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Conselho editorial Regina Silvia Pacheco presidente Vera Lcia Petrucci Maurcio Muniz Barretto de Carvalho Isabella Pessa

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Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Livino Silva Neto Supervisor de produo grfica Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Reviso Cleidiana Cardoso Nazareno Ferreira Galber Jos Oliveira Maciel Marluce Moreira Salgado Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefone: (61) 445 7096 / 445 7102 Fax: (61) 445 7178 ENAP, 2002 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 53, n.2 (Abr-Jun/2002). Braslia: ENAP, 1937. trimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a 1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993. 1. Administrao pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores a este ano esto disponveis na ntegra no site da ENAP: www. enap.gov.br

Sumrio

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Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 2 Abr-Jun 2002

Instituies centrais de auditoria e auditoria de desempenho: uma anlise comparativa das estratgias organizacionais na OCDE Michael Barzelay Auditoria de desempenho governamental e o papel de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) Marcelo Barros Gomes Agncias regulatrias no Brasil: os casos dos setores de telecomunicaes, eletricidade e petrleo/gs natural Marcelo Gameiro de Moura Governo e sistemas de informao: de arquiplago a continente Henrique Flvio Rodrigues da Silveira

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Auditoria de desempenho governamental e o papel de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)


Marcelo Barros Gomes

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Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 2 Abr-Jun 2002

Argumento
O propsito fundamental deste ensaio oferecer uma argumentao (Dunn, 1994; Hood e Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2001) sobre recentes polticas de gerenciamento pblico 1 de auditoria e avaliao 2 conduzidas por Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS).3 Tais polticas vm refletindo a seguinte doutrina as organizaes pblicas de controle externo da burocracia estatal devem balancear e integrar duas espcies de accountability democrtica: accountability de conformidade e accountability de desempenho (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384, Pollitt et al., 1999:15, Hood et al., 1999: 6).4 O texto visa encorajar reflexo e ao entendimento sobre modelos e estratgias que vm sendo internacionalmente adotados por instituies centrais de controle da administrao pblica para a conduo de recente modalidade de reviso governamental denominada auditoria de desempenho (performance auditing).5
Marcelo Barros Gomes Analista de Finanas e Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. Contato: marcelobg@ tcu.gov.br

Delineando o estudo de uma nova disciplina


O estudo do controle burocrtico pode ser inicialmente abordado com a formulao de uma questo: desempenho ou conformidade? O que devem as EFS controlar? A resposta a essa questo diz respeito adequada estratgia organizacional e ao melhor modelo de controle da burocracia estatal dessa espcie de instituio e comporta vrias abordagens. O presente estudo trata de uma parte dessa questo que se relaciona ao controle

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do desempenho da gesto pblica realizado por EFS, por meio de uma modalidade de avaliao e reviso especfica denominada auditoria de desempenho. Esse refinamento do estudo de maneira alguma torna a questo inicial menos complexa. Desempenho e conformidade so partes que se vm demonstrando atuaes complementares do controle burocrtico. No h registro de EFS que tenha abandonado a viso mais tradicional de guardi da gesto pblica por meio de verificaes da conformidade e legalidade dos atos de quem lida com o dinheiro, bem ou valor pblico. Contudo, a mais recente modalidade de reviso e controle da gesto estatal, com enfoque nos resultados, vem crescentemente consumindo os recursos e esforos de diversas EFS que buscam, alm de garantir conformidade da gesto, avaliar, revisar e pesquisar o desempenho de atividades, projetos, programas, polticas e rgos governamentais. Para fins de anlise da auditoria de desempenho como uma disciplina autnoma, esta deve ser situada em um campo de estudo pertencente a polticas de gerenciamento do setor pblico. Tais polticas visam aperfeioar reas de ao governamental, tais como: finanas pblicas, oramento pblico, servio pblico e relaes trabalhistas, planejamento de despesas e receitas pblicas, compras no setor pblico, auditoria e avaliao da atividade governamental. Estas duas ltimas reas so as de interesse para o presente ensaio. Ao abordar o processo de formulao e implementao de polticas de gerenciamento pblico relacionado com a auditoria e avaliao, trs dimenses da auditoria de desempenho so analisadas, a saber: a dimenso poltica, a dimenso organizacional e a dimenso gerencial. A anlise da dimenso poltica da auditoria de desempenho permite concluir que apesar de presses externas para adoo de prticas de auditoria mais qualitativas, no mbito das instituies de controle, a estratgia e a adoo de determinados modelos de auditoria de desempenho por essas instituies so decorrentes de fatores polticos dentro dos Estados nacionais que do forma e limitam (ou expandem) as possibilidades de atuao de uma EFS em uma auditoria de desempenho. A dimenso organizacional permite a discusso e a anlise de mudanas que vm ocorrendo no mbito das EFS com vistas a adequar sua estratgia organizacional para conduzir trabalhos dessa natureza. A dimenso organizacional revela ainda que o posicionamento, o grau de independncia, as habilidades especficas do corpo de auditores e o tipo de relacionamento de uma EFS com os seus principais clientes (receptores de suas informaes) so fatores tambm determinantes das escolhas estratgicas das EFS sobre a forma de conduo de trabalhos de auditoria de desempenho. O estudo da dimenso gerencial da auditoria de desempenho permite entender as transformaes de prticas gerenciais voltadas para resultados e melhoria de desempenho tanto no mbito da administrao pblica quanto

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das prprias EFS. Especificidades do gerenciamento pblico devem ser abordadas como forma de se discutir as limitaes e possibilidades da auditoria de desempenho ser utilizada como ferramenta de aumento da accountability6 democrtica e de melhoria do servio pblico. Os modelos e as estratgias de auditoria de desempenho so basicamente de duas naturezas: uma terica e a outra emprica. Entende-se como de natureza terica os modelos e as estratgias que se baseiam em fontes eminentemente conceituais. Tais fontes incluem anlise de polticas pblicas, teorias de gerenciamento, teoria do controle, administrao pblica, auditoria, cincia poltica, entre outras. Os de natureza emprica buscam evidncias em prticas desenvolvidas pelas EFS relativas atividade de auditoria e avaliao na esfera governamental para criar seus modelos, inclusive comparados.

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O posicionamento estratgico das EFS


Uma constatao inicial ao estudar o fenmeno da auditoria de desempenho que no existe ainda uma definio clara sobre o que seja controlar o desempenho da gesto pblica.7 Por exemplo, o posicionamento estratgico de uma EFS com relao a essa modalidade de auditoria pode ser o de aceitar as polticas pblicas formuladas como inquestionveis quanto ao seu mrito ou contedo (a exemplo da EFS Britnica).8 Nessa perspectiva, o papel da EFS pode ser o de controlar a efetividade dos resultados de implementao das polticas pblicas formuladas pelas instncias governamentais competentes vis--vis os objetivos estipulados na prpria poltica; ou pode a EFS, nesse contexto, controlar a eficincia da conduo de determinado programa ou projeto relativamente aos produtos gerados e resultados alcanados vis--vis os custos para produzi-los; ou, ainda, pode a EFS analisar a observncia de boas prticas de gesto dos agentes pblicos responsveis pela conduo de determinada poltica pblica. Nesses trs casos, bastante preciso dizer que o auditor est conduzindo trabalhos de auditoria de desempenho. Contudo, no correto dizer que o desempenho da poltica analisada independente de conformidade, ou somente orientado para resultados. A auditoria de desempenho tem um enfoque mais preciso nos resultados. Cuida com menos rigor dos aspectos de conformidade da gesto. Mas, de forma alguma pode ser caracterizada como uma atividade tpica, homognea, linear, ou, se preferirem, com um arcabouo metodolgico perfeitamente definido, inclusive quanto ao objeto de controle, os critrios de investigao e os mtodos utilizados nos trabalhos, conforme aprofundaremos adiante no presente estudo.

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Em um outro cenrio e considerando ainda a dificuldade de definio do nosso objeto de estudo a auditoria de desempenho pode-se tomar como exemplo uma EFS que adote uma estratgia organizacional na qual a dicotomia poltica/administrao 9 se mostra mais irrelevante (a EFS norteamericana, por exemplo) e, assim, se posiciona de modo a questionar o mrito ou contedo de polticas pblicas. Estaria uma EFS realizando auditoria de desempenho ao indicar caminhos alternativos de soluo para polticas pblicas que visem sanar determinados problemas sociais, econmicos ou distributivos? A resposta que o ferramental metodolgico que vem sendo utilizado em trabalhos de auditoria de desempenho permite tal anlise e, ainda, fato emprico que algumas EFS se propem a esse tipo de verificao.10 Nessa perspectiva, a EFS posiciona-se em relao poltica pblica de forma menos atenta dicotomia poltica/administrao e interfere inclusive quanto ao mrito e contedo da poltica, e, nesse caso, analisa questes de eqidade de poltica, distributividade, universalidade, custo/oportunidade da poltica, indica alternativas de atuao estatal, e assim por diante. Tais exemplos demonstram que a questo que envolve a auditoria de desempenho multifacetada. Uma dessas faces da questo se refere prpria dificuldade em se definir o posicionamento estratgico adotado por uma EFS quanto ao que se deseja controlar no governo, bem como uma vez definido, como faz-lo.

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A natureza da atividade de auditoria de desempenho: legitimando a atuao das EFS


Uma segunda questo que deve ser enfrentada no estudo desta matria relaciona-se com a prpria dificuldade em se determinar o que seja a atividade de auditoria de desempenho, tanto do ponto de vista terico quanto emprico. Do ponto de vista terico, h inclusive autores que afirmam que a auditoria de desempenho no , na verdade, uma atividade de auditoria de fato, mas uma espcie de avaliao (Barzelay, 1997). Nessa perspectiva, e extrapolando essa afirmao, pode-se inferir que o auditor governamental ao conduzir trabalhos de auditoria de desempenho est exercendo uma atividade que vai alm do seu papel tradicional de verificar a conformidade dos atos de gesto e, desta forma, estaria o auditor invadindo reas de outros campos profissionais dentro da prpria estrutura estatal. O papel do auditor de desempenho percorre reas de anlise econmica, de consultoria administrativa, de pesquisas sociais e de anlise de polticas pblicas. Poder-se-ia argumentar que a anlise econmica deveria estar sendo empreendida por unidades ou institutos de economia

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especializados; avaliaes sobre o sucesso ou insucesso da gesto de um programa por consultorias administrativas; pesquisas sociais sobre o impacto da atuao do Estado por socilogos e, finalmente, estudos sobre a efetividade dos programas sendo conduzidos por unidades de avaliao genrica composta por cientistas sociais altamente treinados. Advogados e contadores (a espinha dorsal da maior parte das EFS) teriam pouca participao nisso tudo. Esses especialistas deveriam estar trabalhando em formas tradicionais de auditoria de conformidade e, ainda, aperfeioando-se em recentes elementos de anlise financeira, auditorias de riscos, trabalhos atuariais, e outros dessa natureza (Pollitt et al., 1999: 213). O contra-argumento da retrica de que no existe legitimidade, no mbito de instituies centrais de controle, para o desenvolvimento de trabalhos de auditoria de desempenho, que essas instituies esto sendo cada vez mais demandadas para realizarem trabalhos mais qualitativos do ponto de vista de anlise da eficincia, efetividade e economicidade (3 Es) da ao governamental. O profissionalismo, a independncia institucional, a capacidade tcnica e a posio que ocupa essa espcie de rgo nas administraes pblicas nacionais permitem-lhe realizar trabalhos de maior credibilidade e com maior grau de independncia sobre os aspectos dos 3 Es. Tais enfoques do controle vm ganhando relevo para a consolidao de Estados democrticos (Aucoin, 1995: 6); para desfazer a imagem pblica de ineficincia e no efetividade das aes implementadas por governos (CLAD, 1998); bem como para conter a crise fiscal por que passam os governos desde meados de 1980 (Majone, 1989). Esse talvez seja o argumento administrativo (Hood e Jackson, 1991) fulcral das reformas administrativas que vm sendo implementadas por diversos pases sob a rubrica de doutrinas da nova gesto pblica. Nessa veia, as EFS vm se destacando como rgos fundamentais para garantir a chamada accountability democrtica, uma vez que os agentes polticos teriam informaes relevantes sobre a implementao de polticas pblicas por eles formuladas; accountability de resultados, medida que os diversos interessados em informaes sobre resultados de polticas teriam acesso a recomendaes menos internas ao governo sobre seus programas e conseqentemente teoricamente mais isentas; e finalmente accountability de melhoria da administrao pblica, pois o prprio governo pode se beneficiar das recomendaes contidas em trabalhos de auditoria de desempenho com vistas a promover melhorias na sua atuao. Cabe notar que essa dimenso da atuao das EFS com enfoque em resultados complementar as outras modalidades de controle e reviso que se preocupam em garantir outra forma de accountability, a de conformidade ou legalidade, tambm estritamente relevante para consolidao de um Estado democrtico e livre de impropriedades administrativas, por meio de gerentes pblicos no exerccio de suas funes administrativas.

