio, constituindo um organismo autoritrio, complexo, frgil e ineficaz. a partir da administrao pombalina que h um processo maior de racionalizao. Marqus de Pombal foi Secretrio de Estado de Portugal de 1750 a 1777. Ele ficou conhecido como um dos "dspotas esclarecidos", por entender que a superao das dificuldades que o Reino Portugus enfrentava somente seria possvel por meio da realizao de reformas por um soberano fortalecido. Com a inteno de centralizar e controlar ainda mais a administrao colonial, extinguiu as capitanias hereditrias ainda existentes, e unificou os Estados do Maranho e do Brasil. Essa mudana se expressava principalmente nos mtodos e processos de trabalho que davam lugar emergncia de uma burocracia. Mesmo assim, prevaleceu a enorme distncia entre a colnia e a metrpole, que, juntamente com a lentido na troca de mensagens, criavam um vazio de autoridade legal. Somente com a chegada da coroa portuguesa ao Brasil em 1808 que comear a ser formada uma verdadeira administrao pblica no Brasil. Segundo Frederico Lustosa:
O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que significa "governo de poucos". A este pequeno grupo que controlava o governo, Raymundo Faoro deu o nome de "estamento burocrtico". Um ponto importante aqui no confundir o uso do termo "burocracia" sempre como uma referncia ao modelo burocrtico de administrao defendido por Max Weber. O termo "burocracia" surgiu da juno da palavra francesa bureau, que significa escritrio, com a palavra grega kratos, que significa poder. Desde o XVII j se falava em "burocracia" para se referir repartio pblica e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questo falar em estamento burocrtico, no devemos associ-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado durante o perodo patrimonialista. O estamento se diferencia da classe social porque, nessa, o critrio de pertencimento o econmico, enquanto no estamento social, de status,
prestgios. Classe para Weber o conjunto de pessoas que tem a mesma posio diante do mercado. H dois tipos bsicos de classe, as que tm algum tipo de bem e as que no tm algum tipo de bem. Mas as classes tambm se diferenciam pela qualidade dos bens possudos. Estamento est ligado esfera social, que capaz de gerar comunidade. Estamento um grupo social cuja caracterstica principal a conscincia do sentido de pertencimento ao grupo. A luta por uma identidade social o que caracteriza um estamento. Assim, na Idade Mdia, uma pessoa era nobre porque possua "sangue azul"; por mais que um burgus ganhasse dinheiro, ficasse rico, no vinha a se tornar um nobre. Uma das diferenas principais entre os estamentos e as classes sociais a mobilidade social. Nas classes, a mobilidade alta, j que as pessoas podem mudar de classe adquirindo renda. Nos estamentos h baixa mobilidade. Tratase de grupos isolados, que se diferenciam pelo status que possuem. Segundo Rubens Campante:
Uma sociedade estamental uma "ordem de status" baseada em "prestgio social" para qualificar positiva ou negativamente os grupos sociais. Os grupos positivamente qualificados costumam manter um estilo de vida que desvalora o trabalho fsico, o esforo premeditado e contnuo, o interesse lucrativo, e buscam, atravs de monoplios sociais e econmicos, a manuteno de um modus vivendi exclusivo, diferenciado, traduzido em privilgios de consumo. A razo de ser dos estamentos, portanto, a desigualdade calcada na diferenciao da honra pessoal, no exclusivismo social e na ostentao do consumo.
O instrumento de poder do estamento o controle patrimonialista do Estado, traduzido em um Estado centralizador e administrado em prol da camada poltico-social que lhe infunde vida. O patrimonialismo intrinsecamente personalista, tendendo a desprezar a distino entre as esferas pblica e privada. Vale muito mais o poder particular e o privilgio, em detrimento do universalismo de procedimentos e da igualdade formal-legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nao reflete o distanciamento do estamento dos interesses do restante da sociedade O termo estamento burocrtico foi usado por Faoro para designar o grupo aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivavam seu poder e sua renda do prprio Estado. Para Raymundo Faoro, o pas no era dominado por uma oligarquia de senhores de terra. A literatura clssica defende que essas oligarquias, juntamente com a burguesia mercantil, constituam as classes sociais dominantes. Faoro no as nega, mas afirma que foi reproduzida no pas a
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lgica do sistema montado em Portugal do sculo XIV: um estamento patrimonial, originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente que perde as rendas da terra, e, depois, vai se tornando cada vez mais burocrtico, sem perder, todavia, seu carter aristocrtico. Este estamento no mais senhorial, uma vez que a sua renda no proveniente da terra. patrimonial porque ela retirada do patrimnio do Estado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus membros. Os impostos so arrecadados das classes, particularmente da burguesia mercantil, e so usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele ligados por laos de toda ordem. So utilizados os termos "sinecura" e "prebenda" para descrever os empregos pblicos, j que significam ocupao rendosa de pouco trabalho. "Sinecura" significa "sem cuidado", ou seja, no se tem muito esforo num cargo pblico. "Prebenda" tambm traz o conceito de "ocupao rendosa e de pouco trabalho". justamente isso o que ocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos pblicos recebem os cargos como "presentes", moeda de troca. tradicional a ideia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca era garantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou de agregao aos proprietrios rurais. Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se ocupavam da economia, este estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a poltica. Havia ali uma nova classe mdia, uma classe burocrtica, em formao, mas naquele momento tratava-se antes de um estamento de polticos e burocratas patrimonialistas, apropriando-se do excedente econmico no seio do prprio Estado, e no diretamente atravs da atividade econmica. Faoro bastante radical em afirmar que a burocracia patrimonialista detinha ampla autonomia, que era isolada dos demais grupos da sociedade, governando com ampla arbitrariedade. Jos Murilo de Carvalho discorda dele, defendendo que faltava elite poltica patrimonialista brasileira do Imprio poder para governar sozinha. Haveria uma aliana do estamento patrimonialista com burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio, que se estender ainda pela Primeira Repblica. A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famlias proprietrias de terra, vai ganhando aos poucos autonomia na sua prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico formal,
transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. So todos burocratas porque sua renda deriva essencialmente do Estado; so patrimonialistas porque os critrios de sua escolha no so racional-legais, e porque constroem um complexo sistema de agregados e clientes em torno de si, sustentado pelo Estado, confundindo o patrimnio privado com o estatal. Os critrios administrativos eram pessoais, e a preocupao com a eficincia da mquina estatal, nula. Segundo Bresser:
essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma autoritria ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distncia educacional e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa. E no meio dela temos uma camada de funcionrios pblicos, donos antes de sinecuras do que de funes, dada a funo do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivncia.
A proclamao da Repblica em 1889 no alterou profundamente as estruturas socioeconmicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na economia agrcola de exportao, baseada na monocultura e no latifndio. O que se acentuou foi a transferncia de seu centro dinmico para a cafeicultura e a consequente mudana no polo dominante da poltica brasileira das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas. A Constituio de 1891, bastante inspirada na Constituio dos EUA de 1787, consagrou a Repblica, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separao de poderes ficou mais ntida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de durao certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assembleias podiam legislar sobre grande nmero de matrias. A Repblica Velha durou cerca de 40 anos. Nesse perodo, no houve grandes alteraes na conformao do Estado nem na estrutura do governo. Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificao da economia, pelo primeiro ciclo de industrializao, pela urbanizao e pela organizao poltica das camadas urbanas. Surgiam novos conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as regies, o que dificultava o pacto oligrquico. Alm disso, desde a guerra contra o Paraguai (1864-70), o Exrcito passou a ser um ator poltico
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cada vez mais importante, como arena de revoltas ou sujeito de aes determinantes, perseguindo ideais modernizadores ou salvacionistas. Com o tempo, o estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem social mais baixa, como os militares do Exrcito. No podemos mais falar com preciso de um "estamento patrimonial" j que, como vimos, uma caracterstica dos estamentos a sua pequena permeabilidade. Aqui comea a nascer a administrao pblica burocrtica, juntamente com o autoritarismo burocrtico-capitalista que est emergindo atravs principalmente dos militares e das revolues que promovem em nome de uma abstrata "razo".
3 Estado Autoritrio e Burocrtico