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De modalidade recente, muitas vezes observada como decorrente dos processos de transformao por que passam diversas administraes pblicas, conhecidos como reformas administrativas, a atividade de auditoria de desempenho , sem dvida, um dos mais notveis desenvolvimentos dentro de modernas administraes pblicas que se preocupam com o resultado de suas aes. A auditoria definida, neste contexto, como um conjunto de mtodos e procedimentos para obteno de informaes relevantes de controle.11 Ela pode ser de desempenho ou conformidade/ legalidade/financeira. O presente estudo trata da auditoria de desempenho. Ao estudar a auditoria de desempenho, pode-se obter uma viso mais sistmica do funcionamento da mquina administrativa e de como ela se organiza para prestar servios e criar valor pblico (Moore, 1995). O auditor de desempenho, muitas vezes, busca solues bastante criativas para recomendar mudanas com vistas a se obter um resultado da atuao do Estado melhor, mais eficiente e mais efetivo. Esse o desafio dessa nova disciplina, esse o desafio por que passam diversas EFS, auditores de desempenho e estudiosos do assunto.

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Em busca de uma definio: natureza e objeto


No existe uma definio nica que contemple o que significa auditoria de desempenho. Diversos autores e mesmo instituies de auditoria utilizam-se das definies por eles estipuladas de forma a adequ-las ao contexto que pretendem analisar ou nos quais desejam atuar. Em termos mais genricos, auditoria de desempenho pode ser definida como uma modalidade de reviso e avaliao da atividade governamental com enfoque no resultado da gesto pblica. Do ponto de vista instrumental, a auditoria de desempenho tambm pode ser mais precisamente definida como um conjunto de procedimentos tcnicos e mtodos de investigao utilizados por instituies centrais de controle da administrao pblica para obteno, processamento e disseminao de informaes relevantes de reviso e avaliao de atividades, projetos, programas, polticas e rgos governamentais quanto a aspectos de economia, eficincia e efetividade, boas prticas de gesto, eqidade, alcance de metas, capacidade de gerenciamento de desempenho, informaes de desempenho, entre outros critrios orientados para o resultado da atuao pblica. Eficincia, economia e efetividade O critrio a base de todos os julgamentos. Os trabalhos de auditoria de desempenho envolvem a aplicao explcita ou implcita de alguns

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critrios por meio dos quais o auditor ir julgar o comportamento da atividade, da organizao ou do projeto que est sendo avaliado ou controlado. Os fatos encontrados em determinado trabalho de auditoria devem ser confrontados com algum critrio, com vistas a auxiliar o auditor a fazer algum julgamento ou recomendao. Os critrios mais tradicionais e conhecidos que envolvem o conceito de auditoria de desempenho relacionam-se com os 3 Es da gesto pblica. O modelo de insumo-produto o mais apropriado para descrever os conceitos dos 3 Es. De acordo com Gray, Jenkins, e Segsworth (1992), as principais medidas de mrito embutidas no conceito de auditoria de desempenho so a economia, a eficincia e a efetividade. Economia geralmente significa a eliminao dos desperdcios de insumos; eficincia refere-se otimizao dos processos de transformao de insumos em produtos; e efetividade significa influenciar positivamente o impacto por meio da gerao de produtos. A imagem de uma organizao governamental eficiente est associada, neste caso, quela na qual a ateno da administrao est voltada para a otimizao de processos produtivos flexveis, bem como para a adaptao dos desenhos dos programas em funo do feedback recebido e das mudanas nas prioridades e nos objetivos das polticas pblicas. Critrios da comunidade acadmica e profissional Intosai De acordo com a International Organisation of Supreme Audit Institutions Intosai (Organizao Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores), auditoria de desempenho contempla diversos conceitos, tais como: 1) auditoria de economia de atividades administrativas de acordo com boas prticas de gesto, reconhecidos os princpios administrativos e as polticas de gerenciamento estabelecidas; 2) auditoria de eficincia da utilizao de recursos humanos, financeiros e outros, inclusive o exame de sistemas de informaes gerenciais, indicadores de performance e sistemas de monitoramento e os procedimentos estabelecidos pelas entidades auditadas para a melhoria de deficincias administrativas identificadas; e 3) auditoria de efetividade do desempenho em relao ao alcance dos objetivos estabelecidos para a entidade auditada; e auditoria do impacto atual das atividades, comparado com o impacto esperado (Intosai, 1992: 19).12 A Intosai apresenta as seguintes definies para economia, eficincia e efetividade:

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Economia: a ao que consiste em reduzir, ao mnimo, o custo dos recursos empregados em uma atividade sem perda da qualidade. Eficincia: representa a relao entre produto, em termos de bens, servios e outros resultados, e os recursos utilizados para produzi-los. Efetividade: o grau com que os objetivos so alcanados e a relao entre os resultados desejados e os resultados reais de determinada atividade. Modelo de Pollitt: Inglaterra, Frana, Finlndia, Holanda e Sucia De acordo com Pollitt et al. (1999), a auditoria de desempenho est relacionada com o atendimento de alguns critrios categorizados da seguinte forma: economia; eficincia; efetividade; boa prtica de gesto: consiste em testes que verificam se um auditado possui um bom sistema de contabilizao, procedimentos de determinao de metas, se existe uma boa relao com os clientes; sistematicamente considera a funo recursos humanos como a mais alta prioridade da organizao, entre outros. A idia central desse critrio que em vrias reas existe um razovel entendimento sobre o que constitui boa prtica de gesto, e ento as atividades atuais do auditado podem ser comparadas com modelos ou padres de bom gerenciamento (benchmarking ); boa governana: enquanto as boas prticas de gesto lidam com fatores mais internos organizao, o critrio de boa governana estabelece uma viso mais sistmica e externa organizao. Esse critrio relaciona-se com a viso de coordenao das aes governamentais, que devido a uma srie de fatores dentro das administraes pblicas nacionais levam a fragmentao e perda de sinergia (ver Bardach, 1998 sobre a capacidade de colaborao entre agncias governamentais); qualidade de servio: o sucesso desse critrio pode ser alcanado se um servio pblico atinge as expectativas razoveis de seus usurios; e atendimento de metas: envolve o estabelecimento da extenso na qual o rgo auditado fracassou ou obteve sucesso no atendimento de suas prprias metas, declaradas publicamente ou estabelecidas por normativos. Na aplicao desses critrios em cinco EFS estudadas pelos autores (Inglaterra, Frana, Holanda, Finlndia e Sucia), conclui-se que critrios relacionados com a boa prtica de gesto constituem grande parte dos trabalhos de auditoria de desempenho desenvolvidos por essas EFS.

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Critrios de eficincia e efetividade tm sido freqentemente investigados em relao a essas questes, apesar da Intosai ter definido que os 3 Es constituem o cerne da auditoria de desempenho. Modelo de Barzelay: pases da OCDE No ano de 1996, a Organizao para Colaborao de Desenvolvimento Econmico (OCDE) reuniu especialistas em controle governamental de vrios pases-membros com a finalidade de identificar em que medida reformas administrativas expandiram o escopo dos trabalhos de instituies nacionais de auditoria, tanto externas (auditorias-gerais e cortes de auditorias e contas) como internas (inspetorias-gerais), para incluir questes relativas ao desempenho de administraes pblicas nacionais. O principal produto desse evento foi consubstanciado em publicao daquela organizao denominada Performance Auditing and the Modernisation of Government. O modelo de Michael Barzelay foi o texto bsico no que se refere s concluses desse evento. De acordo com o autor, auditoria de desempenho um nome incompleto para definir todos os modelos cognitivos mentais que essa atividade de avaliao e controle governamental incorpora. Os critrios de auditoria de desempenho, segundo Barzelay, podem ser vistos como subcategorias do nome auditoria de desempenho. Essas subcategorias so denominadas de tipos. Os tipos correspondem, de certa forma, aos critrios de auditoria, na concepo definida neste estudo. O autor identifica os seguintes tipos de auditoria de desempenho no mbito dos pases da OCDE, de acordo com o simpsio organizado: 1) auditorias de eficincia: examinam as funes organizacionais, os processos, e os elementos de programa para avaliar se os insumos esto sendo transformados em produtos de forma otimizada, especialmente no que concerne aos custos; 2) auditorias de efetividade de programa: examinam o impacto provocado pelos programas sobre os resultados finais; 3) auditorias de capacidade de gerenciamento do desempenho: buscam avaliar se o auditado tem capacidade para gerenciar processos e programas de forma eficiente e eficaz; 4) auditorias de informaes de desempenho: verificam a preciso de informaes no-financeiras geradas pelas prprias entidades examinadas. O rgo revisor no avalia a economia, eficincia ou efetividade de uma organizao ou programa, mas, sim, formula um parecer sobre a veracidade das informaes de desempenho fornecidas s instncias superiores; 5) revises da melhor prtica de gesto: identificam onde um dado tipo de funo est sendo desempenhado de forma excepcional e procuram discernir as razes daquele sucesso relativo;

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6) avaliaes de risco: indicam aos formuladores de polticas pblicas e gerentes do alto escalo os graves problemas que podem advir caso um programa seja mantido na mesma linha da operao. Esse tipo de auditoria de desempenho se diferencia das auditorias de efetividade de programa uma vez que no necessita posicionar-se quanto efetividade do programa. O papel desse tipo de auditoria o de identificar formas pelas quais os programas existentes possam sofrer interrupo no futuro e alertar os polticos e os gerentes quanto a essa possibilidade; e 7) revises gerais de gesto: avaliam as organizaes em vez de programas. Quando essas revises vo alm das auditorias de desempenho da capacidade gerencial, elas geralmente buscam as causas significativas para problemas ou sucessos persistentes na esfera do desempenho dentro de uma gama de atividades de um programa.

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Interface da auditoria de desempenho com a auditoria financeira e de conformidade e com a avaliao de programas
A auditoria de desempenho e a auditoria financeira ou de regularidade diferenciam-se na maneira como elas so gerenciadas no mbito das EFS. O modelo tradicional de auditoria consiste em um ciclo anual repetitivo de checagem de livros, enquanto a auditoria de desempenho conduzida por meio de um projeto especfico (Pollitt et al., 1999: 16). A auditoria de desempenho envolve mais atores em seu processo e alcana pblicos mais abrangentes da administrao pblica e constituintes externos que as tradicionais formas de auditoria de conformidade. guisa de exemplificao de tal abrangncia, a arena de definio de polticas pblicas pode ser citada quando se conduz trabalhos de auditoria de efetividade, ou, ainda, quando se realiza avaliao de programas pblicos. O impacto de relatrios de auditoria na opinio pblica e sua repercusso na mdia tendem a crescer em trabalhos que tratam de questes de efetividade e gerenciamento de importantes operaes governamentais. Finalmente, destaca-se que o processo de auditoria de desempenho geralmente mais longo comparado com o de auditoria de conformidade, porque envolve mais questes metodolgicas e influenciado por mais atores. Os critrios e mtodos13 utilizados por EFS na conduo de trabalhos de auditoria de desempenho so um avano metodolgico, se comparados com os tradicionais mtodos de auditoria de coletar, analisar e disseminar informaes. A auditoria financeira um sistema rico em regras formais e procedimentos tcnicos (Power, 1997:39). H autores que argumentam que essa espcie de auditoria dever tornar-se cada vez mais um produto

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de conformidade procedimental de regulao, removendo progressivamente o espao dos profissionais de realizarem julgamentos (Hatherley, 1995). Por outro lado, os processos de conduo de auditoria de desempenho tm proporcionado atividade de auditoria governamental aproximao com outros campos do conhecimento, tais como Cincia Poltica, Administrao Pblica Comparada, Gerenciamento Pblico e Anlise de Polticas Pblicas, entre outros.14 Vinculada a atividades de pesquisas ou a estudos, a avaliao de programas busca analisar os processos ou impactos desses programas. A primeira atividade processos visa verificar se o programa est sendo implementado conforme seus objetivos, diretrizes e prioridades e se seus produtos esto atingindo as metas previstas com a necessria eficincia. A segunda atividade impactos busca aferir se as transformaes primrias e/ou secundrias, na realidade, so atribuveis s aes do programa, estabelecendo as devidas relaes de causalidade (Garcia, 2001: 8). Outra distino que pode ser feita entre a auditoria de desempenho e a avaliao de programas refere-se ao papel exercido pelo auditor de uma EFS e um avaliador. Os auditores pblicos so parte de um sistema de controle autorizativo dentro do conjunto de rgos pblicos que constituem a base de um governo democrtico, e seus trabalhos so baseados em poderes estatutrios e em mandatos que mais ou menos definem os limites de seu territrio de atuao. Pelo contrrio, os avaliadores normalmente vm de uma srie de diferentes organizaes que possuem mais liberdade de escolha de seu trabalho e de sua abordagem de acordo com as limitaes de verbas. medida que a auditoria de desempenho conduzida pelos rgos centrais de auditoria, correto afirmar que existe um senso de ter o papel de controle e guardi, de manter a responsabilizao de agentes pblicos pelo gasto de dinheiro pblico. Na verdade, as EFS podem ter o papel de oferecer ajuda tcnica para que os rgos pblicos melhorem seu gerenciamento, mas, apesar de importante, essa uma funo secundria de sua existncia que no substitui sua funo primria de guardi. Outra caracterstica da avaliao que ela tambm se preocupa com o monitoramento do desempenho de polticas pblicas como parte de uma rotina de gerenciamento da prpria atividade, enquanto a auditoria de desempenho externa e independente do gerenciamento. Um dos principais enfoques da auditoria de desempenho consiste em auditoria de boas prticas de gesto (Barzelay, 1997; Pollitt, 1999) e processos padronizados no rgo auditado ou em sistemas de monitoramento e informaes sobre desempenho, mais que na prpria substncia do desempenho. O Quadro 1 busca sintetizar as principais caractersticas da auditoria de desempenho, auditoria de conformidade e avaliao de programas, de acordo com diversas dimenses que se julgam relevantes para a compreenso da atividade de controle na esfera governamental.

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Quadro 1: Distino entre auditoria de desempenho, auditoria de conformidade e avaliao de programas

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Auditoria de desempenho Foco Critrios

Auditoria de conformidade

Avaliao de programas Produto e impacto Efetividade, eqidade e eficincia Pesquisa, monitoramento e avaliao

Processo, produto Insumos e e impacto processo 3 Es e outros vinculados ao desempenho Auditoria, monitoramento, avaliao e pesquisa Pontos de melhoria identificados e informaes de resultados (accountability de resultados) O governo funcionando melhor e de forma mais democrtica Legalidade, conformidade e economia Auditoria, investigao de denncias, consultas pblicas e audincias Irregularidades, desconformidades detectadas e informaes de legalidade (accountability de conformidade) O governo funcionando nos limites da lei e dos regulamentos administrativos

Mtodos

Produtos

Informaes de causa/efeito (accountability de impacto da ao do governo)

Impactos esperados

O governo servindo melhor a populao. Mais eqidade e mais justia social Programas e projetos pblicos

rea de atuao Programas, Todas rgos, projetos e atividades Destinatrios Gerente pblico, das informaes Executivo e Congresso Valores Eficincia, administrativos efetividade, economicidade, qualidade e desempenho Tipo de questes Avaliativas, descritivas, de conformidade e explanatrias

Congresso, Executivo, Executivo e Congresso e Ministrio Pblico gerente pblico Conformidade da gesto, devido processo, economicidade e honestidade De conformidade, descritivas Efetividade, eqidade e distribuio de justia social Avaliativas e explanatrias

(continua)

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(continuao)

RSP A ao governamental pode funcionar melhor se... Provedora de servios e normas que visem regular a sociedade de forma eficiente e efetiva Questionamento quanto legitimidade do rgo para exercer determinados trabalhos A ao governamental deve ser mais correta se... O bem-estar social pode ser melhorado se a ao governamental... Provedor de servios que visem o bemestar coletivo

Natureza da determinao / recomendao

Concepo da administrao pblica

Esfera burocrtica do Estado que visa implementar polticas pblicas de forma correta e honesta Insulamento do rgo, imagem de ineficaz, de ineficiente e de impedir a modernizao do servio pblico

Ameaas para EFS

Tornar-se vulnervel medida que as concluses de seus trabalhos tratarem de mrito de poltica pblica. Trabalhos podem ser muito longos e de alto custo Oportunidades Complementar Mostrar-se como rgo gerador para EFS guardio do Errio de informaes seus trabalhos contra improprie- sobre efetividade de controle da de polticas pconformidade da dades adminisgesto com traba- trativas, inclusive blicas, que pode ser de grande lhos de controle corrupo interesse para de resultados da o seu principal gesto. Melhoria cliente o Conda imagem e fortagresso. Contribuir lecimento demopara melhoria do crtico bem-estar coletivo Independncia, Requisitos Independncia, Independncia, internos da EFS profissionalismo e profissionalismo profissionalismo conhecimento para conduzir e conhecimento e conhecimento tcnico abrantrabalhos tcnico de tcnico de funciogente do funcio- procedimentos namento de pronamento estatal administrativos gramas e projetos pblicos Relao com o auditado Trabalhos mais prximos. Mdia/ baixa distncia relacional Avaliao/reviso Trabalhos estan- Trabalhos ques. Alta distn- em conjunto. Baixa distncia cia relacional relacional Avaliao/ Atestao pesquisa
(continua)

Modalidade da aplicao

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(continuao)

RSP Nvel de especializao abrangente (economia, gerenciamento pblico, cincia poltica, direito, administrao pblica, anlise de polticas pblicas) Provedor de informaes sobre resultados da ao pblica, identificando pontos de possvel melhoria. Guardio dos resultados da ao pblica Nvel de especializao restrito (direito, finanas pblicas e contabilidade pblica) Nvel de especializao especfico (anlise de polticas pblicas e economia)

Habilidades do auditor

Concepo de controle externo

Provedor de informaes sobre o bom funcionamento

Provedor de informaes sobre o impacto das aes governamentais. Guardio do bemestar social decorrente da ao pblica

Auditoria de desempenho e gerenciamento pblico


Para fins de discusso do tema auditoria de desempenho, accountability de conformidade pode ser relacionada com modelos que refletem idias da Administrao Pblica Progressista (Hood e Jackson, 1991). Tais modelos referem-se, entre outros, a formas tradicionais de auditoria de conformidade baseadas em demonstrativos financeiros, processos de certificao, busca da legalidade e cumprimento do devido processo legal. Essas prticas espelham um conjunto de idias sobre a maneira que se julga apropriada para se desenvolver os processos de responsabilizao e transparncia da gesto no mbito do servio pblico. Essas idias se baseiam em justificativas e valores denominados por Hood e Jackson (1991:11) como do tipo theta.15 Accountability de desempenho refere-se a idias pertencentes ao recente campo do conhecimento sobre o fenmeno da administrao governamental denominado Nova Gesto Pblica (NPG),16 tais como: tipos de auditoria de desempenho, baseadas em critrios de eficincia, economia, efetividade, boas prticas de gesto, boa governana, qualidade de servio e atendimento de metas (Pollitt et al., 1999: 90), cujas justificativas esto prximas dos valores do tipo sigma. As duas espcies fundamentais de reviso ex-post da atividade governamental acima relatadas podem ainda ser distinguidas pelos modelos mentais com os quais se idealiza o funcionamento governamental (Barzelay,

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1997:387). A auditoria de conformidade estaria, nesse caso, relacionada com o modelo mental de funcionamento do governo como uma mquina burocrtica orientada por regras e normas rgidas (Mintzberg, 1983: 163). A auditoria de desempenho estaria mais relacionada com um tipo particular de burocracia denominado burocracia profissional ( ibid., 189), baseada em mais imparcialidade, capacidade tcnica e profissionalizao. A Administrao Pblica Progressista (APP) e a NGP 17 podem ser definidas como filosofias administrativas (Hood e Jackson, 1991; Hood, 1994).18 Filosofias administrativas podem ser caracterizadas como um conjunto de doutrinas coerentes e justificadas que se tornam aceitas em determinado perodo histrico como resposta a questes de como organizar o setor pblico. Cameralismo, APP e NGP so exemplos de filosofias administrativas.19 De acordo com a definio acima, o estudo da auditoria de desempenho pode ser relacionado com as doutrinas pertencentes ao conjunto de idias da NGP. Uma forma de se abordar o estudo das idias em NGP analisar o fator de aceitao.20 Alguns governos vm aceitando as idias da NGP como alternativas viveis na agenda de discusso para os processos de tomada de deciso governamental (Kingdon, 1984) 21 relacionados com reformas administrativas desde o fim da dcada de 1970. 22 As idias contidas na NGP podem ser tambm identificadas como respostas crescente preocupao sobre a maneira pela qual a burocracia havia capturado o sistema poltico e, dessa forma, passou a ditar as regras de formulao e implementao de polticas pblicas (Aucoin, 1990: 116; Self, 1993: 157). Da mesma maneira, ressaltou-se a necessidade do restabelecimento da primazia de princpios gerenciais sobre a mquina burocrtica (Metcalfe e Richards, 1987: 35). Nessa veia histrica, a NGP mais bem caracterizada como a conjuno de idias de duas escolas de pensamento: a Escola de Escolhas Pblicas e a Escola Gerencialista,23 que dominaram os processos de reforma administrativa em vrios pases pelo mundo, notadamente aqueles pertencentes ao chamado Westminster System (Aucoin, 1990: 119). Em resumo, a NGP pode ser definida como uma filosofia administrativa adotada no mbito de diversas administraes pblicas nacionais a partir do final da dcada de 1970, que contm um conjunto de doutrinas coerentes e justificadas. 24 Essas doutrinas endeream a questo de como a administrao pblica deve se organizar para prover bens e servios pblicos. Tais questes se colocam em um lugar entre o processo de formulao e implementao de polticas pblicas de um lado, e o de doutrinas de gerenciamento pblico e teorias correlatas, de outro. Finalmente, o termo NGP pode ser analisado como um campo de argumentao e pesquisa, conduzidos internacionalmente, sobre o processo de interveno de polticas de gerenciamento pblico no mbito governamental. A NGP, de acordo com Barzelay, um campo de discusso