Vimos que a burocracia se desenvolve em virtude do capitalismo e da democracia, que precisavam de uma administrao racional. No Brasil, o capitalismo foi o propulsor da burocracia, mas a democracia no. Ela foi implantada por um governo autoritrio. Na realidade, no Brasil, a democracia sempre caminhou em sentido contrrio burocracia. Segundo Humberto Falco Martins:
Sobretudo, dada a peculiaridade do nosso processo histrico de construo nacional, a construo da ordem burocrtica se chocou com a construo da ordem democrtica. S conseguimos fortalecer de forma mais significativa o universalismo de procedimentos e a capacidade de realizao da burocracia governamental em regimes autoritrios, ao arrepio da democracia.
Tanto em 1945, com a sada de Vargas e o fim do Estado Novo, quanto em 1985, com o fim da ditadura, o retorno da democracia foi marcado por uma acentuao das prticas patrimonialistas.
3 . 1 VARGAS E O MODELO BUROCRTICO
A crise da bolsa de Nova York em 1929 e a recesso que se alastrou pelo mundo obrigaram o Brasil a buscar novas formas de desenvolvimento, j que no havia mercado para o caf, sobre o qual estava baseada quase toda nossa economia. Como a recesso prejudicou tambm as exportaes dos outros pases para o Brasil, o mercado interno, que havia se constitudo aps o fim da escravido e incio da imigrao, e que se abastecia em grande medida pelas importaes, se mostrou uma sada, principalmente como propulsor de uma industrializao incipiente.
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Dentro deste contexto, Getlio Vargas comanda um movimento revolucionrio que vai marcar a reformulao completa do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo processo de modernizao social e industrial, que resultou na incorporao da classe trabalhadora, de setores mdios urbanos e da incipiente burguesia nacional. Este processo ser comandado com mo de ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937 com a implantao do Estado Novo. A administrao burocrtica surgiu no quadro da acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e servios. Segundo o Plano Diretor:
A implantao da administrao pblica burocrtica uma consequncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas.
Assim, a reforma administrativa, ou "civil service reform", d incio a implantao do modelo racional-legal no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica. Nos primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria da administrao cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos. So princpios da administrao cientfica: 1. Princpio de Planejamento: substituir a improvisao pela cincia, por meio do planejamento do mtodo. 2. Princpio de Preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptides e prepar-los e trein-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o mtodo planejado. 3. Princpio de controle: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo est sendo executado corretamente. 4. Princpio da execuo: distribuir distintamente as atribuies e as responsabilidades, para que a execuo do trabalho seja bem mais disciplinada. iniciado um amplo processo de criao de estatutos e normas para as reas fundamentais da administrao pblica, principalmente em trs reas que so consideradas o trip da implantao da administrao burocrtica no pas:
Trip da implantao da administrao burocrtica no Brasil
Administrao de materiais
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Administrao de Pessoal Administrao Financeira:
A primeira perna do trip, a administrao de materiais, deu seu primeiro passo com a criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e da Comisso Permanente de Compras em 1931. Segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira inicia-se de fato em 1936 quando criado o criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que teria responsabilidade sobre a segunda perna do trip. J em 1938 tal Conselho foi transformado no Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). O DASP viria a ter uma longa e importante trajetria na administrao pblica, vindo a ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador da nova forma de pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no incio do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora, com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas, industrializ-lo, e valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Entre as principais realizaes do DASP, so citadas: Ingresso no servio pblico por concurso; Critrios gerais e uniformes de classificao de cargos; Organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento sistemtico; Administrao oramentria; Padronizao das compras do Estado; Racionalizao geral de mtodos.
O DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que falamos acima. Na segunda perna do trip, na administrao dos recursos humanos, o DASP tentou formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Surgiram as primeiras carreiras burocrticas e tentou-se adotar o concurso como forma de acesso ao servio pblico. Antes da Constituio de 1934, algumas carreiras j eram organizadas com base em ingresso mediante concurso pblico. Este era o caso dos militares, da
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diplomacia e do Banco do Brasil. No entanto, a generalizao das propostas weberianas como modelo de organizao do servio civil federal deu-se a partir da Constituio de 1934, que determinou:
Art. 170 - O Poder Legislativo votar o Estatuto dos Funcionrios Pblicos, obedecendo s seguintes normas, desde j em vigor: 2) a primeira investidura nos postos de carreira das reparties administrativas, e nos demais que a lei determinar, efetuar-se- depois de exame de sanidade e concurso de provas ou ttulos;
Em 1939 entrou em vigor o "Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio", por meio do Decreto-Lei 1.713. Os cargos foram agrupados em classes e estruturados em carreiras e o concurso passou a ser utilizado para o provimento dos cargos. Contudo, no da noite para o dia que se consegue implantar o concurso para todos os cargos. Segundo Luciano Martins, a profissionalizao da administrao pblica a partir da criao do DASP deu origem um duplo padro:
Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por indicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos salrios tornou-se intermitente.
Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE: 1. (CESPE/MC/2008) No que tange administrao de recursos humanos, foram valorizados instrumentos importantes como o instituto do concurso pblico e do treinamento; deste modo, foi adotada consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondia s necessidades do Estado. primeira vista, est questo parece certa, j que, valorizando o concurso e o treinamento, estaria sendo adotada uma poltica que respondesse s necessidades do Estado. Contudo, na prtica a coisa era diferente. Essa questo foi tirada do Plano Diretor, segundo o qual:
No que diz respeito administrao dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formao da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento, no se chegou a adotar Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 14
CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara), embora em processo de transformao, mantinha ainda sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
Portanto, a questo ERRADA porque, apensar de terem sido valorizados estes instrumentos, o patrimonialismo e o clientelismo ainda estavam bastante presentes, uma vez que muitos cargos ainda eram usados como moeda de troca, por indicao poltica. A terceira perna do trip que vimos acima a administrao financeira. O DASP tambm teve entre as suas atribuies a elaborao da proposta do oramento federal e a fiscalizao oramentria. Antes da reforma burocrtica da dcada de 1930, o oramento era visto como uma mera enumerao de receitas e despesas. Foi a implantao do modelo racional-legal que permitiu que o oramento fosse visto como um instrumento de planejamento. At a criao do DASP, a proposta das despesas da Unio era realizada da seguinte maneira: Estabelecimento de normas/prazos oramentrios atravs de lei ou Decreto-lei; Designao de funcionrios do Ministrio da Fazenda para acompanharem a organizao de propostas parciais das despesas dos Ministrios; Apresentao, pelos ministrios, de propostas parciais de suas despesas, com justificativas minuciosas quanto s alteraes realizadas; Designao de comisso, sob a presidncia do chefe de Gabinete do Ministro da Fazenda, para organizar a proposta geral; Encaminhamento ao Presidente da Repblica pelo Ministro da Fazenda, acompanhado de minuciosas exposies; Encaminhamento Cmara dos Deputados, aps aprovao definitiva do Presidente da Repblica.
Tratava-se de um oramento clssico, em que no existiam metas bem definidas e as projees de gastos so estabelecidas considerando-se os oramentos dos anos anteriores, ou seja, se baseia em dados histricos. At 1940, as iniciativas relativas poltica oramentria permaneceram nas mos do Ministrio da Fazenda. Nesse ano, a situao foi contornada com a
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criao, no interior daquele ministrio, da Comisso de Oramento, cuja presidncia passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somente no princpio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaborao da proposta do oramento federal, com a consequente extino da comisso do Ministrio da Fazenda. A dcada de 1930, perodo ps Crise de 1929, assistiu ao abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo, inclusive no Brasil. Contudo, enquanto na maioria dos pases, como nos Estados Unidos e na Europa, significava um mecanismo de defesa contra a depresso, no Brasil, o intervencionismo estatal representou uma forma de levar adiante uma estratgia nacional de desenvolvimento. Era preciso aumentar o tamanho do Estado, sua participao na economia. Assim, entre 1930 e 1945 houve um aumento da Administrao Direta considervel e um exemplo deste fato foi o surgimento de trs Ministrios: de Educao e Sade, de 1930, do Trabalho, Indstria e Comrcio, de 1931 e da Aeronutica, de 1941. No entanto, tambm houve a criao de agncias estatais descentralizadas, o que chamamos hoje de administrao indireta. A maior parte destas agncias foi criada para a rea econmica. Bresser Pereira observa que:
J em 1938, temos um primeiro sinal da administrao pblica gerencial, com a criao da primeira autarquia, a partir da ideia de descentralizao na prestao de servios pblicos para a administrao indireta, que estaria liberada de obedecer a certos requisitos burocrticos da administrao direta.
Assim, a burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mista que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. O pas passava agora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas estatais - dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas amplamente arraigadas. Para se proteger deste patrimonialismo, o DASP nasceu como uma instituio insulada, que deveria contrapor-se lgica do clientelismo e o personalismo no servio pblico e na administrao do estado brasileiro. J vimos o conceito de insulamento
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burocrtico, que corresponde ao isolamento das entidades burocrticas, que deixam de ouvir os polticos e a sociedade e trabalham de forma auto-referida. No entanto, com o crescimento do poder, o DASP passou a ser usado como um instrumento poltico na tarefa de garantir a sustentao do poder ditatorial de Vargas. O DASP passou a apresentar um alto grau de engolfamento social, que pode ser entendido como a influncia externa exercida pela instituio. Segundo Edson Nunes:
O DASP era um organismo paradoxal, porque combinava insulamento burocrtico com tentativas de institucionalizao do universalismo de procedimentos. Criado para racionalizar a administrao pblica e o servio pblico, o departamento preocupava-se com o universalismo de procedimentos em assuntos relacionados com a contratao e a promoo dos funcionrios pblicos. Nesse aspecto o DASP representava a frao moderna dos administradores profissionais, das classes mdias e dos militares, tornando-se um agente crucial para a modernizao da administrao pblica. Embora jamais tenha completado sua misso, o DASP deu inmeros passos positivos para a modernizao do aparelho de Estado e para a reforma administrativa. Mas o DASP possua uma outra face: o papel de conceber e analisar criticamente o regime autoritrio. Como tal, implementou o insulamento burocrtico e desempenhou vrias funes antagnicas ao universalismo de procedimentos que ele prprio defendia, como agente de modernizao.
O insulamento burocrtico esteve presente em toda a evoluo da nossa administrao pblica. Veremos que o mesmo ocorreu no governo JK e na Ditadura de 1964. Ao longo do Estado Novo, o DASP foi ganhando cada vez mais funes o que resultou na sua hipertrofia no contexto do Estado, extrapolando de rgo central da administrao, assumindo caractersticas de central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de infraestrutura decisria do regime do Estado Novo. e poder, a funo agncia fato, a