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poltica e profissional, conduzido internacionalmente, sobre poltica de gerenciamento pblico, liderana executiva, design de organizaes programticas e operaes governamentais. Assim definidos, argumentao e pesquisa sobre gerenciamento pblico devem focar os processos polticos e organizacionais pelos quais mudanas de polticas pblicas ocorrem.25 Alm disso, trabalhos endereando essa disciplina deveriam focar em anlise substantiva de polticas de gerenciamento pblico (Barzelay, 2001: captulo 6). A abordagem para a NGP, caracterizada neste pargrafo, parece ser a mais adequada para a discusso do tema auditoria de desempenho. O argumento poltico e organizacional da auditoria de desempenho Diferentemente de auditoria de regularidade, o desenvolvimento da auditoria de desempenho implica questionamentos sobre a distribuio de autoridade e controle no processo de formulao de polticas pblicas. Ao mediar as tenses entre os rgos legislativos e executivos, as EFS representam instituies de significncia constitucional singular e distinta (White et al., 1994). A capacidade de conduzir auditoria de desempenho que possa afetar o processo de formulao de poltica pblica, entretanto, no depende somente do grau de independncia, especializao e profissionalismo dessas instituies. Tais condies so necessrias, mas no so suficientes. O desenvolvimento de auditoria de desempenho depende mais do ambiente poltico e organizacional que uma EFS estiver posicionada. O que deve ser salientado nesse ponto que a maneira que uma EFS conduz a auditoria de desempenho conformada e limitada por fatores intra-estatais, mais que uma questo tcnica que demonstre o melhor caminho de controlar e revisar procedimentos de um governo.26 De fato, no h um conjunto programtico coerente de maneiras com as quais EFS conduzem a auditoria de desempenho. Pelo contrrio, essas entidades tm desenvolvido diferentes tipos de controle por resultados e melhores prticas sobre o mesmo rtulo de auditoria de desempenho. Evidncias empricas entre os pases da OCDE demonstram que poucas so as EFS que realmente enfatizam questes de contedo ou mrito de poltica pblica ao desenvolver trabalhos de auditoria de desempenho. Este o caso somente na Austrlia, Holanda, Sucia e Estados Unidos (Barzelay, 1997: 396).27 O argumento gerencial da auditoria de desempenho No presente ensaio, o argumento gerencial para anlise da auditoria de desempenho estar relacionado com dimenses de reformas

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administrativas e o seu impacto nos trabalhos das EFS. Dentre essas dimenses, destacam-se: privatizao; marketizao; descentralizao; governo por resultados; construo de indicadores de desempenho; sistemas de qualidade total; controle social; transparncia governamental; reforma regulatria; responsabilizao por resultados; gerencialismo; e teorias de escolhas pblicas (public choice). Trabalhos recentes sobre gerenciamento pblico discorrem sobre as maneiras pelas quais reformas administrativas ocuparam espao na agenda poltica de diversos pases. No objeto do presente estudo, todavia, tratar desses processos, mas sim os seus impactos nos trabalhos das EFS. Os mecanismos de alterao nas estratgias de atuao e nos modelos de controle utilizados pelas EFS decorrentes de reformas administrativas podem ser assim sintetizados: alterando o mandato, os poderes das EFS. Impondo o uso de tcnicas e novas formas de controle; alterando os objetos de controle e sua estrutura (por exemplo, a privatizao); criando novas formas de gerenciamento do setor pblico (por exemplo, oramento por resultado e governo por programas); gerando novos dados relevantes para o sistema de controle (por exemplo, indicadores de desempenho); utilizando internamente tcnicas e abordagens gerenciais (por exemplo, gerenciamento por resultados no mbito das EFS); criando critrios especficos de eficincia, efetividade e economia com reflexos internos nas EFS; e utilizando novas tcnicas e metodologias nos trabalhos de EFS (por exemplo, utilizao de tcnicas regulatrias nos trabalhos de auditoria, benchmarking, competio). Constata-se, por fim, que existe tambm um processo de induo efetuado pelas EFS nos processos de reformas administrativas, de duas maneiras: as recomendaes/determinaes das EFS em seus relatrios podem tambm afetar os processos da reforma; e os regulamentos e normas expedidas pelas EFS podem alterar os processos da reforma.

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O processo de auditoria de desempenho


A auditoria de desempenho pode tambm ser caracterizada como uma cadeia de insumo-produto. Nesse caso, podemos ento definir seus insumos, processos, produtos e impactos? possvel analisar o livro de Pollitt et al. (1999) sobre essa tica, pois sua diviso esquemtica permite que se identifiquem alguns destes fatores, como por exemplo: insumos: competncias das EFS, habilidades profissionais etc.; processo: trabalhos de campo, aplicao de tcnicas e mtodos etc; produto: relatrio de auditoria, recomendaes determinaes; e impactos: melhorias, aumento da transparncia, accountability democrtica etc. Figura 1: Esquema do processo de auditoria de desempenho
Mtodos, padres e critrios da auditoria de desempenho

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Poderes

EFS

Programao das ADs (seleo de tpicos)

Estudo de campo em AD

Processo de clearance

Aprovao pela alta cpula das EFS

Produtos da AD

Qualificao tcnicoprofissional

Interaes especficas com o rgo auditado e outros

Impactos e influncias do governo, legislaturas, mdia etc. sobre as EFS

Impactos dos relatrios sobre:

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As habilidades do auditor de desempenho Os auditores de desempenho, diferentemente dos auditores tradicionais, no usam um invarivel conjunto de regras e padres, eles so obrigados a desenhar cada novo trabalho de auditoria de desempenho, como se fosse um produto nico e no um conjunto de verificaes uniformes como em uma linha de montagem. Eles devem definir os objetos de estudo, estabelecer os critrios apropriados, escolher as ferramentas adequadas para investigao, exercer vrias outras habilidades, que podem incluir a diplomacia e capacidade de trabalho em equipe. Os trabalhos de auditoria de desempenho geralmente recebem uma forte ateno da imprensa e dos rgos oficiais. Alm disso, os papis do auditor governamental (veja a Figura 2) tendem a ampliar medida que alguma das EFS resolva expandir sua capacidade para desenvolver auditorias de desempenho. A figura a seguir busca demonstrar os diversos papis que os auditores de desempenho podem assumir ao desenvolver trabalhos utilizando-se dos diversos critrios em auditoria. Figura 2: Possveis papis para auditores de desempenho
Como um Auditoria de regularidade juiz/magistrado Auditoria de conformidade
De acordo com a lei Auditoria de Economia Verdade cientfica, explanao Auditoria de alcance de metas

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Auditoria financeira

Como um auditor pblico

De acordo com as regras e regulamentos oficiais Auditoria de eficincia O que ajudar na melhoria da organizao

Auditoria de desempenho

Auditoria de Como um Auditoria de efetividade e gerenciamento e de analista de avaliao de programa qualidade polticas pblicas Fonte: adaptado de Pollit et al. (2000:106).

Como um consultor organizacional


Foco principal Foco secundrio

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Constataes quanto aos mtodos utilizados De acordo com Pollitt et al. (1999), os mtodos utilizados pelas EFS por eles pesquisados em trabalhos de auditoria de desempenho so mais variados que os da auditoria tradicional. As principais constataes relativas aos mtodos utilizados podem ser assim resumidas: aumento no nmero de mtodos; apesar dos avanos, as EFS continuam a basear suas concluses em evidncias decorrentes de exame documental e entrevistas; uso crescente de consultas com usurios e fornecedores de servios pblicos (questionrios); uso de material secundrio; mtodos mais voltados para as cincias sociais; uso limitado de comparaes internacionais; e a transparncia de abordagens utilizadas pelas EFS ainda est bastante distante daquelas utilizadas por avaliadores acadmicos, sendo que as escalas de entrevistas so raramente publicadas, o nmero e tipo de entrevistas, as condies da observao e outros mtodos de rigor mais cientficos. Produtos O trabalho de Pollitt et al. classifica os seguintes tipos de produtos da auditoria de desempenho: o prprio relatrio; sumrios; extratos; livros; artigos; brochuras informativas; memorando; notas tcnicas; ensaios de seminrios; e relatrios peridicos sobre a atividade. Segundo os autores, caractersticas de um bom relatrio de auditoria de desempenho devem incluir: os relatrios devem ser equnimes e justos, neutros e objetivos; ter bastante credibilidade; serem teis; e interativos e abertos.

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Auditoria decorrente do problema do agente-principal (Flint, 1988) Uma interpretao vlida sobre a deciso estratgica de diversas EFS em controlar as aes governamentais por resultados pode advir do seguinte fato agentes formuladores de polticas pblicas esto possivelmente enfrentando um problema do agente-principal. A necessidade dos principais (formuladores de polticas pblicas) em monitorar os trabalhos de seus agentes (implementadores de polticas pblicas) promove a ascenso da atividade de auditoria na esfera governamental (Power, 1997:16). Os contratos de gesto na esfera pblica, os objetivos das polticas, os mandatos dos rgos pblicos ou os acordos de desempenho ( performance agreements) entre ministros/polticos (principais) e seus subordinados (agentes) devem ser auditados e revisados. Devido ao distanciamento (inclusive de informaes) entre os principais e seus agentes e complexidade das matrias que devem ser revisadas, os principais encontram-se inabilitados de realizar esse monitoramento e, assim, requisitam os servios de um auditor (Flint, 1988). A teoria do agente-principal um constructo pertencente ao campo de estudo da escola de economia novo institucionalista. Tal teoria baseiase nas seguintes premissas para alcanar sua concluso: os agentes fazem escolhas para os principais (estrutura da deciso); os principais no podem rever todas as escolhas adotadas (estrutura da informao), logo...; e os principais deveriam fornecer incentivos para forar os agentes a adotarem boas escolhas. Esta teoria est baseada na seguinte racionalidade: o processo pelo qual agentes realizam suas escolhas uma funo de custo e oportunidade; e tal funo pode ser maximizada se os agentes tiverem incentivos para fazerem boas escolhas para os principais.28 Situar a atividade de auditoria, inclusive de desempenho, como decorrente do problema do agente-principal pode ser uma ferramenta terica importante para explicar o comportamento das diversas EFS que resolveram recentemente incorporar entre os seus portflios de produtos de reviso e avaliao governamental as diversas modalidades ou tipos de auditoria de desempenho que foram aqui tratadas. Tendo como base essa teoria, pode-se afirmar que as tendncias observadas em diversas administraes pblicas em valorizar os resultados da ao estatal como ferramenta de incremento da estabilidade democrtica e de justificativa perante um pblico desacreditado sobre o papel do Estado que este pode fornecer produtos de qualidade e de valor, a atividade de auditoria torna-se essencial, pois vai descrever e corroborar esse alcance da ao estatal.

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Melhorando significativamente o desempenho das aes governamentais o modelo de Peter Aucoin (1995)
O argumento central de Peter Aucoin (1995), autor do livro New Public Management Canada in a comparative perspective, o de que a melhoria do desempenho do governo alcanada se os objetivos de polticas so estabelecidos e comunicados de forma clara. Alm disso, e no menos importante, o gerenciamento pblico ser menos sujeito a sucumbir as patologias burocrticas se os objetivos contidos nas polticas pblicas possurem sentido operacional concreto por intermdio de planos, metas e indicadores de desempenho. Por fim, quando os objetivos das polticas so claros, existe maior probabilidade de que ocorra o aprendizado organizacional por intermdio de avaliaes de polticas e programas. Em nvel estratgico de formulao de polticas pblicas e decises quanto a despesas estatais, alm da necessidade de disciplina poltica (partidria), o aumento do desempenho s pode ser alcanado por intermdio de medidas dos resultados da ao governamental, tais como indicadores de desempenho, planos de ao, metas de desempenho e padres de qualidade de servio. Acima de tudo, deve-se, obrigatoriamente, buscar maior clareza dos objetivos pretendidos pelos ministros (polticos) quando formulam iniciativas de polticas pblicas. Segundo Aucoin, a experincia coletiva dos quatro sistemas por ele analisados, na tentativa de melhorar a clareza dos objetivos das polticas pblicas visando melhoria do desempenho do servio pblico, aponta para uma direo comum. Em cada caso, maior transparncia tem sido implementada em duas frentes: o que os ministros pretendem alcanar e o que os gerentes do servio pblico devem fornecer; alm disso, como a efetividade, eficincia e economia devem ser analisadas e avaliadas. Contudo, as formas de se alcanar tais objetivos seguiram diferentes estratgias. No Canad e na Austrlia, o foco tem sido na implementao de planos ministeriais e departamentais. Na Gr-Bretanha e na Nova Zelndia, contratos entre ministros e as organizaes do servio pblico so usados como estratgias de alcance desses objetivos. O mrito de uma abordagem por planos, segundo seus defensores, que eles garantem que os objetivos do governo permanecem no centro de comando governamental (formulao) e no so sucumbidos pelas atividades utilizadas para o seu alcance (implementao). O o que fazer no se confunde com o como fazer, garantindo aos polticos o chamado

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pulso pblico. Para garantir a melhoria do desempenho, contudo, essa abordagem demanda que haja prioridade sobre a efetividade dos planos em realizar os resultados pretendidos. As conexes entre os objetivos da poltica e o design dos programas requerem rigoroso uso de avaliao de efetividade de programas. A Austrlia, inclusive, utiliza um sistema de avaliao nos processos de formulao de polticas (anlise de poltica pblica ex-ante). O Canad tem adotado um sistema formal de avaliao de programas. Por outro lado, o mrito da abordagem contratual que existe uma separao de responsabilidades por resultados e produtos.29 Os gerentes responsveis pela conduo de polticas pblica seriam os responsveis perante os ministros/polticos pelos produtos das polticas pblicas; por sua vez, os ministros/polticos (executivos) seriam os responsveis perante o sistema de controle (parlamento) pelos resultados da atuao estatal. Aucoin faz uma avaliao bastante positiva dessa abordagem e cita o caso da Nova Zelndia como o mais notvel exemplo de melhoria de desempenho e aumento da accountability devido a esses contratos de desempenho (performance agreements) de produtos e resultados (outputs e outcomes).30 Crticas ao modelo de Peter Aucoin (1995) As crticas ao modelo de Aucoin sero propostas medida que descrevermos os modelos de Hood (1998) e de Wilson (1989). Verificarse- que a contratualizao do servio pblico pode ser efetiva apenas em alguns ambientes culturais de administrao pblica. Alm disso, pesquisas empricas sobre o funcionamento de agncias pblicas demonstram que o conhecimento sobre operaes governamentais indica que a atividade governamental no um fenmeno monoltico. De fato, a efetividade de contratos e planos como forma de solucionar o problema de governana estatal (principal argumento de Aucoin) podem encontrar espao pleno em apenas alguns tipos de culturas administrativas e em singular modalidade de agncia pblica, entre outras trs em que teriam de ser analisados os tipos de contratos e planos que poderiam ter sucesso de implementao. Em suma, a abordagem contratual pode encontrar trs problemas bsicos, que as teorias cultural (Hood) e contigencial (Wilson) podem nos auxiliar a compreender: recompensar ou punir servidores pblicos por desempenho; identificar, quantificar e qualificar o valor pblico; e mensurao de desempenho e observabilidade de produtos/resultados da ao pblica.

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O modelo gerencial de reformas administrativas auditoria de desempenho e o modelo de Allen Schick sobre a NGP na Nova Zelndia
Allen Schick (1996) fornece uma anlise crtica sobre a excessiva nfase contratual do modelo de reforma da Nova Zelndia. Os sistemas de controle de mensurao de desempenho de produtos e resultados (outputs e outcomes) deveriam ser utilizados como ferramentas gerenciais para melhoria do processo decisrio em formulao e implementao de polticas pblicas, mais do que como ferramentas de accountability pura. Nessa perspectiva, o principal elemento de controle seria reforar a cultura gerencial ( empowered management culture Roth, 1996: 253). De fato, questes gerenciais vm sendo priorizadas nos trabalhos das EFS ao conduzirem auditorias de desempenho. No Dutch Algemene Rekenkamer (EFS holandesa), auditoria de desempenho utilizando como critrio boas prticas de gesto somam 76, entre 1993-1995, contra 29, baseadas em economia, quatro em eficincia e em efetividade (Pollitt et al., 1999:96). O NAO (EFS britnica) conduz seus trabalhos de VFM, utilizando critrios de boas prticas gerenciais em vrios de seus estudos. Esse tipo de critrio aumentou de 28, entre 1983-1985, para 43, no perodo entre 1993-1995. Esse o mais usado dos critrios dos estudos de VFM do NAO (Pollitt et al., 1999:98). Apesar de a Intosai afirmar que a avaliao dos 3 Es o maior motivo pelo qual as EFS conduzem a auditoria de desempenho; na prtica, pelo menos dois desses trs Es (eficincia e efetividade) tm sido muito menos objeto de investigao que questes de prticas e procedimentos de boa gesto. O modelo gerencial de reforma administrava distingue-se do modelo contratual porque baseia-se em planos, no em contratos. Uma vez que planos so acordados entre os principais e os agentes, seu atendimento no est vinculado a recompensas ou sanes, mas em uma responsabilidade subjetiva (Gregory, 1995) de servidores pblicos de buscarem atender ao que foi planejado por meio de um ethos voltado ao interesse pblico e satisfao em atend-lo. A principal idia gerencial que norteia essa viso baseia-se em assegurar boas prticas gerenciais por intermdio de sistemas de gerenciamento e controladoria ( management and accounting control systems). Dessa forma, definir a viso e misso, alinhar as variveis crticas de desempenho com a estratgia organizacional, mensur-las adequadamente e criar padres ou metas para se alcanar essa estratgia passam a ser dimenses essenciais, na viso gerencial, para se obter o sucesso de atuao das organizaes pblicas. Sucesso gerencial, de acordo com doutrinas de gerenciamento e controladoria aplicadas ao setor pblico (Kaplan e Norton, 1996; Boyle, 1989), pode ser assim sintetizado:

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1) estratgia e viso devem ser claramente traduzidas em objetivos e metas e comunicadas aos diversos nveis gerenciais; 2) objetivos e metas devem ser expressos por medidas especficas, estar relacionados com o planejamento de longo prazo, e as iniciativas devem estar alinhadas com a alocao de recursos oramentrios e financeiros; 3) viso e objetivos devem estar ajustados com o tipo de organizao pblica, em termos de critrios particulares de eficincia e efetividade; 4) indicadores de desempenho devem ser monitorados e avaliados periodicamente; e 5) informaes gerenciais devem ser usadas de forma a alavancar o sistema de feedback e aprendizagem. Literatura e pesquisas sobre gerenciamento pblico indicariam alguns problemas em se alcanar, na esfera pblica, esses requerimentos de boas prticas gerenciais advindas de doutrinas de gerenciamento e controladoria (Wilson, 1989; Hood, 1998; Moore, 1995; Bardach; 1998). Com efeito, se a misso e os objetivos so mandatos, de acordo com Bardach, esses mandatos so quase sempre obsoletos na esfera pblica. Alm disso, de acordo com a avaliao de Moore, tais mandatos so quase sempre vagos. Se metas podem ser comparadas com produtos e resultados (outputs/outcomes), de acordo com o quadro terico de Wilson, eles so observveis ao mesmo tempo em apenas um caso de agncia pblica agncias de produo. Se a viso gerencialista visa criar uma responsabilidade subjetiva dos agentes pblicos para o atendimento da misso do rgo, sem contudo recompensar/punir esses agentes por bom/ mau desempenho, tal estratgia seria efetiva apenas em contextos culturais de administrao hierrquicos ou igualitrios, mas no em contextos individualistas ou fatalistas (Hood, 1998). Uma abordagem gerencial menos rgida sobre a mensurao do desempenho que a abordagem contratual. De fato, sistemas de informaes de desempenho so utilizados para dar direo e apoiar o processo decisrio, no para punir ou recompensar. Trata-se de ferramenta gerencial mais de planejamento que de controle (no sentido estrito de comptrol Dunsire, 1978). Por outro lado, o modelo contratual parece ser superior no que diz respeito a criar uma accountability clara entre formuladores de polticas e controle externo (legislatura) e entre principais e agentes. Especificidades do setor pblico demonstram que os modelos gerenciais (planos) e contratuais encontram srias limitaes para ser implantados de forma pura na esfera governamental. Existem contingncias (Wilson, 1989), bem como sistemas de valores, crenas e conhecimentos (Dent, 1991) no setor pblico que impedem o desenvolvimento de sistemas gerenciais e contratuais nas suas formas puras. Portanto, afirma-se que outros constructos deveriam ser considerados de forma a observar essas

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especificidades, para que possa ser obtido sucesso na implementao de uma ao governamental orientada ao desempenho. Dessa forma, alcanando maior accountability governamental, bem como criando um ambiente auditvel de desempenho.

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Auditoria de desempenho e teoria cultural aplicada ao gerenciamento pblico e ao controle (Hood, 1998; 2000)
De acordo com Hood, a teoria cultural pode explicar o comportamento do gerenciamento pblico. Existem quatro maneiras de vida: fatalista, hierarquista, individualista e igualitria, todas derivadas das dimenses de grupo e grid que podem ser relacionadas com formas de controle e regulao na esfera pblica (Hood, 1998:51). Por exemplo, uma forma de controle externo (oversight ) derivada de uma concepo de chefismo relacionada com uma maneira hierarquista de ver o mundo. Hood exemplifica essa doutrina com a cadeia militar de comando e os censores imperiais chineses. Outras trs formas de controle referem-se a controle aleatrio calculado (chancismo), competio (escolha) e mutualidade (grupismo). Todos esses tipos genricos so estendidos em outras quatro formas que representam variantes do mesmo vis cultural. O Quadro 2 mostra as quatro dimenses culturais resultantes da definio de grupo e grid aplicados para a administrao pblica. Em cada uma das quatro dimenses, buscou-se identificar como se comportam cinco aspectos que consideramos importantes em nosso estudo: 1) controle: indica a principal forma de controle, segundo essa cultura administrativa; 2) contrato: demonstra como deve comportar a implantao da viso contratualista nesse contexto cultural; 3) gerenciamento: demonstra como deve comportar a implantao da viso gerencialista neste contexto cultural; 4) ethos: indica os principais valores, crenas e conhecimentos dos componentes desta cultura administrativa; e 5) doutrina: indica, em uma nica palavra, qual o modelo mental que afeta o comportamento dos indivduos deste contexto cultural.

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Quadro 2: Teoria cultural e auditoria de desempenho


Grupo* Alto Baixo

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Hierarquismo
Controle: oversight Contrato: baixa efetividade Gerenciamento: alto comprometimento com normas Ethos: burocrtico Doutrina: chefismo

Fatalismo
Controle: planejado aleatoriamente Contrato: individual, no coletivo Gerenciamento: baixo comprometimento Ethos: baixa cooperao, descrena e apatia Doutrina: chancismo

Grid**

Alto

Igualitarismo
Controle: por mutualidade Contrato: coletivo, no individual Gerenciamento: comprometimento interno Ethos: comunidade isolacionista Doutrina: grupismo

Individualismo
Controle: competio Contrato: alta efetividade Gerenciamento: por resultados Ethos: orientado ao mercado Doutrina: escolha

Medida que o gerenciamento pblico envolve coletividades coerentes, diferenciadas institucionalmente de outras esferas da sociedade. ** Medida que o gerenciamento pblico conduzido de acordo com regras gerais bem compreendidas e estabelecidas.

Fonte: adaptado de Hood (1998: 9, 53, 235).