Falei acima em hipertrofia. Muitos alunos confundem este termo com diminuio, pois o associam com o termo atrofia. Mas tomem cuidado, porque ele significa justamente o inverso. " Trofia " significa "ao de alimentar", representa o desenvolvimento de um corpo, rgo, tecido ou membro. O prefixo "a", antes de trofia, significa negao, ou seja, um no crescimento. J o prefixo "hiper" significa "superiormente, muito, demais, para l de", ou seja, trata-se de um crescimento desordenado, exagerado. Foi isso que aconteceu com o DASP. Ele cresceu demais e se distanciou da sua misso mais importante, que era modernizar a administrao pblica
brasileira. O DASP s veio a ser extinto em 1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administrao Pblica. Contudo, com a sada de Getlio em 1945, o DASP perdeu grande parte de suas atribuies. O fim do Estado Novo em 1945 permitiu que houvesse um retorno dos velhos componentes patrimonialistas e clientelistas. A reforma de 1936 havia sido imposta de cima para baixo, contrariando muitos interesses. Vargas foi deposto em outubro de 1945, fazendo com que faltasse Reforma Burocrtica o respaldo que o regime autoritrio lhe conferia. Por um lado a redemocratizao permitiu que Administrao ficasse mais responsvel perante o Congresso Nacional. Por outro, os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Nos cinco anos seguintes a queda de Vargas, a reforma administrativa seria conduzida como uma ao governamental rotineira e sem importncia, enquanto prticas clientelistas ganhavam novo alento dentro do Estado brasileiro. O retorno de Vargas ao governo por meio de eleies em 1951 permitiu uma reao da burocracia a este retorno do clientelismo. Com a volta de Vargas ao poder (1951-54), inicia-se uma fase de "novas tentativas de retomada do mpeto inicial". Dentro desta reao ocorreu a promulgao da Lei n 1.711 de 1951, que trazia o segundo "Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio". Tal estatuto passou a reger o trabalho no setor pblico e o concurso pblico, mais uma vez, tornou-se a regra geral de admisso. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispe do regime jurdico dos servidores civis da Unio. As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no eram mais apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as foras comprometidas com o desenvolvimento econmico, que j estavam presentes no prprio governo Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrtico como incompatvel com as necessidades do pas. 3 . 2 GOVERNO JK E A ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a "Administrao para o Desenvolvimento", consubstanciada no Plano de Metas. A administrao para o desenvolvimento foi um conjunto de ideias que surgiu a partir da dcada de 1950 que buscava discutir os meios administrativos necessrios para alcanar as metas do desenvolvimento poltico, econmico e
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social. Defendia que era necessrio reformar o sistema administrativo para transform-lo em instrumento de modernizao da sociedade. A ideia bsica a de que a administrao pblica deve adaptar-se s tarefas estatais com o propsito de servir eficientemente o desenvolvimento do pas. Outro princpio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visando estabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utiliz-los da melhor forma possvel. Assim, a ao do governo deveria estar intimamente relacionada com o planejamento. Segundo Humberto Falco Martins:
A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independncia econmica da nao. Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados.
JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria neste aspecto de averso ao capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes empresas, como as montadoras de automveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors. A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no governo de JK quanto na ditadura, no crescimento (inclusive desordenado, hipertrofia) da administrao indireta. Como se defendia a adequao da administrao pblica s necessidades desenvolvimentistas do pas, eram necessrias estruturas administrativas mais flexveis do que a rigidez do modelo burocrtico implantado pelo DASP. Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereiro de 1956, Juscelino exps seu plano de governo por meio do Programa de Metas e instituiu o Conselho de Desenvolvimento, rgo controlador da economia, diretamente subordinado Presidncia, designando para integr-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (BNDE). A criao do Conselho foi a primeira medida tomada no contexto da reorganizao administrativa voltada para a preparao e a implementao do Programa de Metas. Sua atuao se dava atravs dos grupos executivos, que funcionavam como braos do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasileira iniciada por Vargas, um obstculo se coloca a sua frente: a rigidez de nossa burocracia que o DASP havia institudo. O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrtica vigente e o novo projeto nacional. Alm da sobrevivncia de valores tradicionais no ncleo da burocracia, a implementao do Programa de Metas exigia estruturas flexveis, no burocrticas e uma capacidade de coordenao dos esforos de planejamento. JK no era uma pessoa que "batia de frente", ele tinha a tendncia a evitar conflitos, a te mesmo por causa da falta de apoio poltico em alguns setores. JK raramente tentara abolir ou alterar radicalmente as instituies administrativas existentes. Preferiu uma atitude mais prtica, como a de criar um novo rgo para solucionar um novo problema. A estratgia de JK direciona-se ento para as estruturas "paralelas", dotadas de maior autonomia. Esta dicotomia entre dois setores da burocracia estatutrio e paralelo - j vinha de antes. Como vimos acima, em 1938 temos a criao da primeira autarquia, dentro da ideia de que deveriam haver estruturas com maior autonomia e flexibilidade voltadas para a prestao de determinado servio. Foi dentro dessa lgica que se estruturaram as empresas pblicas e a aplicao do desenvolvimentismo no Brasil. Assim, se por um lado, a administrao pblica brasileira progredia, estimando-se que o nmero de servidores selecionados segundo o mrito tenha subido de 4% em 1943 para 9% em 1952, o grande desenvolvimento da burocracia brasileira estava realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes como a FGV ou autarquias como o BNDES. A via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida. Ganha vulto a "aurtarquizao" de rgos da administrao direta, mediante a criao de vrias autarquias e sociedades de economia mista, mecanismos mais geis e flexveis. A administrao do Plano de Metas de JK foi executada, em grande parte, fora dos rgos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentao, indstrias de base e educao), apenas 5,1% dos recursos previstos foram alocados na administrao direta. Dentro desta lgica da administrao paralela, era necessria uma coordenao dos esforos de planejamento. Esta coordenao poltica das aes se fazia atravs de grupos executivos nomeados diretamente pelo Presidente da Repblica. Eles funcionavam como braos do Conselho de
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Desenvolvimento e formulavam as polticas pblicas para determinados setores da economia. So exemplos o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA) e o Grupo Executivo da Indstria de Construo Naval (Geicon). Empregava-se nessas estruturas paralelas uma burocracia pblica no estatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito. Segundo Bresser, " a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana". Segundo Celso Lafer:
Os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nas tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos relevantes.
Destacam-se, entre eles, Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, j para criar a Sudene, Celso Furtado. Os grupos executivos, na sua maioria, eram ocupados por pessoas ligadas aos grupos multinacionais (empresrios com qualificao profissional, oficiais militares), juntamente com a burocracia "gerencial", que iriam pensar a implementao do Plano de Metas. Faziam parte tambm dos grupos executivos representantes dos rgos responsveis pela concesso de subsdio. O objetivo era facilitar o acesso da indstria aos recursos governamentais. Foi formada uma administrao paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que os interesses multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formao de deciso, contornando assim as estruturas de representao do regime populista. Por confrontar o modelo do DASP, dos rgos de uma administrao direta burocrtica, e por JK no ter apoio de muitos setores, essas entidades paralelas tiveram que se isolar, constituindo mais um caso de insulamento. Como eram entidades bastante qualificadas, em virtude de seus quadros serem trazidos da iniciativa privada, elas passaram a ser classificadas como "ilhas de excelncia". Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro pela administrao direta, pela administrao burocrtica. Isso j foi cobrado pelo CESPE: 2. (CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementao do desenvolvimentismo do perodo JK foram os grupos executivos que, embora constitussem estruturas ad
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hoc dotadas de grande flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela burocracia governamental. A expresso "ad hoc" significa "destinado a essa finalidade, designado, nomeado para executar determinada tarefa". Podemos entender ento que os grupos executivos foram criados com uma finalidade especfica; isso correto, uma vez que eles eram utilizados como instrumentos de formulao de polticas de forma paralela para determinados setores. Eram dotados de grande flexibilidade e acabaram sendo posteriormente "engolfados" pela administrao direta. Questo CERTA. Contudo, apesar desta incorporao das estruturas paralelas burocracia governamental, instalara-se em diversos setores da administrao a convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Como o pas apresentava um desenvolvimento econmico acelerado, permitia que as solues encontradas para contornar o problema conseguissem empurrar o problema com a barriga. No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo retorna. O Presidente Joo Goulart nomeou, em 1963, o deputado nomeou o Deputado Federal Amaral Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a incumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma. A Comisso Amaral Peixoto apresentou, ao final de 1963, quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo. Contudo, com o incio da ditadura, o governo Castello Branco retirou do Congresso todos os projetos de Goulart, inclusive estes da Comisso. Apesar disso, as bases para uma reforma ampla da administrao pblica estavam lanadas, e o governo militar iria seguir o direcionamento da Comisso na reforma do Decreto-Lei 200 de 1967. A importncia da Comisso Amaral Peixoto no decorre nem de sua produo imediata nem da implementao de medidas especficas, que, na verdade, no houve. Decorreram dos diagnsticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde ento, a fazer parte do acervo cientfico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo , com frequncia, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prtica.
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Os dois principais projetos da Comisso foram a Lei Orgnica do Sistema Administrativo Federal e o projeto referente ao Conselho de Defesa do Sistema de Mrito. O primeiro defende a utilizao de uma srie de instrumentos de gesto que, posteriormente, foram incorporadas ao Decreto-lei 200, sobretudo aqueles referentes descentralizao e flexibilizao via administrao indireta.
3 . 3 DECRETO-LEI N 2 0 0 D E 1 9 6 7
Ainda em 1964 o governo militar cria a Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das inovaes. A administrao para o desenvolvimento, adotada por JK, continuar na Ditadura, tanto Essa reforma ficou conhecida "reforma desenvolvimentista"porque ela foi realizada no quadro do nacionaldesenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a centrar-se na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e de montagem de uma administrao paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo. Segundo Bresser:
Duas ideias so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar empregados regidos pela legislao aplicada s empresas privadas.
Vamos ver uma questo do CESPE. 3. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n. 200/1967 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, e pode ser considerada como o comeo da administrao gerencial no Brasil.
Esta questo foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:

Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil.
A questo CERTA, j que cpia do texto do Bresser. O objetivo da reforma era substituir o modelo burocrtico por um mais flexvel, at mesmo antecipando muito do que viria com o NPM. Vejam o que diz o Bresser Pereira:
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Reconhecendo que as formas burocrticas rgidas constituam um obstculo ao desenvolvimento quase to grande quanto as distores patrimonialistas e populistas, a reforma procurou substituir a administrao pblica burocrtica por uma "administrao para o desenvolvimento": distinguiu com clareza a administrao direta da administrao indireta, garantiu-se s autarquias e fundaes deste segundo setor, e tambm s empresas estatais, uma autonomia de gesto muito maior do que possuam anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mrito, tornou menos burocrtico o sistema de compras do Estado. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador e buscava modernizar a administrao pblica atravs da utilizao de instrumentos gerenciais de gesto utilizados na pela iniciativa de privada. Alm de normatizar e e padronizar execuo procedimentos rea pessoal, compras governamentais
oramentria (o mesmo trip da implantao da administrao burocrtica no governo Vargas), o decreto estabelece cinco princpios fundamentais que iro estruturar a administrao pblica: Planejamento, Descentralizao, Delegao de autoridade, Coordenao e Controle;
Segundo o DL 200: Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: a) plano geral de govrno; b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual; c) oramento-programa anual;
d) programao financeira de desemblso. O princpio do planejamento, que determina que sejam elaborados o plano geral de governo, programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual, o oramento-programa anual e, por fim, a programao financeira de desembolso. Art. 8 As atividades da Administrao Federal e, especialmente, a execuo dos planos e programas de govrno, sero objeto de permanente coordenao. Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 24
CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da administrao, mediante a atuao das chefias individuais, a realizao sistemtica de reunies com a participao das chefias subordinadas e a instituio e funcionamento de comisses de coordenao em cada nvel administrativo.
O princpio da coordenao buscava integrar os diversos ministrios e as atividades que se relacionam com determinado projeto. No nvel superior, a coordenao seria assegurada com reunies do Ministrio, reunies de Ministros de Estado responsveis por reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a um dos Ministros de Estado, funcionamento das Secretarias Gerais e coordenao central dos sistemas de atividades auxiliares. O princpio da descentralizao seria implantado em trs aspectos:
Art. 10. A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada. 1 A descentralizao ser posta em prtica em trs planos principais: a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distinguindo-se claramente o nvel de direo do de execuo; b) da Administrao Federal para a das unidades federadas, estejam devidamente aparelhadas e mediante convnio; quando
c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses.
Neste ltimo aspecto, como o setor privado no estava preparado para receber muitas das incumbncias do Estado, o resultado foi o crescimento da administrao indireta. No devemos confundir esta descentralizao administrativa com a centralizao poltica que ocorreu nas mos do governo federal. Se por uma lado houve uma grande descentralizao para a administrao indireta, no houve nenhuma descentralizao poltica, pelo contrrio, ocorreu uma grande centralizao. Um exemplo a edio do Ato Institucional N. 8, de abril de 1969, que determinou a implantao pelos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos mesmos princpios estabelecidos para a reforma j dinamizada no Executivo federal.
Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como instrumento de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender.
A delegao de competncias tinha como objetivo aproximar os tomadores de deciso das situaes que ensejam uma deliberao do poder pblico, liberando a direo para as tarefas de controle, formulao e normatizao.
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CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Art. 13 O contrle das atividades da Administrao Federal dever exercerse em todos os nveis e em todos os rgos, compreendendo, particularmente: a) o contrle, pela chefia competente, da execuo dos programas e da observncia das normas que governam a atividade especfica do rgo controlado; b) o contrle, pelos rgos prprios de cada sistema, da observncia das normas gerais que regulam o exerccio das atividades auxiliares; c) o contrle da aplicao dos dinheiros pblicos e da guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do sistema de contabilidade e auditoria. Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de contrles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Por fim, o controle seria exercido pelas chefias e rgos responsveis em todos os nveis e reparties da administrao pblica, sendo facilitado pela busca da simplificao dos processos e pelo abandono dos controles que se mostrem puramente formais. Com relao administrao indireta fica estabelecida a necessidade de superviso ministerial. Segundo Bresser Pereira:
O aspecto mais marcante da Reforma desconcentrao para a administrao fundaes de direito privado criadas pelo empresas de economia mista, alm das 1938. Desenvolvimentista de 1967 foi a indireta, particularmente para as Estado, as empresas pblicas e as autarquias, que j existiam desde
Bresser fala em "desconcentrao para a administrao indireta", mas o correto seria "descentralizao". O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares bsicos: Administrao Direta, Autarquias, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista. Da decorre a distino entre administrao direta e indireta, prevalecente at os nossos dias. A primeira integrada pelos ministrios e rgos da Presidncia da Repblica, inclusive os autnomos; a segunda, pelas autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundaes (que no pertenciam nem administrao direta, nem indireta) foram includas na administrao indireta, por fora do que disps a Lei 7.596/87. A estratgia de descentralizao do governo autoritrio possua semelhana com a criao da administrao paralela de JK. A criao e expanso da administrao indireta foi uma tentativa de escapar dos rgos centralizados para que se instalassem novos princpios de uma nova onda de eficincia no
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setor pblico, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possvel reforma do sistema central. As entidades da administrao indireta foram dotadas de elevado grau de autonomia. Novamente aqui ocorrer o crescimento desordenado, a hipertrofia da administrao indireta, o que tornaria virtualmente impossvel a retomada do controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial, quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiro atrelados ao planejamento ao s polticas sucessivas de ajuste macroeconmico. Como consequncia, empresas estatais e outras entidades dispunham de ampla autonomia para realizao de vultosos investimentos em projetos de infraestrutura econmica mediante parcerias com a iniciativa privada, bem como para o estabelecimento de sistemas de seguridade e remunerao segundo seus prprios critrios. Na questo que vimos acima, pode-se observar que Bresser Pereira deixa claro que o DL 200 foi uma "tentativa" de superao da burocracia. Isto porque a reforma teve duas consequncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como "burocrtica" ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O foco da reforma do DL 200 foi a concesso de maior autonomia e flexibilidade para a administrao indireta. No entanto, a administrao direta continuou rgida, nos moldes da administrao burocrtica. Segundo o Plano Diretor da reforma do Aparelho do Estado:
As reformas operadas pelo Decreto-Lei n 200/67 no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a coexistncia de ncleos de eficincia e competncia na administrao indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central. O ncleo burocrtico foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar, que no desenvolveu carreiras de administradores pblicos de alto nvel, preferindo, ao invs, contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais.
A estratgia de descentralizao adotada pela reforma de 1967, predominantemente identificada com a criao da administrao indireta, decorreu a expanso da interveno estatal. Esta expanso, sobretudo no setor econmico, requereu a adoo de padres de mercado concorrendo para
a seleo e recrutamento de pessoal dotado de habilidades especficas e, deste modo, ajudando a consolidar um segmento de tecnocratas de importncia estratgica no mbito da administrao descentralizada. Segundo o DecretoLei 200:
Art. 124. O pessoal tcnico especializado destinado a funes de assessoramento superior da Administrao Civil ser recrutado no setor pblico e no setor privado, selecionado segundo critrios especficos, submetido a contnuo treinamento e aperfeioamento que assegurem o conhecimento e utilizao das tcnicas e instrumentos modernos de administrao, e ficar sujeito ao regime da Legislao Trabalhista.
Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da burocracia central. Esse padro perdurou at os anos 90.
3 . 4 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO
A emergncia do processo de abertura poltica no final da dcada de 70 foi acompanhada da mobilizao de segmentos fortes do setor privado contrrios centralizao burocrtica que, apesar da nfase na administrao indireta, se acentuou na sequencia dos governos autoritrios. Por fora dessas presses, em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo tenta dar uma resposta para a sociedade. Segundo Bresser:
Apesar de todos os avanos em termos de flexibilizao, o ncleo estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs da estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a clara distino entre as atividades exclusivas de estado e as no-exclusivas, o uso sistemtico do planejamento estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle atravs de contratos de gesto e de competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara definio da importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado.
De 1979 a 1982 a administrao pblica federal, embora enfrentando problemas crnicos, abre duas novas frentes de atuao: a desburocratizao e a desestatizao. No incio dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao (PrND), cujos objetivos eram a revitalizao e
agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia. Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da Desburocratizao. Beltro critica, mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e a desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao burocrtica. Segundo Beltro:
"Na porta do cemitrio, o atestado de bito tem mais valor que o defunto".
Beltro prope uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando, pela administrao pblica, a "retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado". Portanto, a importncia da criao do Ministrio grande, na medida em que busca ressaltar que o contribuinte no um sdito do Estado, mas um cliente com direito a uma boa prestao de servios pblicos. Tnia Keinert afirma que a Administrao Pblica no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do "Pblico como estatal". Era uma viso centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situao de inexistncia ou negao da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, que as atenes se voltam para a sociedade e o pblico passa a ser entendido como "interesse pblico". As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo DL 200. A criao do Ministrio da Desburocratizao pode ser considerada com um dos raros movimentos de modernizao do regime militar direcionados para a administrao direta. O PrND, juntamente com mudanas promovidas pela rea econmica do governo, fez parte dos esforos de reforma para recuperao da credibilidade do regime autoritrio. Havia muitas crticas autonomia excessiva da administrao indireta e possveis prticas de corrupo. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criao, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), que efetivou o rompimento com a natureza empreendedora, autnoma e descentralizadora das estatais promovida pela reforma de 1967.
Portanto, podemos afirmar que esta nova reforma de 1979 apresentava trs principais linhas: Desburocratizao da administrao direta; Desestatizao: papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada
Maior controle das empresas estatais.
3.5
RETROCESSO BUROCRTICO NA
CF/88
Com a redemocratizao do pas em 1985, o governo da transio democrtica assumiu tendo sob seu comando uma burocracia estruturada sob bases autoritrias e forte intervencionismo econmico e social. A reforma administrativa foi includa na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem democrtica. No entanto, embora representasse uma grande vitria da sociedade, a redemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos. Segundo Bresser Pereira: da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no pas. Segundo Humberto Falco Martins:
Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e implementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos em busca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio.
O processo de expanso da administrao indireta decorrente da descentralizao implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da mquina pblica por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administrao indireta foi considerada excessiva e responsvel pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administrao direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrtico. Extinto o DASP em 1986, o governo Sarney criou, no mesmo ano, a Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), diretamente
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ligada ao Presidente e que ficou encarregada dos esforos de modernizao e racionalizao da administrao pblica federal. Foi criada a carreira de gestor governamental, o rgo de treinamento do governo federal, a FUNCEP, foi transformado na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual SIAPE. Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por considerar que o excesso de flexibilizao concedido administrao indireta era uma das causas da crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo atrs na caminhada rumo administrao gerencial, representando um retrocesso, j que traz de volta a rigidez burocrtica. O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrtico extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta.
Segundo Fernando Luiz Abrcio, para combater o legado do regime militar, as mudanas mais profundas vieram com a Constituio de 1988. Os constituintes mexeram em vrias questes atinentes administrao pblica. Entre estas, trs conjuntos de mudanas podem ser destacados: Em primeiro lugar, a democratizao do Estado, que foi favorecida com o fortalecimento do controle externo da administrao pblica, com destaque, entre outras mudanas, para o novo papel conferido ao Ministrio Pblico (MP). Neste aspecto est, tambm, o reforo dos princpios da legalidade e da publicidade; A descentralizao foi outra demanda construda nos anos de luta contra o autoritarismo e que ganhou enorme relevncia na Constituio de 1988. Aps 20 anos de centralismo poltico, financeiro e administrativo, o processo descentralizador abriu oportunidades para maior participao cidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta a realidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudana, vrias polticas pblicas foram reinventadas e disseminadas pelo pas; Props-se, ainda, completar a chamada reforma do servio civil, por meio da profissionalizao da burocracia. Nesta linha, houve aes
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importantes, como o princpio da seleo meritocrtica e universal, consubstanciada pelo concurso pblico. Em consonncia com este movimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), num esforo de melhorar a capacitao da alta burocracia. Bresser muito crtico desse terceiro aspecto, ele entende que era errado o diagnstico de que era necessrio primeiro combater o patrimonialismo por meio do fortalecimento de uma administrao burocrtica. Como resultado, a CF88 ir fortalecer a administrao direta pela extenso das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os ramos da administrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, que perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas: na gesto de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas. Vamos ver uma questo do CESPE: 4. (CESPE/IBAMA/2003) A Constituio de 1988 acertou ao subordinar os entes descentralizados s mesmas regras de controle formal da administrao central, visto que nesses os nveis de corrupo so historicamente mais elevados. O termo "acertou" bastante opinativo. A questo ERRADA porque as bancas seguem a linha do Bresser Pereira, entendendo que foi um erro a CF/88 subordinar a administrao indireta s mesmas regras da direta. Estas entidades da administrao indireta so criadas justamente para dar maior flexibilidade e autonomia gesto dos servios pblicos. No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada a adotar integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos concursos pblicos, perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente utilizado propiciava, instaurando o "regime jurdico nico". Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93 dever tambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar de algumas excees concedidas s sociedades de economia mista e empresas pblicas. Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi a descentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE.
CURSO ON-LINE - A D M I N I S T R A O PBLICA P/ TCU - TEORIA PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 5. do (CESPE/TCU/2008) pas, cujo mpeto A estruturao se da mquina na
administrativa no Brasil reflete a forte tradio municipalista descentralizante manifesta, Constituio de 1988, reforado pela longa durao do perodo transcorrido entre 1964 e 1985, marcadamente caracterizado pela associao entre autoritarismo e centralizao.
No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista, mas a questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se alternaram perodos de descentralizao, como na Constituio de 1891, a redemocratizao em 1945 e em 1988; com outros de centralizao, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No entanto, segundo o Plano Diretor: Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de 1988 assegurou como princpio administrativo a descentralizao da execuo dos servios sociais e de infraestrutura, bem como dos recursos oramentrios para os estados e municpios. Consequentemente, estes ltimos aumentaram sua participao na repartio da carga tributria. Entretanto, os avanos no sentido de conceder maior autonomia na execuo de servios e de favorecer as unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de definio legal do problema, e mais pela crena arraigada na cultura poltica brasileira de que cabe Unio promover diretamente o desenvolvimento social do pas. Esta crena est em contradio com a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do perodo colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo crescentes responsabilidades na rea social. Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que
perdurou durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os Municpios so considerados entes da federao. Abrucio afirma que: Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica - a Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a Constituio estadual -, e so, no mais das vezes, muito dependentes dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas, financeiras e administra tivas. Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos recursos oramentrios, muitos municpios ainda no apresentam capacidade
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tcnica, de recursos humanos ou de gesto para conseguirem desempenhar adequadamente as tarefas complexas que lhes foram impostas.
4 Pontos Importantes da Aula