Hierarquismo, fatalismo, igualitarismo ou individualismo? A teoria cultural aplicada ao gerenciamento pblico oferece um cenrio bastante propcio para se desenvolver argumentos sobre auditoria de desempenho na esfera governamental, notadamente no que se refere aos principais tipos de reformas administrativas que apregoam que contratos de desempenho podem ser uma soluo vivel para resolver problemas decorrentes da tenso entre polticos e burocratas (em outros termos, entre a formulao e a implementao de polticas pblicas). Problemas de mensurao e viabilidade de observao de desempenho, contudo, permanecem no resolvidos pela teoria cultural. O primeiro problema refere-se dificuldade de se estabelecer um valor pecunirio para os produtos e resultados do servio pblico. De fato, a administrao pblica visa precipuamente criar valor pblico, diferentemente da administrao privada que visa criar valor de mercado (dinheiro). Outro problema

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refere-se mensurao e observao de produtos e resultados da ao governamental. O modelo que descreveremos a seguir demonstra tal dificuldade. Finalmente, cabe destacar que a dificuldade de mensurao est relacionada tanto com a viabilidade quanto com o custo de se coletar essas informaes (Thompsom, 1991). O controle por oversight culturas hierarquistas Em culturas hierarquistas de administrao, a auditoria de desempenho pode ser inefetiva se ela se basear em uma abordagem eminentemente contratual (veja argumento de Aucoin sobre reformas de Westminster), pois o ethos burocrtico de tais organizaes pode levar a efeitos reversos. O paradigma dessas organizaes orientado por regras especficas; nesse sentido, alar os gerentes dessas culturas a uma condio de livres para gerenciar torna-se tarefa muito difcil. Os gerentes de tais culturas almejam trabalhar em ambientes estritamente legalistas e esto, de fato, menos comprometidos com o atendimento de resultados que em desempenhar procedimentos j prescritos. Portanto, a estratgia de tais organizaes deve estar muito bem desenhada. A misso, a viso e os objetivos devem estar bastante alinhados com as metas. A auditoria de desempenho nessas organizaes deveria focar em aspectos gerenciais das organizaes, mais que estritamente em resultados. Alm do mais, os contratos geralmente especificam os produtos e resultados, mas no definem como atingi-los, pois tarefa gerencial. Uma organizao hierarquista precisa de normas (procedimentos) que demonstrem como desempenhar uma tarefa e como atingir um objetivo. Se o desenho de como atingir essas metas est claro, os resultados devem ser atingidos pelo alto vis de grupo e grid . Nesse contexto, accountability de conformidade/legalidade e auditoria de boas prticas de gesto parecem ser mais efetivas que uma abordagem de auditoria de desempenho do tipo 3 Es. O controle por mutualidade culturas igualitrias Em culturas igualitrias, os contratos entre principais e agentes devem ser acordados com a coletividade, no individualmente. A baixa propenso para competitividade (Dunleavy e Hood, 1994) em tal contexto cultural faz que formas de controle diferentes de controle interno por pessoas do mesmo grupo seja inefetivo. Alm disso, tais organizaes so resistentes a controles externos, medida que elas tendem a se isolar de outras esferas da sociedade. O Village World dos mandarins do Governo Executivo Britnico (Heclo e Wildavsky, 1974), bem como o Tesouro

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Neozelands (Schick, 1996) so exemplos de tais culturas organizacionais. A auditoria de desempenho em tais contextos pode ser inefetiva para afetar comportamentos e padres. Esse contexto cultural exige do auditor de desempenho um maior trabalho de diplomacia com vistas a quebrar as resistncias do auditado ao trabalho de um outsider. O controle randmico culturas fatalistas Uma organizao de cultura fatalista deve estabelecer contratos individuais de desempenho e chec-los randomicamente, pois as pessoas dessas organizaes tendem a responder a normas externas, especialmente se houver recompensas ou sanes por bom (mau) desempenho. Entretanto, tais comunidades tm um baixo comprometimento ao gerenciamento e a aspiraes coletivas. Eles desejam estar de acordo com normas externas para evitar punies, entretanto, esto menos propensos ao comprometerem-se com a estratgia organizacional. A auditoria de desempenho neste contexto deve focar, por exemplo, a confiabilidade dos sistemas de controles interno, a capacidade de gerenciamento de desempenho da organizao, bem como manter a possibilidade de se checar, randomicamente, contratos individuais de desempenho. O controle por competio culturas individualistas Uma organizao de cultura individualista poderia ser caracterizada como aquela de melhor cenrio para uma relao contratual ser efetiva nos termos sustentados pela teoria do agente-principal. De acordo com a perspectiva individualista, a efetiva accountability no servio pblico significa fazer produtores responsveis pelos consumidores em uma relao de mercado, da mesma forma que as empresas privadas afirmam ser responsveis por seus clientes (Hood, 1998:55). Contrato seria o instrumento que deveria estabelecer uma relao clara entre fornecedorconsumidor em termo denominado por Allen Schick (1996) como acordos de desempenho.

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Teoria contigencial de Wilson (1989) e as formas de controle de agncias pblicas


De acordo com o modelo de Aucoin, produtos e resultados so estabelecidos como sempre observveis e mensurveis na esfera governamental. A teoria contingencial de Wilson (1989) demonstra, entretanto,

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que a burocracia no um fenmeno monoltico. Produtos e resultados no so sempre observveis na esfera pblica (veja quadro abaixo). Na verdade, apenas em um singular tipo de agncia pblica (de produo), produtos e resultados so ambos observveis.31 Quadro 3: A matriz de Wilson
Resultados (outcomes) observveis? Sim No

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PRODUO
Empresas estatais Cobrana de impostos Suporte a renda Proviso de passaporte Empregos

PROCEDIMENTAL
Assessoramento em polticas pblicas Foras Armadas (em paz)

Produtos (outputs) observveis?

Sim

Servios postais

Diplomacia Gerenciamento de prises

PROFISSIONAL
Foras Armadas (em guerra) Policiamento (aplicao da lei) Conservao ambiental Reguladores

SUPORTE

Educao

Servios comunitrios Policiamento (manuteno da ordem) Servio Social

Fonte: adaptado de Gregory (1995: 58-59).

O trabalho de Gregory (1995) tomou como base a matriz de Wilson para enderear crticas severas sobre o modelo contratual das reformas administrativas da Nova Zelndia. Baseada fortemente em conformidade com produtos, argumenta o autor, as reformas da Nova Zelndia levaram a perda de foco dos objetivos das polticas pblicas, pois a exagerada preocupao com a accountability gerencial ocorreu em detrimento da responsabilidade administrativa (agir no interesse pblico), especialmente em contextos de agncias diferentes daquelas de produo (produtos e resultados observveis). Como resposta a essa deficincia, prossegue em seu argumento, um forte senso de misso, comprometimento com normas e valores profissionais, confiana mtua, lealdade e respeito devem nortear as aes das agncias, principalmente as profissionais e de suporte (Gregory, 1995:62). A responsabilidade subjetiva definida por Gregory pode ser interpretada como um ethos de interesse pblico, um valor central da filosofia da administrao pblica progressista, o que demonstra que as reformas no devem subestimar

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os valores j existentes na cultura burocrtica, sob pena de levarem a uma situao menos favorvel a criao de valor pblico que a anterior. Evidncias empricas tm sugerido que uma orientao para o desempenho exclusivamente baseada em um modelo contratual no propriamente adequada na esfera pblica. Problemas como service creaming (Corevellec,1997), conformidade excessiva com objetivos estreitos (Schick, 1996:24-26; Hood, 1998:218) e custos de implementao de sistemas de gerenciamento de desempenho (Thompson, 1993:305), em detrimento de resultados de longo prazo (impacto) de polticas pblicas, parecem no ser raros em contextos de reformas baseadas estritamente em contratos. A presente anlise do modelo contratual de reformas administrativas com enfoque no desempenho das aes governamentais pode estar refletindo no modo como as EFS tm conduzido trabalhos de auditoria de desempenho. De fato, pesquisas empricas sobre os tipos de auditoria de desempenho conduzidas pelas EFS tm identificado que apenas a Filndia, a Nova Zelndia e a Sucia conduzem trabalhos de auditoria de informaes de desempenho (Barzelay, 1997:395). Auditoria de desempenho e tipos de agncias governamentais Agncias de produo Nessa espcie de agncias, todos os tipos de auditoria de desempenho so cabveis e desejveis, pois possvel observar os produtos e resultados de sua atuao. Com efeito, o custo de implementar um sistema de gerenciamento de desempenho no deve ser to oneroso, devido facilidade de se obter informaes de desempenho. Dessa forma, uma abordagem contratual bastante apropriada para o aumento da accountability e do desempenho desse tipo de agncia. Contudo, se o vis cultural de uma agncia no for individualista, problemas de conformidade com o contrato podem surgir. Em suma, agncias de produo que trabalham em um ambiente cultural individualista parece ser o mais efetivo contexto para uma abordagem contratual. Em outras circunstncias, modelos hbridos (entre contrato e gesto) podem ser mais apropriados. Agncias procedimentais Nesse tipo de agncia, devido impossibilidade de se observar os impactos de sua atuao, auditorias de desempenho baseadas em critrios de efetividade no parecem ser adequadas. Uma abordagem contratual em termos de produtos poderia ser efetiva, mas no baseada em impactos, respeitando o contexto cultural. 32

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Agncias profissionais Agncias profissionais deveriam ser objeto de avaliao de programas e de auditoria de efetividade de desempenho, pois seus impactos podem ser observados. Uma abordagem contratual deveria visar medidas de impacto, mas no de mensurao de produtos. Um exemplo refere-se quando os detetives de departamentos policiais so avaliados em termos de crimes resolvidos (Wilson, 1989:166). Um contra-exemplo seria quando o nmero de processos abertos, mesmo sem soluo, indica medidas de desempenho; nesse cenrio, os agentes poderiam abrir muitos casos investigativos, mesmo sem suficientes provas, para aumentar aparentemente seu desempenho (Corevellec, 1997). Agncias de suporte Em agncias de suporte, os produtos e os impactos so muito difceis de serem observados. Em agncias genuinamente de suporte, qualquer uso de accountability contratual ir criar um ambiente inauditvel. Pois esse ambiente carece de produtos e impactos mensurveis e observveis, essenciais para que o processo de auditoria acontea (Power, 1996). Um modelo gerencial parece ser, nesta situao, o nico modelo vivel para melhoria do desempenho e assegurar um certo grau de accountability de desempenho. Neste contexto, a auditoria de desempenho deve enfocar os aspectos gerenciais de tais agncias.

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Construo de uma base de conhecimento em auditoria de desempenho


Segundo Power (1996 e 1997), falta uma base de conhecimento e um ambiente negociado entre auditores e auditados sobre os critrios recentes utilizados para auditorias de desempenho (no-financeira) no mbito tanto do setor pblico como privado. O livro de Michael Power, The Audit society: Rituals of Verification, destaca a exploso das formas da funo auditoria como mecanismo de controle sobre as aes governamentais e sociais. No se pretende esgotar o argumento do livro, que, na verdade, perpassa no s a questo da ascenso das auditorias de desempenho sobre outras formas de controle governamental, mas demonstra como outras entidades no genuinamente de auditoria (como classe mdica e acadmica) buscam nos rituais de verificao de qualidade, eficincia, economicidade e efetividade, mimetizar os trabalhos de auditores e, na prtica, encontram

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as mesmas dificuldades de implementao de sistemas robustos de controle, quando se usa critrios de resultado para se determinar os achados de auditoria. O argumento conduzido aqui simples, na verdade mais breve do que simples, pois, trata-se do argumento central do livro de Power, que pode ser assim sintetizado: a atividade de auditoria necessita de uma base de conhecimento sobre a qual os rituais de verificao possam ser desenvolvidos; e deve existir uma negociao entre entidades auditoras e agentes auditados sobre o que devero constituir os processos de auditoria. De acordo com essas premissas, conclui o autor que: falta uma base de conhecimento e um ambiente negociado entre auditores e auditados sobre os critrios recentes utilizados para auditorias de resultado (nofinanceira) no mbito tanto do setor pblico como privado. De acordo com o autor, os programas de alavancagem de governana e controle, afetando a atividade de auditoria, vm se expandido na esfera pblica por trs motivos: 1) NGP: caracterizada por mudanas observveis de estilo de administraes pblicas; 2) regulao caracterizada como iniciativas de controle de recursos de entidades reguladas para garantir conformidade de suas aes; e 3) aumento de iniciativas de gerenciamento da qualidade, bem como o desenvolvimento de novos mercados e oportunidades profissionais de servios de certificao. No livro, Power trata da auditoria mdica, auditoria acadmica e auditoria ambiental. Segundo o autor, estes trs desenvolvimentos programticos a ascenso de uma nova gesto pblica, um salto no estilo de regulao governamental e a ascenso de certificaes de qualidade constituem a demanda principal por um particular estilo de controle nos mais variados campos. Todo esse processo de transformao, denominado de reinveno de governana, conduz tambm a alteraes nos processos de auditoria. Dessa forma, a tecnologia da atividade de auditoria deve ser constantemente adaptada para fazer os objetos de auditoria auditveis. Tais transformaes devem ocorrer de duas formas: adaptando o ambiente de auditoria com vistas a atingir os objetivos por meio de criao de medidas de desempenho auditveis; e construindo a credibilidade institucional do prprio conhecimento operacional dos rgos auditores (base de conhecimento). Em suma, as auditorias funcionam porque as organizaes auditadas literalmente se fizeram auditveis; a atividade de auditoria demanda um ambiente auditvel, em forma de sistemas, medidas de desempenho, que constri um certo estilo de verificao possvel.

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Consideraes finais
As EFS tm-se destacado, em vrios pases, como rgos fundamentais para a consolidao de Estados democrticos e para o aumento da transparncia, accountability e melhoria da gesto pblica. Tal destaque parece decorrer da imagem de independncia, competncia tcnica e profissionalismo que essas instituies buscam adquirir ao incorporar critrios, mtodos e tcnicas de auditoria de desempenho. No presente ensaio, auditoria de desempenho foi analisada como uma disciplina pertencente ao campo de estudos de polticas de gerenciamento pblico. Tais polticas so consideradas como os principais focos de estudos da Nova Administrao Pblica (Barzelay, 2001). Tal definio permite uma abordagem da auditoria de desempenho como um campo de pesquisa e argumentao acadmica, bem como de discusso entre profissionais do governo sobre polticas de intervenes gerenciais em governos executivos. Assim definido, a argumentao sobre auditoria de desempenho fornecida neste ensaio teve como foco os processos polticos e organizacionais que as mudanas na formulao e conduo de polticas pblicas ocorrem. Alm disso, buscou-se salientar que uma anlise do aspecto gerencial da auditoria de desempenho tambm recomendvel. Conforme argumenta Nelson (1996), devido ao fato de o gerenciamento pblico, como o campo de estudo das polticas pblicas, ser uma rea de mtodos e objetos difusos, torna-se bastante improvvel criar-se mecanismos de acumulao sistemtica de conhecimento e de criao de uma teoria geral. Mas de forma alguma se deve abandonar a idia de conhecer e transformar o mundo ao mesmo tempo. Talvez esse seja o maior desafio dos auditores de desempenho da gesto governamental, pois alm do conhecimento de seus objetos de estudo, os auditores devem propor mudanas significativas em prticas de gesto do rgo, projeto, programa ou atividade governamental auditados, com vistas ao aumento da accountability democrtica, bem como da melhoria do servio pblico. Os conhecimentos de contedos metodolgicos das cincias sociais, de economia e de anlise de gerenciamento do setor pblico, por exemplo, adquiridos pelo auditor de desempenho, so certamente mais abrangentes que aqueles do auditor tradicional (de conformidade/legalidade). O objetivo central de se tentar construir um arcabouo metodolgico para a disciplina auditoria de desempenho o de criar uma argumentao rigorosa e uma anlise de perspectiva comparativa sobre o papel das EFS em uma nova administrao pblica que visa, alm da adequao e da conformidade dos atos de gesto, resultados melhores. Argumentou-se neste ensaio que a auditoria de desempenho pertence ao campo de estudos do gerenciamento pblico. Alguns trabalhos recentes nessa rea (Hood et al., 1999; Pollitt et al., 1999; Barzelay, 1997)

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demonstram que essa atividade uma indstria crescente na esfera governamental. A discusso fornecida neste ensaio demonstrou que situar a auditoria de desempenho nesta dimenso no apenas uma tarefa possvel, mas tambm recomendvel.

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Notas

O conceito de gerenciamento pblico equiparado, no presente contexto, com o conceito de poltica pblica tal como definido por William Dunn como parcialmente uma disciplina descritiva que busca o conhecimento sobre causas e conseqncias de polticas pblicas, bem como uma disciplina normativa, cujo propsito adicional a criao e crtica de afirmaes, conhecimentos e juzos de valor sobre polticas pblicas. Ao equiparar essas duas abordagens, a palavra gerenciamento deve ser posicionada entre as palavras poltica e pblica. O termo poltica de gerenciamento pblico corresponde ao convencional, mas ambguo, termo reforma administrativa. As polticas de gerenciamento pblico so meios administrativos de que dispem gerentes pblicos para guiar, motivar e controlar o servio pblico de forma global (Barzelay, 2001). Os instrumentos de polticas de gerenciamento pblico so normas institucionais e rotinas organizacionais em reas de planejamento de despesas pblicas e gerenciamento financeiro, polticas concernentes a servidores pblicos e relaes trabalhistas, compras no setor pblico, organizao e mtodos, auditoria e avaliao (Barzelay, 2001:23). EFS o termo pelo qual os rgos pblicos responsveis pelo controle externo de burocracias do setor pblico so reconhecidos internacionalmente. O Tribunal de Contas da Unio (TCU), Brasil; o National Audit Office (NAO ), britnico; a Cour des Comptes, Francesa; e o General Accounting Office (GAO ), norte-americano, so exemplos dessa espcie de instituio. A presente doutrina parece refletir uma aproximao razovel das prticas observadas nas EFS pesquisadas no presente estudo. De fato, nem todas EFS conduzem prticas de auditoria de performance sistematicamente, mas a maioria delas e de forma crescente. Contrariamente, todas as EFS pesquisadas conduzem alguma modalidade de auditoria de conformidade. Performance auditing o nome reconhecido internacionalmente como a modalidade de auditoria que visa avaliar os aspectos de economicidade, eficincia e efetividade de programas, polticas, organizaes e atividades pblicas. Evidncias empricas demonstram que a auditoria de desempenho inclui outras modalidades de reviso alm da eficincia, efetividade e economicidade (3 Es), tais como: atendimento de metas, boas prticas de gesto, boa governana, capacidade de gerenciamento de desempenho, anlise de risco, qualidade de servio, entre outros. Para fins de discusso deste ensaio, performance auditing ser denominada auditoria de desempenho. Accountability obrigao de responder por uma responsabilidade outorgada. Pressupe a existncia de, pelo menos, duas partes: uma que delega a responsabilidade e outra que a aceita, com o compromisso de prestar contas da forma como usou essa responsabilidade (Escritrio do Auditor-Geral do Canad, 1995). Essa constatao tambm vlida no que diz respeito aos modelos de controle da legalidade e conformidade de um governo (Power, 1997; Chelinsk, 1985).

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A lei de criao do novo modelo do NAO relativamente recente, de 1983. A partir dessa data, aquele rgo comeou a implementar as auditorias de Value for Money (VFM), que podem ser classificadas como auditorias de desempenho. O novo regulamento do NAO preconiza expressamente que os trabalhos conduzidos pelo rgo no podem abordar questes de mrito de polticas pblicas. Em entrevista com servidores daquela entidade que desenvolvem trabalhos de VFM (VFM studies) afirmou-se que essa restrio muitas vezes difcil de ser compreendida, pois ao se conduzir estudos dessa espcie, selecionar tpicos que tratam de mrito da poltica e implementao da poltica, muitas vezes tarefa subjetiva It is a grey area afirmou o auditor do NAO . Essa dicotomia foi inicialmente tratada por Max Weber que, apesar de no abordar essa questo nesses termos, descreveu o processo de formao da burocracia e o distanciamento do processo burocrtico do processo poltico. Woodrow Wilson (1887), em trabalho entitulado Public Administration , criou as bases da formao da administrao pblica norte-americana, que deveria ser composta por um corpo tcnico distinto para implementar as polticas pblicas definidas pelo Congresso. Portanto, aos polticos caberia a formulao das polticas pblicas e burocracia, sem interferncia direta do primeiro, a sua implementao. Ressalte-se que reformas administrativas recentes visam muitas vezes devolver aos polticos o controle da burocracia que de certa forma capturou os agentes pblicos formuladores de polticas pblicas (agentes polticos). Os agentes pblicos no-eleitos avanaram sua esfera inicial de atribuies e, por uma srie de fatores passaram, na prtica, a formular e implementar as polticas pblicas. Exemplos de EFS que conduzem esse tipo de trabalho so a Alemanha, Estados Unidos e Sucia. Em estudo de ttulo Paradigmas de Controle, o Tribunal de Contas da Unio denominou de instrumentos de controle as espcies de procedimentos para obteno de informaes relevantes para o controle externo. A atividade de auditoria figura como um dos instrumentos listados. Outros se referem denncia, prestao de contas, solicitao de informaes etc. Essa definio de auditoria de desempenho contrasta com a definio de auditoria de regularidade por que essa ltima enfatiza procedimentos de atestao como a principal atividade do auditor, enquanto auditoria de desempenho engloba estudos mais aprofundados sobre o funcionamento do setor pblico como um todo. Auditoria de regularidade estaria relacionada com accountability financeira, auditoria de controles internos, auditoria de probidade e propriedade de decises administrativas e modalidades semelhantes. Pollitt et al. (1999) definem como critrios de auditoria de desempenho os de eficincia, economia e efetividade. Os mtodos englobam desde questionrios at modelagem de dados. Anlise de polticas pblicas uma ferramenta conhecida de planejamento no domnio pblico (Friedman, 1987:151). O modelo econmico de anlise de poltica pblica fornecido por Friedman coloca essa disciplina como fornecedora de informaes e consultoria para formuladores de polticas pblicas (Ibid : 139). Valores do tipo sigma, theta e lambda so conjuntos de valores administrativos em gerenciamento pblico que justificam um argumento administrativo. O primeiro enfoca a eficincia (custos) e a efetividade (outputs/outcomes) com o principal valor do gerenciamento pblico. O segundo tipo theta enfoca que o gerenciamento pblico deve ser organizado de forma a privilegiar e controlar aspectos de honestidade e a justia; e o ltimo, valores do tipo lambda, ressaltam a flexibilidade e a robustez administrativa como principais valores que devem nortear o gerenciamento pblico (Hood e Jackson, 1991: 12 e Hood; 1991:11).