Administrao Colonial e Repblica Velha: centralizao, falta de diferenciao funcional, o estamento burocrtico seria dotado de elevada autonomia em relao ao restante da sociedade e administrava o pas de forma patrimonialista. Com o fortalecimento do Exrcito, os militares comeam a defender uma maior racionalizao. Vargas e o modelo burocrtico: dentro de um Estado autoritrio e com o desenvolvimento do capitalismo, iniciado um processo de modernizao da adm. Pblica, capitaneado pelo DASP. O Estado cresce, passa a intervir na economia, e passa a criar uma srie de estatutos e normas principalmente em trs reas: administrao de materiais, de pessoal e financeira. Governo JK: os grupos contrrios a burocratizao so vrios, entre eles aqueles que buscavam o desenvolvimentismo. JK ir implantar a Administrao Para o Desenvolvimento, buscando modernizar o aparelho do Estado por meio da administrao paralela na adm. Indireta e nos grupos executivos. Ditadura de 1964: o Decreto-lei 200 pode ser considerado o incio da administrao gerencial no Brasil, vai continuar a administrao para o desenvolvimento, fortalecendo e dando ampla autonomia para a adm. indireta. Haver grande descentralizao administrativa, mas uma forte centralizao poltica. O Programa Nacional de Desburocratizao de 1979 volta suas atenes para a adm. Direta, buscando simplificar procedimentos, dando ateno ao usurio dos servios pblicos, e se volta tambm para a desestatizao, reduzindo a hipertrofia da adm. Indireta ocorrida no perodo anterior.
CF88: A Constituio ir representar um retrocesso burocrtico, restringindo significativamente a flexibilidade da administrao indireta, que ter que seguir as mesmas regras de pessoal e compras que a administrao direta. Realiza uma ampla descentralizao poltica, fortalecendo os municpios.
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5 Questes Comentadas
1. (CESPE/MTE/2008) O Estado oligrquico, no Brasil, identificado com a Repblica Velha, e caracteriza-se pela associao entre as instituies polticas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres e desprotegidos da populao, por meio de fortes redes de proteo social.
O Estado Oligrquico foi caracterstico da Monarquia e da Repblica Velha, marcada pela poltica do caf com leite, quando grupos de so Paulo e Minas Gerais se revezavam no poder. Ele era caracterizado pelo patrimonialismo, quando estes grupos tiravam suas rendas do Estado. No havia uma associao em torno dos segmentos mais pobres e nenhuma rede de proteo social. Gabarito: E.
2. (CESPE/TRE-BA/2009) A poca em que predominava o patrimonialismo no Brasil corresponde a um perodo de alta centralizao polticoadministrativa no pas.
Acho essa questo equivocada. O patrimonialismo no Brasil pode ser dividido em dois perodos: monarquia e repblica velha. No primeiro, tivemos sim centralizao, como apontado pelo Caio Prado Junior; no segundo, houve uma grande descentralizao com a criao do federalismo. Mas eles deram a questo como certa. Gabarito: C.
3. (CESPE/STM/2004) A dcada de 30 do sculo passado caracterizou-se por uma significativa centralizao no nvel poltico e econmico. Nesse perodo, assistiu-se ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expanso se deu mediante trs linhas de ao: criao de rgos e departamentos formuladores de polticas pblicas; expanso dos rgos da administrao direta; e expanso empresarial do Estado.
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O modelo burocrtico foi implantado no Brasil a partir da dcada de 1930, por meio de um governo autoritrio. Vargas lutava contra os poderes regionais, principalmente coronelistas, por isso a forte centralizao poltica. O Estado deixou de ser apenas regulador, sempre de acordo com interesses das classes rurais, e passou a intervir na economia ajudando o desenvolvimento de uma indstria nacional. Para isso, era preciso que o Estado crescesse, ento foram criados rgos e ministrios da administrao direta. Gabarito: C.
4. (CESPE/TRE-BA/2010) O perodo de 1937 a 1945, que ficou conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas aes do poder absoluto de Getlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos polticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicaes trabalhistas como a limitao da jornada de trabalho, a instituio do salrio mnimo e o reconhecimento do direito de frias remuneradas.
O governo Vargas, a partir do Estado Novo, foi ditatorial e extremamente centralizador. Porm, ele foi responsvel pela introduo dos direitos sociais no pas, que na poca se restringiam aos trabalhadores urbanos de carteira assinada. Gabarito: C.
5. (CESPE/INMETR0/2007) A criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), na dcada de 30, representou um marco na busca da racionalizao e do desenvolvimento de mtodos e procedimentos padronizados para a atuao dos agentes pblicos.
A Revoluo de 1930, um contraponto s oligarquias regionais, teve como desdobramento principal a criao do Estado administrativo no Brasil, atravs de dois mecanismos tpicos da administrao racional-legal: estatutos normativos e rgos normativos e fiscalizadores. O modelo racional-legal comea a ser implantado no Brasil, atravs de um grande esforo de Vargas para normatizar e padronizar os principais procedimentos da administrao pblica. Gabarito: C.
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6. (CESPE/TCE-AC/2008) A funo oramentria, como atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento, j estava consagrada na gesto pblica brasileira quando da implantao do modelo de administrao burocrtica.
Segundo o Plano Diretor:

Nos primrdios, a administrao pblica sofre a influncia da teoria da administrao cientfica de Taylor, tendendo racionalizao mediante a simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos. Registrase que, neste perodo, foi instituda a funo oramentria enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.
A questo errada porque, antes do DASP, a funo oramentria no estava vinculada ao planejamento. Gabarito: E.
7. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, no obstante seu efeito racionalizador, no lograram desenvolvimento econmico, poltico ou social, representando um caso clssico de um sistema fechado altamente insulado.
Vimos na aula demonstrativa o conceito de insulamento burocrtico, que o estabelecimento de barreiras institucionais para evitar presses polticas ou o encaminhamento de demandas personalsticas e clientelsticas pela sociedade sobre os burocratas. O ambiente cultural encontrado pela reforma modernizadora pretendida com a criao do DASP foi o mais adverso possvel, corrodo e dominado por prticas patrimonialistas amplamente arraigadas. Assim, o DASP nasceu como uma instituio insulada, que deveria contrapor-se lgica do clientelismo e o personalismo no servio pblico e na administrao do estado brasileiro. Contudo, O DASP obteve sim xito em alguns setores da administrao pblica. Podemos falar claramente em desenvolvimento econmico, poltico e social. Gabarito: E.
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8. (CESPE/MCT/2004) A decadncia do DASP est associada a sua hipertrofia como rgo operativo do regime varguista e ao conseqente distanciamento do exerccio de funes administrativas.
Ao final do Estado Novo, o DASP sofria os efeitos perversos de sua hipertrofia e desvirtuamento de funes, passando de rgo modernizador da administrao pblica a brao operativo da ditadura, at mesmo com funes legislativas. Gabarito: C.
(CESPE/TRE-ES/Analista Judicirio/2011) Em relao s reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir. 9. Nesse perodo, a preocupao governamental direcionava-se mais ao carter impositivo das medidas que aos processos de internalizao das aes administrativas. 10. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gesto administrativa proposto estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expanso do poder de interveno do Estado na vida econmica e social do pas. 11. A instituio, em 1936, do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gesto. 12. As tentativas de reformas ocorridas na dcada de 50 do sculo passado guiavam-se estrategicamente pelos princpios autoritrios e centralizados, tpicos de uma nao em desenvolvimento.
A questo 09 certa. Eram regimes ditatoriais, que impunham as reformas administrativas de cima para baixo, se preocupao com a sua assimilao pela administrao pblica. A questo 10 certa. Vivamos o desenvolvimentismo, a ideia de colocar o Brasil entre os pases industriais. E para isso se usava muito o estado como empresrio, produtor direto de bens e servios. A questo 11 certa. Tem um errinho, que o fato de o DASP ter sido criado em 1938, mas esse erro est no Plano Diretor. O seu objetivo era instituir a administrao burocrtica.
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A questo 12 errada. J na dcada de 1950 o governo JK buscou a descentralizao. Gabarito: C, C, C, E.
13. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administrao para o desenvolvimento consistia no fortalecimento de estruturas estatais responsveis pelo planejamento e pela implementao de projetos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens e servios.
A administrao para o desenvolvimento defendia a modernizao e fortalecimento das agncias estatais com o objetivo de fazer com que o Estado facilitasse e estimulasse o desenvolvimento do pas. Gabarito: C.
14. (CESPE/MCT/2004) A administrao paralela do governo JK assim se denominava devido replicao, em Braslia, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.
O Governo JK precisava de mais flexibilidade para implementar seu Plano de Metas, flexibilidade esta que no era possvel na administrao direta. Por isso ele criou uma srie de entidades da administrao indireta, que passaram a administrar o Estado, por isso administrao paralela. Gabarito: E.
15. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de administrao pblica em que grupos executivos, em ao paralela dos ministrios e dos rgos administrativos tradicionais, puderam planejar e propor, com muito mais desenvoltura, aes menos sujeitas s amarras burocrticas.
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A administrao paralela de JK era executada principalmente pelos grupos executivos, que formulavam as polticas pblicas distantes dos rgos burocrticos. Gabarito: C.
16. (CESPE/MCT/2004) A estratgia da administrao para desenvolvimento teve como resultados, entre outros, a hipertrofia administrao indireta e um alto grau de insulamento burocrtico.
o da
Tanto no Governo JK, como na Ditadura, ocorreu a "administrao para o desenvolvimento" e em ambos os casos ocorrer um crescimento exagerado da administrao indireta, que ser constituda de entidades insuladas, que se isolam tanto dos polticos quanto da sociedade. Gabarito: C.
17. (CESPE/SENAD0/2002) rgos e entidades da administrao indireta gozavam, sob os auspcios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial, podendo, em alguns casos, aprovar seus prprios planos de cargos e regras de contratao de pessoal.
A autonomia da administrao indireta era enorme, at mesmo em virtude do preconceito que a ditadura tinha com os rgos da administrao direta, que ficou relegada e enfraquecida. Gabarito: C.
18. (CESPE/TCE-AC/2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direo da administrao gerencial.
No final da dcada de 1970, houve a criao do Ministrio da Desburocratizao, que possibilitou um avano em direo a um repensar do modelo burocrtico, modificando vrios pressupostos essenciais desse modelo
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e fazendo que a mquina administrativa assumisse uma gesto mais moderna, mais de acordo com tcnicas utilizadas por empresas privadas. Gabarito: C.
19. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforos reformadores, um dos custos mais surpreendentes da transio democrtica de 1985 foi o loteamento, entre os polticos dos partidos vitoriosos, de cargos pblicos da administrao indireta e das delegacias estaduais dos ministrios.
Embora representasse uma grande vitria da sociedade, a redemocratizao do pas trouxe consigo o loteamento dos cargos pblicos. Isso vai fazer com que a CF seja ainda mais burocrtica, retrocedendo os avanos conquistados com o DL 200. Gabarito: C.
20. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituio de 1988 promoveu um avano significativo na gesto pblica, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.
A CF retrocedeu na caminhada rumo administrao gerencial, aumentando a rigidez da administrao pblica. Gabarito: E.
21. (CESPE/MCT/2004) na modernizao da Constituio Federal de social e uma burocracia
A redemocratizao, em 1985, inaugurou nova fase administrao pblica, na medida em que a 1988 buscou criar um slido estado de bem-estar governamental com feies ortodoxas.
Falar que a CF/88 inaugurou uma nova fase na modernizao um pouco equivocado. Esse termo passa a noo de que ela trouxe avanos, e no retrocessos. Segundo o Dicionrio Houaiss, modernizar significa:
1 tornar(-se) moderno, acompanhando a evoluo e as tendncias do mundo atual
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E a CF/88 esteve longe de acompanhar as tendncias da poca. Segundo Bresser Pereira:

A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. Ao agirem assim aparentemente seguiram uma lgica linear compatvel com a idia de que primeiro seria necessrio completar a revoluo mecnica, para s depois participar da revoluo eletrnica.
A Constituio realmente tentou criar um Estado de Bem-Estar Social, ampliando significativamente os direitos sociais e os encargos do Estado. Alm disso, retrocedeu tentando criar uma burocracia com feies ortodoxas. Apesar do "modernizao", a questo certa. Gabarito: C.
22. (CESPE/TRE-T0/2005) Uma das principais estratgias modernizadoras da gesto pblica no governo Collor consistiu no incentivo implementao de programas de gesto da qualidade em organizaes pblicas.
Em 1991, o Governo Collor criou o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP) que tinha como objetivo fomentar a utilizao de tcnicas de qualidade nas empresas visando aumentar a produtividade, reduzindo os custos e tornando-as competitivas em relao ao mercado internacional. Estudaremos este programa na Aula 06, no item excelncia nos servios pblicos. Gabarito: C.
23. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as estratgias desestatizantes do governo Collor.
O governo Itamar Franco tentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reverso da reforma administrativa de Collor, o que implicava na reorganizao da estrutura governamental nos moldes da Nova Repblica, inclusive no que se refere finalidade de barganha poltica por escales de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz dar incio
a um processo de ajuste estrutural na administrao pblica. A barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Gabarito: E.
24. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
Essa questo foi tirada do Plano Diretor:

A administrao pblica brasileira, embora marcada pela cultura burocrtica e regida pelo princpio do mrito profissional, no chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competncia, como o caso das carreiras acima descritas, bem como em reas da administrao indireta, mas os concursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remunerao real variou intensamente em funo de polticas salariais instveis. Os instrumentos de seleo, avaliao, promoo e treinamento que deram suporte a esse modelo esto superados.
Gabarito: E.
(CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Julgue os itens abaixo acerca das reformas para a modernizao da administrao pblica brasileira. 25. O Decreto-lei n. 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo federal de conferir maior efetividade ao governamental por meio de intensa centralizao do aparelho estatal. 26. Por meio das mudanas desencadeadas pela reforma administrativa do final da dcada de sessenta do sculo passado, pode-se perceber o claro enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresrioprodutor. 27. A reforma da administrao pblica empreendida na dcada de trinta do sculo passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da lgica patrimonialista de Estado.
A questo 25 errada porque o Decreto-Lei defendia a descentralizao administrativa.
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A questo 26 errada, a reforma do DL200 ainda se insere na administrao para o desenvolvimento, com a implantao de um Estado empresrio. A questo 27 errada, a reforma do governo Vargas era voltada para o modelo burocrtico. Gabarito: E, E, E.
(CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Julgue os itens abaixo acerca dos modelos de gesto pblica adotados pelo Estado brasileiro. 28. Na administrao pblica burocrtica, o combate corrupo e ao nepotismo patrimonialista, por meio do controle administrativo, sempre a priori, visto que consiste em um princpio norteador desse tipo de administrao. 29. No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada das res principis. 30. Apesar de a administrao pblica burocrtica ser, de uma forma geral, ineficiente, os servios que oferece aos cidados/clientes so referenciais de qualidade de prestao de servio.
A questo 28 foi dada como certa. No concordo com o sempre, pois sempre existiram formas de controle a posteriori, a prpria prestao de contas uma delas. Mas, quando fazem as questes, eles cometem esse tipo de erro. A questo 29 errada. No entendi o "diferencia-se completamente errada", mas no patrimonialismo no h distino entre o patrimnio pblico e o particular. A questo 30 errada, alm da ineficincia, a burocracia pela falta de qualidade, pois ela no voltada para o atendimento ao cidado. Gabarito: C, E, E.
5.1
LISTA DAS QUESTES
1.
(CESPE/MTE/2008) O Estado oligrquico, no Brasil, identificado com a
Repblica Velha, e caracteriza-se pela associao entre as instituies polticas tradicionais e as entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos
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segmentos mais pobres e desprotegidos da populao, por meio de fortes redes de proteo social.
2. (CESPE/TRE-BA/2009) A poca em que predominava o patrimonialismo no Brasil corresponde a um perodo de alta centralizao poltico-administrativa no pas.
3. (CESPE/STM/2004) A dcada de 30 do sculo passado caracterizou-se por uma significativa centralizao no nvel poltico e econmico. Nesse perodo, assistiu-se ao fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expanso se deu mediante trs linhas de ao: criao de rgos e departamentos formuladores de polticas pblicas; expanso dos rgos da administrao direta; e expanso empresarial do Estado.
4. (CESPE/TRE-BA/Analista Administrativo/2010) O perodo de 1937 a 1945, que ficou conhecido como Estado Novo, caracterizou-se pelas aes do poder absoluto de Getlio Vargas, que suspendeu os direitos individuais do povo e extinguiu partidos polticos. Por outro lado, esse mesmo poder atendeu reivindicaes trabalhistas como a limitao da jornada de trabalho, a instituio do salrio mnimo e o reconhecimento do direito de frias remuneradas.
5. (CESPE/INMETRO/2007) A criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), na dcada de 30, representou um marco na busca da racionalizao e do desenvolvimento de mtodos e procedimentos padronizados para a atuao dos agentes pblicos.
6. (CESPE/TCE-AC/2008) A funo oramentria, como atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento, j estava consagrada na gesto pblica brasileira quando da implantao do modelo de administrao burocrtica.
7. (CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, no obstante seu efeito racionalizador, no lograram desenvolvimento econmico, poltico ou social, representando um caso clssico de um sistema fechado altamente insulado.
45
8. (CESPE/MCT/2004) A decadncia do DASP est associada a sua hipertrofia como rgo operativo do regime varguista e ao conseqente distanciamento do exerccio de funes administrativas.
(CESPE/TRE-ES/Analista Judicirio/2011) Em relao s reformas administrativas empreendidas no Brasil nos anos de 1930 a 1967, julgue os itens a seguir. 9. Nesse perodo, a preocupao governamental direcionava-se mais ao carter impositivo das medidas que aos processos de internalizao das aes administrativas. 10. Entre os anos 1950 e 1960, o modelo de gesto administrativa proposto estava voltado para o desenvolvimento, especialmente para a expanso do poder de interveno do Estado na vida econmica e social do pas. 11. A instituio, em 1936, do Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) teve como objetivo principal suprimir o modelo patrimonialista de gesto. 12. As tentativas de reformas ocorridas na dcada de 50 do sculo passado guiavam-se estrategicamente pelos princpios autoritrios e centralizados, tpicos de uma nao em desenvolvimento.
13. (CESPE/MCT/2004) O conceito de administrao para o desenvolvimento consistia no fortalecimento de estruturas estatais responsveis pelo planejamento e pela implementao de projetos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens e servios.
14. (CESPE/MCT/2004) A administrao paralela do governo JK assim se denominava devido replicao, em Braslia, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.
15. (CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de administrao pblica em que grupos executivos, em ao paralela dos ministrios e dos rgos administrativos tradicionais, puderam planejar e propor, com muito mais desenvoltura, aes menos sujeitas s amarras burocrticas.
46
16. (CESPE/MCT/2004) A estratgia da administrao para o desenvolvimento teve como resultados, entre outros, a hipertrofia da administrao indireta e um alto grau de insulamento burocrtico.
17. (CESPE/SENADO/2002) rgos e entidades da administrao indireta gozavam, sob os auspcios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial, podendo, em alguns casos, aprovar seus prprios planos de cargos e regras de contratao de pessoal.
18. (CESPE/TCE-AC/2006) No incio dos anos 80 do sculo passado, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao, registrou-se uma nova tentativa de reformar o Estado na direo da administrao gerencial.
19. (CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforos reformadores, um dos custos mais surpreendentes da transio democrtica de 1985 foi o loteamento, entre os polticos dos partidos vitoriosos, de cargos pblicos da administrao indireta e das delegacias estaduais dos ministrios.
20. (CESPE/TCE-AC/2006) A Constituio de 1988 promoveu um avano significativo na gesto pblica, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.
21. (CESPE/MCT/2004) A redemocratizao, em 1985, inaugurou nova fase na modernizao da administrao pblica, na medida em que a Constituio Federal de 1988 buscou criar um slido estado de bem-estar social e uma burocracia governamental com feies ortodoxas.
22. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratgias modernizadoras da gesto pblica no governo Collor consistiu no incentivo implementao de programas de gesto da qualidade em organizaes pblicas.
23. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco estratgias desestatizantes do governo Collor.
buscou
aprofundar
as
47
24. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.
(CESPE/INMETRO/Analista Executivo/2011) Assinale a opo correta a respeito das reformas para a modernizao da administrao pblica brasileira. 25. O Decreto-lei n. 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do governo federal de conferir maior efetividade ao governamental por meio de intensa centralizao do aparelho estatal. 26. Por meio das mudanas desencadeadas pela reforma administrativa do final da dcada de sessenta do sculo passado, pode-se perceber o claro enfraquecimento do Estado desenvolvimentista e do Estado empresrioprodutor. 27. A reforma da administrao pblica empreendida na dcada de trinta do sculo passado representou, em todos os seus aspectos, o fortalecimento da lgica patrimonialista de Estado.
(CESPE/INMETR0/2011) Julgue os itens abaixo acerca dos modelos de gesto pblica adotados pelo Estado brasileiro. 28. Na priori, administrao visto que pblica burocrtica, em um o combate corrupo desse e ao de nepotismo patrimonialista, por meio do controle administrativo, sempre a consiste princpio norteador tipo administrao. 29. No patrimonialismo, a res publica diferencia-se completamente errada das res principis. 30. Apesar de a administrao pblica burocrtica ser, de uma forma geral, ineficiente, os servios que oferece aos cidados/clientes so referenciais de qualidade de prestao de servio.
5 . 2 GABARITO
1. E 2. C 3. C
4. C 5. C 6. E
7. E 8. C 9. C
10. C 11. C 12. E
13. C 14. E 15. C
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6 Leitura Sugerida
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial - Luiz Carlos Bresser Pereira: www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf
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Assim, nosso cronograma ficou da seguinte forma:

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7. Administrao de pessoal. Noes de SIAPE. 5. Gesto de Pessoas por Competncias.

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PONTOS IMPORTANTES DA AULA QUESTES COMENTADAS

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1 Administrao Pblica no Brasil

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1821-1930 Sociedade Estado (poltica) Estado (adm) Mercantil-Senhorial Oligrquico Patrimonial

1930 - 1985 Capitalista-Industrial Autoritrio Burocrtico

1985 Ps-Industrial Democrtico (1985) Gerencial (1995)

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2 Estado Oligrquico e Patrimonial

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3 Estado Autoritrio e Burocrtico

3 . 1 VARGAS E O MODELO BUROCRTICO

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Administrao de Pessoal Administrao Financeira:

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Esta questo foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:

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c) da Administrao Federal para a rbita privada, mediante contratos ou concesses.

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3 . 4 PROGRAMA NACIONAL DE DESBUROCRATIZAO

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Maior controle das empresas estatais.

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