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Hood et al. (1999: 6) afirmam que muito da retrica da NGP ressalta a relativa importncia da auditoria de desempenho, contrastando essa com auditoria de conformidade. Tal retrica enfatiza uma mudana de uma prescrio ttica para uma prescrio estratgica, de comando direto para indireto, de instrues detalhistas para mais liberdade com certos limites, notadamente os relacionados a resultados. A NGP, de acordo com Barzelay, um campo de discusso poltica e profissional conduzida internacionalmente sobre poltica de gerenciamento pblico, liderana executiva, design de organizaes programticas e operaes governamentais. Uma verso norte-americana do termo NGP denominada Reinventado o Governo (1992), encontrada no livro de mesmo nome de Osborne and Gaebler (1992). O livro de Barzelay Breaking Through Bureaucracy (1992) atribui o termo paradigma ps-burocrtico para contrast-lo com o paradigma anterior, o burocrtico. Hood cunhou o termo New Public Management (NGP), em seu artigo seminal A Public Management for All Seasons? (1991), para designar as reformas administrativas levadas a efeito no mbito da administrao pblica de diversos pases, especialmente queles do sistema de Westminster (Canad, Inglaterra, Nova Zelndia, Austrlia). O termo Progressive Public Administration (APP) foi introduzido pelo artigo de Hood (1994), Key for Locks in Public Administration , bem como pelo seu livro Explaining Policy Reversal (captulo 7) para designar e contrastar o clima progressista de idias no mbito da administrao pblica que imperava antes da ascenso das idias contidas na NGP no comeo dos anos 80 e 90. Discusso aprofundada sobre o pacote doutrinrio contido em filosofias administrativas encontrada em Hood e Jackson (1991), captulo 8 e Hood (1994), captulo 7. Hood and Jackson 1991 enxergam o campo de conhecimento do gerenciamento pblico como uma cincia dialtica na qual propostas de adoo de certos tipos de doutrinas, entre as diversas possibilidades de argumentos administrativos, so aceitos se o argumento que suporta essa proposta possui um poder retrico forte o bastante para convencer a audincia relevante. Dessa forma, a ascenso e o domnio no clima de opinio sobre determinada filosofia administrativa mais bem explicada se o poder retrico e de persuaso de determinado argumento administrativo analisado. Em resumo, o fator de aceitao. De acordo com esse autor, a formao da agenda de discusso de um governo determina que matrias ou problemas sero abordados pelos formuladores de decises; a especificao das alternativas viveis determina quais solues eles devem considerar quando uma deciso deve ser levada a efeito. A NGP foi deflagrada durante a gesto da primeira-ministra britnica Margareth Thatcher em 1979. Aucoin (1990) destaca o livro de Peter and Walterman, In Search of Excellence (1982), como o melhor exemplo e claramente a mais influente literatura sobre a introduo de prticas e idias gerenciais na esfera do setor pblico. Do ponto de vista de polticas pblicas, ele identifica o trabalho de Niskanen, Representative Government and Bureaucracy (1971), como o que melhor representa o esprito do conjunto de idias da Escola de Escolhas Pblicas. Aucoin (1990) identifica paradoxos entre a Escola de Escolha Pblica e a Gerencialista. Tais paradoxos, contudo, parecem ser menos importantes medida que os fenmenos da NGP so analisados empiricamente. O que parece estar implcito nessa discusso assumir que a administrao pblica est incrustada na cultura social de que ela deriva. Portanto, a cultura poltica e a cultura administrativa devem ser objeto de estudo caso se deseje entender o fenmeno administrativo no setor pblico. Para uma discusso sobre a relao entre cultura poltica, cultura administrativa e administrao pblica, veja Peters (1995), captulo dois.

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Um arcabouo terico sobre os fatores intra-estatais e externos que podem influenciar a estratgia das EFS com vistas a adotar determinados tipos de auditoria de desempenho pode ser encontrado em Gomes (2001). Esse texto busca discutir a dimenso poltica da auditoria de desempenho, tomando como caso duas EFS: o General Accounting Office (GAO ), EFS americana e o NAO ; EFS britnica, identificando fatores explanatrios para a adoo de critrios de efetividade e avaliao de programas pelo GAO , e as dificuldades na conduo de critrios que utilizam efetividade e questionamento de mrito ou contedo de polticas pblicas pela EFS britnica. 27 Os estudos de VFM conduzidos pelo NAO no incluem avaliao de programas ou julgamentos sobre contedo de polticas pblicas. 28 Uma anlise sobre tentativas de uso da teoria do agente-principal para explicar comportamentos no mundo real pode ser encontrada em Arrow (1985). O autor conclui que o poder explanatrio dessa teoria para explicar comportamentos de agentes econmicos relativamente fraco. Conforme veremos adiante nesse estudo, existem diversos problemas em se utilizar essa teoria para explicar o comportamento de agentes pblicos. 29 As crticas a esse modelo de contrato podem ser encontradas em Barzelay (2001), captulo 4. 30 No texto do professor Allen Schick, de ttulo New Zealand in Time of Changes: the spirit of the reforms (1996), algumas crticas so oferecidas aos modelos de reforma implementados por aquele pas. Entre elas, a contratualizao exacerbada sem um enfoque gerencial pode levar a diversos desvios na conduo e elaborao das polticas pblicas. Entre elas a definio de objetivos pouco ousados e metas de fcil atendimento, com vistas a alcanar as recompensas por seu atendimento polticos (votos) e servidores pblicos (prestgio e recompensas pecunirias). 31 Evidncias empricas em pases da OCDE indicam algumas dificuldades em se determinar claramente os produtos e resultados no setor pblico. Em publicao de 1994, aquele organismo internacional declarou que: respostas a essas novas vises de gerenciamento pblico requerem que os pases avancem na melhoria do desempenho, de forma que os benefcios alcanados sejam demonstrados, na medida do possvel. Ao mesmo tempo, contudo, as complexidades e limitaes inerentes prpria mensurao do desempenho na esfera governamental devem ser reconhecidas, para que as informaes de desempenho sejam usadas de forma apropriada e positivamente (OECD Performance Management in Government, no 3, p. 92, 1994). 32 Vale notar que o contexto cultural pode ser afetado por contingncias externas. Um exemplo refere-se ao aumento, ainda que pequeno, do nmero de indicaes para ocupao do topo do servio pblico britnico por outsiders (notadamente gerentes da iniciativa privada).

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Resumo Resumen Abstract


Auditoria de desempenho governamental e o papel de Entidades Fiscalizadoras Superiores (FES)
Marcelo Barros Gomes O presente trabalho uma tentativa de fornecer uma argumentao (Dunn, 1994; Hood e Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) sobre recentes polticas de gerenciamento pblico de auditoria e avaliao conduzidas por Entidades de Fiscalizao Superior (EFS). Tais polticas vm refletindo a doutrina de que organizaes pblicas de controle externo da burocracia estatal devem balancear e integrar duas espcies de accountability democrtica: accountability de conformidade e accountability de desempenho (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al. , 1999: 15; Hood et al. , 1999: 6). Nesse contexto, o trabalho busca fornecer um quadro argumentativo, confivel e claro, sobre os processos de auditoria de desempenho na esfera governamental. Argumenta-se que uma abordagem ao estudo de auditoria de desempenho, na condio de recente fenmeno verificvel em vrias administraes pblicas nacionais, deve contemplar trs dimenses a dimenso poltica, a organizacional e a gerencial que do forma e limitam os trabalhos de auditoria das EFS. As dimenses poltica e organizacional devem ser analisadas recorrendo-se a ferramentas metodolgicas de cincia poltica e administrao pblica comparada. A dimenso gerencial da auditoria de desempenho deve ser abordada por meio de argumentos baseados em literatura sobre gerenciamento pblico, doutrinas de administrao e gerncia; e conhecimento de modelos empricos sobre o funcionamento de processos e operaes governamentais. Concluir-se- que o processo de escolha das modalidades de auditoria de desempenho por uma EFS um fenmeno poltico verificvel em diversos pases. Portanto, o estudo da dimenso poltica da auditoria de desempenho deve ser de perspectiva comparativa. Alm disso, o trabalho sustenta que ambas as abordagens de reformas administrativas levadas a efeito em diversas administraes pblicas nacionais, contratual e gerencial, para uma accountability orientada por resultado no setor pblico podem ser inconsistentes se os conhecimentos empricos dos processos e das instituies governamentais no forem levados em considerao. Finalmente, o trabalho busca apresentar uma discusso crtica de como a literatura, a pesquisa e as discusses tcnicas acerca do tema auditoria de desempenho podem ser aperfeioadas.

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Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 2 Abr-Jun 2002

Marcelo Barros Gomes Analista de Finanas e Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio. Contato: marcelobg@ tcu.gov.br

Auditora de desempeo gobernamental y el papel de las entidades fiscalizadoras superiores


Marcelo Barros Gomes El presente trabajo es un intento de ofrecer una argumentacin (Duun, 1994; Hood y Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) sobre recientes polticas de gerenciamiento pblico de auditora y evaluacin conducidas por Entidades de Fiscalizacin Superior. Tales polticas vienen reflejando la doctrina de que organizaciones pblicas de control externo de la burocracia estatal deben balancear e integrar dos especies de accountability democrtica: accountability de conformidad y accountability de desempeo (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al. , 1999:15; Hood et al. , 1999:6). En ese contexto, el trabajo pretende brindar un cuadro de argumentacin confiable y claro sobre los procesos de auditora de desempeo en la esfera gubernamental. Se argumenta que al ser abordado el estudio de auditora de desempeo, en la condicin de reciente fenmeno verificable en varias administraciones pblicas nacionales, deben tenerse en cuenta tres dimensiones la dimensin poltica, la organizativa y la gerencial que dan forma y limitan los trabajos de auditora de las EFS. Las dimensiones poltica y organizativa deben

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ser analizadas recorrindose a herramientas metodolgicas de ciencia poltica y administracin pblica comparada. La dimensin gerencial de la auditora de desempeo debe ser abordada por medio de argumentos basados en literatura sobre gerenciamiento pblico, doctrinas de administracin y gerencia; y conocimiento de modelos empricos sobre el funcionamiento de procesos y operaciones gubernamentales. Se concluir que el proceso de seleccin de las modalidades de auditora de desempeo por una EFS es un fenmeno poltico verificable en diversos pases. Por lo tanto, el estudio de la dimensin poltica de la auditora de desempeo debe ser de perspectiva comparativa. Adems de eso, el trabajo sostiene que ambos abordajes de reformas administrativas llevadas a cabo en diversas administraciones pblicas nacionales, contractual y gerencial, para una accountability orientada por resultado en el sector pblico pueden ser inconsistentes si los conocimientos empricos de los procesos y de las instituciones gubernamentales no fueran tomados en cuenta. Finalmente, el trabajo pretende presentar una discusin crtica de cmo la literatura, la investigacin y las discusiones tcnicas sobre el tema auditora de desempeo pueden ser perfeccionadas.

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Governmental performance auditing and the role of central audit institutions


Marcelo Barros Gomes This paper is an attempt to provide an argumentation (Dunn, 1994; Hood and Jackson, 1991; Walton, 1992; Majone, 1989; Barzelay, 2000) about recent public management policies of audit and evaluation conducted by Supreme Audit Institutions. Such policies seem to be reflecting the doctrine that a public organisation of external control of the bureaucracy should balance and integrate the pursuit of two types of accountability, namely, compliance accountability and performance accountability (Light, 1993:14; Barzelay, 1997:384; Pollitt et al. , 1999:15; Hood et al. , 1999:6). An outcome of this paper is to provide a clear and reliable argumentative framework about performance audit. It is argued that performance audit can be characterised as a strand of public management policy. Public management policy is a strand of the New Public Management (NPM). Therefore, analytical frameworks within NPM might be serviceable tools to approach performance audit, as shall be demonstrated. In this sense, the paper tries to build an analytical framework about how to study performance audit phenomenon. It is argued that an approach to the study of performance audit as a recent phenomenon in many national public administrations should hold three streams, namely, political, organisational, and managerial. The political and organisational streams should be analysed with the use of methodological tools within political science and comparative public administration. The latter stream should be approached by policy arguments backed by public management literature, general management doctrines and empirical knowledge about a government processes and operations. It identifies that a choice of Supreme Audit Institutions to conduct performance audit is a political phenomenon. The kernel issue of this paper is to provide an explanatory argument addressing the question of how proper and consistent arguments in favour of the adoption of a performance-orientated control in the public sector are. It is argued that both contractual and managerial approaches to performanceorientated accountability may suffer as a result, if empirical knowledge of governmental processes and institutions are not taken into consideration. Lastly, this paper presents a critical discussion on how literature, research, and professional discussion about performance audit might be improved.

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